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UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAIBA
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL MODALIDADE A DISTÂNCIA
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO
O CONTROLE INTERNO NA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL: Estudo
de caso na Prefeitura de Itaporanga – PB
Cristiane de Oliveira Souza
Pós-graduada lato sensu em Gestão Pública Municipal - UFPB
Luzivalda Guedes Damascena
Professora do Departamento de Finanças e Contabilidade - UFPB
RESUMO
O controle interno é fundamental para se atingir resultados favoráveis em qualquer
organização. Na gestão pública os mecanismos de controle existentes previnem o erro, a
fraude e o desperdício, trazendo benefícios à população. Este trabalho tem como tema central
o controle interno em instituição municipal, tendo como objetivo geral verificar como são os
mecanismos adotados em uma instituição municipal, observando sua importância e limitações
no processo de gestão. Tomou-se como estudo de caso a Prefeitura Municipal de Itaporanga,
localizada no sertão paraibano. Valendo-se do objetivo geral, o estudo caracteriza-se por ser
uma abordagem descritiva e exploratória, procurando investigar um fenômeno contemporâneo
dentro de seu contexto real. Através da entrevista, a qual foi o instrumento de coleta, foi
possível verificar os procedimentos adotados pela prefeitura, observar sua importância no
cotidiano dos gestores, bem como as limitações existentes para um melhor desempenho do
controle interno. É através dos controles internos que há a atualização das informações,
prevenção e correção de possíveis erros, proporcionando melhores condições para as
exigências dos controles externos. Conclui-se que, mesmo não atingindo todos os preceitos da
lei, a prefeitura desempenha de forma satisfatória as atividades inerentes ao controle interno,
sendo de grande importância sua existência para o processo de gestão. As limitações
detectadas devem ser sanadas com o treinamento do pessoal responsável e a aprovação, pelo
Poder Legislativo, de lei específica para o controle interno.
Palavras-chave: Controle interno. Gestão pública. Instituição municipal.
1 INTRODUÇÃO
O papel principal do Estado é garantir a satisfação das necessidades coletivas,
entretanto os gestores públicos devem agir conforme os preceitos da administração pública. O
papel do controle surge como forma de garantir que os objetivos da administração pública
sejam cumpridos, dando maior transparência na aplicação dos recursos, procurando, no
decorrer da gestão, atuar preventivamente na detecção e correção de irregularidades.
2
Existem duas instâncias de controle: o controle interno, exercido no âmbito do ente ou
órgão controlado, e o controle externo, exercido por agentes fora do âmbito do ente ou órgão
objeto do controle. Além desses, o exercício da cidadania incentiva o controle praticado
diretamente pela sociedade, ou seja, o controle social. O foco deste trabalho é o controle
interno.
O controle interno deve ser instituído em todas as esferas do governo, principalmente
na esfera municipal, já que compete aos municípios, conforme art. 30 da Constituição Federal
de 1988 (CF/88); legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e
a estadual no que couber; instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como
aplicar suas rendas; manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
programas de educação infantil e de ensino fundamental; prestar, com a cooperação técnica e
financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população, entre outros.
O controle interno torna-se responsável pelo aperfeiçoamento contínuo da instituição,
verificando as atividades exercidas pelos órgãos, o cumprimento das leis e contribuindo para
o planejamento.
Além do adequado atendimento das competências determinadas na CF/88, o controle
interno na administração pública municipal surgiu da necessidade de assegurar aos gestores o
cumprimento das leis, normas e políticas vigentes, através do estabelecimento de mecanismos
de controle que possibilitem informações à sociedade, impedindo a ocorrência de fraudes e
desperdícios, servindo de instrumento que visa garantir a efetividade, a produtividade, a
economicidade e a rapidez na prestação do serviço público (SOUZA, 2008).
Entende-se como efetividade no serviço público a realização da coisa certa para
transformar a situação existente, havendo uma relação direta com a utilização racional dos
recursos, resultando, assim, no aumento da produtividade. Já economicidade é a capacidade
de executar uma atividade ao menor custo possível. É através dessas definições que se pode
concluir se uma determinada organização está desempenhando seu papel com sucesso ou se
há algo que deva ser transformado.
A obrigatoriedade dos mecanismos dos controles internos na instituição pública
municipal encontra respaldo na CF/88, nos artigos 31, 70 e 74, pois os atos dos controles
internos estão consubstanciados e amparados por preceitos legais. A responsabilidade dos
membros do controle interno é muito grande perante a sociedade, respondendo solidariamente
como funcionário público. Na hierarquia da organização, deve ficar claro o grau de
independência do controle interno, quanto maior for seu grau de independência, melhor será
3
sua gestão, também pelo nível de responsabilidade e conhecimentos técnicos exigidos pela
função (BLEIL et al., 2011).
1.1 OBJETIVOS E PROBLEMÁTICA DA PESQUISA
No mundo das empresas públicas, o controle interno possui papel fundamental para
assegurar às instituições a organizar o funcionamento dos processos inerentes à gestão de
forma a evitar erros, fraudes e desperdícios. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial é exercida pelo controle interno de cada Poder, de forma a orientar
a melhor utilização dos recursos disponíveis de forma organizada e ponderada. Na instituição
municipal não é diferente, sendo importante o respeito aos normativos vigentes. Esta pesquisa
tem como objetivo estudar os controles internos em uma instituição municipal.
