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8˚ Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política

01 a 04 de Agosto de 2012, Gramado – RS

Área Temática 6: Instituições Políticas

Coordenadores: Octávio Amorim Neto e Carlos Pereira

O Poder no Executivo: uma análise exploratória do papel dos

ministérios no presidencialismo de coalizão brasileiro (1995-2010)

Mariana Batista da Silva

Universidade Federal de Pernambuco (UFPE)

[email protected]

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O Poder no Executivo: uma análise exploratória do papel dos ministérios no

presidencialismo de coalizão brasileiro (1995-2010)1

Resumo: qual a influência dos ministros na produção legislativa do Poder Executivo? O

presente trabalho discute em que medida o poder dentro do Executivo é compartilhado

entre o presidente e os partidos que formam a coalizão governativa. A partir de uma

abordagem transacional para a relação entre o presidente e os ministros, busca-se

identificar a autoria das iniciativas legislativas com origem no Executivo avaliando os

fatores que influenciam o presidente a delegar decisões legislativas para os ministérios

ou centralizar as decisões na presidência. O argumento central é o de que o presidente

busca a opção que reduz custos de transação. As hipóteses testadas através de um

modelo logístico para eventos raros são de que o aumento na distância ideológica entre

o presidente e o ministro, do número de ministros envolvidos na decisão e matérias

administrativas aumenta a chance de centralização, enquanto que o aumento na força

legislativa dos partidos dos ministros envolvidos diminui a chance de centralização. Os

resultados indicam que tais fatores importam para entender o processo de formulação

legislativa dentro do Executivo e a escolha que o presidente faz.

Palarvas-Chave: presidentes, ministros, governo de coalizão, produção legislativa.

1. Introdução2

Muito se argumenta em torno do presidencialismo de coalizão brasileiro e como

este possibilitou a dominância legislativa do Executivo no país. A “combinação difícil”

entre presidencialismo e multipartidarismo (Mainwaring, 1993) não gerou o entrave ou

o imobilismo no processo decisório esperado e grande parte da explicação está na

capacidade do presidente de contornar as dificuldades de um governo minoritário

através da formação de coalizões. O resultado é a aprovação da agenda do presidente no

Poder Legislativo, que conta com uma base de apoio razoavelmente consistente,

1 Gostaria de agradecer Marcus Melo, Magna Inácio pelo incentivo a esta pesquisa e Enivaldo Rocha pelo

apoio metodológico. Agradeço também Argelina Figueiredo pela disponibilização de seu banco de dados

sobre os ministros no Brasil e Andrew Rudalevige pelos comentários. Por último agradeço a todos que

fazem o Ronald Coase Institute. 2 Esta é uma primeira versão. Comentários e críticas são bastante bem vindos.

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transformando o Executivo no principal legislador de fato no país, sendo a origem de

mais de 80% dos projetos aprovados pelos legisladores (Figueiredo e Limongi, 2001).

Apesar de tal foco na dominância legislativa do Poder Executivo e no papel das

coalizões para garantir tal sucesso, pouco se sabe sobre a dinâmica interna desse Poder e

como as coalizões de fato funcionam após a formação do governo. Exceções

importantes são o argumento inovador desenvolvido por Amorim Neto (2006) sobre a

formação e a importância do gabinete e as ideias pioneiras sobre a dinâmica interna do

Executivo de Inácio (2006). O que a formação de uma coalizão governativa através da

transferência do controle de pastas ministeriais para os partidos da base de fato

significa? Da perspectiva do Poder Legislativo a incorporação dos partidos da base no

governo cimenta a relação entre o presidente e a base e fortalece o apoio dos

parlamentares a agenda do Presidente (Amorim Neto, 2006). Contudo, ao apoiar a

agenda do Executivo no Congresso, o que os partidos da coalizão recebem? Dito de

outra forma, o que significa para os partidos da base o controle de pastas ministeriais?

O presente trabalho busca exatamente avaliar a influência da coalizão no governo,

focando no papel dos ministros na produção legislativa do Poder Executivo. O foco está

em identificar em que medida o poder dentro do Executivo é compartilhado entre o

presidente e os membros da coalizão. A problemática que se impõe é, tendo em vista tal

dominância do Executivo, compreender o estágio anterior aos resultados da ação do

Executivo. Isto é, para além de argumentar que o Executivo é forte na democracia atual

ou que tem uma alta taxa de sucesso no legislativo, explicar o processo através do qual

tais leis são construídas e propostas ao Congresso Nacional e o papel desempenhado

pelas coalizões dentro do governo.

Para tanto, fortemente baseado no trabalho de Rudalevige (2002), busca-se

identificar a autoria dos projetos legislativos dentro do Poder Executivo e avaliar os

fatores que influenciam o presidente a delegar decisões legislativas para os ministérios

ou centralizar as decisões na presidência. Os ministros controlam pastas ministeriais

específicas e nesse sentido controlam a informação sobre aquele tema específico.

Contudo, por representarem os diferentes partidos da coalizão os ministros podem ter

interesses diferentes dos interesses do presidente. Nesse sentido, o presidente enfrenta a

escolha entre delegar decisões para os ministros das áreas específicas ou centralizar as

decisões dentro da Presidência da República. Identificar sob quais condições o

presidente escolhe um curso de ação e não outro é o objetivo deste trabalho, focando

nos custos de transação de cada escolha especifica: delegar ou centralizar.

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O presente trabalho busca apresentar os principais argumentos de uma pesquisa

em andamento, com base na ideia geral de um Poder Executivo complexo que se

constitui numa arena de articulação de interesses e de tomada de decisões sobre

matérias legislativas anterior à tramitação no Poder Legislativo. Para tanto, está

subdividido em mais três seções além desta introdução e da conclusão. A próxima seção

apresenta a estrutura e a dinâmica das coalizões governativas no período democrático

atual. A terceira seção discute a estrutura analítica do trabalho, tendo por base uma

abordagem transacional. Em seguida, os principais resultados com base na autoria dos

projetos legislativos do Executivo são apresentados. Por último, a conclusão.

2. As Coalizões no Presidencialismo

Em 1998, Sérgio Abranches criou um termo - presidencialismo de coalizão - que

se tornou a base comum para todas as futuras pesquisas sobre o sistema político

brasileiro. Desde então, muitos trabalhos foram feitos em temas como a integração entre

o Executivo e o Legislativo, a capacidade das coalizões governamentais para induzir o

apoio no Legislativo e a escolha do presidente do tipo de coalizão necessário para seus

objetivos legislativos.

Esta seção analisa os governos de coalizão no Brasil. A composição partidária, a

distribuição de cargos ministeriais para os não membros de partido, o apoio legislativo

previsto pela coalizão e a complexidade das coalizões formadas são aspectos discutidos

aqui. O objetivo central deste trabalho é entender o papel da coalizão no governo. Neste

sentido, o ponto de partida natural é compreender a composição e a estrutura das

coalizões governativas para assim entender o seu papel no processo de formulação

legislativa do Executivo.

O período de análise é a partir do primeiro presidente eleito diretamente após o

regime militar, até o segundo mandato de Lula (1990 – 2010). A tabela abaixo apresenta

as coalizões governamentais. Seguindo os critérios usados por Figueiredo (2007) para

demarcar quando uma coalizão começa e quando termina, existem 3 condições para

determinar uma mudança de coalizão adaptados a partir da classificação elaborada por

Muller e Strom para sistemas parlamentaristas (Muller & Strom, 2010): 1) mudanças

5

nos partidos que ocupam posições de gabinete, 2) alterações no chefe do Poder

Executivo (o presidente), 3) qualquer eleição geral (Figueiredo, 2007)3.

