octubre-diciembre 2006 Empleo e inclusión

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MonografíaLas nuevas relaciones entre empleo e inclusión: flexibilización del trabajo y precarización vital.Imanol Zubero

¿Trabajar evita la pobreza? Bajos salarios en el mercado laboral español. Albert Recio Andreu

Trabajo, trabajadores pobres e inserción social. Joseba Zalakain

Rentas mínimas y políticas de activación. Begoña Pérez Eransus

La inclusión por el trabajo: un análisis del discurso de los trabajadores de la inserción.Ignacio Martínez Morales y Mariángeles Molpeceres Pastor

Trabajo y condiciones de vida: una mirada no androcéntrica. Cristina Carrasco y Maribel Mayordomo

Tribuna AbiertaUn estudio cualitativo de la minoría gitana. La vigencia de los componentes de la estructura social. Jesús Moreno y Marcelo Sánchez-Oro

Consenso social sobre migración. Una realidad en construcción. Iván Forero

Análisis crítico de la AOD bilateral España - América Latina en educación en el período 1999-2004. M.ª Luz Ortega, Ana Hernández y Mercedes Torres

Empleo e inclusión

octubre-diciembre 2006

Nuestras sociedades han desarrollado una ética del trabajoque ha acabado por teñir con sus principios la cultura moral deOccidente, sin distinción ideológica alguna, constituyendo una

norma de vida basada en un principio fundamental: el trabajo nos incorpora aesta inmensa red de intercambios que es la sociedad moderna.

El vínculo ciudadano, el vínculo de los derechos y las responsabilidades desarrollado entre todos los miembros de una comunidad moral, ha sido subsumido

por el vínculo de las actividades productivas, por el trabajo para el mercado. Es por mediación del trabajo remunerado por lo que pertenecemos a la esferapública, consiguiendo así una existencia y una identidad sociales. Es por

eso que el trabajo es más que un medio para ganarnos la vida en un sentido puramente económico: mediante el trabajo nos ganamostambién la vida en un sentido social.

Pero el empleo está experimentando importantes transformacionescualitativas en las últimas dos décadas. Han aparecido y se han desarrollado

formas de trabajo distintas del empleo clásico a tiempo completo y para toda la vidaque han desdibujado la relación, en otros tiempos autoevidente, entre actividad

laboral y ciudadanía, entre empleo e inclusión social.

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ISSN

041

7-81

06

ISBN 978-84-8440-374-6

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3433_Portada_DOC_SOC_143 4/4/07 10:33 Página 1

143REVISTA DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE SOCIOLOGÍA APLICADA

Director: Silverio Agea

Directora Técnica: Ana Abril Fernández

Edición: Cáritas Española. EditoresSan Bernardo, 99 bis.28015 MadridTel. 914 441 006 – Fax 915 934 882E-mail: [email protected]://www.caritas.es

Suscripciones: Distribución:

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Últimos títulos publicados

Euros .

N.º 116 El trabajo, bien escaso ................................................................................................................................................................ 9,92

N.OS 117-118 Las Empresas de Inserción a debate ........................................................................................................ 15,03

N.º 119 Ciudades habitables y solidarias .............................................................................................................................. 9,92

N.º 120 Adolescentes y Jóvenes en dificultad social ........................................................................................... 10,82

N.º 121 El desafío de la migraciones ............................................................................................................................................. 10,22

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N.º 123 Europa: proyecto y realidad .............................................................................................................................................. 10,22

N.º 124 Jóvenes del siglo XXI ...................................................................................................................................................................... 10,22

N.º 125 Las otras caras de la globalización ......................................................................................................................... 10,22

N.º 126 Deuda externa y ciudadanía ............................................................................................................................................. 10,76

N.º 127 Salud y calidad de vida ............................................................................................................................................................ 10,76

N.º 128 La calidad como imperativo en la Acción Social ............................................................................. 10,76

N.º 129 Trabajo en Red ....................................................................................................................................................................................... 10,76

N.º 130 Los procesos de inclusión y exclusión social de las personas con discapa-cidad ....................................................................................................................................................................................................................... 11,00

N.º 131 Violencia y sociedad ..................................................................................................................................................................... 11,00

N.º 132 Migración: Hacia un modelo de integración social ..................................................................... 11,00

N.º 133 Desarrollo local. Desarrollo social .......................................................................................................................... 11,00

N.º 134 Construcción y Constitución europea ............................................................................................................... 11,00

N.º 135 Intervenciones ante la exclusión social ........................................................................................................... 11,00

N.º 136 Los Objetivos de Desarrollo del Milenio .................................................................................................... 11,00

N.º 137 La Europa de los Gitanos ...................................................................................................................................................... 11,35

N.º 138 Vivienda y alojamiento ............................................................................................................................................................ 11,35

N.º 139 Ciudadanía ................................................................................................................................................................................................... 11,35

N.º 140 Comunicación y sociedad civil ..................................................................................................................................... 11,40

N.º 141 La protección social de la dependencia en España ....................................................................... 11,40

N.º 142 La cooperación al desarrollo y la construcción de la paz .................................................... 11,40

N.º 143 Empleo e inclusión .......................................................................................................................................................................... 11,40

Próximos títulos

N.º 144 La prostitución, una realidad compleja ............................................................................................................ 11,75

octubre-diciembre, 2006


Empleo e inclusión

Coordinación del número:

IMANOL ZUBERO

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Director: Silverio Agea. Servicios Generales de Cáritas Española

Directora Técnica: Ana Abril Fernández. Servicios Generales de Cáritas Española

Coordinador Ejecutivo: Francisco Lorenzo. Fundación FOESSA

Consejo de redacción: Jaime Atienza. Centros de Estudios para América Latina y Cooperación Internacional(CEALCI). Fundación CarolinaJosé Antonio Alonso. Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI).Director Universidad Complutense de MadridPedro José Cabrera Cabrera. Dpto. de Sociología y Trabajo Social. UniversidadPontificia Comillas de MadridGermán Jaraíz Arroyo. Universidad Pablo OlavidesMiguel Laparra Navarro. Dpto. Trabajo Social. Universidad Pública de NavarraManuela Mesa Peinado. Presidenta de la Asociación Española de Investigacionespara la PazTeresa Montagut Antoli. Dpto. Teoría Sociológica. Universidad de BarcelonaVíctor Renes. Servicios Generales de Cáritas EspañolaEnrique del Río Martín. Director PROEMPLEO Sociedad CooperativaLuis de Sebastián Carazo. ESADEImanol Zubero. Dpto. de Sociología. Universidad del País VascoJosé Manuel López Rodrigo. Fundación Pluralismo y Convivencia

Redacción de la Revista: San Bernardo, 99 bis Tel. 914 441 044 – Fax 915 934 88228015 Madrid E-mail: [email protected]

© Cáritas Española. Editores

ISSN: 0417-8106 ISBN: 978-84-8440-374-6 Depósito Legal: M. 4.389-1971

Preimpresión e impresión: Gráficas Arias Montano, S. A. • 28935 Móstoles (Madrid)

Documentación Social es una revista de ciencias sociales y de sociología aplicada, como indicasu subtítulo. Desde su inicio en 1957 es una revista que aborda las cuestiones referidas al desarrollosocial combinando el análisis y el diagnóstico riguroso con la formulación de propuestas para suaplicación.

Este objetivo, que ha mantenido a lo largo de las tres etapas que ha visto en su historia, se con-creta en tres ejes temáticos. Uno primero es el análisis de la estructura social y la desigualdad en elque se abordan las temáticas relacionadas con la pobreza y la exclusión, los procesos de desigualdadsocial y los colectivos desfavorecidos. El segundo, los agentes y los actores sociales, el tercer sector ysu papel así como sus políticas y sus propuestas referidas a los ámbitos del desarrollo social, en espe-cial a las estructuras sociales y a la desigualdad. Y el tercero las estructuras internacionales y sus efec-tos en el desarrollo y en la pobreza en el mundo, así como la cooperación internacional y el papel delos organismo multilaterales para el desarrollo.

Documentación Social realiza un tratamiento monográfico de un tema que constituye la partecentral de la revista. Cuenta además con la sección Tribuna Abierta en la que publica tres o cuatroartículos referidos a los ejes temáticos mencionados. Igualmente tiene una sección dedicada a Docu-mentación y una sección de Recensiones.

objetivos

3Documentación Social 143

Sumario

✍ Presentación 5

Monografía

Las nuevas relaciones entre empleo e inclusión:flexibilización del trabajo y precarización vital.

Imanol Zubero ............................................................................................................................ 11

¿Trabajar evita la pobreza? Bajos salarios en elmercado laboral español.

Albert Recio Andreu .............................................................................................................. 31

Trabajo, trabajadores pobres e inserción social.Joseba Zalakain ............................................................................................................................. 45

Rentas mínimas y políticas de activación.Begoña Pérez Eransus .......................................................................................................... 77

La inclusión por el trabajo: un análisis deldiscurso de los trabajadores de la inserción.

Ignacio Martínez Morales y Mariángeles Molpeceres Pastor ...... 93

Trabajo y condiciones de vida: una mirada noandrocéntrica.

Cristina Carrasco y Maribel Mayordomo ....................................................... 113

Bibliografía.Área de Comunicación y Relaciones Externas. Cáritas Española .... 127

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Sumario

4 Documentación Social 143

Un estudio cualitativo de la minoría gitana. La vigencia de los componentes de la estructurasocial.

Jesús Moreno y Marcelo Sánchez-Oro ................................................................... 143

Consenso social sobre migración. Una realidaden construcción.

Iván Forero ..................................................................................................................................... 159

Análisis crítico de la AOD bilateral España -América Latina en educación en el período 1999-2004.

María Luz Ortega, Ana Hernández y Mercedes Torres ..................... 171

El contenido político de los planes de acciónnacionales: evaluación de EAPN............................................... 199

Desigualdad y bienestar en la distribución intraterretorial de la renta. 1973-2000.

Luis Ayala, Antonio Jurado y Francisco Pedraja................................................. 227

La Seguridad Alimentaria Mundial: primerasdécadas del siglo xXI, el papel de la FAO y el BMA

José Ignacio Trueba Jainaga ............................................................................................ 229

Sociología de la infancia. Nuevas perspectivas.Lourdes Gaitán Muñoz ...................................................................................................... 232

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Reseñas bibliográficas

Tribuna Abierta

Documentación


El empleo es el principal mecanismo de inclusión en las sociedades capi-talistas. La inmensa mayoría de los ciudadanos somos lo que trabajamos: de ahíque cuando nos presentamos en sociedad lo hagamos casi siempre poniendopor delante nuestra profesión o nuestra actividad laboral. Más aún, somosciudadanos porque trabajamos. En la exposición de motivos de la Ley contrala Exclusión Social aprobada por el Parlamento Vasco en mayo de 1998 sepodía leer: «En nuestra sociedad moderna el trabajo constituye el medio porexcelencia de adquirir derechos y deberes respecto a la sociedad y de queésta los adquiera respecto al individuo. Así entendido, el derecho al trabajose convierte en condición sine qua non de la plena ciudadanía y adquiere todosu significado como derecho político». Cierto. De ahí el miedo que provocala posibilidad de perder el empleo o, sencillamente, de no encontrarlo; miedoque incluso ahora, en estos tiempos de pleno empleo aritmético, sigue ocu-pando los primeros puestos en todos los barómetros mensuales del Centrode Investigaciones Sociológicas. Junto con el empleo no sólo se nos va lafuente socialmente normalizada para participar en la riqueza: cuando el des-empleo entra por la puerta, la ciudadanía sale por la ventana.

Nuestras sociedades han desarrollado una ética del trabajo que ha acaba-do por teñir con sus principios la cultura moral de Occidente, sin distinciónideológica alguna, constituyendo una norma de vida basada en un principiofundamental: el trabajo es la vía normalizada para participar en esta socie-dad basada en el quid pro quo. A través de nuestro trabajo nos mostramos úti-les a los demás, conquistando así nuestro derecho a recibir de otros aquello

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que necesitamos pero de lo que no podemos proveernos por nosotros mis-mos. El trabajo nos incorpora a esta inmensa red de intercambios que es lasociedad moderna. Eso sí: sólo el trabajo cuyo valor es reconocido por losdemás (reconocimiento expresado en la forma trabajo de salario o jornal), esdecir el empleo, tiene el valor moral consagrado por la ética del trabajo.

El vínculo ciudadano, el vínculo de los derechos y las responsabilidadesdesarrollado entre todos los miembros de una comunidad moral, ha sidosubsumido por el vínculo de las actividades productivas, por el trabajo parael mercado. Es por mediación del trabajo remunerado por lo que pertenece-mos a la esfera pública, consiguiendo así una existencia y una identidadsociales. Es por eso que el trabajo es más que un medio para ganarnos la vidaen un sentido puramente económico: mediante el trabajo nos ganamos tam-bién la vida en un sentido social, pues con su ejercicio estamos insertos enuna red de relaciones e intercambios en la que se nos confieren derechossobre otros a cambio de nuestros deberes hacia los mismos.

Pero el empleo está experimentando importantes transformaciones cualitativas en las últimas dos décadas. «La sociedad del trabajo asalariado —advierte Beck— no se está quedando sin trabajo asalariado. Pero sí pode-mos decir que nos encontramos en las postrimerías de la sociedad del plenoempleo en el sentido clásico, que se escribió con letras de oro, particular-mente después de la Segunda Guerra Mundial, en las Constituciones de lasociedad europea y de la OCDE como principio fundamental de la vida polí-tica». Así es. En los últimos veinte años han aparecido y se han desarrolladoformas de trabajo distintas del empleo clásico a tiempo completo y para todala vida. Las más importantes de estas nuevas formas de empleo son el traba-jo por cuenta propia, el trabajo a tiempo parcial y en trabajo temporal. La OITseñala que todas ellas «suelen ofrecer un nivel inferior de seguridad social yde derechos laborales que los puestos de trabajo habituales», así como sala-rios más bajos.

Asociada a estas nuevas formas de empleo, la ascensión de la vulnerabilidad(Castel) se convierte en característica definitoria de la nueva existencia social.La precarización del trabajo provoca la inestabilización de determinadas cate-gorías sociales, como los jóvenes y las mujeres, pero también la desestabiliza-ción de los anteriormente estables. Unos y otros ven limitados o incluso se venexcluidos de los derechos de ciudadanía asociados al estatus de trabajador atiempo completo.

En estas condiciones, la categoría trabajo, como otras categorías esencia-les asociadas al paradigma de la primera modernidad o modernidad sólida(familia, religión, nación, etc.) empieza a manifestarse como una categoría

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zombi, según la provocadora reflexión de Beck: «Categorías vivas-muertasque rondan por nuestras cabezas y pueblan nuestra visión de realidades queno dejan de desaparecer». En efecto, las relaciones, anteriormente claras yautoevidentes, entre empleo e inserción, han perdido su solidez, como tantasotras cosas en esta época de licuefacción. Es a partir de esta pérdida que nosproponemos reflexionar sobre el empleo.

