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AÑO 2015

Gestión de proyectos de cambio:marco lógico (I)

Changing projects management: logical framework (I)Gestion des projets des changement: marque logique (I)

Autor:Instituto Nacional de Seguridade Higiene en en Trabajo (INSHT)

Elaborado por:Manuel Bestratén Belloví

CENTRO NACIONAL DE

CONDICIONES DE TRABAJO

Cuando las organizaciones se plantean cambios de trascen-dencia para resolver problemas importantes resulta necesariodesarrollar estrategias altamente participativas para enfrentarsea los nuevos retos y desarrollar proyectos metodológicamenteconcebidos para ejecutar y controlar tales procesos de cambio.El esquema del Marco Lógico aplicado por organismos interna-cionales en proyectos de desarrollo puede resultar de especial interés para sumar voluntades y compromisos entorno a nuestraactividad preventiva, ampliando horizontes, y contribuyendo conello al desarrollo saludable y sostenible de nuestras organizacio-

nes. Esta primera NTP expone una síntesis metodológica, paradedicar la siguiente a una aplicación práctica en PRL.

Las NTP son guías de buenas prácticas. Sus indicaciones no son obligatorias salvo que estén recogidasen una disposición normativa vigente. A efectos de valorar la pertinencia de las recomendacionescontenidas en una NTP concreta es conveniente tener en cuenta su fecha de edición.

1. INTRODUCCIÓN

Las empresas están abocadas a vivir continuamente

procesos de cambio para poder sortear las dificultadescon las que han de enfrentarse para adaptarse a lasnuevas realidades. Los problemas pueden ser de índolemuy diversa y por ello es necesario que las organiza-ciones tengan la flexibilidad necesaria para actuar conrapidez, aprovechando al máximo sus propios recursosy encontrar las soluciones más idóneas en cada caso.Todas las personas debieran tener competencias paraidentificar y resolver dificultades o inconvenientes que seencuentran en su propio trabajo y que limitan su eficacia yoperatividad, o al menos, encontrar vías de solución. Porello, todas las organizaciones debieran inexorablementeestablecer cauces formales para agilizar el proceso deidentificación de carencias y aporte de ideas de mejora en

cualquier ámbito de la organización, independientementede los cometidos directos que las personas tengan en suspuestos de trabajo. La cultura de empresa debiera propi-ciar la colaboración y la ayuda entre personas para mejorar su eficiencia en el trabajo. Es una manera determi-nante para afianzar el necesario valor de la participación,más allá de los derechos legales que les corresponden.

Cabría diferenciar entre las ideas concretas para mejorar algún aspecto, sea cual fuere su importancia, y lasoportunidades para generar también valor haciendo otrascosas diferentes a las habituales o de una manera radi-calmente diferente. Todo problema no deja de ser unaoportunidad para aprender al resolverlo y con ello podermejorar. Esta conjunción de ideas-oportunidades requie-re para su debida potenciación del apoyo de estrategiasfavorecedoras de la creatividad, la participación y el com-promiso, más dinámicas y complejas que las desarrolla-das en las convencionales acciones de mejora en las quesuelen implicarse unas pocas personas. Para enfrentarsea los cambios importantes que las organizaciones deman-dan en esta nueva Era en la que habrá de prevalecer el

bien común ante intereses egoístas, se demanda la plenaimplicación en un marco de transparencia de la prácticatotalidad de los miembros de las mismas, conjugando y

canalizando todos los esfuerzos en una misma dirección.Tales cambios son esenciales para que las empresas pue-dan reinventar su futuro y sobrevivir ante las dificultades eincertidumbres que las hacen peligrar ante su más aparen-te que real competitividad. Las empresas no son muchasveces competitivas porque en esencia, ni están suficiente-mente dispuestas ni preparadas para evolucionar, y ade-más, suelen carecer de instrumentos para enfrentarse alos profundos cambios culturales y organizacionales quela economía globalizada les está demandando; cuandotampoco es solución competir con salarios a la baja y con-diciones de trabajo deficitarias. Todo lo contrario, es solocon trabajadores competentes e implicados que las orga-nizaciones pueden aspirar a un futuro digno. La innovación

a través del talento de las personas se ha convertido enuno de los pilares fundamentales para garantizar el futurode toda organización. A la importancia de la innovacióny a su estrecha relación con las condiciones de trabajo,generadora de los necesarios procesos de cambio, dedi-camos las NTP 941, 942 y 943, de recomendada lectura.También queremos destacar la NTP 829 sobre: “Nuevacultura de empresa y condiciones de trabajo. Factores deéxito del cambio”, en la que describimos la importancia deatender a un conjunto dispar de elementos entroncadosentre si que son los que favorecen y a su vez permitenguiar y consolidar el proceso de cambio, siendo el mástrascendental, la modificación de la cultura empresarial,o sea, los valores en que ésta se fundamenta. Si no seactúa sobre ellos no puede haber garantía de un cambioreal en las maneras habituales de proceder.

El diseño y desarrollo de un proyecto efectivo de cam-bio sea de ámbito reducido o global y que disponga de losnecesarios compromisos es el instrumento fundamentalpara poder guiar lo que haya de hacerse en cada momen-to y tomar las medidas correctoras ante las desviaciones

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Notas Técnicas de Prevención

producidas u oportunidades generadas. Por otra parte, unproyecto bien planteado es determinante para integrar alas partes implicadas y encontrar también las necesariasvías de financiación.