Tabela 1: Governos de Coalizão no Brasil (1990-2010)

Presidente/ Coalizão

Partido do Presidente

Partidos na Coalizão Duração

% de Cadeiras na Câmara dos Deputados

Início Fim Dias Meses Partido do Presidente

Coalizão

Collor 1 PRN PRN-PFL 1990 1990 207 7 5,1 33,94

Collor 2 PRN PRN-PFL 1990 1991 108 4 6,1

Collor 3 PRN PRN-PFL-PDS 1991 1992 433 14 8,0 34,59

Collor 4 PRN PRN-PFL-PDS-PTB-

PL 1992 1992 165 6 6,2 43,54

Franco 1 No Party PFL-PTB-PMDB-

PSDB-PSB 1992 1993 329 11 - 60,0

Franco 2 No Party PFL-PTB-PMDB-

PSDB-PP 1993 1994 144 5 - 59,64

Franco 3 No Party PFL-PMDB-PSDB-PP 1994 1994 336 11 - 55,27

FHC I 1 PSDB PSDB-PFL-PMDB-

PTB 1995 1996 474 16 12,5 56,14

FHC I 2 PSDB PSDB-PFL-PMDB-

PTB-PPB 1996 1998 965 32 16,6 77,19

FHC II 1 PSDB PSDB-PFL-PMDB-

PPB 1999 2002 1144 38 18,3 73,88

FHC II 2 PSDB PMDB-PSDB-PPB 2002 2002 295 10 18,2 45,22

Lula I 1 PT PT-PL-PCdoB-PSB-PTB-PDT-PPS-PV

2003 2004 381 13 18,0 42,88

Lula I 2 PT PT-PL-PCdoB-PSB-PTB-PPS-PV-PMDB

2004 2005 368 12 17,7 62,38

Lula I 3 PT PT-PL-PCdoB-PSB-

PTB-PMDB 2005 2005 108 4 17,7 57,7


PTB-PMDB 2005 2005 62 2 17,7 58,28


PTB-PP-PMDB 2005 2007 548 18 17,7 69,59

Lula II 1 PT PT-PCdoB-PL-

PMDB-PP-PSB-PTB 2007 2007 90 3 16,1 53,8

Lula II 2 PT PT-PCdoB-PDT-

PMDB-PP-PR-PRB-PSB-PTB

2007 2010 1369 44 16,1 65,10

Fonte: adaptado de Figueiredo (2007).

3 Esta seção analisa um período mais amplo (1990-2010) do que o período demarcada para a análise da

autoria dos projetos (1995-2010), foco do presente trabalho. Por disponibilidade das informações para o

período mais longo, este foi aqui apresentado.

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A Tabela 1 apresenta as coalizões formadas entre 1990 e 2010. Fernando Collor

foi o primeiro presidente eleito diretamente no Brasil após o regime militar. A

campanha inteira de Collor estava concentrada em sua imagem pessoal e ele foi eleito

com um partido inexpressivo. Como resultado, o PRN conquista apenas 5,1% das

cadeiras na Câmara. Com um governo de minoria extrema, Collor também não se

preocupou com a formação de uma coalizão majoritária. Suas duas primeiras coalizões

só incluíam o PFL, a terceira o PDS e a quarta, como resultado direto da crise política e

a situação de impasse vivida, ele incluiu outros dois partidos, PTB e PL. No entanto,

todas as quatro coalizões não conseguiram a maioria dos votos na Câmara, dificultando

a aprovação da agenda legislativa de Collor.

Antes da próxima eleição nacional Collor foi substituído por seu vice-presidente

na presidência devido ao processo de impeachment. Itamar Franco assumiu a

presidência em 1992 e governou até 1994. É interessante notar que Franco tornou-se

presidente sem partido político. Neste sentido, para governar ele necessariamente teve

que contar com o apoio de outros partidos. Franco formou 3 coalizões. Aprendendo com

os erros de seu antecessor, as três coalizões contaram com a maioria das cadeiras na

Câmara. A primeira incluiu 5 partidos: PFL, PTB, PMDB, PSDB, PSB. As outras duas

coalizões perderam alguns membros na Câmara, na segunda o PSB deixou a coalizão e

o PP entrou. Na terceira, PTB deixou a coalizão.

Ministro da Fazenda de Franco, Fernando Henrique Cardoso ganhou as eleições e

tornou-se o próximo presidente eleito diretamente. A campanha de Cardoso centrou-se

na estabilidade da economia e ele venceu a eleição com o apoio do PSDB. Seu governo

representou certa estabilidade política, uma vez que não só terminou o seu mandato,

como também foi eleito para um segundo mandato consecutivo em 2001. Em seus dois

mandatos FHC formou 4 coalizões, duas com apoio da maioria absoluta na Câmara. A

primeira coalizão de FHC contou com 4 partidos e 56% das cadeira na Câmara. A

segunda coalizão do primeiro mandato incluiu 5 partidos e contou com impressionantes

77% das cadeiras na Câmara. Este enorme apoio garantido para FHC não apenas

sustentou a aprovação de sua agenda legislativa, como também a aprovação de um

número expressivo de emendas constitucionais que exigem supermaioria. No segundo

mandato FHC também formou duas coalizões. A primeira manteve a maioria, mas

perdeu alguns membros com a perda do apoio do PTB. A segunda coalizão tornou-se

minoritária, com apenas 3 partidos, enquanto FHC caminhava para o fim do mandato.

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Depois de várias tentativas, Luiz Inácio Lula da Silva ganhou a eleição em 2002 e

tornou-se o próximo presidente. O primeiro mandato de Lula foi marcado pela

instabilidade no apoio legislativo e a composição da coalizão variou muito. Como

resultado, no primeiro mandato de Lula foram formadas 5 coalizões com um grande

número de partidos: variando entre 8 na primeira coalizão e seis na terceira. Lula

começou seu governo com uma coalizão minoritária, mas que logo foi modificada para

o governo contar com a maioria das cadeiras na Câmara ao longo dos seus dois

mandatos. O segundo mandato de Lula foi marcado pela estabilidade na composição do

gabinete, formando apenas duas coligações majoritárias com seis e sete partidos,

respectivamente.

Em outras palavras, a tabela 1 mostra que os presidentes brasileiros geralmente

são eleitos com partidos minoritários. No entanto, não significa necessariamente que o

presidente chefiará um governo minoritário. Os governos de coalizão são uma solução

plausível e tornou-se cada vez mais utilizada nos governos mais recentes. Neste sentido,

apesar da forma presidencial de governo, o Poder Executivo não pode ser identificado

exclusivamente com o presidente ou a ideologia de seu partido político. Os membros da

coalizão ocupam posições de gabinete e tem acesso aos recursos e decisões. Neste

sentido, o poder do Executivo é de certa forma compartilhado com os membros da

coalizão.

O gráfico 1 abaixo apresenta a composição do gabinete, de acordo com o percentual de

membros pertencentes ao partido do presidente, dos membros dos partidos da coalizão e

dos não membros partidários.

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Gráfico 1: Composição Partidária das Coalizões (1990-2010)

Fonte: Banco de dados Ministros do Brasil (Figueiredo, 2007).

O gráfico 1 apresenta a composição partidária das coalizões formadas entre 1990

e 2010. O cinza escuro representa os membros do gabinete sem filiação partidária. Estes

são as chamadas indicações técnicas. Este é um tema controverso que o analista não

consegue de fato definir o aspecto técnico destas nomeações. No entanto, o que pode ser

entendido é que essas não são indicações partidárias e representa ministros de confiança

do presidente. O que pode ser observado no gráfico é a redução no percentual de

ministros sem filiação partidária, que vão de mais de 80% na primeira coalizão de

Collor para menos de 20% na última coalizão de Lula. Como Amorim Neto (2006)

argumenta, um presidente com uma agenda legislativa para ser aprovada no Congresso

tem que usar as nomeações do gabinete estrategicamente, formando um gabinete com

membros do partido da coalizão.

Por conseguinte, o número de membros filiados a partidos aumentou ao longo do

tempo. O percentual de membros de partidos da coalizão aumentou de forma expressiva

a partir da administração de Itamar Franco. No entanto, a partidarização do gabinete

aumentou principalmente com relação ao papel do partido do presidente, principalmente

durante os governos Lula.

O gráfico abaixo apresenta a evolução do número de partidos no gabinete de 1990

a 2010.

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Gráfico 2: Número de Partidos na Coalizão (1990-2010)

Fonte: Banco de dados Ministros do Brasil (Figueiredo, 2007).

Como Gráfico 2 apresenta, o número de partidos em coalizão aumentou

expressivamente ao longo do tempo. A linha em negrito representa a média e as linhas

tracejadas um desvio padrão acima e abaixo da média. A primeira coalizão de Collor

representou uma coalizão extremamente pequena composta apenas por dois partidos. O

número de partidos aumentou para 5 até ao final da administração de Collor, e manteve-

se em 5 até a última coalizão de FHC. O número de partidos aumentou bastante durante

as administrações de Lula, incluindo até 8 partidos políticos. Neste sentido, o número de

partidos tende a aumentar ao longo do tempo na política brasileira. E sobre a disposição

ideológica das coligações?