Diante do exposto, tem-se o seguinte problema: como são adotados os controles
internos na Prefeitura Municipal de Itaporanga (PMI)? O objetivo geral deste estudo é
verificar quais procedimentos de controle interno são desenvolvidos no município, sendo os
objetivos específicos observar sua importância e levantar as limitações presente no município
para processo de gestão do controle interno.
1.2 JUSTIFICATIVA DA PESQUISA
O processo de gestão numa organização pública é algo que deve ser encarado de forma
relevante para atingir os objetivos do Estado, o qual tem como meta principal atender de
forma satisfatória às demandas da sociedade nos mais diversos campos. Não se deve encarar o
processo de gestão como algo corriqueiro, pois um caminho mal tomado pode acarretar em
perdas irrecuperáveis para a população.
Tal visão auxilia os gestores a compreender que decisões bem tomadas resultam em
benefícios para a população e vai de encontro, de forma simétrica, com as normas e princípios
da administração pública. Nesse contexto, os controles internos ganham força total auxiliando
o gestor nas mais variadas situações, desde fazer uma avaliação se sua gestão está em
conformidade com a boa prática, bem como direcionar de forma correta o próximo passo.
Para Cavalheiro e Flores (2007), o controle interno pode ser considerado o
instrumento mais eficaz, dentre todos, no combate à corrupção, evidenciando sua importância
para o administrador, para a administração pública e para o interesse da sociedade.
4
O controle interno municipal é aquele exercido pelos Poderes Executivo e Legislativo.
O Poder Executivo, aqui neste estudo, é representando pelo prefeito, vice-prefeito e seus
secretários municipais, reconhecidos como agentes políticos, uma vez que assumem a
obrigação de velar pela estrita observância aos princípios constitucionais e legais, na gerência
dos recursos sob suas responsabilidades. O Poder Legislativo é representado pelos vereadores
eleitos, que são representantes do povo, devendo elaborar e aprovar normas que irão reger a
vida da população local e o desenvolvimento municipal, bem como no desempenho da tarefa
de fiscalização dos recursos públicos.
É através de um estudo que se torna possível verificar o cumprimento da legislação no
campo do controle interno municipal, observando se as atividades do dia a dia estão sendo
planejadas e executadas com ajuda dos mecanismos vigentes, uma vez que o controle precisa
ser efetivo, produtivo e econômico.
Os controles internos procuram a prevenção dos erros e fraudes na organização, já
que, conforme Cavalheira e Flores (2007), todos os processos, de forma natural, estão sujeitos
a falhas, intencionais ou não. Neste estudo pretende-se abordar a importância dos controles
internos na gestão da Prefeitura Municipal de Itaporanga, verificando se sua utilização está
sendo de forma correta e se serve para estruturar as atividades da administração municipal.
A pesquisa visa contribuir com a academia no que concerne à falta de estudos
específicos ligados aos controles internos nos municípios paraibanos, bem como auxiliar a
gestão do município estudado.
Esta pesquisa é composta de quatro sessões. O capítulo em curso introduz,
contextualiza o justifica o tema. O segundo faz um resgate teórico sobre os temas abordados
na elaboração desse estudo. No capítulo três é apresentada a metodologia utilizada. Por fim,
têm-se as considerações finais e as sugestões para pesquisas futuras.
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1 CONCEITO DE CONTROLES INTERNOS
Existe uma infinidade de conceitos de controles internos. A Commission on
Fraudulent Financial Reporting1 (Comissão Nacional sobre Fraudes em Relatórios
1 O COSO é uma entidade sem fins lucrativos, dedicada à melhoria dos relatórios financeiros através da ética,
efetividade dos controles internos e governança corporativa. Composta por representantes das principais
associações de classe de profissionais ligados à área financeira.
5
Financeiros – COSO, 2007), reconhecida internacionalmente, define controles internos como
sendo um processo operado pela administração e outras pessoas, desenhado para fornecer
segurança razoável quanto à consecução de objetivos nas seguintes categorias: (a)
confiabilidade de informações financeiras; (b) obediência (compliance) às leis e regulamentos
aplicáveis; (c) eficácia e eficiência de operações.
Já para Cavalheiro e Flores (2007), os controles internos servem para auxiliar o gestor
na busca de sua missão – colocar serviços públicos à disposição da comunidade – tendo em
vista a necessidade de conhecimento daquilo que ocorre no município, não com conhecimento
empírico (baseado somente na experiência – quando existe – e sem qualquer conhecimento
científico), mas, sim, voltado para técnicas modernas de administração (planejamento e
gestão), pois, antes de ser um meio de fiscalização, os controles internos têm cunho
preventivo, já que oferecem ao gestor público a tranquilidade de estar informado da
legalidade dos atos de administração que estão sendo praticados, da viabilidade ou não do
cumprimento das diretrizes e metas estabelecidas, possibilitando a correção de desvios ou
rumos da sua administração. Além do controle preventivo, Souza (2008) fala também do
corretivo, que é o controle que se efetiva após a conclusão do ato controlado visando corrigir
eventuais defeitos, declarar sua nulidade, dar-lhe eficácia ou conter reincidências.
Em síntese, o sistema de controle interno dá a possibilidade de exercer, realmente, a
função de “gestor dos negócios públicos”. Meirelles (1990) defende que o controle na
administração pública é a faculdade de orientação e correção que um Poder, órgão ou
autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro e tem por finalidade de verificar se o
gestor aplica os recursos que lhes são repassados de maneira responsável, eficiente e moral.