Aunque se disponga de diversidad de procedimientos

para conducir procesos de cambio, en este documentonos centramos en una metodología de especial interéspara el desarrollo de proyectos colectivos de cierta tras-cendencia. Se trata del esquema del Marco Lógico, ML,de estructura matricial, aplicado por varios organismosinternacionales desde que fuera promovido por la “Uni-ted States Agency for International Developement” en ladécada de los 70. Con esta herramienta se dio respuestaa la preocupación de analistas de organismos internacio-nales para un mejor control financiero y de viabilidad delos proyectos de desarrollo. Su aplicación ha sido amplia-mente mejorada y validada con el tiempo, siendo extrapo-lable actualmente a diversidad de ámbitos de actuación.Permite un diseño que satisfaga tres requerimientos fun-

damentales de calidad en todo proyecto de desarrollo:Coherencia, Viabilidad y Evaluabilidad.La experiencia nos ha demostrado que las posibilida-

des de éxito se ven sustancialmente limitadas si los pro-yectos no se diseñan con esmero para dar respuesta aproblemas y necesidades priorizadas e interrelacionadasentre si, si no se produce la implicación necesaria de laspartes afectadas, y si no hay un completo seguimiento delo acordado, con indicadores que permitan medir el des-empeño y controlar sus avances para introducir a tiempolas correcciones oportunas; y más, cuando los cambioshayan de ser relevantes. Normalmente los problemasmás comunes en los proyectos de cambio en las organi-zaciones, junto a los tres fundamentales indicados, son:

• Falta de precisión en la planificación, con objetivos di-versos no claramente relacionados con las actividadesdel proyecto.

• No estar claramente definidas las responsabilidades,en especial las de los máximos responsables.

• No ser los indicadores suficientemente representativosde la eficacia y calidad de las actuaciones y de losresultados perseguidos.

• No existir una imagen clara y global del éxito esperadodel proyecto, con la dificultad adicional que comportapara los evaluadores comparar objetivamente lo pla-nificado con lo acontecido.

En la figura 1 se indican las más significativas aportacio-nes del ML para la estructuración y buen desarrollo de los

proyectos. Puede utilizarse en las diferentes etapas deun proyecto: Preparación; Identificación y análisis de ne-cesidades y alternativas; Presentación ante los órganosde control; Ejecución; y Evaluación, ya sea periódica o ex– post (según el Banco Interamericano de Desarrollo, BID,es la evaluación realizada después de haber finalizado laejecución del proyecto).

El ML puede modificarse obviamente durante la pre-paración del proyecto, pero también durante su ejecu-ción ante nuevas circunstancias que de mutuo acuerdolo hagan aconsejable. También puede utilizarse, ademásde la formulación de proyectos específicos, en el diseñode estructuras organizacionales, en la articulación de losdistintos niveles de planificación de una institución, sectoro ámbito de intervención, y por supuesto, en programasde desarrollo que están en el origen del Modelo. En talsentido, cabría desarrollar el ML para un determinadoPrograma que tuviera fines diferentes pero complemen-tarios y contando con sus específicos proyectos.

El BID define el Marco Lógico como “una herramienta para facili tar el proceso de conceptualización, diseño,

ejecución y evaluación de proyectos”. En la figura 2 semuestra su esquema conceptual. La experiencia directade colaboración del redactor de este documento con di-cho Organismo Internacional se ha producido en la eva-luación continuada de dos programas en Argentina en losúltimos siete años; uno sobre implantación de sistemasde prevención de riesgos laborales en varios sectoresproductivos, y otro, sobre implantación de sistemas degestión por competencias para la mejora de la productivi-dad y las condiciones de trabajo en 50 pymes argentinas.Tales programas permitieron evidenciar las ventajas delMétodo, y sobre todo, su utilidad y enorme flexibilidadpara la conducción eficaz de proyectos, tanto en el senode organizaciones como en ámbitos de colaboración in-

terinstitucional. Al mismo tiempo, se pudieron introducira tiempo cambios necesarios en tales programas de ma-nera consensuada para mejorar y reorientar actuaciones,especialmente en su evaluación intermedia, o sea, la eva-luación formal que suele realizarse en la mitad del periodode desarrollo de los proyectos.

Por otra parte, el haber constatado que algunos profe-sionales de la prevención en el sector privado, sabedoresdel Método, lo han aplicado circunstancialmente en su or-ganización de manera satisfactoria, es lo que ha animadoa redactar esta NTP que recoge por un lado sus basesconceptuales y metodológicas, y por otro, en la siguiente,se aportan algunas reflexiones prácticas en su aplicabi-lidad y se desarrolla a título de ejemplo un proyecto deintegración de la prevención de acuerdo al esquema delML. No obstante, como toda metodología, no es por ellamisma garante de cambio, es cómo la enriquezcamos yel arte con que la apliquemos lo que ha de permitir mate-rializar los logros esperados.

Tanto los Servicios de Prevención propios como ajenosdeben desarrollar proyectos para la plena integración de

• Clarifica el propósito y la justificación de unproyecto.

• Identifica las necesidades de información.

• Utiliza una terminología que ayuda a clarificar losdiferentes elementos del proyecto, facilitando suelaboración e interpretación, sin ambigüedades.

• Presenta una estructura matricial sencilla decontenido con un temario analítico común queaporta la necesaria visión global, y además faci-lita el acuerdo entre todas las partes implicadaspara su desarrollo: promotores, ejecutores, eva-luadores, inversores, además de otros posiblesinterlocutores afectados.

• Se focaliza en los aspectos críticos, acortándo-se los documentos descriptivos tanto inicialescomo de seguimiento, de manera considerable.

• Suministra información indispensable para elplan de ejecución del proyecto, su ejecución pro-piamente dicha, y el seguimiento y evaluaciónperiódica de actuaciones y resultados, identifi-cando claramente cómo medir el éxito o fracasodel proyecto.

• Permite complementarse con otros elementosenriquecedores (ampliación de indicadores, es-trategias de actuación, herramientas de apoyo,etc.), disponiendo de la flexibilidad necesaria.

Figura 1. Ventajas del Marco Lógico.