Os gráficos abaixo apresentam a disposição ideológica das coalizões formadas a

partir de 1990 a 2010. Para medir a disposição ideológica dos partidos das coalizões

foram usados dados de Zucco Jr. e Lauderdale (2011). Esta é uma medida

especialmente boa porque usa ideal point estimation com a ajuda de surveys para

identificar uma dimensão ideológica no comportamento dos legisladores4. Além disso,

resulta em uma medida contínua, permitindo a visualização espacial das coalizões

formadas no período5.

4 O estudo também identificou outra dimensão a orientar o comportamento dos legisladores que poderia

ser chamada de "governo-oposição". 5 Os dados estão disponíveis em http://dvn.iq.harvard.edu/dvn/dv/zucco.

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Gráfico 3: Disposição Ideológica: Coalizões de Fernando Collor

Gráfico 4: Disposição Ideológica: Coalizões de Itamar Franco

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Gráfico 5: Disposição Ideológica: Coalizões de Fernando Henrique Cardoso

(Primeiro Mandato)

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Gráfico 6: Disposição Ideológica: Coalizões de Fernando Henrique Cardoso (Segundo

Mandato)

Gráfico 7: Disposição Ideológica: Coalizões de Luiz Inácio Lula da Silva (Primeiro

Mandato)

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Gráfico 8: Disposição Ideológica: Coalizões de Luiz Inácio Lula da Silva (Segundo

Mandato)

Fonte: Banco de dados Zucco Jr. e Lauderdale (2011).

Os gráficos de 3 a 8 mostram a disposição ideológica das coalizões formadas no

período de 1990 a 2010. A primeira coalizão de Collor era formada de apenas dois

partidos ideologicamente próximos. Ao final do seu governo Collor já incluía 5 partidos

no governo. Porém, a contiguidade ideológica dos partidos não foi alterada formando

uma coalizão à direita. Interessante notar que o PRN, partido do presidente, não se

destaca dos demais partidos da coalizão no que se refere ao número de ministros.

No gráfico 4 são apresentadas as coalizões de Itamar Franco, que como dito

anteriormente assumiu a presidência sem um partido político. Suas coalizões incluíram

5 partidos e a disposição ideológica delas foi bem mais ampla, incluindo partidos a

esquerda e a direita. Fernando Henrique Cardoso formou 4 coalizões de centro direita,

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com atenção especial à preponderância do partido do presidente no número de

ministros.

Por último as coalizões de Lula. Uma limitação inicial deve ser apresentada já que

as coalizões de Lula nos gráficos acima estão subestimadas devido ao fato de o PV não

aparecer nos gráficos devido à indisponibilidade de dados quanto à posição ideológica

deste partido. Mesmo assim os gráficos mostram intensa heterogeneidade ideológica nas

coalizões formadas por Lula, incluindo partidos a esquerda e a direita. Novamente, o

partido do presidente se destaca no número de ministros no governo.

O gráfico 9 abaixo apresenta a evolução da heterogeneidade das coalizões

formadas com base na soma das distâncias ideológicas entre o presidente e os partidos

da coalizão.

Gráfico 9: Distância Ideológica Presidente - Partidos da Coalizão (1990-2010)

Fonte: Banco de dados Zucco Jr. e Lauderdale (2011).

O gráfico acima mostra a evolução do que podemos chamar de heterogeneidade

da coalizão com relação à posição ideológica do presidente6. Como pode ser visto, as

coalizões estão incluindo cada vez mais partidos e cada vez mais partidos de posições

ideológicas distantes da do presidente. O que isso significa para a governança da

coalizão e a coordenação do governo? O argumento deste artigo é que os partidos da 6 A posição ideológica do presidente é medida através da pontuação do partido do presidente como

medido por Zucco Jr. e Lauderdale (2011). O uso do partido com proxy para a posição ideológica do

presidente não é ideal tendo em vista o papel diferenciado e autônomo do presidente. Contudo, medidas

específicas sobre as preferências ou posição ideológica do presidente são inexistentes.

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coalizão ao serem incluídos no governo através de pastas ministeriais passam a

controlar recursos e decisões em áreas específicas do governo.

Nesse sentido, qual o efeito da inclusão de um número cada vez maior de partidos

no governo e com posições ideológicas cada vez mais distintas? Parte-se do pressuposto

aqui que tal complexidade do governo em governos de coalizão incentiva ao menos o

questionamento quanto ao papel desempenhado por tais atores na produção legislativa

de um Poder Executivo forte como o brasileiro. A próxima seção apresenta o problema

de pesquisa aqui tratado em sua base teórica e a estrutura analítica proposta para

entender a relação entre o presidente e os partidos da coalizão no processo de

formulação legislativa.

3. Uma Abordagem Transacional para o Poder Executivo

Suponha uma simples transação econômica: para produzir um bem final, A

precisa de um subcomponente produzido por B. Neste caso, A pode comprar o

subcomponente em uma transação de mercado, ou assumir todo o processo de produção

e produzir o subcomponente si mesmo. Esta é uma decisão do tipo "make or buy" ou um

problema de integração vertical, que é a base fundamental para a discussão mercado

versus firma (Williamson, 2002). Examinando as transações no mercado de produtos

intermediários, dentro e entre empresas, Coase colocou a questão inovadora: “in view of

the fact that it is usually argued that coordination will be done by the price mechanism

why is such organization [firm] necessary?” (Coase, 1937: 388)

Neste sentido, por que, em alguns casos, o mercado é usado enquanto que em

outros, a hierarquia? (Wiliamson, 2005). De acordo com Coase, “we have to explain the

basis on which, in practice, this choice between alternatives is effected” (Coase, 1937:

389). Para resolver o enigma, Coase delineia um mundo de custos de transação

positivos. As transações entre A e B em uma situação de mercado não são sem custo

como o argumento neoclássico poderia sugerir. Existem custos não associados

diretamente com a produção do bem que importa para a decisão final. As operações são

reguladas por um contrato, e há contingências associadas com informação incompleta e

problemas de aplicação de contratos. Nas palavras de Coase:

“The main reason why it is profitable to establish a firm would seem to be that there is a cost of using the price mechanism. The most obvious cost of

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‘organizing’ production through the price mechanism is that of discovering what the relevant prices are. (…) The costs of negotiating and concluding a separate contract for each transaction which takes place on a market must also be taken into account. Again, in certain markets, e.g., produce exchanges, a technique is devised for minimizing these contract costs; but they are not eliminated. It is true that contracts are not eliminated when there is a firm but they are greatly reduced. A factor of production (or the owner thereof) does not have to make a series of contracts with the factors with whom he is co-operating within the firm, as would be necessary, of course, if this co-operation were as a direct result of the working of the price mechanism” (Coase, 1937: 390-391)

E mais recentemente sumarizando o seu argumento:

“It was to realize that there were costs of using the price mechanism. What the prices are have to be discovered. There are negotiations to be undertaken, contracts have to be drawn up, inspections have to be made, arrangements have to be made to settle disputes, and so on. These costs have come to be known as transaction costs. Their existence implies that methods of coordination alternative to the market, which are themselves costly and in various ways imperfect, may nonetheless be preferable to relying on the pricing mechanism, the only method of coordination normally analyzed by economists. It was the avoidance of the costs of carrying out transactions through the market that could explain the existence of the firm in which the allocation of factors came about as a result of administrative decision” (Coase, 2005: 34).

Neste sentido, dois aspectos importantes desta abordagem devem ser enfatizados.

Em primeiro lugar, com a Economia dos Custos de Transação (ECT) a unidade de

análise é agora a transação e a abordagem torna-se mais complexa. A ausência de

racionalidade perfeita, a inclusão de custos relacionados com informação incompleta e

capacidade mental limitada dos atores e à consequente incerteza sobre os resultados traz

não apenas novas respostas para velhos e inexplorados problemas, mas também novas

questões. Importante destacar que os argumentos também se tornaram mais próximos da

realidade (Coase, 2005).

Em segundo lugar, um mundo livre de custos de transação é substituído por um

onde as transações são custosas e estes custos importam para os resultados. Como um

dos principais resultados desta abordagem é que a existência de custos de transação

explica o uso de alternativos de modos de organização. De acordo com este argumento,

há maneiras diferentes de organizar as operações e todas as formas são custosas, então

as respectivas vantagens só podem ser avaliadas comparativamente. Neste sentido, a

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análise procede como se segue: identificação dos atributos da transação a fim de

determinar a variação nos seus custos, e a análise comparativa das formas de organizar

estas transações (Ménard, 2005).

Nesse sentido, a análise comparativa institucional torna-se central para a ECT.