Entretanto destaca-se neste trabalho, o defendido pelo Tribunal de Contas do Estado
da Paraíba (TCE-PB), para o qual o Sistema de Controle Interno Municipal compreende o
conjunto de normas, regras, princípios, planos, métodos e procedimentos que, coordenados
entre si, têm por objetivo efetivar a avaliação da gestão pública e o acompanhamento dos
programas e políticas públicas (PARAÍBA, 2009). Procura-se, com tal sistema, evidenciar a
legalidade e razoabilidade dos atos praticados pela administração, avaliar os seus resultados
no que concerne à economia, eficiência e eficácia da gestão orçamentária, financeira,
patrimonial e operacional dos órgãos e entidades municipais. Não esquecer da gestão contábil,
sendo tão importante como as demais, já que o registro devido dos movimentos financeiros
deve assegurar a continuidade e a historia da gestão.
6
2.2 GESTÃO PÚBLICA E CONTROLE
Na Cartilha de Orientações sobre Controles Internos, publicada em 2009 pelo TCE-
PB, há os objetivos básicos de uma prefeitura no campo político/constitucional, que é
proporcionar o bem estar social, com a garantia do fácil acesso da comunidade à saúde,
educação, lazer etc., através da correta e eficiente aplicação dos recursos públicos, bem como
da busca contínua de novos recursos que venham a garantir melhores condições de vida à
população, enquanto no campo administrativo/financeiro é gerenciar os recursos públicos com
obediência aos limites (mínimos e máximos) fixados pela legislação (federal, estadual e
municipal) aplicável à matéria, como também buscar a melhor aplicação (financeira e social)
dos recursos auferidos, visando à maximização dos mesmos (PARAÍBA, 2009).
Já os objetivos das Câmaras Municipais é estabelecer normas legais, que deverão reger
os direitos e deveres dos cidadãos, administração pública e instituições públicas e privadas
estabelecidas no âmbito municipal, bem como fiscalizar a gestão dos recursos públicos pelo
Poder Executivo, para garantir que os direitos da coletividade não sejam sobrepujados por
interesses individuais dos gestores, no campo político/constitucional.
No campo administrativo/financeiro as Câmaras Municipais têm por objetivos
gerenciar os recursos postos à sua disposição através das transferências recebidas, com
obediência aos limites fixados pela legislação (federal, estadual e municipal) aplicável à
matéria. As explicações dadas acerca do Poder Legislativo devem servir apenas para
contextualizar o tema, uma vez que o foco deste trabalho é o Poder Executivo.
A CF/88 trouxe novas exigências à gestão pública, inclusive no que se refere ao
controle, haja vista estas disposições:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo
Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder
Executivo Municipal, na forma da lei.
[...]
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
[...]
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da
gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da
7
administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de
direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
O art. 31 esclarece que, por ser o controle interno organizado na forma de sistema,
uma das suas características é que ele é composto, na verdade, por uma série de subsistemas
(por exemplo: o sistema de controle patrimonial, o sistema contábil, o sistema de informações
gerenciais). Há, portanto, dentro do sistema geral, denominado sistema de controle interno,
vários subsistemas. Na parte final do art. 70 há a reafirmação do art. 31, onde o sistema de
controle interno será exercido por cada Poder. No art. 74 descreve a finalidade dos controles
internos nas esferas do governo.
Destaque-se que cada Sistema de Controle Interno instituído estará subordinado e
restrito ao âmbito de cada um dos Poderes, resguardando a autonomia e independência desses.
Assim, os responsáveis pelas unidades de controle interno em cada Poder ou órgão reportar-
se-ão, nas situações previstas na legislação, diretamente à própria administração e/ou ao
Tribunal de Contas (PARAÍBA, 2009).
Os responsáveis pelo controle no município são os gestores e membros do controle
interno do órgão, seja ele informal (representando apenas controles setoriais) ou legalmente
constituído. Porém, as atividades inerentes ao controle interno serão exercidas em todos os
níveis hierárquicos dos Poderes Executivo e Legislativo, bem como das entidades da
administração indireta, por servidores, ocupantes de cargos públicos do quadro permanente do
órgão ou entidade, não sendo passíveis de delegação por se tratar de atividades próprias
destes. Por ser tarefa técnica e complexa, a administração deve estruturar um departamento
que, formalmente, seja responsável pela instituição, manutenção e melhorias nos controles
internos. A falta de condições de trabalho, de treinamento e de orientação podem esvaziar os
propósitos da unidade de controle e, neste caso, a responsabilidade é da administração
(CAVALHEIRO; FLORES, 2009).
Para Coelhos (2009), os agentes públicos, ou agentes políticos, encontram-se
igualmente submetidos a alguns deveres, sem os quais seus poderes seriam abusivos, tais
como o dever de: (a) agir; (b) prestar contas; (c) eficiência; e (d) probidade.
O dever de agir do servidor público é derivado da dicotomia Direito Público/Direito
Privado e é consoante com o princípio da legalidade. O Estado e seus agentes só podem e
devem fazer aquilo que a lei obrigar ou expressamente autorizar. Consequentemente, não agir
quando a lei assim determina constitui omissão, o que no Direto Penal recebe o nome de
8
prevaricação, definida como crime praticado por funcionário público contra a Administração
em geral. Portanto, agir quando a lei determina não é uma prerrogativa do servidor, mas sua
obrigação. Da mesma forma, protelar ou usar de delongas para agir constitui procrastinação,
ato expressamente vedado ao servidor público federal pelo seu código de ética.