En el primero de los artículos Imanol Zubero analiza las consecuenciasque las transformaciones experimentadas por el empleo tienen sobre la vidapersonal y social. En el marco de una recomposición del poder de clase, elproyecto igualitario sobre el que se han construido los distintos regímenes decapitalismo del bienestar y su promesa de movilidad social ascendente parala inmensa mayoría de las y los ciudadanos ha entrado en crisis. Esta crisisha provocado una radical dislocación en las antaño claras relaciones entreempleo e inclusión/exclusión social, de manera que el empleo deja de ser enmuchos casos garantía de inserción social. En estas condiciones, la rupturadel pacto social de posguerra y con él de las instituciones básicas de solida-ridad social amenaza con introducir crecientes tensiones en las sociedadeseuropeas.

Esa dislocación es particularmente evidente en el caso de los denomina-dos working poors. Albert Recio dedica su artículo a analizar el hecho que elmercado laboral español pueda estar generando un problema de trabajado-res pobres, exponiendo las evidencias estadísticas que pueden sustentar estehecho y exponiendo algunas razones institucionales que están reforzandoesta preocupante situación.

Joseba Zalakain dedica su artículo a analizar algunas de las herramien-tas aplicadas en los países de nuestro entorno para hacer de la inserción labo-ral una opción atractiva frente a la inactividad, abogando por el refuerzo delos sistemas de estímulos al empleo establecidos en el marco de las rentasmínimas de inserción y, sobre todo, por la aplicación de sistemas fiscales debonificación al empleo basados en mecanismos de imposición negativa.

En esta línea, Begoña Pérez Eransus analiza críticamente las políticas deactivación implementadas en los últimos años con el fin de favorecer el acce-so al mercado laboral de los colectivos que han quedado al margen, defen-diendo la necesidad de separar la lógica de la garantía de ingresos de la lógi-ca de la activación, herramientas clave en la lucha contra la exclusión que, sinembargo, deben ser concebidas desde la lógica del doble derecho y no desdela lógica de la contrapartida.

Siendo la de la «inclusión por el trabajo» una de las nociones clave de laspolíticas sociales actuales, es evidente que tras ella existen planteamientos

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muy heterogéneos, que a su vez responden a formas diferentes de compren-der la integración social. Ignacio Martínez Morales y Mariángeles Molpe-ceres se aproximan a esas diferentes perspectivas y a las implicaciones quetienen de cara a la intervención social a partir del análisis del discurso que alrespecto sostienen distintos profesionales de la inserción socio-laboral.

Por último, Cristina Carrasco y Maribel Mayordomo abordan un análi-sis del trabajo centrado en las condiciones de vida de las personas, lo queexige nombrar y dar valor al trabajo no remunerado desarrollado tradicio-nalmente por las mujeres y que la ideología patriarcal ha desvalorizado,recuperar los espacios privados y domésticos de relación social y analizar larelación entre los distintos trabajos y las condiciones de vida como un espa-cio común de bienestar.

La TRIBUNA ABIERTA nos ofrece un artículo de Jesús Moreno Ramos y Mar-celo Sánchez-Oro a partir de un estudio realizado sobre los elementos del sis-tema social gitano, desde una perspectiva cualitativa, en el que se observa lavigencia de algunos elementos propios de la estructura social de la comunidadgitana en el discurso explícito de «informantes-claves» y grupos de discusión.Un artículo de Iván Forero en el que se detalla cómo la inmigración está gene-rando transformaciones en la realidad social y en la vida cotidiana de los espa-ñoles que hoy plantean desafíos inexcusables como la integración y la convi-vencia en una sociedad multicultural, necesitada de afrontar, como lo hanhecho otras sociedades en Europa, la construcción de un modelo propio deintegración: el Consenso Social sobre Migración (CSM), un espacio de cons-trucción de ciudadanía que desde la sociedad civil aporte al conjunto de lasociedad propuestas que efectivamente permitan esa convivencia integradoraintercultural. Por último, M.ª Luz Ortega Carpio, Ana Hernández Román yMercedes Torres Jiménez analizan en su artículo qué ha hecho la cooperaciónbilateral española en materia de educación durante los últimos años (desde1999 a 2004), haciendo especial hincapié en la cooperación con América Latina,y cómo debería orientar su estrategia de cooperación en dicha materia paramejorar la calidad y eficacia de la ayuda.

La sección DOCUMENTACIÓN complementa este número aportando un docu-mento que constituye el primer capítulo de la tesis «Los informes nacionales2006-08 sobre estrategias para la protección social y la inclusión social. ¿Cuál essu impacto en las personas en situación de pobreza?», elaborado por la EAPN(Red Europea de Lucha contra la Pobreza) en diciembre del 2006.

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Las nuevas relaciones entre empleo e inclusión:flexibilización del trabajo y precarización vital.

Imanol Zubero ................................................................................................................................. 11

¿Trabajar evita la pobreza? Bajos salarios en elmercado laboral español.

Albert Recio Andreu .................................................................................................................. 31

Trabajo, trabajadores pobres e inserción social. Joseba Zalakain.................................................................................................................................. 45

Rentas mínimas y políticas de activación.Begoña Pérez Eransus .............................................................................................................. 77

La inclusión por el trabajo: un análisis del discurso de los trabajadores de la inserción.

Ignacio Martínez Morales y Mariángeles Molpeceres Pastor ........... 93

Trabajo y condiciones de vida: una mirada noandrocéntrica.

Cristina Carrasco y Maribel Mayordomo ........................................................... 113

Bibliografía.Área de Comunicación y Relaciones Externas. Cáritas Española ...... 127

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Monografía


RESUMEN

A lo largo de la década de los Noventa se ha producido una transformación radical de la normasocial de empleo característica de nuestras sociedades, que ha pasado de la estabilidad a la pre-cariedad. En el marco de una recomposición del poder de clase, el proyecto igualitario sobre elque se han construido los distintos regímenes de capitalismo del bienestar y su promesa de mo-vilidad social ascendente para la inmensa mayoría de las y los ciudadanos ha entrado en crisis.Esta crisis ha provocado una radical dislocación en las antaño claras relaciones entre empleo einclusión/exclusión social, de manera que el empleo deja de ser en muchos casos garantía de in-serción social. En estas condiciones, la ruptura del pacto social de posguerra y con él de las ins-tituciones básicas de solidaridad social amenaza con introducir crecientes tensiones en las so-ciedades europeas.

ABSTRACT

When unemployment leads to poverty, we know how to describe the problem: typically, we saythat «the economy is not growing fast enough»; and we know what the traditional liberal so-lution is: «full employment». But when we have full or almost-full employment and there iswork for anyone who wants it and can access it, the problem is compounded and becomes set

Imanol Zubero

Profesor de Sociología. Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea

Sumario

1. Los tiempos están cambiando. 2. Un tiempo de biografías rotas. 3. El trabajo ya no es lo que era.4. ¿Una vuelta a las condiciones sociales del Antiguo Régimen? 5. La secesión de los triunfadores.

6. La crisis de la cohesión social.

Las nuevas relaciones entre empleoe inclusión: flexibilización del trabajoy precarización vital

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Monografía

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in the tangled-web of expectations which form the «social contract». [...] No-one ever told meyou could work hard —harder indeed than you ever imagined— and nevertheless become in-creasingly deep in poverty and debt.

Cuando el desempleo provoca pobreza, sabemos cómo enunciar el problema —lo típico es decir que «la economía no está creciendo a ritmo suficiente»—, ysabemos cuál es la solución liberal tradicional: «pleno empleo». Pero cuando te-nemos pleno empleo o casi pleno empleo y hay trabajo disponible para cual-quiera que lo busque y pueda acceder a él, el problema se agrava y se reducedentro de la maraña de expectativas que constituyen el «contrato social». [...]Nadie me dijo nunca que podías trabajar duro —incluso más duramente de loque jamás hubieras imaginado— y encontrarte cada vez más hundido en la po-breza y el endeudamiento(1).

1 LOS TIEMPOS ESTÁN CAMBIANDO

Clifford Geertz es un destacado antropólogo norteamericano autor de unhermoso texto en el que desvela su autobiografía profesional(2). Su lectura nosilustra a la perfección sobre los profundos cambios que han experimentado enlos últimos años las sociedades occidentales, cambios que complican sobrema-nera la tarea de la inserción laboral y, por ende, el objetivo de la integración so-cial. Su relato autobiográfico empieza así: «He aprendido al menos una cosaen el proceso de improvisar una carrera académica: todo depende del mo-mento exacto. Entré en el mundo académico en la que había de ser la mejorépoca de todo el curso de su historia para ingresar en él: al menos en EE. UU.Cuando en 1946 salí de la Marina de EE. UU., una vez nos habíamos libradopor muy poco de tener que invadir Japón gracias a la Bomba, en América sehabía puesto en marcha el boom de la educación superior y yo he surcado lasolas, cresta tras cresta, hasta el día de hoy, cuando, al igual que yo, finalmenteparecen decrecer». El caso es que con 20 años, tras participar en la guerra, Geertz recibió, como millones de compatriotas, la G. I. Bill, una prestación quepretendía recompensar a las tropas a su regreso de la guerra con el financia-miento de sus estudios. El impacto de esta prestación supuso la afluencia dedos millones y medio de veteranos a la universidad entre 1945 y 1950, trans-

Las nuevas relaciones entre empleo e inclusión: flexibilización del trabajo y precarización vital

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(1) EHRENREICH, Bárbara. Por cuatro duros: Cómo (no) apañárselas en Estados Unidos. Barcelona: RBA, 2003.(2) GEERTZ, Clifford. Reflexiones antropológicas sobre temas filosóficos. Barcelona: Paidós, 2002. Nacido en San Francisco en 1926,Geertz falleció el 30 de octubre de 2006 en Filadelfia.

formando radicalmente el escenario universitario, primero, y el conjunto de lasociedad, después(3).

Porque, aunque hoy nos parezca increíble, hubo un tiempo en que los Es-tados Unidos de América fueron muy distintos de los que hoy conocemos. Enenero de 1941 el presidente Franklin Delano Roosevelt pronunció un famosodiscurso conocido como el «Discurso de las Cuatro Libertades», en el que de-cía así:

No hay nada misterioso respecto de los cimientos de una democracia saludabley fuerte. Las cosas básicas esperadas por nuestro pueblo de sus sistemas políti-co y económico son simples. Ellas son:

• La igualdad de oportunidad para los jóvenes y los demás.• Un empleo para los que pueden trabajar.• La seguridad (social) para los que la precisan.• El fin del privilegio especial para unos pocos.• La preservación de las libertades civiles para todos.• La participación en los frutos del progreso científico, en un estándar de

vida constantemente creciente y ampliamente compartido.

Éstas son las cosas sencillas y básicas que nunca deberían perderse de vista enel tumulto y complejidad increíble de nuestro mundo moderno. La fuerza inte-rior y duradera de nuestros sistemas económico y político depende del grado enque cumplen con estas expectativas.

Este era el país al que Geertz regresó tras combatir en la guerra. Un país enel que el programa humanista —y aún más, el espíritu— de intervencionismoestatal impulsado por Roosevelt, el conocido como New Deal, había sobrevivi-do a su creador, fallecido en 1945.

Así pues, primera y fundamental ola, claramente providencial: de no habersido por la G. I. Bill, Geertz —quien creció en un ambiente rural durante laGran Depresión— no hubiera llegado nunca a la universidad. Al no haberloprevisto (no se lo esperaba) cuenta que se pasó un verano vagabundeando porSan Francisco, «reajustándose» a la vida civil a costa del gobierno. Su primeradecisión fue la de ser escritor —como Steinbeck o London— y para ello envióuna solicitud de admisión para el Antioch College, una pequeña facultad dehumanidades situada en una pequeña localidad de Ohio, experimental, incon-formista y contracultural. «Eran otros tiempos», escribe Geertz. «No tengo cla-

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(3) Las referencias a esta medida son innumerables en la literatura norteamericana, reflejo del profundo impacto que la misma tuvosobre la estructura social de los Estados Unidos. La más reciente de estas referencias la podemos encontrar en la última y excelentenovela de Cormac McCarthy, titulada No es país para viejos y editada por Mondadori (Barcelona 2006).

ro si por entonces sabía que estas solicitudes a veces se rechazan y yo no teníaun plan alternativo. Si me hubieran rechazado, probablemente me hubiera idoa trabajar a la compañía telefónica, hubiera intentado escribir por las noches,me habría olvidado de todo el asunto y todos nos hubiéramos ahorrado la si-tuación en la que ahora estamos». Pero fue admitido: segunda ola.

Geertz accedió al mundo universitario sin tener nada claro. «Como queríaser escritor, pensé absurdamente, claro está, que debía especializarme en in-glés. Pero incluso esto me pareció constreñidor, de modo que viré a la filoso-fía, para cuyas exigencias cualquier clase a la que iba —musicología o políticafiscal— podía virtualmente servirme. El resultado de todas estas búsquedas,pruebas y divagaciones (conseguí ingeniármelas para casarme en medio detodo aquello) fue que cuando llegué a graduarme, no tenía más idea de lo quehacer para ingresar en el mundo de la que había tenido cuando entré allí. Aúnme estaba “reajustando”». Sólo pensemos en lo que diríamos hoy de un jovenque pase por la universidad con esta actitud. Pensemos también lo que pensa-ríamos de una universidad que fomentase este tipo de formación, tan alejadade las exigencias de «la práctica» y del mercado laboral.

Tras su graduación se orientó hacia la antropología por consejo de un pro-fesor. Coincidió que se acababa de instituir un programa experimental de be-cas e investigación para recién graduados. Uno de sus profesores, responsablede la concesión de las becas en Antioch, dio el visto bueno a su petición. Unabeca dotada «con un estipendio inusualmente generoso para la época, de he-cho, para cualquier época», suficiente para mantenerle a él y a su esposa du-rante dos años. Sin muchos planes —«Y una vez más, me subí a la ola»— seunió a un grupo que iba a hacer trabajo de campo en Java. «De la misma ma-nera insospechada y casual en la que nos hicimos antropólogos, y casi con lamisma inocencia, nos hicimos especialistas en Indonesia».

