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LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN EN BOGOTA

Orlando Pulido Chaves

María Isabel Heredia

SERIE ENSAYOS E INVESTIGACIONES No 1 AGOSTO 2010

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LAS DESIGUALDADES EDUCATIVAS EN AMERICA LATINA

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La gratuidad de la educación en Bogotá

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN EN BOGOTA

Orlando Pulido Chaves

María Isabel Heredia

El presente informe integra la investigación “Las desigualdades educativas en América Latina”, realizada por FLAPE (Foro Latinoamericano de Políticas Educativas) en el período 2009 – 2010.

FLAPE cuenta con el apoyo de la Fundación Ford y de Plan Internacional

LAS DESIGUALDADES EDUCATIVAS EN AMÉRICA LATINA

3


Serie: Ensayos & Investigaciones del Foro Latinoamericano de Políticas Educativas - Buenos Aires, Nº 1 “Las desigualdades educativas en América Latina” Título: “La gratuidad de la educación en Bogotá” Autores: Orlando Pulido Chaves / María Isabel Heredia Primera Edición: Buenos Aires, Agosto de 2010 Coordinación editorial: Andrea Sverdlick ISBN: 978 987 2606503 Queda hecho el depósito que establece la ley 11.723 FLAPE es una iniciativa interinstitucional destinada a generar y ampliar espacios de encuentro y articulación de organizaciones de la sociedad civil que promueven la defensa de la educación pública. FLAPE pretende involucrarse y comprometerse con el desarrollo de procesos democráticos de cambio educativo y con la promoción de estrategias de movilización social centrados en el reconocimiento del derecho inalienable a una educación de calidad para todos los latinoamericanos y latinoamericana. Instituciones miembro de FLAPE Laboratorio de Políticas Públicas - LPP, Argentina (ww w.lpp-buenosaires.net) Observatorio Latinoamericano de Políticas Educativas - OLPED, Brasil (w ww.olped.net) Observatorio Centroameric ano para la Incidencia en las Políticas Educativas – OCIPE/IDEUCA, Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación - PIIE, Chile (w ww.piie.cl) Universidad Pedagógica Nacional - UPN, Colombia (ww w. pedagogica.edu.co) Foro Educativo - FE, Perú (ww w.foroeducativo.org.pe) Nicaragua (ww w.uca.edu.ni/institutos/ideuca)

Coordinación general: Ingrid Sverdlick Coordinaciones nacionales: Manuel Iguiñiz, Perú Rafael Lucio Gil, Nicaragua Pablo Gentili, Brasil Pablo Venegas, Chile Orlando Pulido, Colombia Ingrid Sverdlick, Argentina Se permite la reproducción total o parcial de los contenidos de este libro, citando la fuente y enviando copia de la publicación al Foro Latinoamericano de Políticas Educativas. El presente documento también se encuentra disponible en internet para su acceso libre y gratuito: Foro Latinoamericano de Políticas Educativas – FLAPE (www.foro-latino.org)

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ÍNDICE

1. INTRODUCCIÓN

5

2. CONTEXTO NACIONAL Y POLÍTICAS EDUCATIVAS 6 2.1. Educación como derecho o como servicio 2.2. La ambigüedad normativa 2.3. La acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 183 de la Ley 115 de 1994

6 7

10

3. LA NOCIÓN DE GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN EN EL MARCO DE LA EMERGENCIA DE PROPUESTAS ALTERNATIVAS

12

3.1. Acciones de resistencia adelantadas por el campo democrático alternativo 3.2. El fallo de la Corte Constitucional

12 14

4. EL CASO DE LA GRATUIDAD EN BOGOTÁ 15 4.1. Algunos datos previos 4.2. Bogotá antes y después de las políticas de gratuidad educativa

15 18

4.3. Las acciones políticas anteriores a la gratuidad total 4 .4. Implementación de la gratuidad total en Bogotá a partir de las nuevas administraciones

21

26

5. CONCLUSIONES

45

BIBLIOGRAFÍA

50

5


1. INTRODUCCIÓN

Colombia es el único país de América Latina con una legislación que autoriza a las instituciones

educativas oficiales a realizar cobros en todos los niveles educativos1. Uno de los inconvenientes

que enfrenta la implementación de la gratuidad educativa en Colombia tiene que ver con la

ambigüedad de su significado, circunstancia que la hace voluble y aplicable desde cualquier postura

ideológica, política o económica. El propio Estado neoliberal adopta posiciones sobre la gratuidad

que se acomodan a los criterios globales tendientes a la privatización de la educación y, para tal fin,

implementa políticas focalizadas que adoptan una noción de gratuidad parcial o limitada que

traslada a la sociedad en su conjunto el costo educativo en función de la capacidad económica de

los hogares, circunstancia que está firmemente naturalizada en la opinión dominante. En una ciudad

como Bogotá los niveles de pobreza son tan amplios que dichas políticas focalizadas no alcanzaron

a cubrir la demanda educativa desde el sector oficial, de allí que se decidiera implementar políticas

focalizadas sobre los sectores más marginales mediante estrategias subsidiarias que contribuyeron a

fragmentar y segmentar todavía más el sistema educativo.

No obstante, paralelamente a la noción del neoliberalismo, en Colombia persisten fuerzas de

resistencia que definen la gratuidad de la educación desde el enfoque de derechos, en consonancia

con la propuesta de Estado Social de Derecho que se instituye en la Constitución Política de 1991.

La materialización de la gratuidad educativa en Bogotá, como garantía para el cumplimiento del

derecho, es producto de la lucha de estas fuerzas que particularmente en la ciudad capital son más

beligerantes que en el resto de la nación.

El presente estudio pretende elaborar un primer acercamiento a la implementación de la política

gratuidad educativa en Bogotá desde el enfoque de derechos y como acción para disminuir las

desigualdades educativas descritas en el informe titulado “Las desigualdades educativas en

Colombia” (agosto de 2010) que forma parte de los Estudios de FLAPE sobre las Desigualdades

Educativas en América Latina2.

Este informe se divide en tres partes: la primera titulada “Contexto nacional y políticas educativas”

recoge las nociones de derecho y gratuidad prevalecientes en el ámbito nacional desde la

Constitución de 1991; las leyes, los decretos reglamentarios y la definición e interpretación de la

1 Ver: Katarina Tomasevski. The State of the Right to Education Worldwide. Free or Fee disponible en: http://www.katarinatomasevski.com/images/Global_Report.pdf , 2006, pág 181 2 Ver www.foro-latino.org

6


política pública en general, puntualizando sobre las tensiones presentes entre la normatividad y la

educación como derecho universal real.

La segunda parte, “Las políticas alternativas en Colombia y sus efectos sobre el derecho a la

educación”, se centra en el accionar de las políticas públicas nacionales para el sector educativo

contrapuestas a las tendencias alternativas que hicieron posible la gratuidad educativa en la ciudad

capital.

La tercera parte, titulada “El caso de la gratuidad en Bogotá”, desglosa los mecanismos utilizados

por las dos últimas administraciones de la ciudad para hacerla posible.

Se espera que este estudio reivindique los esfuerzos de los sectores que han insistido en mantener

viva la noción de la educación como un derecho fundamental frente a las fuerzas hegemónicas

neoliberales, e invita a hacer memoria en la comunidad bogotana para que el disfrute del derecho

prevalezca sobre la libertad de consumo.

2. CONTEXTO NACIONAL Y POLÍTICAS EDUCATIVAS

2.1. Educación como derecho o como servicio

El advenimiento de la apertura económica para el país se hizo realidad a partir de 1990. Desde

entonces, las diversas administraciones gubernamentales se centraron en el establecimiento de un

discurso economicista que llegó a permear las acciones que, se supone, deben establecerse para

beneficio de la sociedad. Según C. Lerma, este discurso no ubica la educación dentro del capítulo

de los derechos fundamentales, sino que aparece dentro de los derechos sociales, económicos y

culturales; ello llevaría a generar un debate entre la educación como derecho fundamental y la

educación como servicio público.

Aunque la Corte Constitucional establece que la educación es un derecho fundamental en el sentido

de su esencialidad y específicamente como derecho primordial de los niños y las niñas según el

artículo 44 de la Constitución Política de 1991, en el plano real se aprecia una clara distinción entre

esta noción y las acciones políticas: “el análisis del contenido y formulación de la política pública

educativa evidencia una separación entre la concepción del derecho a la educación y las políticas,

los planes, programas y acciones del sector educativo” (Lerma, , 2007, p. 15).

Al no establecerse claramente la educación como un derecho fundamental, la tendencia de las

políticas públicas desde 1990 hasta hoy ha sido la de privilegiar la concepción de educación como

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“servicio”. La característica que atraviesa estas políticas es su recurrente referencia a la educación

como plataforma de desarrollo económico y sostenibilidad del sistema productivo, lo que está

vinculado directamente con el montaje de un aparato estatal que privilegia lo económico sobre lo

social. Los indicadores básicos como cobertura, calidad y eficiencia están condicionados, según C.

Lerma por: “organismos financieros internacionales en los cuales predomina una concepción de la

educación como capital humano al servicio del crecimiento económico, alejada de la visión de la

educación como derecho humano”. (Lerma, 2007, p. 33).

El diseño y ejecución de las políticas públicas en Colombia no tiene como referente las obligaciones

constitucionales y los tratados internacionales en materia de Derechos Humanos. Una consecuencia

de ello es la generación de una evidente flexibilidad en cuanto al cumplimiento de las obligaciones

estatales en lo referente a la educación. El problema de las políticas públicas en materia educativa,

concebidas más para la prestación de un servicio que para la garantía de un derecho, está

estrechamente relacionado con la preponderancia de los criterios económicos con los que se diseñan

y ejecutan en el plano social, lo que es coherente con la noción de economía capitalista neoliberal,

donde el sujeto, no es visto como un portador de derechos sino como un “consumidor” que adquiere

servicios básicos en la medida en que aumenta su capacidad de compra (Pérez Murcia, 2005).

2.2. La ambigüedad normativa

Si la educación es una mercancía a la que acceden los sujetos dependiendo de su capacidad de

compra, se está vulnerando el derecho, “en especial de los grupos poblacionales de menos recursos

y de los más vulnerables en su interrelación con el mercado”. Esta situación tiene un impacto en

doble sentido: por un lado, despoja al Estado de la obligación de proporcionar a los ciudadanos una

educación obligatoria y gratuita y, por otro, ahonda las desigualdades sociales desde el sistema

educativo mismo, dado que “profundiza las desigualdades en la calidad de la educación a la que

acceden los estratos de menores y mayores recursos de la sociedad”, ya que las poblaciones más

vulnerables al no recibir una educación de calidad, quedan en desventaja al limitarse la posibilidad

de acceder a la educación superior, limitando también la opción de mejorar su calidad de vida y

realización personal. (Pérez Murcia, 2005, p. 147),

Según la Defensoría del Pueblo, lo que le confiere a un derecho su carácter de fundamental es su

naturaleza tutelable; es decir, que al ser vulnerado genera mecanismos de protección y exigibilidad

(Defensoría del Pueblo, 2003, p. 32). Aunque la Corte Constitucional considera la educación como

un derecho fundamental el informe de la Relatora Especial de Naciones Unidas, plantea que la

limitación de la acción de tutela significaría la desprotección del derecho, como lo había

8


proyectado en el Plan de Desarrollo 2002 - 2006 mediante la “racionalización del servicio de

justicia” (Tomasevski, 2004).

Al entender de manera simultánea la educación como derecho y como servicio público, como una

“actividad organizada que tiende a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y

continua de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien sea que se realice por el Estado,

directa o indirectamente, o por personas privadas”, cuyos principios esenciales están basados en la

eficiencia, la continuidad y la calidad, la política educativa adquiere una doble naturaleza y el

estudiante queda definido, también, en un doble ámbito: como titular del derecho y como acreedor

del servicio al que el Estado y/o la empresa privada deben garantizarle esos principios básicos

(Defensoría, 2003, p. 38).

Esta doble naturaleza se materializa en el artículo 183 de la Ley 115 de 1994 que consagra el cobro

por derechos académicos en los establecimientos educativos estatales, en abierta contradicción con

el mandato de gratuidad. El establecimiento de la gratuidad de la educación en Colombia, entendida

como una medida que asegura la implementación en el plano real de la educación como un derecho

fundamental, no ha tenido un horizonte político claro ni un programa nacional exclusivo para su

operatividad. Sus intentos se han quedado en planteamientos y algunos esfuerzos aislados que se

han hecho a tramos y se han venido desmontando en los últimos nueve años. De hecho, las últimas

cuatro administraciones gubernamentales acogieron un concepto de gratuidad que se acomoda al

enfoque neoliberal y que lo condensan las leyes 115 y 715 expedidas en 1994 y 2001

respectivamente.