Nas palavras de Williamson: “the overall object of the exercise essentially comes down

to this: for each abstract transaction, identify the most economical governance structure

– where by governance structure I refer to the institutional framework within which the

integrity of a transaction is decided. Markets and hierarchies are two main alternatives”

(Williamson, 1979: 235).

Esta abordagem mais tarde introduziu a Nova Economia Institucional (NEI) como

um importante desenvolvimento, trazendo de volta as instituições como um elemento

central, mas também incluindo ideias econômicas neoclássicas. “To reduce risk and

transaction costs humans create institutions” (Ménard & Shirley, 2005: 1). Neste

sentido, apesar do fato de a maioria das explicações lidarem com o comportamento

econômico, outros tipos de comportamento, tais como comportamento político, podem

tornar-se assunto de interesse. Atores políticos transacionam, e as transações também

estão sujeitas a incertezas, riscos, oportunismo e todos os tipos de custos de transação.

Nesse sentido, podemos falar de uma “política dos custos de transação” (North, 1990).

A agenda de pesquisa com interesse mais intenso na abordagem dos custos de

transação na política é, definitivamente, os estudos legislativos. As instituições são

criadas para reduzir os custos de transação. Neste sentido, as várias maneiras que uma

legislatura é organizada estão relacionadas com os custos associados com as transações

em questão. Com isso em mente, Weingast e Marshall (1988) falam de uma

"organização industrial do Congresso" e colocam esta questão: por que Legislaturas,

como as firmas, não estão organizados como mercados? Para responder a esta questão,

os autores desenvolvem uma teoria das instituições legislativas paralela a teoria da

firma. A análise também é baseada nas preferências dos indivíduos, neste caso, os

legisladores que buscam a reeleição, e nos custos de transação associados com as

transações específicas entre os legisladores (Weingast & Marshall, 1987). De acordo

com os autores:

“The new economics of organization suggests that institutions evolve to ensure delivery of benefits. In order to understand why one exchange mechanism survives instead of another, we need to study the potential

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agency and transactions cost problems faced by legislators, given the types of trades they seek to make” (Weingast & Marshall, 1987: 138).

Neste sentido, os autores utilizam uma abordagem de custos de transação em um

contexto político, mas as especificidades das barganhas políticas são levadas em

consideração. Os legisladores têm objetivos e preferências próprias, mas o Legislativo é

uma instituição de tomada de decisão coletiva, e a regra da maioria obriga os

parlamentares a buscar os ganhos de troca. Uma troca política é o assunto aqui, então,

como essas transações são organizadas e por quê? No modo de mercado, os votos são

trocados livremente. No entanto, formas de troca através do mercado provavelmente

serão ineficazes em capturar os ganhos de troca.

“Problems with the observability and ex post enforceability are fundamental to understanding the motivation for internalizing a transaction with a firm. Just as these problems lead to the emergence of vertical integration to replace market exchange, they motivate the design of institutions within the legislature that substitute for explicit market exchange” (Weingast & Marshall, 1987: 141).

E a instituição alternativa concebida pelo legislador para lidar com a ineficiência

do modo de troca pelo mercado baseia-se no sistema de comissões. O sistema de

comissões diminui o risco de oportunismo ex post. Ao invés de trocar votos, os

legisladores trocam direitos especiais, quanto ao poder de agenda setting dos membros

das comissões. “Because the exchange is institutionalized, it need not be renegotiated

each new legislative session, and it is subject to fewer enforcement problems”

(Weingast & Marshall, 1987: 157).

O que esta abordagem sugere, e muitas outras, é que existem várias maneiras

diferentes de organizar um Legislativo, e essas diferenças têm sua origem nos custos

associados com as transações entre os legisladores e a relação entre o Executivo e o

Legislativo. Há vários outros aspectos a considerar, tais como os procedimentos de

votação, as prerrogativas de definição da agenda do Executivo, o poder de veto, os

líderes partidários, entre outros. Mas, apesar dos diferentes argumentos sobre a

organização do Poder Legislativo nos estudos legislativos, o aspecto mais relevante e

mais influente dessas abordagens são as seguintes ideias: os atores políticos têm

objetivos e preferências e as transações são necessárias para alcançar o objetivo final;

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essas transações são custosas e as instituições são desenhadas para reduzir esses custos,

por último, a natureza e características da transação determina a instituição desenhada.

Também baseando-se explicitamente numa abordagem de custos de transação,

Epstein e O'Halloran (1999) analisam a relação entre Executivo e Legislativo no

processo legislativo. No contexto de um sistema de separação de poderes, significando a

independência entre o Executivo e o Legislativo, “why does Congress delegate broad

authority to the executive in some policy areas but not in others?” (Epstein &

O’Halloran, 1999: 7). Com esta pergunta, os autores aproximam um problema do tipo

“make or buy”: Os legisladores podem escrever a legislação de forma detalhada no

Congresso ou amplos poderes discricionários podem ser delegados ao Executivo. Duas

estruturas de governança alternativas estão à disposição dos legisladores e a escolha é

feita considerando os custos de transação:

“Congress examined its expected costs and benefits under alternative policy-making structures and selected the one that provided the most possible expected net political benefits, allocating decision-making authority across the branches and constraining it in such a way as to reap the benefits of delegation while minimizing the associated political costs” (Epstein & O’Halloran, 1999: 4)

Neste sentido, os autores utilizaram uma abordagem de custos transação para a

análise da relação Executivo Legislativo. Novamente, uma questão do tipo “make or

buy” parecia apta para um contexto político.

Na mesma direção, Rudalevige (2002) leva o argumento ainda mais longe,

aplicando-a a análise do processo de tomada de decisão dentro do Poder Executivo.

Dialogando com o trabalho seminal do Moe (Moe, 1985) sobre a presidência politizada,

Rudalevige (2002) analisa a escolha entre uma produção centralizada das iniciativas

legislativas do presidente ou da delegação para os “departamentos”. Em outras palavras,

o presidente tem um problema “make or buy” com a escolha de formular a política

dentro da Presidência ou delegá-la à burocracia. Há custos de transação associados com

as duas opções e o presidente tem que escolher entre duas diferentes estruturas de

governança.

Sob quais circunstâncias o presidente vai escolher um governo centralizado sobre

a delegação à burocracia? Segundo o autor:

20

“The cost of policy formulation to the president, then is a similar combination of price and a consideration of reliability. The latter hinges on whether the president trusts the information he is given, with trust, in turn, seen as an assessment of the expertise of the giver, weighted by the degree to which she shares presidential preferences. (….) Clearly the calculation of presidential transaction costs will not translate into dollars and cents or, for that matter, into any exact unit of measurement. We can instead aim to define shift parameters – to get a sense of which options are more costly than others under what circumstances, and thus to make predictions about effects, in direction and intensity, of different management environments on president’s choices regarding centralization and policy formulation” (Rudalevige, 2002: 31-32).

Tendo em mente este modelo, o autor propõe que uma maior centralização é

esperada quando: a proposta envolver projetos com vários setores ou reorganização do

governo, tendo em vista que as informações fornecidas pelos integrantes de

departamentos e da burocracia mais ampla do governo em tais casos não são confiáveis;

o presidente tem um forte apoio direto de uma burocracia institucionalizada, de modo

que o custo da informação diminui e é mais confiável; a proposta requer urgência, uma

vez que a espera de uma resposta da burocracia não é viável, a proposta refere-se a um

tema completamente novo, e não há burocracia especializada dentro do quadro mais

amplo do Executivo. Em contraste, mais delegação é esperada quando: a complexidade

da política aumenta, e conhecimento especializado é necessário e também quando a

maioria no Congresso é ideologicamente próxima do presidente, dado que o Legislativo

é também um principal para a burocracia (Rudalevige, 2002 ).

Com estas abordagens em mente, o objetivo deste trabalho é compreender o

funcionamento de governos de coalizão em um sistema presidencialista. A estrutura

política brasileira consiste em um presidencialismo multipartidário. Isso significa que,

apesar da separação e independência entre Executivo e Legislativo, o presidente tem

incentivos para formar coalizões para aprovar sua agenda legislativa e isto provou ser

uma estratégia bem sucedida, considerando a dominância legislativa do Executivo no

país.