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la PRL en las organizaciones, desarrollando los diferen-tes componentes que ello comporta para implantar unsistema preventivo, que además de cumplir la legislaciónvigente cuide de sintonizar con los intereses generales

de la organización y contribuya al beneficio empresarial,no solo en términos económicos. El ML puede ayudar aclarificar, consensuar y movilizar a las personas implica-das y a los recursos necesarios para alcanzar los finesperseguidos en un plazo determinado. Así, el ML podríacomplementar y enriquecer el propio Plan de Prevención,confiriéndole pro actividad y practicidad. Por otra parte,también podría facilitar la sistematización de los proce-sos de cambio en grupos de empresas de característi-cas similares en tamaño, actividad y riesgos específicos,siendo éstos conducidos por los Servicios de PrevenciónAjenos en colaboración con otras unidades.

Está reconocido que habría de mejorarse la calidad eimagen colectiva de los Servicios de Prevención Ajenos

a través de una mayor trascendencia y efectividad desu actividad asesora. El implantar sistemas preventivoseficaces, integrando plenamente la PRL a las funcionesy cometidos de todo el personal de una organización esobviamente el objetivo esencial, pero entendemos queéste podrá ser más fácilmente alcanzable si somos ca-paces de integrar la actividad preventiva a proyectos decambio que respondan plenamente a la conjunción deintereses empresariales estratégicos y a intereses per-sonales, siempre con visión de futuro. En la siguienteNTP se muestra una aplicación práctica de formulaciónde proyectos en esta línea.

Figura 2. Esquema conceptual del Marco Lógico (Adaptación del BID y de la GTZ, Agencia Alemana de Cooperación Técnica).

MATRIZ DELMARCO LÓGICO

Análisis deproblemas

Análisis departicipación

Análisis deobjetivos

Análisis dealternativas

DISEÑO

EVALUACIÓN EJECUCIÓN

2. LA MATRIZ DEL MARCO LÓGICO

El Marco Lógico se presenta como una matriz de cuatropor cuatro (ver fig. 3), en la que las filas presentan infor-mación acerca de los siguientes elementos del proyecto.1. Fin del proyecto al contribuir de manera relevante a

solucionar el problema fundamental

2. Propósito alcanzado cuando el proyecto ha sidoejecutado

3. Componentes esenciales del proyecto y completadosen el transcurso de la ejecución del proyecto

4. Actividades requeridas para producir los resultadosesperados en los diferentes ComponentesTales elementos deben ser correlacionados con la infor-mación correspondiente a las cuatro columnas sobre:1. Objetivos2. Indicadores (Resultados específicos a alcanzar)3. Medios de verificación4. Supuestos (factores externos que comportan riesgos

en el proyecto)La matriz del Marco Lógico está basada en dos principiosbásicos: primero, el de las relaciones lógicas verticalesde causa-efecto entre las diferentes partes de un proble-ma que corresponden a los cuatro niveles o filas de lamatriz que relacionan a las Actividades o insumos, a los

Componentes (o productos), al Propósito y al Fin comoun conjunto de objetivos jerarquizados del proyecto. Lalógica vertical postula que si partimos de abajo con deter-minadas Actividades y respetando determinados supues-tos, hemos de alcanzar el Fin perseguido. El segundoprincipio es el de la correspondencia (lógica horizontal).Vincula cada nivel de objetivos a la medición del logro(indicadores y medios de verificación) y a las condicionesque pueden afectar su ejecución y posterior desempeño(o supuestos principales).

Fin

Cada proyecto debe ser la respuesta a un problema sig-nificativo que se ha detectado. Por tanto, el Fin de unproyecto es una descripción de la solución al problemaque se ha diagnosticado. Si, por ejemplo, el problemaprincipal en el ámbito de la salud de un determinado sec-tor como el de la Construcción, es la alta tasa de sinies-tralidad, el Fin seria reducir significativamente dicha tasede siniestralidad en la población laboral afectada.

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DESCRIPCIÓN DEOBJETIVOS

INDICADORESVERIFICABLES

MEDIOS DEVERIFICACIÓN SUPUESTOS

FIN

PROPÓSITO

COMPONENTES

ACTIVIDADES

Figura 3. Esquema matricial del marco lógico.

Deben enfatizarse dos cosas acerca del Fin. Primero,no implica que el proyecto en si mismo, vaya a ser sufi-ciente para lograr el Fin. Puede tratarse en el caso delejemplo indicado, el que sea suficiente que el proyectocontribuya de manera relevante al logro del Fin. Segun-do, la definición del Fin no implica que siempre vaya a

lograrse poco después de que el proyecto esté en fun-cionamiento. Puede tratarse de un Fin a largo, plazo alcual contribuirá la operación del proyecto.

Sería ideal que el equipo que vaya a ejecutar el proyec-to, en consulta con las partes involucradas o interesadas,identifique el Fin durante la preparación del Documentode Programación, llegando a precisarse éste durante laMisión de identificación. Diversos proyectos o medidaspueden contribuir a la solución de los problemas que hansido identificados. Es improbable que un proyecto en simismo resuelva siempre el problema o los problemas de-tectados. En el contexto del enfoque del Marco Lógico, elpropósito de la Misión de Identificación es identificar cuálde los diferentes proyectos alternativos, contribuirá en

mayor medida (o de una manera más efectiva en términosde costes) a la solución deseada.

Propósito

El Propósito es el resultado esperado al final del periodode ejecución. Es el cambio que fomentará el proyecto.Es una hipótesis sobre lo que debiera ocurrir a conse-cuencia de producir y utilizar los Componentes. El títulodel proyecto debe surgir directamente de la definición delPropósito. El ML requiere que cada proyecto tenga sola-mente un propósito. La razón de ello es tener una claridadabsoluta de planteamientos. Si existe más de un Propó-sito hay ambigüedad. Si hay más de un Propósito puede

surgir una situación de trueque en el cual el proyecto seaproxima más a un objetivo a costa de alejarse de otro.En tal situación, el ejecutor puede escoger perseguir elPropósito que percibe como el de mayor importancia, elmás fácil de lograr, o el menos costoso en términos eco-nómicos. Esto, sin embargo, podría no ser el Propósitoque las partes concibieron como el más importante.