Con la promulgación de la Ley 115, se abren las posibilidades de cobros tanto por derechos

académicos como complementarios en los establecimientos educativos estatales: “El Gobierno

Nacional regulará los cobros que puedan hacerse por concepto de derechos académicos en los

establecimientos educativos estatales. Para tales efectos definirá escalas que tengan en cuenta el

nivel socioeconómico de los educandos, las variaciones en el costo de vida, la composición familiar

y los servicios complementarios de la institución educativa”3. Si, además, se tiene en cuenta que los

costos de la canasta educativa y el transporte también son asumidos por la población, la gratuidad

de la educación que el gobierno nacional implementa es evidentemente flexible, focalizada y

limitada.

Al no garantizar los costos complementarios que hacen parte del componente educativo y solamente

reconocer la posibilidad aliviar algunos costos a las poblaciones que el Estado determine como los

3 Ley 115 de 1994, febrero 8, Diario Oficial No. 41.214 del 8 de febrero de 1994, por la cual se expide la Ley General de Educación.

9


“más pobres y vulnerables”, la noción de gratuidad entra en el marco de las políticas focalizadas

que reducen las obligaciones del Estado y generan altos y persistentes índices de deserción.

Dada esta doble naturaleza, la Defensoría argumenta que el Estado debe realizar “inspección y

vigilancia” a la prestación del servicio pero subraya que al hacerlo acepta implícitamente excusarse

de la obligación de garantizar el derecho. Mientras las instituciones educativas prestan el servicio

privado, el Estado asume “obligaciones de protección” y descuida las de garantía, convirtiéndose

apenas en mero facilitador y proveedor de oportunidades y servicios que permitan el acceso


Tal como lo expresa la Constitución en los artículos 44 y 67, la obligación de garantizar el derecho

está restringida a casos de extrema pobreza y vulnerabilidad, lo que implica que el Estado “es un

obligado subsidiario [que] sólo está obligado a dar cumplimiento a un derecho cuando un

individuo o grupo no puede, por razones ajenas a su voluntad, poner en práctica el derecho por sí

mismo con los recursos a su disposición”. Así, la obligación del Estado se reduce de manera

gradual; entre más edad tenga el estudiante, más avance en el nivel educativo, no posea ningún tipo

de discapacidad, o manifieste alguna posibilidad económica que lo haga consumidor del servicio

público, menor será la intervención del Estado en lo que al cumplimiento del derecho se refiere


La manipulación de las políticas educativas por medio de este doble discurso manifiesta una clara

intención de acomodamiento de la política pública durante los años noventa, cuando una economía

en transición introducía cambios significativos que allanaron el terreno a las privatizaciones y a la

reducción de la inversión social, con el argumento que las necesidades y derechos de la sociedad

civil representaban un costo que empobrecía a la nación. Este tipo de reflexiones sirvieron para

justificar la reducción paulatina del Estado y sustituir su papel como garante de derechos, dado que

actualmente la educación no es el único derecho que en la retórica del discurso se traduce en un

servicio.

Esta situación económica y políticamente transicional durante los años noventa generó hasta hoy un

amplio debate en el campo de las políticas educativas, dada la participación del país en décadas

anteriores en los tratados internacionales referidos a los derechos humanos donde se contempla la

educación como un derecho fundamental. La Declaración Internacional de Derechos Humanos,

firmada en 1948, estableció en el artículo 26 que la educación debía ser gratuita, por lo menos en lo

que llamó “la instrucción elemental y fundamental”. Posteriormente, en 1966, el Pacto Internacional

de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su artículo 13 determinó la gratuidad de la

educación primaria y la hizo extensiva, de manera progresiva, hasta la secundaria y la superior:

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“a) La enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente; b) La

enseñanza secundaria, en sus diferentes formas, incluso la enseñanza secundaria técnica y

profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean

apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita; c) La

enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de

cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva

de la enseñanza gratuita” (PEDESC. Artículo 13)

Finalmente, el artículo 13 del Protocolo de San Salvador en 1988 y el artículo 28 de la Convención

de los Derechos del Niño en 1989, ratifican estas mismas medidas. Retomando el PEDESC, es de

resaltar dentro de las obligaciones a las que el Estado Colombiano se comprometió, la de:

“elaborar y adoptar un plan detallado de acción para la aplicación progresiva” de la gratuidad de

la educación para todos mediante el artículo 14.

2.3. La acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 183 de la Ley 115 de

1994

Las acciones de resistencia llevadas a cabo por el movimiento social por el derecho a la educación

en el país, en el contexto de las acciones regionales propiciadas por movimientos y organizaciones

como el Foro Latinoamericano por el Derecho a la Educación –FLAPE-, la Campaña

Latinoamericana por el Derecho a la Educación –CLADE-, con sus coaliciones nacionales y el Foro

Social Mundial, entre otros, han propiciado un fortalecimiento del llamado campo democrático que

busca alternativas a las planteadas por los enfoques neoliberales.

En este contexto, en Colombia se han generado procesos que permiten avanzar en logros

relacionados con la materialización de propuestas educativas basadas en el enfoque de derechos. La

implementación de la política de gratuidad en Bogotá es una de ellas. Otra, de reciente

implementación, ha sido la exitosa demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 183 de la Ley

115 de 1994, que se había consolidado como uno de los factores invocados por los gobiernos de

turno para burlar las obligaciones del Estado en relación con la garantía del derecho a una

educación gratuita.

De acuerdo con la demanda de inconstitucionalidad, interpuesta por varias organizaciones en el

marco de la Coalición Colombiana por el Derecho a la Educación, se establece que el artículo 183

de la Ley 115 estaría infringiendo los artículos 44, 45, 67 y 93 de la Constitución Política. La

demanda denuncia que Colombia es el único país de América Latina en el que, de manera

reglamentaria, se concede el derecho a los colegios oficiales para establecer cobros para acceder al

11


sistema educativo dependiendo de las variables socioeconómicas (Demanda de inconstitucionalidad

interpuesta por Camilo Castillo y Esteban Hoyos, Bogotá, septiembre de 2009).

En la Constitución de 1991 los artículos 44 y 45 reconocen el derecho a la educación; el artículo 67

“establece como regla general el carácter gratuito de la educación en las instituciones del

Estado”, y el artículo 93 “reconoce el rango constitucional de los tratados internacionales de

derechos humanos”. Estos elementos se consideran fundamentos suficientes para suponer que en el

país el Estado tiene responsabilidades en materia de gratuidad que entran en contradicción con el

artículo 183 de la Ley 115 de 1994. La Corte Constitucional reconoce la esencialidad del derecho a

la educación, que dada su naturaleza fundamental, no puede ser alienado y, por tanto, la acción de

tutela se instituye como un mecanismo para obtener dicha garantía, entendiendo el derecho como el

acceso y la permanencia del titular en el sistema educativo.

El núcleo esencial del derecho también ha llevado a planteamientos desde la Corte Constitucional

que de alguna manera entran en contradicción con lo dispuesto por la reglamentación colombiana.

En la demanda se aclara que este carácter esencial está ligado con las necesidades básicas: “y por

ende, no puede ser restringido ni por las acciones gubernamentales, ni por los particulares”

(Uprimy & Hoyos, 2009). En este sentido, y de acuerdo a la percepción de los demandantes, la

Corte establece dos líneas jurisprudenciales en materia de acceso: por un lado en lo referente al

artículo 186 de la Ley 115, que determina la gratuidad educativa para empleados del sector público

como un privilegio que entran en contradicción con noción de igualdad establecida en el artículo 13

de la C.P., y por otro, en lo referente al límite de edad del que habla el artículo 67 de la

Constitución, donde se estima el derecho a la educación entre los 5 y los 15 años de edad, límite que

podría llegar a interpretaciones ambiguas dado que la niñez en Colombia se estima hasta los 18

años, luego el derecho no sería aplicable a aquellos niños que estén debajo de los 5 y sobre los 15

años: Esta situación indica que aparentemente existe una tensión entre el artículo 67 de la C.P. y

otros mandatos constitucionales como los artículos 44 y 93.

Para superar esta supuesta contradicción normativa, la Corte, ha invocado los tratados

internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, como criterio hermenéutico para

armonizar lo ordenado por los diferentes artículos constitucionales. Gracias a esto la Corte ha

garantizado el acceso a la educación gratuita para aquellos niños que se encuentran por fuera de la

edad establecida en el artículo 67 de la C.P.” (Uprimy & Hoyos, 2009, p. 9)

No obstante, en materia de gratuidad, R. Uprimy y E. Hoyos al analizar las diferentes sentencias

emitidas por la Corte Constitucional encuentran que si bien la Corte se ha pronunciado en casos

específicos en contra de la vulneración del derecho a instituciones que han implementado costos

12


(como ocurrió con las sentencias T-550 de 2005 y T- 1228 de 2008), aludiendo a lo establecido en

la Constitución y en los tratados internacionales que instituyen la implementación de la gratuidad de

manera progresiva, también encuentran que el mismo organismo no se pronuncia en la

implementación de la gratuidad de la educación primaria como parte fundante del derecho desde la

misma legislación y su posibilidad de implementarla como herramienta para “remover las barreras

económicas que dificultan el acceso a la educación.” (Uprimy & Hoyos, Bogotá, 2009, p. 11), dado

que: “la Corte no le ordenó al ejecutivo elaborar una política pública de subsidios

educativos a los más necesitados, por tanto, la parte de la sentencia que hace referencia a

este asunto (la T- 1228 de 2008) … no tiene carácter vinculante para el ejecutivo ni para

autoridad alguna” (Uprimy & Hoyos, Bogotá, 2009, p. 11).

Las políticas focalizadas dirigidas a establecer subsidios a las personas consideradas en casos de

vulnerabilidad como la pobreza, no constituyen, de acuerdo a los razonamientos de los

demandantes, una solución que involucre el goce del derecho. Las razones expuestas se condensan

en el problema de la cobertura, dado que se establecen mecanismos que una persona debe agotar

para que los subsidios se hagan efectivos. Ello constituye ineficacia en la cobertura pues mientras

que algunos declaran ingresos más bajos para gozar de la ayuda, otros por el contrario deciden no

solicitarlo dado que el hecho les resulta insultante, vergonzoso y contrario “al principio de la

dignidad humana consagrado en el art 1 de la C.P.” (Uprimy & Hoyos, 2009). Por otro lado, la

medida también es declarada ineficaz en la resolución del problema de manera estructural

estimulando además la corrupción en lo tocante al manejo de los fondos por parte de los

funcionarios quienes tienen la libertad de administrarlos.

En este sentido, los demandantes concluyen que la única vía para la solución del problema de

acceso y permanencia es la instauración de una política de gratuidad universal donde la escuela sea

concebida como: “un espacio de encuentro ciudadano, donde los niños y niñas de diferentes clases

sociales pueden interactuar y comprometerse a proteger un bien público.” (Uprimy & Hoyos,

Bogotá, 2009, p. 15).

3. LA NOCIÓN DE GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN EN EL MARCO DE LA

EMERGENCIA DE PROPUESTAS ALTERNATIVAS

3.1. Acciones de resistencia adelantadas por el campo democrático alternativo

En el tema específico de la gratuidad se han venido adelantando diversas acciones por parte de

organizaciones nacionales e internacionales. Estas acciones han logrado resultados importantes

13


como el que se ha reseñado más arriba en relación con la demanda de inconstitucionalidad del

artículo 183 de la Ley 11 de 1994, cuyo fallo reseñaremos más adelante.

En el año 2007 se realizó en Bogotá el Foro "El derecho a la gratuidad de la educación", convocado

por Educación Compromiso de Todos, para impulsar el goce universal y definitivo del derecho a la

educación, dado que en el ámbito nacional sólo se entiende la gratuidad para poblaciones

vulnerables (SISBEN 1 y 2). Participaron, la Ministra de Educación Nacional, representantes de las

Secretarias de Educación de Bogota, Medellín y Girón, representantes de las entidades que hacen

parte de la Alianza Educación Compromiso de Todos e interesados de todo el país.

Posteriormente, en agosto de 2009, el Proyecto Educación Compromiso de Todos realizó el Foro

“¿Cómo va la gratuidad de la educación en Colombia?”. En el marco del cual se lanzó una

publicación sobre el tema que incluye los estudios de Orlando Scopetta, José Manuel Espeleta y

Estefanía Ciro sobre la gratuidad en los planes de desarrollo departamental y municipal, y el de

Jaime Saldarriaga, de la Corporación Región, quien presentó los cuatro estudios de caso que

componen la otra investigación incluida en el libro4.

La Viceministra de Educación Básica y Media, Isabel Segovia, cerró el evento planteando los

avances del gobierno nacional en la materia. Dijo que aunque el gobierno ha considerado la

gratuidad dentro de las políticas educativas y se han logrado algunos avances, aún no se tiene

gratuidad plena, lo que es fundamento del derecho a la educación.