En fin: vuelve a Estados Unidos, se doctora, continúa investigando en dis-tintos centros universitarios, realiza trabajo de campo en Asia y África confi-gurando, según sus palabras, «una carrera errática, mercurial, variada, libre,instructiva y nada mal pagada». Y aquí es cuando se plantea una preguntafundamental: «¿Es accesible hoy día una vida y una carrera como ésa? ¿En laera de los adjuntos? ¿Cuando los estudiantes graduados se refieren a sí mis-mos como los “predesocupados˝?». Su respuesta no puede ser más clarifica-dora:

Todo lo que sé es que hasta hace un par de años, de manera alegre y un tantofatua, solía decirles a los estudiantes y a los colegas más jóvenes que me pre-guntaban cómo abrirse camino en una ocupación tan rara como la nuestra quese mantuvieran sin ataduras, que asumieran riesgos, que se resistieran al cami-no trillado, que evitaran hacer carrera, que hicieran su propio camino y que, si


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procedían así, si se mantenían fieles a ese estilo, además de alertas, optimistas yleales a la verdad, según mi experiencia, podrían hacer lo que quisieran, lo quedesearan, gozarían de una vida valiosa y, sin duda, próspera. Ya no doy esosconsejos.

Ya no da esos consejos, confiesa. ¿Por qué? Porque los tiempos han cam-biado. Porque nuestras sociedades han cambiado. Porque hoy en día, proba-blemente, Geertz no hubiese podido ni tan siquiera a optar a coger todas esasolas.

2 UN TIEMPO DE BIOGRAFÍAS ROTAS

Una mujer de 38 años, médico, trabaja desde hace nueve años como anes-tesista interina en un gran hospital público de Madrid. Como tantas otras mu-jeres, ha retrasado su maternidad a la espera de consolidar su puesto de tra-bajo porque, como ella misma señala, «estando de interina siempre tienes mie-do a perder el trabajo por quedarte embarazada». Harta de esperar, finalmentedecide tener su primer hijo. Queda embarazada y el ginecólogo la informa deque la fecha prevista para el parto es el 26 de octubre. Pero hete aquí que la fe-cha probable para salir de cuentas viene a coincidir con la fecha propuesta porel Ministerio de Sanidad para convocar la primera Oferta de Empleo Públicoen casi quince años, cuya primera prueba ha de celebrarse el domingo 27 deoctubre. Podemos imaginarnos perfectamente la angustia de esa mujer perple-ja e indefensa al ver cómo sus dos ilusiones, la maternidad y la consolidaciónde su empleo, entran en conflicto. El decreto de oferta pública especial de em-pleo no contempla la posibilidad de habilitar nuevas convocatorias en otras fe-chas. ¿Qué hacer? ¿Arriesgarse a no poder hacer el examen por coincidir estecon alguna de las fases del parto, perdiendo así tal vez toda posibilidad de ac-ceder a un empleo estable? La solución: adelantar artificialmente el parto unaquincena de días recurriendo a una cesárea(4).

¿Se trata de una simple anécdota? ¿Es tan sólo un caso extremo? Creo queno. Es un ejemplo palmario de esa permanente y tantas veces frustrante bús-queda de soluciones biográficas a problemas estructurales (Bauman) a la que cadavez más nos empuja la fase actual del capitalismo, particularmente —aunqueno sólo— en todo lo que tiene que ver con el mercado de trabajo.

Tradicionalmente la actividad laboral ha servido para contribuir a dar co-herencia a nuestras biografías. La historia de trabajo de la mayoría de las per-sonas era, hasta no hace mucho tiempo lineal: aunque se cambiara de activi-

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(4) Esta historia fue noticia en El País, 21/10/2002.

dad, incluso aunque se cambiara de empresa, los logros eran siempre acumu-lativos. De hecho, todos los cambios se explicaban, precisamente, por lo reali-zado hasta ese momento. Con el paso del tiempo se iba ganando en experien-cia y era esta experiencia ganada la que servía para construir una escala as-cendente por la que el trabajador avanzaba a lo largo de su vida laboral. Poreso entrevistar a un trabajador mayor de 60 años e invitarle a contarnos su his-toria nos permite construir un relato coherente de su trayectoria profesional, ala manera de las grandes narraciones clásicas: con un comienzo, un desarrolloy un final claramente entrelazados. Hoy esto es algo que empieza a resultarimposible. Para la mayoría de los trabajadores actuales su historia laboral seasemeja más a un pequeño relato posmoderno, construido con pinceladas apa-rentemente inconexas: una sucesión de empleos nula o escasamente relaciona-dos entre sí, de manera que no es fácil valorar si el cambio de empleo suponeuna mejora o no más allá de lo inmediato, ya que no es posible establecer unproyecto a largo plazo. Esto es algo especialmente evidente en el caso de losjóvenes. El relato de su recorrido por el mercado de trabajo dibuja una biogra-fía laboral fragmentada, un relato espasmódico, en el que llama sobremanerala atención la cantidad y variedad de actividades desarrolladas, así como lanula conexión entre ellas(5).

Son minoría aquellos que pueden relatar una trayectoria laboral dotada deuna mínima coherencia. La biografía laboral de casi todos presenta la mismadislocación. Son pocos los empleos en los que exista un sistema normalizadode progresión mediante la acumulación de experiencia y de méritos profesio-nales, lo que permite hacer inversiones de futuro postergando la gratificaciónpor el trabajo realizado en cada momento. En la mayoría de los empleos lafragmentación, la discontinuidad y la incertidumbre son las que dominan. Ycon ellas irrumpe en la vida del trabajador la más profunda y persistente in-comodidad, perturbando gravemente su actividad y, lo que es peor, su vidamisma.

Se genera así en muchas ocasiones una situación de pobreza encubierta,que no aflora exclusivamente porque muchas personas se ven obligadas amantenerse en una posición de inserción limitada: hay personas, muchas, quesi en el momento actual no son consideradas pobres es, sencillamente, por-que están postergando decisiones tan fundamentales como la de independi-zarse de sus hogares familiares, emparejarse o tener hijos; si tomaran algunade estas decisiones, caerían inevitablemente por debajo del umbral de la po-breza.


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(5) ALONSO DE ARMIÑO, Ibán; GÓMEZ, Itxaso; MORENO, Gorka, y ZUBERO, Imanol. «Precariedad laboral, precariedad vital». Inguruak,2002, n.º 32. Ver también: SÁNCHEZ MORENO, Esteban. Jóvenes: la nueva precariedad laboral. Madrid: Confederación Sindical de Co-misiones Obreras, 2004.

3 EL TRABAJO YA NO ES LO QUE ERA

Si algún acuerdo existe hoy en la comunidad de investigadores que se de-dican a tomar el pulso a la realidad del mundo del trabajo, este se concreta enuna tesis que podemos formular así: Durante las décadas Ochenta y Noventase han producido cambios fundamentales en la gestión empresarial de los re-cursos humanos, cambios que han tenido como consecuencia la modificacióny, en algunos casos, la ruptura, de la norma social de empleo que históricamenteha servido como elemento básico de integración social: un empleo estable y re-gulado, continuo y prolongado a lo largo de toda la vida activa hasta configu-rar una carrera profesional.

El mercado de trabajo es una institución social. Trabajar no es, sin más,producir, o vender la fuerza de trabajo; es hacerlo en un marco de normas so-ciales que definen lo que es empleo y lo que no es, lo que es y no es un buenempleo, lo que es ser un buen trabajador, etc., y en un marco de regulacioneslegales que organiza en la práctica la actividad laboral. De ahí el acierto deCarlos Prieto cuando señala: «La noción de empleo que habitualmente se uti-liza es muy pobre y en modo alguno expresa toda la riqueza social y políticade su contenido, que, pensamos, sólo se puede expresar si lo entendemoscomo norma social»(6). Esta norma de empleo ha sido siempre objeto de lucha yde conflicto, variando a lo largo de los años(7). Es esta norma social la que hacambiado profundamente en las últimas dos décadas. Como señalara AndrésBilbao: «El mercado de trabajo no es algo dado exteriormente, sino que de-pende de una norma políticamente establecida. En la década de los sesenta lanorma apuntaba hacia la estabilidad. En la década de los noventa, la tenden-cia es hacia la precarización»(8).

Esta transformación, convertida en objeto fundamental de la reflexión so-ciológica sobre el trabajo, ha recibido denominaciones diversas por parte dedistintos autores: informacionalización del trabajo (Castells), metamorfosis del tra-bajo (Gorz), metamorfosis de la cuestión social (Castel), trabajo perdido (Castillo),empleo débil (Alonso), nuevo orden laboral (Gee, Hull y Lankshear), etc.(9) Todas

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(6) PRIETO, Carlos (ed.). La crisis del empleo en Europa. Valencia: Germania, 1999, vol. 1, p. 10. Ver también, del mismo autor: «Ladegradación del empleo o la norma social del empleo flexibilizado». Sistema, julio, 2002, n.º 168-169.(7) Puede encontrarse una excelente y completa síntesis de todo este proceso de construcción, extensión y normalización de la ideamoderna de trabajo, y de su radical transformación en las últimas dos décadas en: BEDER, Sharon. Selling the Work Ethic: From Puri-tan Pulpit to Corporate PR. London and New Yok: Zed Books, 2000.(8) BILBAO, Andrés. El empleo precario. Madrid: Los libros de la catarata, 1999, p. 36.(9) CASTELLS, Manuel. La informacionalización del trabajo. El socialismo del futuro, 1992, n.º 6; GORZ, André. Metamorfosis del tra-bajo. Madrid: Sistema, 1995; CASTEL, Robert. La metamorfosis de la cuestión social. Bacelona: Paidós, 1997; CASTILLO, Juan José. A labúsqueda del trabajo perdido. Madrid: Tecnos, 1998; ALONSO, Luis Enrique. Trabajo y posmodernidad: el empleo débil. Madrid: Funda-mentos, 2000; GEE, James Paul, HULL, Glynda y LANKSHEAR, Colin. El nuevo orden laboral. Girona: Pomares, 2002.

ellas apuntan a un hecho de enorme relevancia teórica y práctica: las transfor-maciones que está experimentando el mundo del trabajo son estructurales yafectan al núcleo mismo de las condiciones de producción y de reproducciónde las sociedades modernas, hasta el punto de que definen no sólo un nuevohorizonte para el empleo, sino para todas las instituciones sociales centrales:familia, escuela, gobierno, etc.

Cabe, por supuesto, una mirada que, sin desconocer todos estos proble-mas, aspira a repensar el trabajo en las nuevas condiciones económicas, tecno-lógicas y sociales, buscan unir de nuevo lo que hoy está desunido: el desarro-llo de una actividad laboral que permita llevar una vida autónoma. Por aquívan entre otras, propuestas como la de la flexibilidad sostenible (Carnoy y Cas-tells, para la OCDE), el sistema de trabajo multiestratificado (Giarini y Liedtke,para el Club de Roma), el nuevo estatuto profesional (Supiot, para la Unión Eu-ropea), el trabajo cívico (Beck, para la Comisión Alemana para el Futuro de losGobiernos Regionales de Baviera y Sajonia), el trabajo decente (OIT), etc.(10)

Por el momento, sin embargo, esta transformación en la norma social deempleo (de la estabilidad a la precariedad) está mostrando su faz más preocu-pante. Se habla, así, de la sudafricanización (Gorz) o de la brasiñelización de oc-cidente (Beck); también de la surización del Norte (Gallino): lo precario, lo dis-continuo, lo informal, características todas ellas del llamado tercer mundo, es-tán irrumpiendo en el mundo occidental. Se habla incluso de la corrosión delcarácter (Sennett), consecuencia cultural y moral de esta nueva fase del capita-lismo y de sus efectos sobre el trabajo(11).

Hoy lo normal es estar precarizado(12). Lo es, al menos, para las nuevas ge-neraciones de trabajadoras y de trabajadores —mujeres, jóvenes e inmigrantes,principalmente— incorporadas al mercado de trabajo desde los años Noventa.En este contexto institucional, bajo el dominio de esta nueva norma social deempleo, es el funcionamiento normal del mercado de trabajo el que generahoy las mayores indecencias. Como señala Juan José Castillo, «los riesgos labo-rales tienen, en muchas ocasiones, su origen en la reorganización del trabajo, y estánmás ampliamente fundados y anclados, como estructura de sometimiento ydisciplinamiento externo a lo que antes era los «centros de trabajo», en la


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(10) CARNOY, Martin, and CASTELLS, Manuel. Sustainable Flexibility. A Prospective Study on Work, Familiy and Society in the Infor-mation Age. París: OECD, 1997; GIARINI, Orio, y LIEDTKE, Patrick M. El dilema del empleo. El futuro del trabajo. Barcelona: Galaxia Gu-tenberg/Círculo de Lectores, 1998; SUPIOT, Alain (coord.). Trabajo y empleo. Transformaciones del trabajo y futuro del Derecho del Tra-bajo en Europa. Valencia: Tirant Lo Blanch, 1999; BECK, op. cit.; MEMORIA DEL DIRECTOR GENERAL. Trabajo decente, OIT, Ginebra, 1999(www.ilo.org/public/spanish/10ilc/ilc87/reports.htm).(11) GORZ, op. cit.; BECK, Ulrich. Un nuevo mundo feliz. Barcelona: Paidós, 2000; GALLINO, Luciano. La informalización del trabajo enlos países desarrollados. Sociología del Trabajo, 2002, n.º 45; SENNETT, Richard. La corrosión del carácter. Barcelona: Anagrama, 2000.(12) Una viñeta de El Roto refleja mejor que mil palabras esta situación. Un individuo dice: «Hoy me han ofrecido trabajar más ho-ras por menos sueldo. He aceptado de inmediato, antes de que lo empeoren» (El País, 23/11/2004).

reorganización empresarial, en la fragmentación, la división del trabajo, intra-nacional e internacional»(13).

Siguiendo con aplicación los dictados de instituciones como la OCDE(14),en los últimos quince años hemos asistido al desmontaje sistemático de todoaquello (regulaciones, consensos e instituciones) que fundamentó los esta-dos de bienestar en Europa, organizados en torno a dos grandes institucio-nes: a) un mercado de trabajo construido en torno a la norma social del em-pleo estable, y b) unas políticas sociales caracterizadas por la construcciónde «redes» o «mallas de seguridad» (safety nets): un conjunto de medidas deasistencia social cuyo objetivo era garantizar un nivel mínimo de vida aaquellas personas en situación de exclusión(15). En la práctica, estas redes deprotección social se constituían en «últimas redes», en el sentido de que es-taban pensadas para entrar en acción cuando todo lo demás fallaba; «todolo demás» que, en la práctica, se identificaba fundamentalmente con el em-pleo.