Já o dever de prestar contas é derivado da aplicação do princípio constitucional da
publicidade e da responsabilidade de todo servidor público por seus atos administrativos. Não
basta ao servidor agir conforme mandam a lei, os regulamentos e os superiores hierárquicos
aos quais ele se encontra submetido, mas é também necessário que o agente público se
responsabilize por seus atos e que estes sejam publicamente sustentáveis. O servidor tem o
dever de prestar contas a diferentes autoridades e em diversos níveis (COELHOS, 2009):
a) ao seu chefe imediato, que, por sua vez, é o responsável pelos atos dos seus
subordinados perante os seus superiores;
b) aos órgãos de controle instituídos, como corregedorias, controladorias internas,
tribunal de contas e Judiciário; e
c) ao público em geral, constituído pelo conjunto de cidadãos que, direta ou
indiretamente, sofrem os efeitos da administração pública e pagam os tributos com
que as atividades do Estado são mantidas.
A responsabilidade, para uns, ou a responsabilização, para outros – que traduz com
suficiente precisão o termo inglês accountability – nada mais é do que o dever do Estado, e
consequentemente, de todos os servidores públicos enquanto seus agentes, de prestar contas
de seus atos à sociedade. Afinal, os poderes com que todos os atos administrativos se
encontram revestidos são derivados da sociedade sobre a qual eles se exercem. O dever de
eficiência deriva do princípio com o mesmo nome, que se tornaria imperativo nas sociedades
contemporâneas.
A modificação e a modernização das estruturas produtivas e econômicas das
sociedades capitalistas, ao longo dos anos, passariam a exigir a correspondente transformação
e modernização dos procedimentos de gestão utilizados pela administração pública. A
eficiência, termo nascido no campo da economia de mercado, chegaria, assim, ao Estado
fazendo o percurso contrário do termo administração, que, nascido no Estado, designando os
procedimentos de ação do poder público, posteriormente ganharia o mercado com a
denominação administração de empresas. Atualmente não mais se contesta que a eficiência
9
seja um princípio de interesse público tão importante quanto são os princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade e publicidade.
Por fim, Coelhos (2009) relata que o dever de probidade iria derivar do princípio da
moralidade, é definido na legislação pelo seu oposto, que é a improbidade administrativa,
extensamente tratada pela Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992, que é aplicável a todos os
agentes públicos, servidores ou não, de todos os Poderes e de todas as esferas da federação.
Constitui improbidade administrativa uma série de atos que importam em enriquecimento
ilícito, causam prejuízo ao erário e atentam contra os princípios da administração pública.
Não cabe aqui listar as situações que configuram improbidade administrativa, uma vez
que, como exigem os princípios da legalidade e publicidade, a legislação é suficientemente
clara a respeito e disponível a todos. No entanto, cabe destacar que o extenso e detalhado rol
de situações de improbidade administrativa é indicador, por um lado, da importância atribuída
pelo legislador à conduta do administrador público e, por outro, da diversidade de situações
que podem propiciar ao servidor incorrer em atos que atentem contra o interesse público.
Porque o Estado exerce um enorme poder que lhe foi conferido pela sociedade, ele e
seus servidores são, ao mesmo tempo e na mesma medida, repositórios tanto de esperança
quanto de desconfiança populares. Por isso, do Estado espera-se tudo, ou quase, e dele e de
seus servidores desconfia-se de tudo, ou de quase tudo.
2.3 OBJETIVOS DO CONTROLE INTERNO
O controle interno é orientado para realizar a autoavaliação da administração (com
suas limitações usuais); abrange preocupações de ordem gerencial (eficiência e
contributividade), programática (eficácia e convergência) e administrativo-legal
(conformidade). Assim, na administração pública a função do controle é exercida em
decorrência de diversas imposições constitucionais (CAVALHEIRO; FLORES, 2007).
Os objetivos do controle interno devem atender a (RESKE FILHO; JACQUES;
MARIAN, 2005):
a) Confiabilidade: propiciar a obtenção de informações corretas para executar suas
operações. As informações estão diretamente ligadas às decisões que a
administração deseja tomar;
b) Tempestividade: as informações devem ser atuais e exatas, pois são imprescindíveis
no momento da tomada de decisões;
10
c) Salvaguarda de ativos: os ativos de uma organização representam a aplicação de
seus recursos. Dessa forma, compreende-se que devem ser protegidos de qualquer
ato que venha prejudicá-los. Compreendem-se ativos como físicos (estoques,
imobilizado) e não físicos (contas e receber, direitos);
d) Otimização no uso de recursos: tanto quanto possível, deve-se duplicar esforços na
execução das atividades e desencorajar o uso ineficiente dos recursos da empresa;
e) Prevenção e detecção de roubos e fraudes: não é aceitável na atividade empresarial,
tampouco em outras atividades, a ocorrência de roubos, fraudes e outras ações de
natureza escusa.