No entanto, outro aspecto dos governos de coalizão suficientemente enfatizado na

literatura sobre os governos de coalizão em sistemas parlamentaristas, mas não levado a

seu extremo em sistemas presidencialistas é que as coalizões representam a participação

de outros partidos dentro do governo, controlando cargos ministeriais e isso significa

muito mais do que apenas um emprego. O presidente convida os partidos para se juntar

ao governo em troca de apoio político no Poder Legislativo. Mas este apoio é em troca

21

de algo mais: o interesse do ministro em controlar um portfólio pode ser maior do que

apenas postos de trabalho, incluindo também o controle do orçamento, a implementação

de projetos em áreas eleitoralmente relevantes e, no caso do superlegislativo Executivo

brasileiro, o controle da legislação. Resumindo, pode-se dizer que em troca do apoio do

seu partido no Legislativo, o ministro busca influência no governo. Neste sentido, o

presidente e os ministros estão envolvidos em uma troca: apoio legislativo por

influência no governo. Com isto em mente, o ministro não pode ser visto como um

funcionário regular do presidente. Como representante do partido, o ministro tem uma

ideologia, preferências políticas e seu partido tem uma agenda política própria.

Com isto em mente, o foco deste trabalho é a relação entre o presidente e o

gabinete multipartidário no processo de produção legislativa dentro do Poder Executivo.

No caso específico aqui analisado, para governar o presidente precisa de um

subcomponente produzido pelos ministros. Este subcomponente é informação para

basear a produção de leis. Neste sentido, o presidente tem um problema do tipo “make

or buy”: ele pode comprar esta informação livremente dos ministros setoriais,

beneficiando-se pela especialização e divisão do trabalho ou ele pode integrar o

processo de produção, e construir as iniciativas legislativas na presidência.

Claramente, ambas as opções têm custos de transação. A livre negociação com os

ministros setoriais se aproxima da situação do mercado aqui. A especialização derivada

da divisão do trabalho dentro do governo e o controle da informação por parte dos

ministros faz da "compra" uma opção atraente. No entanto, este controle exclusivo de

informações pelos ministros oferece riscos para o controle do presidente sobre as

decisões do governo. Neste sentido, a centralização pode tornar-se uma opção forte. A

centralização da tomada de decisão no interior da presidência tem os benefícios do

máximo controle sobre as decisões políticas, mas com a falta de conhecimento

específico, a presidência pode aumentar a incerteza sobre os resultados e um esforço

permanente no aumento da capacidade da Presidência tem altos custos de oportunidade.

Nesse sentido, assim como para Rudalevige (2002), os custos de transação na

relação entre o presidente e o ministro não podem ser traduzidos em dollars and cents,

mas podem ser identificados como diretamente associados à informação. Os ministros

representam a divisão do trabalho e o controle de informação específica sobre o

determinado tema. Contudo, tais ministros podem ter interesses próprios que diferem

dos interesses do presidente. Dessa forma, o presidente tem que escolher a opção que

maximize informação confiável sobre o projeto em questão. Para avaliar o “preço” e a

“confiabilidade” da informação

analisadas quatro características específicas

atores envolvidos na decisão, a institucionalização do órgão de apoio direto ao

presidente e a força legislativa dos atores no processo decisório.

Figura 1: Processo

Compreendidos os custos associados com as duas opções, por que o presidente

escolhe delegar para os ministros e

presidência é observada?

opção que reduz os custos de transação. Nesse sentido, é esperado que o presidente

centralize quando a distância de preferências com o ministro seja maior, indicando a

baixa confiabilidade das informações a

atores aumentar é esperada a centralização, tendo em vista que

decisão tende a aumentar os custos de obtenção d

mais do que o status quo, sendo necessária a coordenação. A institucionalização do

órgão de apoio direto ao presidente diminui os custos de centralização, já que estabelece

uma fonte de informações confiáveis independente dos ministérios

7 Segundo a definição clássica de Polsby (1968) uma organização pode ser considerada institucionalizada

quando: “1) It is relatively well-

are easily identifiable, it is relatively diff

principally from within the organization. 2) T

are internally separated on some regular and explicit basis, its parts are not wholly interc

for at least some important purposes, its parts are interdependent. There is a division of labor in which

roles are specified, and there are widely shared expectations about the performance of roles. There are

regularized patterns of recruitment to

organization tends to use universalistic rather than particularistic criteria, and automatic rather than

“confiabilidade” da informação para usar os termos de Rudalevige (2002)

características específicas: as preferências dos atores, o número de


presidente e a força legislativa dos atores no processo decisório.

Figura 1: Processo de Produção Legislativa no Executivo

os custos associados com as duas opções, por que o presidente

delegar para os ministros em alguns casos, mas em outros a centralização n

Com base no argumento clássico o presidente es



baixa confiabilidade das informações advindas do ministérios. Quando

atores aumentar é esperada a centralização, tendo em vista que mais partidos

a aumentar os custos de obtenção de um acordo que todos eles goste

, sendo necessária a coordenação. A institucionalização do

de apoio direto ao presidente diminui os custos de centralização, já que estabelece

uma fonte de informações confiáveis independente dos ministérios7. Por último, com

Segundo a definição clássica de Polsby (1968) uma organização pode ser considerada institucionalizada

-bounded, that is to say, differentiated from its environment.

identifiable, it is relatively difficult to become a member, and its leaders are recruited

om within the organization. 2) The organization is relatively complex, that is, its functions

are internally separated on some regular and explicit basis, its parts are not wholly interc



ment to roles and of movement from role to role. 3) F


22

para usar os termos de Rudalevige (2002), serão aqui

: as preferências dos atores, o número de


islativa no Executivo

os custos associados com as duas opções, por que o presidente

m alguns casos, mas em outros a centralização na

Com base no argumento clássico o presidente escolherá a



uando o número de

mais partidos numa

e um acordo que todos eles gostem

, sendo necessária a coordenação. A institucionalização do

de apoio direto ao presidente diminui os custos de centralização, já que estabelece

. Por último, com

Segundo a definição clássica de Polsby (1968) uma organização pode ser considerada institucionalizada

bounded, that is to say, differentiated from its environment. Its members

icult to become a member, and its leaders are recruited

he organization is relatively complex, that is, its functions

are internally separated on some regular and explicit basis, its parts are not wholly interchangeable, and



movement from role to role. 3) Finally, the


23

base no argumento de que os ministros representam apoio político ao presidente no

Legislativo, o aumento na força legislativa do partido do ministro diminuiria a

centralização, já que nesse caso o presidente perderia em apoio.

Adicionalmente, does aspectos são de fundamental importância para compreender

a decisão do presidente que não serão avaliados no presente trabalho devido ao estágio

ainda inicial da pesquisa. São eles a complexidade do projeto e a relevância do projeto.

Espera-se que quando a complexidade do projeto em questão for menor, sendo a

necessidade da informação específica do ministério menor e quando a relevância do

projeto para o presidente for maior, tendo em vista a preocupação do presidente com

legislação mais saliente para sua plataforma de governo a centralização seja maior.

Contudo, a inexistência de medidas nesse sentido impede a sua inclusão neste momento.

4. Presidência e Ministérios na Produção Legislativa do Executivo

Para compreender a escolha do presidente quanto a duas opções de produção

legislativa foram analisadas as iniciativas legislativas do Poder Executivo no período de

1995 a 2010, compreendendo os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz

Inácio Lula da Silva. As iniciativas legislativas incluídas são as medidas provisórias

(MPV), os projetos de lei ordinária (PL), os projetos de lei complementar (PLP) e os

projetos de emenda constitucional (PEC). As informações sobre os projetos de iniciativa

do Executivo tem por base o Banco de dados legislativos do Cebrap.

A análise tem por base a autoria dos projetos para identificar os casos que a

iniciativa legislativa é mais ou menos centralizada. Para tanto foi construído um banco

de dados original com base nas “exposições de motivos”, documentos interno ao

Executivo que acompanha as iniciativas legislativas. Em tal documento são registradas

as justificativas dos ministros (sejam dos ministérios ou da presidência) para o projeto

em questão. Com base em tal documento é possível identificar por quais ministros o

projeto foi construído. As exposições de motivos foram coletadas do sistema da Casa

Civil e da Câmara dos Deputados.

Para um primeiro olhar para a autoria dos projetos foi criada uma escala e 0 a 5 na

qual 0 é a opção menos centralizada de formulação legislativa e 5 a opção mais

discretionary methods of conducting its internal business. Precedents and rules are followed; merit

systems replace favoritism and nepotism; and impersonal codes supplant personal preferences as

prescriptions for behavior” (Polsby, 1968: 145).

