Nova antimonopolska politika

NOVA ANTIMONOPOLSKA POLITIKA:PREDLOG REŠEWA

Centar za liberalno-demokratske studije

Boris Begović i Boško Mijatović (redaktori)NOVA ANTIMONOPOLSKA POLITIKA: PREDLOG REŠEWA

IzdavačCentar za liberalno-demokratske studije

Za izdavačaZoran Vacić

Likovni urednikZoran M. Blagojević

Štampa„Goragraf”, Beograd

Tiraž500 primeraka

ISBN 86-83557-11-1

2003.

CIP – Katalogizacija u publikacijiNarodna biblioteka Srbije, Beograd

338.23 (497.1)

NOVA antimonopolska politika: predlog rešewa / Boris Begović …[i dr.]. – Beograd : Centar za liberalno-demokratske studije, 2003 (Beograd :Goragraf). – 98 str. ; 25 cm.

Tiraž 500.

ISBN 86-8357-11-1

1. Begović, Borisa) Jugoslavija (SR) – Antimonopolska politika

COBISS-ID = 104203276

NOVAANTIMONOPOLSKA

POLITIKAPREDLOG REŠEWA

Boris BegovićRajko Bukvić

Boško MijatovićVladimir Pavić

Milan ParivodićRobert Sepi

Božo StojanovićDragor Hiber

Zahvaqujemo se USAID-u na podršci ovom projektu

Sadržaj

Predgovor 7

Rezime 9

NOVA ANTIMONOPOLSKA POLITIKA

1. Okružewe u kojem će se stvarati nova antimonopolska politika 21

2. Potreba za antimonopolskom politikom i karakter antimonopolskepolitike 27

3. Ciqevi antimonopolske politike 31

4. Elementi i načela antimonopolske politike 32

5. Metode antimonopolske politike 35

6. Elementi antimonopolske politike (1) – kontrola integracija 40

7. Elementi antimonopolske politike (2) – tržišne strukture iponašawa 55

8. Elementi antimonopolske politike (3) – barijere ulasku 59

9. Elementi antimonopolske politike (4) – sporazumi kojima seograničava konkurencija 62

10. Elementi antimonopolske politike (5)– definisawe tržišta itržišne moći 69

11. Elementi antimonopolske politike (6) – zloupotreba dominantnogpoložaja 71

12. Obuhvat Antimonopolskog zakona 73

13. Subjekti Antimonopolskog zakona 77

14. Sankcije novog Antimonopolskog zakona 79

15. Institucionalna pitawa (1) – struktura antimonopolskog tela 83

16. Institucionalna pitawa (2) – delovawe antimonopolskog tela 89

17. Uloga sudstva 90

18. Nacrt plana izgradwe antimonopolske institucije 90

Predgovor

U najnovijem izdawu Izveštaja o tranziciji (Transition report2002) Evropske banke za obnovu i razvoj, antimonopolska poli-tika u SR Jugoslaviji ocewena je jedinicom – najgorom mogućomocenom. Napredak u domenu tranzicije i reforme koji je zabele-žen u drugim oblastima očigledno nedostaje u slučaju antimono-polske politike.

Ciq CLDS-ovog projekta „Nova antimonopolska politika zaSR Jugoslaviju” je da ponudi novo antimonopolsko zakonodav-stvo, kao prvi korak ka razvijawu nove antimonopolske politi-ke i antimonopolskih institucija. Finalni proizvodi ovogprojekta su izveštaj o predlozima rešewa koji sledi, kao i na-crt novog zakonodavstva (nacrt Antimonopolskog zakona) koji jeveć predat Ministarstvu za ekonomske odnose sa inostranstvomRepublike Srbije.

Izveštaj koji sledi nastao je kroz interaktivni proces koji jeukqučivao članove CLDS-ovog radnog tima, s jedne strane, i ve-ći broj stranih stručwaka za antimonopolsku politiku, s druge.Kqučni element te saradwe je bila međunarodna konferencijazatvorenog tipa održana u Beogradu 14. i 15. novembra 2002. go-dine. Zahvaqujemo se svim učesnicima te konferencije na wiho-vom doprinosu u stvarawu nove antimonopolske politike.

Nicholas Banasevic, William Baumol, Russell Damtoft, Itzhak Gold-berg, Tim Hughes, Patrick Lindberg, Steve Pejovich, Russell Pittman,Richard Posner, Anne Purcell, Peter Sanfey, Jozsef Sarai, Eugene Stu-art, Gabor Szoboszlay, Zoran Tomić i Maria Vagliasindi su pročita-li ranije verzije finalnog izveštaja koji sledi, odnosno prveverzije nacrta Zakona, i dali su nam veoma korisne komentare isugestije na čemu im najsrdačnije zahvaqujemo. Russell Pittman jeproveo dosta vremena radeći sa CLDS-ovim radnim timom napisawu prve verzije nacrta Antimonopolskog zakona. Naravno,uobičajeno upozorewe važi: niko od wih nije odgovoran za even-tualne preostale greške, odnosno za stavove i vrednosne sudoveiznete u izveštaju koji sledi, odnosno nacrtu Zakona. Takođe,podrazumeva se da wihovi komentari i sugestije ne moraju nužnoda predstavqaju mišqewe institucija kojima oni pripadaju.

Projekat „Nova antimonopolska politika za SR Jugoslaviju” jedeo projekta USAID-a pod nazivom „Ekonomska politika za eko-nomsku efikasnost (EPEE)”. Projekat EPEE je usmeren na pružawe

7

8

tehničke i profesionalne podrške u ciqu institucionalizacijeprocesa ekonomskog restrukturirawa u Srbiji. Ovaj posao predsta-vqa kquč za uspostavqawe vladavine prava u oblasti komercijal-nih transakcija, pa time stvara podsticaje za tržišno ponašaweu skladu sa zakonom. Zahvaqujemo se osobqu projekta EPEE na podr-šci. Konačno, zahvaqujemo se Ministarstvu za ekonomske odnosesa inostranstvom Republike Srbije na značajnoj podršci ovomprojektu.

U Beogradu, 10. januara 2003.Boris Begović

Boško Mijatović

Rezime

1. Antimonopolska politika SR Jugoslavije, odnosno Srbijetreba da u opštim crtama bude u skladu sa antimonopolskompolitikom EU (osnovna načela antimonopolske politike,opšta pravna načela, pravna terminologija, tj. pravni jezikEU, itd.) i da koristi isti opšti pravni okvir, ali da isto-vremeno koristi i neke druge elemente antimonopolske po-litike (krivična odgovornost, na primer) koji odgovarajudomaćem pravnom i ekonomskom okružewu.

2. Antimonopolska politika treba da do određenog nivoa omo-gući fleksibilnost, tj. sprovođewe različitih vrsta anti-monopolskih politika. S jedne strane, antimonopolska po-litika (naročito u pogledu wenog sprovođewa) treba da budeuža od antimonopolskog zakonodavstva – zakonodavstvo trebada obezbedi pravni osnov za širok opseg sprovođewa razli-čitih politika. S druge strane, treba da postoje određenapravna ograničewa (sadržana u Antimonopolskom zakonu) upogledu sprovođewa antimonopolske politike, kako bi seminimizovale mogućnosti zloupotrebe wenog sprovođewa ismawila neizvesnost za sve strane koje u tome učestvuju.

3. Pravna ograničewa antimonopolske politike i ograničewaantimonopolskom telu treba da budu značajna, imajući naroči-to u vidu da vanzakonska sredstva ograničewa nisu još dovoq-no razvijena i da su mali izgledi da do wihovog razvoja skorodođe. Neke osnovne ekonomske slobode treba da budu zaštićenezakonom.

4. Imajući u vidu postojeće tržišne strukture i tržišnupraksu u SR Jugoslaviji, odnosno Srbiji, kao i ograničene re-surse koji su na raspolagawu za potrebe sprovođewa antimo-nopolske politike, prioriteti (barem oni kratkoročni) no-ve antimonopolske politike, odnosno zakonodavstva, trebada budu sledeći: (a) borba protiv kartela i sprečavawe wiho-vog nastajawa; (b) poboqšavawe i pospešivawe privatiza-cije i ekonomskog restrukturirawa; (v) povećawe ekonomskeslobode preduzeća i privatnih preduzetnika; (g) smawivaweneizvesnosti svih učesnika, naročito preduzeća i privatnihpreduzetnika; (d) izbegavawe kontrole cena kao mehanizmaantimonopolske politike; (đ) upliv na druge politike koje

9

imaju uticaj na konkurentnost tržišnih struktura, odnosnoponašawa, naročito na one koje stvaraju barijere ulasku.

5. Ekonomska efikasnost treba da bude jedini ciq antimono-polske politike. U obzir treba uzeti sve aspekte (alokativnu,odnosno proizvodnu efikasnost i blagostawe potrošača, od-nosno proizvođača). Veštačka zaštita neefikasnih proiz-vođača (kako velikih tako i malih) mora se izbeći po svakucenu. Prvi član novog Antimonopolskog zakona treba izri-čito da utvrdi da je ekonomska efikasnost jedini ciq anti-monopolske politike.

6. Što se tiče segmenata antimonopolske politike, sprovođewezakonodavstva je tradicionalna, neizbežna aktivnost, kojazahteva jako mnogo resursa, tj. neminovno stvara ogromno ad-ministrativno opterećewe antimonopolskog tela. Efika-snim zastupawem (advocacy) antimonopolske politike, wenihciqeva, metoda i efekata, antimonopolsko telo će moći dautiče na gotovo sve ekonomske politike koje imaju uticaj nakonkurenciju na domaćem tržištu. Te su ekonomske politikeu mnogim slučajevima prve najboqe (first-best) politike u po-ređewu sa tradicionalnim sprovođewem antimonopolske po-litike. Razvoj antimonopolske kulture, tj. obrazovawe svihzainteresovanih strana u pogledu antimonopolske politike,jeste metod koji prethodna dva segmenta antimonopolske po-litike čini efikasnijim, budući da postojawe javnog mwewau korist antimonopolske politike stvara mogućnost da anti-monopolsko telo stekne mnogobrojne saveznike. Antimono-polski zakon treba da stvori pravni osnov da antimonopol-sko telo ima konsultativnu ulogu u pogledu formulisawa no-vih politika i zakonskih predloga, kao i osnov da to telo po-krene preispitivawe postojećih politika i zakona koji surelevantni za antimonopolsku politiku.

7. Kontrola integracija (merger control) treba da bude deo novogantimonopolskog zakonodavstva. U pogledu kontrole integra-cija treba da postoji suspenzija sprovođewa na određeno vre-me – 12 meseci od momenta usvajawa novog zakona. Suspenzijasprovođewa zakona će omogućiti antimonopolskom telu da sepripremi za delotvorno sprovođewe kontrole integracija.

8. Suspenzija će omogućiti relativno bezbolno uvođewe kontro-le integracija u proces privatizacije, putem izmene podza-konskih propisa o privatizaciji kojima bi se stvorile obave-ze za kupce preduzeća u društvenom, odnosno državnom vla-sništvu. Svi učesnici u procesu privatizacije (kupci) tre-balo bi da obezbede odobrewe (ukoliko je odobrewe potrebno,tj. ukoliko su zadovoqeni pragovi notifikacije) pre negošto potpišu privatizacione ugovore, bilo da se radi o ten-derskoj ili aukcijskoj privatizaciji. Teret obezbeđewa odo-brewa treba da bude na kupcima; stoga treba da im (tj. javno-

10 Nova antimonopolska politika: predlog rešewa

sti) u ranom stadijumu privatizacije budu dostupne sve in-formacije relevantne za integraciju.

9. Prethodno odobrewe za integracije kao metod wihove kon-trole zasniva se na obaveznoj notifikaciji pre nego što sesprovede integracija uz dva stadijuma odlučivawa. Sva predu-zeća koja podležu obavezi prijavqivawa (zadovoqavaju krite-rijume notifikacije) moraju da podnesu prijavu (notifika-ciju) antimonopolskom telu i zatraže odobrewe za planira-nu integraciju. Od stranaka treba da bude zatražen standar-dizovani skup informacija – najboqi način sprovođewa bi-la bi standardizovana forma prethodne prijave koju treba dapodnesu sve strane koje učestvuju u integraciji. U kratkom ro-ku (do 30 dana) antimonopolsko telo treba da odluči o daqojakciji: a) nema akcije i integracija je odobrena; ili b) spro-vešće se daqa ispitivawa posle kojih integracija može bitiodobrena, uslovno odobrena ili zabrawena. Konačna odlukamora biti doneta u roku od 90 dana od početka dodatnog ispi-tivawa posledica integracije. Integracije ispod predviđe-nog praga nisu predmet Antimonopolskog zakona, tj. van opse-ga su zakona i, shodno tome, takve integracije ne mogu bitiosporavane.

10. Treba utvrditi standardni (jedinstveni) prag notifikacijeintegracija za sve privredne grane i vrste integracija (hori-zontalne, vertikalne i konglomeratske). Pragovi treba da bu-du objektivni, tako da se kao vrednost praga uzima godišwiukupan prihod, kako zajednički (kumulativan) ukupan prihodsvih učesnika u integraciji, tako i minimalni ukupan prihodjednog od preduzeća. Zajednički ukupni prihod učesnika u in-tegraciji i minimalni ukupan prihod više od jednog od wihuslovi su koji moraju istovremeno biti zadovoqeni. Preduze-ća koja stupaju u integraciju obavezna su da prijave integraci-ju samo ukoliko su istovremeno zadovoqena oba uslova.

11. Pravni standard osporavawa integracija jeste razumna dis-kreciona procena (rule of reason) za sve integracije i u pogle-du toga ne treba da postoji razlika između horizontalnih ivertikalnih integracija. Teret dokazivawa treba da bude naantimonopolskom telu, tj. to telo treba da pokaže da su efek-ti integracije u konkretnom slučaju štetni po konkurencijui blagostawe potrošača. Shodno tome, treba da postoji pret-postavka da sve integracije unapređuju konkurenciju i da jeposao antimonopolskog tela da pokaže da one to ne čine, uko-liko se antimonopolsko telo odluči da ospori neku konkret-nu integraciju.

12. Test dominantnosti treba da se koristi kao standard, odno-sno kriterijum za ocenu integracija, tj. ocenu dejstva inte-gracije na ekonomsku efikasnost i ekonomsko blagostawe. Tajkriterijum treba primeniti tako da omogući ocenu efekta

11Rezime

koji će integracija imati na ukupnu ekonomsku efikasnost(kako alokativnu, tako i proizvodnu efikasnost). Treba dapostoje čvrste smernice za donošewe odluka (razrađenonačelo razumne diskrecione procene), tj. proces odlučivawatreba da bude striktno određen, a ne ishod tog procesa. Pod-zakonski propisi treba da precizno definišu procedure zaprimenu testa dominantnosti.

13. Osim kontrole integracija, antimonopolska politika, odno-sno telo treba da se bavi i problemom stvarawem nekonkurent-nih tržišnih struktura, ali samo u slučaju kada to čine pri-vredni subjekti (preduzeća) koji su već obezbedili dominantanpoložaj na tržištu. Ponašawe preduzeća kojim se ograničavakonkurencija treba da se tretira samo kao specifična zloupo-treba wihovog dominantnog položaja. Ne treba da postojipravna odredba za prinudno razbijawe (fragmentaciju) predu-zeća, osim u slučaju sankcija za propust da se prijavi integra-cija, odnosno u slučaju neuredne prijave integracije.

14. Sporazumi kojima se ograničava konkurencija treba da budurazličito tretirani. Shodno tome, treba da postoje tri grupesporazuma kojima se ograničava konkurencija:

15. H1 grupa sporazuma. Ovi sporazumi su ogoqeni (hard-core) ho-rizontalni sporazumi usmereni protiv konkurencije (kar-telski sporazumi). Takvi sporazumi treba da budu zabrawenikao takvi (per se), i da budu jasno nabrojani u zakonu u okvirunumerus clausus liste i treba da budu tretirani istovremeno ikao krivično delo, odnosno kao prekršaj. U ovoj grupi trebada budu sadržane samo tri vrste sporazuma: dogovor o cenama(ukqučujući i dogovor o nameštawu tendera), dogovor o pode-li tržišta i dogovor o ograničewu proizvodwe. Za ovu vrstusporazuma neće postojati ograničewa, izuzeci (odobrewa),niti de minimis pravilo. Antimonopolsko telo treba da se ba-vi samo utvrđivawem čiwenica, a ne i ocenom posledica, sobzirom da su ovi sporazumi zabraweni kao takvi (per se).

16. H2 grupa sporazuma. Ova se grupa sporazuma sastoji od svihpreostalih horizontalnih sporazuma koji ne potpadaju podgrupu H1. H2 sporazumi ne treba da budu zabraweni kao takvi(per se), već na wih treba primeniti standard razumne diskre-cione procene (rule of reason). Podzakonskim propisima trebau detaqe razraditi standarde procedure donošewa razumnediskrecione odluke. Antimonopolski zakon treba da predvi-di samo listu primera (ilustrativnu, exempli causa) sporazumai ovi sporazumi, ukoliko su protivni zakonu, treba da budutretirani samo kao prekršaji. U slučaju ovih sporazuma po-stojaće ograničewa, izuzeci (odobrewa) i de minimis pravilo.Antimonopolsko telo treba da u obzir uzme posledice ovihsporazuma s obzirom na to da oni nisu zabraweni kao takvi(per se). Treba da postoji pretpostavka da grupa horizontalnih


sporazuma H2 unapređuje konkurenciju. Teret dokazivawa tre-ba da bude na antimonopolskom telu.

17. V grupa sporazuma. Ovu grupu čine svi vertikalni sporazu-mi. Oni ne treba da budu zabraweni kao takvi (per se), već tre-ba primeniti standard razumne diskrecione procene (rule ofreason). Praktično, nijedan vertikalni sporazum ne treba dabude zabrawen kao takav (per se). Podzakonskim propisimatreba u detaqe razraditi standarde procedure donošewa ra-zumne diskrecione odluke. Antimonopolski zakon treba dapredvidi samo listu primera (ilustrativnu, exempli causa)sporazuma i ovi sporazumi, ukoliko su protivni zakonu, tre-ba da budu tretirani samo kao prekršaji. U slučaju ovih spo-razuma postojaće ograničewa, izuzeci (odobrewa) i de minimispravilo, pri čemu treba da bude naglašena uloga de minimispravila. Antimonopolsko telo treba da u obzir uzme posledi-ce ovih sporazuma, s obzirom da oni nisu zabraweni kao ta-kvi (per se). Treba da postoji pretpostavka da svi vertikalnisporazumi unapređuju konkurenciju. U skladu sa ovakvom vr-stom pretpostavke, teret dokazivawa treba da bude na antimo-nopolskom telu.

18. Predviđa se samo dobrovoqna notifikacija sporazuma. An-timonopolsko telo bi trebalo da zakonom bude obavezno daodgovori na notifikaciju sporazuma u roku od 60 dana. Naro-čitu pažwu treba posvetiti obezbeđewu od moguće zloupotre-be prava na notifikaciju sporazuma koji se već primewuju.

19. Definicija relevantnog tržišta treba da bude zasnovana natri osnovna elementa: (a) tržište proizvoda zasnovano nasupstituciji proizvoda, (demand substitutability); (b) geograf-sko tržište (veličina, odnosno udeo transportnih i tran-sakcionih troškova) i (v) uvozna komponenta (uvoz na domaćetržište treba računati kao deo tržišta). Supstitucija pro-izvođača, odnosno dobavqača (supply substitutability) ne treba dabude deo definicije tržišta, ali treba da bude ukqučena unešto složeniju proceduru kojom se identifikuje dominan-tan položaj na tržištu.

20. Definicija dominantnog položaja zasniva se na tržišnomudelu od 40% kao preduslovu (potrebnom uslovu) za postoja-we dominantnog položaja, tj. preduzeće (privredni subjekt)čiji je udeo mawi od naznačenog ne može imati dominantanpoložaj na tržištu. Shodno tome, tržišni udeo od 40% jepotreban, ali ne i dovoqan uslov za utvrđivawe postojawadominantnog položaja. Ukoliko tržišni udeo preduzećaprelazi 40%, primeniće se drugi kriterijumi za utvrđivawetržišne moći, tj. dominantnog položaja preduzeća: barije-re ulasku (veličina, karakter i postojanost), potencijalnakonkurencija (domaća ili strana), tj. supstitucija proizvo-đača, potencijalna ili stvarna kompenzirajuća tržišna

13Rezime

moć kupaca, kao i drugi relevantni aspekti strukture trži-šta, odnosno tržišne moći.

21. Treba da bude zabrawena samo zloupotreba dominantnog polo-žaja, a ne i sam dominantan položaj. Shodno tome, antimono-polsko telo treba da pažqivije prati ponašawe preduzeća(privrednih subjekata) koja imaju dominantan položaj na tr-žištu, u odnosu na ponašawe ostalih preduzeća na tržištu.Ne treba da postoji formalno praćewe (tj. ne postoji pravnaobaveza za antimonopolsko telo da prati ponašawe domi-nantnih preduzeća), niti formalna lista (registar) preduze-ća sa dominantnim položajem.

22. Zloupotreba kojom se iskorišćava položaj potrošača (tj.sticawe ekonomskog profita na kratak rok) i zloupotrebakojom se ograničava ili iskqučuje konkurencija (tj. održava-we, jačawe i unapređewe dominantnog položaja radi poveća-wa tržišne moći i sticawa većeg ekonomskog profita nadugi rok) treba da budu izričito razgraničene u zakonu, tj.treba da postoje odvojene pravne definicije zloupotrebe do-minantnog položaja usmerene na sticawe kratkoročnog pro-fita, s jedne strane, i zloupotrebe usmerene na stvarawe ne-konkurentnih tržišnih struktura, s druge strane.

23. Treba da postoje dve odvojene liste indikativno nabrojanihzloupotreba dominantnog položaja (ilustrativne, exemplicausa liste), ostavqajući prostora za zabranu drugih vrstazloupotrebe dominantnog položaja. Indikativna enumera-cija u slučaju zloupotrebe kojom se iskorišćava položaj po-trošača treba da se sastoji samo od: (a) formirawa cena kojene odražavaju troškove i (b) ograničewu proizvodwe. In-dikativna enumeracija u slučaju zloupotreba kojima se ogra-ničava ili iskqučuje konkurencija treba da se sastoji od: (a)formirawa cena koje ne odražavaju troškove; (b) stvarawabarijera ulasku; (v) cenovne i drugih diskriminacija; (g) ve-zane prodaje.

24. Tokom sprovođewa zakona, antimonopolsko telo treba da seusredsredi na zloupotrebe kojima se ograničava konkurenci-ja, pre nego na one zloupotrebe kojima se iskorišćava polo-žaj potrošača. Takvo bi usredsređivawe sprečilo pretvara-we antimonopolskog tela u telo za kontrolu cena, što se većdešavalo u zemqama centralne i istočne Evrope, uz mnogeloše posledice. Pravni standard preispitivawa zloupo-treba dominantnog položaja je uvek standard razumne dis-krecione procene. Teret dokaza je na antimonopolskom telu,tj. to telo mora da dokaže da je učesnik na tržištu zloupo-trebio svoj dominantan položaj i da su kao rezultat toga na-stali štetni efekti kojima se narušava konkurencija, tj.kojima nastaju štetne posledice po ekonomsku efikasnost iblagostawe.


25. Novi Antimonopolski zakon treba da bude samostalan zako-nodavni tekst. Treba ispitati hitnost potrebe izmene posto-jećeg Zakona o trgovini radi dovođewa u sklad s novim Anti-monopolskim zakonom, pa, ukoliko je to potrebno, čak i done-ti novi Zakon o trgovini.

26. Prirodni monopoli treba da budu regulisani u skladu sa po-sebnim zakonodavstvom (lex specialis) za one privredne granekoje se smatraju prirodnim monopolima. Ovi delovi zakono-davstva treba da obezbede pravni okvir za ekonomsku regula-ciju, naročito u pogledu metoda ekonomske regulacije i in-stitucija (tela) koji će sprovoditi ekonomsku regulaciju.Ovakvo bi rešewe bilo prilično konzistentno s antimono-polskim zakonodavstvom, odnosno politikom, u pogledu eko-nomske zasnovanosti takve regulacije. Na primer, ekonomskaregulacija će u ovim sektorima omogućiti cenovnu politiku(formirawe cena) koja odražava troškove, tako da neće do-laziti do te vrste zloupotreba dominantnog položaja mono-polista. Nadaqe, antimonopolsko zakonodavstvo će se spro-voditi u svim drugim aktivnostima prirodnih monopola, tj.aktivnostima operatora u ovim sektorima koje nisu obuhva-ćene posebnim zakonodavstvom. Prirodni monopoli (regu-lisane privredne grane, odnosno sektori) treba da budu izu-zeti od određenih odredaba antimonopolskog zakonodavstvaputem posebnih zakona (lex specialis), uz primenu načela „jedansektor – jedan posebni zakon”.

27. Novi antimonopolski zakon ne treba da sadrži odredbe okontroli državne pomoći (state aid). Moguće promene anti-monopolskog zakonodavstva u budućnosti zavisiće od samo-stalnog razvoja zakonodavstva o državnoj pomoći i odnosaizmeđu državne pomoći i antimonopolske politike.

28. U Antimonopolskom zakonu ne treba da postoji posebna od-redba o javnim preduzećima, niti bi ona trebalo da budu izu-zeta od antimonopolskog zakonodavstva, tj. dejstvo antimono-polskog zakonodavstva treba da obuhvati sva javna preduzeća.

29. Jedini mehanizam izuzeća treba da bude posebno zakonodav-stvo (lex specialis) putem koga će određeni sektori (tj. preduze-ća u tim sektorima) biti izuzeti od određenih odredaba An-timonopolskog zakona. Vrlo je važno da posebno zakonodav-stvo izuzme ove sektore, odnosno preduzeća od dejstva samo ne-kih od odredaba antimonopolskog zakonodavstva, a ne da ih odantimonopolskog zakonodavstva izuzme u celosti. Aktiv-nosti preduzeća koje su izuzete od dejstva određenih odredabaantimonopolskog zakonodavstva treba da budu samo one koje suregulisane posebnim zakonom čije odredbe sprovodi nekodrugo, a ne antimonopolsko telo.

30. Zakon treba da se primewuje na sva pravna i fizička lica, kaoi na udružewa pravnih i fizičkih lica koja su na direktan

15Rezime

ili indirektan način ukqučeni u privredne aktivnosti iliaktivnosti od uticaja na privredne aktivnosti. U obzir tre-ba uzeti i da domaće zakonodavstvo dopušta krivično gowe-we odgovornih lica. Na državu treba da se primewuje Anti-monopolski zakon u meri u kojoj je ona na direktan ili indi-rektan način ukqučena u obavqawe privredne aktivnosti.Međutim, država ne treba da bude subjekt zakona u svojstvu re-gulatora, tj. prilikom aktivnosti kojima ona stvara i spro-vodi pravila.

31. Treba da postoji pravna odredba po kojoj se domaći Antimo-nopolski zakon primewuje i na strana pravna i fizička licau meri u kojoj wihove aktivnosti proizvode efekte na doma-ćem tržištu („doktrina efekata”) .

32. Usled mogućnosti da nastanu pravne kontroverze, dva sektoratreba da budu izričito izuzeta, odnosno iskqučena iz dejstvaantimonopolskog zakonodavstva: (a) sindikati, u pogledu wi-hovih aktivnosti usmerenih na proces kolektivnog pregova-rawa; (b) sportska udružewa u pogledu organizacije sportskihtakmičewa. Oba izuzetka treba izričito navesti kao numerusclausus u okviru jednog od članova Antimonopolskog zakona.

33. Antimonopolski zakon treba da predvidi sledeće sankcije:(a) mere – nalagawe obustavqawa protivzakonitog ponašawa(b) poništaj protivzakonskih sporazuma); (v) novčane kazneza sve subjekte Antimonopolskog zakona; (g) krivična odgo-vornost za sva odgovorna lica u slučaju najgrubqih povredaAntimonopolskog zakona, samo u slučaju per se zabrawenih H1sporazuma – treba da budu odgovorni svi zaposleni koji kršezakon, a ne samo rukovodioci.

34. U pogledu nagodbe, veoma ozbiqne povrede Antimonopolskogzakona treba u načelu, iz principijelnih razloga, tretiratišto zvaničnije, odnosno formalnije (tj. putem zvaničnihodluka i sankcija), kao i iz razloga potrebe stvarawa prime-ra, odnosno precedenta, naročito u SR Jugoslaviji, odnosnoSrbiji, gde je antimonopolska politika relativno mlada, tese kao posledica može očekivati koristan efekat odvraćawa(prevencije). Shodno tome, ne treba zloupotrebqavati poli-tiku nagodbi, tj. mora postojati dovoqan broj slučajeva kojise rešava na zvaničan (redovan) način. Antimonopolsko te-lo treba da ima diskreciono ovlašćewe da odluči u kom slu-čaju nagodba može biti koristan način za okončawe slučaja.Bez obzira na sve to, neophodno je praćewe korišćewa togovlašćewa.

35. Što se tiče kriterijuma ublažavawa odgovornosti (odnosnoimuniteta od gowewa), neophodno je da svi zaposleni preduze-ća (pojedinci) budu goweni za krivična dela koja počine, ka-ko bi imali podsticaj da sarađuju. Ublažavawe kazne, odno-sno oslobađawe od gowewa, treba da postoji takođe i u slučaju


pravnih lica. Efikasna politika ublažavawa odgovornosti,odnosno oslobađawa od gowewa, može stvoriti podsticaj zapojedince i pravna lica da se sami prijave i obezbede drago-cene „insajderske” informacije, tj. svedočewe u pogledu kri-vičnih dela i povreda odredaba Antimonopolskog zakona ukojima su učestvovali.

36. Snažan efekat odvraćawa je neophodan za generalnu preven-ciju u oblasti antimonopolskog zakonodavstva. Postoji ne-koliko kamena temeqaca na kojima vaqa izgraditi efekat od-vraćawa. Treba da postoji striktna krivična odgovornost,odnosno kazna za rukovodioce i druge zaposlene preduzeća sa-mo u slučaju H1 horizontalnih sporazuma, tj. najdrastičnijihkršewa zakona. Drugi važan element stvarawa efekta odvra-ćawa jesu visoke novčane kazne, odnosno pooštrena prekr-šajna odgovornost za preduzeća (pravna lica). Utisak će bitiubedqiviji ukoliko se prvo kazni nekoliko velikih i moć-nih preduzeća. Povećana verovatnoća osude počinilaca upredmetima, kako građanskopravne, tako i krivičnopravneprirode, tj. efikasno antimonopolsko telo i sudstvo, predu-slovi su snažnog efekta odvraćawa. Kqučni faktor verovat-noće donošewa odluke (osude) protiv počinilaca jeste vero-vatnoća da će povrede antimonopolskog zakonodavstva bitiotkrivene.

37. Delovawe antimonopolskog tela treba da bude slobodno (ne-zavisno) od političkih uticaja, partijske politike i lobi-stičkih pritisaka na vladu. Shodno tome, predloženo anti-monopolsko telo treba da bude nezavisno, odnosno autonomnotelo, tj. telo nezavisno od Vlade. Wegovo delovawe treba danadziru Narodna skupština i javnost. Dužnosti antimono-polskog tela prema Narodnoj skupštini i javnosti (godi-šwi izveštaji, javne sednice, itd.) treba da budu pobrojane uAntimonopolskom zakonu.

38. Antimonopolsko telo treba da obuhvati tri odeqewa (sekto-ra) sa različitim zadacima, odnosno delatnostima:• Generalni sekretarijat antimonopolskog tela;• Služba antimonopolskog tela;• Komisija antimonopolskog tela.

39. Antimonopolsko telo treba da bude pod upravom Predsednikaantimonopolskog tela koji (baš kao ni Generalni sekretari-jat) neće biti direktno angažovan na poslovima sprovođewazakona, već će pratiti aktivnosti antimonopolskog tela(ukqučujući i sprovođewe zakona). Nadaqe, Predsednik i Ge-neralni sekretarijat će biti direktno ukqučeni u proces za-stupawa (advocacy) antimonopolske politike i edukacije (an-timonopolsku kulturu). Predsednika će birati (imenovati)Narodna skupština i on će rukovoditi ukupnim radom anti-monopolskog tela.

17Rezime

40. Služba antimonopolskog tela će biti istražno telo (kvazi-tužilaštvo) koje će otvarati slučajeve u slučaju povrede an-timonopolskog zakona. Služba će biti pod operativnom kon-trolom potpredsednika antimonopolskog tela koji je ujedno idirektor Službe. Služba će imati pravo da pokreće istraguex officio ili da postupa po podnetim prijavama. Svi slučajeviće biti prosleđeni Komisiji antimonopolskog tela. Pot-predsednika tela koji je istovremeno i direktor Službe ćetakođe birati (imenovati) Narodna skupština.

41. Komisija antimonopolskog tela će biti telo koje donosi od-luke (kvazi-sudsko telo) i donosiće odluke u slučajevima po-vrede Antimonopolskog zakona koje mu dostavi Služba. Ko-misija će biti pod operativnom kontrolom drugog potpred-sednika antimonopolskog tela koji je ujedno i predsednik Ko-misije. Komisija će imati sedam članova – predsednik Komi-sije i šest članova. Odluke će se donositi većinom glasovasvih sedam članova Komisije.