2.4 IMPORTÂNCIA DOS CONTROLES INTERNOS
Segundo o TCE-PB (PARAÍBA, 2009), a importância dos controles internos na área
pública deriva das seguintes necessidades:
I. Garantir a “memória” do órgão que, não obstante a constante troca de seus
gestores, decorrente de pleitos políticos, deve ter garantida a continuidade da sua
existência;
II. Garantir a padronização dos procedimentos de controle, independente da
manutenção ou troca dos servidores que o operacionalizam, bem como dos
gestores aos quais as informações são prestadas;
III. Conhecer, a qualquer tempo, a instituição – receitas, despesas, resultados
históricos, estrutura administrativa, pessoal, patrimônio etc.;
IV. Acompanhamento, em tempo real, da programação estabelecida nos
instrumentos de planejamento (Planos Plurianuais – PPA, Lei de Diretrizes
Orçamentárias – LDO, Leis Orçamentárias Anuais – LOA, Metas Bimestrais de
Arrecadação – MBA e Cronogramas Mensais de Desembolso – CMD);
V. Constante busca de equilíbrio nas contas públicas;
VI. Exigência da correta aplicação administrativa e financeira dos recursos públicos;
VII. Evitar fraudes, desvios e erros cometidos por gestores e servidores em geral;
VIII. Busca do atingimento de metas de aplicação de percentuais mínimos e máximos
impostos pela legislação em vigor;
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IX. Busca do atingimento de metas de aplicação de recursos vinculados (convênios,
programas e fundos) a objetivos específicos, tendo em vista a proibição de
desvio de finalidade dos mesmos;
X. Obrigatoriedade de prestar contas à sociedade (através dos órgãos fiscalizadores,
entre eles os tribunais de contas) imposta a todos aqueles que, de alguma forma,
gerenciam ou são responsáveis pela guarda de dinheiro ou bens públicos etc.
2.5 LEGISLAÇÃO APLICADA AO CONTROLE INTERNO MUNICIPAL
Além dos artigos já citados da CF/88, são abordadas a Lei Federal nº 4.320/64 e a Lei
da Responsabilidade Fiscal (LRF), procurando estabelecer parâmetros que o controle interno
deve seguir em uma organização. Cavalheiro e Flores (2007), descreve bem a correlação da
legislação citada e o controle interno, conforme os tópicos a seguir.
2.5.1 Lei Federal nº 4.320 de 1964
O controle interno também encontra respaldo nas leis orgânicas municipais e na Lei nº
4.320/64. É a lei federal que estabelece os critérios de: arrecadação e despesas, direitos e
obrigações, cumprimento de programas de trabalho, legalidade dos atos, competências e
atribuições, e outros. Essa lei institui as normas gerais de direito financeiro para a elaboração
e controle dos orçamentos e balanços das esferas do governo, bipartindo o controle na
administração pública em controle interno e externo. Pela data da referida lei, mostra-se que o
controle é um assunto muito antigo.
Quanto ao controle na administração pública, existem dois momentos marcantes: o 1º
com a regulamentação da contabilidade pública de 1922; o 2º na edição da Lei Federal nº
4.320/64, que determina em seu artigo 75 que o controle da execução orçamentária
compreenderá: a legalidade dos atos, a fidelidade funcional, o comprimento do programa de
governo em termos monetários e físicos. Portanto, essa legislação determinou que o controle
deve ocorrer em termos físicos e financeiros, inclusive com o suporte orçamentário.
Embora o controle como princípio constitucional reporte-se a 1988, com a exigência
da institucionalização de sistemas de controle interno no âmbito de cada Poder, foi a partir da
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que a presença de controle interno nos municípios
tornou-se essencial e inadiável.
12
2.5.2 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
A Lei Complementar n° 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal,
instituída em quatro de maio de 2000, veio como uma exigência de modernização da
administração pública e estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal. Impôs um controle rigoroso em termos de resultados,
atingimento de metas, avaliação e controle de custos.
A LRF representa uma nova postura, que governos têm como compromisso combater
a corrupção e os desvios dos bens públicos. Essa lei impôs a ação do controle interno de
forma mais enfática, dinâmica e organizada, a administração pública eficiente e transparente
em relação à origem, e aplicação dos recursos orçamentários. Também impôs uma série de
limites e condições para aplicação dos recursos públicos que devem ser observados, sob pena
de punição do gestor público. A LRF obriga a participação do responsável pelo controle
interno nos relatórios de gestão fiscal (controles de limites de despesas, empenhos e dívidas -
art. 54, parágrafo único).
2.6 LIMITAÇÕES DO CONTROLE INTERNO
O sistema de controle interno pode sofrer limitações que prejudicam o bom andamento
dos seus trabalhos, acarretando danos ao processo de avaliação do desempenho da
organização (PARAÍBA, 2009). São exemplos de limitações:
I. conluio de funcionários na apropriação de bens da organização;
II. não adequação dos funcionários às normas internas da organização;
II. negligência na execução das tarefas diárias.
O controle interno apresenta limitações e está sujeito a distorções e falhas decorrentes
do mau entendimento das instruções ou informações. Quando se fala que a instituição mantém
um bom controle interno, não quer dizer que a mesma esteja isenta de fraudes e erros. As
limitações são as seguintes (IBRACON apud RESKE FILHO; JACQUES; MARIAN, 2005):
a) A exigência usualmente imposta pela administração de que um controle seja
eficiente em relação a seu custo, ou seja, que o custo de um procedimento de
13
controle não seja desproporcional em relação à perda potencial, resultante de fraude
ou de erro;
b) O fato de que a maior parte dos controles tende a ser direcionada para cobrir
transações conhecidas e rotineiras e não as eventuais (transações fora do comum);
c) O potencial de erro humano por desleixo, distração, falha de julgamento ou má
interpretação de instruções;
d) A possibilidade de se escapar a controles por meio de conluio, seja com terceiros ou
com membros da organização;
e) A possibilidade de que um funcionário responsável por determinado controle possa
abusar de sua responsabilidade (exemplo: um membro da administração poderia
passar por cima de determinado controle);
f) A possibilidade de que os procedimentos poderão tornar-se inadequados em vista
de mudanças nas condições, bem como a observância dos procedimentos poderá
deteriorar-se.