Dado que se trata de una hipótesis, es importante re-conocer que el logro del Propósito del proyecto está fuerade control de la gerencia del proyecto o del ejecutor. Lagerencia del proyecto tiene la responsabilidad de producirlos Componentes (las obras físicas o aspectos materiales,las cooperaciones técnicas o la capacitación). Sin embar-go, otras personas tienen que utilizar estos Componentespara que se logre el Propósito del proyecto. Estos grupos

se salen fuera del control de la gerencia del proyecto,aunque exista una relación.

Por ejemplo, en un proyecto de implantación de unsistema preventivo de riesgos laborales el responsabledel proyecto tiene la responsabilidad de hacer todo lo ne-cesario para que la actividad preventiva pueda realizarse

de manera satisfactoria cumpliendo lo reglamentado y deacuerdo a los estándares establecidos, pero no puedetener la responsabilidad por el Propósito del proyecto: elque la prevención esté plenamente integrada en las fun-ciones y cometidos de todo el personal. Esto está fuerade su control ya que algunos directivos pueden no estar

dispuestos a cambiar sus prácticas y puede aconteceruna situación indeseada que dificulte el proceso. El ge-rente del proyecto no puede ser responsable de todo ello,aunque sí debería ser capaz de identificarlas para quelos máximos responsables de la organización puedancorregirlas.

Puede ser también el caso que el enfoque requiera másde un marco lógico. Por ejemplo, un marco maestro deun Programa con su Fin y Propósito y dos o más proyec-tos que lo integren. Entonces, el Fin de cada uno de losmarcos lógicos subordinados es idéntico al Propósito delPrograma (marco maestro), pero cada proyecto tiene suPropósito específico. El programa trata cada Propósito porseparado con su marco lógico (ver fig. 4).

FIN DEL PROGRAMA:

Propósito Fin de los proyectos (igual al Propósi-to del Programa)

Proyectos

1. __________

2. __________

Proyecto 1 Proyecto 2

Propósito Propósito

Componentes Componentes

Actividades Actividades

Figura 4. Estructura del Marco Lógico de un Programa condiferentes proyectos.

Componentes

Los Componentes son las obras, equipamientos, insta-laciones, estudios, servicios y capacitación que se re-quieren que produzca la gerencia del proyecto dentro delpresupuesto asignado. Cada uno de los Componentesdel proyecto tiene que ser necesario para lograr el Pro-pósito, y es razonable suponer que si los Componentes

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se producen adecuadamente, se logrará el Propósito. Lagerencia del proyecto es responsable de la producción delos Componentes del Proyecto. Los Componentes cons-tituyen el contenido del contrato formal del proyecto, si lohubiere. Por tanto, deben expresarse claramente. En el

marco lógico, los Componentes se definen como resulta-dos concretos esperables; o sea, como obras finalizadas,estudios terminados y capacitación ejecutada.

Actividades

Las Actividades son las tareas que el ejecutor tiene quellevar a cabo para producir cada Componente. Es impor-tante elaborar una lista detallada de Actividades debido aque es el punto de partida del posterior Plan de ejecución.Cada actividad se suele consignar en un gráfico, diagra-ma de barras u otro similar, estimándose el tiempo y losrecursos necesarios previstos para su ejecución. De estaforma, la ejecución está vinculada directamente con el

diseño del proyecto.Para la evaluación de la columna de objetivos se constru-ye el marco lógico de forma tal que se puedan examinarlos vínculos causales de abajo arriba. De esta forma, siel proyecto está bien diseñado, se debería asegurar quelo que se indica en los siguientes puntos es cierto: • Las Actividades especificadas para cada Componente

son necesarias para que éste pueda materializarse, • Cada Componente es necesario para lograr el Propó-

sito del proyecto, • No falta ninguno de los Componentes necesarios para

lograr el Propósito del proyecto, • Si se logra el Propósito del proyecto, este contribuirá

al logro del Fin,

• Se indican claramente el Fin, el Propósito, los Compo-nentes y las Actividades, • El Fin es una respuesta al problema más importante

de la organización, del sector o del ámbito específicode actuación.

Indicadores de Fin y de Propósito

Los indicadores reflejan los resultados esperados entres dimensiones esenciales: cantidad, calidad y tiempo.El Propósito de un proyecto podría ser que las condicio-nes de trabajo de una organización sean plenamentesaludables respondiendo a los intereses de la organi-zación y de los trabajadores en un plazo de dos años.

Los indicadores podrían ser: índices de siniestralidadpor debajo del 40% de los índices promedio del sector,que el índice de satisfacción de los trabajadores sea del80% en base a un determinado modelo de evaluación,y que el índice de participación de los trabajadores enproyectos de mejora sea del 90%, entre otros posiblesindicadores. Tales indicadores son inequívocos al estarenfocando a la gerencia del proyecto en unos objetivoscuantitativos, más bien que en alternativas posibles.También especifica la calidad, ya que indica el ámbitoen el que ello debe alcanzarse, que en este caso es todala organización y por tanto en todos sus centros de tra-bajo y unidades productivas, repercutiendo en todos sustrabajadores. Y finalmente, expresa cuándo se esperantales resultados.

Aunque hay varios indicadores potenciales de resulta-dos esperados, el Marco Lógico debe especificar la can-tidad mínima necesaria para concluir que el Propósito seha logrado. Los indicadores deben medir el cambio quepuede atribuirse al proyecto, y deben obtenerse a un cos-to razonable, preferiblemente partiendo de las fuentes de

datos existentes. Los mejores indicadores contribuyen aasegurar una buena gestión del proyecto y permiten quelos gerentes del proyecto decidan si serán necesarioscomponentes adicionales o correcciones de rumbo paralograr el Propósito del proyecto.