Porque era el empleo el que realmente explicaba y garantizaba la inclusión,delineando un espacio social concebido como yuxtaposición de dos variablesdiscretas, integración y exclusión (pobreza) claramente diferenciadas, separa-das por una frontera clara, que en muy raras ocasiones se confundían. Hoy la situación es muy distinta. Los regímenes de bienestar característicos de larealidad social europea, en cualquiera de sus versiones, no están siendo susti-tuidos por una sociedad de trabajo fundada sobre la recuperación de las con-diciones de pleno empleo, sino por un régimen de flexplotación basado en laflexibilización precarizadora de un empleo reducido, cada vez más, a la con-

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(13) CASTILLO, Juan José. Contra los estragos de la subcontratación: trabajo decente. Sociología del Trabajo, Primavera, 2005, n.º 54,p. 10. Castillo es responsable de una investigación que bajo la denominación general de «El trabajo invisible en España» busca sacara la luz la realidad de un trabajo (de unos «trabajos») oscurecidos por discursos ideológicos que nos hablan, ya sea del fin del traba-jo, ya de la Europa del pleno empleo. Para conocer más sobre esta investigación: CASTILLO, Juan José; LÓPEZ CALLE, Pablo, y LAHERA,Arturo. El trabajo invisible en España: una evaluación y valoración del trabajo realmente existente, de su condición, problemas y espe-ranzas (Proyecto TRABIN). En: LACALLE, Daniel (ed.). Sobre democracia económica. Madrid: El Viejo Topo-Fundación de InvestigacionesMarxistas, 2002. Dos de los casos analizados nos permiten tener una perfecta visión empírica de esas transformaciones sufridas porel trabajo en dos sectores bien distintos: la industria del automóvil y el sector turístico. Ver: CASTILLO, Juan José, y LÓPEZ, Pablo. Losobreros del Polo. Madrid: Editorial Complutense, 2003; CASTELLANOS, Mari Luz, y PEDREÑO, Andrés. Los nuevos braceros del ocio. Ma-drid: Miño y Dávila, 2006.(14) Ver, en particular, el documento de 1994 Estudio de la OCDE sobre el empleo. Hechos, análisis, estrategias (www.pdf.lacaixa.co-municacions.com/ee/esp/ee01_inx_esp.pdf) en el que, tras caracterizar el paro como un problema de mala adaptación a un contextoeconómico que exige competir en un escenario de cambio permanente (ejemplo de naturalización de los procesos sociales), señala conmeridiana claridad lo que hay que hacer y lo que no hay que hacer. Lo que no hay que hacer: ni repartir el trabajo por ley, ni adoptarmedidas proteccionistas. Lo que hay que hacer: aumentar la flexibilidad del tiempo de trabajo; aumentar la flexibilidad de los costessalariales y de la mano de obra; revisar las disposiciones relativas a la seguridad en el empleo, que frenan su expansión en el sectorprivado; poner más el acento en las políticas activas de mercado de trabajo; mejorar las cualificaciones y las competencias de la manode obra; revisar los sistemas de indemnización del paro y de prestaciones anejas...(15) MORENO, Luis (ed.). Pobreza y exclusión: la «malla de seguridad» en España. Madrid: Consejo Superior de Investigaciones Cien-tíficas, 2001. MORENO, Luis. Ciudadanos precarios. La «última red» de protección social. Barcelona: Ariel, 2000.

dición de mercancía(16). El objetivo del pleno empleo, instituido por el ConsejoEuropeo extraordinario que reunió en marzo de 2000 en Lisboa a los dirigen-tes de todos los estados de la Unión(17), avanza de la mano de un combate fe-roz contra el empleo pleno, es decir, un empleo con derechos(18).

Durante las décadas Ochenta y Noventa se han producido cambios funda-mentales en la gestión empresarial de los recursos humanos, cambios que hantenido como consecuencia la modificación y, en algunos casos, la ruptura, dela norma social de empleo que históricamente ha servido como elemento bási-co de integración social: un empleo estable y regulado, continuo y prolongadoa lo largo de toda la vida activa hasta configurar una carrera profesional. EnEspaña el paro no deja de caer (hasta el 8% en octubre de 2006), cierto; pero altiempo, la tasa de temporalidad es la mayor de los últimos once años, alcan-zando al 34,59% de los asalariados. Paralelamente a la extensión de los siste-mas de producción just in time, la producción por encargo y sin caros almace-nes de existencias, crece el contingente de just in time workers, trabajadores que,como nuevos jornaleros, sólo acuden a las empresas por los limitados períodosde tiempo en que sean necesarios para responder a las exigencias de la pro-ducción al menor coste: unos meses, unas semanas, unos días, unas horas in-cluso. En este sentido, el diario El País publicó hace unos meses la siguientedeclaración del por entonces presidente de SEAT:

Seat propone un contrato temporal vinculado a la vida de los mode-los. El presidente de Seat, Andreas Schleef, calificó ayer de «restrictiva la nor-mativa laboral española y propuso la introducción de un nuevo contrato labo-ral temporal para el sector de la automoción cuya duración se vincule a la vidaútil de los modelos, que oscila entre los cinco y los seis años» (El País,22/4/2006).

Siguiendo esta misma lógica, ¿cuánto deberían durar los contratos en elsector de la comida rápida? Lo que duran en realidad, bastante menos de cin-co años. ¿El tiempo que transcurre desde que una hamburguesa es solicitadapor un cliente hasta que esta es consumida? La ideología del low cost, que sepresenta como penúltima invención de un capitalismo en permanente estadode reinvención y que en estas últimas semanas ha estado en primera plana in-formativa por el fiasco de Air Madrid, no tiene su origen, como acostumbra a


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(16) GRAY, Anne. Unsocial Europe: Social Protection or Flexploitation? London: Pluto Press, 2004. Ver también: BOURDIEU, Pierre. Con-trafuegos. Reflexiones para servir a la resistencia contra la invasión neoliberal. Barcelona: Anagrama, 1999, donde el maestro francésya usa el término «flexplotación».(17) La Comisión Europea presentó en la cumbre de Lisboa una propuesta a los estados miembros titulada Las políticas comunita-rias al servicio del empleo en la que se planteaba su confianza en lograr el pleno empleo (es decir, unas tasas de paro en torno al 4%)para el año 2010, siempre que el crecimiento medio de las economías europeas durante la próxima década fuese del 3%.(18) ZUBERO, Imanol. El derecho a vivir con dignidad: del pleno ampleo al empleo pleno. Madrid: HOAC, 2000.

decirse, en las compañías aéreas o en los malls de Wal-Mart(19), sino en la ges-tión del trabajo humano.

Por eso hoy salir del paro no significa necesariamente salir del espacio dela precarización vital. Más bien al contrario. El empleo empieza a formar par-te de una zona gris, de un territorio de vulnerabilidad laboral y vital, de ma-nera que se sale del desempleo con relativa facilidad, pero sólo para volver ala misma situación de vulnerabilidad al cabo de un tiempo tras pasar por al-guno o algunos de los empleos precarios y sin recorrido (dead-end jobs) que, demanera creciente, caracterizan la nueva norma social de empleo.

Esta realidad negativa se expresa de muchas formas, pero se encarna espe-cialmente en una realidad alarmante, desconocida en nuestro entorno laboralhasta hace bien poco: la aparición de los llamados working poors, pobres contrabajo: personas ocupadas, sí, pero en unas condiciones que no les permitesuperar el umbral de la exclusión, característicos del modelo laboral estadou-nidense y hasta hace relativamente poco inconcebibles en Europa, donde estarocupado y ser pobre era una contradicción. Pero, si bien puede ser uno de esoshechos sociales típicamente americanos, el de los working poors no es, de nin-guna manera, exclusivo de ese país. Según un informe de Eurostat un 7% dela población empleada en la EU-25, alrededor de 14 millones de trabajadores(11 millones en la EU-15), vivían en 2001 en un hogar cuya renta equivalentese situaba por debajo del umbral de pobreza. Teniendo en cuenta a la totalidadde los miembros del hogar viviendo con esos trabajadores pobres, 20 millonesde personas se encontraban afectadas por la in-work poverty en la Europa de los15, el 6% de toda la población y el 36% de la población en riesgo de pobreza(20).

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(19) Ver en El País del 7/12/2006, p. 30, los artículos: VERDÚ, Vicente. «Ideología del “low cost”»; PANTALEONI, Ana. «Todo tiene yasu “bajo coste”».(20) EUROSTAT. In-Work Poverty: epp.eurostat.cec.eu.int/cache/ITY_OFFPUB/KS-NK-05-005-EN.PDF. Ver también: EUROPEAN INDUS-TRIAL RELATIONS OBSERVATORY. Low-wage workers and the «working poor»: www.eirofound.ie/2002/08/study/TN0208101S.html; EU-ROPEAN FOUNDATION FOR THE IMPROVEMENT OF LIVING AND WORKNG CONDITIONS. Working poor in the European Union, Office for Of-ficial Publications of the European Communities: www.eurofound.eu.int.

VULNERABILIDAD

INTEGRACIÓN EXCLUSIÓN

Este fenómeno indica que la otrora clara frontera entre trabajo y exclusiónse ha convertido en una frontera porosa: hoy es posible trabajar y, al tiempo,encontrarse en situación de exclusión leve o moderada. Lo precario, lo discon-tinuo, lo informal, características todas ellas del llamado tercer mundo, estánirrumpiendo en el mundo occidental. En el marco de una creciente economíapolítica de la inseguridad, «la inseguridad endémica será el rasgo distintivo quecaracterice en el futuro el modo de vida de la mayoría de los humanos» (Beck).no sólo en los países en desarrollo, donde la inmensa mayoría de la poblaciónha vivido y vive en una situación crónica de inseguridad, también en los paí-ses desarrollados muchas personas viven preocupadas e inseguras de sus de-rechos en el trabajo y en la sociedad, sintiéndose expuestas a una evolucióneconómica y social que parece haber escapado a su control y que Carnoy yCastells han caracterizado así en su informe para la OCDE sobre el futuro deltrabajo, la familia y la sociedad en la Era de la Información: «Lo que emerge denuestro análisis es la visión de una economía extraordinariamente dinámica,flexible y productiva, junto con una sociedad inestable y frágil, y una crecien-te inseguridad individual».

El carácter falaz de estas políticas de la inseguridad queda evidenciado porel hecho de que, si bien en los últimos quince años las tasas de paro se han re-ducido significativamente, la tasa de pobreza se mantiene o, incluso, se ha in-crementado: si en 1984 un ya clásico estudio promovido por Cáritas Españoladescubría la infamante realidad de ocho millones de pobres, en el año 2000 unnuevo estudio revelaba la consistencia de la pobreza en la sociedad española:más de dos millones de familias, unos ocho millones y medio de personas, vi-vían bajo el umbral de la pobreza(21). La última Encuesta de Condiciones deVida elaborada por el INE y correspondiente al año 2005 insiste en el dato: unode cada cinco españoles puede ser considerado pobre, demostrando que elporcentaje de pobres relativos apenas ha variado en los últimos veinte años, apesar de la mejora indudable de los indicadores económicos de España (ElPaís, 11/12/2006, p. 37). Y uno de cada cuatro niños, según el informe de Cá-ritas Familia, infancia y privación social (El Correo, 29/11/2006, p. 82).

La crisis de la sociedad salarial ha convertido en realidad cotidiana aquellaque Hannah Arendt considerara la peor de las situaciones que cabría imagi-nar: la perspectiva de una sociedad de trabajo sin trabajo. Los trabajadores sintrabajo, o con trabajo precario, se convierten así en ciudadanos sin ciudadanía,o en ciudadanos precarios.


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(21) EDIS (Equipo de Investigación Sociológica) et al. Las condiciones de vida de la población pobre desde una perspectiva territorial.Pobreza y territorio. Madrid: Foessa, 2000. Los datos de esta investigación, ejemplo como siempre de rigor científico, han sido «oficia-lizados» por el Consejo Económico y Social, que basó en ellos su informe La pobreza y la exclusión social en España: propuestas de ac-tuación en el marco del plan nacional para la inclusión social. Madrid: CES, 2001.


4 ¿UNA VUELTA A LAS CONDICIONES SOCIALES DEL ANTIGUO RÉGIMEN?

Si pensamos en cuáles son las variables que mejor pueden explicar las pro-babilidades de que hoy alguien disfrute de una exitosa inserción laboral, juntoa muchas variables intervinientes (que influyen, pero no modifican la relaciónde causalidad), encontraremos dos variables independientes fundamentales:a) el año de nacimiento; y b) la inclusión en un entramado de redes familiaresy sociales potente.

¿Por qué dar importancia al año de nacimiento? Recordemos lo comentadoa partir del texto de Geertz. O atendamos a lo que señalaba en un interesantereportaje sobre los denominados mileuristas Luis Garrido, catedrático de So-ciología de la UNED:

Cuando yo, que nací en 1956, estudiaba, sólo el 10% de los jóvenes, la inmensamayoría chicos, conseguía una licenciatura universitaria. Esta claro que ese 10%copó los puestos de élite de esta generación, la del 68, que arrasó. Y que mis coetáneos vimos que estudiando en la Universidad se llegaba lejos y se lo trans-mitió a sus hijos.

A partir de los ochenta, el porcentaje de estudiantes universitarios se multiplicó,sobrepasando el 30% y sumando a las mujeres, que se incorporaron de formamasiva. Se produjo un vuelco educativo tremendo, incomparable a cualquierotro país europeo. Y no ha habido puestos buenos para todos. Por mucho quequeramos, no hay. Y se ha creado número indeterminado de jóvenes frustrados,con una larga trayectoria estudiantil, que no ha rendido, que no ha ganado losuficiente... (22)

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(22) JIMÉNEZ, A. «La generación de los mil euros». El País, suplemento Domingo, 23/10/2005, pp. 1-3. Ver también: FREIRE, Espido.Mileuristas. Barcelona: Ariel, 2006. ¿Síntoma de la evolución-involución del mercado de trabajo? Tras el éxito mediático de los mileu-ristas, ahora ya se habla de los “quinientoseuristas”: RODRÍGUEZ, Víctor. «La revuelta de los quinientoseuristas». El Mundo, suple-mento Crónica, 3/12/2006, pp. 4-5.


Variables independientes

Año de nacimientoRedes familiares/sociales

Variable dependiente

Inserción laboral

Variables intervinientes

Sexo, edad, formación

Nada de lo que en estos momentos se dice sobre las vías para acceder alempleo puede aplicarse a las carreras laborales de quienes hemos nacido antesde 1965 y hemos desarrollado toda nuestra vida laboral bajo la norma socialdel empleo estable. Por eso, como Geertz, deberíamos cuidarnos mucho de darsegún qué consejos.