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
3.1 DELIMITAÇÃO
Este trabalho é considerado como sendo uma pesquisa aplicada, já que se caracteriza
por ser um estudo sistemático motivado pela curiosidade intelectual, que tem por finalidade
descrever os mecanismos de controle interno adotados pelos gestores em uma instituição
municipal, bem como observar sua importância na gestão. Também chamada de básica ou
teórica, preocupa-se com o desenvolvimento do conhecimento pelo prazer de conhecer e
evoluir cientificamente (ZANELLA, 2009). A instituição escolhida é a Prefeitura Municipal
de Itaporanga, por ser conveniente e acessível para a pesquisa, uma vez que a pesquisadora
reside no município em questão.
Este trabalho é um estudo de caso. Segundo Yin (apud GIL, 2002), estudo de caso é
uma indagação empírica que investiga um fenômeno contemporâneo dentro do contexto da
vida real, quando a fronteira entre o fenômeno e o contexto não é claramente evidente e onde
múltiplas fontes de evidências são utilizadas. A utilização do estudo de caso é maior em
estudos exploratórios e descritivos (GIL, 2002). Esta pesquisa está caracterizada como de
cunho qualitativa, pois não houve o uso de instrumentos estatísticos na análise dos dados. Os
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dados foram expressos na forma de transcrição das informações e sempre que possível
fazendo uma correlação com os autores reestudados.
A pesquisa é do tipo bibliográfica, pois houve o uso de referências teóricas embasadas
em livros, publicações especializadas, artigos, revistas e dados oficiais publicados na internet,
que abordem direta ou indiretamente o tema em análise, sendo observando a veracidade da
fonte quanto a este último. Assim, com relação ao objeto da pesquisa e às considerações
feitas, esta pesquisa se enquadra numa abordagem descritiva e exploratória apropriada para a
investigação de um fenômeno contemporâneo dentro de seu contexto real.
3.2 MUNICÍPIO PESQUISADO
A pesquisa foi realizada na Prefeitura Municipal de Itaporanga, localizado no sertão
do Estado da Paraíba. O município teve sua emancipação política em 1863, entretanto a
instalação oficial do município só veio em 09 de janeiro de 1965. De acordo com dados do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2011), sua população em 2010 foi
estimada em 23.192 habitantes, possuindo uma área territorial de 468 km².
A prefeitura conta com 11 secretarias, entretanto a pesquisa foi aplicada mais
precisamente à Secretaria do Planejamento e Gestão (SEPLAG). A SEPLAG é um órgão de
natureza instrumental, situado no primeiro nível hierárquico da administração direta do Poder
Executivo Municipal. Tem a seu encargo atividades globais de planejamento, articulação e
promoção das políticas de desenvolvimento do município, envolvendo a atuação participativa
da população na gestão dos negócios municipais (ITAPORANGA, 2001).
Tal setor coordena as atividades ligadas à administração geral do município. Elabora a
proposta do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária
Anual. Compra, guarda e distribui os bens e serviços destinados ao município, promovendo
sua padronização. Tomba registra, inventaria e protege os bens móveis e imóveis, semoventes
e de natureza industrial de propriedade do município ou sob sua custódia. A secretaria
também fiscaliza os contratos relativos a serviços executados por terceiros.
3.3 COLETA DE DADOS
Por se tratar de estudo de caso e tendo como objeto os controles internos na gestão do
município de Itaporanga, o uso do instrumento de coleta de dados escolhido foi a entrevista
semiestruturada. A entrevista trata-se de um processo de interação social entre duas pessoas
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na qual uma delas, o entrevistador, tem por objetivo a obtenção da informação por parte do
outro, o entrevistado (MARTINS, 2000). Foi escolhido tal ferramenta, por ter conhecimento
prévio que trata-se de uma única pessoa, na qual podia conceder informações a respeito dos
controles internos na instituição. O primeiro contanto com a responsável foi apenas para
agendar uma horário e explicar sobre a importância do estudo.
Foi feita única entrevista com a Secretaria de Planejamento e Gestão da PMI, de forma
direta e semiestruturada, no qual o tema foi particularizado sobre a importância do controle
interno na instituição, e com perguntas iniciais previstas antecipadamente, para em seguida a
improvisação de outras perguntas em função das respostas do interlocutor.
A entrevista durou cerca de 40 minutos e foi desenvolvida no dia 28 de novembro de
2011, na sede provisória da prefeitura, localizada na Rua Elvidio Pires, 132, Centro, pois a
sede oficial está sendo reformada.
A entrevista foi gravada com a autorização da entrevistada, com a finalidade de não se
perder nenhuma informação. A gravação foi transcrita e depois analisada. Tomou-se bastante
cuidado para que o único instrumento escolhido seja capaz de validar o estudo e evitar que a
pesquisa ficasse subordinada à subjetividade do pesquisador.
O roteiro da entrevista foi feito e revisado a fim de verificar possíveis vieses na
estrutura e nos questionamentos. Isto é, com intuito de aprimorar o instrumento utilizado,
tanto em relação ao conteúdo abordado quanto aos procedimentos a serem seguidos. A
entrevista obedeceu a uma estrutura pré-formulada e formada por 10 questões (Quadro 1) para
melhor entendimento e a análise dos resultados, sendo estas partes distribuídas da seguinte
forma, nesta ordem: denominação do controle interno na prefeitura, nível hierárquico, equipe
responsável, principais atividades e limitações do controle interno.