En algunos proyectos, como los de sectores sociales,puede ser a veces difícil encontrar indicadores medibles.A veces es necesario utilizar indicadores indirectos. Sinembargo, la disponibilidad de indicadores medibles ob-viamente no debiera determinar el diseño del proyecto.Vale más tener una medida burda del concepto adecua-do, que una medida perfecta de un concepto ambiguo oerróneo.

Indicadores de Componentes

Los indicadores de los Componentes son descripcionesbreves de los estudios, capacitación y obras materialesque suministra el proyecto. La descripción debe igual-

mente especificar: cantidad, calidad y tiempo. Por ejem-plo un proyecto educacional para el desarrollo de com-petencias de una organización podría especificar un aulade formación permanente para los trabajadores, con unacapacidad de formación de 30 cursillos al año de habili-dades competenciales para 15 trabajadores cada cursillo,con el equipamiento necesario para ello, especificado enlas normas, y al final, que el 100% de trabajadores hayanincrementado un determinado nivel sus competencias.

Indicadores de Actividades

El presupuesto destinado a cada actividad es uno de losindicadores esenciales de las mismas. El presupuesto se

presenta por el conjunto de actividades que generan uncomponente. Pero además, cada actividad debería tenerindicadores de eficacia y de temporalidad. Por ejemplo,implantar un conjunto de actividades preventivas podríadisponer de indicadores de calidad tales como: el gradode implantación de tales actividades, la satisfacción en laaplicación por parte de sus usuarios, la calidad de cumpli-miento de los registros documentales correspondientes,etc., así como de los resultados alcanzados. Por ejemplo,si se trata de un procedimiento de control de máquinaspeligrosas, uno de los resultados sería que las máqui-nas al final del periodo establecido estén en condicionescompletamente seguras, habiendo sido determinantepara ello el procedimiento en cuestión.

Para la evaluación de la columna de indicadores debeverificarse que: • Los indicadores de Propósito no sean un resumen de

los Componentes, sino una medida del resultado detener los Componentes en operación,

• Los indicadores de Propósito midan lo que esimportante,

• Todos los indicadores están especificados en términosde cantidad, calidad y tiempo,

• Los indicadores para cada nivel de objetivo sean dife-rentes a los indicadores de otros niveles,

• El presupuesto sea suficiente para llevar a cabo lasActividades identificadas

• Los indicadores de Actividades expresan los resulta-dos esperados de las mismas, la calidad en su ejecu-ción y el plazo de tiempo en que han de ejecutarse.

Medios de verificación

El marco lógico indica dónde el ejecutor o el evaluador pue-den obtener información acerca de los indicadores. Ello

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obliga a los planificadores del proyecto a identificar fuentesexistentes de información o hacer previsiones para recogerinformación, quizás como una actividad del proyecto. Notoda la información debe ser estadística La producción deComponentes puede verificarse mediante una inspección

visual del especialista o un trabajo de análisis grupal. Laejecución del presupuesto puede verificarse con los reci-bos presentados para reembolso o como justificación paravolver a integrar los fondos rotatorios previstos de inversión.

Supuestos

Cada proyecto comprende riesgos diversos: financieros,institucionales, sociales, políticos, incluso climatológicos,u otros factores que pueden hacer peligrar su éxito. ElMarco Lógico requiere que el equipo de diseño identifiquelos riesgos en cada etapa: Actividad, Componente, Pro-pósito y Fin. El riesgo se expresa como un supuesto quetiene que ser cumplido para avanzar al nivel siguiente en

la jerarquía de objetivos. El razonamiento es el siguiente:si llevamos a cabo las Actividades indicadas y ciertossupuestos se cumplen, entonces produciremos los Com-ponentes indicados. Si producimos tales Componentes yotros supuestos se cumplen, entonces lograremos el Pro-pósito del proyecto. Si logramos el Propósito del Proyectoy todavía se siguen demostrando los supuestos ulteriores,entonces contribuiremos al logro del Fin. Los supuestosrepresentan un juicio de probabilidad considerable deéxito del proyecto que comparten el equipo de diseñodel proyecto, el prestatario de financiación externo siexistiera (por ejemplo, representante del organismo decooperación) y el ejecutor, el cual debe participar inelu-diblemente en el proceso de diseño del proyecto.

Los supuestos (o riesgos) del proyecto tienen unacaracterística importante: los riesgos se definen comoque están más allá del control directo de la gerenciadel proyecto. El equipo de diseño del proyecto se inte-rroga qué podría ir mal en cada nivel. A nivel de Activi-dad, por ejemplo sería que los fondos económicos dela contraparte no llegaran en el momento debido, o quese produjeran situaciones de inestabilidad laboral poruna coyuntura de crisis económica o de otra índole. Elobjetivo no es el de referenciar cada eventualidad quepueda concebirse, sino el identificar posibilidades conun grado razonable de probabilidad, y que por ello valela pena considerar.

La columna de supuestos resulta importante tanto en la

planificación como en la ejecución. En la etapa de planifi-cación sirve para identificar riesgos que pueden evitarseincorporando componentes adicionales en el proyectomismo. Por ejemplo, uno de los supuestos de un pro-grama de salud rural o en zonas aisladas (por ejemplo,en plataformas petrolíferas) podría ser que el personalcualificado esté dispuesto a mudarse temporalmentepara vivir en tales lugares. Dado que este supuesto escrítico al logro del Propósito, la buena disposición delpersonal no puede quedar librada al azar. El equipo delproyecto debe trabajar en el diseño, Actividades y Com-ponentes del proyecto para asegurarse que el personalcualificado estará dispuesto y por tanto tendrá incentivosy compromisos claros para poder radicarse en el tiempofijado en tales ámbitos de trabajo. El Componente podríaser un sistema de pago de incentivos, el suministro deresidencia gratuita, servicios complementarios, u otrobien que resulte estimulante, y a su vez, que no sea fácilel incumplimiento de los compromisos adquiridos. Si elsupuesto es crítico, y no hay Componente que lo puedacontrolar, el equipo de diseño del proyecto y la gerencia

del mismo bien podrían llegar a decidir que el proyectoparticular es demasiado arriesgado y por tanto debieraabandonarse o seguir replanteándose nuevas estrategiasde mayor fiabilidad.