42. Predsednika antimonopolskog tela, oba potpredsednika ičlanove Komisije bira (imenuje) Narodna skupština na od-ređeni period. Predsednik treba da bude imenovan na šestgodina, potpredsednik zadužen za Službu na pet godina, apotpredsednik koji je na položaju šefa Komisije na periodod sedam godina. Svi članovi Komisije treba da budu imeno-vani na određeni period, ali pri prvom imenovawu trajawawihovih mandata treba da budu različita (dve do šest godi-na), a kasnija imenovawa treba da budu na period od šest go-dina (osim mandata predsednika Komisije koji bi trebalo dabude sedam godina). Vlada predlaže Skupštini kandidate zanavedene funkcije. Zakonom treba predvideti da predsednik,potpredsednici i članovi Komisije ne mogu služiti u uza-stopnim mandatima.

43. Procedura opoziva sa funkcije treba da bude veoma preciznodefinisana i u Antimonopolskom zakonu treba da bude nave-dena lista iskqučivih razloga za opoziv. Lista treba da sadr-ži dela koja nanose štetu reputaciji antimonopolskog tela(Službi ili Komisiji), kao što su ozbiqna krivična dela,ali ne treba da sadrži bilo kakav pravni osnov za opozivzbog konkretne odluke Službe ili Komisije.

44. Ovlašćewa antimonopolskog tela se mogu podeliti naovlašćewa Službe antimonopolskog tela i ovlašćewa Ko-misije antimonopolskog tela. Izuzetno je važno da Službaima ovlašćewe da prikupqa sve relevantne podatke i in-formacije od lica na koja se zakon odnosi, bez obzira na toda li je slučaj pokrenut ex officio ili po prijavi. Međutim,mora postojati zakonska obaveza Službe da poštuje tajnostovako prikupqenih podataka. Nadaqe, sve relevantne držav-ne institucije (Zavod za statistiku, Komisija za hartije od


vrednosti, itd.) moraju se obavezati da antimonopolskomtelu pruže sve relevantne podatke i informacije.

45. Komisija treba da ima ovlašćewe da poništi sporazumekojima se narušava konkurencija, naloži prestanak prtiv-zakonite radwe i da za to izrekne novčanu kaznu. Što se ti-če Generalnog sekretarijata, treba da postoji odredba koja ćemu omogućiti da učestvuje u konsultacijama oko pripremenovih zakonskih tekstova i formulisawu novih ekonomskihpolitika, kao i da inicira preispitivawe već postojećihekonomskih politika i zakonskih tekstova od značaja za an-timonopolsku politiku. Međutim, Generalni sekretarijatne treba da ima pravo veta na bilo koji propis, odnosno po-litiku, bez obzira od kakvog oni značaja bili za antimono-polsku politiku.

46. Treba da postoje dve vrste procesnih pravila antimonopol-skog tela: (a) procesna pravila strictu senso; i (b) materijalnapravila. Procesna pravila strictu senso treba da u detaqe pre-ciziraju sve postupke koji će se koristiti u svim slučajevimai segmentima procesa odlučivawa u okviru antimonopolskogtela. Ovi postupci treba da budu formalni, odnosno pisme-ni, radi minimizovawa prostora za zloupotrebu pri sprovo-đewu antimonopolskog zakonodavstva. Materijalna pravilatreba da obezbede osnovne kriterijume za donošewe odlukaantimonopolskog tela. Ovi kriterijumi treba da omoguće ja-sne i nedvosmislene odluke o pitawima kao što su: šta je torelevantno tržište, ima li pravni subjekt dominantan po-ložaj, da li je zloupotreba dominantnog položaja takva da sewom iskorišćava položaj potrošača ili se ograničava kon-kurencija, itd.

47. Obe vrste pravila treba da budu razrađene u podzakonskimtekstovima (uredbama, pravilnicima, preporukama, itd.)usklađene sa odredbama Antimonopolskog zakona. Sva pravi-la treba da budu dostupna javnosti – objavqena u Službenomglasniku pre stupawa na snagu, a antimonopolsko telo ih mo-ra dostaviti besplatno u elektronskoj ili pisanoj formi usvako doba i na bilo čiji zahtev.

48. Antimonopolsko telo dostavqa javnosti informacije o svo-jim aktivnostima na sprovođewu zakonodavstva. Ovo treba daobuhvata: (a) objavqivawe svih odluka u Službenom glasniku;(b) otvarawe web stranice sa svim relevantnim zakonskimtekstovima (zakonskim i podzakonskim propisima) i drugimpravnim dokumentima; (v) obezbeđivawe tačnih podataka naweb stranici o statusu svih predmeta (slučajeva); (g) obezbe-đivawe informacija na web stranici o odlukama antimono-polskog tela (Komisije) u pogledu svih predmeta o kojima je od-lučeno; (d) objavqivawe pravilnika za notifikaciju (sa for-mularima za prijavqivawe) za integracije; (đ) objavqivawe

19Rezime

pravilnika za podnošewe zahteva (slučajeva) antimonopol-skom telu (Službi).

49. Proces odlučivawa treba da bude javan u određenim segmen-tima. Formalne sednice na kojima Komisija (kao kvazi-sud-sko telo) odlučuje treba da budu javne. Javnost treba da imamogućnost da prati i doprinosi procesu odlučivawa u komesvaka od zainteresovanih strana treba da ima mogućnost daizloži svoje argumente (na primer, Služba kao kvazi-tuži-laštvo i stranka protiv koje se postupak vodi). Zapisnicisa svih sednica treba da budu dostupni u elektronskoj for-mi. Posebnu pažwu treba posvetiti zaštiti poverqivihinformacije (legitimnih poslovnih tajni) zainteresova-nih strana.

50. Uloga sudstva u sprovođewu antimonopolskog zakonodavstvaje u osnovi dvojaka: (1) uloga specijalizovanih (privrednih)sudova u upravnom sporu; (2) uloga redovnih sudova u vezikrivičnog gowewa. U oba slučaja institucionalne struktureveć postoje i jedino kratkoročno poboqšawe se može očeki-vati u vezi je sa obukom sudija u pogledu osnova antimonopol-ske politike i u pogledu skorašwih promena u oblasti anti-monopolske politike, odnosno zakonodavstva, kako bi im seomogućilo da na efikasan način sprovode ove propise.


Nova antimonopolska politika:predlog rešewa

1. OKRUŽEWE U KOJEM ĆE SE STVARATI NOVAANTIMONOPOLSKA POLITIKA

Postoje četiri osnovna elementa okružewa unutar koga će sestvarati nova antimonopolska politika SR Jugoslavije, odnosnoSrbije.

1.1. Pristupawe STO i karakter liberalizacije spoqnetrgovine

Novo antimonopolsko zakonodavstvo, odnosno politika mora-ju u opštim crtama biti u skladu sa zahtevima Svetske trgovin-ske organizacije (STO, odnosno WTO). Bez obzira na to, nemastriktnih zahteva STO u pogledu antimonopolskog zakonodav-stva i politike. Postoji svega nekoliko naročitih zahteva i tosamo u nekim oblastima, odnosno sektorima (razmena usluga, pra-va industrijske svojine, telekomunikaciona politika, itd.).Ovi zahtevi su u osnovi obaveza članice STO da ne povredi poje-dine odredbe sporazuma koji su potpisani i ratifikovani uprocesu pristupawa STO ili tokom članstva u STO. Shodno to-me, postoje neka specifična ograničewa koja se odnose na spro-vođewe antimonopolske politike zemqe članice STO, ali ne iograničewa u pogledu opšte koncepcije antimonopolske poli-tike i antimonopolskog zakonodavstva. Drugim rečima, iz pro-cesa pristupawa SR Jugoslavije (Srbije i Crne Gore) STO neproizilaze bilo kakva ograničewa formulisawu nove antimo-nopolske politike i novog antimonopolskog zakonodavstva.

Bez obzira na to, očekivana liberalizacija spoqne trgovinebi predstavqala veoma važan rezultat mogućeg pristupa STO.Iako je krajem 2000. i početkom 2001. godine u značajnoj meri li-beralizovana spoqna trgovina SR Jugoslavije (snižavawem ca-rinskih stopa i pojednostavqewem wihove strukture, kao i ukla-wawem necarinskih barijera), carinska zaštita je još uvek zna-čajna (prosečna neponderisana carinska stopa je 9,2%), sputava-jući konkurenciju iz uvoza u mnogim sektorima.

21

U pogledu smera, odnosno brzine buduće liberalizacije spoq-ne trgovine, postoje najmawe dva scenarija:

a. Scenario A: Brza i snažna liberalizacija spoqne trgovinei usvajawe obuhvatnih sporazuma o zonama slobodne trgovi-ne; privrženost i Srbije i Crne Gore procesu libaraliza-cije – stvarawe konkurencije iz uvoza i snižavawe barijeraulasku na domaće tržište – što bi sve znatno umawilovrednost agresivne domaće antimonopolske politike.

b. Scenario B: Spora i odložena liberalizacija spoqne trgo-vine i visoke barijere ulasku na domaće tržište. Ovo bineizbežno ograničilo efekte konkurencije iz uvoza na do-maćem tržištu. Shodno tome, postojala bi potreba za pri-lično agresivnom domaćom antimonopolskom politikom.

U ovom je momentu scenario B verovatniji, naročito ako seima u vidu to da u ovom trenutku ne postoje značajniji podstica-ji liberalizaciji uvoza, odnosno spoqne trgovine. Veoma je mo-guće da u narednih tri do pet godina ne dođe do značajnije libera-lizacije spoqne trgovine. Pristupawe, odnosno članstvo u STOće neminovno pospešiti liberalizaciju spoqne trgovine, alinije sasvim izvesno kakva će na domaćem političkom tržištubiti politička atraktivnost, odnosno vrednost pristupawa ze-mqe STO.

Preporuka: Antimonopolsko zakonodavstvo (Antimonopolskizakon) treba da stvori pravni osnov za koegzistenciju antimono-polskih politika različitih intenziteta; u najmawu ruku za, ka-ko agresivnu, tako i konzervativnu antimonopolsku politiku:izbor između te dve biće nametnut brzinom spoqnotrgovinskeliberalizacije. Pored toga, antimonopolska politika, naročitou oblasti kontrole i sprečavawa vertikalnih ograničewa je veo-ma važna za ostvarivawe spoqnotrgovinske (uvozne) liberaliza-cije, tj. da omogući liberalizaciji spoqne trgovine da stvorikonkurenciju iz uvoza. Značajno ograničewe te vrste može pred-stavqati relevantnu barijeru uvozu, barem na kraći rok. S obzi-rom na ovaj kratkoročni efekat, ne sme se odugovlačiti sa defi-nisawem i primenom antimonopolske politike, ili će rezultatbiti nepotpuno ostvarivawe efekata liberalizacije uvoza.

1.2. Proces stabilizacije i asocijacije sa EU i dugoročniizgledi za pristupawe EU

Proces stabilizacije i asocijacije (PSA) sa EU i izgledi zapristupawe EU su relevantni za domaću antimonopolsku politi-ku, odnosno zakonodavstvo iz najmawe dva razloga. Najpre, smer,odnosno brzina liberalizacije spoqne trgovine, budući daspoqnotrgovinski režim i politika zemqe moraju biti konzi-stentni sa spoqnotrgovinskim režimom EU i da će, u određenomtrenutku, domaće tržište postati deo jedinstvenog tržištaEU. To će efektivno snažno liberalizovati spoqnotrgovinski


režim i stvoriti uvoznu konkurenciju iz drugih zemaqa EU (najedinstvenom tržištu nema trgovinskih barijera), a biće sni-žene i uvozne barijere za uvoznu konkurenciju iz drugih zemaqa(van EU). U skladu s tim, što je brži proces pristupawa EU, ma-wa ća biti potreba za čvrstom primenom domaćeg Antimonopol-skog zakona, odnosno politike, s obzirom da će dobar deo konku-rencije dolaziti iz uvoza sa tržišta zemaqa EU. Drugi je razlogtaj što će SR Jugoslaviji (Srbiji i Crnoj Gori) u okvirima PSAi procesa pristupawa EU biti nametnut institucionalni okvirEU za domaću antimonopolsku politiku. U pogledu drugog aspek-ta (PSA), postoji nekoliko praktičnih opcija za domaću anti-monopolsku politiku.

a. Opcija A: Razvoj antimonopolske politike koja je striktno uskladu sa politikom EU – najboqe će biti ukoliko SR Jugosla-vija (Srbija i Crna Gora) pristupi što je brže moguće osnov-nim načelima i mehanizmima antimonopolske politike EU.Može se raspravqati o tome da li EU ili SAD imaju boqu an-timonopolsku politiku, ali su oba sistema mawe ili više za-snovana na istim fundamentalnim načelima zaštite konku-rencije. S obzirom da će SR Jugoslavija (Srbija i Crna Gora)jednoga dana morati da pristupi sistemu EU (a i pre tog datu-ma de facto kroz PSA), mnogo je jednostavnije da prihvati štoviše tih mehanizama i načeloa u najkraćem mogućem roku.

b. Opcija B: Razvoj sopstvenog modela antimonopolske poli-tike, uzimajući u obzir prevashodno američka iskustva.Usled različitosti pravnih sistema, američki sistem anti-monopolske politike može biti primewen samo na nivouosnovnih načela. Može se tvrditi da je američki stil rela-tivno agresivne antimonopolske politike pogodniji za SRJugoslaviju zbog veoma nekonkurentnih nasleđenih trži-šnih struktura.

v. Opcija V: Razvoj domaće antimonopolske politike koja je uširem smislu kompatibilna sa načelima antimonopolskepolitike EU (osnovna načela politike, osnovna pravna na-čela, pravna terminologija, npr. pravni jezik EU, itd), ko-risteći isti opšti pravni okvir, ali uz korišćewe nekihod elemenata antimonopolske politike SAD (krivična od-govornost, na primer), pogodnih za domaći pravni i trži-šni okvir, i nekih elemenata koji će biti plod kreativnograzmišqawa uzimajući u obzir specifičnosti domaćegpravnog i tržišnog okružewa.

Uzimajući u obzir sve razloge za i protiv, opcija V izgledaprilično dobro. Ona predstavqa najboqi izlaz iz ove koncep-tualne dileme. Postoje i dodatni argumenti u prilog opcije V:(a) SR Jugoslavija (Srbija i Crna Gora) će pristupiti EU tek zanajmawe 10 godina, tako da postoji dovoqan prostor (vreme) zafino podešavawe zakonodavstva kako bi postalo sasvim uskla-đeno sa acquis communitaire. (b) Osnovna načela antimonopolske

23Okružewe u kome će se stvarati nova antimonopolska politika

politike, odnosno zakonodavstva EU ne iskqučuju određenukreativnost u primeni, tj. u stvarawu posebnih nacionalnihzakona; na taj način neki nedostaci antimonopolske politikeEU mogu se izbeći, naročito imajući u vidu posebne okolnostiu SR Jugoslaviji (Srbiji i Crnoj Gori). (v) Na delu je generalnopribližavawe antimonopolskih politika EU i SAD i među-sobne razlike su uglavnom plod različitosti pravnih sistema,a ne toliko različitih koncepcija antimonopolske politike.

Povrh toga, puno prikqučewe EU se ne može očekivati u na-rednih 10 godina, tako da treba da postoji ravnoteža u pogledukratkoročnih i dugoročnih rešewa. Stoga, neka kratkoročna re-šewa antimonopolske politike ne moraju nužno biti kompati-bilna sa politikom EU, ako postoje snažni unutrašwi razloziza tako nešto. S obzirom da će ova rešewa neminovno biti za-mewena rešewima koja su striktno u skladu sa rešewima EU (utoku procesa prikqučewa EU), domašaj ovih odstupawa je done-kle ograničen, u suprotnom bi budući zadaci bili preobimni.

Preporuka: Usvojiti opciju V, pripremiti nacrt zakonskihrešewa i oslušnuti reagovawa u političkoj sferi, naročitomeđunarodnoj, a i obratiti pažwu na dugoročne uslove koje po-stavqa PSA i proces prikqučewa EU.

1.3. Nova Ustavna poveqa Srbije i Crne Gore i harmonizaci-ja ekonomskih politika

Iako je politički konsenzus povodom Ustavne poveqe postig-nut početkom decembra 2002. godine, još uvek je neizvesno kadaće Poveqa stupiti na snagu (tj. kada će početi da funkcionišenova zajednička država Srbije i Crne Gore), šta će biti sadržajpravnog osnova primene Poveqe, kojom brzinom i u kojoj meri ćese primewivati Poveqa, kada će se uspostaviti zajedničko trži-šte Srbije i Crne Gore i kakav će biti sadržaj i tempo „harmo-nizacije” trenutno veoma različitih ekonomskih zakonodavsta-va i politika u Srbiji i u Crnoj Gori.

Uzimajući sve ovo u obzir, postoji razumna dilema da li novuantimonopolsku politiku, zakonska rešewa i institucije trebada budu smešteni na nivo državne zajednice Srbije i Crne Goreili na nivo država članica.

a. Opcija A: Antimonopolska politika, zakonodavstvo i insti-tucije na nivou državne zajednice Srbije i Crne Gore. Pred-nosti i nedostaci ove opcije su uglavnom obrnute u odnosu naone u opciji B. Dodatni nedostatak je neizvesnost oko poli-tičkog i institucionalnog sklopa nove državne zajednice.

b. Opcija B: Antimonopolska politika, zakonodavstvo i insti-tucije na nivou država članica, tj. na nivou Srbije. Predno-sti ove opcije jesu: (1) Postojeći parlament, koji zaseda (delu-je) i koji može usvojiti zakon; (2) U Vladi Srbije postojipraktična podrška novom antimonopolskom zakonodavstvu,


odnosno politici, i zagovornici nove antimonopolske po-litike, odnosno zakona, već su prepoznatqivi; (3) Građewe sa-svim nove institucije (od nule) na nivou države članice mo-že biti efikasnije od reformisawa postojeće federalne in-stitucije. Nedostaci ove opcije jesu: (1) Moguće preklapaweili duplirawe institucionalnih (administrativnih) kapa-citeta između nivoa državne zajednice i nivoa država čla-nica; (2) Moguće političko nezadovoqstvo, naročito od stra-ne EU, odnosno Evropske Komisije; (3) Argument jedinstvenogtržišta – jedinstveno tržište zahteva, odnosno nameće je-dinstvenu antimonopolsku politiku i antimonopolsko telo.Relevantnost argumenta jedinstvenog tržišta nije tolikosnažna, budući da države članice EU još uvek imaju nacio-nalne antimopolske politike, iako postoji nadnacionalnojedinstveno tržište.

Imajući u vidu trenutni odnos političkih snaga i odredbe do-govorene Ustavne poveqe, mnogo je verovatnije da će antimono-polska politika biti razvijana i sprovođena na nivou državačlanica, tj. na nivou Srbije. Shodno tome, uzimaće se u obzir sa-mo tržište Srbije i crnogorska preduzeća će se tretirati kao„strana”, kao i bilo koja pravna lica iz drugih država, koriste-ći doktrinu efekata.

Preporuka: Nacrt zakona treba pripremiti da odgovara i ni-vou državne zajednice (Srbije i Crne Gore) i nivou država čla-nica, odnosno Srbije. Nacrt zakona treba podneti Vladi Srbije(Ministarstvu za ekonomske odnose s inostranstvom) sa sugesti-jama u pogledu sprovođewa – novi Antimonopolski zakon trebada bude deo srpskog zakonodavstva. Bez obzira na to, u krajwoj ćeliniji odluka biti na Vladi Srbije – da zakon dostavi Narodnojskupštini Srbije ili budućem parlamentu državne zajednice(Srbije i Crne Gore).

Ukoliko politička odluka bude takva da postoje dve antimono-polske politike, odnosno zakonodavstva i antimonopolska tela(jedno za Srbiju a drugo za Crnu Goru), mora postojati telo zadu-ženo za koordinisawe ovih propisa, odnosno politika i koor-dinaciju razvoja antimonopolske politike i procesa izgradweinstitucija, naročito u vezi sa EU, tj. u vezi sa Procesom stabi-lizacije i asocijacije (PSA) koji vodi Sporazumu o stabiliza-ciji i asocijaciji (SSA).

Kancelarija za evropske integracije, koja je na nivou SR Jugo-slavije (Srbije i Crne Gore) zadužena za PSA, biće zadužena i zadaqe aktivnosti oko evropske integracije, tj. puno članstvo u EU.Kancelarija će imati ulogu kanala za razmenu mišqewa izmeđuEU i vlasti država članica u pogledu antimonopolske politike,naročito oko dnevnih razmena mišqewa sa Evropskom Komisi-jom i wenim direktoratima. U koordinaciji vezanoj za sadržajantimonopolske politike i zakonodavstva i wihovim sprovođe-wem, ova uloga Kancelarije bi bila zanemarqiva, naročito stoga

25Okružewe u kome će se stvarati nova antimonopolska politika

što se može očekivati da će razlike između antimonopolske po-litike u Srbiji, s jedne strane, i Crnoj Gori, s druge, biti zane-marqive. Naravno, najboqa opcija u pogledu pitawa koordinaci-je je da obe države članice usvoje identično zakonodavstvo. Bezobzira na to, značajna će biti uloga Kancelarije u pogledu razme-ne mišqewa sa EU u ovom procesu i prijem, odnosno prenošewasugestija Evropske Komisije, poput zakonodavnih preporuka, pre-poruka za sprovođewe i dorađivawe politike u toku PSA, pri-stupawa i članstva u EU.

1.4. Opšta putawa ekonomske i pravne reforme

Glavni put reforme ima značajan i raznovrstan uticaj na raz-voj nove antimonopolske politike i zakonodavstva. Uticaj je uprvom redu zasnovan na opštoj javnoj (političkoj) pažwi koja sepoklawa reformama i ponudi i tražwi raspoloživih resursa (uprvom redu qudskih resursa) za razvoj i naročito sprovođewenovih ekonomskih politika, odnosno proces izgradwe institu-cija. U ovom trenutku, mogu se predvideti dva glavna scenarija.

a. Scenario A: Brza, stabilna (održiva), korenita i obuhvat-na ekonomska i pravna reforma koja će dovesti do toga da sepažwa javnosti, odnosno političkih krugova usredsredi nareformu, tako da će postojati politički podsticaji za do-delu resursa ovoj oblasti. Što se tiče opšte tražwe za qud-skim resursima u sprovođewu reformi (sprovođewe anti-monopolske i drugih politika), ona će rasti srazmerno tem-pu usvajawa novih reformskih politika. Nasuprot tome, bu-dući da postoje politički podsticaji da se više resursaprelije u reformske institucije, postojaće veća ponuda (na-ročito na dugi rok) qudskih resursa institucijama, tj. pro-cesu sprovođewa politika. Nadaqe, uspešna reforma (pu-tem liberalizacije spoqne trgovine, cena i kroz privatiza-ciju) smawuje administrativno breme sprovođewa antimo-nopolske politike, odnosno zakonodavstva.

b. Scenario B: Spora, nestabilna („kreni-stani”), delimična iselektivna ekonomska i pravna reforma koja će dovesti dotoga da se politička energija i pažwa javnosti skrenu sa re-formi na druge teme. Drugi politički prioriteti (partijskerazmirice, pitawa nacionalne bezbednosti, itd) biće u ži-ži interesovawa javnosti i neće biti političkog podsticajaza snažno upuštawe u reforme. Nadaqe, mogu se javiti i po-litički podsticaji da se reforme osujete, ukoliko reforme(a naročito wihove posledice) budu štetne u kontekstu tre-nutne političke situacije. Ukrako, osnovne karakteristikeovog scenarija su obrnute od karakteristika scenarija A.

U svakom slučaju, na samom početku procesa reforme antimono-polske politike i uvođewa novog zakonodavstva postojaće nemi-novna nestašica qudskih resursa za sprovođewe antimonopolske


politike, naročito za sprovođewe Antimonopolskog zakona.Shodno tome, predložena rešewa ne treba da budu previše zah-tevna u pogledu administrativnog opterećewa, tj. administrativ-no opterećewe treba da bude svedeno na minimum. Veoma je važnoda zastupawe antimonopolske politike, tj. uticawe na druge eko-nomske politike koje utiču na stvarawe nekonkurentnih trži-šnih struktura i ponašawa, bude uzeto u obzir kao veoma ispla-tiv metod antimonopolske politike. Koordinacija između anti-monopolske i drugih reformskih politika je bitna da bi se obez-bedili požeqni krajwi rezultati antimonopolske politike. Po-stoji i određena politička vrednost antimonopolske politike upogledu liberalizacije cena i spoqne trgovine – s političke tač-ke gledišta, lakše je boriti se sa protivnicima liberalizacijeukoliko postoji antimonopolska politika, odnosno antimono-polsko telo, stoga što se može tvrditi da će se ta politika kori-stiti da zaštiti potrošače (biračko telo), ukoliko sa liberali-zacijom nešto krene naopako. Nadaqe, na duži rok neke reform-ske politike i institucije će neminovno nestati, pošto će oba-viti svoj posao (Agencija za privatizaciju, na primer), i qudskiresursi iz tih institucija će tada biti na raspolagawu drugiminstitucijama, poput antimonopolskog tela.

Preporuka: Oba scenarija impliciraju da će, barem na kratakrok, ponuda odgovarajućih qudskih resursa i administrativnihkapaciteta za reformu biti ograničena. Nova antimonopolska po-litika treba da uzme u obzir veoma ograničene raspoložive qudskeresurse (naročito na kratak rok), ograničene administrativne ka-pacitete i moguće zloupotrebe antimonopolske politike. Shodnotome, antimonopolska politika u oba scenarija treba da bude veomausredsređena na najvažnije povrede Antimonopolskog zakona, od-nosno najznačajnija narušavawa konkurencije na tržištu.

2. POTREBA ZA ANTIMONOPOLSKOM POLITIKOM I KARAKTERANTIMONOPOLSKE POLITIKE

2. 1. Potreba za bilo kakvom antimonopolskom politikom

Osnovno pitawe je da li SR Jugoslaviji, odnosno Srbiji, trebabilo kakva antimonopolska politika? Razumqivo, na ovo pitawepostoje dva odgovora.

a. Opcija A – Naša zemqa treba da ima nekakvu antimonopol-sku politiku. Osnovni razlozi za uvođewe antimonopolskepolitike i zakonodavstva u SR Jugoslaviju, odnosno Srbijujesu: požeqna promena nasleđenih nekonkurentnih trži-šnih struktura, uticaj na proces stvarawa novih nekonku-rentnih tržišnih struktura, politička vrednost antimono-polske politike u pogledu liberalizacije cena i spoqne tr-govine (lakše je sprovesti te liberalizacije), omogućavawe,

27Potreba za antimonopolskom politikom i karakterantimonopolske politike

odnosno podsticawe konkurencije iz uvoza sprečavawem is-kqučivawa konkurenata (foreclosure), itd.

b. Opcija B – Našoj zemqi ne treba bilo kakva antimonopolskapolitika. Osnovni razlozi protiv bilo kakve antimonopol-ske politike u SR Jugoslaviju, odnosno Srbiju jesu: klasičniargumenti ekonomskog liberalizma, mogućnost zloupotrebeantimonopolske politike od strane Vlade, odnosno konkure-nata, pojačana neizvesnost za preduzeća i druge privredne su-bjekte, smaweni podsticaji za proizvodnu efikasnost, moguć-nost da se problem konkurencije rešava putem liberalizaci-je uvoza i uklawawa barijera ulasku kao prve najboqe (first-best) ekonomske politike, čiwenica da bi, u uslovima oskud-nih qudskih i ostalih resursa, antimonopolska politika iantimonopolsko telo odvukli resurse od drugih tela, odnosnopolitika kao što su privatizaciona politika, fiskalna po-litika ili poreska administracija. Dodatni argument bi mo-gao biti taj da antimonopolsku politiku ne treba aktiviratisada, nego tek kroz neko vreme. Na primer, kada se okonča pri-vatizacija, antimonopolskom telu će na raspolagawu stajatislobodni qudski resursi. Nadaqe, ukazuje se i na čiwenicu daantimonopolska politika nije bila efikasna u tretmanu na-sleđenih tržišnih struktura, budući da nije uspela u tome unekim zemqama tranzicije. Naposletku, postoji opasnost zna-čajnog tragawa za rentom (rent-seeking behavior) i korupcijeunutar antimonopolskog tela, a ove bi vrste aktivnosti uzro-kovale gubitak blagostawa.

Vrlo je malo verovatno da u slučaju SR Jugoslavije, odnosno Sr-bije nema potrebe za bilo kakvom antimonopolskom politikom.Najvažniji ekonomski argument u prilog te teze jeste da se anti-monopolska politika može usredsrediti na najvažnija naruša-vawa konkurencije, kako u pogledu vrste takvog narušavawa (ne-konkurentna ponašawa kao što su karteli ili zloupotreba do-minantnog položaja), tako i u pogledu wihovog intenziteta me-renog prema uticaju na ekonomsko blagostawe (efikasnost), sakojim ni jedna alternativna ekonomska politika ne bi mogla dase izbori. Takva antimonopolska politika može unapreditiekonomsku efikasnost i uvećati društveno blagostawe.

Preporuka: U SR Jugoslaviji, odnosno Srbiji treba da postojiantimonopolska politika i nacrt novog zakonodavstva trebapodneti Vladi.

2.2. Karakter nove antimonopolske politike

U pogledu karaktera nove antimonopolske politike, na raspo-lagawu stoji nekoliko opcija:

a. Opcija A – Striktna i agresivna antimonopolska politi-ka, sa snažnom kontrolom integracija (u načelu, kako ho-rizontalnih, tako i vertikalnih) i striktnom zabranom


zloupotrebe dominantnog položaja (tržišne moći) i re-striktivnih sporazuma (sporazuma kojima se ograničavakonkurencija). Prednosti takve antimonopolske politikejesu: (1) Postojeće (nasleđene) tržišne strukture su nekon-kurentne, tako da postoje preduslovi za nekonkurentno po-našawe; (2) Izgledi za brzu liberalizaciju spoqne trgovi-ne nisu baš sjajni; (3) Antimonopolska politika će se bavi-ti izvorima nekonkurentnog ponašawa, a ne krajwim posle-dicama; (4) Nedostaje tradicija tržišnog konkurentnog po-našawa, tako da postoji potreba da se u SR Jugoslaviji, odno-sno Srbiji stvore kriterijumi konkurentnog tržišta. Ne-dostaci takve antimonopolske politike jesu: (1) Snažniinstitucionalni zahtevi i ograničeni administrativnikapaciteti, tj. veliko administrativno opterećewe, bez iz-gleda da se stvore efikasne institucije i traženi qudskiresursi u dogledno vreme; (2) Povećana neizvesnost za pred-uzeća i privatne preduzetnike; (3) Povećana mogućnost dasavršeno konkurentno ponašawe bude označeno kao nekon-kurentno (zabraweno), tako da se stvaraju pogrešni podsti-caji za preduzeća, naročito u domenu rata cenama i proiz-vodne efikasnosti; (4) Veći prostor za zloupotrebu antimo-nopolske politike od strane Vlade, odnosno konkurenata.

b. Opcija B – Liberalna i usredsređena antimonopolska poli-tika, s ograničenom kontrolom integracija, izbegavawemkontrole cena preduzeća sa dominantnim položajem, usred-sređena pre svega na sporazume kojima se narušava konku-rencija, naročito na ogoqene (hard-core) horizontalne spo-razume (kartele). Karteli se moraju snažno napadati. Pred-nosti takve antimonopolske politike jesu: (1) Više eko-nomske slobode za preduzeća i privatne preduzetnike, štopodstiče ekonomsku efikasnost; (2) Smaweni regulatornirizik (rizik regulatornih politika) za preduzeća i privat-ne preduzetnike; (3) Boqi podsticaji za ekonomsku efika-snost, naročito za proizvodnu (dinamičku) efikasnostpreduzeća. Nedostaci ovakve antimonopolske politike jesu:(1) Ograničena kontrola integracija (tržišnih struktura)dovodi do češće pojave nekonkurentnih tržišnih struktu-ra i pojačanih zahteva za nadzirawem tih struktura, tako dase uvećava administrativno opterećewe; (2) Pojačani izgle-di za administrativnu kontrolu cena preduzeća koja imajudominantan položaj; (3) Usled ograničene kontrole inte-gracija, nekonkurentne tržišne strukture pogoduju zakqu-čewu horizontalnih sporazuma kojima se narušava konku-rencija; (4) Moguć je gubitak alokativne efikasnosti zbognekonkurentnih tržišnih struktura i wihove zloupotrebe.

v. Opcija V – Pragmatična, fleksibilna, nedogmatska poli-tika, kod koje se, međutim, uzima u obzir teoretski osnov nakome počiva (čikaška škola), tj. zasnovana na ideologiji

29Potreba za antimonopolskom politikom i karakterantimonopolske politike

slobodnog tržišta. Opcija V bi spojila prednosti opcijeA i opcije B, ali bi bila mnogo bliža opciji B. Takva anti-monopolska politika bi se usredsredila na najvažnije pro-bleme nekonkurentih tržišnih struktura i nekonkurent-nog ponašawa (ogoqeni horizontalni sporazumi, na pri-mer). Osnov te politike je smawewe poslovne neizvesnostiza privredne subjekte koji na tržištu donose odluke i sma-wivawe troškova sprovođewa zakonodavnih rešewa, tj. ad-ministrativnog opterećewa antimonopolskog tela.