La Coalición Colombiana por el Derecho a la Educación, en coordinación con la Campaña

Latinoamericana por el Derecho a la Educación, y en alianza con el Relator Especial de la ONU

para el Derecho a la Educación, Vernor Muñoz, llevó a cabo el 12 de agosto de 2008 un taller para

el diseño de una estrategia de incidencia con miras al logro de la gratuidad de la educación en

Colombia. Con la participación de más de 30 organizaciones vinculadas al movimiento social

colombiano por el derecho a la educación, en el taller se acordó avanzar en algunas acciones

estratégicas conjuntas, como realizar pronunciamientos que planteen de manera amplia y

comprensiva la problemática de la gratuidad de la educación en Colombia y socializarlos

masivamente con miras a activar la movilización ciudadana a favor de esta causa. También se

planteó identificar aliados en las entidades territoriales (municipios y departamentos) que tengan

apuestas de política pública frente a la gratuidad, y también avanzar en una vía jurídica de

exigibilidad apelando a la armonización de la Constitución colombiana con los tratados

4 Saldarriaga, Jaime y Scoppetta, Orlando.. La gratuidad de la educación en los planes de desarrollo de los departamentos y los Municipios de Colombia, 2008-2011. Educación Compromiso de todos. UNICEF Julio de 2009.

14


internacionales, y en particular el Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales , que

contempla la gratuidad de la educación como parte integrante del Derecho a la Educación5.

El taller formó parte del inicio de una estrategia regional de la CLADE en la lucha por la gratuidad

en América Latina. Además de Colombia, la estrategia por la gratuidad de la educación involucra

los foros de Paraguay, Perú y Guatemala, que ya están desarrollando planteamientos y acciones en

el campo de la gratuidad. Las acciones previstas se desarrollan en alianza con los foros nacionales

de los respectivos países, formados por organizaciones de la sociedad civil, y el Relator Especial

para el Derecho a la Educación de las Naciones Unidas, Vernor Muñoz.

El 14 de abril de 2009 la Fundación Centro de Estudios Escuela para el Desarrollo –CESDE- realizó

el Conversatorio “La gratuidad de la educación en la política pública Colombiana”, en la

Universidad Nacional de Colombia, con la participación de las organizaciones que ha venido

participando en las iniciativas mencionadas6.

3.2. El fallo de la Corte Constitucional

Con estos antecedentes no resulta sorpresiva la decisión de la Corte Constitucional al “declarar la

exequibilidad del artículo 183 de la Ley 115 de 1994, en el entendido que la competencia que la

norma otorga al Gobierno Nacional para regular cobros académicos en los establecimientos

educativos estatales, no se aplica en el nivel de educación básica primaria, la cual es obligatoria y

gratuita”… “la Corte declaró la exequibilidad condicionada del artículo 183 de la Ley 115 de

1994 , con el fin de excluir la interpretación contraria al ordenamiento superior y así garantizar la

gratuidad y obligatoriedad de la educación básica primaria en los establecimientos educativos

estatales” 7.

Esta decisión constituye un innegable logro de las iniciativas ciudadanas encaminadas a generar

avances en materia de políticas educativas con base en enfoque de derechos y de capacidad de

incidencia en este terreno. Aunque el texto de la sentencia no se conoce todavía, la noticia de su

aprobación permite ya iniciar la preparación de acciones encaminadas a forzar al Estado

Colombiano a implementar una política de gratuidad sin limitaciones.

5 CLADE, http://www.campanaderechoeducacion.org/action.php?i=162&L=es 6 En el evento participaron representantes de la Coalición Colombiana por el Derecho a la Educación, el Instituto Nacional Superior de Pedagogía de la Universidad Pedagógica Nacional, el Foro Latinoamericano de Políticas Educativas –FLAPE Colombia-, Fundación CESDE, Defensoría del Pueblo, Educación Compromiso de Todos, Corporación Mujeres y Economía, Save the Children, Secretaría de Educación de Bogotá, Universidad Central, Plataforma de Análisis y Producción de Políticas Educativas. 7 Corte Constitucional, Comunicado No. 27, mayo 19 de 2010. IV. Expediente D-7933. Sentencia C-376/10. Magistrado Ponente Luís Ernesto Vargas Silva.

15


4. EL CASO DE LA GRATUIDAD EN BOGOTÁ

4.1. Algunos datos previos

De acuerdo con los datos de la Defensoría del Pueblo, durante los años 2005, 2006, 2007 y 2008,

los 1.098 municipios del país establecieron cobros educativos, ya sea por derechos académicos o

complementarios como lo podemos observar en la siguiente tabla:

Tabla No 1. Cobros educativos en los 1.098 municipios del país

FUENTE: Tabla elaborada según datos del estudio de la Defensoría del Pueblo “Gratuidad de la Educación”. Bogotá, 2009.

Solamente el cobro por derechos académicos que registraron algunos municipios durante esos

mismos años, de acuerdo con el informe de la Defensoría, oscila entre $60.000 y $150.000. Para los

años 2005 y 2006 (período de aplicación de los instrumentos del informe), se determinó que el 58%

de los municipios encuestados a nivel nacional tenían tarifas de matrícula, el 60% cobraba derechos

académicos, 59,2% pensiones, 16,67% cobraba tarifas de uniformes, 17,03% útiles escolares,

19,03% tarifas de alimentación escolar, 5,83% tarifas de transporte escolar y el 23,07% cobraba los

componentes de la canasta educativa.8

En contraste con estos datos nacionales, la siguiente tabla muestra la aplicación del derecho de

gratuidad respecto a los derechos académicos para el Distrito de Bogotá en el año 2005:

8 Datos tomados del Decimoquinto Informe de Defensoría del Pueblo al Congreso de la República. Bogotá, 2007

Año

Municipios con cobro derechos académicos

%

Municipios con cobros complementarios

%

2005 877 79,87% 221 20,13%

2006 803 73,13% 295 26,87% 2007 904 82,33% 194 17,67%

2008 810 73,77% 288 26,23%

16


Tabla No 2. Instituciones que aplican la gratuidad en derechos académicos para el año 2005 en Bogotá

Instituciones que aplican la gratuidad en

derechos académicos:

No de

instituciones

a la totalidad de la población estudiantil 5

entre 1 y 100 estudiantes 19

entre 100 y 500 estudiantes 22

entre 500 y 1.000 estudiantes 11

a más de 1.000 estudiantes 18

Fuente: Tabla elaborada según datos del Decimoquinto Informe de Defensoría del Pueblo al Congreso de la República9. Bogotá, 2007

El promedio de aplicación de la escala de gratuidad según el decreto 135 de 1996 es de 438

estudiantes por institución educativa pública en Bogotá, por otra parte, el porcentaje de

establecimientos educativos en la ciudad que tenían en cuenta población estudiantil en situación de

vulnerabilidad es reducido según el estudio, presentándose la realidad que de 118 establecimientos

encuestados, sólo el 14,41% tenía en cuenta la composición familiar (madres cabeza de familia) y el

11,86% a los estudiantes afectados por catástrofes naturales. De estos 118 establecimientos 16

prestaban servicio de transporte y no cobraban por ello y 108 servicio alimentario gratuito “a través

del refrigerio escolar que ofrecía la Secretaría de Bogotá en cooperación con las empresas

privadas” (Decimoquinto Informe de Defensoría del Pueblo al Congreso de la República. Bogotá,

2007, p.148)

Es evidente, de acuerdo con esta información, que es recurrente la desigualdad con la que cada

entidad territorial o establecimiento educativo opera en lo referente al derecho a la educación

gratuita. La falta de claridad es producto del mismo concepto ambiguo de gratuidad que proviene de

la política pública y que genera las desproporciones en cobros que muestran las tablas No 1 y 2.

Nótese además que, de acuerdo con la tabla No 2, de 87 instituciones educativas en Bogotá que para

el año 2005 no establecían cobros por derechos académicos sólo cinco lo hacían para todos los

estudiantes. De allí que “… pese a lo señalado en el artículo 67 de la Constitución, los cobros

educativos han pasado a ser la regla, mientras que la gratuidad es una excepción en el país.”10

9 Los datos se extrajeron de 98 instituciones encuestadas, aunque en la clasificación sólo aparecen 75. 10 Véase: Melissa del Águila, Jocelyn Getgen, Esteban Hoyos y Sital Kalantry. Miembros de la Clínica Internacional de Derechos Humanos de la Universidad de Cornell . Comunidad virtual INJUSTICIAS. Semana. Mayo 21 de 2009.

17


Pese a los programas de cobertura: “La primera causa de deserción escolar está marcada por los

costos asociados a la educación los niños y las niñas en muchos casos desertan por no cubrir estos

costos” (Educación Compromiso de Todos noviembre 9 de 2009). Afirmación que corroboran los

datos de la Defensoría al establecer la deserción escolar en los siguientes porcentajes:

Tabla No 3. Deserción escolar en las zonas rurales y urbanas en Colombia

Nivel % Zona urbana

% Zona rural Motivos de deserción

Preescolar

5,73%

8,74%

Primaria

8,06%

9,8%

Secundaria

9,63%

8,94%

Media

6,65%

4,90%

Desempleo de los padres: 24,22% Altos costos de la canasta educativa: 11,55% Desplazamiento: 9,5% Trabajo de los niños y las niñas: 8,28% Deficiencias en el aprendizaje: 8,16% Niños y niñas que prefieren trabajar a estudiar: 7,98%

Fuente: Tabla elaborada según datos del Decimoquinto Informe de Defensoría del Pueblo al Congreso de la República. Bogotá, 200711

Según J. Saldarriaga, la escasa claridad en la definición del derecho a la educación en la

Constitución de 1991 también tiene incidencia en los instrumentos legales de financiación de la

educación en el ámbito nacional. Si bien, por un lado, la Constitución deja a disposición de las

entidades territoriales la garantía del derecho a la educación, por otro, el Acto Legislativo 001 de

2001: “restringe de manera precisa sus atribuciones en cuanto a la toma de decisiones sobre los

recursos que le son asignados”, dando como resultado no sólo la interpretación particularizada de

gratuidad, sino su implementación desigual en toda la nación, dependiendo esto de la capacidad de

inversión en recursos propios y/o la voluntad política de los gobernantes de las entidades

territoriales y distritos especiales (Saldarriaga 2009, p. 22).

La gratuidad, según lo expresa el ministerio público, está mediada por el artículo 67 de la

Constitución Política, donde se establece tanto la gratuidad como la obligatoriedad de la educación

que comprende un año de preescolar y nueve de educación básica entre los 5 y 15 años de edad,

bajo el criterio que: “La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del

cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.” (C.P. Art. 67). La Procuraduría

11 Los datos se extrajeron de 98 instituciones encuestadas, aunque la clasificación sólo aparecen 75.

18


General de la Nación, en el marco de la demanda de inconstitucionalidad a la que nos hemos

referido, establece que lo que el Estado considera gratuidad está mediado por sus niveles de

obligatoriedad para con la sociedad: “el Procurador General de la Nación evidencia que la

interpretación constitucional de obligatoriedad del servicio público de la educación, como fin

social del Estado, es correlativa a la efectividad del principio de gratuidad.12

Por su parte, la Secretaría de Educación de Bogotá bajo la administración actual, sostiene que el

hecho de instituir tanto cobros complementarios como académicos, así se hagan por estratificación,

y el asumir las familias los costos de la canasta educativa son componentes que no garantizan la

gratuidad en el sentido del goce definitivo del derecho, situación que se agrava si se tiene en cuenta

que, según la encuesta de calidad de vida en el año 2003, de 6.861.499 habitantes en la ciudad,

3.169.140 que representan el 46,2% están por debajo de la línea de pobreza y el 12,3% por debajo

de la línea de indigencia13.

De manera que en cuanto a lo que se refiere a la administración pública de la educación en Bogotá

se presentan dos visiones diferentes del concepto, la del Estado que entiende gratuidad como la

superación de algunos costos a los estratos más pobres14 y la de la Secretaría de Educación que se

posiciona en un criterio más amplio del cumplimiento del derecho.

Esta visión de la administración en Bogotá respecto a la concepción del derecho, fue la que

posibilitó la implementación de la gratuidad en el distrito y tiene origen en dos factores: uno, la

voluntad política del Distrito que difiere de la del Gobierno Nacional y, dos, la libertad en el manejo

de los recursos con que cuenta la Secretaría para implementar políticas propias, de manera que la

gratuidad en el caso específico de Bogotá funciona porque: “en Bogotá hay una política de estado,

es decir, una política que va más allá de cada uno de los gobiernos que sucesivamente dirijan a la

ciudad. En este sentido este proyecto es el resultado de la enorme inversión en cobertura, en

auxilios para la permanencia de los niños, niñas y jóvenes en los colegios de la capital y de la

voluntad política de los gobernantes.” (FECODE, Bogotá un ejemplo de gratuidad en la educación.

Disponible en: www.fecode.edu.co)

4.2. Bogotá antes y después de las políticas de gratuidad educativa

De acuerdo con los datos poblacionales, en Bogotá vive el 16,14% de la población total colombiana

(proyección realizada por Dane, SED, Bogotá, 2009). Es una ciudad donde se concentran los

mayores índices de desarrollo industrial, y al ser capital de la república, su crecimiento económico y 12 Véase: Melissa del Águila y otros. Comunidad virtual INJUSTICIAS. Semana. Mayo 21 de 2009. 13 DANE-DAPD. Encuesta calidad de vida 2003 14 Melissa del Águila y otros, Loc Cit.