24

centralizada a disposição do presidente. 0 é atribuído quando o projeto é construído por

ministros vinculados a partidos da coalizão, 1 quando é realizado conjuntamente por

ministros da coalizão e ministros do partido do presidente, 2 para projetos construídos

por ministros do partido do presidente, 3 para projetos construídos por partidos da

coalizão em conjunto com a presidência, 4 para projetos conjuntos da presidência e

membros do partido do presidente, e, por último, 5 para projetos construídos pela

presidência. Registro que os ministros sem filiação partidária foram considerados como

membros do partido do presidente. O anexo 1 apresenta os ministérios e os órgãos da

Presidência da República no período analisado. O gráfico 10 abaixo apresenta os

resultados iniciais quanto à autoria dos projetos.

Gráfico 10: Grau de Centralização das Iniciativas Legislativas do Executivo

Como pode ser visto no gráfico acima, a grande maioria dos projetos tem sua

iniciativa nos ministérios, evidenciando a importância dos ministros no processo de

produção legislativa no Poder Executivo. Adicionalmente, nota-se que a participação

dos ministros membros da coalizão é ainda baixa quando comparada com a participação

dos ministros membros do partido do presidente. Neste sentido, mesmo o número de

ministros e de partidos diferentes integrando o governo, o presidente ainda busca mais o

apoio do seu próprio partido. O papel da presidência se dá coordenando projetos com

membros não só da coalizão como também do partido do presidente. Além disso, a

presidência aparece como autora de projetos sem a participação de ministérios.

Comparando com a participação dos ministérios na produção legislativa, a atuação da

presidência é ainda é bem restrita, contudo, uma opção viável para o presidente.

25

Gráfico 11: Grau de Centralização: comparando presidentes

O gráfico 11 compara o grau de centralização na produção legislativa nos

governos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva. O que pode-se

notar é a diminuição na participação dos ministros membros da coalizão no governo

Lula comparando com a participação desses ministros no governo FHC. Projetos de

autoria de membros da coalizão e também em conjunto com ministros do partido do

presidente diminuíram no governo Lula ao passo que a participação dos ministros do

partido do presidente aumentou com Lula. Interessante lembrar que o número de

partidos no governo Lula aumentou, mas a grande maioria dos ministérios foi

controlada pelo partido do presidente Lula, como visto na primeira seção. Nesse

sentido, essa concentração no PT pode ser vista na participação na produção legislativa

do governo. Adicionalmente, a participação da presidência na produção legislativa

aumentou no governo Lula, comparando a centralização no governo FHC.

Até o momento a participação dos ministérios e da presidência foi apresentada de

forma a mostrar o “grau” de centralização da produção legislativa, mostrando o papel

dos partidos membros da coalizão, do partido do presidente e da Presidência da

República. Nota-se a forte participação dos ministros membros do partido do presidente

e a participação menos expressiva dos partidos da coalizão, mesmo considerando o

aumento das coalizões ao longo do tempo. Adicionalmente, pode-se notar que a

participação da presidência é relativamente circunstancial quando se compara o número

de projetos com participação da presidência com o número de projetos dos ministérios,

26

mesmo não havendo bases para afirmar se tal participação é baixa ou alta já que estudos

comparados ainda estão em estágio inicial.

Tendo em vista que o objetivo do presente trabalho é entender quando o

presidente decide centralizar a produção legislativa na presidência, a codificação da

autoria dos projetos foi transformada de forma a apresentar duas opções: ministérios ou

presidência. Dessa forma, projetos de ministros da coalizão, do partido do presidente ou

mistos formam uma categoria e projetos com participação ou de autoria exclusiva da

presidência a segunda categoria. O gráfico abaixo compara os governos FHC e Lula em

termos de projetos dos ministérios e da presidência.

Gráfico 12: Ministérios e Presidência na Produção Legislativa

O gráfico acima compara a produção legislativa dos ministérios com a atuação da

presidência. Como pode ser visto a grande maioria dos projetos, cerca de 90%, tem sua

origem nos ministérios, evidenciando a forte descentralização da produção legislativa

no Executivo e o importante papel dos ministros. Contudo, a presidência também

aparece como ator relevante na produção legislativa do Executivo e sua participação

aumentou durante o governo Lula. O gráfico abaixo apresenta tal evolução da atuação

da presidência ao longo do período aqui analisado.

Gráfico 13: Evolução da

Com base na autoria de iniciativas legislativas pode

presidência era bastante baixa no início do governo FHC, aumentando ao longo do seu

mandato, até atingir o pico durante o primeiro ano do governo Lula. Após esse aumento

inicial a atuação da presidência cai, mas se mantém acima da média durante quase todo

governo Lula, até o seu último ano de governo.

A análise de tais resultados iniciais já mostra o papel predominante dos

ministérios no controle de informação e na tomada de decisão acerca das iniciativas

legislativas do Poder Executivo.

especializada, as trocas de mercado parecem ser mais vantajosas na maioria dos casos

do que a integração da produção.

tema em questão, a burocracia responsável pela área e representam o a

partido a agenda legislativa do Executivo no Congresso. Toda uma literatura sobre

governos de coalizão em sistemas parlamentaristas, com base em Laver e Shepsle

(1990), indica a predominância dos ministérios no controle da produção legislativa

área sob sua responsabilidade.

Contudo, um número não desprezível de iniciativas legislativas teve a sua

centralização na presidência. Como visto na seção anterior, a centralização de projetos

legislativos na presidência apresenta custos.

legislativo. Por que então o presidente

Quando a opção pela produção legislativa nos ministérios deixa de ser viável?

Gráfico 13: Evolução da Centralização na Presidência (1995-

Com base na autoria de iniciativas legislativas pode-se notar que a atuação da

ra bastante baixa no início do governo FHC, aumentando ao longo do seu



até o seu último ano de governo.



legislativas do Poder Executivo. Nesse sentido, para usar os termos da literatura


do que a integração da produção. Os ministros controlam informação especializada no

tema em questão, a burocracia responsável pela área e representam o a



(1990), indica a predominância dos ministérios no controle da produção legislativa

área sob sua responsabilidade.



legislativos na presidência apresenta custos. Perde-se em expertise e em apoio

o presidente decide centralizar a produção de alguns projetos?

Quando a opção pela produção legislativa nos ministérios deixa de ser viável?

27

-2010)

se notar que a atuação da

ra bastante baixa no início do governo FHC, aumentando ao longo do seu





mos da literatura


Os ministros controlam informação especializada no

tema em questão, a burocracia responsável pela área e representam o apoio do seu



(1990), indica a predominância dos ministérios no controle da produção legislativa da



pertise e em apoio

centralizar a produção de alguns projetos?

Quando a opção pela produção legislativa nos ministérios deixa de ser viável? Em

28

outras palavras, quais fatores influenciam a decisão do presidente de deslocar a tomada

de decisão dos ministérios para a presidência?

Nesse sentido, o argumento aqui é o de que apesar de a centralização ser um

fenômeno relativamente raro ele merece devida explicação. Esse é o objetivo da

próxima subseção.

Estimando os Fatores Explicativos da Centralização: uma análise exploratória

Como visto na seção anterior, a centralização da produção legislativa na

presidência pode ser caracterizada como um evento raro, porém, relevante. Então, o que

explica a decisão do presidente de centralizar o processo decisório de produção

legislativa na presidência?

A natureza exploratória desta análise e do escasso desenvolvimento de pesquisas

empíricas sobre o tema no Brasil não nos permitem tirar resultados conclusivos sobre o

assunto. No entanto, o objetivo desta seção é avaliar as condições em que o presidente

escolhe a centralizar as iniciativas legislativas, de acordo com as quatro hipóteses

derivadas da abordagem da economia dos custos de transação, como visto na segunda

seção.

Nas subseções seguintes vou apresentar as variáveis independentes, bem como o

método de estimação para a análise aqui proposta, seguidos pelos resultados e também

lacunas na pesquisa aqui apresentada.

Mensurando a Variável Dependente

O fenômeno de interesse é a centralização da produção legislativa. Nesse sentido,

a variável dependente é uma variável de resposta qualitativa binária, assumindo o valor

0 quando o projeto tem a autoria dos ministros e 1 quando tem a participação da

presidência.

Mensurando as Variáveis Independentes

29

Distância Ideológica

As preferências dos atores são o ponto de partida natural para entender as escolhas

que fazem. Nesse sentido, a distância de preferências entre o presidente e os ministros

busca captar a confiabilidade das informações advindas do ministério. Atores racionais

maximizam utilidade. Nesse sentido, espera-se que as informações advindas dos

ministérios sejam mais confiáveis quando estes compartilham dos mesmos interesses do

presidente.