Opcija V je, uopšte uzev, svakako najprikladnija, naročitoako se kqučni elementi opcije B ukquče u opšti karakter anti-monopolske politike. To će stvoriti pravnu osnovu za efika-snu, usredsređenu i efikasnu antimonopolsku politiku.

Preporuka: Nacrt Antimonopolskog zakona treba da do neketačke bude sličan savremenom svetskom zakonodavstvu kako biomogućio fleksibilnost, tj. sprovođewe različitih antimono-polskih politika. S jedne strane, antimonopolska politika (na-ročito u pogledu wenog sprovođewa) treba da bude uža od anti-monopolskog zakonodavstva – zakonodavstvo treba da stvoripravnu osnovu za dosta širok spektar politika u smislu wiho-vog sprovođewa. S druge strane, treba da postoje pravna ograni-čewa (sadržana u Antimonopolskom zakonu) sprovođewu anti-monopolske politike, kako bi se minimizovale mogućnosti zlo-upotrebe i umawila neizvesnost sa kojom se suočavaju stranke.

U osnovi, postoje dve opcije u pogledu zakonskih ograničewakaraktera antimonopolske politike:

a. Opcija A – veoma uopšteno zakonodavstvo koje bi antimo-nopolskom telu omogućilo veoma značajnu slobodu sprovo-đewa tog zakonodavstva, tj. karakter antimonopolske poli-tike bi bio određen u fazi wenog sprovođewa. Sprovođewepolitike bi se precizno doterivalo podzakonskim teksto-vima: uredbama, statutima, preporukama, itd., kao i ad hocodlukama antimonopolskog tela.

b. Opcija B – snažna zakonska ograničewa antimonopolskomtelu u pogledu karaktera antimonopolske politike. Iako ćekonačna odluka o karakteru antimonopolske politike bitidonesena u fazi wenog sprovođewa, antimonopolsko teloneće pred sobom imati širok dijapazon mogućnosti, te ćestoga biti smawen prostor za zloupotrebu antimonopolskepolitike. Ova je pozicija konzistentna sa stavom da anti-monopolska politika treba da ima određene prioritete(usredsređena antimonopolska politika) i da zakonodav-stvo treba da omogući antimonopolskom telu da se usredsre-di na ove prioritete i da minimizuje mogućnost za zloupo-trebu antimonopolske politike i minimizuje neizvesnostza preduzeća i privatne preduzetnike.

Opcija B je svakako daleko prihvatqivija u svetlu postojećih iočekivanih prilika u SR Jugoslaviji, odnosno Srbiji, naročito


ako se u vidu ima da se do sada nisu razvila bilo kakva vanpravna(neformalna) ograničewa koja sputavaju zloupotrebe, kao i da sepojavqivawe takvih faktora van pravne sfere ne može očekivatiu skoroj budućnosti. Shodno tome, neke osnovne ekonomske slobo-de treba da budu zaštićene zakonom. U slučaju antimonopolskepolitike, zakon treba da propiše snažna ograničewa antimono-polskom telu.

Preporuka: Imajući u vidu postojeće tržišne strukture i tr-žišnu praksu u SR Jugoslaviji, odnosno Srbiji, kao i ograniče-ne resurse koji su na raspolagawu za potrebe sprovođewa antimo-nopolske politike, prioriteti (barem oni kratkoročni) noveantimonopolske politike, odnosno zakonodavstva treba da budu:

• Borba protiv kartela i prevencija wihovog nastajawa;• Pospešivawe i unapređewe privatizacije i ekonomskog re-

strukturirawa;• Jačawe ekonomskih sloboda preduzeća i privatnih preduzet-

nika;• Smawewe neizvesnosti za sve strane, naročito preduzeća i

privatne preduzetnike;• Izbegavawe kontrole cena kao mehanizma antimonopolske

politike;• Uticaj na druge ekonomske politike koje imaju efekte na

konkurentnost tržišta, naročito na one koje stvaraju bari-jere ulasku.

3. CIQEVI ANTIMONOPOLSKE POLITIKE

Što se tiče ciqeva antimonopolske politike, postoje dveosnovne opcije, uz moguću daqu diverzifikaciju u slučaju drugeopcije po redu (opcije B).

a. Opcija A: Jedan jedini ciq antimonopolske politike. Oči-gledan ciq je maksimizovawe ekonomske efikasnosti; eko-nomska efikasnost (najefikasniji tržišni ishod) je jedi-ni ciq antimonopolske politike – bez obzira da li se radio alokativnoj ili proizvodnoj efikasnosti; mora se ispi-tati ukupna ekonomska efikasnost. Ona se može definisatikao maksimizovano (ekonomsko) blagostawe. Važno je jasnodefinisati da neće biti različitog tretmana blagostawapotrošača i blagostawa proizvođača i da treba u obzir uze-ti sve troškove (kako privatne, tako i društvene kao po-sledice eksternih efekata). U suštini, to znači pridrža-vawe kompenzatornog načela (Hiksov kriterijum). Posledi-ca ovakvog pristupa je da će antimonopolska politika šti-titi konkurenciju, a ne konkurente. Iako je jedinstven ciqantimonopolske politike boqe rešewe, on može biti te-žak za sprovođewe usled lobističkih pritisaka, koji tektreba da budu identifikovani. Teškoće u primeni ovog

31Ciqevi antimonopolske politike

superiornog rešewa su trenutno prilično umerene, s obzi-rom da pitawa antimonopolske politike nisu visoko ran-girana na srpskoj političkoj pozornici – stoga se u dogled-no vreme ne može očekivati jak politički pritisak protivjednog jedinog ciqa antimonopolske politike.

b. Opcija B: Višestruki ciqevi antimonopolske politike.Ovo znači da, pored maksimizacije ekonomske efikasnosti,treba odrediti i neke druge ciqeve antimonopolske poli-tike. Bez osporavawa ekonomske efikasnosti kao primarnogciqa, dodatni ciqevi mogu biti: slobodan protok proizvo-da (robe) na jedinstvenom tržištu (Srbije i Crne Gore) izaštita malih i sredwih preduzeća, odnosno preduzetnika,kao što je to slučaj u nekim zemqama (danas je veoma malo ta-kvih zemaqa, svega dve). Prvi dodatni ciq u slučaju SR Jugo-slavije, odnosno Srbije i Crne Gore ima značajnu političkupozadinu – politički ciq jedinstvenog tržišta Srbije iCrne Gore može ovladati antimonopolskom politikom iodvući je od ekonomske efikasnosti kao osnovnog ciqa.Ista konstatacija važi i za zaštitu preduzetnika i podr-šku malim i sredwim preduzećima. Politički pritisak dase uvedu ove komponente antimonopolske politike može bi-ti značajan, naročito u pogledu one prve.

Ekonomska efikasnost treba da bude jedini ciq antimonopol-ske politike. Svi aspekti ekonomske efikasnosti treba da buduuzeti u obzir (na primer, alokativna naspram proizvodne efika-snosti i blagostawe potrošača naspram blagostawa proizvođača).Veštačka zaštita neefikasnih proizvođača (kako velikih tako imalih) mora se izbeći po svaku cenu. Dobro stečajno zakonodav-stvo i efikasni stečajni postupak važni su za zaštitu ekonomskeefikasnosti. Dodatni argument u prilog jednog jedinog ciqa jestetaj da su političari veoma radi da nameću dodatne ciqeve nekojekonomskoj politici, naročito u fazi wenog sprovođewa. Shodnotome, treba da postoje zakonske odredbe kao prepreka postupcimakojima se umnožavaju ciqevi neke ekonomske politike.

Preporuka: U članu 1. novog Antimonopolskog zakona trebaizričito ukazati na to da ekonomska efikasnost jeste, odnosnotreba da bude, jedini ciq antimonopolske politike. Ovaj ciqtreba predstaviti kao povećawe, odnosno maksimizaciju blago-stawa potrošača (ekonomskog blagostawa), budući da je takvopredstavqawe od prilične političke koristi.

4. ELEMENTI I NAČELA ANTIMONOPOLSKE POLITIKE

4.1. Elementi antimonopolske politike

Postoji nekoliko elemenata (segmenata) antimonopolske po-litike. Ovi elementi se, najšire posmatrano, mogu smatrati


opštim metodima sprovođewa antimonopolske politike. Tielementi jesu:

• Sprovođewe antimonopolskog zakonodavstva;• Zastupawe antimonopolske politike;• Razvijawe antimonopolske kulture – obrazovawe.Što se prvog segmenta antimonopolske politike tiče, (sprovo-

đewe zakonodavstva), on je tradicionalan, neminovan i zahteva do-sta resursa, tj. neminovno stvara veliko administrativno optere-ćewe za antimonopolsko telo i ostale institucije. Ovo je nesum-wivo najpreča dužnost antimonopolskog tela. Treba imati u viduda to ne treba da bude jedina dužnost tog tela i da značajne resursetreba odvojiti za druga dva segmenta antimonopolske politike.

Zastupawe antimonopolske politike je veoma važan elementantimonopolske politike. Efikasnim zastupawem antimono-polsko telo može uticati na gotovo sve politike koje imaju uti-caja na konkurenciju na domaćem tržištu. Na primer, spoqno-trgovinska politika (barijere uvozu), privatizacija i restruk-turirawe (razbijawe, odnosno fragmentacija postojećih nekon-kurentnih tržišnih struktura i sprečavawe nastajawa novih),različite ekonomske politike koji utiču na barijere ulasku zanove konkurente, itd. U mnogim slučajevima ovo su prve najboqe(first-best) ekonomske politike u poređewu sa tradicionalnomantimonopolskom politikom. Što se više resursa odvoji za za-stupawe antimonopolske politike, to zastupawe će biti efika-snije i domaće tržišne strukture će biti konkurentnije, te ćebiti mawe potrebe za striktnim sprovođewem antimonopolskepolitike, odnosno Antimonopolskog zakona.

Razvoj antimonopolske kulture, tj. edukacija svih zaintereso-vanih strana u pogledu antimonopolske politike, jeste metod ko-jim se prethodna dva segmenta antimonopolske politike čineefikasnijim (iako se ponekad edukacija klasifikuje kao deo seg-menta zastupawa). Produbqeno znawe svih strana ukqučenih uproces, naročito stvarawe prokonkurentnog javnog mwewa, po-većava efikasnost sprovođewa antimonopolskog zakonodavstva.Nadaqe, zastupawe će biti efikasnije ukoliko je znawe o anti-monopolskoj politici široko rasprostraweno, naročito znaweo efektima nekonkurentnih tržišnih struktura, odnosno pona-šawa. Postojawe prokonkurentnog javnog mwewa stvara moguć-nost da antimonopolsko telo okupi dosta saveznika za pokušajda promoviše i sprovede antimonopolsku politiku, odnosno za-konodavstvo.

4.2. Sprovodqivost antimonopolskog zakonodavstva

Osnovno načelo jeste da treba stvoriti odgovarajući okvir an-timonopolske politike, ukqučujući i sprovodqivo antimono-polsko zakonodavstvo. Zakonodavstvo koje se ne sprovodi naru-šava kredibilitet antimonopolskog tela i obezvređuje sve što

33Elementi i načela antimonopolske politike

je sadržano u tom zakonodavstvu. Shodno tome, rešewa koja se nemogu sprovesti (zbog, na primer, ograničenih administrativ-nih kapaciteta ili nedostatka informacija, odnosno empirij-skog iskustva) ne treba unositi u zakonodavstvo.

4.3. Načelo fleksibilnosti

Zakonodavstvo treba da, s jedne strane, ima određenu fleksi-bilnost, tako da dopušta diskrecione odluke antimonopolskogtela, tj. da omogući telu da se bori protiv svakog delawa koje na-rušava slobodnu konkurenciju. S druge strane, prostor za dis-krecione odluke treba da bude relativno ograničen, kako bi seusredsredile aktivnosti antimonopolskog tela, smawila neiz-vesnost za privredne subjekte i minimizovao prostor za zlou-potrebu (kako od strane Vlade, tako i od strane konkurenata). Unačelu, ove dileme mogu se razrešiti pravilom da zakonodav-stvom treba obezbediti čvrst okvir, koji će onemogućiti anti-monopolsko telo da se bavi nekim (određenim) aktivnostima,ali okvir koji će biti prilično fleksibilan u onim preosta-lim oblastima, u kojima je moguća, odnosno požeqna aktivnostantimonopolskog tela. Generalno posmatrano, boqe je sprečitizloupotrebe antimonopolske politike, nego ih naknadno kon-trolisati.

4.4. Opšti karakter antimonopolskog zakonodavstva

Što se tiče opšteg karaktera antimonopolskog zakonodav-stva, kqučno pitawe je: da li zakon treba da specifikuje (na-braja) primere zabrawenih akata i aktivnosti, kako u pogleduiskqučive, odnosno zatvorene liste (numerus clausus), ili neis-kqučive liste, tj. liste ilustrativnih primera (exempli causa)?

a. Opcija A: Nema bilo kakve specifikacije (enumeracije),postavqa se samo opšti pravni okvir za odluke koje ćedonositi antimonopolsko telo i sudovi. Shodno tome,diskreciona prava u stadijumu sprovođewa biće značajna.Nadaqe, treba imati u vidu da u SR Jugoslaviji, odnosnoSrbiji ne postoji široko rasprostraweno pravno i eko-nomsko znawe (tradicija), koje bi omogućilo onima kojisprovode politiku i strankama da zaista ovladaju pita-wima antimonopolske politike. Od određene koristi bibila barem neka specifikacija u preporukama (podzakon-skim aktima).

b. Opcija B: Opširna specifikacija (enumeracija) zabrawe-nih sporazuma i ponašawa, uz ostavqawe prostora da anti-monopolsko telo proglasi protivzakonitim dodatna akta idelawa. Pitawe je da li ta specifikacija (enumeracija) tre-ba da bude učiwena samim zakonom, ili dodatnim preporu-kama (podzakonskim aktima).


Primer EU je relevantan za SR Jugoslaviju, odnosno Srbiju.Član 81. Rimskog ugovora (o sporazumima kojima se ograničavakonkurencija) zabrawuje sporazume kojima se sprečava, ograniča-va ili narušava konkurencija i onda daje primere kategorija op-štih sporazuma koji su protivzakoniti. Na sličan način, član82. Rimskog ugovora (koji se bavi dominantnim položajem) dajeodređene primere o onome što može biti zloupotreba domi-nantnog položaja, ali to radi uopšteno.

Preporuka: Imajući u vidu siromašnu tradiciju sprovođewaantimonopolske politike, odnosno zakonodavstva u Srbiji, tj.očekivana delovawa antimonopolskog tela i mawak ekonomskogznawa u sudstvu Srbije, opcija B je najboqe rešewe i enumeraci-ja treba da bude deo zakonskog teksta, pre nego deo podzakonskogteksta (preporuka). Nabrajawe treba da, načelno posmatrano, bu-de indikativno (exempli causa) – treba da bude dovoqno prostorada se još neki akti i radwe proglase protivzakonitim od straneantimonopolskog tela. Izuzeci treba da postoje samo u slučajuogoqenih (hard-core) nekonkurentnih ponašawa – budući da sutakve aktivnosti zabrawene per se, treba da postoji wihova ko-načna (zatvorena) lista (numerus clausus).

5. METODE ANTIMONOPOLSKE POLITIKE

Postoji generalna podela na tradicionalne i netradicional-ne metode antimonopolske politike. Tradicionalne su one me-tode koje spadaju u arsenal same antimonopolske politike, odno-sno zakonodavstva. Netradicionalne metode su alternativne ismawuju potrebu za sprovođewem tradicionalnih metoda anti-monopolske politike. U nekim slučajevima, ove su metode kom-plementarne, s obzirom da će wihovo efikasno sprovođewe uči-niti lakšim, odnosno efikasnijim sprovođewe tradicional-nih metoda antimonopolske politike. Ove su metode specifiko-vane u drugim ekonomskim politikama koje imaju značajnog uti-caja na konkurenciju, tj. na tržišne strukture i ponašawa tr-žišnih (privrednih) subjekata.

Zastupawe kao segment antimonopolske politike, tj. uticaj an-timonopolskog tela na aktere odlučivawa u drugim ekonomskimpolitikama relevantnim za antimonopolsku politiku je način nakoji antimonopolsko telo može biti aktivno ukqučeno u formu-lisawe i sprovođewe tih ekonomskih politika. Specifikovawe,odnosno eksplicirawe funkcije zastupawa u antimonopolskomzakonodavstvu obezbediće pravni (zakonski) osnov da antimono-polsko telo bude konsultovano i da utiče na aktere odlučivawa opostojećim i novim relevantnim ekonomskim politikama, tj. po-litikama koje imaju uticaja na antimonopolsku politiku.

Zastupawe antimonopolske politike treba da se sprovodi u slu-čaju novih zakonskih propisa, drugih novih pravnih dokumenata

35Metode antimonopolske politike

koji imaju uticaja na politiku i strategiju sprovođewa politike,kao i u slučaju već postojećih zakonskih tekstova. Svakodnevnosprovođewe antimonopolske politike, odnosno antimonopolskogzakonodavstva, treba da ostane van okvira wenog zastupawa. Dile-ma se, međutim, sastoji u tome da li uloga zastupawa antimonopol-skog tela treba da u sebi sadrži i pravo veta.

a. Opcija A: Iskqučivo konsultativna uloga antimonopol-skog tela u pogledu novih, odnosno postojećih relevantnihekonomskih politika (alternativne antimonopolske poli-tike). Prednosti ove opcije (iskqučivo konsultativna ulo-ga) jesu: (1) Stvarawe podsticaja antimonopolskom telu zaefikasno zastupawe – to zastupawe treba da bude ubedqivo;(2) Efikasan proces donošewa državnih odluka u pogleduekonomskih politika (kako zakonodavne tako i izvršnevlasti) – nema pat pozicija usled prava veta antimonopol-skog tela; (3) Efikasan uticaj na stvarawe ekonomskih poli-tika u smislu wihovog unapređewa – antimonopolsko teloima svaki mogući podsticaj da se usredsredi na one politi-ke koje imaju maksimalni uticaj na konkurenciju; (4) Anti-monopolsko telo će imati podsticaje da se usmeri samo nanajvažnije probleme – samo će veoma ubedqivi slučajevi bi-ti u stawu da izmene ekonomsku politiku.

b. Opcija B: Pravo veta antimonopolskog tela na nove ekonom-ske politike. Nedostaci ove opcije (opcije pri kojoj posto-ji pravo veta) jesu: (1) Postoji takmičewe između državnihorgana – vrlo je verovatno da će se takvo takmičewe nepo-voqno odraziti na proces donošewa odluka; (2) Neefikasneprocedure za donošewe odluka i novih zakona, odnosnosprovođewa novih ekonomskih politika.

Opcija A je svakako prihvatqivija. Osnovni je razlog za to štota opcija stvara podsticaj za službenike antimonopolskog telada se efikasno bave zastupawem, tj. da wihovo zastupawe antimo-nopolske politike bude efikasno. Ovo bi ukqučivalo ubeđivaweonih koji donose odluke (kako u zakonodavnoj, tako i u izvršnojvlasti), kao i javnosti. Pravo veta bi omogućilo antimonopol-skom telu isuviše moći i pozicija bi mu bila previše komotna,tj. ne bi postojalo dovoqno podsticaja za efikasno zastupawe, bu-dući da bi se znalo da u svakom slučaju može da se blokira dono-šewe određenog propisa. Ovo stvara podsticaj za strateška po-našawa antimonopolskog tela i političke trgovine sa drugimagencijama, odnosno telima. Ukratko, delotvoran uticaj ne moraneminovno biti i efikasan, tj. ne mora se desiti da na kraju buduusvojene efikasne ekonomske politike.

Efikasnije zastupawe prikladnih alternativnih ekonomskihpolitika znači da će te politike obavqati posao tradicionalneantimonopolske politike i da će breme obaveza antimonopol-skog tela u delokrugu tradicionalnog sprovođewa antimonopol-ske politike biti umaweno. Ovo predstavqa snažan podsticaj za


antimonopolsko telo da efikasno obavqa ulogu zastupawa anti-monopolske politike, imajući u vidu naročito to da kasnije ujavnosti može sebi pripisati u zaslugu sva unapređewa ekonom-skih politika.

Pravo veta bi povećalo administrativno opterećewe antimo-nopolskog tela, naročito imajući u vidu da u nekim slučajevimazastupawe treba da obuhvati i opštinski nivo, tj. lokalne orga-ne vlasti i wihove ekonomske politike koje utiču na konkuren-ciju na lokalnom tržištu. Pored toga, relativna specifičnatežina kojom u oblasti sprovođewa raspolaže antimonopolskotelo je u odnosu na opštine prilično neefikasna, tako da pravoveta koje se ne sprovodi podriva sveukupni kredibilitet tela.Nadaqe, ne treba da postoji konkurencija oko formulisawa po-litika i wihovog sprovođewa između raznih agencija i tela (mo-guća retributivna upotreba veta, ili odvraćawe mogućnošćustavqawa veta).

Preporuka: Antimonopolski zakon treba da predvidi pravniosnov da antimonopolsko telo ima konsultativnu ulogu u slučajunovih ekonomskih politika i zakona koji su relevantni za anti-monopolsku politiku. Nadaqe, treba da postoji odredba po kojojantimonopolsko telo može da pokrene preispitivawe i analizupostojećih ekonomskih politika i zakonodavstva relevantnog zaantimonopolsku politiku.

5.1. Liberalizacija spoqne trgovine

Liberalizacija spoqne trgovine, naročito liberalizacijauvoza, jedan je od glavnih mehanizama za uvođewe konkurencije nadomaćem tržištu. U slučaju mnogih proizvoda kod kojih postojirelativno slobodan uvoz, nije bitno to da li u zemqi postoji sa-mo jedan proizvođač tih proizvoda.

a. Prednosti liberalizacije spoqne trgovine jesu: (1) Veoma jeefikasna u najvećem broju slučajeva, tj. u pogledu većine pro-izvoda; (2) Postoje, kako kratkoročni, tako i dugoročni po-zitivni rezultati po konkurenciju; (3) Nema potrebe za du-gotrajnom i mukotrpnom izgradwom antimonopolskih in-stitucija; (4) Nema administrativnog opterećewa za anti-monopolsko telo.

b. Nedostaci spoqnotrgovinske liberalizacije jesu: (1) Nee-fikasnost u određenim slučajevima, tj. za neke proizvode(nerazmenqiva i razmenqiva dobra sa značajnim transport-nim troškovima); (2) Postoje značajni politički pritisciprotiv liberalizacije spoqne trgovine, tako da takva poli-tika može biti neizvodqiva, naročito u Srbiji u koju se, uposledwe vreme, vraća protekcionizam; (3) Mogućnost pona-šawa kojim preduzeća pokušavaju da eliminišu ili ogra-niče konkurenciju (stvarawem barijera ulasku), naročito uoblasti distributivnih mreža za nove uvoznike, odnosno


strane proizvođače, može da uspori efekte koje liberaliza-cija spoqne trgovine ima na konkurenciju.

Iako spoqnotrgovinska liberalizacija može biti veoma efi-kasna zamena za domaću antimonopolsku politiku, ona nije lek zasve probleme (nekonkurentna ponašawa) i u budućnosti će prepre-ke daqoj liberalizaciji spoqne trgovine u Srbiji biti značajne.

5.2. Uklawawe barijera ulasku

U pogledu politike uklawawa barijera ulasku, sve barijereulasku bi trebalo da budu uzete u obzir kao kqučni faktor nekon-kurentnih tržišnih struktura, odnosno ponašawa: uvozne, ad-ministrativne, regulatorne i ostale barijere. Barijere izlaskuse smatraju specijalnim slučajem barijera ulasku.

a. Prednosti politike uklawawa barijera ulasku jesu: (1) Ovapolitika može dovesti do dodatne konkurencije (novih ula-zaka) koja će izvršiti pritisak na nekonkurentno ponaša-we; (2) Neke od barijera ulasku se mogu lako eliminisati; (3)Mogu se očekivati brzi povoqni efekti na ekonomsku efi-kasnost, bez dugotrajnog građewa institucija i velikog ad-ministrativnog opterećewa antimonopolskog tela.

b. Nedostaci politike uklawawa barijera ulasku jesu: (1) Nekeadministrativne barijere ulasku su značajne i ne može seočekivati (usled postojeće političke konstelacije) da ćeuskoro biti eliminisane; (2) Neke od barijera ulasku su de-centralizovane (nalaze se na nivou lokalne vlasti) i stogasu veoma žilave; (3) Neke su barijere ulasku potpuno egzoge-ne u odnosu na politički proces i ekonomske politike (tj.tehnološke i ekonomske barijere ulasku) i ne mogu se brzoizmeniti bilo kakvom ekonomskom politikom; (4) Barijereulasku koje proizlaze iz visokog rizika zemqe mogu se ot-kloniti veoma sporo, mukotrpnim procesom političke sta-bilizacije.

Uklawawe, odnosno smawivawe barijera ulasku treba da budeosnov ekonomske i reformske politike države, ali ne treba dabude opterećewe antimonopolskoj politici u smislu sprovođe-wa antimonopolskog zakonodavstva. Treba odvojeno ispitati onebarijere ulasku (administrativne, odnosno pravne) koje se mogubrzo ukloniti i one koje su trajnijeg karaktera, bilo da su poli-tičke, ekonomske ili institucionalne prirode. Takođe, odvoje-no treba ispitati izglede za eliminisawe barijera ulasku u sle-dećih tri do pet godina, koristeći iskustva zemaqa centralne iistočne Evrope.

5.3. Sporazumi o slobodnoj trgovini

Širewe sporazuma o zonama slobodne trgovine (regionalno iu budućnosti sa Evropskom Unijom) može predstavqati način na


koji se može prevazići problem minimalne ekonomski efikasneveličine za određena preduzeća, odnosno fabrike. Povećawemveličine tržišta na ovaj način, povećaće se i verovatnoća zadostizawe minimalne efikasne veličine, što će pogodovati ju-goslovenskim, odnosno srpskim preduzećima. Usled ekonomijeobima može se očekivati uvećawe proizvodne efikasnosti. Jošjedna značajna komponenta sporazuma o slobodnoj trgovini je wi-hov uticaj na daqu liberalizaciju uvoza, odnosno uklawawe uvo-znih barijera.

5.4. Proces privatizacije i restrukturirawa

Model privatizacije ne treba izabrati na osnovu wegovihefekata na antimonopolsku politiku, ali te efekte vaqa uzetiu obzir u sprovođewu privatizacijskog modela, tj. birawu po-litike sprovođewa privatizacije. Antimonopolsko telo trebada bude u poziciji da se zalaže za, odnosno zastupa takve poli-tike sprovođewa privatizacije koje će stvoriti konkurentnutržišnu strukturu ili barem sprečiti nastajawe nekonku-rentnih tržišnih struktura. Na primer, zalagawe za primenuvezanih tendera (batch tendering) za celu privrednu granu (sek-tor), pod uslovom da svaki od potencijalnih kupaca može da ku-pi samo određeni broj preduzeća. Nadaqe, restrukturirawemvelikih preduzeća pre privatizacije može se uticati na nekon-kurentne tržišne strukture. Fragmentacija (razbijawe) ovihpreduzeća, kao deo pretprivatizacionog restrukturirawa, tre-ba da utre put stvarawu konkurentnih tržišnih struktura. Na-suprot tome, loši i neodgovarajući modeli privatizacije, na-ročito ukoliko se dosledno primewuju, mogu stvoriti značajnenekonkurentne tržišne strukture, na koje se mora delovatistriktnom antimonopolskom politikom i strogim sprovođe-wem antimonopolskog zakonodavstva.

Između antimonopolskog tela i Agencije za privatizaciju netreba da bude preklapawa i nadmetawa: pojačana konkurencija,kako u vidu konkurentnosti tržišnih struktura, tako i u viduponašawa privrednih subjekata, može biti propratni efekatprivatizacije, u zavisnosti od primewenog privatizacionogmodela i načina wegovog sprovođewa.

5.5. Tradicionalne metode antimonopolske politike

U pogledu tradicionalnih metoda antimonopolske politike(kontrola integracija, kontrola zloupotrebe dominantnog po-ložaja, zabrana i kontrola sporazuma kojima se ograničava kon-kurencija itd.) i wihovog sprovođewa nameće se sledeće pitawe:kakav treba da bude odnos, odnosno proporcija, tradicionalnihi alternativnih metoda antimonopolske politike u slučaju SRJugoslavije, odnosno Srbije?


Nema načina da se na ovo pitawe da konkretan odgovor. Bez ob-zira na to, bilo kakav krupan pomak u navedenim supstitutimatradicionalne antimonopolske politike treba iskoristiti zafino podešavawe antimonopolske politike i wenog sprovođe-wa. Iako novo zakonodavstvo treba da obezbedi pravni okvir zastriktnu antimonopolsku politiku u slučaju da ne dođe do krup-nog pomaka u alternativnim metodama antimonopolske politi-ke, neophodno je da postoji zakonski mehanizam za sprečavawezloupotrebe antimonopolske politike, odnosno zakonodavstva.

Alternativne antimonopolske politike su prve najboqe (first-best) ekonomske politike, budući da nema diskrecionih ovla-šćewa, odlučivawa po predmetima (slučajevima), kao što togaima kod tradicionalnih metoda, nema administrativnog optere-ćewa niti prostora za zloupotrebu antimonopolske politike odstrane države, odnosno konkurenata na tržištu. Smawewe ad-ministrativnog opterećewa predstavqa kqučni podsticaj za ad-ministrativno telo da se posveti svojoj ulozi zastupawa antimo-nopolske politike i promovisawu alternativnih metoda anti-monopolske politike.

Što je antimonopolsko telo efikasnije u zastupawu antimo-nopolske politike, mawe je wegovo administrativno opterećeweu pogledu tradicionalnog sprovođewa antimonopolske politi-ke. Ovaj podsticaj treba da bude jasan svima u antimonopolskomtelu i treba da utiče na generalnu strategiju delovawa antimono-polskog tela. Mawe administrativno opterećewe će takođe sma-witi verovatnoću zloupotrebe antimonopolske politike.

6. ELEMENTI ANTIMONOPOLSKE POLITIKE (1) – KONTROLAINTEGRACIJA

6.1. Kontrola integracija – potreba i efekti takve kontrole

Osnovno pitawe u pogledu kontrole integracija jeste da li jeSR Jugoslaviji, odnosno Srbiji uopšte potrebna kontrola inte-gracija kao segment antimonopolske politike, naročito kad se uvidu ima postojeća (društveno vlasništvo) i buduća vlasničkastruktura domaćih preduzeća (nakon privatizacije). Nadaqe,treba uzeti u obzir da do sada u SR Jugoslaviji, odnosno Srbijinije bilo kontrole integracija, tj. ne postoji bilo kakvo isku-stvo u pogledu sprovođewa takve kontrole. Naravno da je, načelnoposmatrano, sasvim izvodqivo izostaviti kontrolu integracijaiz antimonopolske politike i zakonodavstva.

a. Opcija A: Kontrola integracija je neizbežan segment anti-monopolske politike SR Jugoslavije, odnosno Srbije. Okvirza kontrolu integracija treba da bude opšti i dosledan, alii takav da istovremeno može lako biti primewen na trži-šte SR Jugoslavije, odnosno Srbije na kome će se prilike


sigurno mewati velikom brzinom u budućnosti. Stoga u in-stitucionalni okvir treba ugraditi priličnu fleksibil-nost. Kako se SR Jugoslavija, odnosno Srbija bude sve višeintegrisala u EU, evoluiraće i tržišta na kojima se predu-zeća takmiče, te okvir kontrole integracija treba da bude ustawu da te nove okolnosti uzme u obzir. Prednosti postoja-wa kontrole integracija kao segmenta antimonopolske po-litike jesu: (1) Uvođewem kontole integracija antimono-polska politika će sprečiti nastajawe nekonkurentnih tr-žišnih struktura kao osnove za nekonkurentna ponašawa;(2) Antimonopolska politika će stvoriti uslove u kojimaće funkcionisati slobodno tržište, umesto da se usredsre-di na praćewe i kontrolu nekonkurentnih tržišnih struk-tura i ponašawe preduzeća koja imaju tržišnu moć, kroz,na primer, kontrolu cena preduzeća koja imaju dominantanpoložaj; (3) Smawewe mogućnosti za zloupotrebu antimono-polske politike putem upotrebe kontrole cena onih predu-zeća koja imaju dominantan položaj; (4) Biće eliminisanamogućnost da se putem integracija izbegnu odredbe o kon-troli kartela; (5) Postići će se kompatibilnost s moder-nim svetskim antimonopolskim zakonodavstvima. Nedosta-ci uvođewa kontrole integracija jesu: (1) Kontrola integra-cija neminovno povećava administrativno opterećewe an-timonopolskog tela; (2) Kontrola integracija će povećatiposlovnu neizvesnost s kojom se suočavaju preduzeća i pri-vatni preduzetnici; (3) Za preduzeća će nastati podsticajikoji delimično mogu biti pogrešni; (4) Kontrola integra-cija je u svojoj biti okrenuta budućnosti – mawe je egzaktna,spekulativna je, tako da je u toj oblasti teže stvoriti vaqa-nu i preciznu politiku.

b. Opcija B: Nema nikakve kontrole integracija. Prednostii nedostaci ove opcije suprotne su od prednosti i nedosta-taka opcije A. Dodatni razlog protiv kontrole integraci-ja bi bio taj da se ona zapravo ne može sprovesti u slučajuneuhvatqive društvene svojine. Bez obzira na to, vaqa na-pomenuti da svojina nije tako „neuhvatqiva” kao što je tobila pre deset godina i da će, što je još važnije, nestatikroz (obavezni) proces privatizacije u sledećih nekolikogodina. Dodatni nedostatak opcije B je to da je veoma vero-vatno da će EU, u okviru PSA, insistirati na ukqučivawukontrole integracija u antimonopolsko zakonodavstvo.Imajući ovo u vidu, boqe je već sada početi sa izgradwomcelog mehanizma kontrole integracija i to počevši od po-litike kontrole integracija i pravnih odredaba kontroleintegracija.