19


nivel de riqueza la convierten en la ciudad más activa del país. No obstante, esta situación también

hace que los problemas adjuntos al desarrollo industrial se recrudezcan: la alta migración nacional15

y los niveles de desigualdad en la distribución de la riqueza amplían la problemática interna de la

ciudad.

En la ciudad se registra una población en edad escolar superior al millón y medio de niños, niñas y

jóvenes que se encuentran entre los 5 y 17 años, de acuerdo con la conciliación de los censos

realizados en los años 1985, 1993 y 2005 (SED, Boletín general 2009). Las administraciones

distritales de los últimos diez años han venido desarrollando acciones encaminadas a ampliar la

cobertura, asegurar el acceso y la permanencia y mejorar la calidad del sector educativo. Sin

embargo, no todas estas acciones están inspiradas en la noción de la educación como un derecho

fundamental.

Los niveles de escolaridad promedio en la ciudad presentan índices desiguales cuando se observan

pormenorizadamente los diferentes estratos. En el gráfico siguiente es evidente que los estratos más

altos de la sociedad (5 y 6), doblaron el promedio de los estratos 1 y 2 para el año 2003, lo cual

resulta alarmante si se tiene en cuenta que los estratos 1, 2 y 3 componen la mayoría de la población

bogotana. Según la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo, estos datos evidenciados

en el gráfico reflejan a los estudiantes que abandonaron las aulas antes de terminar la educación

secundaria.

Gráfico No 1. Promedios de escolaridad en Bogotá por estratos. Años 1993, 1997 y 2003

Fuente: Gráfico elaborado según datos hallados en: Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo. Análisis de las políticas públicas de educación, salud y vivienda del nuevo Plan de Desarrollo de Bogotá.

Capítulo educación. Mayo de 2006.

15 La Secretaría de Educación Distrital calcula que un 37,41% de la población total bogotana tiene experiencia migratoria.

19931997

2003

0 5

10

15promedio

Estrato 1 y 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 y 6

20


Se observa también que la tasa de asistencia presenta variaciones de acuerdo con las edades,

mostrando una baja considerable a medida que aumentan los años. En el año 2003 se registró en las

edades entre los 18 y 24 años, edad en la que los estudiantes acuden a la formación superior una

disminución a menos de la mitad del porcentaje obtenido para el grupo de edades entre los 12 y 17

años (gráfico No 2). Esta situación comprueba que el paso de la educación básica a la educación

superior presenta un “cuello de botella” que restringe la formación más allá de la educación

secundaria.

Gráfico No 2. Tasa de escolaridad por edades para Bogotá durante el año 2003



Entre las razones de inasistencia escolar para el año 2003 la situación económica representa el

57,5%. Le siguen en orden de importancia la falta de incentivos 24%y las razones familiares 12%16

(ver gráfico No 3). Estas circunstancias expresan que la educación hasta ese año constituía un gasto

económico importante que debían asumir los hogares bogotanos, situación que puso en evidencia un

grave problema en el acceso y la permanencia de los escolares en el sistema educativo hasta ese

año.

16 Datos de la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo. Análisis de las políticas públicas de educación, salud y vivienda del nuevo Plan de Desarrollo de Bogotá. Capítulo educación. Mayo de 2006.

5 a 6 años 7 a 11 años 12 a 17 años 18 a 24 años

89,20% 97,80 % 88%

40,20%

21


Gráfico No 3. Razones de inasistencia escolar en Bogotá. Año 2003



Además de estas condiciones, también se suman factores como “la distancia ente el hogar y el

centro educativo, la desnutrición, la formación inadecuada para continuar en el siguiente grado, la

inadecuada dotación de los colegios y las deficiencias del sistema educativo para evaluar los

logros de los estudiantes”. (Secretaría de Hacienda Distrital, julio de 2005).

4.3. Las acciones políticas anteriores a la gratuidad total

Es una realidad que, en materia de administración gubernamental, Bogotá presenta ambivalencias

con el escenario político nacional. Las dos últimas administraciones en manos del Polo

Democrático Alternativo y las directrices en materia de políticas educativas entran en disonancia

con el gobierno nacional, abiertamente afecto a una ideología de derecha y adscrito a las políticas

neoliberales. Es por ello que, para establecer un análisis de la implementación de la gratuidad de la

educación en Bogotá, se hace necesario retomar las administraciones inmediatamente anteriores al

año 2004, representadas por Enrique Peñalosa (1998 – 2001) y Antanas Mockus (2001 – 2004) y

que en su contraste pueden establecerse puntos claros de diferencia.

En el Plan Sectorial de Educación de 1998 a 2001 propuesto por el entonces alcalde Enrique

Peñalosa, las estrategias encaminadas al mejoramiento de la calidad de la educación en Bogotá

estuvieron centradas en una visión institucionalista y tendiente a favorecer el clima neoliberal. El

documento, de carácter descriptivo en su totalidad, no ahondó sobre los problemas fundamentales

Económicas 57%

Oferta educativa 2%

Incentivo 24%

Fuerza mayor 2%

Razones familiares12%

Otra razón3%

22


de la educación y se centró en la instauración de nuevas medidas de evaluación de resultados,

formación docente desde criterios globalizantes y organización de las instituciones educativas de

acuerdo con modelos eficientistas y gerenciales propios de las instituciones productivas privadas.

De esta manera, el Plan pretendía mejorar los resultados de la acción educativa por medio de la

evaluación de los logros “uno de los instrumentos más valiosos para conocer el estado de los

resultados de la educación en un momento dado y monitorear sus avances en el tiempo” (Plan

Sectorial de Educación 1998 – 2001). Según este Plan, se intentó mejorar la calidad por medio de la

instauración de pruebas estandarizadas para los grados 3º, 5º, 7º y 9º a instituciones privadas y

oficiales, con el objeto de evaluar los logros e implementar posteriormente acciones de

mejoramiento. Esta situación sugiere que las acciones que propendan por el mejoramiento de la

calidad educativa son dependientes de resultados evaluativos estandarizados.

En cuanto al fortalecimiento de las instituciones escolares, el Plan de Peñalosa determinaría que:

“La clave para mejorar los resultados de la educación no está en los insumos sino en las

organizaciones escolares” (Plan Sectorial de Educación 1998 – 2001) y aunque reconocía que las

bibliotecas, el material pedagógico, la adecuada formación de los docentes, entre otros, son

importantes para el adecuado desempeño de las instituciones educativas, alude que la clave estaría

en la organización interna de las mismas, dejando en un segundo plano las dotaciones. En este

ámbito, el Plan integró instrumentos de gestión que en alguna manera recuerdan a las

organizaciones internas de las empresas privadas y productivas, estableciendo procesos de

autoevaluación y mejoramiento continuo, junto con un incentivo centrado en la competencia

institucional mediante el entrega del “Galardón a la Gestión Escolar” a los centros de excelencia.

Mediante el Decreto No. 379 del 30 de mayo de 1997 la Administración Distrital creó el Galardón a

la Excelencia, como reconocimiento y estímulo a las instituciones estatales y privadas de enseñanza

preescolar, básica y media que hayan logrado articular exitosamente las tareas pedagógicas y

administrativas consiguiendo innovar y mejorar la acción educativa. Por encargo de la Secretaría de

Educación del Distrito, desde 1977, la orientación técnica y la coordinación operativa del Galardón

han estado a cargo de la Corporación Calidad. Desde el 2002 el Galardón ha estado apoyado

económicamente por la Caja de Compensación Familiar COMPENSAR y la Cámara de Comercio

de Bogotá. Esta experiencia ha sido destacada como un avance en materia de cooperación entre el

sector público, el empresariado y las organizaciones que promueven el conocimiento, para el

mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos.

El Galardón a la Excelencia se otorga a las instituciones estatales y privadas de enseñanza

preescolar, básica y media del Distrito Capital que demuestren experiencias destacadas en materia

23


de construcción e implementación de enfoques de gestión participativa orientados hacia la calidad.

La metodología de evaluación busca identificar el nivel de gestión de cada institución examinando

su capacidad para alcanzar los resultados que se ha propuesto, mediante un sistema gerencial que

integra el direccionamiento estratégico o mirada de largo plazo de la institución, la gerencia de sus

procesos y la gerencia de la cultura institucional. Los jurados del Galardón son altos directivos de

empresas privadas, entidades públicas y universidades, de reconocida trayectoria práctica y/o

académica en los temas pedagógicos y de gestión. Ellos reciben una capacitación especial para

garantizar la interpretación unificada de los componentes y criterios del Galardón y el sistema de

calificación establecido17.

Según la Corporación Calidad, “el Modelo del Galardón a la Excelencia - Premio a la Gestión

Escolar ofrece los lineamientos básicos de un sistema de gestión integral que detalla un conjunto

de conceptos y prácticas características de un colegio de talla mundial, y que sirven de referentes

para apreciar el desempeño de cualquier colegio sin menoscabo de la singularidad de su misión y

características distintivas”18.

Dentro de los indicadores de calidad, el Plan estableció la ampliación de la jornada escolar como

estrategia para elevar los resultados. Se consideraba que la duplicación del tiempo en la escuela

generaría mejores resultados dado que: “las interrupciones por citaciones intempestivas a reuniones

o asambleas, los trámites administrativos, la irrupción de padres de familia, las celebraciones

ordenadas por distintas autoridades nacionales y locales” (Plan Sectorial de Educación 1998 –

2001) son causas que interrumpen el adecuado desempeño de los escolares e impiden la adecuada

utilización de tiempo al interior de la escuela. La preocupación por el tiempo y la idea que al

ampliarlo se obtienen mayores rendimientos es coherente, como se sabe, con los postulados

capitalistas neoliberales. La estrategia, generó altos costos (una inversión de 400 millones en 1999

para el pago de horas extras) y una limitada cobertura “llevaron a descartarla como una opción

replicable”. (Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo, Bogotá, mayo de 2006)

El proceso de cualificación de los docentes según el Plan estaría directamente relacionado con la

incremento de los estándares de calidad que serían mejorados por una formación docente que

propenda por la reproducción de una cultura a favor de la globalización: “Se desarrollarán pasantías

en distintas ciudades del país y del exterior que permita a los educadores aprovechar las

experiencias de otros y formar una cultura de globalización” (Plan Sectorial de Educación 1998 –

17 Colombia Aprende. La red del conocimiento. 18 Corporación Calidad, http://www.ccalidad.org/contenido/?page_id=34 (consultada en junio de 2010)

24


2001), de la misma manera, en este ítem se menciona una reestructuración de las Escuelas Normales,

sin profundizar en qué consiste dicha reestructuración.

El Plan también hace referencia a la preparación de los estudiantes de educación media para el

mundo laboral y la formación académica; no obstante, no privilegia la formación académica sobre lo

laboral, aludiendo que son los estudiantes quienes deben explorar: “sus intereses y habilidades y

decidan con mejor información y más experiencia entre las distintas opciones profesionales que se

les presentan” (Plan Sectorial de Educación 1998 – 2001), basándose en una visión limitada de la

capacidad de discernimiento de los jóvenes, afirmando que no se encuentran en capacidad plena de

decidir sobre sus opciones aseverando que se encuentran “en una etapa exploratoria en su desarrollo

personal”.

En cuanto al acceso y la cobertura, es evidente la política focalizada de la administración de

Enrique Peñalosa, en la que se promovió la generación de cupos por medio de la construcción de

instituciones educativas ubicadas en las zonas marginales de la ciudad que funcionarían para los

estratos 1 y 2 del SISBÉN y que serían administrados por firmas privadas. Continuó también con el

programa convenios con el objeto de “utilizar la capacidad instalada de buenos colegios privados

en zonas marginales”.

Las políticas abiertamente focalizadas de la administración de E. Peñalosa se derivan de la

evaluación de los logros para a partir de allí identificar las instituciones de bajo rendimiento en las

zonas marginales y establecer posteriormente mecanismos de intervención. Por tanto, el proyecto

estaba fundamentado en una atención particularizante más no en una cobertura amplia de las

necesidades del sistema de manera estructural.

Las políticas de retención no están lo suficientemente claras en el documento, haciendo referencia

únicamente a un “proyecto” que tiene como objetivo mejorar la socialización de los estudiantes en

el ambiente escolar, sin hacer mención a la problemática socioeconómica que lleva en muchos

casos a la deserción y que está relacionada con los costos establecidos en el sistema educativo. La

noción de gratuidad es totalmente inexistente en el Plan. Por otra parte, la asignación de los recursos

se planteó desde el criterio de equidad, estableciendo una modificación administrativa de la

Secretaría de Educación Distrital para que ejecute el destino de los recursos dependiendo de la

información sobre los resultados en las evaluaciones y el tamaño de las instituciones.

Antanas Mockus (2001 – 2004), por su parte, basó su plan en tres objetivos básicos: “buscar que la

educación contribuya a que los ciudadanos sean más productivos y felices, convertir todos los

espacios y actores de la ciudad en oportunidades para el aprendizaje y fortalecer el

autoaprendizaje” (Plan de Desarrollo 2001 - 2004). Para ello, formuló como estrategias ampliar la

25


cobertura, mejorar la calidad de la educación y acercar la educación a la vida de la ciudad. No

obstante, en el cumplimento de las metas se observó una continuidad con los programas

establecidos en la administración anterior. El otorgamiento de los subsidios con a instituciones del

sector privado y las concesiones continuaron siendo las principales estrategias para la ampliación de

los cupos y el aumento de la cobertura.