1 O Controle Interno do Município tem atuação pautada por Projeto de Lei, conforme com
aprovação na Câmara Municipal?
2 Existe alguma denominação para o controle interno?
3 Em que nível hierárquico ele se encontra?
4 Está vinculado ao gabinete do Prefeito?
5 Quantas pessoas trabalham diretamente com o CI?
6 Qual é a formação acadêmica?
7 Há dedicação total ao CI ou há outras tarefas a serem feitas?
8 Quais principais atividades realizadas pelos Controlles?
9 O Controle Interno está atuando como ferramenta de auxílio à gestão Municipal?
10 Quais as principais limitações para o efetivo exercício do Controle Interno? Quando 1 - Questões
Fonte: autora da pesquisa, 2011.
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4 ANÁLISE DE DADOS
A entrevista foi realizada com a Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG), com
a Sra. Kátia Lúcia Fonseca Pinto Brasileiro, utilizando um gravador. A mesma é esposa do
atual prefeito e ex-prefeita da cidade no exercício de 1997 – 2001. Além das questões pré-
elaboradas, no decorrer da entrevista outras informações foram sendo captadas, como forma
de enriquecer o trabalho.
A primeira questão procurou situar como é constituído o controle interno na prefeitura.
Ela informou que não há um setor próprio e nem um sistema instalado como preceitua a Lei
de Responsabilidade Fiscal. Entretanto o controle interno é exercido, de forma subordinada à
SEPLAG e diretamente ligada ao Gabinete do Prefeito. Podemos ressaltar que não há o
respeito a segregação de funções, onde o controle interno deveria ficar em um setor próprio,
Mesmo o controle interno sendo de forma informal, não sendo legalmente constituído,
suas atividades devem ser exercidas em todos os níveis hierárquicos, conforme defende do
TCE-PB em sua Cartilha de Orientações onde há uma necessidade urgente da implantação dos
controles internos nos municípios paraibanos, onde poucos já possuem.
A secretária enfatizou que no município há necessidade de instituir um coordenador de
controle interno, pois é uma preocupação do TCE que já vem de longa data. Transcrevendo a
fala, tem-se: “Infelizmente a realidade é que pouquíssimos municípios no Brasil, e não é
diferente no Estado da Paraíba, não possuem um sistema de controle interno, mas tal
necessidade aumenta a cada dia e cabe a cada gestor a iniciativa da mudança de tal quadro”.
A instalação de área unicamente do controle interno servirá tanto para atender às
exigências e recomendações do TCE, já que ajudaria no momento das auditorias externas, mas
principalmente como suporte diário na gestão municipal. “Com um controle interno instalado e
atuante haverá um melhor acompanhamento da área financeira e proteção do patrimônio
público”, enfatiza a entrevistada.
Após verificar que o controle interno é exercido de forma subordinada à SEPLAG,
perguntou-se quem eram os profissionais responsáveis pelas atividades. A mesma respondeu
que a responsabilidade era sua, mas que disponha de ajuda de mais dois assessores que a
assistia nas atividades.
Ao levantar o questionamento sobre a formação profissional e técnica, foi constatado
praticamente inexistente, onde enfatizou que o papel de um dos assessores era reunir
informações atualizadas sobre a gestão pública, pois era primordial ter informações
atualizadas, já que sempre surgiam coisas novas na área. Tal atividade evita uma limitação
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levantada por IBRACON (apud RESKE FILHO; JACQUES; MARIAN, 2005), já que os
procedimentos tornam-se inadequados em vista de mudanças nas condições e normativos. Em
relação à entrevistada, a mesma relatou que não possuía cursos e nem treinamentos específico,
possuindo apenas o ensino médio, sendo que seu conhecimento sobre controle interno era
fruto do cargo que outrora havia ocupado como prefeita, e com isso consegue exercer
satisfatoriamente às exigências do controle, já que o município não responde por nenhum
processo perante os Tribunais de Controle Externo. Em relação aos assessores, não foi dada a
informação.
A secretária enfatizou que a maior dificuldade da instalação do controle interno é a
falta de pessoal capacitado para exercer as atividades, uma vez que os funcionários que
pertencem ao quadro permanente estudam para concurso, mas quando passam e são
convocados, não há um treinamento para contextualizar a realidade da administração pública,
já que existem particularidades, como os princípios e deveres dos gestores e funcionários
públicos.
Espera-se que tal realidade venha a mudar a partir de 2012, com a parceria feita entre o
TCE-PB e Federação das Associações dos Municípios da Paraíba (FAMUP), a Universidade
Estadual da Paraíba (UEPB), e a Escola de Serviço Público do Estado da Paraíba (ESPEP),
em que será oferecido cursos de especialização e capacitação em gestão pública, na
modalidade educação à distância, onde serão disponibilizadas 4.200 vagas, sendo 3.500 para
os servidores (efetivos e comissionados) dos 223 municípios paraibanos e 700 vagas para os
servidores estaduais, que receberão as aulas durante os 10 meses previstos para realização do
curso (fevereiro a novembro de 2012), nos 28 polos regionais, onde Itaporanga faz parte
(FAMUP, 2011).