Postojawe kontrole integracija u zakonodavstvu (opcija A),odnosno postojawe kontrole integracija kao instrumenta anti-monopolske politike svakako da ima daleko više prednosti nego

41Elementi antimonopolske politike (1) – kontrola integracija

nedostataka. Međutim, razvoju dela antimonopolskog zakonodav-stva koji se odnosi na kontrolu integracija i sprovođewu te kon-trole treba pristupiti veoma oprezno, uzimajući u obzir wegovenedostatke i moguće negativne propratne posledice.

Preporuka: U novom antimonopolskom zakonodavstvu treba dapostoje odredbe o kontroli integracija. Treba da postoji jasnapolitika kontrole integracija i zakonske odredbe treba da omo-guće antimonopolskom telu da se usredsredi na ciqeve te poli-tike, tj. da spreče da antimonopolsko telo na bilo koji načinzloupotrebi politiku kontrole integracija.

6.2. Suspenzija sprovođewa kontrole integracija

Što se tiče sprovođewa kontrole integracija, kqučno pitaweglasi: da li treba da postoji suspenzija kontrole integracija zaodređeni period nakon usvajawa novog zakona (12 meseci, na pri-mer)? Shodno tome, postoje dve opcije:

a. Opcija A: Određena suspenzija sprovođewa kontrole inte-gracija sa precizno određenim datumom od koga će se spro-voditi kontrola integracija. Prednosti suspenzije sprovo-đewa jesu: (1) Signal da će kontrola integracija početi da sesprovodi u odgovarajuće vreme, tako da preduzeća mogu da sepripreme; (2) Vremenski period u kome se mogu izraditipodzakonska akta (uputstva za odlučivawe) koja će omogući-ti efikasno sprovođewe antimonopolskog zakonodavstva uoblasti kontrole integracija; (3) Suspenzija će obezbeditivreme za izgradwu institucija i omogućiti antimonopol-skom telu da se spremi za sprovođewe (obuka kadra) i stvoriprocedure za prikupqawe podataka i donošewe odluka uprocesu kontrole integracija; (4) Suspenzija će omogućitida najveći deo procesa privatizacije ne bude usporen. Nedo-staci postojawa suspenzije primene jesu: (1) Šaqe se signalda se antimonopolska politika sprovodi na blag način; (2)Tokom suspenzije može doći do integracija u okviru proce-sa privatizacije, tako da će postojati podsticaj da se takveintegracije brzo obave.

b. Opcija B: Nema suspenzije kontrole integracija. Predno-sti i nedostaci su obrnuti u odnosu na opciju A. Dodatninedostatak opcije B je to što je potreban izvestan vre-menski period u okviru koga bi se antimonopolsko teloosposobilo za sprovođewe kontrole integracija, tako dase zapravo kontrola integracija ne bi sprovodila baremneko vreme. Nesprovođewe kontrole integracija bi ne-sumwivo potkopalo kredibilitet celokupne antimono-polske politike.

Opcija A (privremena suspenzija sprovođewa kontrole inte-gracija) je mnogo razboritija i weno sprovođewe zahteva odgo-vore na dva pitawa: (1) Koliki treba da bude period suspenzije


(početna sugestija je 12 meseci)? (2) Da li suspenzija treba da ob-uhvati samo deo koji se odnosi na kontrolu integracija, ili ceozakon treba da je pod suspenzijom primene? Odgovor na ova pita-wa zavisi od dinamike aktivnosti zakonodavnog tela i vremen-skog okvira u kome buduće antimonopolsko zakonodavstvo trebada bude usvojeno.

Preporuka: treba da postoji suspenzija primene kontrole in-tegracija ili celokupnog zakonodavstva na određeno vreme na-kon usvajawa zakona – 12 meseci od dana usvajawa zakona.

Najboqi način za suspenziju kontrole integracija je suspenzi-ja primene novog Antimonopolskog zakona za period od 12 mese-ci. Odredba zakona treba da glasi ovako: „Ovaj Zakon će se prime-wivati od, npr. 1. januara 2004. godine”, tj. biće određen dan ko-jim će početi primena novog zakonodavstva.

6.3. Kontrola integracija i privatizacija u Srbiji

Kqučno pitawe je kakav će biti uticaj kontrole integracijana brzinu i ishod (uspeh) privatizacije. Postoji nekoliko op-cija u pogledu veze između antimonopolske politike i procesaprivatizacije u Srbiji.

a. Opcija A: Treba da postoji vidqiva i snažna veza izmeđuprivatizacione politike i antimonopolske politike, tj.treba da postoji proceduralna veza između privatizacionogi Antimonopolskog zakona. Osnovna je ideja da se kontroli-šu integracije koje će se sprovoditi kroz tendere, odnosnoaukcije. Odobrewe za integracije bi bilo davano pre konač-ne faze tendera, odnosno aukcije, tako da bi svi konkurentibivali proglašeni podobnim za učešće u konačnoj fazi iza samu kapitalnu transakciju. Kontrola integracija u pro-cesu privatizacije trebalo bi da bude sprovođena kao i usvim ostalim slučajevima.

b. Opcija B: Opšte izuzeće za privatizaciju, tj. privatizaci-oni proces ne treba da bude podložan kontroli integracija.Shodno, sve integracije sprovedene kroz privatizaciju bibile izuzete iz kontrole integracija.

v. Opcija V: Varijanta opcije A, suspenzija sprovođewa kon-trole integracija u procesu privatizacije, u potpunostipovezana s generalnom suspenzijom kontrole integracija.

Preporuka: Opcija V je prihvatqiva i najboqa od tri ponu-đene. Ona će omogućiti relativno bezbolno uvođewe kontroleintegracija u proces privatizacije. Striktna kontrola inte-gracija koja bi bila odmah uvedena neminovno bi usporila i za-komplikovala proces privatizacije. Blok izuzeće privatiza-cionih integracija je politički loše rešewe usled stvarawarazličitog tretmana integracija i narušilo bi kredibilitetantimonopolske politike i sprovođewa antimonopolskog za-konodavstva.


Nadaqe, politička tenzija koju primena opcije B može iza-zvati izuzimawem privatizacionih integracija iz režimakontrole integracija bi možda i mogla biti rešena, baremšto se tiče wene političke prezentacije, ali uz ogromno tra-ćewe političke energije. Stvar je u tome da bi se, osim odredabao kontroli integracija, na privatizovana preduzeća primewi-vale ostale odredbe Antimonopolskog zakona, kao, na primer,odredbe o zloupotrebi dominantnog položaja (ukoliko je putemintegracije stvoren dominantan položaj), ili zabrana hori-zontalnih sporazuma (kartela), koji postaju sve verovatniji sporastom koncentracije privredne grane. Bez obzira na to, op-šte izuzeće privatizacije od kontrole integracija može setretirati kao prvi korak prema potpunom izuzeću privatiza-cije, tj. situaciji u kojoj se ni jedna odredba Antimonopolskogzakona ne bi primewivala na privatizaciju i na nedavno pri-vatizovana preduzeća.

Uopšte uzev, privatizacija nekonkurentnih tržišnihstruktura bi stvorila podsticaj za nekonkurentno ponašawe,tj. novi privatni vlasnici bi koristili svoju tržišnu moć.Međutim, male su šanse da sama privatizacija stvori nekonku-rentne tržišne strukture, odnosno ponašawe u Srbiji i to izčetiri osnovna razloga: (1) Veoma mali broj jakih velikih pred-uzeća će biti podoban za privatizaciju tenderom u bliskoj bu-dućnosti, naročito u periodu nakon isteka suspenzije primenenovog antimonopolskog zakonodavstva; (2) Agencija, odnosnoMinistarstvo za privatizaciju je već u procesu privatizacije uobzir uzelo pitawa industrijske organizacije, odnosno struktu-re grane, blokirajući formirawe nekonkurentnih tržišnihstruktura tokom procesa privatizacije; (3) Snažno zastupaweantimonopolske politike bilo bi veoma korisno ukoliko bidavalo Ministarstvu, odnosno Agenciji za privatizaciju ne-formalna uputstva za preostali privatizacioni paket aukcijai tendera pre nego što počne sprovođewe odredaba o kontroliintegracija; (4) Sva velika domaća preduzeća (konglomerati)koja trenutno prave gubitke (a većina wih zaista jesu gubitaši)će, prema važećem planu privatizacije, biti temeqnorestrukturirana (razbijena u mawe delove putem stvarawa novihmawih preduzeća) pre privatizacije.

Od najveće je važnosti da se naročita pažwa posveti formu-lisawu efikasnog mehanizma sprovođewa kontrole integracijatokom privatizacije, kako u pogledu mogućih „rupa” u zakonu, ta-ko i u pogledu brzog i nesputanog sprovođewa privatizacije. Ovopraktično znači da kontrola integracija koja je ugrađena u samproces privatizacije ne bi trebalo da uspori privatizaciju.Postoji nekoliko opcija mehanizama sprovođewa kontrole inte-gracija u postupku privatizacije:

a. Opcija A: nepostojawe bilo kakvih posebnih odredaba An-timonopolskog zakona posvećenih privatizaciji. Kontrola


integracija bi bila sprovedena direktnom i doslednomprimenom novog antimonopolskog zakonodavstva. Detaqnauputstva za sprovođewe bi mogla biti sadržana u podzakon-skim propisima iz oblasti antimonopolske politike.

b. Opcija B: izričiti članovi Zakona o privatizaciji kojimase reguliše kontrola integracija u postupku privatizacije.Ti bi članovi specifikovali sve detaqe sprovođewa kon-trole integracija u postupku privatizacije.

v. Opcija V: Ne mewati Zakon o privatizaciji, ali umesto to-ga ukqučiti mehanizme kontrole integracija u podzakonsketekstove (uredbe) iz oblasti politike privatizacije. Izme-wena Uredba o privatizaciji bi trebalo da utvrdi obavezuAgencije za privatizaciju da potvrdi da postoji odobreweza integraciju pre potpisivawa privatizacionog ugovora, uslučajevima u kojima integracija, prema odredbama zakona,potpada pod preispitivawe.

Opcija V je najboqe rešewe za primenu kontrole integracijau okviru procesa privatizacije nakon isteka roka u kome je odlo-žena primena antimonopolskog zakonodavstva. Suspenzija pri-mene će obezbediti dovoqno vremena za sve neophodne pripremeza sprovođewe kontrole integracija u toku privatizacije. Sviučesnici procesa privatizacije (kupci) bi trebalo da dobijuodobrewe (ukoliko je takvo potrebno, tj. ukoliko su iznad prago-va notifikacije predviđenih zakonom) pre nego što potpišuugovore o privatizaciji, kako u slučaju aukcija, tako i u slučajutendera. Teret dobijawa odobrewa bi trebalo da bude na kupcima,te stoga sve informacije od važnosti za integraciju treba da bu-du stavqene na uvid potencijalnim kupcima (tj. javnosti) u ranojfazi svake privatizacije. U slučaju tendera, to bi trebalo da bu-de u okviru oglašavawa za finansijske savetnike, a u slučaju auk-cije, u okviru objavqivawa privatizacionog prospekta. Anti-monopolsko telo bi trebalo da prijavu (notifikaciju) integra-cije zadrži kao strogo poverqivu, tj. notifikacija ne treba dabude iskorišćena u korist potencijalnih tenderskih ili auk-cijskih konkurenata.

6.4. Obuhvat kontrole integracija

Po pitawu obuhvata kontrole integracija, kqučno pitawe je dali kontrola integracija treba da bude ustanovqena samo u pogle-du strictu senso integracija (promena statusa, spajawe ili pripaja-we pravnih lica) ili integracija u širem smislu (prenos vla-sništva bez promene pravnog statusa, kupovina akcija, na pri-mer). Nadaqe, u obzir vaqa uzeti i efekte striktne kontrole ne-voqnog pripajawa (hostile takeovers control, tj. one kontrole kojanije vezana za kontrolu integracija u okviru antimonopolskepolitike). Konačno, pitawe obuhvata kontrole integracija je re-levantno za slučaj preduzeća u stečaju, tj. postavqa se pitawe da


li pripajawe preduzeća u stečaju treba da potpada pod kontroluintegracija.

Uopšte uzev, treba da postoji kontrola, odnosno preispitiva-we svih oblika integracija. Nema potrebe za naročitim tretma-nom različitih formi integracija (promena statusa pravnoglica, spajawa, pripajawa, koncentrativna i koordinativna za-jednička ulagawa, tj. joint venture, kupovina akcija, itd.). Za anti-monopolsku politiku je kqučni element integracije sticaweefektivne kontrole nad preduzećem (učesnikom na tržištu) na-kon integracije. Razmatrawe svakog slučaja ponaosob omogućavaspoznaju svih specifičnosti integracije u posmatranom slučaju.Zakonodavstvo treba da obezbedi pravni osnov da se preispitajusve integracije, kako bi se utvrdilo ko je stekao efektivnu kon-trolu nad preduzećem (učesnikom na tržištu).

Jedno od kqučnih pitawa se nameće povodom načina kontro-le integracija u slučaju uzastopne kupovine akcija, naročito upogledu informacija oko ovih transakcija kapitala. Prematrenutno važećem zakonodavstvu SR Jugoslavije, odnosno Sr-bije, sve kupovine više od 5% ukupne vrednosti akcija (ukupnevrednosti kapitala) moraju se registrovati kod Komisije zahartije od vrednosti i moraju se odmah upisati u Centralnomregistru hartija od vrednosti. Nadaqe, ako jedan investitorpribavi kumulativno više od 37,5% akcija jednog preduzeća,ta promena se takođe mora prijaviti Komisiji za hartije odvrednosti i registrovati u Centralnom registru hartija odvrednosti. Centralni registar hartija od vrednosti daje in-formacije o svim vlasnicima akcionarskih društava, tj. kom-panija čijim se akcijama trguje na berzi. Shodno tome, infor-macije koje prikupqaju Komisija za hartije od vrednosti iCentralni registar hartija od vrednosti dovoqne su za efika-snu kontrolu integracija koje se sprovode uzastopnim kupovi-nama akcija.

Konačno, preduzeća u stečaju ne bi trebalo izuzeti od delova-wa antimonopolskog zakonodavstva, tj. pripajawa ovih preduze-ća treba preispitivati kao i sve druge integracije. Međutim,prodaja imovine preduzeća u likvidaciji nema nikakav eko-nomski efekat integracije i stoga ne treba da potpada pod kon-trolu integracija, tj. ove aktivnosti ne bi trebalo da budu unadležnosti antimonopolskog zakonodavstva, odnosno antimo-nopolskog tela.

6.5. Metod kontrole integracija

Osnovna dilema u pogledu metoda kontrole integracija jeste dali treba da postoji obaveza pribavqawa prethodnog odobrewa zaintegracije (kontrola pre sprovođewa integracije) ili samoobaveza prijave, tj. notifikacije (kontrola nakon sprovođewaintegracije). Shodno tome, postoje dve opcije:


a. Opcija A: prethodno odobrewe za sva preduzeća, odnosnointegracije (tj. za one integracije koje ispuwavaju uslovepredviđene zakonom). Prednosti ove opcije jesu: (1) Usta-novqava se efikasna kontrola integracija; (2) Nema po-trebe za aktivnostima antimonopolskog tela nakon što jeintegracija sprovedena; (3) Smawuje se neizvesnost zapreduzeća i privatne preduzetnike. Nedostaci ovog pri-stupa jesu: (1) Stvara se prostor za moguća odugovlačewa upostupcima integracija, odnosno u postupku privatizaci-je, što može loše uticati na ekonomsku efikasnost; (2)Stvara se značajno administrativno opterećewe za anti-monopolsko telo; (3) U procesu kontrole integracija po-stoje samo spekulativni ex ante osnovi za donošewe odre-đene odluke – u vreme donošewa odluke još uvek nisu po-znati efekti integracije.

b. Opcija B: metod kontrole integracija je iskqučivo pret-hodna prijava (notifikacija). Ovo bi ograničilo antimo-nopolsko telo da se integracijama bavi tek pošto su oneveć sprovedene. Prednosti ove opcije jesu: (1) Ex post odlukaantimonopolskog tela bazirala bi se na čiwenicama (tač-nim informacijama) u pogledu efekata integracije, umestona spekulacijama; (2) Administrativno opterećewe anti-monopolskog tela bi bilo prilično umaweno, bilo bi po-trebno samo nešto intenzivnije praćewe preduzeća koja suučestvovala u integraciji; (3) Ne bi bilo zastoja u procesi-ma integracija, odnosno privatizacije. Nedostaci ovogpristupa jesu: (1) Povećana neizvesnost za učesnike inte-gracija, tako da su smaweni podsticaji za pristupawe inte-gracionim procesima koji mogu rezultovati podizawemnivoa efikasnosti; (2) Uvođewe prilično neefikasne, pačak možda i nedelotvorne kontrole integracija; (3) Za an-timonopolsko telo će nastati povećano administrativnoopterećewe usled potrebe da prati preduzeća koja su uče-stvovala u integraciji.

Opcija A (prethodno odobrewe integracija) je svakako boqimodel za SR Jugoslaviju, odnosno Srbiju, stoga što su nedostacimnogo mawi od prednosti koje on donosi. Ex post aktivnosti an-timonopolskog tela (poništavawe već sprovedenih integraci-ja) bi trebalo izbeći po svaku cenu. Stoga, sve integracije bitrebalo da budu odobrene pre nego što počnu da proizvodepravna dejstva. Odobrewe integracije od strane antimonopol-skog tela znači da se ne može u nekom kasnijem trenutku ponovopokrenuti proces ispitivawa te integracije, tako da se smawu-je neizvesnost za preduzeća i privatne preduzetnike. Protivučesnika integracije kasnije mogu biti pokrenuti neki drugiantimonopolski postupci (zloupotreba dominantnog položa-ja, itd.), ali jednom već odobrena integracija ne može ponovobiti preispitivana.


6.6. Vrste prijava (notifikacija) integracija

Budući da je kao metod kontrole integracija izabrano prethod-no odobrewe integracija, treba uspostaviti onu vrstu prijava(notifikacija) koja odgovara odabranom metodu kontrole inte-gracija. U načelu, postoje tri vrste notifikacija koje se mogukoristiti za kontrolu integracija: (a) obavezna notifikacijapre sprovođewa integracije (dakle, notifikacija nameravaneintegracije); (b) obavezna notifikacija nakon sprovođewa inte-gracije; (v) dobrovoqna notifikacija.

a. Opcija A: Obavezna notifikacija nameravane integracijeuz dvostepeni proces odlučivawa je razumna opcija. Svapreduzeća koja su obavezna da podnesu prijavu (ispuwavajupredviđewe kriterijume) moraju podneti prijavu antimono-polskom telu i zatražiti odobrewe za planiranu integra-ciju. Od učesnika treba tražiti standardizovani paket in-formacija – najboqi način za to bi bio formular za prija-ve nameravane integracije u standardizovanoj formi i kojibi popuwavali svi učesnici. Antimonopolsko telo bi ukratkom roku odlučilo o daqim aktivnostima: (a) neće bitidaqih aktivnosti preispitivawa, te je integracija odobre-na; ili (b) pristupiće se utvrđivawu dodatnih čiwenica,nakon čega će biti izdato ili uskraćeno odobrewe za plani-ranu integraciju.

b. Opcija B: Obavezna prijava nakon sprovedene integracije.Ova vrsta notifikacije nema smisla u kombinaciji saprethodnim odobrewem integracija kao metodom koji jeveć preporučen za Srbiju, s obzirom da ovakav način prija-ve praktično predstavqa mehanizam naknadnog praćewa idelovawa.

v. Opcija V: Dobrovoqa prijava nameravane integracije jepristup kod koga ne postoje pragovi koje treba ispuniti dabi postojala obaveza prijavqivawa, već preduzeća dobro-voqno prijavquju antimonopolskom telu svoje planiraneintegracije kako bi pribavila prethodno odobrewe. Predu-zeća bi imala podsticaj da prijave integraciju i pribaveodobrewe kako bi eliminisala svaki rizik eventualnog ka-snijeg postupka koji bi mogao biti pokrenut protiv wihoveintegracije. Prednosti ove opcije jesu: (1) Malo admini-strativno opterećewe antimonopolskog tela; (2) Mawe ve-rovatni zastoji u postupcima integracija i procesu priva-tizacije. Nedostaci ove opcije jesu: (1) Praktično nedelo-tvorna kontrola integracija; (2) Slabi podsticaji za predu-zeća da prijave svoje integracije, naročito imajući u vidudomaće pravno nasleđe (tradiciju).

Opcija A je najboqe rešewe, tj. predstavqa jedinu delotvornuopciju za kontrolu integracija u Srbiji, imajući u vidu izabra-ni metod kontrole integracija.


Integracije koje ne ispuwavaju uslove predviđene zakonom(kvantitativne prirode), tj. nalaze se ispod zakonom specifi-kovanih pragova, nisu predmet antimonopolskog zakonodavstva,te ne mogu biti preispitivane. Ovakvo rešewe smawuje neizve-snost za preduzeća i privatne preduzetnike.

6.7. Pragovi notifikacije

Pitawe izbora pragova čije ispuwavawe, odnosno prevazila-žewe znači i obavezu notifikacije (pragovi notifikacije) sa-drži u sebi nekoliko problema: (a) nivo pragova, naročito dile-ma da li usvojiti objektivne, odnosno subjektivne pragove; (b)moguća diferencijacija tipova pragova i nivoa na kojima supragovi postavqeni od sektora do sektora; (v) moguća diferen-cijacija tipova pragova i nivoa između različitih vrsta inte-gracija (horizontalne i vertikalne)? Što se tiče diferencija-cije pragova, na raspolagawu su dve opcije:

a. Opcija A: Jedinstveni prag za sve privredne grane, kao i zasve vrste integracija (horizontalne, vertikalne i konglo-meratske).

b. Opcija B: Različiti pragovi za različite grane i za razli-čite vrste integracija.

Opcija A predstavqa jednostavno, jasno i efikasno rešewe.Opcija A je ujedno i jedina izvodqiva opcija budući da bi opci-ja B (različiti pragovi za različite grane i vrste integracija)stvorila previše neizvesnosti, konfuzije i isuviše velikiprostor preduzećima (subjektima zakona) za wihove diskrecioneodluke. Usled praktičnih potreba, posebne pragove treba ustano-viti samo u bankarstvu i osigurawu, eventualno i u trgovini (ve-leprodaji i maloprodaji).

Preporuka: u zakonu treba prihvatiti opciju A (standardniprag za sve slučajeve integracije).

Što se tiče vrsta pragova, postoje dve mogućnosti:v. Opcija V: objektivni prag notifikacije (ukupan promet,

odnosno vrednost kapitala).g. Opcija G: subjektivni prag notifikacije (udeo na tržištu,

itd.).Opcija V je praktično jedina prihvatqiva. Kao prag treba ko-

ristiti podatke o ukupnom prihodu, kako zajedničkom (kumula-tivnom) minimalnom ukupnom prihodu učesnika u integraciji,tako i minimalnom ukupnom prihodu više od jednog od učesnikaintegracije. Moguće je, ali nije preporučqivo, uvesti ukupanprihod na domaćem, odnosno stranom tržištu, pri čemu je ovajpotowi naročito važan u slučaju stranog investitora. Vrednostkapitala, u načelu, ne treba koristiti budući da su podaci o to-me nepouzdani (treba ih koristiti samo u bankarstvu i, možda, uoblasti osigurawa). Neke od predloženih pragova treba testira-ti na postojećim preduzećima u Srbiji i vrednostima wihovog


ukupnog prihoda u protekloj godini, kako bi se dobila ideja o to-me koja bi preduzeća potpadala pod kontrolu integracija.

Preporuka je da se razmatra samo ukupan prihod na domaćem tr-žištu i da se u obzir ne uzima ukupan prihod ostvaren u inostran-stvu (na stranom tržištu). Međutim, ukoliko strano preduzećepreuzme domaće, izvoz stranog preduzeća na naše tržište trebaračunati kao kumulativni ukupan prihod preduzeća koja se spajaju,odnosno pripajaju. Zajednički ukupan prihod preduzeća koja se spa-jaju (pripajaju) i minimalni ukupan prihod jednog od wih istovre-meno predstavqaju potrebne uslove. Integracija se mora prijavitisamo ukoliko su oba uslova istovremeno zadovoqena.

Prilikom kontrole integracija uvek treba uzeti u obzir in-direktnu vlasničku kontrolu preduzeća. Još uvek nije jasno kakoizabrati relevantnu tačku (cut-off point) nastanka indirektnekontrole. Međutim, jasno je da ovu tačku nastanka indirektnekontrole ne treba specifikovati u zakonskom tekstu (Antimo-nopolski zakon), već u uputstvu (podzakonski propis).

Budući da postoji zakonska obaveza preduzeća da prijave svojeintegracije, propuštawe prijavqivawa (notifikacije) je pro-tivzakonito. Pored novčane kazne, sankcija može biti i poni-štavawe integracije. Shodno, poništava se i sudska registra-cija integracije.

Ukoliko je integracija već izvršena i već je došlo do stvara-wa novog preduzeća, sankcija će, ukoliko se pokaže da je sama in-tegracija protivzakonita, biti prinudno razbijawe, odnosnopodela novog preduzeća (compulsory divestiture), ili prisilna pro-daja akcija, tj. povraćaj u pređašwe stawe. Što se procedure ti-če, dokaz da je notifikacija propuštena zapravo se tretira kaoefektivna notifikacija.

Što se tiče navođewa netačnih podataka u prijavi, ukoliko suu prijavi integracije priloženi netačni podaci (i to kasnijenavede antimonopolsko telo da odluku o integraciji donese naosnovu pogrešnih informacija), učesnici integracije bićenovčano kažweni zbog dostavqawa netačnih informacija i bićezatraženo ponovno podnošewe prijave.

Kao kazna za netačnu prijavu može se narediti i podela predu-zeća. Ovakva „ograničena” podela nastaje usled krivice učesnikaintegracije (koji nisu dostavili tačne informacije). Drugimrečima, učesnici integracije snose rizik svojih postupaka. Uko-liko slede jednostavna pravila notifikacije, taj rizik je elimi-nisan. Radi se o ograničenoj podeli (razbijawu), tako da se neočekuju veliki ekonomski, odnosno pravni problemi. Što se ra-nije otkrije propust, lakše će se izvršiti podela preduzeća.

6.8. Horizontalne i vertikalne integracije – različit tretman

U pogledu tretmana integracija, kqučno je pitawe da li zako-nodavstvo uopšte treba različito da tretira horizontalne i


vertikalne integracije i, ukoliko treba, kako to postići? Po-stoje, u osnovi, dva rešewa za problem različitog tretmana:

a. Opcija A: nema nikakvog različitog tretmana, budući da ne-ma koristi od različitog tretmana horizontalnih i verti-kalnih integracija. Analiza svakog slučaja ponaosob (po na-čelu razumne diskrecione procene) bi trebalo da izađe nakraj sa svim specifičnostima pojedinačnih slučajeva. Pri-rodno, treba uzeti u obzir sve buduće efekte predložene in-tegracije. Suština nije u tome da postoji različit tretmanintegracija, već u tome da, pored uticaja na konkurenciju iekonomsku efikasnost na horizontalnom nivou, treba u ob-zir uzeti i vertikalne elemente i sve moguće efekte koje onimogu imati na konkurenciju i ekonomsku efikasnost.

b. Opcija B: Horizontalne i vertikalne integracije trebapravno različito tretirati u pogledu tereta dokazivawa. Zahorizontalne integracije treba da postoji prezumcija ne-konkurentnosti i teret dokazivawa treba da bude na predu-zećima, odnosno privrednim subjektima. Za vertikalne in-tegracije treba da važi pretpostavka da su prokompetitivnei teret dokazivawa treba da je na antimonopolskom telu.

Opcija A izgleda daleko boqe. Treba je primeniti po načelu ra-zumne diskrecione procene na sve integracije i ne treba pravitirazliku između horizontalnih i vertikalnih integracija. Teretdokazivawa treba da bude na antimonopolskom telu, tj. antimono-polsko telo treba da dokaže da su u svakom pojedinačnom slučajuefekti integracije nepovoqni za konkurenciju, ekonomsku efi-kasnost i ekonomsko blagostawe potrošača. Drugim rečima, sma-traće se da sve integracije imaju povoqno dejstvo na konkurenciju,a posao antimonopolskog tela je da pokaže da one to nemaju, ukoli-ko se odluči da blokira, odnosno zabrani integraciju.

6.9. Postupak kontrole integracija

Procedura kontrole integracija ima dva stadijuma. Prvi sestadijum u osnovi sastoji u tome da, nakon notifikacije, anti-monopolsko telo (odnosno wegova Služba) odlučuje da li inte-gracija može biti bezuslovno odobrena, ili je potrebno dodatnoistraživawe, odnosno ispitivawe radi donošewa konačne od-luke. U roku od 30 dana mora se doneti odluka. Odluka može biti:

• Formalno odobrewe (clearance) • Obaveštewe da će se pristupiti drugom stepenu ispitivawa

posledica, odnosno efekata integracije.Obe vrste odluka će se objavqivati u Službenom glasniku

države.Ukoliko nema odgovora (odluke) u roku od 30 dana, sa pravne

tačke gledišta će to imati isto značewa kao da je doneto odobre-we za integraciju. Ćutawe znači odobrewe. Integracija se možeregistrovati u sudu.


Sudovi u procesu registracije će znati koji su pragovi za inte-gracije. Shodno tome, ne postoji potreba da se pribavqa odobreweza integracije ispod praga, tako da se ta preduzeća mogu integri-sati bez uplitawa antimonopolskog tela.

Obaveštewe o početku drugog stadijuma ispitivawa treba daprati lista dodatnih informacija koje učesnici integracijetreba da dostave antimonopolskom telu. Period od 90 dana za ko-načnu odluku antimonopolskog tela treba da počne u trenutkukad stranke dostave ove tražene informacije, tj. antimonopol-sko telo će o tome izdati pismenu potvrdu.

Ako nakon 90 dana nema odluke antimonopolskog tela smatra seda je integracija odobrena – ćutawe predstavqa odobrewe.

Konačna odluka antimonopolskog tela (odnosno Komisije an-timonopolskog tela) može biti:

• Bezuslovno odobrewe integracije;• Odobrewe integracije uz određene uslove;• Bezuslovno uskraćivawe odobrewa (blokirawe) integracije.Konačnu odluku treba objaviti u Službenom glasniku. Što se

tiče odobrewa uz određene uslove, ne treba da postoji vremenskiokvir (limit) u kome stranke mogu ispuniti postavqene uslove.Antimonopolsko telo će, u skladu sa informacijama koje mu do-stave stranke i nakon provere tih infromacija, odlučiti da lisu postavqeni uslovi ispuweni i da li je, u skladu s tim, inte-gracija odobrena.

6.10. Pravni standard kontrole integracija

Što se tiče pravnog standarda kontrole integracija,kqučno pitawe je: da li integracije treba da budu zabraweneper se? Naravno da je jedini razuman odgovor ne – ne treba dapostoji per se zabrana integracija. Treba analizirati svakislučaj ponaosob i odluku doneti nakon ispitivawa prokom-petitivnih strana svake pojedinačne integracije. Ovo je na-čin na koji se zapravo u odluku ukqučuje načelo razumne dis-krecione procene.

S obzirom na to da integracije ne treba da budu zabraweneper se, odnosno s obzirom na to da se kao pravni standard uvodinačelo razumne diskrecione procene, postavqa se pitawe ka-ko postaviti diskrecione kriterijume za odobrewe ili blo-kirawe integracije (uputstvo za primenu načela razumne dis-krecione procene). Drugim rečima, šta treba da bude stan-dard razumne diskrecione procene prilikom ispitivawa in-tegracija?