Las políticas de calidad continuaron fundamentadas en la evaluación de logros basados en las

competencias básicas y los estándares de calidad. En el Plan de Desarrollo se establece como un

proyecto prioritario que: “Se aplicarán en todos los colegios oficiales y privados pruebas censales

en lenguaje, matemáticas, ciencias y valores, para establecer si los resultados de las instituciones

educativas se acercan a los estándares de calidad definidos.” (Plan de Desarrollo 2001 - 2004). Al

igual que en el Plan de Peñalosa, las acciones estarían soportadas sobre los resultados de las

evaluaciones, situación que condujo igualmente a la formulación de políticas focalizadas.

De manera general, las acciones orientadas al mejoramiento del sistema educativo en materia de

calidad, cobertura y permanencia de Enrique Peñalosa y Antanas Mockus no lograron implementar

cambios significativos que tendieran al fortalecimiento de la educación pública ni evidenciaron un

interés por la garantía del derecho en el sentido universal. Sus acciones políticas de hecho lograron

un aumento de la cobertura en un 36,8% (Secretaría de Hacienda Distrital, 2005), mediante la

adecuación de la infraestructura física y la construcción de nuevos colegios, pero con el

inconveniente que dichas acciones implicaron también el aumento de estudiantes por docente y el

otorgamiento de subsidios a la demanda.

En materia de calidad, en el período comprendido entre 1998 y 2003 la aplicación de pruebas por

competencias estandarizadas que buscaron un mejoramiento en la apropiación del conocimiento no

resultó siendo una estrategia favorable, sobre todo en el nivel de secundaria donde los promedios

bajaron significativamente en la tercera fase de la aplicación de la estrategia, siendo además la

evaluación por logros y competencias una medida que deja fuera factores sociales, culturales y

pedagógicos que influyen en el aprendizaje (Secretaría de Hacienda Distrital, 2005, pág. 15). El

aumento en la eficiencia del sistema en este mismo período medido desde las tasas de repitencia y

reprobación son producto, de acuerdo a la Secretaría de Hacienda del Distrito, de la emisión del

decreto 230 de 2002 por parte del Ministerio de Educación, que establecía la promoción automática

y obligatoria para los estudiantes del país.

26


4.4. Implementación de la gratuidad total en Bogotá a partir de las nuevas

administraciones

Los puntos básicos sobre los cuales se interviene la educación categorizados en calidad, cobertura y

permanencia, son también los principales objetivos de las diferentes administraciones pero su

alcance depende del enfoque desde donde se planteen las estrategias para solucionar los problemas

del sistema educativo en Bogotá. Como se ha demostrado, hasta el año 2003 las estrategias para

cubrir las necesidades del sector habían tenido un tinte focalizado que no resultaba eficiente y que

por el contrario, prolongaba y ahondaba las problemáticas. Para este año, se estimaba que en

Bogotá: “un poco más de 162.000 niños de los estratos 1 y 2 pagaban matrícula en colegios

privados, 128.042 se encontraban excluidos del sistema educativo por problemas económicos o

falta de cupos y la tasa extraedad se mantenía cercana al 7%.” (Secretaría de Hacienda Distrital,

2005). Sólo hasta el momento en que el distrito se acogió a la adopción de una política que parte de

la noción de la educación como un derecho fundamental y que por tanto debe ser obligación del

Estado garantizarla, fue posible hablar de gratuidad en términos del cumplimiento pleno del

derecho.

De acuerdo con la publicación número 8 de los Cuadernos de la Ciudad, divulgados por la

Secretaría de Hacienda del distrito durante la administración de Luis Eduardo Garzón, se establece

que no garantizar el derecho pleno a la educación instituye una forma de exclusión social que radica

en la omisión o en la limitación del acceso, situación que se venía presentando en la ciudad y que

cubría a gran parte de la sociedad: “La exclusión social es definida por la Organización

Internacional del Trabajo-OIT como el debilitamiento o pérdida de los vínculos que unen al

individuo con la sociedad. Es no tener acceso o tener acceso inadecuado a las oportunidades que

ofrecen el sistema social, económico, político y cultural” (Secretaría de Hacienda Distrital, 2005, p.

8)

Las desventajas que experimenta la exclusión social ante la ley, las instituciones públicas, al empleo

y a las riquezas del país, se reflejan en las inequidades económicas, sociales, políticas y culturales

que son producto de la intervención de las fuerzas macroeconómicas que terminan por generar una

naturalización de las desigualdades y de esta manea sostener una sociedad segmentada de

naturaleza estructural (Secretaría de Hacienda Distrital, 2005). De acuerdo con la administración de

Garzón, estas desventajas sólo son superables mediante la construcción de un Estado Social de

Derecho que, para su materialización, requiere de una inclusión social sustentada en el

cumplimiento de los derechos básicos como la educación, la salud, la alimentación y los servicios

públicos.

27


El Estado Social de Derecho, como vía para la garantía de estos derechos fundamentales se

considera plausible en el sentido que constituye: “un instrumento fundamental en el proceso de

inclusión social, dado que no solo abarca los aspectos económicos y sociales, sino también

elementos políticos, ideológicos, culturales y jurídicos, que permiten avanzar hacia una sociedad

más igualitaria y democrática. El ESD tiene como principio la defensa de los derechos civiles,

políticos, económicos y sociales, por lo que cualquier Estado que pretenda ser legítimo debe

garantizarlos” (Secretaría de Hacienda Distrital, 2005, p. 9). En este sentido, la Constitución

Política de Colombia instituye este tipo de Estado, cualquier modificación en las políticas que

vayan en contra de la inclusión social se debe considerar por tanto inconstitucional.

En el año 2004, la elección de Luis Eduardo Garzón como Alcalde mayor de Bogotá iniciaría el

camino hacia una política de gratuidad gradual acorde con la noción de derecho universal. Para

Nohema Hernández, el Plan Sectorial de Bogotá 2004 – 2008 expresa un caso emblemático de

participación ciudadana, en el sentido que: “sintetiza varios puntos relacionados con la puesta en

escena del Movimiento Pedagógico y las distintas maneras de incidencia de sus protagonistas en la

política pública” (Hernández, 2007, p. 93). El triunfo de la izquierda en las elecciones de alcalde en

cabeza de Garzón supone para la autora el triunfo también de un creciente proceso de

reconfiguración del mapa político nacional. Ello se sustenta, en parte, por el nombramiento como

Secretario de Educación a Abel Rodríguez Céspedes, personaje muy relacionado con movimientos

de resistencia desde la vida gremial del magisterio (como lo recuerda la autora, había sido

presidente de la Federación Colombiana de Educadores FECODE, constituyente, viceministro de

educación, coordinador general de la Expedición Pedagógica, entre otros).

Abel Rodríguez representó el acercamiento entre el sector educativo y la política institucional, dos

componentes que eran absolutamente irreconciliables, especialmente en la administración anterior

cuyo puesto fue ocupado por María Cecilia Vélez White, después ministra de educación del

presidente Álvaro Uribe Vélez. Que Vélez White haya pasado a ocupar dicho cargo, mientras un

maestro de vieja data y militante de la izquierda democrática ocupe su cargo anterior constituye

para Hernández una gran paradoja, dadas las políticas de la llamada “revolución educativa”,

adscrita sin ningún perjuicio a las directrices neoliberales que han adoptado las nociones de

cobertura, calidad y eficiencia para encaminarlas hacia la eficiencia económica y la competitividad.

Dos elementos claves, los encuentros ciudadanos y la formación de equipos pedagógicos

establecidos en la administración de Abel Rodríguez, denotan un proceso participativo más amplio

que buscó la incidencia ciudadana y que situó en líneas prioritarias “el reconocimiento y la

participación de la comunidad educativa, la academia y las organizaciones sociales” (Hernández,

2007, p. 101).

28


De acuerdo con el Plan Sectorial de Educación denominado “Bogotá una gran escuela”, el distrito

se propuso combatir la pobreza desde la educación, asegurar el acceso y la permanencia en el

sistema educativo, crear condiciones favorables para el desarrollo de una educación de calidad y

contribuir a las relaciones equitativas de género, étnicas e intergeneracionales. Para su ejecución, el

plan basó la materialización del derecho a la educación en los principios constitucionales que

definen la educación como un derecho fundamental y componen el núcleo esencial del derecho:

disponibilidad, acceso, permanencia y calidad de la educación.

De acuerdo con el informe del progreso educativo elaborado para Bogotá, titulado “Educación,

¿Qué dicen los indicadores?” el sector oficial en la ciudad incrementó la participación en cobertura

entre el 2002 y 2006 mediante la contratación del servicio educativo bajo la figura del subsidio, de

manera que ante la insuficiencia en infraestructura, el distrito optó por ampliar los cupos por medio

de contratos con instituciones privadas. No obstante, los problemas en materia de cobertura

siguieron presentándose sobre todo en lo tocante con la deserción escolar, cuyas variables

identificadas fueron la falta de incentivos (transporte y alimentación), los costos en matrículas y

canasta educativa que debían ser asumidos por los hogares, más el costo de oportunidad en relación

con la escolarización, dado que las familias de bajos ingresos contaban con el aporte económico de

los hijos (Corpoeducación, Fundación Corona y otros. 2006). Condicionalmente, la oferta educativa

descansa en buena medida en las matrículas subsidiadas y en concesión, la administración distrital

experimentó que su erradicación total no es posible siempre sin fortalecer de manera suficiente el

sector oficial.

En la administración de Luis Eduardo Garzón (2004 - 2008) una de las estrategias estuvo

encaminada a frenar de manera paulatina las concesiones y los convenios con los colegios privados,

fortaleciendo el sector oficial y asegurando el acceso y permanencia en sistema educativo a niños,

niñas y jóvenes por medio de: “construcción y dotación de equipamientos escolares, gratuidad de

la educación básica primaria, construcción de comedores escolares, refrigerios escolares,

subsidios condicionados a la permanencia escolar, dotación de bibliotecas y se brindaron morrales

con útiles escolares, entre otras estrategias” (Secretaría de Educación de Bogotá, -SED- Bogotá.

2010).

No obstante, el freno definitivo a la educación subsidiada fue uno de los aspectos más difíciles de

superar. Todavía se mantienen matrículas con este tipo de modalidad, aunque no han registrado

mayor evolución en los últimos años (ver gráfico No 5). Por otra parte, el distrito buscó la

vinculación del sector privado, organizaciones no gubernamentales y sin ánimo de lucro en la

financiación de útiles escolares, aulas prefabricadas, uniformes, entre otros componentes de la

29


canasta educativa, para reducir los costos del sector y asegurar la gratuidad total que en esta

administración se logró hasta el último grado de primaria.

En la búsqueda del fortalecimiento de la educación pública también se adelantaron acciones en la

transformación pedagógica de la escuela mediante la formación de maestros, la especialización de

la educación media y su articulación con la educación superior. (SED – Bogotá, 2010). La

transformación pedagógica como fundamento para el mejoramiento de la calidad, tenía como fin la

transformación de las condiciones de enseñanza – aprendizaje; en su interior las estrategias se

concentraron en: “darle prioridad a los procesos pedagógicos, entre los que se encuentran la

convivencia y el gobierno escolar, la elaboración y la operación de los PEI, y la planeación

curricular, haciendo que los planes de estudio sean más pertinentes”(Secretaría de Hacienda

Distrital, 2005, p. 22); también se impulsó la investigación educativa y la formación y actualización

docente por medio del Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico –IDEP-.

Estas acciones serían prioritarias con respecto a las evaluaciones estandarizadas, cuya interpretación

debía hacerse teniendo en cuenta las condiciones contextuales de los estudiantes.

Para el 2004, la financiación de la educación básica y media de Bogotá estaba compuesta en un

30% por los recursos propios del distrito y un 70% por las transferencias de la Nación. En los

períodos de 1999 – 2000 y 2004 y 2005 se presentó un aumento significativo en la participación de

la ciudad (40%), que se reflejó en: “la elevada inversión, especialmente en la construcción de

centros educativos en zonas marginales y megabibliotecas, aprovechándose la liquidez generada por

la reestructuración de la Empresa Electrificadora de Bogotá” (Secretaría de Hacienda Distrital,

2005, Pág., 29).

El gráfico siguiente muestra la financiación de los diferentes proyectos de “Bogotá una gran

escuela” que en su totalidad costó $6,8 billones de pesos. Como se aprecia, los programas de acceso

y permanencia en el sector educativo concentran la mayoría de las inversiones (76,5%) que fueron

destinados al pago de nóminas de docentes, subsidios de la demanda, transporte escolar y gastos de

operación de las instituciones educativas.