Los supuestos son importantes también durante la eje-

cución. Indican los factores que la gerencia del proyectodebe anticipar, tratar de influir, y/o afrontar con adecua-dos planes de emergencia. Por ejemplo, si el éxito de im-plantación de un programa de innovación en un conjuntode empresas de una región supone que un Organismode la Administración ha de facilitar unas determinadassubvenciones económicas o ciertos beneficios fiscales alas empresas participantes, el gerente del proyecto debevigilar constantemente la marcha de eventos y actuacio-nes para informar a tal Organismo y a la propia entidad definanciamiento del proyecto, que las demoras pueden frus-trar el logro del Propósito del proyecto, y al mismo tiempo,informarles también de manera puntual de la buena mar-cha del proyecto y de los logros que se van generando

con tal apoyo, para ser así menos vulnerables a ciertosavatares que puedan acontecer. Una de las ventajas deplantear los supuestos es que el gerente del proyecto tieneel incentivo de prever y comunicar los problemas emer-gentes antes que dejarlos para que otros los descubran.

3. DESARROLLO SECUENCIAL DEL MARCOLÓGICO

El Marco Lógico es una herramienta dinámica para di-señar y ejecutar un proyecto y no debiera transformarseen un instrumento burocrático para la presentación deresultados. Como se ha dicho, puede modificarse y com-

pletarse durante el proceso de preparación del proyecto.Tiene el potencial de enfocar y hacer más eficiente elproceso de preparación del proyecto cerca del organis-mo de cooperación o financiamiento que lo va a apoyar.Además, habrá de contribuir satisfactoriamente en todaslas etapas del ciclo del proyecto si se estructura adecua-damente. Con este enfoque, el ML debiera elaborarse enuna secuencia de fases que a continuación se exponen.

Hay que destacar que el Plan de ejecución no formaparte del ML, sino que es un anexo a éste. Toma la listade actividades necesarias definidas en el ML, las desa-grega a nivel de Tareas, y presenta un gráfico de cuándocomenzará y cuando terminará cada tarea y actividad(por ejemplo un gráfico de Gantt). También se asigna la

responsabilidad de llevar a cabo cada actividad a unaorganización o persona. El programa de actividadespermite que el equipo de diseño, el representante delorganismo financiero o de cooperación y el gerente delproyecto evalúen si el tiempo fijado para terminar el pro-yecto es realista. También permite al gerente del proyectodistribuir y coordinar tareas cuando estén participandovarias instituciones. Es muy recomendable, como másadelante se expondrá, que el propio Plan de ejecucióndisponga de un mecanismo de seguimiento de autoeva-luación transparente y continuada, que podrá haber sidodiseñado en el ML o bien incorporado posteriormente enel propio Plan de ejecución.

Veamos a continuación los pasos secuenciales para laconfiguración del Marco Lógico.

Identificación del problema principal y alternativasde solución

En el proceso de preparación del documento de progra-mación, el equipo al que se le encomienda su realización,

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junto a la representación del organismo de cooperaciónsi lo hubiere y los representantes de los destinatarios delproyecto, han de concentrarse únicamente en el proble-ma a resolver, o sea, en el Fin, con sus objetivos y susIndicadores. En otras palabras, se concentra en los dos

primeros casilleros de la primera fila de la Matriz del ML.Pero veamos antes que nada cómo enfrentarse al análisisde problemas.

El primer paso de un proyecto es identificar, seleccio-nar y desarrollar una definición clara del problema quese hace evidente por ser una manifestación externa queafecta a un colectivo o comunidad. Se puede reflejar porla existencia de algo malo o la carencia de algo buenoque es absolutamente necesario.

Como se verá en la aplicación práctica que se mues-tra en la siguiente NTP, el problema fundamental que elproyecto debe abordar queda perfectamente focalizadocuando hemos realizado un exhaustivo análisis de con-secuencias o efectos del mismo y de las causas que lo

originan. La experiencia metodológica en el campo dela prevención de riesgos laborales para la elaboraciónde estructuras arbóreas en los análisis de causas (haciaatrás con el árbol de fallos) y los análisis de consecuen-cias (hacia delante con el árbol de efectos y el árbol desucesos) nos resultará muy provechosa para la identifi-cación y priorización de problemas. Evidentemente, elproblema es priorizado por la gravedad de las conse-cuencias que del mismo se deriven. A este análisis en suconjunto lo denominamos árbol de problemas, que tienelos siguientes pasos para su elaboración:1. Identificar los principales problemas con respecto a

la situación2. Formular en pocas palabras el problema central

3. Anotar las causas del problema central4. Anotar los efectos provocados por el problema central5. Elaborar el esquema que muestre las relaciones entre

causas y efectos dando forma al árbol del problema6. Revisar el esquema completo y comprobar su lógica

e integridad.Desde el punto de vista de los beneficiarios directos, elpropósito del análisis de los problemas es establecer larelación causa-efecto existente entre los problemas queéstos mismos estiman que les afectan.

Los problemas no son hipótesis abstractas, sino queafectan a un colectivo o a determinados grupos socia-

les. Cuando se identifica un problema se debe ofrecerun panorama de todas las personas, grupos y organiza-ciones que de alguna manera están relacionados con elproblema en cuestión de acuerdo a sus expectativas eintereses y considerando sus diferentes características

(beneficiarios, cooperantes, afectados perjudicados, etc.)y los factores que las determinan. A ello corresponderíallamarle: “análisis de participación”.