¿Y las redes? Refiriéndose al caso de los Estados Unidos, Paul Krugman de-nuncia la creciente consolidación en ese país de un fenómeno alarmante: «el re-greso a la posición social heredada»(23). Frente al mito ampliamente extendido dela movilidad social norteamericana (eso de que un humilde portero puede llegara ser presidente de los Estados Unidos), resulta que ese país se caracteriza por te-ner una distribución de rentas más estática a lo largo de las generaciones y, por lotanto, menos oportunidades para progresar, que ningún otro país desarrollado.Las fortunas conseguidas muchos años atrás («a partir de la explotación o el robode terceros» apuntilla Krugman) siguen siendo fundamentales para explicar unaestructura social enormemente desigual. A la vez que la vía fundamental para lamovilidad social ascendente —un buen sistema educativo de acceso universal—ha ido deteriorándose, las posibilidades para la transmisión de privilegios no hahecho más que reforzarse. ¿Cómo? Mediante la derogación del impuesto de suce-siones, por ejemplo. O mediante redes de influencia, enchufe y cooptación queacaban por configurar auténticas castas económicas, políticas y hasta culturales,en las que los hijos afortunados heredan la posición social de sus padres, más alláde toda prueba de capacidad o mérito. Como señala Krugman:

Hace treinta años, el ejecutivo jefe de una gran compañía era un burócrata conun buen sueldo, pero no un rico auténtico. No podía legar a sus herederos ni suposición ni una gran fortuna. Los imperiales ejecutivos jefe de hoy, por el con-trario, dejarán grandes herencias tras de sí y, además, a menudo también estánen situación de conseguirles a sus hijos algún empleo lucrativo.

De ahí la fina ironía con la que Krugman resume su planteamiento: «Es-tados Unidos es, como todos sabemos, la tierra de las oportunidades. El éxi-to de una persona depende de su propia capacidad y de su empuje, no delo que fue su padre. No tiene más que preguntárselo a los hermanos Bush».En definitiva, «las tendencias políticas, sociales y económicas otorgarán a lohijos de los que hoy son ricos una inmensa ventaja sobre los que han elegi-do mal a sus padres». Class matters, «la clase importa», y mucho. Lo de-muestra un excelente trabajo de investigación impulsado en 2005 por TheNew York Times(24). Como en los tiempos en los que la herencia constituía el he-cho dominante en las vidas de las personas, las posiciones sociales vuelven a


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(23) KRUGMAN, Paul. El gran engaño. Barcelona: Crítica, 2004, pp. 203-205.(24) CORRESPONDENTS OF THE NEW YORK TIMES. Class Matters. New York: Henry Holt, 2005.


ser posesiones(25). Las más preciadas posesiones. ¿Qué queda, en estas circuns-tancias, del discurso igualitario, central en nuestras sociedades democráticas?

No es de extrañar que, ante este crony capitalism («capitalismo de amigue-tes»), Krugman denuncie que «el mundo ha vuelto a las desigualdades de losaños veinte en la distribución de la riqueza»(26), o que, más duramente, el ex vi-cepresidente Al Gore haya caracterizado la política económica de Bush como«una forma de saqueo» (El País, 8/8/2003).

El reconocido académico e investigador David Harvey ha propuesto en unade sus últimas obras una interpretación del proceso que dio al traste con elcompromiso de clase sobre el que se alzaron las distintas experiencias de capi-talismo del bienestar desarrolladas no sólo en Europa, sino también en Japón eincluso en Estados Unidos, y cuyo paradigma fue el modelo escandinavo: elperiodo que se inicia desde finales de los Setenta, que hemos denominadocomo neoliberalismo, ha sido fundamentalmente un proyecto destinado a res-taurar el poder de la clase capitalista. La adopción militante de la doctrina mone-tarista, la decidida confrontación contra los sindicatos de clase impulsada porlos gobiernos de Thatcher y Reagan, la invención del ajuste estructural, aplica-do por primera vez a Méjico entre 1982-1984, el reciclado de los nuevos y fla-mantes petrodólares que desbordaban las arcas de los países del Golfo en losfondos de inversión norteamericanos, etc.; estas y otras medidas —cuya efica-cia para revitalizar la economía fue muy limitada en los primeros años— sir-vieron para convertir al mercado en vehículo para la consolidación de un nue-vo poder de clase(27). Un poder de clase cada vez más fundado no tanto en lasprácticas características de la clásica acumulación de capital, sino en nuevasformas de acumulación por desposesión basada en la aplicación inmisericorde detoda suerte de medidas de privatización y de liberalización que han desarrolla-do hasta el extremo la estrategia de privatizar beneficios y socializar pérdidas.

5 LA SECESIÓN DE LOS TRIUNFADORES

Sin embargo, esta nueva realidad sociolaboral queda oculta —o al menos asíse intenta— en el marco de una reorganización político-social conservadora que al-

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(25) SENNETT, Richard. The Culture of the New Capitalism. New Haven & London: Yale University Press, 2006. Sobre las redes de con-tactos personales, ver algunos artículos recientes publicados en las páginas salmón de varios diarios: SARRIEGUI, Josep M. Profesiona-les en contacto. El País, 27/8/2006; VILASECA, Borja. «Quien tiene un amigo consigue un trabajo». El País, 24/9/2006; SEPÚLVEDA, Ro-sario. Profesionales y empresas exprimen sus redes de contactos. El Correo, 29/10/2006.(26) El País, 23/5/2003. Krugman presenta algunos datos contundentes: «En 1970 el máximo responsable de una empresa cobraba40 veces el salario medio de un trabajador y en el año 2000 cobra mil veces más. En los últimos 20 años la renta de Estados Unidoscreció el 30%, pero en las familias de clase media la renta sólo ha subido un 10%».(27) HARVEY, David. A Brief History of Neoliberalism. New York: Oxford University Press, 2005.


gún autor califica de «revancha contra los avances culturales, políticos y sindica-les de la izquierda en los años sesenta y setenta»(28). Se ha producido un triunfocultural de la visión conservadora de la realidad cuya principal consecuencia ha sidouna profunda relectura de nuestra historia reciente, que ha despreciado radical-mente la aportación de la solidaridad y la seguridad colectiva al éxito económi-co y social de occidente. «Es como si, en algún momento alrededor de 1980, loshijos de la gente que se abrió paso durante la Gran Depresión hasta llegar a losbarrios residenciales, hubieran decidido demoler ese puente después de haberlocruzado. Decidieron que, aunque la movilidad social había sido apropiada parala generación de sus padres, ya no se le consentiría a la próxima generación»(29).

Resulta sorprendente la rapidez con la que olvidamos nuestra propia his-toria, nuestra biografía, nuestra filiación. ¡Con qué facilidad olvidamos que loque hoy somos es consecuencia de una historia de solidaridad! Los que hemostriunfado en los años Sesenta, Setenta y Ochenta —los que tenemos formación,buenos empleos, seguridad social, etc.— somos el mejor ejemplo del valor dela solidaridad. Somos hijos e hijas del Estado de bienestar. Pero ahora que he-mos triunfado nos sentimos amenazados por aquellas personas que tan sólopiden las mismas oportunidades que nosotros tuvimos y nos olvidamos detodo aquello que nos permitió llegar hasta donde hoy estamos: becas para es-tudiar, seguridad en el empleo, salarios dignos, protección social, etc. Nos afe-rramos a un falso discurso individualista, reconstruimos una falsa historia deméritos personales y exigimos a los demás que se ganen la vida por sus pro-pios medios. ¡Qué pronto olvidamos que una vez fuimos frágiles y que si lo-gramos salir adelante fue gracias a la solidaridad de los demás!

Este es el problema: que se ha producido la «secesión de los triunfadores»(Reich) y que estos han logrado construir un «horizonte de expectativas»(Bourdieu), un discurso dominante que sirve para constituye una auténtica teodicea (o sociodicea) de los privilegiados dirigida a naturalizar su situaciónde privilegio en medio de un mundo cada vez más amenazado por la insegu-ridad y el riesgo. Este discurso se funda en la idea de responsabilidad internali-zada, según las cual cada individuo es responsable de su propio bienestar y laspolíticas públicas deben orientarse fundamentalmente a «ayudar a quien seayuda». Como denuncia irónicamente Krugman: «Por supuesto, ahora vivi-mos en los que George W. Bush llamó la «época de la responsabilidad indivi-dual»: si un niño elige tener unos padres que no pueden permitirse la atenciónsanitaria, ese niño habrá de enfrentarse a las consecuencias de su elección».Junto con los privilegiados por herencia regresan a nuestro tiempo los deser-ving poors, los pobres meritorios (y los que no lo son).


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(28) THERBORN, Goran. «El futuro del trabajo y las consecuencias de la ausencia de trabajo». El Socialismo del Futuro, 1993, n.º 7.(29) RORTY, Richard. Forjar nuestro país. Barcelona: Paidós, 1999.


Se extiende así la idea del excluido como víctima, sí, pero víctima de símismo (de sus adicciones, de su amoralidad, de su estulticia) o de sus cir-cunstancias (de su entorno familiar, de su fracaso escolar). La falta de trabajoy de dinero no es la causa, sino la consecuencia del modo de vida de esta nue-va clase de marginados. Ya no son desempleados; son inempleables: carecen delas habilidades necesarias para satisfacer una demanda de nuevos empleoscada vez más cambiante como consecuencia del cambio tecnológico y la glo-balización. Quien no «encuentra» empleo (empleo hay, pero hace falta saberencontrarlo) habrá de autoevaluar permanentemente sus posibilidades, descu-brir sus carencias y esforzarse por desarrollar sus habilidades. En todo caso, élmismo es el problema. Según esto, el problema no es tanto de empleo cuantode empleabilidad. ¿Qué hay que entender por empleabilidad? Sencillamente,la adecuación más perfecta posible a las condiciones que en cada momentoexisten en el mercado de trabajo. Se está suponiendo que quien no encuentraempleo es porque no cumple con esas condiciones; el problema está en el des-empleado (al que más bien habría que denominar, desde esta perspectiva, «inempleable»), no en el mercado de trabajo.

Desde esta perspectiva, el modelo europeo de welfare se desliza hacia elworkfare y la intervención pública es sometida a la más áspera de las críticas:«Las regulaciones son el caldo de cultivo de la irresponsabilidad: se trata detrabajar menos, de cobrar pensiones sin haber ahorrado, de subvencionartodo, es decir, de impedir que sepamos y sintamos lo que cuestan las cosas, yque seamos responsables de nuestro destino»(30). Se reivindica el mercadocomo la mejor «política social» y se reconduce la iniciativa ciudadana al terre-no de la ayuda caritativa, al terreno de la virtud individual, pero se rechazacualquier institucionalización pública de la solidaridad. Y es que, ¿cómo es po-sible ser pobre cuando se está creando tanto empleo? Y todo ello a pesar deque, como denuncia el que fuera Secretario de Trabajo con Clinton, RobertReich, el balance del sistema de incentivación al trabajo mediante la reducciónde las ayudas sociales en Estados Unidos sea que la mayoría de los welfare poorson ahora working poor(31). Una modificación de las condiciones de la pobreza,pero no de la pobreza misma.

Vale más una imagen que mil palabras. El 20 de octubre de 2002, en su su-plemento «Expansión & Empleo», el diario El Mundo publicaba a página com-pleta el anuncio de la celebración en la Universidad Carlos III de Madrid delVII Foro Nacional del Primer Empleo (Forempleo), dirigido a universitarios yrecién titulados. El anuncio no podía ser más explícito: «¿Vas a seguir pasando

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(30) RODRÍGUEZ BRAUN, Carlos. Estado contra mercado. Madrid: Taurus, 2000, p. 94.(31) REICH, Robert B. The Future os Success: Working an Living n the New Economy. New York: Vintage Books, 2002, p. 169.


los lunes al sol? Será porque quieras, porque en Forempleo no es difícil en-contrar trabajo». Así pues, incentivar la búsqueda de empleo. ¿De qué em-pleo? Del que en cada momento sea ofertado según las condiciones impuestaspor las cambiantes necesidades del mercado.

6 LA CRISIS DE LA COHESIÓN SOCIAL

«Les banlieus flambent, le CAC 40 grimpe... Tout est dit. Rarement une éli-te économique a été aussi déconnectée de la culture de son pays. Pour ces“aristocacs”, la seule chose qui compte, cést le monde». El prestigioso semana-rio Le Nouvel Observateur comenzaba así un amplio reportaje sobre «Los nue-vos aristócratas del capitalismo», coincidiendo con el apogeo de las revueltasprotagonizadas por los jóvenes de las periferias urbanas a finales de 2005.Mientras los coches ardían en los suburbios el CAC 40 —el índice de la Bolsade París que agrupa a los 40 valores principales de ese mercado; similar alIBEX 35 español— no dejaba de subir. Todo está dicho, en efecto. Raramenteuna élite económica ha estado tan desconectada de la cultura de su país. Paraestos «aristocacs» la única cosa que importa es el mundo.

Robert Kaplan, prestigioso periodista norteamericano, analiza la prolifera-ción en su país de comunidades fortificadas, comunidades rodeadas por un perí-metro defensivo que aísle a su privilegiada población de los cada vez mayoresriesgos para la vida en las grandes ciudades afectadas por la pobreza, la des-igualdad, la inseguridad y la violencia. Se trata un modelo importado de Lati-noamérica. También se están creando entidades administrativas independien-tes en el marco de extensas áreas metropolitanas en un proceso de suburbani-zación basado en la defensa de los intereses y el estilo de vida de los blancosricos, que buscan aislarse de los problemas existentes en las zonas urbanas ha-bitadas por una mayoría de población de origen negro: «Si uno no se constitu-ye en municipio —explica uno de los habitantes de estas exclusivas áreas resi-denciales—, puede ser anexionado por una zona suburbana más pobre. De ahíque buena parte de las localidades que han accedido a un estatuto jurídico se-parado lo hayan hecho en defensa propia». Con la misma lógica defensiva, enla década de los Noventa la policía privada triplica a la pública (en Californiallega a cuadruplicarla) como consecuencia de la progresiva sustitución de loslugares públicos —centros urbanos, plazas, parques— por espacios privadosabiertos al público pero sometidos a una fuerte vigilancia, como centros co-merciales, comunidades cerradas, centros de ocio, etc. Concluye Kaplan: «Noshemos desentendido de los temas relacionados con la vida pública y hemosdisuelto el contrato social para protegernos de los antiguos centros urba-nos»(32).


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Refiriéndose a esta situación, Amitai Etzioni afirma que el conjunto de me-didas de precarización del empleo (y que él resume con la expresión sociedaden reducción) «han desembocado en una sensación muy amplia y profunda-mente instalada de privación, inseguridad, angustia, pesimismo y rabia». Y con-cluye planteando una cuestión de enorme calado: «Cuánto puede una sociedad to-lerar políticas públicas y empresariales que dan rienda suelta a los intereses económicosy que tratan de reforzar la competencia mundial, sin socavar con ello la legitimidadmoral del orden social?»(33). No sabemos cuánto, pero sí sabemos qué ocurre cuan-do tales políticas se vuelven dominantes: «A la atrofia deliberada del estado so-cial corresponde la hipertrofia distópica del Estado penal», denuncia Loïc Wac-quant(34). Al Estado-providencia le sucede el Estado-penitencia.