30


Gráfico No. 4. Inversión del sector educativo en Bogotá, 2004 - 2008

Fuente: Elaborado según datos hallados en SED. «Plan Sectorial de Educación 2004-2008. Bogotá: una Gran Escuela»

La siguiente administración de Samuel Moreno, mediante la formulación del Plan Sectorial de

Educación “Educación de calidad para una Bogotá Positiva. 2008-2012”, también adscrita al Polo

Democrático, dio continuidad a las políticas anteriores centradas en la eliminación de los obstáculos

económicos que impiden el acceso y la permanencia. En el gráfico siguiente se puede observar la

evolución histórica de la matrícula oficial en sus tres formas (oficial, subsidiada y en concesión). Es

notable que a partir del año 2004, fecha en la que se inició la implementación de las nuevas

políticas, las concesiones presentaron un leve aumento en el 2005 pero con tendencia a mantenerse,

los subsidios, aunque mostraron la misma tendencia son menores que el pico alcanzado entre el

2003 y el 2004 y los colegios oficiales registraron un aumento permanente.

3% 1%1%

77%

6%

12% 0%0%

Transformación pedagógica Escuela-Ciudad-Escuela Educación jóvenes y adultos Acceso y permanenciaBogotá sin hambre Infraestructura Gestión educativa Articulación Bogotá - Región Central

31


Gráfico No 5. Tendencia histórica de las matrículas oficiales en Bogotá. Período 1997 a 2008

Fuente: Gráfico elaborado según datos hallados en: Revista Economía Institucional, Vol. 10, No. 18 de junio de 2008 (para los datos de los años 1997 a 2003) y la Oficina Asesora de Planeación con base en matrículas

SED. Disponible en: www.sedbogota.edu.co (para los datos de 2004 a 2008)

En la actualidad el sistema educativo en Bogotá está dividido en cuatro componentes: oficial o

distrital, concesión, convenio y privado. El sector oficial, que atiende directamente con sus

instituciones a los estudiantes de los niveles de preescolar, primaria, básica, media y los programas

de ciclos y aceleración del aprendizaje19, acogió en el año 2008 a 898.374 niños, niñas y jóvenes del

distrito (DANE, 2010). La educación en concesión, que corresponde a las instituciones manejadas

por firmas privadas, pero con estudiantes pertenecientes al sector oficial, llegó a un total de 38.296

estudiantes (SED – Bogotá, 2008), mientras que la educación por convenio, que consiste en

establecer pactos con instituciones del sector privado para que atiendan a estudiantes del sector

oficial, manejaron un total de 146.784 para ese mismo año (DANE, 2010). La educación privada

que se compone de capitales totalmente particulares y cuyos hogares asumen el cien por ciento de la

educación, atendió a 533.423 estudiantes en el año 2008 (DANE, 2010)

De acuerdo con la Secretaría de Educación, en Bogotá el crecimiento de la cobertura educativa del

distrito mostró un aumento del 18% entre los años 2003 y 2008. En la actualidad, la entidad

considera que el distrito atiende el 85% de la población estudiantil, mientras que el restante 15%

pertenece a los colegios privados con convenio (SED- Bogotá, 2010).

19 Estos últimos establecidos como mecanismos de cobertura para aquellos jóvenes y adultos que la extraedad no les permite el acceso al sistema pleno.

0

100000 200000

300000

400000

500000

600000

700000

800000

900000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Colegios oficiales concesión subsidios

Matrículas

32


Conforme a los gráficos siguientes, es evidente que el sector privado supera al sector oficial en

todos los niveles en número de establecimientos educativos, lo que implica que la mayor oferta del

sistema educativo la compone la educación privada. Sin embargo, también es notoria la

recuperación progresiva del indicador del sector oficial frente a una disminución paulatina del

sector privado, especialmente en los niveles de preescolar y primaria (gráficos Nos 6y 7).

Gráfico No 6. Número de instituciones oficiales y no oficiales en Bogotá. Preescolar 2005–2008

Fuente: Gráfico elaborados según datos DANE, Bogotá 2010

Gráfico No 7. Número de instituciones oficiales y no oficiales en Bogotá. Primaria 2005 – 2008


El indicador del nivel de secundaria para este mismo sector (gráfico No 8) muestra un

comportamiento equiparable entre los años 2006 y 2007 pero también una leve baja en el año 2008.

El nivel de media evidencia una recuperación importante para el año 2007 pero una disminución

significativa hacia el 2008 (gráfico No 9). Este comportamiento está relacionado con la

33


recuperación constante del sector oficial, que mediante la construcción de nuevas instalaciones han

permitido una mayor cobertura.

Gráfico No 8. Número de instituciones oficiales y no oficiales en Bogotá. Secundaria 2005 –

2008


Gráfico No 9. Número de instituciones oficiales y no oficiales en Bogotá. Media 2005 – 2008


En contraste con estas gráficas, el gráfico No 10, sobre número de estudiantes matriculados por

sector, hace notorios dos aspectos: por un lado que el número de estudiantes que atiende el sector

oficial es evidentemente mayor en relación con el número de instituciones (gráficos Nos 6 a 9) y

que, a su vez, las matrículas del sector oficial presentan un comportamiento progresivo en relación

34


con las matrículas de los sectores subsidiado y privado que no han presentado grandes variaciones

entre los años 2005 y 2008.

Gráfico No 10. Evolución de la matrícula por sectores en Bogotá 2005 – 2008

Fuente: Gráfico elaborado según datos DANE, Bogotá, 2010

El motivo por el cual se hace patente esta situación podría inferirse de dos aspectos que a su vez dan

cuenta de las realidades de la ciudad capital; por un lado, estaría el desmejoramiento de la calidad

de vida de la población que hace viable la migración de estudiantes al sector oficial y, por otro, el

mejoramiento de la educación del sector oficial como efecto de las políticas de gratuidad

concentradas primordialmente en cobertura y calidad establecidas en los últimos siete años de

gobierno en el distrito.

Una realidad palpable es que a partir del año 2006 no se han establecido más concesiones con

firmas privadas y se ha apreciado un aumento significativo de instituciones oficiales manejadas

directamente por la Secretaría de Educación del distrito como se aprecia en el gráfico No 11.

35


Gráfico 11. Comparativo colegios del sector oficial y en concesión en Bogotá. Período 2006 – 2009

Fuente: Gráfico elaborado según información hallada en: Boletines estadísticos SED – Bogotá. 2008 - 2009

La SED Bogotá observa un aumento del 35% de la matrícula entre el año 2003 y 2008,

especialmente en la educación media, y establece como motivación primordial para este aumento:

“las capacitaciones técnicas para el empleo y los apoyos que de dan a los bachilleres del sector

oficial para que puedan acceder a la educación superior” (SED Bogotá, 2010), producto, según el

organismo, del Plan de Desarrollo “Bogotá Positiva. 2008 – 2012” cuyas iniciativas están

encaminadas al proyecto de jóvenes con mejor educación media y mejores oportunidades para la

educación superior.

En este marco, el gráfico No 12 muestra el aumento progresivo de la gratuidad. Los dos últimos

indicadores (años 2007 y 2008) presentan un progreso importante producto de la ampliación en la

cobertura mediante la implementación de la gratuidad total para los niveles de preescolar y

primaria, junto con la gratuidad parcial para los estudiantes de los niveles de básica y media de los

estratos socioeconómicos 1 y 2 (pertenecientes al SISBÉN 2), cuyos costos educativos eran

asumidos por el distrito. De manera que el aumento progresivo de la gratuidad alcanzó el 62% de la

población estudiantil para este mismo año (ver SED – Bogotá, disponible en:

www.sedbogota.edu.co).

36


Gráfico No 12. Aumento progresivo de la gratuidad en Bogotá 2005 – 2008

Fuente: gráfico elaborado según datos de la dirección de cobertura SED – Bogotá, 2010

Las tasas de eficiencia interna del sistema educativo que corresponden a los sectores oficial y

privado en todos los niveles sumaron 3,5% para la reprobación y 3% para la deserción en el año

2007. Para la superación del porcentaje de deserción, el distrito puso en marcha la tarea de

materializar el derecho a la educación con calidad y oportunidad. Es evidente que a partir de la

eliminación progresiva de las barreras económicas se observa un fortalecimiento del sector oficial

frente a los demás sectores que componen el sistema educativo.

La evolución de la demanda, la oferta y la matrícula del sector oficial, como lo demuestra el

siguiente gráfico, presenta un crecimiento favorable. El aumento leve entre el año 2007 y 2008 se

debió, según la Secretaría de Educación, a: “la coyuntura surgida a raíz de algunas demoras en la

entrega de las nuevas construcciones y reforzamientos realizados en los colegios.” (SED – Bogotá,

Boletín estadístico, 2008)

37


Gráfico No 13. Evolución de la demanda, la oferta y la matrícula del sector oficial en Bogotá 2004 – 2009

Evolución de la demanda, la oferta y la matrícula en el sector oficial en Bogotá. 2004 ‐ 2008

800.000

850.000

900.000

950.000

1.000.000

1.050.000

1.100.000

1.150.000

2004 2005 2006 2007 2008 2009

Demanda efectiva M atrícula Oferta

Fuente: Boletín estadístico SED – Bogotá. Disponible en: www.sedbogota.edu.co

En materia presupuestal, la emisión de los CONPES20 aunque abre una esperanza para el estímulo

de la gratuidad, también hace patente las políticas focalizadas destinadas a asistir a una población

específica como los niveles de SISBÉN 1 y 2, lo que implica que en el ámbito nacional predomina

un enfoque de gratuidad restringido y dependiente que se hace realidad al momento de ejecutar el

presupuesto.

El caso de Bogotá, en comparación con las demás entidades territoriales investigadas por

Saldarriaga Vélez (2009), que han establecido la gratuidad más allá de los parámetros estatales o

constitucionales, obedece a la armonía entre la interpretación del derecho educativo, la utilización

de los costos en razón de esa misma interpretación, la materialización de las apuestas hechas en su

plan, el alcance de los recursos financieros propios y la eficacia en la búsqueda de los recursos

financieros complementarios en el sector privado. Además de ello, es necesario aclarar que la

posición política de las dos últimas alcaldías en Bogotá presenta una marcada diferencia con la

administración nacional. El Polo Democrático Alternativo, representante de la izquierda

democrática en Colombia, es el único partido político que no simpatiza con las tendencias

neoliberales que rigen hoy en día los destinos de la política nacional.

20 Consejo Nacional de Política Económica y Social

38


Dadas estas circunstancias, la gratuidad en Bogotá no debe entenderse como una estrategia política

que surge de pronto en el año 2009 y se aplica en su totalidad en el 2010. La gratuidad de la

educación en Bogotá es producto más bien de una deconstrucción paulatina de las acciones políticas

pasadas que implementaron las concesiones y los convenios con entidades privadas para evitar

mayores inversiones en el sector oficial. De esta manera, es indiscutible, como ya se analizó en los

gráficos No 5, 10, 11 y 12, que éste último sector ha venido fortaleciéndose frente a los otros

componentes del sistema educativo bogotano. Implementar la gratuidad en Bogotá fue entonces una

tarea que tomó siete años e implicó un proceso gradual.

En el estudio realizado por J. Saldarriaga y O. Scoppetta (2009) se analiza parcialmente el caso de

Bogotá. Tomando como referencia únicamente las matrículas de los años 2006 y 2007, con base en

los reportes del Plan de Desarrollo de Bogotá, en el que se plantea la “gratuidad educativa, ganancia

de todos”, “Beneficiar con gratuidad total 1.086.000 estudiantes”, los autores concluyen que hace “

Los reportes del plan de desarrollo establecen como línea de base 32.274 estudiantes beneficiados

con transporte escolar y como meta 35.000 beneficiarios, lo cual paradójicamente implicaría una

reducción de la cubertura del programa. Caso contrario se presenta con los subsidios de

transporte, que partiendo de una línea de base de 7.683 ese espera alcanzar una meta de 23.860

beneficiarios. “Cabe señalar que estos proyectos no están definidos el presupuesto del plan de

desarrollo. (…). Por otra parte, la ausencia de rubros específicos le resta claridad a la inversión

que se realizará en estos proyectos” (Saldarriaga & Scoppetta, 2009, p. 142).

Sin embargo, centrar la mirada en sólo dos años hace que se pierdan las tendencias que se han

venido presentando en el sector educativo en la ciudad y que han sido objeto de análisis en el

presente estudio. En cuanto al plan de inversión del plan sectorial de educación, el proyecto llamado

“Gratuidad educativa, ganancia para todos” parte de una línea base de 607.262 estudiantes con

gratuidad total y se propuso como meta la gratuidad universal que compone 1.086.000 de

estudiantes bogotanos, que son la totalidad de los que en este momento están en las aulas,

asumiendo para ello un rubro de $ 221.389.500.000 (ver tabla No 4).

No obstante, es indispensable tener en cuenta que la gratuidad no compromete exclusivamente el

tema de las matrículas, dado que existen otros cobros directos e indirectos que afectan el goce

definitivo del derecho, A continuación las tablas Nos 4 y 5 muestran los componentes de calidad,

acceso y permanencia como base de la gratuidad y los recursos invertidos para la garantía del

derecho.