Como proxy para as preferências dos atores foi usada a posição ideológica do seu

partido. No caso dos ministros foi usada a posição ideológica do partido ao qual é

filiado e para o presidente foi usada a posição ideológica do seu partido. O uso da

ideologia do partido como proxy para preferências não é o ideal. Isto porque os atores

podem ter preferências divergentes com o seu partido e também porque a posição

ideológica não permite compreender as preferências dos atores quanto a matérias

específicas. Contudo, permite se aproximar em linhas gerais dos pontos de acordo e

conflito entre os atores e por isso a uso neste trabalho.

A mensuração da distância ideológica foi feita com base nos dados de Zucco Jr. e

Lauderdale (2011) como apresentado na primeira seção. Nesse sentido, foi calculada a

distância entre a posição do presidente e a posição do ministro responsável pela área.

Como em muitos casos mais de um ministro é responsável pela área em questão, foi

utilizada a média das distâncias com relação à posição do presidente, como mostrado

abaixo.

�� =∑�(�� − � ��)�

��

A distância ideológica entre o presidente e o ministro é calculada com base na

fórmula de distância euclidiana para espaços unidimensionais, onde se subtrai � a

posição ideológica do presidente � na matéria � da � posição ideológica do ministro �

na matéria �, corrigindo pelo efeito dos números negativos. Em seguida é calculada a

média como base no número de ministros em cada matéria.

Para os casos em que a presidência foi o único autor da matéria foi feita uma

classificação quanto ao(s) ministério(s) responsável(eis) com base na ementa das

matérias. Um exemple de tal classificação é a chamada “Lei Geral das Agências

Reguladoras”, projeto da Casa Civil o qual classifiquei como ministérios responsáveis o

30

Ministério do Planejamento e os ministérios aos quais agências regulatórias são

vinculadas (Minas e Energia, Comunicações, Defesa, Cultura, Meio Ambiente, Saúde,

Transportes). Desta forma, é possível identificar a distância ideológica entre o

presidente e os ministros, mesmo no caso de projeto de autoria da presidência8. usar

este tipo de classificação não é o ideal tendo em vista que envolve subjetividade.

Contudo,

Dito isto, espera-se que o aumento na distância ideológica entre o presidente e os

ministros aumente a chance de centralização, devido ao conflito de interesses e baixa

confiabilidade das informações dos ministros.

H1: quanto maior a distância ideológica entre o presidente e o ministro, maior a

probabilidade de centralização (+).

Número de Atores

A variável “número de atores” tem por base a literatura sobre custos de transação

que indica que a maior quantidade de interesses envolvidos tende a aumentar os custos

de obtenção de um acordo que todos eles gostem mais do que o status quo, sendo

necessária a coordenação. A mensuração foi feita a partir do número de ministros

envolvidos no projeto.

H2: quanto maior o número de atores, maior a probabilidade de centralização (+).

Institucionalização do Apoio Direto

Espera-se que a institucionalização do órgão de apoio direto ao presidente diminui

os custos de centralização, já que estabelece uma fonte de informações confiáveis

independente dos ministérios. Com uma burocracia desenvolvida, leal e responsiva

apenas ao presidente, este tem incentivos para substituir os ministérios pela presidência

8 Usar este tipo de classificação não é o ideal tendo em vista que envolve subjetividade. Contudo,

foi a única opção encontrada para resolver o viés nos resultados se a posição ideológica do ministro da

presidência fosse utilizada já que a distância entre o presidente e a presidência é 0.

31

na produção legislativa, já que teria uma fonte de informações confiáveis e

independente dos ministérios.

Institucionalização é um conceito amplo que pode envolver aumento de pessoal,

na estrutura e a diferenciação nos órgãos que compõem a presidência. No presente

trabalho incluiremos apenas a quantidade de funcionários da Casa Civil, órgão de apoio

e assessoramento direto ao Presidente da República na área legislativa. Os dados foram

obtidos através de solicitação à própria Casa Civil. O anexo 2 apresenta a evolução do

número de funcionário da Casa Civil.

H3: quanto maior o número de funcionários da Casa Civil, maior a probabilidade de

centralização (+).

Força Legislativa dos Partidos da Coalizão

Por último, com base no argumento de que o presidente troca posições no

gabinete por apoio no Legislativo, a força legislativa desses partidos se torna uma

variável relevante. Nesse sentido, os ministros representam apoio político e o aumento

na força legislativa do partido do ministro diminuiria a centralização, já que nesse caso

o presidente perderia em apoio.

A mensuração da força legislativa do ministro foi feita com base no número de

cadeiras do partido na Câmara dos Deputados. Informações do Banco de dados

legislativos do Cebrap e do site da Câmara dos Deputados foram utilizados. Para o caso

de matérias com mais de um ministro foi utilizada a média. Para as matérias de origem

na presidência a mesma classificação das matérias para a variável distância ideológica

foi utilizada, no sentido de calcular a força do partido do ministro responsável pela área.

H4: quanto maior a força legislativa do partido do ministro, menor a probabilidade de

centralização (-).

Variáveis de Controle

Além destas quatro variáveis de interesse, foram incluídas ainda variáveis de

controle.

32

Presidente

Variável dummy para o presidente Lula. Espera-se que os projetos do presidente Lula

apresentem maior probabilidade de centralização (+).

Ano

Esta variável busca testar o argumento de Moe (1985) acerca da “centralização linear”.

Como visto anteriormente, segundo este autor a centralização deveria aumentar

linearmente tendo em visto o aumento nas demandas sobre o governo. Para manter

controle do governo o presidente centralizaria (+).

Área da Matéria

Variável dummy para matérias administrativas. Espera-se que tais matérias apresentam

maior probabilidade de centralização já que envolvem reorganização do governo e as

informações específicas dos ministérios podem ser insuficientes ou enviesadas

(Rudalevige, 2002). Foi usada a classificação das matérias do Banco de dados

legislativos do Cebrap (+).

Tipo da Matéria

Variáveis dummy para o tipo do projeto: medida provisória, projeto de lei ordinária,

projeto de emenda constitucional e projeto de lei complementar (?).

Ciclo Eleitoral

Variáveis dummy para o ano do mandato: primeiro ano do mandato, segundo, terceiro

ou quarto. Espera-se que no primeiro e no último ano do mandato aumentem a

probabilidade de centralização. O primeiro por se tratar de um momento de adaptação

do governo e o último pela proximidade da eleição, situação na qual alguns ministérios

podem estar envolvidos em disputas eleitorais (+).

Método e Resultados

O estudo se propõe a analisar os fatores que explicam a decisão do presidente de

centralizar a produção legislativa na presidência. Nesse sentido, por se tratar de uma

variável binária um modelo logístico mostra-se apropriado. Contudo, como visto

anteriormente a centralização pode ser considerada um “evento raro”, de modo que o

33

modelo logístico tradicional implica em viés na analise. Isto é, no modelo de regressão

logística onde se observa poucos 1 e muitos 0 (não-evento), a variável mostra-se difícil

de prever e explicar porque o modelo sistematicamente superestima a probabilidade de

0 e subestima a probabilidade de 1 (King & Zeng, 2000).

King e Zeng (2000) propõem um modelo logístico corrigido para esse tipo de

variável que envolve fenômenos como guerras ou vetos. O logit eventos raros (Relogit)

corrige o viés do modelo logístico tradicional ao diminuir o mean square error e assim

aumentando a probabilidade do evento (King & Zeng, 2000). Os autores ainda

desenvolveram o software para implementação do método que pode ser usado no Stata9.

Abaixo os resultados para a centralização da produção legislativa durante o período de

1995 a 2010.

Tabela 2: Relogit – Centralização da Produção Legislativa na Presidência (1995-2010)

Variável Modelo 1 Modelo 2

Constante -3.994285***

(.3253552) -3.76946*** (.5387965)

Dist. Ideológica .897345

(.6517873) .9508092* (.6050036)

N. Atores .241887*** (.0808379)

.2595235*** (.0795585)

Casa Civil .0008319*** (.0002723)

.001227*** (.0004323)

Força Legis. .0030693** (.0015644)

.0024706 (.0016466)

Lula 1.011971*** (.4305679)

Ano -.1318894***

(.0539579)

Administrativa .7109037***

(.204924)

MPV .3622045

(.2086515)

PEC 1.176693* (.7436992)

PLP .408478

(.4744876)

1 ano .2963093

(.2555644)

2 ano -.2764722 (.2874868)

3 ano .1243959

9 Disponível para download em http://Gking.Harvard.Edu.

34

(.2810943) N 1574 1574

Coeficientes reportados. Erro padrão robusto entre parênteses. *** Significativo no nível 0.01 ** Significativo no nível 0.05 * Significativo no nível 0.10

O modelo Relogit não oferece um teste de "goodness of fit" similar ao R² para o

Mínimos Quadrados Ordinários. Normalmente se calcula valores "pseudo-R²" no Logit,

mas tal estratégia é fortemente desaconselhada pelo próprio Gary King. Nesse sentido, a

interpretação dos resultados se dá com base na direção e na significância dos

coeficientes.