Segundo relato da secretária, as principais atividades do controle interno estão ligadas
à área financeira, onde é observado o andamento da contabilidade, pois qualquer tipo de
projeto/programa necessitará de dotação orçamentária, recursos ou rubrica disponíveis, se há
ou não necessidade de licitação. Além disso, há também o acompanhamento de todos os
recursos. Nesse ponto a prefeitura atua de acordo com o art. 54 da LRF, o responsável pelo
controle interno participa dos relatórios de gestão fiscal (controles de limites de despesas,
empenhos e dívidas).
Para a responsável do controle interno, tudo é muito claro, entretanto o difícil está em
gerir tanta informação junta, pois há diversos normativos que devem ser seguidos. Tal
afirmação é confirmada por Coelhos (2009), em que o agir é consoante com o principio da
legalidade, onde os agentes só podem e devem fazer aquilo que a lei obrigar ou
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expressamente autorizar, ou seja, quando a lei determina não é uma prerrogativa e sim uma
obrigação.
Outra atividade levantada é a gestão dos convênios, onde se procura fazer a prestação
de contas dentro do prazo, pois o TCE-PB é um órgão bastante exigente. Foi questionado se
as atividades de controle eram apenas para atender às exigências externas, e a resposta foi
negativa, sendo ressaltado que há fiscalizações nos setores de forma preventiva e corretiva,
pois é importante evitar erros e fraudes, bem como corrigir falhas existentes.
Por fim, foram abordadas as limitações do controle interno dentro da prefeitura, onde
foram levantados os seguintes pontos: falta de pessoal qualificado, uma vez o controle interno
é uma cadeia que necessita de pessoas na contabilidade, nas finanças, na auditoria, no
orçamento, ou seja, demanda uma gama de serviços que levam a necessitar de pessoas
preparadas e bem treinadas. Outra limitação levantada foi a falta de legislação específica em
lei municipal. A Lei de Responsabilidade Fiscal prevê que o controle interno seja dinâmico e
organizado, através de lei específica municipal sob iniciativa do Poder Executivo, onde de
comum acordo, poderá abranger normas de controle para os Poderes Executivo e Legislativo.
Para concluir, a entrevistada ressaltou que a Prefeitura Municipal de Itaporanga, no
papel do seu representante legal, o prefeito eleito, está dando seus primeiros passos para a
instituição em forma de lei do controle interno que a realidade do município deve mudar nos
próximos anos, quando designará um profissional com dedicação exclusiva. Para a
entrevistada, tal pesquisa reafirmou sua crença que a gestão pública possui um campo muito
vasto de conhecimento e que há necessidade de estudos que divulguem para a população em
geral o dinamismo que é a administração pública.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O controle interno é importante para a gestão municipal, procurando assegurar a
adequada gestão, procurando evitar e corrigir erros, fraudes e desperdícios. Em todas as
entidades públicas, independentemente da existência ou não do controle interno instituído por
lei, se faz necessário haver o hábito de trabalhar de maneira planejada, procurando atingir os
objetivos básicos da gestão pública, que é o atendimento correto à população.
A Prefeitura Municipal de Itaporanga, embora não tenha um sistema de controle
interno constituído, tenta executar as atividades inerentes a esse controle. As atividades são
desenvolvidas na Secretaria de Planejamento e Gestão, sendo vinculada diretamente ao
prefeito, dando suporte para a supervisão do dia a dia. Segundo as informações coletadas
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nesta pesquisa, os mecanismos de controle interno adotados são de extrema importância para
o desenvolvimento das atividades corriqueiras na gestão da prefeitura, onde são considerados
norteadores para evitar erros que pode ferir os princípios da administração pública e causar
danos à população.
Há necessidade de qualificar o pessoal responsável pelo controle, através de cursos,
treinamento e palestras, dificuldade essa que poderá ser sanada após a implantação de cursos
no nível de especialização em gestão pública a partir de 2012. Foi verifica após o estudo que a
qualificação dos profissionais que irão atuar na área é peça fundamental para o efetivo
sucesso do controle interno.
Assim que possível o Poder Executivo deverá implementar o sistema de controle
interno, onde este deve ser adequado à realidade, ao porte e à complexidade das atividades
institucionais da entidade. Em parceria com o Poder Legislativo deve instituir lei especifica,
respeitando as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Acredita-se que os resultados deste estudo tenham contribuído para confirmar a
necessidade de aprimoramento do controle interno na organização, reforçando aos gestores
sua importância, como forma de fortalecer os mecanismos já utilizados, evitando erros e
atendendo as demandas externas.
Como sugestão, outros pesquisadores podem realizar um novo estudo no final de 2012
para verificar se a prefeitura já implantou uma coordenação de controle interno, já que terão
ocorridos os cursos de gestão pública ministrada pela UEPB em parceira com diversos
municípios. Para um estudo mais completo, sugere-se utilizar vários municípios em um único
estudo, a fim de traçar um perfil mais detalhado da realidade.
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constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações adotadas pelas
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Deputados, Edições Câmara, 2010.
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ZANELLA, Liane Carly Hermes. Metodologia de estudo e de pesquisa em administração.
Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração / UFSC; [Brasília]: CAPES:
UAB, 2009.
21
MINI-CURRICULO
Cristiane de Oliveira Souza
Bacharel em Administração pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB).
Especialista em Gestão Pública Municipal pela UFPB e Administração Financeira pela
Universidade de Fortaleza (UNIFOR). Funcionária do Banco do Nordeste do Brasil
S/A, desde 2007, onde exerce função de gestão.
Contato: [email protected]