39


Tabla No 4. Componentes de calidad de acuerdo al plan sectorial de educación 2008 – 2012

PROYECTOS META COSTOS

Transformación pedagógica para la calidad de la educación

Compromete acciones como la organización de colegios por ciclos, especializar la educación media, aumento de la lectoescritura, formación extraescolar en inglés y matemáticas, implementación de tecnologías en el aula, expediciones pedagógicas y evaluación integral.

$102.914.315.000

Cualificación de docentes, coordinadores y rectores y ampliación de su horizonte cultural.

Vincular a docentes, coordinadores y rectores a estrategias de formación y desarrollo

$ 19.000.000.000

Fortalecimiento de BibloRed de las bibliotecas escolares.

Dotar las bibliotecas escolares y articularlas a la red local

$ 19.000.000.000

Incentivos para colegios y docentes.

Establecer incentivos económicos (que van desde 25 SMMLV cada uno) a colegios y docentes de instituciones oficiales cuyos estudiantes logren los mejores resultados en las pruebas nacionales estandarizadas.

$ 5.110.000.000

Fortalecimiento de la RedP Dotar a los colegios de conexión a internet superior a 1MB y reducir el número de niños por computador

$ 65.800.000.000

Derechos humanos, convivencia, democracia, participación, interculturalidad y equidad de género en el colegio.

Establecer programas permanentes de de sensibilización para promover y garantizar los derechos humanos, la convivencia, la democracia, la participación, la interculturalidad y la equidad de género

$ 7.000.000.000

Infancia y adolescencia feliz y protegida integralmente.

Beneficiar a estudiantes en situación de vulnerabilidad con acciones educativas que aseguren su inclusión social en el colegio

$ 7.000.000.000

Fuente: ajustado según Metas, línea base y costos del Plan Sectorial de Educación 2008 – 2012. “Educación de calidad para una Bogotá positiva”. SMLV: salario mínimo legal vigente

40


De los siete proyectos para mejorar la calidad de la educación en Bogotá mencionados en la tabla

No 4, no tenían línea de base21 en el 2007 la organización por ciclos, la especialización media, los

proyectos de lectoescritura, los incentivos económicos, la conexión a una red de Internet eficiente y

la formación en derechos humanos. Ello implica una inversión considerable en costos que apunta al

mejoramiento de la calidad en la educación oficial, que sumados llegan aproximadamente a los

$226 mil millones de pesos, de los cuales más de $180 mil millones estarían destinados a proyectos

nuevos que no tenían ejecución en la Secretaría de Educación; el sobrante se dirigiría a ampliar los

procesos ya emprendidos.

Tabla No 5. Componente de acceso y permanencia de acuerdo al plan sectorial de educación 2008 – 2012

PROYECTOS META COSTOS

Jóvenes con mejor educación media y mayores oportunidades en Educación Superior.

Aumentar el número de estudiantes de estratos 1, 2,y 3 apoyados por la SED en la formación superior, articular la educación media con la educación superior, establecer programas de formación universitaria en jornada extraescolar

$51.050.000.000

Gratuidad educativa, ganancia para todos

Extender la gratuidad educativa para la totalidad de los estudiantes bogotanos

$ 221.389.500.000

Todos y todas en el colegio Aumentar la matrícula $ 6.628.082.598.751

Apoyo a estudiantes para ir al colegio:

• Transporte escolar y subsidio de transporte

• Amparo ante accidentes a la población escolar de los colegios públicos del Distrito.

• Subsidios condicionados a la asistencia escolar

Otorgar subsidios para el transporte escolar y disminuir el número de estudiantes que usan el transporte, continuar con los programas de cobertura total del sistema de salud del distrito para estudiantes y sostener los subsidios otorgados a estudiantes para que asistan al colegio

$ 239.579.000.000

Salud al colegio Aumentar el número de instituciones educativas de gozan del programa “Salud al colegio”

$ 4.000.000.000

21 Cuando se hace referencia a la línea de base se tiene como referencia las existencias en cifras antes de la ejecución del proyecto. Mayor información: Plan Sectorial de Educación 2008 – 2012, páginas 113 a 123.

41


Alimentación escolar Aumentar el número refrigerios y comidas, y establecer un programa de seguimiento para evaluar y mostrar los resultados en términos nutricionales de los estudiantes de los colegios distritales

$ 795.527.280.000

Construcción, desarrollo y dotación de la infraestructura educativa

Construir nuevos colegios, reforzar la infraestructura, realizar proyectos de mejoramiento del sector educativo, adquirir nuevos computadores, dotar a las aulas de equipos necesarios para el aprendizaje del idioma inglés, adquirir laboratorios de ciencia y tecnología y construir una biblioteca en el suroriente de la ciudad

$ 459.461.306.294

Fuente: Ajustado según Metas, línea base y costos del Plan Sectorial de Educación 2008 – 2012. “Educación de calidad para una Bogotá positiva”

El engranaje entre los dos planes sectoriales se aprecia en la superación de resultados sobre

proyectos que ya se habían establecido anteriormente para asegurar el acceso y la permanencia de

los estudiantes en el sector. De acuerdo con la línea base se aumentaría el número de estudiantes de

estratos 1, 2 y 3 con apoyo para la educación superior en un 33,75%, en un 12% los colegios con

educación media articulados a los procesos de educación superior, en un 56% la gratuidad total, en

un 32,2% los subsidios de transporte, en un 42% la cobertura en el programa “Salud al colegio”, en

un 73% los refrigerios y en un 61% el suministro de comidas. Los programas de seguros de

accidentes y los subsidios condicionados a la asistencia escolar continuarían con la línea base

propuesta. Los costos en su totalidad se calculan en cifras superiores a los $8 billones de pesos,

siendo el presupuesto total del sector educativo $ 9.360.995.000.000 (Plan Sectorial de Educación

2008 – 2012. “Educación de calidad para una Bogotá positiva”, Pág., 123).

Según el informe de Rendición de Cuentas del año 2009, la Secretaría de Educación invirtió un total

de $2.067.392.610.079 de los $2.087.165.426.884 de pesos destinados como presupuesto ejecutivo

para dicho año. El gráfico No 14 ilustra los alcances de la política en relación al Plan Decenal.

42


Gráfico 14. Estado de la realización de los programas para el 2009 en relación con el Plan Sectorial de Educación de Bogotá

Fuente: gráfico elaborado según cálculos de la información ofrecida por el Informe de rendición de cuentas SED - Bogotá, 2009 y el Plan Sectorial de Educación 2008 – 2012.

Dentro de este presupuesto, en materia de alimentación escolar, la SED establece que atendió

494.701 niños, niñas y jóvenes: “de los cuales 454.754 fueron en colegios oficiales y 39.947 en

colegios de concesión” (SED, Informe de rendición de cuentas 2009), que corresponden a una

cobertura del 72,2% de la meta propuesta en el Plan Sectorial; en cuanto al suministro de comidas

calientes, se atendieron 114.816 escolares (SED, 2009), que representa el 96% propuesto en el

mismo Plan. (Ver gráfico No 14)

En el proyecto “Transformación pedagógica para la calidad de la educación” (ver tabla No 4), la

Secretaría de Educación había logrado hasta el 2009 la organización por ciclos académicos de 80

colegios del total de 370 propuestos en el Plan Sectorial de Educación. Esta reorganización pretende

transformar las concepciones y prácticas pedagógicas y administrativas para elevar la calidad

de la enseñanza y el aprendizaje con miras a resolver los problemas relacionados con la

desarticulación entre los diferentes niveles de enseñanza (preescolar, primaria, básica, media y

superior) y “su contradicción con las necesidades formativas propias del desarrollo infantil y

juvenil.” (SED – Bogotá, 2009). Otros 317 colegios están siendo atendidos por el programa.

Siguiendo esta misma línea está la implementación de un proyecto de bilingüismo. En este marco,

de los 8 colegios oficiales propuestos en el Plan para la implementación del proyecto piloto “Bogotá

bilingüe”, la Secretaría había realizado la meta en 4 colegios en el 2008 y 6 en el 2009 (SED –

Bogotá, 2009), a lo que le corresponde un porcentaje de ejecución del 75%.(Ver gráfico No 14)

Para el proyecto “Cualificación de docentes, coordinadores y rectores y ampliación de su horizonte

cultural” (ver tabla No 4), el Plan Sectorial se había trazado una meta de 15.300 docentes

43


vinculados a estrategias de formación y desarrollo hasta el 2012. En este momento su alcance es del

68,3%, correspondiente a 10.464 docentes formados con procesos de capacitación (SED – Bogotá,

2009) que se especifican en seminarios de actualización, eventos culturales y académicos,

diplomados, entre otros. (Ver gráfico No 14)

Para asegurar la continuidad de los estudiantes en el sistema educativo hasta la educación superior

en los estratos económicos más necesitados (1, 2 y 3), el distrito se había propuesto la ampliación

del beneficio a 30.000 jóvenes que disfrutarían del apoyo de la SED en el acceso y permanencia en

la educación superior. Durante el 2008 la cifra inició con 3.810 y alcanzó los 4.611estudiantes en el

2009, lo que equivale al 15,37% de la meta propuesta (Ver gráfico 14). En cuanto a la financiación

para este tipo de subsidios, el distrito logró gestionar la participación de las empresas privadas

mediante convenios como SED –CUT – COOPSERVIR, el celebrado entre la Alcaldía Mayor de

Bogotá y SALUDCOOP, Ápice, SED, UEL-FDL y otras fuentes de financiación no especificadas

en el informe (SED – Bogotá, 2009).

En relación con acceso y permanencia en el sistema educativo, hasta el 2009 la gratuidad total era

de 737.916 estudiantes; a partir del 2010 se extendió a la generalidad de los estudiantes

matriculados en el sistema educativo oficial (Ver gráfico No 15). La siguiente gráfica muestra la

evolución de la gratuidad total en Bogotá desde el 2003 al 2010.

Gráfico 15. Estudiantes beneficiados con gratuidad total en Bogotá 2003 -2010

Fuente: Elaborado con base a los datos del Informe de rendición de cuentas. SED – Bogotá, 2009

Finalmente, en lo referente a la articulación entre la educación media y la educación superior, la

Secretaría de Educación ha establecido el programa en 43 colegios oficiales que equivalen al 72%

de los 60 colegios propuestos en el Plan Decenal. El propósito de este proyecto consiste en

“facilitar el acceso y la permanencia en la educación superior técnica profesional y tecnológica de

44


los jóvenes, mediante procesos académicos, administrativos, normativos e institucionales” (SED –

Bogotá, 2009). Para tal fin, los colegios oficiales se articularon con el SENA e instituciones de

educación superior.

De manera que la implementación de gratuidad educativa en este escenario es producto de un plan

diseñado desde una postura política alternativa con enfoque de derechos. En sus comienzos, la

intención de establecer la gratuidad de la educación en Bogotá estaba prevista hasta el grado noveno

y era una meta que se pretendía alcanzar hasta el año 2012. Sin embargo, el alcalde decidió

adelantar la medida para el 2010 y extenderla hasta el grado 11. Hasta el año 2009 la educación se

consideraba gratuita hasta el grado sexto, mientras que: “los estudiantes del grado séptimo a

undécimo pagan por la matrícula mensual entre 40 mil y 75 mil pesos”. (Semana. Martes 4 de

agosto de 2009)

En materia reglamentaria, las diferentes Resoluciones emitidas por la Secretaría de Educación y la

Alcaldía Mayor del distrito se alejaron progresivamente de los dictámenes nacionales. Es así como

la Resolución 4660 del 26 de octubre de 2006 inició el proceso de gratuidad en los grados de

preescolar y primaria, medida que se haría efectiva a partir del 2007 y que se ratifica en la

Resolución 4101 del mismo año emitida por el Secretario de Educación de Bogotá22, además de

establecer el mismo mecanismo para los grupos en situación de vulnerabilidad. El 15 de octubre de

2008, la emisión de la Resolución 4022 hizo extensiva la educación gratuita hasta el grado sexto

aunque todavía se establecía la gratuidad parcial para los estudiantes de educación media.

Finalmente, la Resolución 2580 del 27 de octubre de 2009 dispone que: “A partir del año 2010 los

niños niñas y adolescentes que se encuentren matriculados en los niveles de preescolar, básica

primaria, básica secundaria y media dentro del sistema Educativo Oficial de Bogotá, D.C.,

administrado por la Secretaria de Educación serán beneficiarios de gratuidad total”.

Es preciso aclarar que no existe gratuidad generalizada en el país, por lo menos no desde la postura

de la misma como la materialización del derecho pleno y universal de la educación. Sus

aproximaciones son experiencias aisladas en algunas entidades territoriales que se han hecho

realidad gracias a la voluntad política y al esfuerzo financiero. El motivo de dicha disonancia puede

hallarse, en primera instancia, en la descentralización educativa que otorgó responsabilidades a las

entidades territoriales en el manejo de presupuesto y garantía del derecho y, por otro lado, en la

promulgación del Acto Legislativo 001 de 2001, que reformó el sistema fiscal y de transferencias.

Esta situación se traduce en una realidad fragmentada del cumplimiento del derecho, que es más

22 que reglamenta el artículo primero del Acuerdo No. 273 del 16 de febrero de 2007 "Por medio del cual se Establecen Estímulos para Promover la Calidad de la Educación en los Colegios Oficiales del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”.