Después de identificado el o los grupos beneficiariosy el principal problema a resolver, habría que cambiarlopor objetivo. Es decir, transformar la situación negativaexistente en una situación positiva deseable. Es decir, setrataría de pasar de una relación “causa-efecto” en losproblemas a una relación “medios fines” en los objetivos.Para ello, hay que reformular todas las condiciones ne-gativas del árbol de problemas en condiciones positivasdeseables y realizables en la práctica, examinar las re-laciones “medios-fines” establecidas para garantizar lalógica e integridad del esquema y eliminar los objetivos

que no sean efectivos o necesarios. A ello lo denomina-ríamos “análisis de objetivos”.Luego vendría el propósito del “análisis de alternati-

vas” (también llamado “discusión de estrategias” según laComisión Europea) que es identificar posibles opciones,valorar sus posibilidades de ser llevadas adecuadamentea la práctica y acordar una estrategia de proyecto. Puedeser que para un mismo objetivo se puedan llevar a cabodistintas intervenciones. Con tal análisis se compararántodas ellas para elegir la que sea más ventajosa. Para elanálisis de alternativas y la selección de la más idónease puede utilizar el clásico DAFO, análisis de Debilidades,Amenazas, Fortalezas y Oportunidades.

Una vez completados estos análisis previos estaríamos

en condiciones de empezar a construir el Marlo Lógico.Durante la fase inicial, el prestatario de recursos, larepresentación de las partes afectadas y el grupo detrabajo técnico, considerarán alternativas de proyec-tos que podrían contribuir a la solución del problema,y elaborarán el Perfil I resultante, para seleccionar elque consideran mejor, definiendo el Propósito con susobjetivos y los Indicadores correspondientes con énfasisen la parte económica. Es decir, se concentra en losprimeros dos casilleros de la primera y segunda fila (verel área sombreada de la figura 5 a). En esta etapa, elanálisis ambiental considera en forma preliminar el coste

MARCO LÓGICO DEL NIVEL DE PERFIL I (Fig. 5a)

Objetivo Indicadores Verificación Supuestos

Fin E

Propósito E

Componente

Actividad

MARCO LÓGICO DEL NIVEL DE PERFIL II (Fig. 5b)

Objetivo Indicadores Verificación Supuestos

Fin E

Propósito E E

Componente E E

Actividad E

Figura 5. Marco Lógico al Nivel del Perfil I y del Perfil II en la fase de preparación.

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de mitigación y el posible coste de daño resultante delas diferentes alternativas. El análisis económico tratade determinar la alternativa al mínimo coste. El anális isde participación institucional identifica las alternativasmás viables de ejecutar y operar el proyecto. Finalmente,

el análisis financiero examina la capacidad de aportarcapital y sostener la futura operación del proyecto en elcontexto de las demandas financieras de todo el sectoro ámbito de influencia, o sea, su sostenibilidad. Habríande tenerse en cuenta por su importancia al incorporarlos objetivos del proyecto, aspectos relativos al medioambiente, de género, destinatarios o beneficiarios delproyecto, en particular los más necesitados, la rentabi-lidad social y económica, y las modificaciones institu-cionales (cuando éstas pudieran ser relevantes), comoindicadores de fin o de Propósito. Con el marcado Ese indica en el gráfico la necesaria consideración delaspecto económico.

Preparación del Perfil II y Orientación

Durante la orientación, el equipo de proyecto se concen-tra en dimensionarlo, lo que implica establecer la rela-ción de lo que se logrará (los indicadores de Propósito)y la cantidad, tipo, volumen y coste de los Componentesdel proyecto. Al nivel del Perfil II, el equipo de proyectopuede modificar los indicadores, pero no debería cam-biar el Fin y el Propósito. Si ello sucediera, entonceshabrá cambiado el proyecto y debiera prepararse unnuevo Perfil I, o en su defecto, el cambio debiera des-tacarse en el Perfil II.

Tal Perfil II debe incluir los Componentes, sus indicado-res y los supuestos que tienen que cumplirse para lograr

el Fin, Propósito y Componentes. En el Perfil II debe pre-sentarse, la parte sombreada de la matriz de la figura 5b.Una buena parte del análisis financiero e institucional departicipación está relacionado con la columna de supues-tos. Por ejemplo, la viabilidad financiera puede dependerde un incremento de tarifas (una condición contractual,el cumplimiento de la cual es un supuesto). La viabilidadinstitucional puede depender de la estrecha coordinaciónentre varios organismos públicos o privados, la cual seríapor tanto un supuesto a considerar. Con el marcado Ese indica el área con un significado aspecto económicoa considerar.

Análisis y preparación del documento de solicitud

de financiación.El ML refleja los lineamientos de la propuesta del pres-tatario y por consiguiente, informe del proyecto, comosi fuera el caso, el que se hubiera de presentar al BID.Sirve para orientar la lógica de éstos: identificación delproblema principal, selección de la mejor alternativa deproyecto para contribuir a la solución (el objetivo-Fin en elML), la definición del Propósito (los resultados esperadosal final de la ejecución del proyecto), los Componentesnecesarios para lograr el Propósito, las Actividades ne-cesarias para producir los Componentes, el costo de lasActividades (presupuesto), los Supuestos (riesgos asumi-bles). El ML resaltará aquellos aspectos que deben serabordados mediante evaluaciones complementarias o deapoyo, a ser incluidas en el informe. Estas evaluacionescontribuirán a determinar las mejores alternativas paramanejar los riesgos del proyecto. Estas evaluacionesincluyen diagnósticos sobre: la capacidad institucionalpara ejecutar las Actividades, el impacto ambiental delas Actividades y Componentes, la capacidad financiera

para solventar la ejecución del proyecto de inversión y suoperación, y la factibilidad económica del proyecto, entreotras cuestiones relevantes.

