OCENA POSTĘPÓW POLSKI W ZAKRESIE SPÓJNOŚCI Z UNIĄ EUROPEJSKĄ

Grzegorz Gorzelak

Główne problemy konwergencji Polski z Unią Europejską

OCENA POSTĘPÓW POLSKI W ZAKRESIE SPÓJNOŚCI Z UNIĄ EUROPEJSKĄ, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego

Warszawa 7 sierpnia 2007 r.

Spójność a konwergencja

Należy oderwać „spójność” od „konwergencji” i nadać jej nowe znaczenie.

Spójność gospodarcza: możliwości efektywnej współpracy między poszczególnymi elementami systemu ekonomicznego, obniżanie kosztów transakcyjnych, harmonizowanie relacji między podmiotami gospodarczymi i ich instytucjonalnym otoczeniem.

Spójność społeczna: eliminowanie barier w mobilności poziomej i pionowej, polegające na zapewnieniu możliwości przezwyciężania różnic w poziomie wykształcenia, awansu zawodowego i materialnego.

W odniesieniu do regionów i przestrzeni...

Spójność terytorialna: eliminowanie barier i ograniczeń wynikających z zagospodarowania przestrzennego ograniczających możliwości uzyskiwania spójności gospodarczej i społecznej. A więc:

– usuwanie barier transportowych (drogi, szczególnie autostrady należy budować tam, gdzie są one naprawdę potrzebne, a nie tylko po to , by spełnić rozwojową misję wladzy i wydać pieniądze UE);

– powiązanie najważniejszych ogniw przestrzennego układu Europy i kraju – ośrodków metropolitalnych i tych ośrodków z ich regionalnym zapleczem;

– rozwijanie sieci współpracy naukowej oraz sieci powiązań między sferą B+R i biznesem.

Istota procesu rozwoju• Regiony konkurencyjne: ich cechy są zgodne z kryteriami

lokalizacji. Rozwój endogenny, napływ kapitału zewnętrznego.

• Regiony niekonkurencyjne (niski PKB, zacofana struktura, słaba infrastruktura, peryferyjnie położone, niski poziom instytucji, niskie i przestarzałe kwalifikacje) oczekują pomocy.

• Sama pomoc zewnętrzna nie jest zdolna do zainicjowania ich rozwoju. Konieczne jest powstanie zewnętrznego popytu na ich zasoby. Bardzo trudne do osiągnięcia.

• Sposób wykorzystania pomocy (socjalny czy prorozwojowy) zależy od elit kraju/regionu.

• Tylko długotrwałe wysiłki mogą prowadzić do zapoczątkowania endogennego rozwoju (klasyczny przykład – Irlandia, jednak b. trudny do naśladowania).

Nieskuteczność tradycyjnych ujęć

• Nie znam ani jednego przypadku uzyskania sukcesu dzięki poleganiu jedynie na pomocy zewnętrznej.

• Natomiast- długa lista przykładów nieskutecznego długotrwałego wspomagania słabych regionów.

• B. NRD – przykładem najbardziej wymownym.

Polska 1958 - 2004

Appalachy 1960-1990

„Długie trwanie”

Stopa wzrostu

PKB EU25(%)

Roczne stopy wzrostu PKB w Polsce (%)

3,5 4,0 4,5 5,0 5.5

0,0 22 19 17 16 14

2,0 52 39 31 26 22

2,5 78 52 39 31 26

3,0 156 78 52 39 32

Obliczenia prof. J.Kotyńskiego

2004: EU25=1,00; PL=0,47

Okres zrównania (w latach) poziomu PKB na mieszk. w Polsce i EU25 (wg PPP)

Oficjalne oceny

Fundusze Strukturalne zwiększają tempo wzrostu i zmniejszają bezrobocie – model HERMIN. Ale:

1. Efekty popytowe (podejście Keynesowskie): zewnętrzne zasilenie staje się impulsem popytowym, co powoduje wzrost gospodarki, przy działaniu dalszych indukowanych efektów mnożnikowych.

2. Zewnętrze zasilenia oddziałują także na stronę podażową dzięki poprawie efektywności czynników produkcji. W modelu są arbitralnie założone współczynniki elastyczności, wszystkie o znakach dodatnich.

3. W rezultacie, model HERMIN jest tautologiczny: zawsze wskazuje dodatnie efekty zewnętrznych zasileń.

Założenia a rzeczywistość• Owszem, konwergencja zachodzi w skali krajów UE. Teoria

neoklasyczna (naturalne tendencje do konwergencji) nadaje się do tłumaczenia zjawisk w skali krajowej (relokacja w segmencie „niskim”).