45


notorio en unos municipios o entidades territoriales que en otros, pues ello depende en buena

medida de las competencias fiscales, dado que en Colombia, aun se presenta un problema de

jerarquización territorial que está ligado al desarrollo industrial de cada región (Saldarriaga &

Scoppetta, 2009, p. 20,): “gran cantidad de municipios en las regiones de mayor pobreza, algunos

de los cuales están siendo evaluados en su capacidad financiera para seguir existiendo como

municipios, no cuentan con recursos suficientes para atender el conjunto de necesidades básicas de

la población bajo responsabilidad estatal educación, salud, vivienda, empleo, servicios públicos,

seguridad, infancia, entre otros”.

Sin embargo, más allá de la situación fiscal, estos autores sostienen que se trata de un problema

voluntad política de los gobernantes nacionales y locales. Complementario a esto, denuncian que la

noción de gratuidad no aparece en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010.

5. CONCLUSIONES

La fragmentación del sistema educativo en Colombia es producto del enfoque que se le ha dado la

educación desde las políticas públicas. La misma Constitución Política plantea la gratuidad como

una obligación estatal y contempla la posibilidad de pago a quienes puedan sufragarlos. Esta

ambigüedad se materializa en políticas focalizadas que se convirtieron en el principal mecanismo de

acción para hacer realidad la educación gratuita dirigida a los sectores más vulnerables de la

sociedad, entendidos como los estratos socioeconómicos 1 y 2. Esta situación también es coherente

con las políticas financieras y presupuestales del Estado, cuyos recursos se giran a las entidades

territoriales para asegurar la gratuidad educativa de la población comprendida entre estos dos

estratos exclusivamente.

No obstante, lo que aparentemente se muestra como una política compasiva con los sectores más

pobres de la sociedad, a quienes el Estado debe asegurar los derechos fundamentales, en realidad

representa un sistema arbitrario y un mecanismo de exclusión que intenta reducir el gasto público

en el sistema educativo y que en el largo plazo propende la privatización progresiva de la educación

pública. De acuerdo con la Relatora Especial de las Naciones Unidas para el Derecho a la

Educación, llevar la estratificación al sistema educativo compromete la reproducción de las

desigualdades sociales, generando la fragmentación del sistema y situaciones de exclusión: “una

educación fragmentada reproduce una sociedad fragmentada” (Katarina Tomasevsky, 2004).

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De acuerdo con la relatora, el modelo educativo que en estos momentos experimenta el país es

parecido al establecido por Margareth Tatcher en el Reino Unido durante los años 80. La reducción

de la inversión social mediante el establecimiento de contratos con el sector privado para la

atención educativa a los sectores más pobres de la sociedad no es más que una de las estrategias del

sistema neoliberal para aliviar las responsabilidades del Estado en materia de derechos.

Tomasevsky también establece que la estructura educativa de la Revolución Educativa no menciona

el derecho a la educación, planteando en su lugar un “acceso democrático” (Katarina Tomasevsky,

febrero de 2004), lo que implica, de acuerdo con la interpretación de Pérez Murcia (2007) un juego

de términos que intenta sustituir la noción de derecho por la noción de acceso.

Los subsidios a la demanda en Bogotá han ocupado el segundo nivel más alto en relación con las

demás entidades territoriales, superados apenas por todo el departamento de Antioquia. En el año

2005 llegaron al 29,47% del total de las matrículas subsidiadas de todo el país (DANE, 2005). Esta

situación se explica porque las administraciones de la ciudad habían tenido un enfoque similar a las

administraciones nacionales, especialmente en los períodos administrativos de Enrique Peñalosa y

Antanas Mockus entre 1998 y 2004.

En el ámbito nacional se han conocido otras experiencias de gratuidad, algunas de ellas analizadas

por Jaime Saldarriaga y Orlando Scoppetta, en las que se aprecian voluntades políticas de las

administraciones para llevar a cabo el cumplimiento del derecho a la educación. De acuerdo con las

conclusiones del estudio citado, en todos los casos analizados fue necesario acudir a recursos

propios, dado que los rubros girados desde la nación tenían un destino focalizado hacia las

poblaciones más vulnerables conformadas por los niveles 1 y 2 del SISBÉN. Los casos más

exitosos de gratuidad los componen aquellas entidades territoriales que tienen la posibilidad de

invertir fondos provenientes de las regalías derivadas de la explotación de recursos naturales de

gran demanda nacional e internacional como el gas y el carbón, como bien se aprecia en el

departamento de la Guajira (Saldarriaga & Scoppetta, 2009)

Esta situación no es ajena a la ciudad de Bogotá, que como capital del país concentra la mayoría del

capital generado por la industria y el comercio. Al ser la ciudad más importante del país y sede

administrativa nacional posee recursos suficientes para complementar los que gira la nación para la

administración de la educación. Pese a estas condiciones, la materialización de la gratuidad sólo se

hizo posible hasta hoy y ello demostró que definitivamente es viable si además de los recursos

existe voluntad política.

Dado que la alcaldía se considera uno de los cargos más apetecidos por los grupos políticos en

contienda y plataforma para acceder a una carrera política que llevaría a una posterior elección

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presidencial, las administraciones anteriores se concentraron en dar prioridad a otros aspectos como

el transporte público, dejando la educación en un segundo plano, direccionando el sistema

educativo con los requerimientos básicos establecidos por el gobierno nacional y operando una

noción de gratuidad que segmentó fuertemente el sistema educativo.

Cuando el Polo Democrático ganó las elecciones para la alcaldía de Bogotá a mediados del año

2004 y lo logró nuevamente en el 2008, se inició un proceso de deconstrucción de la maquinaria

tradicional que había venido manejando los destinos de la población. No obstante, tal

deconstrucción no representó cambios inmediatos en la estructura del sistema educativo, las

anteriores administraciones de Enrique Peñalosa y Antanas Mockus se habían centrado en hacer

viable los enfoques neoliberales cuyas principales acciones se centraron en la fragmentación del

sector oficial, de manera que la oferta educativa contemplaba además de las que podía ofrecer el

sector mismo, las matrículas subsidiadas en convenio con instituciones oficiales y los colegios en

concesión manejados por firmas privadas, sin mencionar que en Bogotá el sector privado es más

amplio que la educación oficial en cuanto al número de instituciones educativas se refiere.

De manera que recomponer el sistema oficial no ha sido tarea fácil. Todavía estas formas de oferta

educativa están presentes en Bogotá y su freno sólo es posible en la medida que el sector público se

fortalezca lo suficiente como para absorber la población subsidiada, dado que ello constituye formas

de privatización de la educación pública. En términos administrativos y financieros provenientes del

pensamiento neoliberal, otorgar estos subsidios resulta más viable que invertir de manera directa en

el sector público, pero es notable que también se presentan como una estrategia para debilitarlo

progresivamente Hasta el año 2006 se pudo apreciar un receso significativo de las concesiones,

disminuyendo la educación subsidiada en casi seis puntos en comparación con el total subsidiado

nacional registrado en el año 2005. Entre 2006, 2007 y 2008 las matrículas subsidiadas han caído en

más de un punto de año a año23.

La gratuidad como instrumento que garantiza el derecho a la educación es concebida por Rodrigo

Uprimy en el marco de las cuatro Aes como “una obligación suplementaria de la obligación de

accesibilidad”, ello en el sentido que elimina los obstáculos que interfieren en el disfrute del

derecho en cuanto al acceso y permanencia (Uprimy, julio 30 de 2006). Las cifras demuestran

contundentemente, según el autor, que en Colombia la gratuidad se acerca más al estatus de acceso

en el sentido del servicio que como un derecho meritorio: “la Encuesta de Calidad de Vida (DANE:

2003) señala que 6.5% de los niños entre los 5 a los 11 años esta por fuera de la educación y de

23 Cotejo elaborado de acuerdo a los datos del DANE sobre el sector educativo, los porcentajes se basaron en el total de la matrícula subsidiada en Bogotá y el total nacional, cuyas cifras calculadas fueron: para el año 2005: 29,74%, para el 2006: 23,84%, para el 2007: 22,36% y para el 2008: 21,6%.

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ellos el 20.7% no asiste por razones esencialmente económicas. Esta circunstancia se agrava con

la edad. En la población de 12 a 17 años, este porcentaje es del 50%” (Uprimy, julio 30 de 2006).

Cifras que no están muy lejanas de las de la ciudad, ya que en ese mismo año, en Bogotá la

población escolar fuera del sistema educativo se había calculado en 41.106 para las edades entre 5 y

11 años (SED, 2003) y en 87.554 las edades entre 12 y 17 años (SED, 2003), ello levaría a un

porcentaje de deserción escolar por encima del 8,1% siendo también la razón económica el

inconveniente principal para la inasistencia escolar con un 57%.

A este respecto, con la implementación de la gratuidad total a partir del 2010 se espera que se

superen las cifras de desescolarización. Los diferentes proyectos de la Secretaría de Educación de

Bogotá están concentrados en mejorar la calidad, la cobertura y la permanencia de los estudiantes

en el sistema educativo, tres elementos que engloban en su base más amplia a la gratuidad, si esta se

entiende, claro está, como el punto intermedio establecido por Uprimy Yepes (2006) en donde el

concepto conduce al cubrimiento tanto de los costos directos como los indirectos que afectan el

goce del derecho, y que a su vez también toca problemas como una educación de calidad dentro del

sector público para eliminar la creciente segmentación del sistema, que culturalmente ha establecido

un distanciamiento entre lo público y lo privado en torno a la calidad.

Los diferentes proyectos del Plan Sectorial de Educación “Bogotá Positiva” que giran en torno a

una transformación pedagógica real pretenden, entre otros componentes, especializar la educación

media, aumentar el nivel de lectoescritura, implementar la formación extraescolar en inglés y

matemáticas y fundamentalmente, eliminar los períodos académicos para reemplazarlos por ciclos

de aprendizaje que articularían los diferentes niveles, incluida la educación superior. Hasta el

momento el porcentaje de ejecución de dichos proyectos ha cumplido con las metas propuestas año

a año, de acuerdo con los informes de rendición de cuentas.

Por otra parte, mediando el derecho de las familias para elegir la educación de sus hijos, el Plan

contempló la construcción del bilingüismo para el sector público. En este momento se encuentran

en funcionamiento 8 colegios distritales con esta modalidad. Otros componentes para mejorar la

calidad también se están ejecutando desde la cualificación docente y los incentivos económicos, la

formación en derechos humanos, la implementación de tecnologías de aprendizaje en el aula y el

apoyo para la educación superior a los estratos 1, 2 y 3.

En cuanto al acceso y la permanencia, el distrito se adelantó a la meta propuesta en el Plan,

haciendo realidad la gratuidad para la totalidad de los estudiantes bogotanos, meta que estaba

propuesta para el año 1012. Es importante recalcar que la gratuidad en la ciudad alcanza niveles que

van más allá de la eliminación del costo de las matrículas y los derechos académicos; el transporte

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escolar, la alimentación, la salud, subsidios para cubrir gastos compensatorios a los estudiantes

trabajadores y otros costos indirectos de la canasta educativa se han convertido también en parte del

Plan, que en estos momentos se estima en una ejecución por encima del 60% de lo trazado.

Todas estas acciones señalan un fortalecimiento significativo del sector público educativo en

Bogotá que presenta un incremento importante, especialmente en los últimos cuatro años. Ello

puede estar indicando que la gratuidad es la única vía para asegurar la calidad, el acceso y la

permanencia de los estudiantes en el sector educativo, claro está, si se mantiene una noción de

gratuidad, adscrita a la noción de derecho universal.

No obstante, la gratuidad en Bogotá no está exenta de problemáticas similares a las que halló Jaime

Saldarriaga en los estudios de caso en otras entidades territoriales, esencialmente porque el

neoliberalismo compone en estos momentos la fuerza hegemónica que obstaculiza cualquier intento

de Estado Social de Derecho.

Ante estas circunstancias, y teniendo el país un aparato estatal que privilegia los principios

económicos sobre los sociales, existe un alto riesgo de regresividad fundamentalmente porque, al

tratarse de voluntades políticas, fácilmente una nueva administración en los siguientes cuatro años

puede no dar continuidad a lo establecido en esta materia. Como se vio, la implementación de la

gratuidad total en Bogotá recorrió un camino de siete años y fue posible por el engranaje de dos

administraciones provenientes de la misma vertiente política. Pero queda el interrogante para el

futuro de la ciudad, pese a que el sistema de gratuidad ha demostrado sostenibilidad financiera.

Finalmente, Bogotá es otro ejemplo de que instituir gratuidad total como garantía del derecho

universal a la educación es posible, y que las permanentes excusas formuladas desde el déficit

financiero a las que acude constantemente el Estado para eludir sus obligaciones con la ciudadanía

han quedado refutadas. La continuidad o no de los programas establecidos por las dos últimas

administraciones que se han posesionado en la educación como un derecho que no puede tener

ningún lazo con los vaivenes del mercado está en manos del pueblo bogotano.

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