Años antes de las revueltas en las banlieus, estas barriadas ya tenían gravesproblemas. Tal vez porque no ardían coches a millares, sino sólo alguna adoles-cente, la situación pasó casi desapercibida. El 4 de octubre de 2002 una joven dedieciocho años, Sohane, fue quemada viva en un sótano de Cité Balzac, barrio deVitry-sur-Seine. Fue un acto de barbarie que había venido precedido por otrosigualmente terribles, tales como violaciones colectivas practicadas muchas vecescomo una forma de «castigo» de hermanos, vecinos o novios a «sus» mujeres porconsiderar que estas se desviaban en algún sentido de normas, costumbres o tra-diciones que ellos consideraban inapelables. La protesta contra estos hechos fue laque dio lugar a la conformación del movimiento denominado Ni putas ni sumisas.

Fadela Amara, una de las impulsoras de este movimiento, relaciona esteprofundo deterioro en la vida de las barriadas con la crisis laboral que azotó aFrancia a partir de los Noventa(35). Esta crisis hizo estragos en los núcleos fa-miliares, socavando la autoridad paterna, reforzando las dimensiones cultura-les de la identidad al tiempo que se debilitaban sus contenidos materiales.Amara caracteriza así a los hijos de todas estas transformaciones, los mismosque a finales de 2005, y de nuevo en octubre de 2006, van a incendiar las ban-lieus: «Su planteamiento de la vida es mucho más cínico, más realista quizástambién que el nuestro. Han nacido en un contexto duro y difícil de desem-pleo masivo que ha dejado huellas en los núcleos familiares. Son en ciertomodo una generación sacrificada que ha olvidado proyectarse hacia el futuroy tener un ideal de sociedad». Son el eslabón más débil de una juventud queha perdido el tren que antaño permitía el viaje de la movilidad social ascen-dente.(36) Y sin la promesa de ese viaje, ¿qué nos queda?

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(32) KAPLAN, Robert D. Viaje al futuro del imperio. Barcelona: Ediciones B, 1999, pp. 24-25.(33) ETZIONI, Amitai. La nueva regla de oro. Comunidad y moralidad en una sociedad democrática. Barcelona: Paidós, 1999.(34) WACQUANT, Loïc. Las cárceles de la miseria. Madrid: Alianza, 2000.(35) AMARA, Fadela. Ni putas ni sumisas. Madrid: Cátedra, 2004. Ver también su entrevista en el semanario Yo dona, 17/12/2005.(36) El desclasamiento en la jerarquía profesional en Francia ha pasado del 3% en los años Ochenta a más del 7% en el 2000(tempsreel.nouvelobs.com). Este desclasamiento afecta especialmente a los jóvenes (www.insee.fr/fr/ffc/docs_ffc/DONSOC06yi.PDF).



RESUMEN

En este artículo se plantea el hecho que el mercado laboral español pueda estar generando un pro-blema de trabajadores pobres (working poor). Se analizan las evidencias estadísticas y se apun-tan las razones institucionales que refuerzan esta situación.

ABSTRACT

This work considers the fact that the Spanish labour market may be generating a problem ofworking poor. It analyses the statistical evidence and sets forth the institutional reasons for thissituation.

Albert Recio Andreu

Profesor TitularDepartament Economía AplicadaUniversitat Autònoma de Barcelona

¿Trabajar evita la pobreza? Bajos salarios en el mercado laboral español

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Sumario

1. Bajos salarios y pobreza. 2. Problemas de medición. 3. Bajos salarios según fuentes estadísticas.4. Instituciones y bajos salarios.

1 BAJOS SALARIOS Y POBREZA

Es un tópico de las políticas de lucha contra la pobreza que una de las víasprincipales pasa por la incorporación de las personas al mercado laboral. Almenos para las que están en edad para hacerlo, porque la evidencia indica queuna parte importante de los pobres se encuentran entre los mayores de 65 añosque perciben pensiones insuficientes. Esta política está, por ejemplo, asentadaen el núcleo de las políticas laborales de la Unión Europea, donde los objetivosde «activación» (hacer que la gente busque empleo) y «ocupabilidad» (hacerque tenga condiciones y actitudes para conseguirlo) constituyen dos de sus ejescentrales. De la misma forma una gran parte de las políticas públicas y las or-ganizaciones no gubernamentales que trabajan con las personas en situación deextrema pobreza y exclusión dedican grandes esfuerzos en conseguir su inser-ción laboral.

Resulta patente que en una economía capitalista asentada el empleo asala-riados constituye no sólo la principal fuente de ingresos de la mayoría de la po-blación sino también un papel importante en lo que respecta a su situación so-cial (relaciones, imagen, participación). El problema aparece cuando considera-mos las características de la enorme pluralidad de actividades laborales yempleos que existen en nuestra sociedad. Las diferencias se pueden encontraren númerosos ámbitos: salarios, tipo de jornada laboral, prestigio profesional,capacidad de realización, salud, etc. Y es aquí cuando surgen las preguntas queuno encuentra a faltar en muchas de las políticas de lucha contra la pobreza. Enun mundo laboral bastante igualitario conseguir un empleo garantizaría un ni-vel de ingresos y de reconocimiento social parecido al del resto de la población,pero en un mundo marcado por enormes desigualdades laborales es posibleque el acceso al trabajo simplemente consista en cambiar una forma de pobre-za por otra. Un debate relevante, surgido en Estados Unidos donde las tasas dedesempleo son notablemente altas y donde el nivel de pobreza es espectacular.

El que un individuo esté en situación de pobreza no depende sólo de su ni-vel de ingresos, depende de otros factores asociados. En primer lugar de su si-tuación familiar (ingresos de otros miembros de la unidad familiar, número dehijos dependientes, transferencias a terceras personas: por ejemplo, en el casode personas separadas). En segundo lugar del nivel de prestaciones públicas a


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las que tenga acceso. Y en tercer lugar del nivel de precios de su «cesta de lacompra» que puede ser variable según circunstancias personales. Esta últimacuestión es muy relevante en el caso español porque las revisiones salarialesanuales suelen tomar como indicativo el alza prevista de los precios, pero en elcálculo del I.P.C. no se incluye el coste de la compra de vivienda (en un paísdonde esta es la forma absolutamente mayoritaria de acceso), lo que tiene unfuerte impacto en el presupuesto de las personas necesitadas de acceder a lamisma. Este no suele ser un grave problema para las personas jubiladas (aun-que el «mobbing» inmobiliario indica que no es una cuestión trivial), pero encambio es muy importante en el caso de gente joven o de mediana edad (denuevo el tema de la ruptura matrimonial tiene un impacto económico muygrande).

Pero aceptando todos estas consideraciones, resulta patente que una perso-na que obtiene bajos ingresos salariales está expuesta a la posibilidad de entraren una situación de pobreza. En unos casos de forma cierta, como es el caso deaquellas personas solas (con o sin hijos a cargo) cuyos ingresos salariales estánpor debajo del nivel de pobreza. En otros dependiendo de su situación familiar:una persona casada cuyos salarios están por debajo del nivel de pobreza puedevivir desahogadamente si los ingresos de su pareja son superiores, pero si lapareja se rompe, la situación cambia. O una persona que convive con un fami-liar pensionista puede llegar a la misma situación en el caso de muerte del mis-mo. Esta es una de las situaciones que explica la mayor incidencia de la pobre-za femenina, un fenómeno endémico, ya que debido a lo reducido de muchossalarios femeninos cualquier incidencia en el núcleo de convivencia se puedetraducir en una entrada en situación de pobreza. Por ello la presencia de bajossalarios no se traduce automáticamente en pobreza, pero la proliferación deempleos de bajos salarios constituye una situación en la que existen bastantesposibilidades que la misma acabe por aparecer.

Hay además que subrayar que los bajos salarios no sólo influyen directa-mente en la situación de pobreza de los asalariados en activo. Tienen tambiénuna influencia importante sobre la situación futura en situaciones de inactivi-dad. En la medida que el núcleo de nuestro sistema de pensiones tiene unabase contributiva (y es evidente que las prestaciones no contributivas están pordebajo de los índices de pobreza), bajos salarios hoy se traducirá en bajas pen-siones mañana. Y aunque el impacto sobre las pensiones depende tanto de lacuantía como del tiempo de cotización no parece aventurado indicar que exis-te una franja de población, la que percibe salarios bajos que además está másexpuesta a padecer interrupciones en sus empleos, lo que acaba por traducirseen un bajo nivel de prestaciones futuras. El mercado laboral tiene, desde estaperspectiva, una responsabilidad mayor en la persistencia de la pobreza.

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2 PROBLEMAS DE MEDICIÓN

A la hora de discutir de pobreza y de salarios surgen diversas cuestio-nes metodólogicas relevantes. En primer lugar la de la propia determina-ción del nivel que determina lo que es bajo o insuficiente. Básicamente haydos opciones: o considerarla una medida absoluta o considerarla relativa.En el primer caso se requiere determinar un determinado nivel de necesi-dades mercantiles, calcular su valor monetario y considerar pobreza aquelnivel de ingresos que no supera este umbral (o un salario bajo aquel que nopermite adquirir una determinada cesta de bienes y servicios). En teoríallegaríamos a poder clasificar a toda la población mundial según su situa-ción de pobreza o de bajos salarios. El problema con esta medida es doble:como determinar este nivel básico y en qué sentido es buena una compara-ción internacional. De hecho el coste de la vida depende en parte del con-texto: un país con clima frío requiere mucho más gasto en «abrigo» (vesti-dos, calefacción u otros gastos de vivienda...) que uno tropical. Y en mu-chos casos vivir y trabajar tiene un coste derivado del lugar donde uno esta(por ejemplo cualquier individuo residente en un área metropolitana tieneun nivel de gastos de transporte diferente del que vive y trabaja en una pe-queña población). Y, cuando consideramos la escala internacional, los pre-cios no son idénticos en todas partes (por esto no se pueden comparar sa-larios directamente, debe introducirse una corrección con algún índice deparidad de poder adquisitivo).

Todas estas complejidades abonan el uso de índices de pobreza o bajossalarios relativos, que determinan el umbral como un porcentaje del nivelmedio o la mediana de ingresos. Habitualmente la mediana, lo que percibeel individuo medio, suele ser inferior a la media, por el hecho que en nues-tras escandalosas sociedades desiguales un reducido grupo de individuospercibe una renta muy superior al resto. Se supone que alguien que reci-be unos ingresos muy por debajo del ingreso medio está en una situaciónde desigualdad tan grande respecto al conjunto que su situación subjeti-va le hará sentirse «pobre» o excluido. Posiblemente no se trate solo de unadiferencia subjetiva, de sentido de discriminación, sino también objetiva,por cuanto un nivel de consumo normal en una determinada sociedad entraña un determinado nivel de gasto y si los salarios son inferiores a un determinado límite la persona tendrá dificultades para vivir normal-mente en esta sociedad. Otra cosa a discutir es hasta que punto es racionalun determinado nivel de gasto como el que tiene lugar en nuestra socie-dad. Hay buenas razones (de justicia social, derivadas de los problemas desostenibilidad ambiental) para pensar que deberíamos reducir nuestro ni-


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vel de consumo, pero una cosa es hacerlo colectivamente, afectando a todala población y garantizando necesidades básicas a todo el mundo, y otra escondenar a una parte de la sociedad a vivir en condiciones claramente di-ferentes del resto. Por todo ello parece adecuado hablar de bajos salarioscuando estos se sitúan por debajo de un determinado porcentaje del salariomedio (o mediano). Es evidente que el resultado variará en función delporcentaje elegido. Pero en la medida que seamos conscientes que se tratade un conocimiento relativo, podemos analizar grados de severidad delproblema.

La segunda cuestión pertinente es qué vamos a comparar. De hecho cuan-do hablamos de salarios nos estamos refiriendo a un elemento que dependedel tiempo. Según cual sea el espacio temporal que tomemos encontraremosmedidas diferentes de la desigualdad. La forma más clara de medir estas des-igualdades es la del salario-hora. En la medida que la hora de trabajo es la uni-dad de medida unitaria para fijar salarios, la comparación de salarios-hora esuna buena medida del precio que reciben diferentes personas en su actividadlaboral mercantil. Es un buen indicador del nivel de desigualdades en el reco-nocimiento económico de determinada actividad laboral.

Una medida alternativa puede ser comparar los ingresos por salarios-meso salarios-año. Puede que exista una relación estrecha entre estas y el salario-hora: si todo el mundo trabajara el mismo número de horas las proporcionesentre salarios mensuales y salarios-hora serían las mismas. Pero en la prácticaes posible que la jornada laboral sea muy diferente. Bien porque unas perso-nas trabajan a tiempo completo y otras a tiempo parcial, o unas hagan horas-extra y otras no, o simplemente el convenio colectivo de una empresa o sectorestablezca una jornada laboral mayor o menor que el de otra. En este caso esposible que alguien cobre menos simplemente porque trabaja menos horasque otro. Cuando mayor sea el plazo escogido mayores serán las diferencias,por cuanto habrá más elementos que afecten al tiempo total de trabajo, mayo-res períodos de vacaciones y, sobre todo, períodos de contratación mayor omenor. Por ejemplo: aunque un trabajador temporal de un hotel perciba un sa-lario-hora mayor que el de un empleado estanble, a final de año sus ingresoshabrán sido inferiores si su período de contratación ha sido sustancialmentereducido.

Para muchos economistas la comparación más relevante es la primera, ladel salario-hora. En mi opinión a la hora de discutir de pobreza me parece másrelevante una comparación temporal más amplia. Las razones son diversas. Enprimer lugar porque parto del supuesto de perogrullo que las personas nece-sitan un flujo continuado de ingresos para subsistir y no saca de la pobreza ga-

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nar mayor salario-hora si este se percibe para un reducido espacio de tiempo.De hecho existen buenas razones para pensar que los empleos temporales de-berían tener una prima salarial para compensar el mayor riesgo que entrañaesta situación en materia de ingresos (esto es lo que aplica el mercado en otroscampos, por ejemplo cuando requerimos un servicio de urgencia —el típicocerrajero— nos gravan un precio-extra por el servicio de corta duración). Ensegundo lugar porque gran parte de las jornadas reducidas que explican in-gresos salariales mensuales o anuales inferiores, están fuera del campo de elec-ción de las personas y obedecen a exigencias «del mercado». Por ejemplo elempleo a tiempo parcial (el que explica diferentes ingresos mensuales) es bá-sicamente un empleo femenino involuntario (sólo una minoría de empleadasen esta situación responde que es una opción voluntaria, son en cambio supe-riores las que responden que se debe a la naturaleza del empleo o la ausenciade empleos a tiempo completo). Y los trabajadores eventuales de temporada amenudo lo aceptan porque no hay otra alternativa, como bien ilustra la situa-ción laboral de muchos inmigrantes.