O primeiro modelo é restrito as 4 variáveis de interesse do trabalho, no segundo

modelo são incluídas as variáveis de controle. A distância ideológica entre o presidente

e o ministro apresenta o sinal positivo esperado. Isto é, quanto maior a distância de

preferências entre o presidente e o ministro maior a probabilidade de centralização.

Contudo, a variável não apresenta significância estatística no primeiro modelo e

apresenta significância mínima no segundo. O número de ministros envolvidos na

matéria apresenta o sinal esperado, isto é, aumenta a probabilidade de centralização, e

apresenta forte significância estatística nos dois modelos. Isto mostra que o grande

número de atores envolvidos de fato aumenta os custos para a tomada de decisão e o

estabelecimento de um acordo, sendo necessária a ação da presidência.

O aumento de pessoa da Casa Civil também esta associado positivamente com o

aumento da centralização, resultado fortemente significativo nos dois modelos. Pode-se

assim entender que o fortalecimento do órgão de apoio direto ao presidente representa

uma fonte alternativa de informação que não o ministério. Por último, a força legislativa

do partido do ministro não apresentou resultados consistentes, aparecendo com o sinal

contrário do esperado e significante no primeiro modelo, mas não significante no

segundo. A interpretação literal do resultado indicaria que o aumento do número médio

de cadeiras dos ministros na Câmara aumentaria a probabilidade de centralização.

Contudo, de acordo com o argumento de que a inclusão dos ministros como

representantes dos partidos da coalizão no governo em troca de apoio no Legislativo o

aumento na força de tais partidos deveria diminuir a probabilidade de centralização.

Nesse sentido, este é um resultado que merece maior dedicação em trabalhos futuros.

Com relação às variáveis de controle apresentadas no segundo modelo, os

principais resultados são de que as matérias do governo Lula de fato apresentam maior

35

probabilidade centralização. Nesse sentido, mesmo controlando pelo fortalecimento da

Casa Civil, o governo Lula se mostrou mais centralizador. Desta forma, para além da

institucionalização, estilos de liderança podem de fato afetar os resultados como

argumenta Neustadt (1961).

O argumento da centralização linear não só não se sustenta como aparece como

evidência contrária. Controlando pelas demais variáveis apresenta um efeito negativo.

Nesse sentido, o argumento de Rudalevige (2002) como a centralização sendo algo

contingente às características da matéria e não de uma evolução estrutura se mostra

mais adequado. Ainda de acordo com os resultados de Rudalevige (2002), matérias

administrativas de fato apresentam maior probabilidade de centralização, indicando a

baixa confiabilidade e relevância das informações dos ministérios quando

reorganizações governamentais estão em discussão.

As demais variáveis quanto ao tipo da matéria e ao ciclo eleitoral não

apresentaram resultados expressivos. Apenas os projetos de emenda constitucional

apresenta diferença minimamente significativa dos projetos de lei (categoria de

referência) e não há diferença quanto ao ano do mandato do presidente. Nesse sentido,

estar no primeiro ano do mandato quando ainda há a fase de adaptação ou no quarto

quando os partidos estão envolvidos nas eleições não gera diferenças quanto à

probabilidade de centralização dos projetos na presidência.

Tais resultados de forma alguma se caracterizam como conclusivos. Duas

variáveis explicativas fundamentais para o entendimento da decisão do presidente

quanto à formulação e condução da sua agenda legislativa ainda merecem um esforço

de conceituação e mensuração. Estas variáveis são a complexidade dos projetos e

também a relevância deles para o presidente e para os ministros e seus respectivos

partidos. Somente com o conhecimento desses aspectos que informam o processo

decisório dos atores políticos poderemos de fato compreender o que está em jogo.

Adicionalmente, o presente trabalho se concentra em um pequeno aspecto do

processo de formulação da agenda legislativa do Poder Executivo: a autoria dos

projetos. Nesse sentido, muitos aspectos permanecem inexplorados, principalmente o

papel da presidência em geral e da Casa Civil em particular de controlar a produção

legislativa dos ministérios. Isto porque a presidência formular um projeto mostra-se

como um caso extremo de centralização. A centralização pode aparecer como a

supervisão ou o controle continuado do processo decisório dos projetos e pode aparecer

ainda na forma de “veto” a projetos dos ministros, isto é, projetos que nem chegam a ser

36

enviados ao Congresso. A total extensão do grau de centralização ainda merece devido

estudo para a compreensão do processo de formulação de leis no Brasil. Este é o

objetivo da pesquisa mais ampla a qual este trabalho se insere.

5. Conclusão

Governos de coalizão são frequentes no Brasil desde o processo de

redemocratização. O “presidencialismo de coalizão” brasileiro, resultado do sistema

presidencialista e do multipartidarismo, manteve sua estabilidade e gerou altas taxas de

sucesso para a agenda legislativa do presidente. O presente trabalho busca contribuir

para o debate trazendo a discussão para dentro do Poder Executivo. Nesse sentido, qual

o papel dos ministros, que são representantes dos partidos da coalizão, na produção

legislativa do Executivo?

Analisando a autoria das iniciativas legislativas foi possível observar que grande

maioria dos projetos tem sua origem nos ministérios. Desta forma, os benefícios da

produção legislativa descentralizada nos ministério, como a expertise dos ministros na

área especifica que chefiam e o controle de informação privilegiada, sobressaem-se aos

seus custos, como a diminuição do controle sobre as decisões do governo. Contudo, um

número não desprezível de projetos foi centralizado na presidência. Por quê?

Um modelo de regressão logística para eventos raros foi estimado para entender

os fatores explicativos da centralização. As principais hipóteses foram de que o aumento

na distância ideológica entre o presidente e os ministros, o número de atores envolvidos

e o fortalecimento da Casa Civil aumentariam a probabilidade de centralização,

enquanto que o aumento na força legislativa do partido do ministro afetaria

negativamente a probabilidade de centralização. Os resultados indicaram que o número

de atores, o fortalecimento da Casa Civil e em menor grau a distância ideológica

importam para o entendimento da escolha do presidente quanto o processo de produção

de leis.

Tais resultados apenas indicam caminhos e ideias para o entendimento do

processo decisório no Executivo. Com muitas limitações, mais que trazer respostas

conclusivas, o presente trabalho busca contribuir para o crescimento da discussão sobre

essa instituição central que é o Poder Executivo.

37

6. Referências Bibliográficas

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Anexo 1

Estrutura Organizacional do Poder Executivo no Brasil

President FHC

(1995 – 1999 / 1999 – 2003)

Presidency

Essential

Civil House

General Secretary

Communication Secretary

Institutional Security

Consultancy

Republic Council

National Defense Council

Assistance

Government CouncilGeneral

Advocacy President’s

StaffGeneral

Consultancy

Secretaries

General Account Office

Urban Development

Cabinet

Justice

Defense

Finance

International

Relations

Education

Sports and Tourism

Transports

Industry and Commerce

National IntegrationScience and Technology

Labor

Health

Environment

Agriculture

Infrastructure

Social Security and Assistance

Culture

Energy

Communication

AgricultureDevelopment

41

Anexo 2

Evolução Casa Civil

President Lula

(2003 – 2007 / 2007 - 2010)

Presidency

Essential

Civil House

General Secretary

Communication Secretary

Institutional Security

Institutional Relations Secretary

Personal Staff

Consultancy

Republic Council

National Defense Council

Assistance

Government CouncilGeneral

Advocacy

Economic and Social Development Council

Food Security Council

Energy Policy Council

Integration Policy Council

President’s Special Assistance

Secretaries

General Account Office

Strategic Issues

Women Policy

Human Rights

Race Equality

Port

Civil Aviation

Cabinet

Justice

Defense

Finance

International Relations

Education

Sports and Tourism

Transports

Industry and Commerce

National IntegrationScience and Technology

Labor

Health

Environment

Agriculture

Infrastructure

Social Security and Assistance

Culture

Energy

Communication

Agriculture Development

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