• El Fin está claramente expresado • Los indicadores de Fin son verificables en términos

de activad, calidad y tiempo.

• El proyecto tiene un solo Propósito.

• El Propósito está claramente expresado.

• Los indicadores del Propósito no son un resumen delos Componentes, sino una forma independiente demedir el logro del Propósito

• Los indicadores del Propósito sólo miden lo que esimportante.

• Los indicadores de Propósito tienen medidas decantidad, calidad y tiempo.

• Los indicadores del Propósito miden los resultadosesperados al final de la ejecución del proyecto.

• Los Componentes del proyecto están claramenteexpresados.

• Los Componentes están expresados como resulta-dos.

• Todos los Componentes son necesarios para cumplirel Propósito.

• Los Componentes incluyen todas las partidas de lascuales es responsable la gerencia del proyecto.

• Los indicadores de los Componentes son verifica-bles en términos de cantidad, calidad y tiempo.

• Las Actividades incluyen todas las que son necesa-rias para producir cada Componente.

• Las Actividades identifican todas las accionesnecesarias para recoger información sobre losindicadores.

• Las Actividades son en realidad las tareas para lascuales se incurre en costes para poder completarlos Componentes.

• La relación entre Actividades y el presupuesto parasu ejecución es realista y se basa en criterios deracionalidad y buena administración

• La relación entonces entre el Propósito y el Fin eslógica y no omite pasos importantes.

• La relación entre los Componentes y el Propósito esrealista y coherente.

• La lógica vertical entre las Actividades, los Compo-nentes, el Propósito y el Fin es realista y coherenteen su totalidad.

• El Propósito, junto con los supuestos a ese nivel,describen las condiciones necesarias, aun cuandono sean suficientes, para lograr el Fin.

• Los Componentes, junto con los Supuestos a esenivel, describen las condiciones necesarias y sufi-cientes para lograr el Propósito.

• Los supuestos al nivel de Actividad no incluyen nin-guna acción que tenga que llevarse a cabo antesque puedan comenzar las Actividades. Las condi-ciones precedentes se detallan en forma separada.

• La columna de medios de verificación identifica dón-de puede hallarse la información para verificar cada

indicador • El Marco Lógico define la información necesaria y

esencial para la evaluación del proyecto.

Figura 6. Lista de verificación del correcto diseño del proyec-to de acuerdo al Marco Lógico.

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El ML contiene un resumen de casi toda la informaciónque proveen las diferentes disciplinas. El análisis técnicose encuentra resumido en los indicadores de Propósito,en los indicadores de Componentes, en los indicadoresde Actividad (en el presupuesto) y en el plan de ejecución.

Los objetivos eminentemente sociales de instituciones yorganismos de cooperación están reflejados en los indi-cadores de Fin y Propósito y en ciertos Componentes aser desarrollados mediante determinadas Actividades. Elanálisis económico resulta de la comparación entre losindicadores de Fin o Propósito con el presupuesto. Losresultados de análisis institucional y financiero puedenaparecer como indicadores de Propósito y/o Componen-tes (tales como formación realizada, estudios realizados,equipamiento previsto, procedimientos implantados) ocomo supuestos (que pueden ser incluidos como condi-ciones contractuales).

Por tanto, en la fase de presentación del ML ante los di-ferentes Comités implicados, este constituye un resumen

ejecutivo de lo proyectado, o sea, un panorama sintéticode los objetivos, de los costes, de los riesgos asumidosy de los resultados esperados.

Ejecución y evaluación del proyecto

Para la ejecución del proyecto, el ML y el Plan de Ejecu-

ción correspondiente, PE, son los dos documentos baseque contribuyen a la coordinación y seguimiento del mis-mo. El ML y el PE son lo suficientemente breves comopara que todos los participantes (no solo los máximos res-ponsables) cuenten con una copia y contribuir a que todos

sepan en forma específica lo que están procurando lograr,cómo puede medirse el éxito alcanzado, quién se suponedebe hacer qué, cuándo se supone lo haga, y qué riesgosrequieren seguimiento y capacidad de anticipación.

Como ya se indicó anteriormente, el logro del Propósitoy del Fin no están bajo el control del gerente o ejecutordel proyecto. El gerente solo tiene el control de las Acti-vidades, el presupuesto, y los Componentes que entrega.Lo demás está fuera de su control. Hay situaciones aje-nas a la ejecución del proyecto sobre las cuales no tieneun verdadero control. Sin embargo, el gerente tiene laresponsabilidad de hacer un seguimiento de todos estosfactores, informar a las autoridades superiores cuandoparece que los supuestos no se van a cumplir, y sugerir

acciones que permitan lograr el Propósito.En la fase de evaluación por parte de auditores acre-ditados, éstos habrían de poder saber qué resultados seesperan y donde pueden hallar información para verificarsi lo lograron.

En la figura 6 se muestra una lista de verificación de lacorrecta formulación del proyecto.

BIBLIOGRAFÍA

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Planificación de proyectos orientada a objetivos, 2001www.jjponline.com/marcologico

AGENCIA NORUEGA DE COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLOGrupo de trabajo NoradEnfoque del marco lógico como herramienta de planificación y gestión de proyectos orientados por objetivosInstituto Universitario de Desarrollo y Cooperación, 1993www.ongdcim.org/PUBLICACIONES%20DIGITALES/cooperación%desarrollo/Manual%20Marco%20Logico.pdf

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLOEvaluación: Una herramienta de gestión para mejorar el desempeño de los proyectos, Washington, 1997www.iadb.org/cont/evo/spbook

CAMACHO, HUGO

El enfoque del marco lógico: 10 casos prácticos. Cuaderno para la identificación y diseño de proyectos dedesarrolloFundación Cideal, Madrid, 2001www.preval.org/documentos/00423.pdf

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