Postoje dva široko dobro poznata i široko prihvaćenastandarda za odobrewe ili blokirawe integracija. Prvi jestandard koji se primewuje u SAD (značajno umawewe konkuren-cije), a drugi je standard EU (test dominacije – stvarawe iliosnažewe dominantnog položaja). Između ova dva standarda u


posledwe vreme postoji značajna konvergencija, naročito u sta-dijumu sprovođewa u institucionalno razvijenim ekonomijama.Bez obzira na to, treba da postoji jasna i čvrsta doktrina zarazradu načela razumne diskrecione procene u slučaju institu-cionalno prilično nerazvijene privrede kakva je privreda SRJugoslavije, odnosno Srbije.

Imajući sve ovo u vidu, postoje dve opcije u pogledu testa, od-nosno standarda kontrole integracija:

a. Opcija A: ZUK (značajno umawewe konkurencije) je stan-dard koji bi se koristio pri proceni integracija. Pred-nosti opcije A jesu: (1) Moguća fleksibilnost kontroleintegracija, tj. može se preispitati više integracija uokviru načela razumne diskrecione procene. NedostaciZUK standarda jesu: (1) Povećana neizvesnost za preduzećai privatne preduzetnike, s obzirom na to da standard ispi-tivawa nije precizan i mogu se preispitivati mnoge inte-gracije; (2) Stvara se prostor za moguće zloupotrebe anti-monopolske politike (kontrole integracija); (3) Stvara seokvir za neusredsređenu, odnosno prekomernu antimono-polsku politiku.

b. Opcija B: Za procenu integracija koristi se test domina-cije. Prednosti korišćewa testa dominacije jesu: (1)Usklađenost sa standardima antimonopolske politike EU;(2) Omogućava restriktivniju antimonopolsku politikuprema kontroli integracija, tj. liberalniju politiku pre-ma integracijama; (3) Smawuje se neizvesnost za preduzećai privatne preduzetnike prilikom wihovog poslovnogplanirawa.

Opcija B izgleda mnogo boqe, stoga treba koristiti test do-minacije kao kriterijum procene integracija, tj. ispitivawaefekta integracije na ekonomsku efikasnost i ekonomsko bla-gostawe. Taj kriterijum treba primeniti tako da omogućava eva-luaciju efekta koji određena integracija ima na ukupnu ekonom-sku efikasnost. Treba definisati striktna uputstva za donoše-we odluke (razrađeno načelo razumne diskrecione procene), tj.treba striktno definisati sam proces donošewa odluke, a neishod tog procesa.

Veoma je bitno u procewivawe ukqučiti argumente proizvod-ne efikasnosti i ispitati ih u toku procesa odobrewa integra-cije, naročito ako je utvrđeno da bi integracija stvorila iliojačala dominantan položaj na tržištu. Pretpostavqa se da ćedominantan položaj stvoriti alokativnu neefikasnost, ali jeod kqučne važnosti da se oceni da li će povećawe proizvodneefikasnosti usled integracije nadoknaditi gubitak alokativneefikasnosti.

Preporuka: Pri donošewu odluka standard treba da bude testdominacije. Podzakonski propisi treba da detaqno razrade pro-cedure za primenu testa dominacije.


6.11. Proces donošewa odluka

Veoma bitno pitawe povodom procesa odučivawa je: da li na-čin, odnosno postupak donošewa odluka treba definisati uokviru Antimonopolskog zakona (zakonski tekst) ili u okvirudrugih akata (podzakonski propisi)?

Izbor jednog od ova dva rešewa ne mora biti od vitalnog zna-čaja, a može se usvojiti i kombinacija oba pristupa. Na primerEU Regulacija o integracijama (Merger Regulation) sadrži mnogerelevantne rokove i procedure, a na wu se nadovezuju druge inter-pretativne regulacije kao i regulacije i objave kojima se vršidaqa implementacija. Kako god bude odlučeno, pravila (uput-stva) moraju biti dosledna i transparentna, tako da postojipravna sigurnost i tako da se preduzeća ne obeshrabruju da pri-stupe integracijama.

Međutim, u zakonu treba specifikovati sve što je od kqučnogznačaja za učesnike u postupku i wihove akcije (obaveza notifi-kacije, itd.) kao i za obaveze antimonopolskog tela prema uče-snicima u postupku, sudovima i javnosti.

Preporuka: Proces donošewa odluka treba razraditi kako uzakonskom tako i u podzakonskim tekstovima, tj. treba da posto-ji kombinacija oba pristupa, ali će biti veoma važno da se štoveći deo ovih postupaka specifikuje u zakonskom tekstu, naro-čito deo koji se odnosi na obaveze antimonopolskog tela i uče-snika u postupku.

6.12. Tretman već sprovedenih integracija

Tretman već sprovedenih (izvršenih) integracija, tj. inte-gracija sprovedenih pre stupawa na snagu novog Antimonopol-skog zakona, vezan je za nekoliko relevantnih pitawa: razlozi zaaktivni tretman ovih integracija, mogući i delotvorni instru-menti ovakvog tretmana, kao i problem retroaktivnog dejstvanovog Antimonopolskog zakona. U načelu, postoje dve opcije upogledu integracija koje su već sprovedene:

a. Opcija A: Postojawe zakonskih odredaba kojima se omogu-ćava aktivna politika prema integracijama koje su većsprovedene, tj. prema nekonkurentnim tržišnim struk-turama.

b. Opcija B: Nepostojawe zakonskih odredaba kojima se omo-gućava aktivna politika prema integracijama koje su većsprovedene, tj. prema nekonkurentnim tržišnim struk-turama.

Ova dilema je povezana s opštom dilemom u pogledu stava an-timonopolske politike prema nekonkurentnim tržišnimstrukturama, bez obzira na izvore tih struktura. Rešewe ove di-leme mora biti u skladu sa opštim stavom antimonopolske po-litike prema nekonkurentnim strukturama kao takvima.


6.13. Integracije preduzeća koja imaju dominantan položaj

S obzirom na to da je kao standard, odnosno kriterijum ispi-tivawa kontrole integracija preporučen test dominacije, bitnoje pitawe kakav će biti status integracija preduzeća koja su većstekla dominantan položaj na tržištu. Drugim rečima, kako seodnositi prema integracijama u kojima makar i jedan od učesni-ka već ima dominantan položaj? Da li to znači da integracijapreduzeća koje već ima dominantan položaj treba da bude per sezabrawena ili integracije u kojima učestvuje makar i jedno do-minantno preduzeće treba ispitivati na neki poseban način?

Razuman odgovor na ova pitawa glasi da integracije preduzećakoja uživaju dominantan položaj na tržištu ne treba da imaju bi-lo kakav poseban tretman, a kamoli da budu proglašavane per seprotivzakonitim. Bez obzira na to, veća je verovatnoća da će bitipreispitivane, odnosno blokirane integracije u kojima učestvujepreduzeće koje ima dominantan položaj, nego u situacijama u koji-ma nijedan od učesnika integracije nema dominantan položaj.

7. ELEMENTI ANTIMONOPOLSKE POLITIKE (2) – TRŽIŠNESTRUKTURE I PONAŠAWA

7.1. Objekti antimonopolske politike

Jedno od strateških pitawa u pogledu bilo koje antimonopol-ske politike je: Šta treba da bude objekat antimonopolske poli-tike: nekonkurentne tržišne strukture ili samo nekonkurent-na ponašawa preduzeća, npr. zloupotreba nekonkurentnih trži-šnih struktura? U pogledu objekta antimonopolske politike,postoji razlika između pristupa antimonopolskih politika EUi SAD. Nasuprot pristupu SAD, antimonopolsko zakonodavstvoEU ne dopušta aktivnu politiku prema nasleđenim (postojećim)nekonkurentnim tržišnim strukturama. Uopšte uzev, postojinekoliko opcija u pogledu objekata antimonopolske politike:

a. Opcija A: Objekti antimonopolske politike treba da budu,kako nekonkurentne tržišne strukture, tako i nekonku-rentna ponašawa svih preduzeća.

b. Opcija B: Objekti antimonopolske politike treba da buduneke od nekonkurentnih tržišnih struktura (one koje su re-zultat ponašawa preduzeća) i nekonkurentna ponašawasvih preduzeća.

v. Opcija V: Objekti antimonopolske politike treba da budusamo nekonkurentna ponašawa preduzeća.

Uzimajući u obzir postojeći institucionalni okvir SR Jugo-slavije, odnosno Srbije, opcija B najviše obećava, s obzirom nato da predstavqa kompromis između dve ekstremne opcije. Onaomogućava izvesnu aktivnost antimonopolske politike u pogledu

55Elementi antimonopolske politike (2) – tržišnestrukture i ponašawa

tržišnih struktura, tj. aktivnosti u pogledu ponašawa koje jeusmereno na stvarawe, održavawe ili jačawe nekonkurentnih tr-žišnih struktura (tj. zloupotreba dominantnog položaja kojomse ograničava ili iskqučuje konkurencija).

7.2. Tržišne strukture kao objekti antimonopolske politike

Imajući u vidu izabrane objekte antimonopolske politike,postavqa se pitawe u kojoj meri nova antimonopolska politikatreba da se bavi nekonkurentnim tržišnim strukturama (trži-šnom moći) i wihovim nastajawem, bez obzira na moguću zlou-potrebu tih struktura (ponašawa preduzeća koja imaju tržišnumoć)? Drugim rečima, treba li antimonopolska politika da budeagresivnija kada se bavi stvarawem i jačawem nekonkurentnihtržišnih struktura (nezavisno od kontrole integracija za kojusmo se već opredelili kao za integralni deo zakonodavstva)? Naraspolagawu stoji nekoliko opcija:

a. Opcija A: Iskqučivo kontrola integracija.b. Opcija B: Kontrola integracija uz dodatne mehanizme za ba-

vqewe stvarawem nekonkurentnih struktura, pri čemu se,međutim, ta kontrola primewuje samo na preduzeća koja suveć obezbedila dominantan položaj (tržišnu moć).

v. Opcija V: Kontrola integracija uz dodatne mehanizme za ba-vqewe stvarawem nekonkurentnih struktura, pri čemu se takontrola primewuje bez obzira na to da li je preduzeće većostvarilo dominantan položaj na tržištu ili ne.

Opcija B je najboqa zato što, s jedne strane, boqe sprečavastvarawe nekonkurentnih tržišnih struktura nego opcija A. Sdruge strane, opcija B je boqa od opcije V, stoga što omogućavaantimonopolskoj politici da bude boqe usredsređena, budući daje to korisno i u pogledu smawewa prostora za moguće zloupotre-be antimonopolske politike od strane države, odnosno konkure-nata, zbog toga što se smawuje administrativno opterećewe an-timonopolskog tela, a i zato što se smawuje neizvesnost za pred-uzeća i privatne preduzetnike.

Preporuka: Osim kontrole integracija, antimonopolska po-litika, odnosno telo treba da se bavi i stvarawem nekonkurent-nih tržišnih struktura, ali samo ukoliko to čine preduzećakoja su već osigurala dominantan položaj na tržištu.

7.3. Ponašawe preduzeća kojim se ograničava konkurencija

S obzirom da je preporučeno da antimonopolska politika trebada se bavi nekonkurentnim tržišnim strukturama samo u slučajupreduzeća sa dominantnim položajem, postavqa se pitawe kako za-braniti neko ponašawe, na primer ono koje je usmereno na stvara-we nekonkurentnih tržišnih struktura (pokušaj monopolizaci-je, attempt to monopolize), tj. treba li zabraniti ponašawe kojim se


ograničava ili iskqučuje konkurencija (exclusionary behavior)? Naprimer: (a) stvarawe barijera ulasku, (b) predatorno formirawecena, ili (v) specifična cenovna diskriminacija kojom se poku-šava naneti šteta konkurentu. Treba li zabraniti ovakvu vrstuponašawa, kao način stvarawa dominantnog, odnosno monopoli-stičkog položaja, ili kao zloupotrebu dominantnog, odnosno mo-nopolističkog položaja?

a. Opcija A: Izričita zabrana ovakvog ponašawa kao takvog,bez obzira na zloupotrebu, odnosno postojawe dominantnogpoložaja.

b. Opcija B: Bavqewe ovom vrstom ponašawa implicitno, uokviru zloupotrebe dominantnog položaja.

Opcija B više obećava stoga što stvarawe (još) nekonkurent-nijih tržišnih struktura predstavqa zloupotrebu dominantnogpoložaja kojom se ograničava ili iskqučuje konkurencija. Iakose na kratak rok ne stvara ekonomski profit, doći će do stvara-wa ekonomskog profita na duži rok – zloupotrebom (održanogili ojačanog) dominantnog položaja koja iskorišćava položajpotrošača.

Budući da će ovakvo ponašawe biti proglašeno protivzako-nitim kao oblik zloupotrebe dominantnog položaja (tj. zloupo-treba kojom se ograničava ili iskqučuje konkurencija), ove će seodredbe primewivati samo na preduzeća koje imaju dominantanpoložaj. Ovo je razumno rešewe u pogledu usredsređenosti anti-monopolske politike, maweg administrativnog opterećewa an-timonopolskog tela, smawene verovatnoće zloupotrebe antimo-nopolske politike i smawene neizvesnosti za preduzeća i pri-vatne preduzetnike. Od najveće je važnosti, na primer, da se neobeshrabre ratovi cenama time što će se ekstenzivno primewi-vati odredbe o predatornom formirawu cena. Ograničavawe ta-kve mogućnosti samo na preduzeća sa dominantnim položajemveć je dovoqno da se smawi neizvesnost za sva ostala preduzeća,odnosno privredne subjekte.

Preporuka: Ponašawe preduzeća kojim se ograničava ili is-kqučuje konkurencija treba da se tretira samo kao jedan od nači-na na koji se može zloupotrebiti dominantan položaj.

7.4. Prinudno razbijawe preduzeća

Što se tiče pitawa prinudne podele, odnosno razbijawa pred-uzeća (compulsory divestiture) kqučno je pitawe: da li zakonodav-stvo treba da antimonopolskom telu i sudovima da pravo da na-metnu prisilno razbijawe preduzeća koja imaju dominantan polo-žaj, kako bi se omogućilo stvarawe konkurentne tržišne struk-ture? Pravo da se nametne podela, odnosno razbijawe preduzećavelike je specifične težine i ima dalekosežne posledice. U na-čelu, prinudno razbijawe preduzeća se može primeniti kako napreduzeća koja su zloupotrebila svoj dominantan položaj, tako i

57Elementi antimonopolske politike (2) – tržišnestrukture i ponašawa

na ona koja to još nisu učinila. Postoje dve glavne opcije u po-gledu prinudnog razbijawa preduzeća:

a. Opcija A: Uneti odredbu o prinudnoj podeli, odnosno razbi-jawu preduzeća, u novo antimonopolsko zakonodavstvo. Pred-nosti opcije A „pravo prinudne podele, odnosno razbijawa”jesu: (1) Agresivna antimonopolska politika koja se baviuzrocima, a ne posledicama i stvara preduslove za delotvor-nu antimonopolsku politiku; (2) Na domaćem tržištu većpostoje značajne nekonkurentne strukture, tako da već postojepreduslovi za zloupotrebu tih struktura; (3) Neke od tihstruktura (preduzeća) su u privatnom vlasništvu, tako daprivatizacija ne može poslužiti kao mehanizam wihove po-dele, odnosno razbijawa; (4) U pogledu administrativnog op-terećewa, ovo je efikasan ishod, budući da posle podele, od-nosno razbijawa preduzeća nema potrebe za stalnim nadgleda-wem wegovog dominantnog položaja i wegove eventualne zlo-upotrebe; (5) Izgledi da Antimonopolski zakon bude pravniosnov za demonopolizaciju i restrukturirawe postojećih„prirodnih” monopola. Nedostaci opcije A „prava prinudnepodele, odnosno razbijawa” jesu: (1) Prejako ovlašćewe za an-timonopolsko telo, koje nije u stawu (niti će skoro biti ustawu) da ta ovlašćewa koristi; (2) Stvarawe prevelike ne-izvesnosti (rizika) za sve poslovne subjekte (preduzeća iprivatne preduzetnike); (3) Smaweni nivo investicija usledpovećanog rizika; (4) Malo domaće tržište u odnosu na mi-nimalnu efikasnu veličinu mnogih preduzeća, odnosno pri-vrednih grana, tj. preduzeća treba da budu u stawu da rastu; (5)Ne postoji delotvorno (a kamoli efikasno) tržište kapita-la kao preduslov podele, odnosno razbijawa preduzeća. Bezefikasnog tržišta kapitala, postoje veliki tehnički pro-blemi u pogledu izvođewa razbijawa preduzeća.

b. Opcija B: Ne uneti odredbu o prinudnoj podeli, odnosnorazbijawu preduzeća u novo antimonopolsko zakonodavstvo.Prednosti i nedostaci su suprotne onima u opciji A.

Opcija B je svakako boqa, uglavnom zbog niskog nivoa postoje-ćeg administrativnog kapaciteta, tj. nisko dostignutog nivoainstitucionalnog razvoja, kako u pogledu antimonopolskog tela,sudova i tržišta kapitala, tako i u pogledu smawene neizvesno-sti za preduzeća i privatne preduzetnike. Štaviše, uvođewe ta-kve odredbe bi bilo u suprotnosti sa načelom sprovodqivostizakona i značajno bi umawilo kredibilitet celokupne antimo-nopolske politike. Bez obzira na to, u dogledno vreme bi trebalonaći način da se prevaziđu neki od nedostataka opcije A.

Preporuka: U novi Antimonopolski zakon ne treba unositiodredbu o prinudnoj podeli, odnosno razbijawu preduzeća, osimu slučaju kazne za propuštawe obaveze prijavqivawa integraci-je, odnosno kazne u slučaju podnošewa prijave koja sadrži netač-ne podatke.


8. ELEMENTI ANTIMONOPOLSKE POLITIKE (3)– BARIJERE ULASKU

8.1. Zakonski tretman barijera ulasku

U pogledu zakonskog tretmana barijera ulasku, prvo pitawejeste: da li treba da postoji posebna zakonska formulacija, tj.posebne zakonske odredbe da je stvarawe barijera ulasku protiv-zakonito, odnosno zabraweno, ili treba da budu samo zakonskeodredbe koje se odnose na protivzakonito održavawe ili zlou-potrebu dominantnog položaja nedozvoqenim sredstvima? Ovadilema je direktno vezana za zastupawe kao segment antimono-polske politike koji će inače biti kqučni mehanizam za delo-vawe na ekonomske politike koje stvaraju najvažnije barijereulasku. Nadaqe, edukacija javnosti u pogledu barijera ulasku iwihovih efekata je kqučni preduslov efikasnog zastupawa ide-ja protiv ekonomskih politika koje stvaraju i održavaju bari-jere ulasku. U pogledu zakonskog tretmana barijera ulasku po-stoje dve opcije:

a. Opcija A: Posebna zakonska odredba o barijerama ulasku.Prednosti ove opcije jesu: (1) Šaqe se snažan signal daće osnovni kamen-temeqac antimonopolske politike bi-ti uklawawe barijera ulasku (kako kratkoročnih, tako idugoročnih barijera) i da su vlasti privržene usposta-vqawu slobodnog ulaska na tržište; (2) Edukacija dr-žavnih službenika i privrednih krugova o modernoj an-timonopolskoj politici; (3) Odvraćawe od nekih speci-fičnih oblika nekonkurentnog ponašawa (stvarawa ba-rijera ulasku); (4) Mogućnost odvraćawa svih preduzećaod stvarawa barijera ulasku, a ne samo onih sa dominant-nim položajem. Nedostaci ove opcije jesu: (1) Povećanasloženost antimonopolskog zakonodavstva, usled dodava-wa još jedne dosta komplikovane odredbe; (2) Problemi upogledu pravnog definisawa barijera ulasku; (3) Većinubarijera ulasku ne stvaraju subjekti Antimonopolskog za-kona, već ih stvara država, svojim ekonomskim politika-ma; (4) Moguće odvraćawe od prokompetitivnog ponaša-wa, tj. legitimnog ponašawa preduzeća koja nemaju domi-nantan položaj.

b. Opcija B: Ne postoji posebna zakonska odredba o barijeramaulasku, s obzirom da se barijere ulasku mogu jako razlikovatiu okviru različitih grana, ali nema ništa lošeg u tome dapostoje odredbe koje se odnose na protivzakonito održava-we, odnosno jačawe dominantnog položaja nekonkurentimsredstvima. Prednosti ove opcije jesu: (1) Izbegavawe pro-blema pravnog definisawa barijera ulasku, i dodatne pred-nosti koje su suprotne od navedenih nedostataka opcije A.Nedostaci opcije B jesu: (1) Samo će preduzećima koja imaju

59Elementi antimonopolske politike (3) – barijere ulasku

dominantan položaj zakon zabrawivati da stvaraju barijereulasku; (2) U pogledu određenih legitimnih postupaka pred-uzeća mogla bi se pojaviti nejasnoća; dodatni nedostaci ko-ji su suprotni od navedenih prednosti opcije A.

Najznačajnije barijere ulasku stvara država (administrativnei pravne barijere), ili ih stvara tehnologija, odnosno savršenoprokonkurentno ponašawe preduzeća (kao propratne pojave ta-kvog ponašawa). Veoma je malo barijera ulasku stvoreno nameromnekog preduzeća. U pogledu sprovođewa antimonopolske politi-ke, antimonopolsko telo treba da se bavi samo barijerama ulaskukoje su preduzeća namerno stvorila. U suprotnom, antimonopol-sko telo bi se obrelo u situaciji u kojoj bi otvaralo slučajeveprotiv države kao glavnog aktera u oblasti barijera ulasku i tibi se slučajevi okončavali bez većeg uspeha, budući da država kaoregulator nije subjekt antimonopolskog zakonodavstva (izuzetaje od primene zakona u tom pogledu). Čak i u slučajevima u kojimaje država subjekt zakona, verovatnoća uspešnog okončawa slučajaprotiv we je dosta mala.

Preporuka: Imajući u vidu sve aspekte barijera ulasku, opcijaB je svakako daleko prihvatqivija, stoga stvarawe barijera ula-sku može biti specifikovano kao vid zloupotrebe dominantogpoložaja kojim se ograničava ili iskqučuje konkurencija (odr-žavawe ili jačawe dominantnog položaja).

8.2. Pravno definisawe barijera ulasku

Pravno definisawe barijera ulasku treba da obuhvati sve ak-tivnosti preduzeća koje stvaraju prepreke za ulazak na tržište,pri čemu te barijere treba da ispuwavaju sledeće uslove: (1) Bari-jere ulasku stavqaju samo neka preduzeća u nejednak položaj; (2)Namerno su stvorene, kako bi se novim konkurentima sprečioulazak na tržište; (3) Te barijere nanose štetu konkurentima,odnosno stvaraju nekonkurentne tržišne strukture. Definici-ja treba da obuhvati, kako barijere ulasku novih preduzeća (bari-jere ulasku u užem smislu), tako i uvoz, tj. druge oblike ulaska natržište.

Preporuka: Definicija barijera ulasku ne treba da bude deozakonskog, već podzakonskog propisa, tj. uputstva (pravila) zaantimonopolsko telo. U podzakonskom tekstu treba da bude nave-dena indikativna lista (exempli causa) barijera ulasku.

8.3. Pravni standard za barijere ulasku

Što se tiče pravnog standarda za barijere ulasku, pitawe je dali stvarawe barijera ulasku treba da bude zabraweno per se ilipodvrgnuto analizi svakog pojedinačnog slučaja (načelo razumnediskrecione procene)? Postoje dve osnovne opcije i one zaviseod pravnog definisawa barijera:


a. Opcija A: precizna pravna definicija barijera i wihovaper se zabrana.

b. Opcija B: elastična pravna definicija barijera i diskre-ciona analiza svakog pojedinačnog slučaja (načelo razumnediskrecione procene);

Zakqučak: Opcija B je svakako boqa, i ukqučuje elastičnupravnu definiciju barijera ulasku i razrađeno načelo razumnediskrecione procene pri preispitivawu barijera.

8.4. Barijere ulasku i preduzeća sa dominantnim položajem

Pitawe je da li stvarawe barijera ulasku treba da bude zabra-weno samo u slučaju preduzeća sa dominantnim položajem iliovo ponašawe treba da bude zabraweno za sva preduzeća.

a. Opcija A: Stvarawe barijera ulasku zabraweno je svim pred-uzećima. Prednosti ove opcije jesu: (1) Sva su preduzeća po-tencijalni monopolisti; (2) Pravna odredba u stilu agre-sivne antimonopolske politike koja će sprečiti stvarawenekonkurentnog ponašawa. Nedostaci ove opcije jesu: (1)Veliko administrativno opterećewe antimonopolskog telai drugih institucija u nerazvijenom institucionalnomokružewu; (2) Umawena mogućnost antimonopolske politi-ke, odnosno tela da se usredsredi na velike slučajeve kojiimaju značajne efekte na konkurenciju, tj. ekonomsku efika-snost; (3) Povećana neizvesnost za preduzeća i privatnepreduzetnike.

b. Opcija B: Stvarawe barijera ulasku je zabraweno samo predu-zećima sa dominantnim položajem. Prednosti i nedostaciove opcije suprotni su prednostima i nedostacima opcije A.

Preporuka: Budući da su barijere ulasku specifikovane kaooblik zloupotrebe dominantnog položaja, samo je opcija B pri-hvatqiva (izvodqiva). Shodno tome, stvarawe barijera ulasku odstrane preduzeća koja nemaju dominantan položaj će se smatratide minimis slučajevima.

8.5. Praćewe barijera ulasku

Kqučno je pitawe kako da antimonopolsko telo prati (nadzi-re) ponašawe preduzeća koja stvaraju barijere ulasku? Treba lipraćewe prepustiti oštećenim privrednim subjektima i udru-žewima potrošača, a da antimonopolsko telo stupi na scenu sa-mo kad treba nešto preduzeti? Naravno, ova opcija ne iskqučujeex officio odredbu. Odgovor na ovo pitawe je usko povezan sa zakon-skim odredbama koje se bave ponašawem preduzeća koja imaju do-minantan položaj. Bez obzira na to, treba izbeći formalni re-gistar dominantnih preduzeća, tj. formalno praćewe preduzećakoja imaju dominantan položaj, s obzirom na loša uporedna is-kustva u tom pogledu (naročito ruska iskustva).

61Elementi antimonopolske politike (3) – barijere ulasku

9. ELEMENTI ANTIMONOPOLSKE POLITIKE (4) – SPORAZUMIKOJIMA SE OGRANIČAVA KONKURENCIJA

9.1. Kontrola sporazuma kojima se ograničava konkurencija

Što se tiče kontrole sporazuma kojima se ograničava konku-rencija, kako horizontalnih tako i vertikalnih, pitawe je da litreba pretpostaviti to da su oni antikonkurentni ili antimo-nopolsko telo treba da razmotri svaki od wih ponaosob.

Jasno je da ne treba pretpostaviti da je svaki sporazum anti-konkurentan. Sporazumi ne moraju biti antikonkurentni stogašto, na primer: (1) nemaju efekta na konkurenciju; ili (b) stogašto, iako elementi sporazuma ograničavaju konkurenciju, ko-rist od sporazuma preteže nad stvorenim ograničewima konku-rencije. Prezumcija konkurentnosti, odnosno antikonkurentno-sti može varirati u zavisnosti od vrste sporazuma. Nadaqe, ne-ki sporazumi mogu biti zabraweni per se, a drugi mogu biti ispi-tivani prema pravnom standardu razumne diskrecione procene.

9.2. Različiti pravni tretman sporazuma kojima se ograni-čava konkurencija

Kqučno pitawe je: da li različite vrste sporazuma tretiratina različit način? U tom pogledu postoje dve opcije:

a. Opcija A: Različite vrste sporazuma treba da imaju razli-čit tretman. Prednosti ove opcije jesu: (1) Efikasna kon-trola sporazuma kojima se ograničava konkurencija i zabra-wenih ponašawa; (2) Mawe administrativno opterećeweantimonopolskog tela; (3) Smawewa neizvesnost za preduze-ća i privatne preduzetnike. Veliki nedostatak ovog pristu-pa je to što se znatno komplikuje tekst zakona.

b. Opcija B: Sve vrste sporazuma treba da imaju isti tretman.Prednosti i nedostaci su obrnuti od prednosti i nedosta-taka opcije A.

Potrebno je da postoji različit tretman različitih vrstasporazuma. Ovo rešewe će obezbediti osnov za efikasni pravnitretman sporazuma i kontrolu sporazuma usmerenih protiv slo-bodne konkurencije. Horizontalne i vertikalne sporazume trebarazličito tretirati, a različito se mogu tretirati i određenegrupe sporazuma unutar ova osnovna dva tipa. Glavni razlog u ko-rist diferencijacije je taj da nije ista verovatnoća da će se ho-rizontalnim i vertikalnim sporazumima ograničavati konku-rencija, odnosno da će ti sporazumi biti usmereni protiv slo-bodne konkurencije. K tome, ovakvo rešewe smawuje administra-tivno opterećewe antimonopolskog tela.

Preporuka: Horizontalne i vertikalne sporazume treba raz-ličito tretirati, a možda se može uvesti diferencirani tret-man različitih horizontalnih, odnosno vertikalnih sporazuma.


9.3. Različite podele sporazuma kojima se ograničava konku-rencija

Predložene su dve različite podele sporazuma. Obe podeleimaju specifične, odnosno različite zakonske odredbe za hori-zontalne i vertikalne sporazume.

9.3.1. Podela sporazuma na tri grupe

a. H1 grupa sporazuma. Ovi sporazumi su ogoqeni (hard-core)horizontalni sporazumi usmereni protiv slobodne konku-rencije (karteli). Treba da budu zabraweni per se, jasno ukqu-čeni u zakon u okviru zatvorene (numerus clausus) liste i tre-ba ih tretirati istovremeno i kao krivična dela i kao pre-kršaje. U ovu grupu treba da ulaze samo tri vrste sporazuma:sporazumi o utvrđivawu cena (ukqučujući i nameštawe ten-dera), sporazumi o podeli tržišta i sporazumi o ograniča-vawu proizvodwe. Neće biti izuzeća (exemptions), razrešni-ca (clearances), niti de minimis pravila u slučaju ovih spora-zuma. Antimonopolsko telo treba da bude ukqučeno iskqu-čivo u iznalažewe čiwenica, a ne u ocenu posledica, s obzi-rom da su ovi sporazumi zabraweni per se.

b. H2 grupa sporazuma. Ova se grupa sastoji od svih ostalih ho-rizontalnih sporazuma koji ne spadaju u grupu H1. H2 spora-zumi ne treba da budu zabraweni per se, već na wih treba pri-meniti načelo razumne diskrecione procene. Detaqna pra-vila za primenu načela razumne diskrecione procene (odlu-čivawa) treba specifikovati u podzakonskim propisima.Antimonopolski zakon bi mogao da predvidi samo indika-tivnu listu (numerus clausus) takvih sporazuma i sklapawetakvih sporazuma bi se tretiralo samo kao prekršaj. Posto-jaće izuzeća, razrešnice, i de minimis pravilo u pogledu ovevrste sporazuma. Antimonopolsko telo treba da razmotriposledice ovih sporazuma, s obzirom da oni nisu zabraweniper se. U slučaju ovih sporazuma može se prihvatiti prezum-cija o prokompetitivnosti, ali i antikompetitivnostiovih sporazuma. U zavisnosti od vrste prezumcije, teret do-kazivawa biće ili na antimonopolskom telu ili na stran-kama (preduzećima, odnosno privrednim subjektima).

v. V grupa sporazuma. U ovu grupu spadaju svi vertikalni spo-razumi. Oni ne treba da budu per se zabraweni, već treba pri-meniti načelo razumne diskrecione procene. Shodno tome,nijedan vertikalni sporazum ne treba smatrati zabrawenimper se. U podzakonskim propisima treba specifikovati de-taqna pravila za primenu načela razumne diskrecione pro-cene (odlučivawa). Antimonopolski zakon treba da predvi-di samo indikativnu, exempli causa listu sporazuma i skla-pawe ovih sporazuma, ukoliko je protivno zakonu, treba da

63Elementi antimonopolske politike (4) – sporazumikojima se ograničava konkurencija

bude tretirano kao prekršaj. Postojaće izuzeća, razrešni-ce, i de minimis pravilo u pogledu ove vrste sporazuma, i zna-čaj de minimis pravila treba da bude posebno naglašen. Anti-monopolsko telo treba da razmotri posledice ovih sporazu-ma s obzirom da oni nisu zabraweni per se. Za sve vertikalnesporazume treba da važi pretpostavka da su prokompetitiv-ni. U skladu sa takvom pretpostavkom, teret dokazivawa tre-ba da je na antimonopolskom telu.

H1 grupa sporazuma (kartelski sporazumi) predstavqa najče-šći i najvažniji oblik nekonkurentnog ponašawa u Srbiji.Alokativni gubitak blagostawa (dead-weight loss) koji takvo po-našawe stvara je značajan. Izvor ovakvih sporazuma je „koordi-nacija” među proizvođačima u starom socijalističkom stilu(proizvođači su partneri, a ne konkurenti). Shodno tome, pred-loženo rešewe (specifikovawe H1 sporazuma kao per se krivič-nih dela) predstavqa pravni osnov za usredsređenu antimono-polsku politiku, kao i za drastično kažwavawe i odvraćawe odtakvog nekonkurentnog ponašawa.