• Jednak rosnąca liczba badań wskazujących na brak efektu konwergencji regionalnej mimo znacznych wysiłków na jej uzyskanie (w okresie 2007-2013 regiony, których ludność stanowi 31,7% ludności UE, i które dają 12,5% PKB Unii, otrzymają ponad 75% środków Polityki Spójności).

• Dlaczego? Ponieważ w skali regionalnej założenie o dodatnich elastycznościach produktywności czynników produkcji względem zasileń zewnętrznych jest fałszywe.

• W skali regionalnej rację mają teorie „polaryzacyjne”.

Dynamika polskich NUTS3, 1995-2004

J-W

LEG

WRO

BYD

TOR-W

BIAL

CH-Z

LUB

GORZ

ZIEL

PIO

ŁÓD

NS

KRA

C-P

O-S

RAD

WAR

OPO

RZE

KRO

BIAŁŁOM

SŁUP

GDACZĘST

B-B C-Ś

R-J

KIELELBL

OL

EŁ

PIL

KAL

KON

POZ

SZ

KOSZ

5000 6000 7000 8000 9000 10000 11000 12000 13000 14000 15000

100

120

140

160

180

200

Metropolitan

Traditional industries

Advancing

Stagnating East

GDP/capita, 2004

GDP growth, 1995-2004

Scatter diagram, GDP/inhabitant in 1995 and GDP growth, NUTS3 (constant prices) 1995-20004, Source: Bank Danych Regionalnych.

Konwergencja?

Ewolucja krytycznych ocen1. Polityka spójności – jedynie znaczenie socjalne, nie

zaś prorozwojowe (Canova, Boldrin, 2001).

2. Zamiast wspierać innowacje, „rozdaje się” środki na WPR i na biedne regiony, które nie rozwijają się (Raport Sapira, 2004).

3. Tylko edukacja ma trwale znaczenie dla regionow zapóźnionych. Tradycyjne podejścia mogą obniżyć ich konkurencyjność (Rodrigues-Poze, Fratezi, 2004).

4. Nie są skuteczne przedsięwzięcia proinnowacyjne w regionach zacofanych (Rodriguez-Pose, 2007).

5. Tradycyjne podejścia może wręcz spowalniać rozwój krajów/regionów o niskim poziomie rozwoju instytucji i niewystarczająco otwartych (Ederveen, de Groot i Nahuis, 2006).

Kraj goni – a regiony?• Metropolie od dawna „są w Unii”:

- PKB/mieszkańca >100% średniej, nowoczesna, struktura społeczno-zawodowa (konwergencja),

- dobre skomunikowanie i ożywione kontakty (spójność).

• Polski Wschód: na znacznych obszarach stagnacja, pogłębia się peryferalizacja:

- rosną różnice w PKB/mieszkańca,- nie poprawia się skomunikowanie,- powiązania realizują się głównie przez migracje,- przejawy dynamiki i sukcesu (kompleks mleczny,

Lublin, Podkarpacie) – trzeba je wspomagać.

• Inne regiony: różnie. Wspierać najlepszych.

Pierwsze oceny• Szukanie problemu do (przyznanych) pieniędzy - czy szukanie

środków na rozwiązanie problemu?

• Socjalne czy prorozwojowe zorientowanie projektów?

• Edukacja, innowacje kluczem do konkurencji (ale z sensem: techno-parki na obszarach zacofanych to nowa postać „katedr na pustyni”.

• Nie dać się zwieść mitom:

- droga przyniesie rozwój (nie przyniesie);

- „zbudujemy klaster” (sam musi powstać);

- wspierajmy przedsiębiorstwa – będą konkurencyjne (zmniejszamy ich zdolność do konkurencji);

- walczymy z bezrobociem (powinniśmy racjonalnie kształtować rynek pracy i skłaniać ludzi do niewyjeżdżąnia oraz do powrotów).

• Budować to, co naprawdę jest wartością dodaną Polityki Spójności: instytucje, procedury, przejrzystość, pełna informacja, sprawność działania, wykorzystywanie ewaluacji.

Od siewcy.....

...bezwarunkowe przeznaczanie środków UE tylko dlatego, iż region jest biedny i zacofany ....

...do ogrodnika

...uważne „sadzenie” środków do przygotowanego miejsca – zdolnego do ich przyjęcia i prorozwojowego wykorzystania.

Po 2015?

• Im lepiej nauczymy się korzystać z członkostwa (nie tylko z pieniędzy) – tym łatwiej będzie nam po 2013-2015 r., kiedy pieniądze będą znacznie mniejsze.

• Im aktywniej będziemy wpływać na reformy Polityki Spójności UE – tym lepiej będzie rozwijać się cała Unia, a my w niej także.