Sin duda ambas medidas son interesantes. Pero cuando tratamos con tra-bajadores pobres debemos considerar tanto aquellos que reciben un bajo sa-lario-hora como aquellos que por razones diversas tienen dificultades paratener un empleo estable a tiempo completo y al final acaban con un reduci-do nivel de ingresos con los que subsistir a lo largo de largos periodos detiempo.

3 BAJOS SALARIOS SEGÚN FUENTES ESTADÍSTICAS

A la hora de estudiar los bajos salarios la fuente más completa es la En-cuesta de Estructura Salarial. Está contiene información bastante detallada desalarios pero tiene también algunos problemas que limitan su alcance. En pri-mer lugar la muestra no es universal, excluye a los empleados públicos, a losasalariados agrarios y a los empleados en empresas de menos de 10 trabaja-dores. Estos dos últimos grupos suelen encontrarse entre más bajos, y los delsector público parecen situarse en un nivel medio, por lo que es posible que lamedia que se obtiene este algo sobrevalorada. En todo caso hay que contar conel efecto conocido de un menor conocimiento de los ingresos reales de los sec-tores de salarios más altos por efecto de las dietas y otras formas de ingresosno salariales no siempre fáciles de evaluar. Esta también la limitación tempo-ral, puesto que se trata de una encuesta que se realiza cada cuatro años y la in-formación disponible proviene de la del 2002. En todo caso y vista que la es-tructura salarial sectorial tiene bastante estabilidad y que los aumentos sala-riales de los últimos años han sido muy moderados en términos reales, es


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posible esperar que la pintura que emerge del 2002 no sea muy diferente a laactual. Y lo que emerge de esta información es bastante elocuente. Al menos el25% de los empleados españoles reciben ingresos mensuales que podríamosconsiderar de bajos salarios. El umbral que hemos elegido es el de ingresos in-feriores al 70% del salario medio, el mismo que adopta el INE para definir elumbral de renta de pobreza.

Cuadro 1. SECTORES ACTIVIDAD DE BAJOS SALARIOS

Salario medio sector inferior 70% salario medio

Ambos sexosConfección textil, piel y calzado, hostelería, servicios personales.

Solo salario femeninoAlimentación, bebidas y tabaco, textil, madera, comercio al detalle, alquiler de maquinaria y otrosbienes, otros servicios empresariales, saneamiento público.

Más del 50% del empleo del sector con salarios inferior a 70%

HombresPiel y calzado, madera, mueble, construcción (72%), comercio al detalle (73%), alquiler maquinaria yotros bienes (71%).

MujeresAlimentación, bebidas y tabaco, textil; confección*; piel y calzado*, madera; mueble y otras manufac-turas; construcción; comercio al mayor, comercio al detall*, hostelería*, inmobiliarias, alquiler maqui-naria y otros bienes, otras actividades empresariales, saneamiento público, actividades asociativas,actividades recreativas y deportivas; servicios personales*

* El 75% en esta situación.

En el cuadro 1 se incluyen aquellos sectores en los que el salario medio delsector o el que perciben el 50% de sus empleados peor retribuido estaba pordebajo del umbral escogido en 2002. Se trata por tanto de sectores en los queexiste una elevada probabilidad de percibir un salario muy bajo. Como pue-de observarse ser hombre o mujer no es baladí, pues estas últimas percibensistemáticamente un salario inferior. En parte puede explicarse por el pesoque juega el empleo a tiempo parcial, pero también por que se trata de secto-res en los que los salarios-hora son más bajos como han mostrado la mayoríade estudios sobre el tema. La pintura que emerge es bastante nítida y los sec-tores de bajos salarios son aquellos donde habitualmente van a parar las per-sonas con mayores dificultades de inserción: hostelería, comercio, construc-ción (donde el salario medio del 50% peor pagado supera por muy poco elumbral del 70%), servicios a las empresas (limpiezas, vigilancia) y servicios alas personas.

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Cuadro 2. PERFILES PERSONALES Y PROFESIONALES CON MÁS DEL 50% DE SALARIOS POR DEBAJO DEL 70% DEL SALARIO MEDIO

MujeresSalario medio femenino 66,5% salario medio.

Inmigrantes masculinosLatinoamericanos en construcciónAfricanos y asiáticos en servicios

Inmigrantes femeninosResto de Europa, Latinoamérica, África y Asia en industria y servicios

Empleados a tiempo parcial75% masculinos ganan menos 70% salario medio100% femeninos ganan menos 70% salario medio

Empleo temporal50% hombres con contrato temporal75% mujeres con contrato temporal

Nivel educativoHombre sin estudiosMujeres hasta nivel secundario inferior

ProfesionesTécnicos educación infantil Empleados bibliotecas y correosOperadores máquinas de oficinaEmpleados agencias de viajesCajeros, taquillerosDependientes comercioTrabajadores cualificados servicios personales (sólo mujeres)Trabajadores industrias manufactureras no metálicas (sólo mujeres)Trabajadores no cualificados del comercioEmpleados domésticos y de limpiezaPeones agrícolasPeones construcción e industria

FUENTE: INE. Encuesta Estructura Salarial 2002.Elaboración propia.

En el cuadro 2 hemos tratado de señalar el perfil de los bajos salarios, to-mando como referencia aquellos espacios donde el salario medio de los peorpagados está por debajo del 70% del salario medio. De nuevo el género re-sulta un elemento crucial. Las mujeres perciben sistemáticamente salarios in-feriores (y la media está por debajo del 70%). Ya se ha indicado el peso delempleo a tiempo parcial, pero no lo explica todo. Si nos atenemos a esta si-tuación el salario medio del 90% de las mujeres con empleos a tiempo parcialestá por debajo de este umbral, mientras que el porcentaje baja al 75 en el casode los hombres. Los contratos temporales, los característicos de los trabajado-res que se insertan en programas de salida de la pobreza, caen mayoritaria-mente en el campo de los bajos salarios. Y los inmigrantes (a excepción de loscomunitarios y los norteamericanos), el sector social donde más está aumen-


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tando la pobreza, están mayoritariamente abocados a este tipo de situaciones.Hay un argumento convencional que explica estas desigualdades, las diferen-cias de productividad asociadas al nivel educativo. Pero cuando tomamos esconsideración esta cuestión observamos, de nuevo, que la misma es muchomás determinante para mujeres que para hombres, puesto que sólo en el casode los analfabetos los hombres parecen abocados de forma sistemática a unempleo más retribuido. Es una cuestión que conviene dejar abierta, en quemedia las estructuras salariales responden a una verdadera medición de laproductividad o en que medida la nacionalidad, el género y el nivel de estu-dios son los elementos que determinan el grado de productividad (y el sala-rio asociado) de una actividad. Lo que sí resulta evidente es que las mujeres,los inmigrantes extracomunitarios y las personas con menos niveles educati-vos están en gran parte dirigidas hacia empleos que por su ubicación en la es-tructura productiva, su estatus contractual, su jornada laboral dan lugar apercepciones salariales significativamente alejadas de un salario normal.

Otra forma de medir el problema es la información que proviene de las de-claraciones del IRPF. Es cierto que se trata de una información que puede tenererrores importantes, a la luz del elevado nivel de evasión fiscal que existe ennuestro país (no es economía sumergida, todo el mundo sabe como se hace, bas-ta con tratar de comprar o vender una vivienda para ver la impunidad fiscal queexiste en determinados ámbitos), pero es también un indicador de cuál es la si-tuación de los asalariados. Lo que indican estas fuentes es que de forma sistemá-tica un 25% de los asalariados no alcanza unos ingresos salariales equivalentes alsalario mínimo legal anual. Y resulta evidente que el salario mínimo español estáclaramente en niveles de salario de pobreza. Ello está sugiriendo que una partede las personas sólo trabajan un período muy corto de tiempo y no logran esta-bilizar su situación laboral. Es evidente que tampoco en este caso las situacionesson comunes. Un estudiante, por ejemplo, puede desear un empleo veraniegocon el que conseguir dinero para gastos-extras mientras vive a cuenta de su fa-milia. Pero también puede indicar que existen sectores de empleo estacional quesólo ofrecen trabajo para temporadas cortas y en los que se emplean las personascon menos alternativas: inmigrantes, etc. El problema por ejemplo con las prácti-cas de inserción no es tanto la entrada, como la continuidad en el empleo.

Una tercera fuente de información proviene de la Encuesta de Condicionesde Vida, el panel de hogares que se encuesta anualmente. Posiblemente seauna fuente menos fiable, por su tamaño más reducido y porque sólo se ofrecenresultados medios (es posible que el tamaño de la encuesta impida un uso másdesagregado). Con todo, por lo que se refiere a bajos salarios los resultadosson elocuentes y bastante acordes con los ya estudiados (Álvarez Aledo, 1996;Pérez Caminero e Hidalgo, 2000; Recio 2001; González Calvet et al., 2002). En

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primer lugar se constata el factor género como un elemento relevante, en dosdirecciones. En términos absolutos los ingresos femeninos son inferiores. Entérminos de salario hora las diferencias se reducen, pero siguen siendo signifi-cativas. Con ello los menores ingresos femeninos son la combinación de sala-rios inferiores y jornadas más reducidas. Es asimismo significativo que en elcaso de los hombres peor pagados su desventaja se reduce cuando se trata delsalario mensual, lo que indica que mientras frente a problemas financieros loshombres tienden a prolongar su jornada laboral. No está claro si la reducidajornada femenina se debe a la necesidad de tiempo para la actividad domésti-ca (y en este caso resultaría evidente que la ausencia de un marco de medidaspúblicas de apoyo a la misma explicaría los bajos ingresos femeninos) o se tra-ta simplemente de que los puestos de trabajo diseñados como empleos a tiem-po parcial se ofrecen sistemáticamente a las mujeres.

Por categorías profesionales una vez más los empleos no cualificados, los ser-vicios y la agricultura constituyen los campos donde los ingresos son menores.Los extracomunitarios ocupan sistemáticamente empleos de bajos salarios.

Cuadro 3. BAJOS SALARIOS EN LA ENCUESTA DE CONDICIONES DE VIDA

Porcentaje sobre el salario total medio

Salario mensual Salario hora

Hombres jóvenes 16-29 años 78,8 85,7Mujeres jóvenes 16-29 años 65,5 73,1

Hombres sin estudios 92,4 85,7Hombres estudios primarios 90,8 83,5Mujeres sin estudios 54,1 64,9Mujeres estudios primarios 55,5 64,4Mujeres estudios secundarios 69,8 77,9Trabajadores cualificados servicios 74,5 76,6Agricultura y pesca 77,0 76,1No cualificados 65,3 70,0Empresas 1-4 empleados 70,8 75,6Inmigrantes no comunitarios 71,1 70,1

Agricultura hombres 79,2 73,1Agricultura mujeres 57,1 65,2

FUENTE: INE. Encuesta Condiciones de Vida 2005.Elaboración propia.

4 INSTITUCIONES Y BAJOS SALARIOS

Describir los perfiles de los bajos salarios no supone explicarlos. Para algu-nos economistas todo es muy simple: los salarios retribuyen la aportación pro-


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ductiva de cada cual, y por tanto los pobres están condenados a la pobreza amenos que mejoren su capacidad de laboral. Pero hay buenas razones parapensar que las cosas pueden estar ocurriendo de forma diferente. Que la es-tructura de reparto de la renta obedezca a una compleja determinación socialque legitima un determinado nivel de desigualdades. Y que entre las institu-ciones que producen las mismas se encuentran, por ejemplo, las viejas estruc-turas patriarcales, que generan la división sexual de roles y que justificancomo poco productivas las tareas habitualmente realizadas por mujeres, o laspolíticas migratorias que reducen el poder social de los inmigrantes extraco-munitarios.

Hay también que considerar el papel que tienen regulaciones específicasdel mercado laboral, como la negociación colectiva o el salario mínimo. La pri-mera mantiene una estructura (convenios de empresa, sector, provinciales…)en gran parte heredada del pasado y que nunca se ha replanteado un sistemade retribuciones más igualitario (al estilo nórdico). En parte por cuestiones derutina y de evitar la aparición de problemas derivados del cambio de salariosrelativos. En gran parte también por la presión de las políticas neoliberales,orientadas a individualizar los salarios y moderar su incremento. El temor adeslocalizaciones ha generado una visión conservadora sobre la estructura sa-larial. El resultado es la ausencia de una discusión colectiva sobre cuál deberíaser una estructura salarial justa, en la que se consideraran los diversos aspec-tos de la vida laboral, no sólo la cualificación formal (por ejemplo, la penosi-dad, el horario, el reconocimiento de habilidades complejas etc.). Y el resulta-do es una estructura salarial de amplio abanico que genera una cola de em-pleos de baja retribución

Por su parte, la más importante intervención pública en materia de bajossalarios es prácticamente inexistente. El salario mínimo español está a nivelesclaramente de salario de pobreza. Según mis propios cálculos en 1992 repre-sentaba el 31,2% del salario medio de la Encuesta de Estructura Salarial. Ellose explica porque el salario mínimo se ha utilizado sobre todo como un meca-nismo de control del sistema de prestaciones no contributivas (otra de lasgrandes partidas que influye sobre la pobreza). Y también porque se ha evita-do que un aumento sustancial de su cuantía se tradujera en una presión alalza de los salarios más bajos. Aunque en los últimos años ha habido una cier-ta recuperación de su nivel adquisitivo y el Gobierno tiene el compromiso desituarlo en 600 euros al final de su mandato, seguirá siendo un nivel insufi-ciente para evitar que en este país proliferen empleos con salarios de pobreza.(Recio, 2006).

Esta revisión sucinta de la información existente sobre salarios no deberíahacernos perder de vista otras cuestiones. En la actividad laboral el salario es

importante, pero juegan otros muchos elementos. Por ejemplo, la duración yestructura de la jornada laboral influye en las oportunidades individuales dedesarrollar una vida social plena. Las condiciones en las que se realiza la acti-vidad laboral tienen un impacto directo sobre la salud (y esta sobre los sala-rios). La estabilidad y el reconocimiento determinan la posición social de lagente y su posibilidad de ordenar sus vidas. Hay bastantes indicios que losempleos malparados también ofrecen contrapartidas pobres en todos estoscampos. Hay gente condenada a vivir una vida miserable por sus bajos ingre-sos, sus malas condiciones de trabajo y su mínimo reconocimiento social. Lu-char contra la pobreza es no sólo mejorar los salarios, es conseguir un mundolaboral donde todo el mundo tenga garantizada una vida aceptable. Quizás elreconocimiento de que ello no ocurre ayuda también a pensar porque hay mu-cho fracaso en los procesos de inserción. O hay mucho que exigir a las políti-cas económicas y sociales que influyen sobre el empleo.