9.3.2. Podela u četiri grupe

a. H1 grupa sporazuma: isto kao u 9.3.1.b. H2 grupa sporazuma: isto kao u 9.3.1.v. V1 grupa sporazuma. U ovoj se grupi nalaze samo per se zabra-

weni vertikalni sporazumi – kao primer se mogu navestiiskqučivo ekskluzivno povezivawe, odnosno poslovawe (ex-clusive dealings), održavawe maloprodajne cene (resale pricemaintenance) i apsolutna teritorijalna zaštita. Antimono-polski zakon bi trebalo da sadrži zatvorenu (numerus clau-sus) listu ovih sporazuma. Sklapawe zabrawenih V1 sporazu-ma će predstavqati samo prekršaj. Postojaće izuzeća, razre-šnice i de minimis pravilo u pogledu ove vrste sporazuma.De minimis pravilo se može naglasiti specifikovawem daprekršaj mogu načiniti samo preduzeća sa dominantnimpoložajem. Teret dokazivawa treba da bude na antimonopol-skom telu.

d. V2 grupa sporazuma. Ova se grupa sastoji od svih vertikal-nih sporazuma koji nisu u grupi V1. V2 sporazumi ne trebada budu per se zabraweni, već treba primeniti pravni stan-dard razumne diskrecione procene. Antimonopolski zakontreba da predvidi samo indikativnu, exempli causa listu V2sporazuma i sklapawe ovih sporazuma, ukoliko je protivnozakonu, treba da bude tretirano samo kao prekršaj. Postoja-će izuzeća, razrešnice i de minimis pravilo u pogledu ovevrste sporazuma, i značaj de minimis pravila treba da budeposebno naglašen. De minimis pravilo se može naglasitispecifikovawem da prekršaj mogu načiniti samo preduze-ća sa dominantnim položajem. Antimonopolsko telo treba


da razmotri posledice ovih sporazuma s obzirom da oni ni-su zabraweni per se. Za sve V2 sporazume treba da važi pret-postavka da su prokompetitivni. U skladu sa takvom pret-postavkom, teret dokazivawa treba da je na antimonopol-skom telu.

Jedina bitna razlika između dve predložene podele je uvođeweper se zabrawenih vertikalnih sporazuma u drugu klasifikaciju.Stoga se razlika može predstaviti kao:

a. Opcija A (klasifikacija 9.3.1.): Primena pravnog standar-da razumne diskrecione procene za sve vertikalne sporazu-me, bez per se zabrane bilo kog vertikalnog sporazuma. Pred-nosti ove opcije jesu: (1) Više prostora za slobodno predu-zetništvo, tj. više ekonomske slobode za privatne predu-zetnike; (2) Podsticawe konkurencije između različitihtržišnih maraka (inter-brand) iz uvoza; (3) Konkurencijaunutar iste tržišne marke (intra-brand) u Srbiji još uveknije veliki problem i može joj se pristupiti sa pozicijerazumne diskrecione ocene; (4) Rešewe je jasno i jednostav-no. Nedostaci ove opcije jesu: (1) Moguće povećawe neizve-snosti za preduzeća i privatne preduzetnike; (2) Nedostatakusaglašenosti sa odredbama EU i pravnom praksom EU, pokojoj su neki vertikalni sporazumi označeni kao per se za-braweni; (3) Mogućnost da neke radwe kojima se ograničavaili iskqučuje konkurencija ne mogu biti zabrawene.

b. Opcija B (klasifikacija 9.3.2.): Unošewe per se zabrane zaneke od vertikalnih sporazuma. Prednosti i nedostaci obr-nuti od prednosti i nedostataka opcije A.

Treba svakako dati prednost opciji A, naročito imajući u vi-du da u Srbiji ne postoji velika opasnost od vertikalnih ogra-ničewa konkurencije, te da se takva ograničewa mogu napadatikorišćewem pravnog standarda razumne diskrecione ocene zavertikalne sporazume, odnosno putem preispitivawa zloupotre-ba dominantnog položaja. Stoga ne postoji potreba za per se za-branom bilo koje vrste vertikalnih sporazuma.

9.4. Teret dokazivawa i pretpostavqeni efektihorizontalnih sporazuma

Ko treba da snosi teret dokazivawa i koji je pretpostavqeniuticaj na konkurenciju u slučaju H2 horizontalnih sporazuma?Ovde treba naglasiti da se pitawe postavqa samo u pogledu H2 ho-rizontalnih sporazuma, s obzirom da će samo u pogledu wih bitiprimeweno načelo razumne diskrecione procene (rule of reason).H1 sporazumi su zabraweni po sebi (per se) i u wihovom slučajuneće se primewivati načelo razumne diskrecione procene. Po-stoje dve sprovodqive opcije:

a. Opcija A: Pretpostavqa se da su H2 sporazumi protivnikonkurenciji i teret dokazivawa treba da je na strankama


(preduzećima, odnosno privrednim subjektima). Prednostii nedostaci ove opcije su obrnuti od prednosti i nedostata-ka opcije B.

b. Opcija B: Pretpostavqa se da su H2 sporazumi prokompeti-tivni i teret dokazivawa je na antimonopolskom telu. Pred-nosti ove opcije jesu: (1) Stvara se podsticaj za prokompeti-tivne horizontalne sporazume; (2) Smawuje se neizvesnost zapreduzeća i privatne preduzetnike; (3) Stvaraju se podstica-ji da antimonopolsko telo usmerenije sprovodi antimono-polsku politiku, tj. da aktivnosti sprovođewa usmeri ka ma-we kontroverznim slučajevima, kao što su, na primer, H1sporazumi. Nedostatak ove opcije jeste poprilično admini-strativno opterećewe za antimonopolsko telo.

Opcija B je mnogo boqa, stoga što će obezbediti usredsređenuantimonopolsku politiku i smawenu neizvesnost za preduzeća iprivatne preduzetnike. Iako prima faciae značajno administra-tivno opterećewe može biti nedostatak opcije B, ono je efika-san podsticaj antimonopolskom telu da se usredsredi na delova-we u H1 oblasti, tj. da izbegava administrativno zahtevna i kon-troverzna preispitivawa H2 grupe sporazuma.

Preporuka: Teret dokazivawa treba da je na antimonopolskomtelu u svim slučajevima sporazuma iz grupe H2.

9.5. Teret dokazivawa i pretpostavqeni efekti vertikal-nih sporazuma

Postavqa se pitawe kako rasporediti teret dokazivawa i kojitreba da budu pretpostavqeni efekti vertikalnih sporazuma.Pitawe tereta dokazivawa i pretpostavqenih efekata vertikal-nih sporazuma treba dovesti u vezu s pravnim standardima ispi-tivawa vertikalnih sporazuma – svi ti sporazumi treba da budurazmatrani i preispitivani po načelu razumne diskrecioneprocene.

a. Opcija A: Pretpostavqa se da su vertikalni sporazumi an-tikompetitivni i da teret dokazivawa treba da je na predu-zećima, odnosno privrednim subjektima (strankama). Pred-nosti i nedostaci ove opcije su obrnute od prednosti i ne-dostataka opcije B.

b. Opcija B: Pretpostavqa se da su vertikalni sporazumi pro-kompetitivni i da je teret dokazivawa na antimonopol-skom telu. Prednosti ove opcije jesu: (1) Stvarawe podsti-caja za prokompetitivne vertikalne sporazume; (2) Smawe-na neizvesnost za preduzeća i privatne preduzetnike; (3)Podsticaj antimonopolskom telu da usredsređeno sprovodiantimonopolsko zakonodavstvo, tj. usmeri aktivnostisprovođewa na mawe kontroverzne slučajeve. Najveći nedo-statak ove opcije je značajno administrativno opterećeweantimonopolskog tela.


Opcija B je mnogo boqa, stoga što će obezbediti usredsređe-niju antimonopolsku politiku i smawenu neizvesnost za predu-zeća i privatne preduzetnike. Iako prima faciae značajno admini-strativno opterećewe može biti nedostatak opcije B, ono jeefikasan podsticaj antimonopolskom telu da se usredsredi nanekontroverzne slučajeve vertikalnih sporazuma i jasne slučaje-ve horizontalnih sporazuma.

Preporuka: U pogledu svih vertikalnih sporazuma teret doka-zivawa treba da je na antimonopolskom telu.

9.6. Prijavqivawe (notifikacija) sporazuma

Kqučno pitawe je da li prijavqivawe (notifikacija) spora-zuma treba da bude dobrovoqno ili obavezno? Ukoliko se uvedeobavezno prijavqivawe, kakvi treba da su kriterijumi (pragovi)za prijavu i ispitivawe sporazuma? Nadaqe, potrebno je iznaćimetod da se dobiju relevantne informacije o sporazumima kojinikada neće biti prijavqeni (H1 sporazumi), s obzirom da za tostranke nemaju nikakav podsticaj. Što se tiče karaktera noti-fikacije sporazuma, postoje dve moguće opcije:

a. Opcija A: Obavezno prijavqivawe sporazuma (s izuzetkom zasporazume ispod specifikovanog praga notifikacije).Prednost ove opcije je što se prikupqaju iscrpne infor-macije o ekonomskim aktivnostima i te informacije mogubiti veoma korisne za antimonopolsku politiku i ostaleekonomske politike. Nedostaci ove opcije jesu: (1) Ogromnoadministrativno opterećewe za antimonopolsko telo, opte-rećewe koje bi bilo preveliko čak i za veoma razvijeno an-timonopolsko telo; (2) Najinteresantniji, odnosno najzna-čajniji sporazumi, tj. kartelski sporazumi, ni u jednom slu-čaju neće biti prijavqivani; (3) Povećana neizvesnost itransakcioni troškovi (administrativno opterećewe) zapreduzeća i privatne preduzetnike; (4) Uz takvo admini-strativno opterećewe antimonopolskog tela, neće biti


H1 H2 V

Pravni standard Per se Diskreciona Diskrecionaprocena procena

Teret dokazivawa Antimonopolsko Antimonopolsko Antimonopolskotelo telo telo

Sankcije Krivičnopravne, Građanskopravne Građanskopravnegrađanskopravne i novčane kazne i novčane kaznei novčane kazne

De minimis Ne Da (numeričko) Da (dominacija)

Zatvorena lista Da Ne Ne

Tabela 1 Pregled tretmana sporazuma kojima se ograničava konkurencija

primećena velika kršewa zakona; (5) Postoje značajni teh-nički problemi u određivawu odgovarajućeg praga za obave-znu notifikaciju sporazuma.

b. Opcija B: Dobrovoqna notifikacija. Prednosti i nedosta-ci dobrovoqne notifikacije su obrnute prednostima i ne-dostacima opcije A.

U EU dobrovoqna notifikacija znači da se Evropskoj Komisi-ji mogu prijaviti sporazumi za koje se traži zakqučak dasporazum nije protivzakonit (clearance). U takvim slučajevima,preduzeća mogu da traže tzv. negative clearance (pretpostavqa se dasporazum nema negativne posledice po konkurenciju, tj. ne ogra-ničava konkurenciju), ili izuzeće (iako određeni elementi spo-razuma mogu ograničavati konkurenciju, pretpostavqa se da pre-težu koristi koje nastaju sporazumom). Ta izuzeća mogu biti in-dividualna izuzeća koja daje Komisija ili izuzeća koja spadajupod režim grupnih izuzeća (npr. ugovori o transferu tehnolo-gije, franšizing ugovori, itd.), u kojima su razrađena opštauputstva o tome šta je dopušteno, a šta nije. Ne postoji obavezaprivrednih subjekata da prijave svoje sporazume, tako da preduze-ća i druga pravna lica to rade ukoliko žele potvrdu Komisije dane krše zakon.

Preporuka: Svakako da ne treba prihvatiti načelo obaveznenotifikacije (opcija A). Jedino preostalo (prihvatqivo) reše-we je opcija B – dobrovoqna notifikacija.

9.7. Horizontalni sporazumi nasuprot horizontalnihintegracija

Treba ispitati da li su horizontalni sporazumi (karteli), sastanovišta ekonomske politike i društvenog blagostawa, boqiili gori nego horizontalne integracije. Dodatno pitawe je: kojato pravna rešewa stvaraju podsticaje za horizontalne integra-cije kao supstitute horizontalnih sporazuma (kartela)?

S jedne strane, karteli (H1 horizontalni sporazumi) su inhe-rentno nestabilne strukture, tako da nije veoma verovatno da jed-nom uspostavqen kartel potraje neko duže vreme. Nasuprot tome,integracije su veoma stabilne i učvršćuju postojeće nekonku-rentne tržišne strukture. S druge strane, integracije imaju od-ređene prednosti stoga što, za razliku od kartela, mogu stvoritineke ekonomije (npr. ekonomiju obima), odnosno neke oblikeekonomske, pretežno proizvodne efikasnosti. Od kqučne je va-žnosti da privredni subjekti ne zamewuju jedno ponašawe dru-gim: na primer, da integracijom izbegnu kontrolu, odnosno za-branu kartela. Stoga je neophodno obezbediti da u zakonodavstvune postoje nikakve rupe. Takve bi rupe predstavqao, na primer,nedostatak kontrole integracija, tako da bi karteli kojima pre-ti otkrivawe, odnosno kažwavawe izabrali da integracijom re-še svoj problem, tako što bi stvorili problem za potrošače


9.8. Ispitivawe vertikalnih sporazuma

Kakva treba da budu načela ispitivawa vertikalnih sporazumai tretmana vertikalnih sporazuma kao barijera ulasku? Potreb-no je razraditi veoma oprezan pristup vertikalnim sporazumi-ma, naročito u pogledu uvoza i konkurencije koju stvara uvoz.

Štetna vertikalna ograničewa (tj. antikompetitivni verti-kalni sporazumi koji proizvode štetne efekte na ekonomskuefikasnost i blagostawe) su samo oni koji imaju horizontalneefekte. Kqučni preduslov (potreban, ali ne i dovoqan uslov) davertikalni sporazumi budu štetni jeste značajna tržišna moć(dominantna pozicija) barem jedne od stranaka. Drugim rečima,ukoliko nema značajne tržišne moći strana u sporazumu, verti-kalni sporazum neće biti štetan. Ovakva teorijska pozicija da-je osnovu za odbacivawe per se zabrane nekih vertikalnih spora-zuma (održavawe maloprodajne cene, na primer) i prihvatawenačela, odnosno pravnog standarda razumne diskrecione proceneza sve vertikalne sporazume.

10. ELEMENTI ANTIMONOPOLSKE POLITIKE (5)– DEFINISAWE TRŽIŠTA I TRŽIŠNE MOĆI

10.1. Definisawe (određivawe) tržišta

Veoma je važno korektno definisati, odnosno odrediti rele-vantno tržište, nasuprot jedinstvenom tržištu. Treba pažqi-vo razmotriti sve značajne elemente za specifikaciju relevant-nog tržišta. K tome, pitawe je da li probleme definisawa rele-vantnog tržišta treba rešavati zakonom ili podzakonskimpropisima.

Definicija relevantnog tržišta treba da bude zasnovana natri osnovna elementa:

• Tržište proizvoda (supstitucija proizvoda i supstitucijaproizvođača);

• Geografsko tržište (udeo i veličina transportnih i tran-sakcionih troškova);

• Uvozna komponenta (uvoz na domaće tržište treba računatikao deo tog tržišta).

I supstitucija proizvoda (demand substitalibility) i supstitu-cija proizvođača (supply substitalibility) jesu, načelno posmatrano,podesne za definisawe relevantnog tržišta. Što se tiče uvo-đewa supstitucije proizvođača, na raspolagawu su dve opcije: (a)ukqučiti supstitucije proizvođača; ili (b) ne ukqučiti supsti-tucije proizvođača, tj. za određivawe relevantnog tržišta ko-ristiti samo supstitucije proizvoda. Za prilično malo domaćetržište je boqe da se u definisawe tržišta ne ukqučuju sup-stitucije proizvođača, naročito imajući u vidu da će dobar deo

69Elementi antimonopolske politike (5) – definisawetržišta i tržišne moći

supstitucije proizvođača doći iz uvoza, tj. da je gotovo nemogućedobiti relevantne informacije o supstituciji proizvođačakonkretnog proizvoda. Shodno tome, supstitucija proizvođačane treba da bude deo definicije tržišta, već treba da budeukqučena u nešto složeniji postupak identifikacije domina-cije na tržištu.

Osnovni elementi određivawa tržišta i kriterijuma za spe-cifikovawe relevantnog tržišta, tj. glavne crte pojma rele-vantnog tržišta treba da budu ukqučene u zakonski tekst (Anti-monopolski zakon). Procedure za određivawe relevantnog trži-šta treba da budu deo podzakonskih tekstova (Pravilnik o po-stupku odlučivawa antimonopolskog tela).

10.2. Definisawe (određivawe) tržišne moći (dominacije)

Od kqučnog je značaja odrediti način na koji će antimonopol-sko telo utvrditi postojawe dominacije na tržištu. Pored toga,postavqa se pitawe šta se dešava kad se utvrdi da neko preduze-će uživa dominantan položaj na tržištu? Koja su, u tom slučaju,ovlašćewa antimonopolskog tela (pojačan nadzor, bez zvanične,odnosno formalne liste dominantnih preduzeća, ukoliko je mo-guće)? U kom obimu ova pitawa treba da budu regulisana zakonom,a u kojoj meri podzakonskim propisima?

Određeni udeo na tržištu (40%) treba uzeti kao preduslov(potreban uslov) za postojawe tržišne moći (dominantnog po-ložaja), tj. preduzeće čiji udeo ne prelazi taj prag neće se ni ukom slučaju smatrati preduzećem sa dominantnim položajem.Shodno tome, navedeni tržišni udeo treba da bude potreban, aline i dovoqan uslov za utvrđivawe dominantnog položaja predu-zeća, odnosno privrednog subjekta.

Ukoliko udeo na tržištu nekog preduzeća prelazi navedenuvrednost (40%), treba primeniti ostale kriterijume da bi seutvrdilo da li ono poseduje tržišnu moć, tj. da li postoji domi-nantni položaj preduzeća na tržištu: barijere ulasku (veličinu,karakter i trajnost), potencijalnu konkurenciju (domaću i stra-nu), tj. informacije o mogućoj supstituciji proizvođača, posto-jawe odgovarajuće tržišne moći na strani tražwe (tržišnasnaga kupaca), kao i druge relevantne odlike tog tržišta, odno-sno te tržišne moći. U osnovi, postupak se sastoji u iznalažewuda li preduzeće ima tržišnu moć, tj. može li tu moć koristititako da se ponaša nezavisno od svojih konkurenata i kupaca.

Ukoliko je utvrđeno postojawe dominacije na tržištu, domi-nacija sama po sebi nije zabrawena, tj. samo za to neće biti nika-kve kazne. Zabrawena je samo zloupotreba ovog dominantnog po-ložaja. Shodno tome, antimonopolsko telo treba da detaqnijeposmatra ponašawe dominantnih preduzeća, nego ponašaweostalih preduzeća. Ne treba da postoji formalno praćewe (nad-gledawe), tj. ne treba da postoji pravna obaveza antimonopolskog


tela da prati ponašawe dominantnih preduzeća, niti treba dapostoji formalna lista (registar) preduzeća koja imaju domi-nantan položaj.

Ne treba da postoji pravna odredba za preispitivawe kolek-tivnog (zajedničkog) dominantnog položaja (joint dominance), sobzirom na to da je koncepcija kolektivne dominacije priličnomaglovita (čak i u zakonodavstvu EU), tako da je komplikovanoiznaći wenu dobru i jasnu pravnu definiciju. Zbog ovoga se i ja-vqa prostor za zloupotrebu koncepcije kolektivnog dominant-nog položaja, pa taj pojam treba izostaviti iz antimonopolskogzakonodavstva.

11. ELEMENTI ANTIMONOPOLSKE POLITIKE (6)– ZLOUPOTREBA DOMINANTNOG POLOŽAJA

11.1. Koncepcije zloupotrebe dominantnog položaja

Postoje dve različite koncepcije zloupotrebe dominantnogpoložaja. Obe se koncepcije mogu realizovati unutar pravnogokvira datog člana 82. Rimskog ugovora. U skladu s tim, postojinekoliko opcija koje se mogu ukqučiti u jugoslovensko, odnosnosrpsko zakonodavstvo.

a. Opcija A: Zloupotreba dominantnog položaja kojom se isko-rišćava položaj potrošača (exploitative abuse), tj. sticawaekonomskog profita na kratak rok.

b. Opcija B: Zloupotreba dominantnog položaja kojom se ogra-ničava ili iskqučuje konkurencija (exclusionary abuse), tj.održavawe, jačawe i unapređewe dominantnog položaja(ograničewa konkurencije) da bi se uvećala tržišna moć istekao ekonomski profit na dugi rok.

v. Opcija V: Zloupotreba kojom se iskorišćava položaj po-trošača u kombinaciji s zloupotrebom kojom se ograničavaili iskqučuje konkurencija.

Opcija V je najboqe rešewe budući da može da obuhvati obevrste ponašawa. Ta dva tipa ponašawa treba eksplicitno nave-sti u zakonu, tj. navesti pravnu definiciju zloupotrebe domi-nantnog položaja usmerene na kratkoročni profit, s jedne stra-ne, i definiciju zloupotrebe koja je usmerena na stvarawe nekon-kurentnih tržišnih struktura (predatorno formirawe cena,barijere ulasku, vezana prodaja, itd.), s druge strane.

11.2. Elementi zloupotrebe dominantnog položaja

Treba da postoje dve odvojene liste indikativne enumeracijezloupotreba dominantnog položaja (exempli causa liste), štoostavqa prostor za zabranu drugih vrsta zloupotrebe dominant-nog položaja. Indikativno nabrajawe treba da bude razrađenije

71Elementi antimonopolske politike (6) – zloupotrebadominantnog položaja

nego u članu 82 Rimskog ugovora i više u stilu nekih novijih za-kona zemaqa centralne i istočne Evrope, kao što je, na primer,mađarski zakon.

a. Indikativna enumeracija (exempli causa) u slučaju zloupo-treba kojima se iskorišćava položaj potrošača treba da sesastoji samo od:

• cena koje ne odražavaju troškove;• ograničewa obima proizvodwe.

b. Indikativna enumeracija (exempli causa) u slučaju zloupo-trebe kojom se ograničava ili iskqučuje konkurencija trebada se sastoji barem od:

• cena koje ne odražavaju troškove;• stvarawa barijera ulasku;• cenovne i ostale diskriminacije;• vezane prodaje. Najvažnija zloupotreba dominantnog položaja koja se obično

označava kao formirawe nepravednih, odnosno neopravdanihcena (unfair pricing) treba da bude reformulisana u „cene koje neodražavaju troškove”. Takva formulacija omogućava zabranustandardnog monopolskog ponašawa (cene iznad troškova), uslučaju zloupotreba kojima se iskorišćava položaj potrošača,kao i predatorno formirawe cena (cene ispod troškova), u slu-čaju zloupotrebe kojom se ograničava ili iskqučuje konkurenci-ja. Vrsta troškova (marginalni, prosečni, ili prosečni inkre-mentalni troškovi, itd.), kao i procedure procene troškova,treba da budu precizirane u podzakonskom tekstu (pravilniku,odnosno uputstvu).

Cenovne i druge diskriminacije i vezana prodaja treba da buduuzeti u obzir samo kao zloupotreba kojom se ograničava ili is-kqučuje konkurencija (exclusionary abuse). S obzirom na to da uslučaju zloupotrebe dominantnog položaja postoje samo indika-tivne liste za obe vrste zloupotreba (one kojima se iskorišćavapoložaj potrošača i one kojima se ograničava ili iskqučujekonkurencija na tržištu), postoji mogućnost da i cenovna dis-kriminacija bude protivzakonita kao zloupotreba kojom se is-korišćava položaj potrošača. Bez obzira na to, pažqivom za-konskom formulacijom treba poslati jasan signal onima kojiodlučuju da je cenovna diskriminacija ponajpre zloupotreba ko-jom se ograničava ili iskqučuje konkurencija.

Antimonopolsko telo treba da se usredsredi na zloupotrebekojima se ograničava ili iskqučuje konkurencija više nego nazloupotrebe kojima se iskorišćava položaj potrošača. Ovo ćesprečiti da se antimonopolsko telo pretvori u telo za kontrolucena, kao što se dešavalo u mnogim zemqama centralne i istoč-ne Evrope, što je rezultovalo brojnim lošim posledicama u po-gledu sprovođewa antimonopolske politike.

Preduslov za zloupotrebu dominantnog položaja je dokazivawepostojawa dominantnog položaja. Ukoliko ne postoji dominantan


položaj, preduzeće ne može biti kažweno za svoje ponašawe, tj. zazloupotrebu dominantnog položaja. Teret dokazivawa je na anti-monopolskom telu.

11.3. Pravni standard zloupotrebe dominantnog položaja

Pravni standard za preispitivawe zloupotrebe dominantnogpoložaja je uvek standard razumne diskrecione procene (rule odreason). Teret dokazivawa je na antimonopolskom telu, tj. anti-monopolsko telo treba da dokaže da je preduzeće zloupotrebilosvoj dominantan položaj i da dokaže da je to rezultovalo štet-nim, antikompetitivnim posledicama po ekonomsku efikasnosti blagostawe.

12. OBUHVAT ANTIMONOPOLSKOG ZAKONA

12.1. Samostalan Antimonopolski zakon

U osnovi postoje dve opcije u pogledu antimonopolskog zako-nodavstva koje se zasnivaju na: (a) samostalnom Antimonopol-skom zakonu, tj. posebnom zakonu i (b) odredbama antimonopol-ske politike zasnovanim na obuhvatnijem zakonu kao što je „Za-kon o trgovini”, što bi integrisalo antimonopolsko zakono-davstvo s drugim politikama, na primer zaštitom od nelojalnekonkurencije. Shodno tome, postoje dve opcije:

a. Opcija A: samostalan Antimonopolski zakon. Prednosti oveopcije jesu: (1) Određenija i preciznija formulacija odgova-rajućeg pravnog osnova za usredsređenu i efikasnu antimono-polsku politiku; (2) Pravni osnov za specijalizovanu insti-tuciju (antimonopolsko telo) koje će sprovoditi Antimono-polski zakon, te stoga postoji veća verovatnoća specijaliza-cije i efikasnije primene zakona. Veliki nedostatak ove op-cije je moguće duplirawe institucionalnih kapaciteta (an-timonopolskog tela i tržišnih inspektorata, na primer).

b. Opcija B: Širi zakonski okvir koji ukqučuje i druge trgo-vinske propise (Zakon o nelojalnoj konkurenciji, na pri-mer). Prednosti ove opcije jesu: (1) Jedan zakon se bavi goto-vo svim relevantnim tržišnim ponašawima; (2) Dobar pu-blicitet za odgovarajuće telo, odnosno instituciju u sluča-jevima zaštite potrošača. Nedostaci ove opcije jesu: (1)Mogućnost razvodwavawa, odnosno kompromisnih rešewazakona; (2) Prostor za neefikasno i nespecijalizovano telo,odnosno instituciju.

Opcija A je svakako boqa, naročito kad se u vidu ima domaćapravna tradicija, tj. čiwenica da je postojeći Antimonopolskizakon samostalan zakon i da već postoji specijalizovano anti-monopolsko telo.

73Obuhvat Antimonopolskog zakona

Preporuka: Izraditi nacrt samostalnog Antimonopolskogzakona. Treba ispitati da li postoji potreba za izmenama posto-jećeg Zakona o trgovini (koji sadrži odredbe o nelojalnoj konku-renciji) kako bi se uskladio sa nacrtom novog Antimonopolskogzakona, pa čak i donošewe novog Zakona o trgovini, ili nekogdrugog zakona koji bi se bavio pitawima nelojalne konkurencije.

12.2. Prirodni monopoli i wihovo regulisawe

Jedno od najkontroverznijih pitawa antimonopolske poli-tike je tretman prirodnih monopola, naročito mrežnih pri-vrednih grana. Ukratko: kakav treba da bude pravni okvir zaekonomsku regulaciju ovih grana i treba li da te grane, koje supod režimom ekonomske regulacije, da potpadaju pod primenuAntimonopolskog zakona? U pogledu ovih pitawa, postoji neko-liko opcija:

a. Opcija A: Izuzeti prirodne monopole od dejstva samo nekihodredaba antimonopolskog zakonodavstva i regulisati ihposebnim zakonima (lex specialis) koji će pružiti osnov zawihovo poslovawe i ekonomsko regulisawe ovih grana.

b. Opcija B: U potpunosti izuzeti prirodne monopole iz pri-mene antimonopolskog zakonodavstva i regulisati ih poseb-nim zakonima (lex specialis) koji će pružiti osnov za wihovoposlovawe i ekonomsko regulisawe ovih grana.

v. Opcija V: Izuzeti prirodne monopole od primene antimo-nopolskog zakonodavstva putem blok (grupnih) izuzeća kojaće davati antimonopolsko telo.

Opcija A izgleda prilično dobro, naročito ako se u vidu imada je mogućnost ovladavawa regulatorom (regulatory capture) sma-wena, s obzirom da postoji antimonopolsko telo za sve grane, ko-je vodi računa i o regulisanim granama, odnosno nekim aspekti-ma wihovog ponašawa. Nadaqe, veća je verovatnoća da serestrukturirawe i deregulacija regulisanih grana dogodi podneprekinutom nadležnošću antimonopolskog tela.

Prirodne monopole treba regulisati u skladu sa posebnim za-konodavstvom (lex specialis) za grane koje se smatraju prirodnimmonopolima. Ovi delovi zakonodavstva treba da stvore pravniosnov za ekonomsku regulaciju, naročito u pogledu metoda eko-nomske regulacije i institucija (tela) koja će sprovoditi eko-nomsku regulaciju. Takvo će rešewe u pogledu ekonomske osnoveekonomske regulacije biti sasvim u saglasnosti s antimonopol-skom politikom, odnosno zakonodavstvom. Na primer, ekonom-ska regulacija će omogućiti da cene u tim granama odražavajutroškove, te stoga neće biti zloupotrebe dominantnog položaja.Nadaqe, antimonopolsko telo će sprovoditi antimonopolskozakonodavstvo na sve ostale aktivnosti prirodnih monopola, tj.poslovawe preduzeća u tim granama koje ne potpada pod domašajposebnih zakona.


Preporuka: Prirodni monopoli (regulisane grane) treba dabudu izuzeti od određenih odredaba antimonopolskog zakonodav-stva putem posebnih zakona (lex specialis) uz primenu načela: jednagrana – jedan poseban zakon.

12.3. Državna pomoć (state aid)

Jedna od strateških dilema nove antimonopolske politike je-ste i to da li ukqučiti pitawa državne pomoći (state aid) u novoantimonopolsko zakonodavstvo ili koncipirati i sprovestinovi, odvojen zakon o državnoj pomoći? U pogledu toga, na raspo-lagawu su dve opcije:

a. Opcija A: Ukqučivawe državne pomoći u antimonopolskozakonodavstvo. Prednosti ove opcije jesu: (1) Očigledna ve-za između očuvawa konkurencije i wenog narušavawa kojeprouzrokuje državna pomoć; (2) Opšta usklađenost sa pro-pisima EU, naročito imajući u vidu potencijalni politič-ki pritisak u okviru PSA. Nedostaci ove opcije jesu: (1)Odredbe o državnoj pomoći u okviru Antimonopolskog za-kona imaju malo smisla – državnu pomoć daje Vlada, a zabra-nu te pomoći treba da sprovodi vladino telo; (2) Može seočekivati snažan pritisak od strane izvršne vlasti na an-timonopolsko telo, tako da se kontrola državne pomoći nebi sprovodila delotvorno; (3) Takav bi pritisak zapravobio pritisak protiv cele antimonopolske politike, tj. an-timonopolskog tela, tako da bi, kao dodatna negativna po-sledica, uticao i na druge, mnogo važnije segmente antimo-nopolske politike (antitrust politiku u užem smislu).

b. Opcija B: Posebni zakonski propisi o državnoj pomoći.Prednosti i nedostaci su suprotni opciji A. K tome, poseb-ni propisi o državnoj pomoći omogućili bi stvarawe zako-nodavstva koje je usklađeno s najboqim mehanizmom sprovo-đewa, iako bi se morala platiti određena cena usled gubitkaveze između antimonopolske politike i štetnih aspekatadržavne pomoći. Još jedna prednost posebnih propisa o dr-žavnoj pomoći je i ta da je takvo rešewe, iako ne sasvimusklađeno sa zakonodavstvom EU, prihvaćeno od strane EUkao prikladan institucionalni aranžman za zemqe-kandi-date za učlawewe u Uniju 2004. godine.

Pitawe državne pomoći je sigurno veoma važno u politič-kom i privrednom pogledu. U okviru antimonopolske politikeEU i prema EU terminologiji, antimonopolska politika se sa-stoji od antimonopolskih (antitrust) propisa i propisa o držav-noj pomoći, a državna pomoć se sve više ističe i dobija na va-žnosti u EU u posledwih desetak godina. Kontrola državne po-moći je zasigurno aspekt koji razlikuje antimonopolsku poli-tiku EU od antimonopolske politike drugih država. Imajući uvidu PSA i buduće članstvo SR Jugoslavije, odnosno Srbije i

75Obuhvat Antimonopolskog zakona

Crne Gore u EU, nije dovoqno ukqučiti samo nekoliko redova održavnoj pomoći u osnovno antimonopolsko zakonodavstvo; dr-žavna pomoć zahteva svoj sopstveni pravni okvir. Zemqe cen-tralne i istočne Evrope u tranziciji, od kojih su neke kandida-ti za prijem u EU, donele su odvojene antimonopolske zakone izakone o državnoj pomoći.

Pitawe državne pomoći je bilo i biće politički veoma ose-tqiva tema. Stoga tom pitawu treba pristupiti veoma opreznoi od samog početka procesa razvoja pravnog okvira odgovaraju-će ministarstvo i cela Vlada treba da budu ukqučeni u taj pro-ces. Mnogo je boqe rešewe imati posebne propise o državnojpomoći koji bi se mogli koncipirati dosta skoro, uzimajući uobzir napredak u procesu privatizacije i PSA. Boqe je imatizasebnu instituciju (telo) koje će brinuti o sprovođewu dr-žavne pomoći, nego postojećim institucijama dodeqivati i tufunkciju.

Preporuka: Nacrt novog Antimonopolskog zakona ne treba dasadrži odredbe o kontroli državne pomoći. Moguće izmene an-timonopolskog zakonodavstva u budućnosti će zavisiti od samo-stalnog razvoja zakonodavstva o državnoj pomoći i odnosa izme-đu kontrole državne pomoći i antimonopolske politike.

12.4. Antimonopolsko zakonodavstvo i javna preduzeća

U privredi Srbije ima podosta javnih preduzeća, i ona delujune samo u oblasti prirodnih monopola već i u, po svojim karak-teristikama, konkurentnim granama. Mnoga javna preduzeća po-sluju na lokalnom nivou i pod kontrolom su lokalnih organavlasti, pri čemu ih ti lokalni organi često štite stvarawemadministrativnih barijera ulasku.

Pozicija EU u pogledu javnih preduzeća, preduzeća sa javnompodrškom ili javnih tela koja su i privredni subjekti (operate-ri) jeste da je osnovno načelo da ih ne treba izuzimati iz dejstvaantimonopolskog zakonodavstva. Usled značajnog uticaja javnihpreduzeća na srpsku privredu, trebalo bi možda prihvatiti ne-ki prelazni period za određene oblasti, u zavisnosti od prirodecelog procesa liberalizacije i reforme, odnosno restrukturi-rawa javnih preduzeća.

Preporuka: U antimonopolskom zakonodavstvu ne treba da po-stoji posebna odredba o javnim preduzećima, niti ta preduzećatreba da budu izuzeta od dejstva antimonopolskog zakonodavstva,tj. javna preduzeća treba da budu subjekti na koje se zakon prime-wuje. Potreba značajne reforme u oblasti propisa o javnim pred-uzećima treba da se naglasi u nekim drugim dokumentima eko-nomske politike. Funkcija zastupawa antimonopolske politikeveoma je bitna u reformi ekonomske politike prema javnimpreduzećima, tj. reformi delovawa i restrukturirawa javnihpreduzeća (uz moguću kasniju privatizaciju).


12.5. Mehanizam izuzeća

Jedini mehanizam izuzeća treba da budu posebni zakonskipropisi (lex specialis) kojima će se neke grane (tj. preduzeća u timgranama) izuzeti od nekih odredaba Antimonopolskog zakona.Veoma je važno da posebni propisi izuzmu te grane, odnosnopreduzeća, samo od nekih odredaba antimonopolskog zakonodav-stva, a ne i od celog antimonopolskog zakonodavstva. Izuzetitreba samo one aktivnosti javnih preduzeća koje su regulisaneposebnim propisom čije odredbe sprovode neka druga tela, a neantimonopolsko telo.

13. SUBJEKTI ANTIMONOPOLSKOG ZAKONA

13.1. Subjekti zakona

Ko su subjekti zakona, odnosno ko treba da budu lica na koja sezakon odnosi? U osnovi, postoje dva relevantne opcije:

a. Opcija A: Određivawe subjekata u stilu EU: „preduzeća” (un-dertakings), pri čemu ovaj izraz obuhvata bilo kakav skupsredstava u ciqu vršewa privredne aktivnosti.

b. Opcija B: Određivawe subjekata na način na koji to čineSAD: „svako lice”, uz izuzetke predviđene samim Antimono-polskim zakonom i drugim propisima.

Rešewe dileme zavisi od vrste odgovornosti i sankcijapredviđenih antimonopolskim zakonodavstvom. Definicijau stilu SAD direktno omogućava krivičnu odgovornost, odno-sno kaznu. Možda bi trebalo malo izmeniti definiciju EUkako bi se omogućila krivična odgovornost, odnosno sankci-onisawe svakog fizičkog lica „zaduženog za odlučivawe upreduzeću”.

Treba da postoji odredba po kojoj subjekti zakona treba da budusva pravna lica i wihova udružewa, kao i fizička lica i wiho-va udružewa, ukoliko su direktno ili indirektno ukqučena uprivredne aktivnosti ili u aktivnosti koje imaju uticaj naprivredne aktivnosti. Treba u obzir uzeti domaću pravnu dok-trinu koja omogućava da rukovodioci, odnosno odgovorna licapravnog lica budu krivično goweni. Posebnu pažwu treba obra-titi na to da svi službenici, odnosno zvaničnici pravnog licamogu budu krivično goweni, a ne samo rukovodeća lica. Ovo jevrlo bitno kao poluga politike ublažavawa odgovornosti, od-nosno imuniteta od gowewa (leniency), kojom će se stvoriti pod-sticaj za sve upletene u kršewe zakona da pruže informacije izprve ruke o kartelima.

Država treba da bude subjekt antimonopolske politike u meriu kojoj je neposredno ili posredno ukqučena u privredne aktiv-nosti. Međutim, Antimonopolski zakon ne treba da se primewu-

77Subjekti Antimonopolskog zakona

je na državu u wenoj ulozi regulatora, tj. wene aktivnosti nastvarawu i primeni pravila. Umesto primene antimonopolskogzakonodavstva, glavni mehanizam antimonopolske politike pre-ma državi kao regulatoru treba da bude zastupawe antimonopol-ske politike radi promovisawa konkurencije.

13.2. Primena domaćeg antimonopolskog zakonodavstva nastrana preduzeća

Nema sumwe da treba usvojiti „doktrinu efekata” i da na stra-ne kompanije (preduzeća) treba da se primeni domaće antimono-polsko zakonodavstvo. Antimonopolski organ treba da ima mo-gućnost u vezi sa postupcima bilo kog preduzeća, bez obzira da lije u domaćem ili stranom vlasništvu i bez obzira da li se nala-zi u zemqi ili inostranstvu ukoliko delovawe tog preduzećastvara efekte (posledice) unutar jugoslovenske, odnosno srpsketeritorije, tj. na jugoslovenskom, odnosno srpskom tržištu. Ovadoktrina je široko prihvaćena u SAD, EU i mnogim drugim ze-mqama i dosad je potvrđena mnogo puta.

Preporuka: Treba da postoji odredba po kojoj se na preduzećaprimewuje Antimonopolski zakon u meri u kojoj se wihove ak-tivnosti odražavaju na domaće tržište.

13.3. Izuzeća od Antimonopolskog zakona

U EU se antimonopolski propisi primewuju na „preduzeća”(undertakings). „Preduzeće” je bilo koji privredni subjekt anga-žovan u nekoj ekonomskoj, odnosno komercijalnoj aktivnosti ikoji nudi robu i usluge na ekonomskom tržištu, tj. radi se o fi-zičkim i pravnim licima koja učestvuju u tržišnim aktivno-stima. U praksi se radi o preduzećima, kompanijama, ortakluci-ma, privatnim preduzetnicima, udružewima, itd. Ovo naravnoobuhvata i javna preduzeća koja se bave ekonomskom, odnosno ko-mercijalnom aktivnošću i nude robu, odnosno usluge na trži-štu, tj. pod ovaj termin spada i država u meri u kojoj je neposred-no ili posredno ukqučena u tržišne, odnosno komercijalne ak-tivnosti, ali ne i kao regulator tržišta. Sva druga pravna licai pojedinci, tj. wihovo vantržišno, odnosno nekomercijalnodelovawe nisu predmet Antimonopolskog zakona.

Preporuka: Zbog mogućih pravnih kontroverzi, treba izričitoizuzeti dve oblasti od primene antimonopolskog zakonodavstva:

• Sindikate, u pogledu wihovih aktivnosti iskqučivo u po-gledu kolektivnog ugovarawa i zaštite prava zaposlenih;

• Sportske organizacije (klubove) i wihova udružewa iskqu-čivo u pogledu wihovih aktivnosti na planu organizovawasportskih takmičewa.

Oba izuzetka treba da budu pobrojana u zatvorenoj (numerus cla-usus) listi jedne od odredaba Antimonopolskog zakona.


14. SANKCIJE NOVOG ANTIMONOPOLSKOG ZAKONA

14.1. Sankcije na raspolagawu antimonopolskom telu isudovima

Nema dileme da kao sankcije antimonopolskom telu i sudovi-ma na raspolagawu treba da stoje mere (tj. prestanak zabrawenogdelovawa) i novčane kazne. Bez obzira na to, kqučno je pitawe dali u novo antimonopolsko zakonodavstvo ukqučiti i krivičnuodgovornost. U vezi s tim postoje dve moguće opcije, jedna pred-stavqa paket sankcija bez krivičnih sankcija, a druga paket skrivičnim sankcijama.

a. Opcija A: sankcije bez krivične odgovornosti:• mere – okončawe protivzakonitog postupawa (oglašewe ni-

štavim);• građanskopravna sankcija – poništaj sporazuma;• novčane kazne za lica na koja se Zakon odnosi – ove kazne

moraju biti dovoqno velike da stvore značajan efekat od-vraćawa;

• nema nikakve krivičnopravne odgovornosti.Prednosti ove opcije jesu: (1) Puna kompatibilnost s postoje-

ćom EU antimonopolskom politikom, odnosno zakonodavstvom;(2) Krajwe jednostavna primena zakonodavstva, s obzirom na toda je primena u slučaju krivične odgovornosti krajwe složena.Veliki nedostatak ove opcije je smaweni efekat odvraćawa kojiproizvode predviđene sankcije.

b. Opcija B: sankcije koje ukqučuju krivičnu odgovornost• mere – kao u opciji A;• građanskopravna sankcija – poništaj sporazuma – kao u

opciji A;• novčane kazne licima na koja se Zakon odnosi – kao u opciji A;• krivičnopravna odgovornost, odnosno sankcije za odgovor-

na lica preduzeća u slučaju najtežih povreda Antimonopol-skog zakona, samo u slučaju per se zabrawenih H1 sporazuma –treba da postoji mogućnost krivične odgovornosti svih od-govornih lica preduzeća, a ne samo rukovodilaca.

Prednosti ove opcije jesu: (1) Svaki efekat odvraćawa, naro-čito u Srbiji gde efekat odvraćawa prekršajnih kazni i even-tualne naknade štete u parnici nije tako veliki, s obzirom nadugačke i neefikasne sudske postupke; (2) Krivičnopravne sank-cije su konzistentne sa domaćom pravnom tradicijom i tradi-cijom antimonopolskog zakonodavstva; (3) Iako krivično-pravne sankcije nisu, strogo uzevši, konzistentne sa postoje-ćim EU antimonopolskim zakonodavstvom, odnosno politikom,neka od zakonodavstava zemaqa članica EU predviđaju krivičnesankcije – EU ne zabrawuje krivičnopravnu odgovornost. Veli-ki nedostatak ove opcije je prilično komplikovana proceduraprimene krivičnih sankcija, naročito kad se u vidu ima da će u

79Sankcije novog Antimonopolskog zakona

to biti ukqučeni različiti organi i da će se primewivati raz-ličiti standardi tereta dokazivawa.

Mere, poništaj sporazuma i novčane kazne se redovno koristeu svim modernim antimonopolskim zakonodavstvima širomsveta. Samo neka od modernih antimonopolskih zakonodavstavaimaju pravni osnov za krivičnu odgovornost i odgovarajućesankcije. Iako postojeći Antimonopolski zakon predviđa kri-vičnu odgovornost, ta odredba još nije primewena u praksi – ni-je podignuta još nijedna optužnica. Jedna od važnih dilema priuvođewu krivične odgovornosti u zakon je i to da li postoji vo-qa i mogućnost na strani pravosuđa, kako bi se efikasno sprove-le odredbe o krivičnoj odgovornosti.

Preporuka: U načelu, antimonopolskom telu, odnosno sudovi-ma, na raspolagawu treba da stoje sve vrste sankcija, ukqučujući ikrivičnopravne. Nema potrebe da se prave bilo kakve izmene uvažećem Krivičnom zakonu.

14.2. Primena sankcija

Krivična odgovornost treba da postoji samo u slučaju najgru-bqih povreda Antimonopolskog zakona, samo za ograničeni brojponašawa koja su per se zabrawena, tj. samo u slučaju H1 vrste ho-rizontalnih sporazuma. Istovremeno, protiv ovih sporazumatreba da na raspolagawu budu i novčane kazne za prekršaj i merekojima se okončava protivzakonito postupawe. U pogledu svihostalih povreda Antimonopolskog zakona (osim onih sadržanihu H1) na raspolagawu treba da budu novčane kazne za prekršaj imere kojima se okončava protivzakonito postupawe.

U eventualnom krivičnom postupku treba da postoji čvrsta sa-radwa između antimonopolskog tela i javnog tužilaštva, jer je-dino tužilaštvo (s obzirom na karakter zaprećene kazne) trebada bude ovlašćeno da podiže optužnicu. U pogledu istražnihradwi, ovlašćewa tužilaštva treba da budu ista kao i u svimostalim krivičnim slučajevima. Uloga antimonopolskog tela ćebiti značajna, budući da će to telo biti jedina institucija kojaposeduje specijalizovano znawe (know-how) relevantno za istra-živawe povreda Antimonopolskog zakona. Kao i u svakom drugomkrivičnom postupku, konačnu odluku donosi sud.

U pogledu ostalih sankcija, u prvom stepenu sve odluke trebada donosi antimonopolsko telo (tj. wegova Komisija) kao kvazi-sudsko telo. Protiv donetog rešewa može se povesti upravnispor, tj. stranka nezadovoqna rešewem antimonopolskog telamože se obratiti sudu.

Treba da bude moguće da se preduzeću izrekne novčana kazna, kaoi mera, a da se u isto vreme protiv wegovih službenika pokrenekrivični postupak. Ako se dogodi povreda Antimonopolskog za-kona u vidu H1 sporazuma, postoji mogućnost da se u isto vreme stek-nu krivična odgovornost (pojedinca, odgovornih lica, odnosno


službenika) i istovremeno izricawe prekršajne kazne ili mere(pravnom licu). Za sprovođewe zakona treba da postoje dve odvoje-ne procedure, budući da tok krivičnog postupka ne treba da utičenegativno na postupak pred antimonopolskim telom. Bez obzirana to, informacije o predmetu treba da se razmewuju.

Što se tiče standarda EU, iako ne postoje krivične sankcijeza povrede konkurencije na nivou EU, to ne znači i da je eventual-no postojawe krivičnih sankcija na nacionalnom nivou nespo-jivo sa pravom EU. Na primer, mogućnost krivičnih sankcijapostoji u pravu Velike Britanije i Irske. Izgleda stoga da u po-gledu pravne odgovornosti mogu koegzistirati različiti siste-mi i da je zapravo bitno da su osnovna načela antimonopolskogzakonodavstva slična u svim zemqama članicama EU. Razumno jepretpostaviti da će isti pristup imati i kandidati za pristupEU, kao i zemqe koje učestvuju u procesu PSA.

14.3. Nagodbe, ublažavawe i imunitet

Prirodno je da, kad antimonopolsko telo jednom dođe do pre-liminarnog ali pouzdanog zakqučka da postoji moguća povredaAntimonopolskog zakona, sama pretwa sankcijama može bitiefikasan način da se zloupotreba okonča. Može biti da zloupo-treba ne spada u osobito ozbiqne i da bi daqe bavqewe slučajempredstavqalo disproporcionalnu upotrebu administrativnihresursa. Ako je slučaj takav, može biti korisno nagoditi se sapreduzećem o kome je reč, ili to preduzeće može antimonopol-skom telu pružiti formalno obećawe (izjavu) da će prestati satakvom radwom i da je neće ponavqati u budućnosti.

U EU takva formalna obećawa nemaju nikakav formalno-pravnistatus, iako mogu biti veoma korisna – vrlo je verovatno da će predu-zeće vrlo ozbiqno tretirati takvo obećawe i da će bilo kakva povre-da tog obećawa rezultovati kasnijim težim položajem pred antimo-nopolskim telom, odnosno sudom, te stoga i strožim sankcijama.

Veoma ozbiqne povrede antimonopolskog prava treba izprincipa generalno uvek goniti na potpuno formalan, odnosnozvaničan način (tj. putem zvaničnih odluka i sankcija), a i kaoprimer, odnosno precedent, naročito u Srbiji, odnosno SR Jugo-slaviji, gde je antimonopolska politika u povoju i gde takav pri-stup može predstavqati korisno sredstvo odvraćawa. Shodno to-me, ne treba zloupotrebqavati politiku nagodbe, tj. treba se bavitidovoqnim brojem slučajeva na zvaničan način. Antimonopolskotelo treba da ima diskreciono pravo da odluči u kojim je slučajevi-ma korisno nagoditi se i time okončati slučaj. Bez obzira na to,neophodno je pratiti, odnosno nadzirati kako se to pravo koristi,tj. jasno se moraju obelodaniti sve neophodne informacije o spro-vođewu politike nagodbe (na primer, u godišwem izveštaju).

Dodatno je pitawe to kako primeniti blaže standarde, odno-sno kako primeniti ublažavawe sankcija i imunitet od gowewa

81Sankcije novog Antimonopolskog zakona

(leniency). Veoma je bitno da se omogući da se svi službenici, od-nosno odgovorna lica preduzeća koji su učestvovali u bitnimpovredama Antimonopolskog zakona krivično gone. Blaži sestandardi mogu primewivati i na preduzeća. Efikasna politikablažih standarda može da stvori podsticaj za pravna i fizičkalica da se sami prijave i pruže kqučne (interne) informacijeiz prve ruke, tj. svedočewe o krivičnim delima i povredama An-timonopolskog zakona u kojima su učestvovali.

EU je nedavno izdala najnovije izmeweno izdawe obaveštewa oprimeni blažih standarda, prema kojima preduzeća koja učestvujuu kartelima i o tome obaveste antimonopolsko telo mogu računa-ti na to da neće biti novčano kažwena ili će im kazne biti ubla-žene. Ovo se generalno smatra efikasnim pristupom. Domaća an-timonopolska politika, tj. sprovođewe Antimonopolskog zako-na, treba da omogući i primenu blažeg pristupa prema fizičkimi pravnim licima, odnosno wihovog imuniteta od gowewa.

14.4. Metodi za ostvarivawe snažnog efekta odvraćawa

Snažan efekat odvraćawa je od kqučne važnosti za generalnuprevenciju u oblasti antimonopolskog zakonodavstva. Postojinekoliko kamena-temeqaca na kojima se može graditi snažanefekat odvraćawa koji stvaraju sankcije.

Za sva odgovorna lica, treba da postoji krivična odgovornostsamo u pogledu H1 horizontalnih sporazuma, dakle najgrubqih zlo-upotreba. To će omogućiti antimonopolskom telu i pravosudnimorganima da svoje napore usredsrede na te postupke. Takvo će pona-šawe povećati verovatnoću osude i smawiti poslovnu neizvesnostza sve ostale subjekte zakona. Povećana verovatnoća osude će u pake-tu sa oštrim sankcijama stvoriti snažan efekat odvraćawa.

Glavni kamen-temeqac u građewu snažnog efekta odvraćawa suvisoke novčane kazne za preduzeća. Evidentno je da je u EU celoku-pan efekat odvraćawa izgrađen na visini kazne. Pored visokihkazni, na nivo odvraćawa uticaće i verovatnoća kažwavawa.Snažan efekat odvraćawa se u SR Jugoslaviji, odnosno u Srbijimože stvoriti iskqučivo ukoliko se iskaže rešenost antimo-nopolskog tela i pravosuđa da čvrsto i odlučno sprovode anti-monopolsku politiku. Ta će demonstracija biti utoliko uver-qivija ukoliko se u prvih nekoliko antimonopolskih slučajevakazne velika i moćna preduzeća. To će pokazati dve stvari: (a) daje sprovođewe antimonopolskog zakonodavstva nezavisno od par-tijske, odnosno dnevne politike; (b) da su antimonopolsko telo ipravosuđe rešeni da primene zakon i da imaju hrabrosti da gasprovedu. Kada velika i moćna preduzeća budu kažwena, ni mawase više neće osećati tako bezbrižno.

Novčane kazne zbog nečiwewa, propuštawa obaveze prijavqi-vawa, na primer, treba da se zasnivaju na podsticajima, tj. stran-ke treba da imaju interes da u okviru strukture novčanih kazni


postupaju u skladu s odredbama Antimonopolskog zakona. Na pri-mer, kazne za propuštawe obaveze notifikacije mogu da se raču-naju po danu propuštawa, pri čemu se broj dana računa od danakada je obaveza nastupila.

Povećana verovatnoća kažwavawa, tj. efikasno delovawe an-timonopolskog tela i pravosuđa, preduslov je za snažan efekatodvraćawa. U mnogim se slučajevima pokazalo da samo čvrsta idosledna politika kažwavawa, tj. politika visokih i oštrihkazni, nije delotvorna ukoliko je verovatnoća osude mala. Kquč-ni faktor verovatnoće kažwavawa, odnosno osude, jeste verovat-noća otkrivawa povrede antimonopolskih pravila. Ovo je naro-čito značajno u pogledu H1 horizontalnih sporazuma. Drugim re-čima, povećana verovatnoća otkrivawa poboqšaće izglede za ka-žwavawe i stvoriti snažan efekat odvraćawa.

Snažan efekat odvraćawa je takođe povezan sa razumnom poli-tikom ublažavawa kazni. S jedne strane, politika ublažavawamože biti efikasna samo ukoliko su moguće kazne oštre, tj. uko-liko je barem jedna komponenta odvraćawa zadovoqena. S drugestrane, efikasna politika ublažavawa kazni će omogućiti anti-monopolskom telu da otkrije više povreda antimonopolskihpropisa i da time poveća verovatnoću kažwavawa, kojom će sepojačati efekat odvraćawa.

Važan segment stvarawa snažnog efekta odvraćawa je građewe re-putacije antimonopolskog tela kao sposobne, kompetentne i efika-sne institucije koja je u stawu da efikasno otkrije povrede antimo-nopolskog zakonodavstva i brzo postupi u tim slučajevima. Bez ob-zira na to, nije dovoqno da se samo izgradi takva institucija. Odjednake je važnosti izgraditi sliku, odnosno predstavu (image) ta-kve institucije u javnosti, tj. javnost mora imati predstavu o anti-monopolskom telu kao o efikasnoj i kompetentnoj instituciji.

Da bi postojao snažan efekat odvraćawa, mora se, pored iz-gradwe reputacije antimonopolskog tela, unaprediti i ugled su-dova u pogledu wihovog delovawa u antimonopolskim predmeti-ma. Ovo je veoma važno stoga što su, sve do sada, sudovi u SR Jugo-slaviji, odnosno Srbiji, imali vrlo malo iskustva u primeniantimonopolskog zakonodavstva. Dobra polazna tačka za ovo je toda će u eventualnom upravnom sporu u sve ovo biti ukqučeni po-sebni trgovinski sudovi, tako da u slučaju sudova izgradwa in-stitucija može biti usmerenija.

15. INSTITUCIONALNA PITAWA (1) – STRUKTURAANTIMONOPOLSKOG TELA

15.1. Nivo antimonopolskog tela

Postoje samo dve mogućnosti u pogledu nivoa antimonopol-skog tela: jedno antimonopolsko telo na nivou državne zajednice

83Institucionalna pitawa (1) – struktura antimonopolskog tela

Srbije i Crne Gore, ili dva antimonopolska tela na nivou drža-va članica.

a. Opcija A: Jedno antimonopolsko telo na nivou državne za-jednice Srbije i Crne Gore, koje će u vidu imati jedinstvenotržište Srbije i Crne Gore. Velika prednost ovog rešewaje doslednost: jedno (jedinstveno) tržište – jedno antimo-nopolsko telo. Nedostaci ove opcije jesu: (1) Još uvek ne po-stoji jedinstveno tržište Srbije i Crne Gore i krajwe jeneizvesno da li će i kada biti stvoreno; (2) Antimonopol-ska politika će se zapravo koristiti za sprovođewe politi-ke jedinstvenog tržišta (protiv barijera trgovini izmeđudve države članice), umesto za podizawe ekonomske efika-snosti kao glavnog ciqa; (3) Problemi u pogledu izgradweinstitucija, s obzirom da je još prilično neizvesno kako ćefunkcionisati nova administracija državne zajednice, na-ročito proces odlučivawa u pogledu izgradwe institucija.

b. Opcija B: Dva antimonopolska tela na nivou država člani-ca, odnosno srpsko antimonopolsko telo koje će u vidu ima-ti samo tržište Srbije, tako da će crnogorska preduzeća uobzir biti uzimana iskqučivo kao „strana”. Prednosti inedostaci ove opcije su obrnute od prednosti i nedostatakaopcije A, pri čemu je velika prednost opcije B to što su,politički posmatrano, stvari jasne oko usvajawa Antimono-polskog zakona i izgradwe antimonopolskih institucija.

Preporuka: Proces stvarawa novog antimonopolskog zakono-davstva i izgradwe antimonopolskih institucija treba da u po-četku bude na nivou Srbije uz kasniju mogućnost „dizawa” na ni-vo državne zajednice Srbije i Crne Gore. Uz verovatno dva an-timonopolska tela na nivou država članica, neophodno je da po-stoji i posebna institucija na nivou državne zajednice, koja ćeu okviru PSA nastupati prema EU u vezi s antimonopolskom po-litikom i institucijama. Ta institucija treba da bude Kancela-rija za evropske integracije na nivou državne zajednice Srbijei Crne Gore.

15.2. Karakter i struktura antimonopolskog tela

Od najveće je važnosti da rad antimonopolskog tela bude neza-visan od dnevne, odnosno partijske politike, političkih razmi-rica i lobističkih pritisaka na antimonopolsko telo. Iako upraksi ne postoji takav institucionalni aranžman koji bi an-timonopolsko telo potpuno izolovao od političkih pritisaka,neki od institucionalnih aranžmana su povoqniji sa stanovi-šta nezavisnog delovawa antimonopolskog tela. Najvažnije je daantimonopolsko telo bude nezavisno od izvršne vlasti.

Shodno tome, predloženo antimonopolsko telo treba da budenezavisno, odnosno autonomno, tj. telo nezavisno od Vlade. De-lovawe tog tela treba da prati i nadgleda Narodna skupština i


javnost. Obaveze antimonopolskog tela prema parlamentu i jav-nosti (godišwi izveštaji, javne sednice, itd.) treba da budu na-značeni u Antimonopolskom zakonu.

Antimonopolsko telo treba da se sastoji od tri odeqewa (sek-tora) koja treba da imaju različite zadatke, odnosno aktivnosti(oblasti delovawa):

• Generalni sekretarijat antimonopolskog tela;• Služba antimonopolskog tela;• Komisija antimonopolskog tela.Antimonopolsko telo treba da bude pod kontrolom Predsed-

nika antimonopolskog tela i on (a ni Generalni sekretarijat) netreba da bude direktno ukqučen u sprovođewe (primenu) Antimo-nopolskog zakona, ali bi bio ukqučen u praćewe svih aktivnostiantimonopolskog tela (ukqučujući i primenu zakona). Nadaqe,Predsednik antimonopolskog tela i Generalni sekretarijat an-timonopolskog tela bi direktno bili ukqučeni u aktivnosti za-stupawa (advocacy) antimonopolske politike i proces edukacije(podizawa antimonopolske kulture). Glavni podsticaj za Pred-sednika i Generalni sekretarijat u pogledu zastupawa antimono-polske politike bi bilo to da svako poboqšawe efikasnosti za-stupawa i edukacije dovodi do povećawa stepena konkurentnostiokružewa, odnosno do stvarawa konkurentnijih tržišnihstruktura, i, usled toga, smawewa obima aktivnosti u pogleduprimene Antimonopolskog zakona, pa, samim tim, i potrebe pra-ćewa aktivnosti primene zakona koje sprovode druga dva odeqe-wa antimonopolskog tela. Predsednika će birati (postavqati)Narodna skupština i on će rukovoditi celokupnim radom anti-monopolskog tela.

Služba antimonopolskog tela će biti organ koji prikupqainformacije (kvazi-tužilaštvo) i pokreće postupak u slučajupovrede antimonopolskih propisa. Služba će biti pod kontro-lom Potpredsednika antimonopolskog tela, koji je ujedno i Di-rektor Službe. Služba će imati pravo da istragu pokrene ex of-ficio ili da postupi po prijavama (pritužbama) trećih lica. Sviće se slučajevi prosleđivati Komisiji antimonopolskog tela.Postoji podsticaj za Službu da što više postupaka pokrenutihpred Komisijom uspešno okonča. Služba će stoga pažqivo bi-rati samo one predmete koje može da dobije, tj. jasne slučajevepovrede antimonopolskih propisa. Služba, odnosno weni zva-ničnici će veoma dobro razmisliti pre nego što na odlučiva-we Komisiji uputi sumwiv slučaj, tako da će postojati interesda se slučajevi dobro pripreme, ili da se uopšte ne iznose naodlučivawe. To će unaprediti efikasnost rada Službe. Pot-predsednika koji rukovodi Službom će birati (postavqati)Narodna skupština.

Komisija antimonopolskog tela će biti kvazi-sudsko telo ko-je će donositi odluke u slučajevima povrede antimonopolskihpropisa koje pred wega iznese Služba. Komisija će biti pod


operativnom kontrolom drugog Potpredsednika antimonopol-skog tela, koji je ujedno i Predsednik Komisije. Komisija će sesastojati od sedam članova: predsednika Komisije i šest člano-va Komisije, pri čemu će se odluke donositi većinom glasovasvih sedam članova Komisije (za odluku su potrebna četiri gla-sa). U procesu odlučivawa, Predsednik će biti samo prvi međujednakima. Podsticaj za dobar rad Komisija će imati u tome dase protiv svake wene odluke može pred sudom povesti upravnispor i članovi Komisije sigurno neće želeti da većinu wiho-vih odluka ospori sud. Potpredsednika antimonopolskog tela(koji je ujedno i Predsednik Komisije) postaviće, odnosno ime-novati Narodna skupština. U okviru samog antimonopolskogtela neće postojati dvostepenost, ali će se protiv svakog konač-nog rešewa moći povesti upravni spor.

Predsednike sva tri odeqewa antimonopolskog tela imenova-će Narodna skupština, tako da će oni i odgovarati Skupštiniza aktivnosti svojih odeqewa, odnosno sektora.

15.3. Predlagawe, imenovawe i opoziv rukovodilaca

Kao što je već objašweno, Predsednika antimonopolskog te-la, dva potpredsednika antimonopolskog tela i sve članove Ko-misije antimonopolskog tela imenovaće, odnosno postaviti Na-rodna skupština. Predsednik, potpredsednici i članovi Komi-sije će se imenovati na određeni rok. Predsednik će se birati našest godina, Potpredsednik zadužen za Službu na pet, a Pot-predsednik zadužen za Komisiju (predsednik Komisije) na sedamgodina. Svi će se članovi Komisije birati na period od šest go-dina, s tim što će pri prvom imenovawu mandat dva člana bitisamo dve godine, dva člana će biti imenovana na period od četi-ri godine, a samo dva člana od prvih šest na pun (redovan) man-dat od šest godina. Zakonom treba da bude propisano da niko nemože biti imenovan na položaj u antimonopolskom telu u dvauzastopna mandata.

Sve gore navedene funkcionere Skupštini treba da predložiVlada. Nema potrebe za odvojenim nominacijama, s obzirom da bito moglo stvoriti interesne veze između centara koji nominuju(npr. Privredna komora, sindikati, itd) i novinovanih, odno-sno imenovanih zvaničnika antimonopolskog tela. U pogleduimenovawa, odnosno nominovawa, treba da postoje neka strogaograničewa. Imenovani rukovodioci ne smeju imati bilo kakavsukob interesa i to treba naglasiti u Antimonopolskom zakonu.K tome, u zakonu se mogu podrobnije navesti neki profesionalnikriterijumi koje kandidati moraju ispuniti (na primer, da supravnici ili ekonomisti).

Postupak opoziva sa funkcije (sa položaja) mora biti regu-lisan u detaqe i u samom Antimonopolskom zakonu moraju tak-sativno biti nabrojani mogući razlozi opoziva zvaničnika


antimonopolskog tela. Ta lista treba da sadrži dela (postup-ke) koji štete reputaciji antimonopolskog tela (Službi iliKomisiji), kao što su teška krivična dela. Ne sme da postojibila kakva pravna osnova za opoziv zvaničnika zbog bilo kojekonkretne odluke antimonopolskog tela, odnosno wegove Slu-žbe ili Komisije. Neophodno je obezbediti pravne mehanizmezaštite protiv takvih pokušaja, zato što je to jedini mehani-zam koji će obezbediti nezavisno delovawe antimonopolskogtela, tj. sprečiti uticaj izvršne vlasti na funkcionisawe iodluke antimonopolskog tela.

15.4. Finansirawe delovawa antimonopolskog tela

Treba istaći nekoliko važnih načela u pogledu finansirawadelovawa antimonopolskog tela:

• Postoje značajni inicijalni (fiksni) troškovi antimono-polskog tela, tj. troškovi izgradwe tog tela;

• Postoji potreba za redovnim finansirawem antimonopol-skog tela;

• Redovno finansirawe antimonopolskog tela ne sme biti za-visno od toga da li je Vlada zadovoqna ili nezadovoqna poje-dinim konkretnim odlukama antimonopolskog tela.

U načelu, postoje tri načina da se finansira izgradwa i delo-vawe antimonopolskog tela:

a. Opcija A: buxetsko finansirawe antimonopolskog tela;b. Opcija B: Finansirawe iz taksi koje plaćaju stranke;v. Opcija V: Finansirawe iz stranih donacija (poklona).

Buxetsko finansirawe je jedini način da se obezbedi redovnofinansirawe antimonopolskog tela i da se time u samom anti-monopolskom telu stvori osnova za finansijsko planirawe. Me-đutim, postoji velika opasnost da će izvršna vlast koristitiovakvo rešewe da utiče na odluke antimonopolskog tela, tj. danaruši nezavisnost antimonopolskog tela uslovqavawem pre-nosa buxetskih sredstava. Zbog toga treba da postoji buxetskoplanirawe i procedura prenosa koja će štititi nezavisnostovog regulatornog tela.

Strankama koje se obraćaju antimonopolskom telu treba na-plaćivati takse, npr. takse za notifikaciju (integracija) itakse za podnošewe prijave (Službi). Ove bi takse prikupileodređenu sumu za potrebe antimonopolskog tela i taj novactreba da ostane antimonopolskom telu, i da uđe u wegov kapi-talni buxet, tj. da bude korišćen samo za kapitalne izdatke.Kolike god iznosile te takse, one nikako ne mogu predstavqatijedini izvor finansirawa delovawa antimonopolskog tela,prosto stoga što je veoma teško predvideti prihode na osnovuovih taksi.

Visina taksi treba da bude takva da odvraća frivolne i bezna-čajne prijave. Jasno je da će u početku administrativni kapacitet


antimonopolskog tela biti krajwe ograničen, pa stoga antimo-nopolsko telo treba osloboditi suvišnog balasta. U skladu stim, visina takse za notifikaciju integracije treba da bude ni-ža od visine takse za notifikaciju sporazuma. Imajući sve ovou vidu, realistično je očekivati da će prihod od taksi bitikrajwe mali.

Strane donacije (pokloni) bi mogle biti izvor finansirawa,ali samo za troškove izgradwe institucije, a ne i za pokrivaweoperativnih troškova. Nadaqe, treba da se sačini detaqni planizgradwe institucije, kako bi se strani donatori ubedili da ćese donacije efikasno koristiti, tj. da će nove institucije posta-ti efikasne u dogledno vreme.

Prihodi od naplaćenih kazni za kršewe antimonopolskihpropisa treba da idu direktno u buxet i nijedan deo ovih sred-stava ne treba alocirati antimonopolskom telu. Razlog za ova-kvu preporuku je taj što bi u suprotnom mogao nastati sukob in-teresa za one koji odlučuju unutar antimonopolskog tela, tj. odlu-ke bi bile pristrasne, stoga što bi oni koji odlučuju (Komisija)imali interes da učestalijim i oštrijim kažwavawem povećajusvoje prihode.

15.5. Ovlašćewa antimonopolskog tela

Ovlašćewa antimonopolskog tela treba da budu podeqena naovlašćewa Službe i ovlašćewa Komisije.

Veoma je važno da Služba ima ovlašćewa da prikupqa sve re-levantne podatke, odnosno informacije od privrednih subjeka-ta, odnosno učesnika konkurencije na tržištu, bez obzira da lije postupak pokrenut ex officio ili prijavom trećeg lica. Nasu-prot tome, treba da postoji obaveza Službe, odnosno celog anti-monopolskog tela, u pogledu zaštite tajnosti tako prikupqenihpodataka. Nadaqe, mora postojati zakonska obaveza svih rele-vantnih državnih institucija (na primer Saveznog zavoda zastatistiku, Komisije za hartije od vrednosti, itd) da dostave sverelevantne podatke i informacije antimonopolskom telu, odno-sno wegovoj Službi.

Što se tiče Komisije, u wenoj nadležnosti treba da bude po-ništavawe protivzakonitih sporazuma i izricawe mera za pro-tivzakonite sporazume i ponašawa.

Generalni sekretarijat treba da bude ovlašćen da učestvu-je u svim pripremama novih ekonomskih politika i propisa.Nadaqe, sekretarijat treba da ima ovlašćewe da pokrećepreispitivawe bilo koje postojeće ekonomske politike ilipropisa koji su relevantni za antimonopolsku politiku. Bezobzira na sve to, sekretarijat ne bi trebalo da ima pravo ve-ta na usvajawe bilo koje ekonomske politike, odnosno propi-sa, bez obzira od kakvog oni značaja bili za antimonopolskupolitiku.


16. INSTITUCIONALNA PITAWA (2) – DELOVAWEANTIMONOPOLSKOG TELA

16.1. Proceduralna pravila antimonopolskog tela

Antimonopolsko telo treba da ima dve vrste proceduralnihpravila:

• Proceduralna pravila strictu senso;• Materijalna pravila.Proceduralna pravila strictu senso treba da u detaqe precizi-

raju sve procedure koje će se u okviru antimonopolskog tela ko-ristiti u svim slučajevima i segmentima procesa odlučivawa.Ovi postupci treba da budu formalni i u pisanoj formi, kakobi se minimizovala mogućnost zloupotrebe sprovođewa antimo-nopolskog zakonodavstva.

Materijalna pravila treba da obezbede osnovne kriterijume zadonošewe odluka antimonopolskog tela. Ovi kriterijumi trebada obezbede jasno i nedvosmisleno odlučivawe po pitawima kaošto su relevantno tržište, postojawe dominantnog položaja,karakterizaciju zloupotrebe dominantnog položaja kao one ko-jom se iskqučuju konkurenti sa tržišta, ili kao zloupotrebe ko-jom se iskorišćava položaj potrošača, itd.

Obe vrste pravila treba da budu sadržane u podzakonskimpropisima (unutrašwim aktima) u skladu sa odredbom koju ćepo tom pitawu sadržati Antimonopolski zakon. Sva pravilatreba da budu dostupna javnosti, objavqena u Službenom glasni-ku pre stupawa na snagu i dostupna na zahtev upućen antimono-polskom telu u svako doba, besplatno, u štampanoj ili elektron-skoj formi.

16.2. Dostavqawe informacija javnosti

Veoma je važno da antimonopolsko telo javnosti pruža in-formacije o svojim aktivnostima na sprovođewu antimonopol-skog zakonodavstva. U ovo spada:

• Objavqivawe svih odluka u Službenom glasniku; • Otvarawe Internet (web) stranice na kojoj će biti svi rele-

vantni propisi (zakonski i podzakonski) kao i ostala akta;• Izlagawe na Internet (web) stranici tačnih podataka o

stawu svih predmeta koji se nalaze u procesu odlučivawa;• Izlagawe na svojoj Internet (web) stranici informacije o

svim odlukama antimonopolskog tela (Komisije);• Objavqivawe pravilnika (uputstva) o notifikaciji inte-

gracija (sa formularima);• Objavqivawe pravilnika (uputstva) za podnošewe prijava

(sa formularima) antimonopolskom organu (Službi).Pružawe informacija javnosti je veoma važno i u drugom seg-

mentu aktivnosti antimonopolskog tela – zastupawu. Efikasno

89Institucionalna pitawa (2) – delovawe antimonopolskog tela

zastupawe izuzetno mnogo zavisi od davawa javnosti relevantnihinformacija o postojećoj i planiranoj antimonopolskoj poli-tici, kao i o efektima postojećih i planiranih ekonomskih po-litika koje su relevantne za antimonopolsku politiku, odnosnokonkurentnost tržišnih struktura.

Stvarawe dobrih odnosa sa javnošću je preduslov za efika-sano zastupawe. K tome je to i nužan (ali ne i sam po sebi do-voqan) preduslov za izgradwu dobre reputacije antimonopol-skog tela.

16.3. Javnost odlučivawa

Proces odlučivawa treba u određenim slučajevima da bude ja-van. Formalne sednice Komisije (kao organa koji donosi odluke)treba da budu javne. Javnost treba da ima priliku da prati procesdonošewa odluka i da doprinosi wegovom poboqšawu. Svakastrana treba da dobije priliku da izloži svoje argumente (naprimer, Služba kao kvazi- tužilaštvo i stranka protiv koje sepostupak vodi). Zapisnici sa svih sednica treba da budu dostup-ni u elektronskoj formi. Posebu pažwu treba posvetiti zašti-ti tajnosti podataka (legitimnih poslovnih tajni) zaintereso-vanih subjekata.

17. ULOGA SUDSTVA

Uloga sudstva u sprovođewu antimonopolskog zakonodavstva jeu osnovi dvostruka:

• Uloga sudova u upravnim sporovima protiv odluka Komisijeantimonopolskog tela;

• Uloga sudova u krivičnom postupku.U oba slučaja već postoje institucionalne strukture, jedino

kratkoročno poboqšawe koje se može očekivati vezano je za obu-ku sudija, kako u pogledu osnova antimonopolske politike, takoi u pogledu novih zbivawa na području domaće antimonopolskepolitike, odnosno zakonodavstva, kako bi im se omogućilo da ovepropise efikasno sprovode.

18. NACRT PLANA IZGRADWE ANTIMONOPOLSKE INSTITUCIJE

18.1. Vremenski okvir izgradwe institucije

Početna faza institucionalne izgradwe novog antimonopol-skog tela trajaće tri godine. Ova se početna faza može podelitina dva perioda:

• period kratkoročnih aktivnosti (prva godina);• period sredworočnih aktivnosti (naredne dve godine).


Aktivnosti u prvoj godini su kqučne za institucionalni raz-voj antimonopolskog tela. Ukoliko se prave stvari učine u pravovreme u prvih 12 meseci, izgradiće se solidna osnova za daqu iz-gradwu antimonopolske institucije. U suprotnom, ukoliko sekratkoročna izgradwa izvede na pogrešan način, moraće se alo-cirati mnogo resursa kako bi se ispravile greške i stvorila so-lidna osnova za daqi razvoj. Zbog toga je odlučeno da će se ovaj na-crt plana izgradwe usredsrediti samo na prvu, kqučnu godinuizgradwe antimonopolske institucije.

Nadaqe, nacrt sredworočnih aktivnosti, tj. aktivnosti u dru-goj i trećoj godini procesa institucionalne izgradwe, mogu sespecifikovati tek pošto su poznati i izanalizirani rezultatiaktivnosti iz prve godine. Drugim rečima, nema smisla speci-fikovati sredworočne aktivnosti pre nego što se počne sasprovođewem kratkoročnih aktivnosti.

Što se tiče političke konstelacije i ustavnog okvira, možese očekivati da će nova državna zajednica Srbije i Crne Gorepočeti da funkcioniše u prvom kvartalu 2003. godine. Premapolitičkom dogovoru, postojeće federalne strukture će presta-ti da postoje krajem januara 2003. godine, iako postoji moguć-nost da se ovaj datum odloži. Prema planu izgradwe instituci-ja nove države Srbije i Crne Gore, ne postoji nikakav plan zaizgradwu antimonopolskog tela na nivou državne zajednice –što je krajwe jasan signal da je antimonopolska politika većprešla u nadležnost država članica. Shodno tome, ako ne budebilo dramatičnih političkih promena, novi Antimonopolskizakon će biti usvojen u Narodnoj skupštini Srbije i novo an-timonopolsko telo će se graditi na nivou Srbije, tj. baviće sesamo srpskim tržištem.

S obzirom da je nacrt novog Antimonopolskog zakona predatrepubličkom (srpskom) Ministarstvu za ekonomske odnose sainostranstvom pre kraja 2002. godine, može se očekivati da gaVlada Srbije usvoji i da predlog Zakona stigne u Skupštinu ibude usvojen u prvom kvartalu 2003. godine. Novi Antimonopol-ski zakon će stvoriti pravni okvir za izgradwu novog antimo-nopolskog tela.

Posledwi član nacrta Antimonopolskog zakona predviđa da ćeZakon stupiti na snagu osmog dana po objavqivawu u Službenomglasniku Republike Srbije, kao i da će se zakon primewivati tekod 1. januara 2004. godine, osim odredaba kojima se uređuje osnivaweantimonopolskog tela, koje će se primewivati od dana stupawa za-kona na snagu. Ova odredba Zakona daje dovoqno vremena za procesizgradwe institucija pre nego što počne primena novog Zakona.

Jedan od najhitnijih zadataka u procesu izgradwe institucijaje omogućavawe antimonopolskom telu da započne svoj rad i daefikasno sprovodi antimonopolsko zakonodavstvo. Kqučnipreduslov za to je izrada podzakonskih propisa koji će antimo-nopolskom telu omogućiti da primewuje Antimonopolski zakon.

91Nacrt plana izgradwe antimonopolske institucije

18.2. Izrada podzakonskih propisa

Postoje dve grupe pravnih dokumenata koji se moraju izraditiu najskorije vreme: (1) Pravilnik, tj. statut antimonopolskog te-la; i (2) Uputstva za procedure i postupke odlučivawa unutar sa-mog antimonopolskog tela.

18.2.1. Pravilnik (statut) antimonopolskog tela

Izrada i usvajawe Pravilnika (statuta) antimonopolskog te-la, kao kqučnog podzakonskog akta, omogućiće izgradwu antimo-nopolskog tela i obezbediti podelu rada (ovlašćewa i odgovor-nosti) unutar samog tela, a obezbediće i osnov za rad samog tela.Nadaqe, Pravilnik će sadržati detaqnu proceduru u pogledu na-čina na koji se zasniva odnos između antimonopolskog tela istranaka. Pravilnikom će se regulisati sve aktivnosti antimo-nopolskog tela navedene Zakonom: primena (sprovođewe) zakono-davstva, zastupawe i edukacija – antimonopolska kultura.

Ovo je najhitniji posao koji treba da se uradi – Pravilnik jeprvi pravni akt koji treba usvojiti nakon formalnog osnivawaantimonopolskog tela (striktno govoreći, formalna odluka oosnivawu antimonopolskog tela treba da bude doneta simultanosa usvajawem Pravilnika antimonopolskog tela). Shodno tome,nacrt Pravilnika, tj. statuta antimonopolskog tela treba da bu-de pripremqen u roku od tri meseca od momenta kada Zakon budeusvojen.

18.2.2. Uputstva

Postoje tri vrste uputstava (preporuka) koje treba sačiniti:a. Uputstva za postupak utvrđivawa čiwenica u slučaju inte-

gracija su najvažnija uputstva s obzirom da u Srbiji nemanikakvog iskustva sa primenom propisa o kontroli inte-gracija. Ova uputstva treba da sadrže detaqnu specifika-ciju procesa određivawa relevantnog tržišta (naročitogeografskog tržišta i supstitucije proizvoda, odnosnoproizvođača, kao i procedure za identifikaciju barijeraulasku, potencijalnih novih konkurenata, tržišne snagekupaca). Sve su ove procedure od najveće važnosti, budućida će integracije biti preispitivane prema tome da listvaraju ili jačaju dominantnu poziciju na relevantnom tr-žištu. Uputstva treba i da detaqno razrade proces noti-fikacije integracija, ukqučujući i nacrt formulara za no-tifikacije koji će se koristiti u procesu obavezne noti-fikacije integracija.

b. Uputstva za postupak utvrđivawa čiwenica u pogledu zlou-potrebe dominantnog položaja su takođe veoma značajna, s ob-zirom na to da se može pretpostaviti da u našoj privredi


postoje mnogi slučajevi postojawa dominantnog položaja.Ova uputstva treba da sadrže sva gorepomenuta pitawa utvr-đivawa relevantnog tržišta (s obzirom na to da su od kquč-nog značaja za utvrđivawe dominantnog položaja). Pored to-ga, uputstva treba da sadrže i procedure za otkrivawe zlou-potreba dominantnog položaja, kako u slučaju zloupotrebakojima se iskqučuje ili ograničava konkurencija, tako i uslučajevima u kojima se iskorišćava položaj potrošača.Posebnu pažwu treba posvetiti procesu identifikacijeformirawa cena koje ne odražavaju troškove (ukqučujući iodgovarajuću definiciju vrste troškova) i cenovne diskri-minacije. Treba razraditi i proces identifikacije ostalihoblika zloupotrebe dominantnog položaja.

v. Obezbediti uputstva za utvrđivawe čiwenica i donošeweodluka u pogledu sporazuma kojima se ograničava konkuren-cija. Ova uputstva treba da sadrže procedure za otkrivawasporazuma tipa H1 horizontalnih sporazuma, koji su zabra-weni per se, kao i procedure za ocenu H2 horizontalnih i V(vertikalnih) sporazuma, na koje se primewuje standard ra-zumne diskrecione procene. Uputstva će takođe obezbeditii smernice za proces notifikacije, ukqučujući i nacrtformulara koji će se koristiti u postupku dobrovoqnogprijavqivawa.

Sva su ova uputstva neophodna za primenu Zakona. Shodno to-me, sva uputstva treba pripremiti u roku od šest meseci od stu-pawa zakona na snagu.

18.3. Politika zapošqavawa

Politika zapošqavawa u antimonopolskom telu je od kqučnevažnosti za wegov delotvoran i efikasan rad. Ovo je od velikevažnosti, naročito ako se u vidu ima nedostatak iskusnog i kva-lifikovanog kadra u ovoj oblasti.

Na isteku 2003. godine ukupan broj zaposlenih u antimonopol-skom telu treba da bude oko 45. Procewuje se da bi ovaj broj zapo-slenih bio dovoqan za početni rad. Unutar samog tela treba dapostoji podela zaposlenih u skladu sa organizacionom struktu-rom institucije. Shodno tome, ukupan ciqni broj zaposlenih semože podeliti na ciqne brojeve po odsecima (sektorima):

a. Generalni sekretarijat – 8 zaposlenih;b. Služba – 25 zaposlenih;v. Komisija – 12 zaposlenih (ukqučujući i članove Komisije).

Generalni sekretarijat je zadužen za praćewe celokupnogdelovawa antimonopolskog tela, a naročito je zadužen za za-stupawe antimonopolske politike i razvoj antimonopolskekulture, kao i za razvoj odnosa sa javnošću. Budući da zastupa-we i unapređewe odnosa sa javnošću treba da počnu što je mo-guće pre, od kqučne je važnosti da se radna mesta u Generalnom


sekretarijatu popune u prvih šest meseci nakon osnivawa an-timonopolskog tela.

Glavne aktivnosti Službe su istraživawa (prikupqawe poda-taka), dakle aktivnosti koje zahtevaju jako puno vremena. Shodnotome, Služba treba da u pogledu broja zaposlenih bude najveći od-sek (sektor) antimonopolskog tela (više od 50% ukupnog brojazaposlenih). U pogledu prikupqawa podataka, treba da postojiodređena specijalizacija unutar Službe, barem u pogledu trinajvažnije vrste slučajeva kojima će se Služba baviti: (1) ocenaintegracija; (2) zloupotreba dominantnog položaja; (3) sporazu-mi kojima se ograničava konkurencija. Takva će specijalizacijapovećati efikasnost prikupqawa podataka, tj. poboqšaće efi-kasnost delovawa Službe. Nadaqe, preporučuje se dodatna speci-jalizacija u pogledu specijalizacije za određena pitawa unutarstruke (ekonomska i pravna ekspertiza). Na primer, ekonomistitreba da se specijalizuju za: industrijsku organizaciju (prime-wena mikroekonomska analiza), računovodstvo, korporativnefinansije, itd.

Na kraju, pored samih članova Komisije, Komisija treba da za-pošqava određeni broj službenika koji nisu imenovani (bira-ni) na taj položaj, tj. službenika koji će članovima Komisije bi-ti ispomoć u wihovim aktivnostima u procesu donošewa odlu-ka. Nema potrebe za velikim brojem tog osobqa, tako da se plani-ra da Komisija, u pogledu broja službenika, bude najmawi odsekantimonopolskog tela.

U pogledu koraka koje vaqa preduzeti prilikom nalažewa i za-pošqavawa, prvi korak treba da bude izbor, odnosno imenovawekqučnog personala, tj. glavnih rukovodilaca budućeg antimono-polskog tela i wegovih sektora: Predsednik i dva potpredsedni-ka antimonopolskog tela. Ovi rukovodioci treba da budu promo-teri projekta izgradwe antimonopolske institucije. Bilo bidobro, ali nije i obavezno, da svi članovi Komisije budu imeno-vani istovremeno. Bez obzira na to, ukoliko bi takvo simultanoimenovawe odložilo imenovawe tri glavna rukovodioca, člano-vi Komisije (osim Predsednika Komisije, tj, Potpresednika an-timonopolskog tela) treba naknadno da se imenuju.

Službenike novog antimonopolskog tela treba birati i nala-ziti iz redova osobqa postojećeg antimonopolskog tela, iz redo-va eksperata u oblasti prava i ekonomije koji nisu državni slu-žbenici (ukqučujući i Univerzitet), kao i iz redova srpskihstudenata koji su stekli diplomu na Zapadu i spremni su da sevrate u domovinu. Ne treba automatski ponovo zaposliti sve za-poslene državne službenike iz postojeće Antimonopolske ko-misije, već treba sprovesti određenu selekciju.

Osim službenika koji će raditi puno radno vreme, antimono-polsko telo treba da razvije mrežu eksperata, odnosno konsulta-nata (uglavnom ekonomista i pravnika), koji neće biti zaposle-ni pri antimonopolskom telu (već npr. na univerzitetima, po


institutima, konsultantskim kompanijama, itd.) i koji će, kaospoqni saradnici, antimonopolskom telu davati po potrebisvoja stručna mišqewa. U tu svrhu vaqa organizovati dve mreže.U jednoj treba da budu redovni konsultanti, tj. konsultanti za re-dovna i generalna pitawa, i druga mreža – mreža ad hoc konsul-tanata, tj. za konsultacije koje će biti potrebne u pogledu nekihspecifičnih privrednih grana.

18.4. Obuka kadra

Kadar sa znawem i kvalifikacijama koje su potrebne za rad an-timonopolskog tela trenutno nedostaje Srbiji, tako da je neop-hodno organizovati obuku svih zaposlenih u procesu izgradweinstitucije, a u ciqu efikasnog delovawa antimonopolskog te-la. Kursevi obuke treba da budu dovoqno fleksibilni, kako bi seprilagodili svim zaposlenima, ali treba da postoji i neko čvr-sto jezgro kurseva, budući da postoji neko neophodno znawe izoblasti prava i ekonomije antimonopolske politike kojim moravladati svaki zaposleni u antimonopolskom telu.

Za svakog zaposlenog treba da postoji poseban program obuke.Treba ustanoviti individualne repere (ciqeve) i obezbeditipodsticaje za zaposlene da te repere (ciqeve) i dostignu. Svakomzaposlenom treba da bude jasno da od dostizawa tih ciqeva zavi-si wegova buduća profesionalna karijera. Predsednik i oba pot-predsednika će biti zaduženi za individualne programe obukeunutar antimonopolskog tela i wihovo sprovođewe.

Kursevi obuke treba da budu organizovani u saradwi sa nadna-cionalnim antimonopolskim telima (kao što je DG COMPETEvropske Komisije) i velikim i uspešnim nacionalnim anti-monopolskim telima, na primer američko Ministarstvo pravde(DOJ) i Federalna trgovinska komisija (FTC). Veoma je važnaobuka u saradwi sa EU, odnosno sa Evropskom Komisijom, naro-čito kad se u vidu ima PSA kao i raspoloživa sredstva za pokri-vawe troškova obuke. S obzirom da antimonopolska tela SAD(DOJ i FTC) imaju već etablirane specijalizovane kurseve obuke,jednako je važno da službenici antimonopolskog tela prisu-stvuju i tim kursevima.

Treba uspostaviti tesne i redovne veze sa relevantnim anti-monopolskim telima zemaqa u tranziciji. Deo ovih veza treba dabude redovna razmena personala koja bi omogućila razmenu isku-stava. Budući da su druge zemqe u tranziciji, naročito Poqska iMađarska, mnogo iskusnije po pitawu sprovođewa antimonopol-ske politike, ovakve razmene će zapravo predstavqati jednu vr-stu obuke za zaposlene u našem antimonopolskom telu. U svemuovome naročito je značajno mađarsko antimonopolsko telo. Prvirazlog tome je taj što je organizaciona šema mađarskog antimo-nopolskog tela veoma slična predloženoj šemi našeg budućegantimonopolskog tela. Drugi je razlog taj što je Mađarska (pored


Poqske) jedna od privreda u tranziciji sa najboqim rezultatimana poqu antimonopolske politike. Nadaqe, zvaničnici mađar-skog antimonopolskog tela su već izrazili spremnost za saradwusa srpskom stranom. Konačno, saradwa sa Mađarima će iziskiva-ti relativno male troškove (prevoza, itd.), s obzirom na geo-grafsku blizinu.

Veoma važan deo obuke rukovodilaca i ostalih zaposlenih uantimonopolskom telu je aktivno učešće u Međunarodnoj anti-monopolskoj mreži (International Competition Network, u daqemtekstu ICN). Mreža je osnovana u septembru 2002. godine na kon-ferenciji u Napuqu i ima priličan broj veoma aktivnih radnihgrupa koje pokrivaju pitawa od velike važnosti za antimonopol-sku politiku. Glavni ciq ovih aktivnosti je međunarodna stan-dardizacija u pogledu iznalažewa najboqih rešewa do kojih sedošlo u praksi antimonopolskih tela širom sveta.

18.5. Odnosi sa javnošću i rani stadijum zastupawa

Razvoj dobrih odnosa sa javnošću i rani stadijum zastupawa(ukqučujući i razvoj antimonopolske kulture) treba da budu pri-oriteti antimonopolskog tela, čak i pre početka sprovođewa sa-mog antimonopolskog zakonodavstva.

Dobri odnosi sa javnošću antimonopolskog tela treba da po-mognu stvarawu predstave u javnosti o posvećenoj, efikasnoj i ne-pristrasnoj instituciji. To će omogućiti da antimonopolsko te-lo pridobije neke saveznike, naročito među potrošačima i wi-hovim udružewima. Ova savezništva će osnažiti antimonopol-sko telo i stvoriti okružewe u kome se efikasno može delovati.

Prva aktivnost u oblasti odnosa sa javnošću i stvarawa anti-monopolske kulture može da bude pisawe i objavqivawe mono-grafije „Komentar Antimonopolskog zakona”, koja će sadržatisve propise (kako zakone tako i podzakonska akta) i relevantnekomentare na ove odredbe, kao i zbirku formulara za notifika-ciju. Kwiga bi imala karakter priručnika za antimonopolskozakonodavstvo, odnosno antimonopolsku politiku, i trebalo bida predstavqa samo prvi korak u izdavačkim aktivnostima anti-monopolskog tela, odnosno izdavačkim aktivnostima kojima an-timonopolsko telo daje podršku.

Od prve godine rada antimonopolsko telo treba da objavqujegodišwe izveštaje sa svim relevantnim informacijama o svo-jim aktivnostima u protekloj godini, ukqučujući i sopstveni za-vršni finansijski račun. Godišwi izveštaj treba da se štam-pa na srpskom i engleskom jeziku i da se besplatno deli, a elek-tronska verzija izveštaja treba da bude na internet (web) stra-nici antimonopolskog tela (takođe dostupna besplatno).

U pogledu razvoja antimonopolske kulture, postoji potreba iza drugim publikacijama o antimonopolskoj politici, odnosnozakonodavstvu, wihovim ciqevima i poreklu. Pored domaćih


publikacija, ova izdawa treba da sadrže i prevode izdawa EUposvećenih zajedničkoj antimonopolskoj politici zemaqačlanica EU.

Još jedan važan potez u pogledu odnosa sa javnošću je otvaraweInternet (web) stranice antimonopolskog tela koja će omogući-ti aktivnu komunikaciju sa svim strankama i zainteresovanimprivrednim subjektima. Stranica treba da sadrži sve relevantneinformacije u pogledu antimonopolskog zakonodavstva, odnosnopolitike, i informacije o trenutnim aktivnostima antimono-polskog tela, ukqučujući i: relevantne pravne dokumente, godi-šwe izveštaje, pregled svih predmeta, zakqučaka i rešewa, elek-tronske verzije formulara, itd. Internet stranica treba da budevišejezična (u početku dvojezična, na srpskom i engleskom). In-ternet stranica treba da bude interaktivna i omogući dvosmernukomunikaciju između stranaka i antimonopolskog tela.

Medijsku kampawu treba otpočeti u određenom trenutku tokomprve godine nakon osnivawa antimonopolskog tela. Tačno vremepočetka i sadržaj ove operacije treba da odrede konsultanti zaodnose sa javnošću antimonopolskog tela. Ciq kampawe treba dabude da se javnosti omogući da sazna nešto o novom antimono-polskom telu, o novoj politici, odnosno zakonodavstvu i o po-boqšawima koja se očekuju od primene nove antimonopolske po-litike. Medijska kampawa će pomoći da antimonopolsko telopridobije saveznike i da privuče buduće zaposlene.

U ranom stadijumu izgradwe institucija treba ostvariti re-dovne kontakte antimonopolskog tela sa drugim državnim teli-ma (Zavodom za statistiku, Komisijom za hartije od vrednostiitd.). Ovi redovni kontakti su važni kao platforma za razmenusvih relevantnih informacija – stoga je od samog početka veomabitno specifikovati linije i metode jednostavne komunikacije.Važno je među tim državnim telima uspostaviti odnos međusob-nog poverewa.

18.6. Troškovi i finansirawe

Još nije moguće specifikovati ukupne troškove prve godinerada antimonopolskog tela, s obzirom na to da je još uvek neizve-sno koji će biti tempo izgradwe institucije. U pogledu inici-jalnih troškova, postoje dve veoma krupne stavke.

Prva je nalažewe novih prostorija za antimonopolsko telo.Nije toliko bitno da li će nove prostorije biti u vlasništvuili iznajmqivane. Veoma je bitno, međutim, da nove prostorijenisu u vlasništvu države, s obzirom da iznajmqivawe prostori-ja antimonopolskom telu može za državu predstavqati jedno odsredstava pritiska kojim bi se uticalo na rad tog tela.

Drugi inicijalni trošak je stvarawe solidne informacio-no-tehonološke (IT) osnove (kako u pogledu hardvera, tako i upogledu softvera) i u pogledu stvarawa mreža i povezivawa sa


ostalim IT mrežama, odnosno strukturama. Stvarawe specifič-nih baza podataka takođe treba da uđe u početne IT troškove.Nadaqe, troškovi stvarawa bibilioteke i pretplate na razneelektronske baze podataka takođe treba da budu pod ovom stavkom.

Što se tiče operacionalnih troškova, troškovi radne snageće biti značajni, tj. plate zaposlenih treba da budu prilično vi-soke. Postoji nekoliko dobrih razloga da plate zaposlenih u an-timonopolskom telu budu visoke. Prvi je taj da se mora omogući-ti da se u antimonopolskom telu zapošqava visokokvalitetankadar. Drugi je razlog taj da visoke plate stvaraju značajnu (ali nei neprobojnu) barijeru korupciji, tj. barijeru donošewu pri-strasnih odluka i zloupotrebi antimonopolske politike.

Što se tiče finansirawa, izgradwa institucije i aktivnostiantimonopolskog tela treba da budu finansirane iz buxeta i izstranih donacija. Očekuje se da će svi operativni troškovi, ilibar veći wihov deo, biti finansirani iz buxeta. S obzirom da jeSkupština Srbije već usvojila buxet za 2003. godinu, postoji po-treba za rebalansom buxeta u toku godine. S obzirom da su mnogeinstitucije već premeštene sa postojećeg federalnog nivoa narepublički, rebalans buxeta se ne može izbeći, tj. potrebu za re-balansom ne stvara samo novo antimonopolsko telo.

Strane donacije se mogu očekivati u obliku jednokratne is-plate (ili u obliku materijalne i tehničko-stručne pomoći) zapokrivawe nekih inicijalnih troškova izgradwe institucije.Glavni nosioci izgradwe antimonopolske institucije treba dastupe u kontakt sa stranim donorima što pre i ispitaju moguć-nosti ovakvih donacija.


Documents

Nova antimonopolska politika