7 BIBLIOGRAFÍA CITADA

ÁLVAREZ ALEDO, C. El impacto de la contratación temporal sobre el sistema productivo es-pañol. Consejo Económico y Social, Madrid 1996.

GONZÁLEZ CALVET, J., et al. La desigualtat salarial a Catalunya (1995-2000). Medite-rrània. Barcelona 2002.

PÉREZ CAMARERO, Santiago, y HIDALGO, Álvaro. Los salarios en España. Argenta-ria/ Visor, Madrid 2000.

RECIO, Albert. «Una nota sobre bajos salarios en España». Cuadernos de Relaciones La-borales 18, 2001.

RECIO, Albert. The statutory minimum wage in Spain, en SHULTEN, Thorsten, BIS-PINCK, Reinhard, SCHÄFER, Claus (ed.). Minimum Wages, in Europe EuropeanTrade Union Institute for Research, Education and Safety (ETUI-REHS), Brussels,2006.


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RESUMEN

Se analizan en este artículo las implicaciones que en el espacio social de la exclusión tiene la extensióndel empleo de bajos salarios: emergencia de la figura del trabajador pobre, desincentivos al empleo delos trabajadores menos cualificados y distorsiones en el funcionamiento de las rentas mínimas de in-serción, que acogen en su seno de forma creciente a colectivos precariamente insertados en el mercadode trabajo. Ante esa situación, y tras analizar algunas de las herramientas aplicadas en los países denuestro entorno para hacer de la inserción laboral una opción atractiva frente a la inactividad, se abo-ga por el refuerzo de los sistemas de estímulos al empleo establecidos en el marco de las rentas míni-mas de inserción y, sobre todo, por la aplicación de sistemas fiscales de bonificación al empleo basadosen mecanismos de imposición negativa, tal y como se hace en diversos países de nuestro entorno. Es-tas prestaciones de complemento de rentas de trabajo permitirían especializar las rentas mínimas deinserción en los colectivos más expuestos al riesgo de exclusión social, elevando su cuantía, y, al tiem-po, constituirían un paso adelante en la universalización de las rentas mínimas garantizadas.

ABSTRACT

This work analyses the implications of low-paid employment in the social sphere of exclusion:emergence of the figure of the working poor, lack of employment incentives for low skilled wor-

Joseba Zalakain

SIIS. Centro de Documentación y Estudios

Trabajo, trabajadores pobrese inserción social

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Sumario

1. Los bajos salarios, un componente esencial de la precarización del empleo.2. De la exclusión a la precariedad. 3. Devolver al empleo su capacidad de inserción social.

4. Conclusiones: límites y posibilidades.

kers and distortions in the minimum insertion wage, which increasingly involve groups thatare precariously inserted in the labour market. In view of this situation, and after analysingsome of the tools applied in other countries to make labour-market insertion a more attractiveoption than inactivity, the work advocates strengthening employment stimulation systems wi-thin the framework of low insertion wages and, especially, application of tax credit systems toemployment based on negative tax mechanisms, as in a number of neighbouring countries.These benefits that are complementary to wages would allow us to focus minimum insertionwages specifically on groups that are most exposed to social exclusion risk, increasing theiramount and, at the same time, this would be an excellent step forward in universalising gua-ranteed minimum wages.

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1 LOS BAJOS SALARIOS, UN COMPONENTE ESENCIAL DE LAPRECARIZACIÓN DEL EMPLEO

A principios del siglo XX, buena parte de las familias pobres lo eran por-que sus miembros trabajan en empleos discontinuos o mal pagados (o ambascosas a la vez)(1). Después, durante décadas la pobreza se centró en las fami-lias formadas o encabezadas por no ocupados: personas mayores, paradas,discapacitadas... Desde hace algunos años, si bien el trabajo sigue constitu-yendo en nuestras sociedades la principal herramienta de protección frente ala pobreza, se ha producido un salto atrás en el tiempo, y la pobreza vuelve aaparecer entre quienes han accedido al mercado laboral: el fenómeno de lostrabajadores(2) pobres pone en cuestión la capacidad integradora del empleo yllevó a la Comisión Europea, en sus directrices básicas para el empleo de2003, a plantear la necesidad de que todos los países de la UE tomaran medi-das para reducir su incidencia y para hacer del empleo una opción rentablefrente a la inactividad.

El Estado español ha asistido en los últimos años a un proceso acelerado decrecimiento del empleo en términos cuantitativos(3), acompañado de un marca-do deterioro del mercado de trabajo en términos cualitativos. Los datos respec-to a la precarización del empleo en España —aunque no sólo en España— sonde sobra conocidos y no merece la pena detenerse en ellos: basta decir que elEstado español se encuentra a la cabeza de la UE en cuanto a la eventualidadde los contratos de trabajo y que son también muy elevadas en España las ta-sas de siniestralidad laboral. Temporalidad, siniestralidad y la elevada preva-lencia de la economía sumergida —con la consiguiente merma de derechos so-ciales para los trabajadores/as y de ingresos para las administraciones públi-

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(1) Hasta bien entrado el siglo XX, al menos, no puede hablarse en Europa del empleo asalariado como herramienta eficaz de protec-ción frente a la pobreza. Un estudio sobre la evolución de la pobreza y de sus causas en el Reino Unido a lo largo del siglo XX señalaque en tiempos de Joseph Rowntree, a principios del siglo pasado, la mitad de la población pobre vivía en el Reino Unido en hogaresencabezados por personas ocupadas. Hoy el porcentaje es del 31% (GLENESTER, H., y otros. One hundred years of poverty and policy.York: Joseph Rowntree Foundation, 2004). (2) De acuerdo con las reglas gramaticales del castellano, y para hacer más cómoda la lectura del texto, se utiliza en este artículo eltérmino de «trabajadores pobres» y el de «trabajadores de bajos salarios». Hay que tener en cuenta sin embargo que, en este caso, eluso del femenino sería tanto o más adecuado, en la medida en que la mayor parte de estos trabajadores son, de hecho, trabajadoras.(3) Entre 1996 y 2006, la tasa de actividad ha pasado en España del 51% al 58% y la tasa de paro del 22,8% al 8,1%. (Encuestade Población Activa, INE 2006.)

cas— se han configurado como los tres vértices básicos de la precarización delempleo en nuestro país, en un marco determinado por la crisis de la sociedadsalarial.

Menor atención se ha prestado en cambio, sorprendentemente, a un cuartoaspecto —el de la escasa cuantía de la remuneración que percibe una parte sig-nificativa de la población ocupada— que incide de forma directa en ese proce-so de precarización del empleo y, sobre todo, en la erosión de su capacidadcomo factor de integración social. Aunque se trata de fenómenos que no siem-pre van de la mano(4), la proliferación del empleo de bajos salarios ha resulta-do determinante en la extensión de una figura —la de los trabajadores pobreso working poors— que se creía circunscrita al mundo anglosajón(5). El relativodesinterés que la cuestión de los bajos salarios y de los trabajadores pobres hadespertado en nuestro país contrasta con la atención que se le ha prestado enpaíses como el Reino Unido —cuya situación se asemeja probablemente más ala de los Estados Unidos— o en la misma Francia, un referente económico, po-lítico y geográfico mucho más cercano a nuestra realidad. En ese país, el fenó-meno de los trabajadores pobres se ha convertido en un componente impor-tante de la reflexión respecto a la arquitectura del sistema de protección sociale, incorporado a la agenda política, está centrando en buena parte la pre-cam-paña de las elecciones presidenciales del año 2007 (ver por ejemplo, Le Monde19-12-2006)(6). En cualquier caso, la cuestión de los trabajadores pobres no haestado apenas presente en Europa en el debate público y político respecto a lapobreza, debido a que en el Viejo Continente se tiende a equiparar pobreza einactividad laboral. Sin embargo, una parte importante de los pobres europe-os trabajan, y la mayoría de ellos viven en hogares en los que al menos hayuna persona ocupada.(7)

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(4) El concepto de trabajador pobre combina la dimensión individual en lo que se refiere al empleo con la dimensión familiar en lo quese refiere a la medición de la pobreza. Por lo tanto, un individuo con un salario inferior al nivel de pobreza puede ver cómo los ingresosde su hogar se complementan con el salario o las prestaciones económicas que reciben otros miembros del mismo hogar. En sentidocontrario, una persona con un salario decente puede encontrarse en una situación de pobreza por la existencia en su hogar de miem-bros inactivos y/o por la insuficiencia de las prestaciones económicas. En el primer caso, el bajo salario se ve compensado por los in-gresos familiares de los demás miembros del hogar y se evita la pobreza. En el segundo, mayoritario entre los trabajadores pobres, lasituación de pobreza no se genera por un bajo salario, sino por la inactividad laboral de los demás miembros del hogar y por la esca-sez de las prestaciones económicas que recibe esa familia. De hecho, en Europa sólo un trabajador pobre de cada cinco es también untrabajador de bajo salario.(5) Preguntado por qué razón el problema de los trabajadores pobres ha recibido escasa atención política en Europa, Ramón Peña Ca-sas, coautor de un estudio sobre los trabajadores pobres en Europa, explica que durante mucho tiempo en Europa se quiso creer que,al precio de niveles de paro más altos, se estaba favoreciendo un empleo más estable y de mejor calidad que en los Estados Unidos,donde el fenómeno de los McJobs es ya antiguo. «Habría que preguntarse también —añade— si no ha habido una cierta aversión psi-cológica a abordar una cuestión que pone en entredicho un presupuesto básico de nuestras políticas sociales, a saber, que el empleoofrece una protección absoluta frente a la pobreza» (Hilero Eguneratuz, nº 54).(6) Ya en 2001, el Gobierno socialista de Lionel Jospin adoptó un amplió paquete de medidas para incrementar el poder adquisitivode los trabajadores de bajos salarios y eliminar los desincentivos al empleo que provocaba el sistema de prestaciones asistenciales.(7) STRENGMANN,W. Working poor in Europe: a partial basic income for workers? En: Standing, G. Promoting income security as a right.Europe and North America. Londres: Anthem Press, 2004.


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Pese a la escasa atención que se ha prestado a esta cuestión, disponemosde datos suficientes para confirmar la importancia que la extensión de losbajos salarios ha adquirido en ese proceso de precarización del empleo y deerosión de su capacidad de inserción social:

a) Según la Encuesta de Estructura Salarial del INE, con datos relativos a2002, el 14,5% de los asalariados de las empresas de más de diez traba-jadores percibían bajos salarios, es decir salarios brutos inferiores al 60%del salario mediano. El porcentaje desciende al 12,7% cuando se tomaen cuenta el salario neto, lo que indica el efecto, no muy acusado, de re-ducción de la desigualdad del sistema de cotizaciones y deduccionesfiscales. En términos de salario horario, el empleo de bajos salarios —definido como toda remuneración inferior al 60% de la remuneraciónhoraria mediana— afecta al 13% de los trabajadores(8).

b) Según la misma encuesta, el empleo de bajos salarios se concentra deforma desproporcionada entre las mujeres, entre los trabajadores a tiem-po parcial —que perciben salarios horarios inferiores al resto de los tra-bajadores—, los jóvenes, las personas con contratos de duración deter-minada y las personas de baja cualificación. En general, además, no seobservan signos evidentes de movilidad, y los trabajadores de bajos sa-larios tienden a serlo de forma más o menos permanente en el tiempo.

c) En términos evolutivos, y de acuerdo al PHOGUE, Muñoz de Busti-llo y Antón señalan que entre 1994 y 2004 el porcentaje de trabajado-res de bajos salarios se ha mantenido relativamente estable en Espa-ña, con valores situados entre el 12,5% y el 15,2%(9). En términos abso-lutos, y debido al crecimiento de la población ocupada, el número detrabajadores de bajos salarios se ha incrementado en ese tiempo en un38%, pasando de 1,8 a 2,5 millones de trabajadores.

Frente a ese relativo desinterés, en los últimos tiempos, y debido quizá a lapropia magnitud del problema, la cuestión de los bajos salarios está empezan-do en nuestro país a ser objeto de atención y de análisis. En efecto, el establis-hment político, económico y mediático —así como la opinión pública, a la quese debe la creación del término de mileurista— empieza a ser consciente de la si-tuación, como pone de manifiesto este fragmento de un artículo editorial deldiario El País: «[Las rentas salariales] han perdido peso específico en la distri-bución nacional de la renta durante los últimos años, de la mano de la intensa


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(8) Sin duda, si la encuesta hubiera tenido en cuenta también a los trabajadores de empresas con menos de diez empleados, en lasque se dan las mayores tasas de bajos salarios, los resultados hubieran apuntado un panorama sensiblemente diferente.(9) MUÑOZ DE BUSTILLO, R., y ANTÓN, J.I. Low wage work in Spain (1994-2004). Ponencia de Jornadas Increasing work and incomeamong low-income households: drawing lessons from EU and US reforms. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 2006.

creación de empleo en sectores poco intensivos en valor añadido y en gran me-dida por la continuada oferta de mano de obra procedente de la inmigración,que, con todas sus grandes repercusiones positivas sobre la creación de riquezageneral en España en el último lustro, han venido ejerciendo una innegablepresión hacia la baja de los salarios». El líder del principal partido de la oposi-ción, probablemente por oportunismo político, ha definido con claridad la si-tuación: «Cada vez trabaja más gente por menos dinero» (El País, 16-12-2006).

2 DE LA EXCLUSIÓN A LA PRECARIEDAD

Como no podría ser de otra forma, la extensión del empleo de bajos salariostiene consecuencias importantes en el espacio social de la precariedad y en losdispositivos establecidos para la lucha contra la pobreza y la exclusión social.Por una parte, ha facilitado la emergencia del fenómeno de los trabajadores po-bres, si bien, como antes se ha señalado, ambos fenómenos no van necesaria-mente de la mano(10) y el empleo sigue siendo en España la mejor protecciónfrente a la pobreza. Por otra, puede estar contribuyendo a desincentivar la in-corporación al mercado de trabajo de personas inactivas —sobre todo si convi-ven con otras que aportan ingresos a la unidad familiar— y de perceptores deprestaciones asistenciales. Este efecto estaría originado por la controvertidatrampa de la pobreza o de la inactividad, en virtud de la cual la posibilidad depercibir, sin necesidad de trabajar, prestaciones asistenciales de similar cuantíaa las ganancias que podrían obtenerse de un empleo desincentiva el acceso almercado de trabajo de perceptores de estas prestaciones. Por último, la exten-sión del empleo de bajos salarios está provocando un cierto cambio en el perfilde los beneficiarios de rentas mínimas, en la medida en que la prestación seconcede, cada vez más, como complemento a personas cuyas dificultades sonde naturaleza exclusivamente económica, y que no precisan por tanto de apo-yos especializados para la inserción. Este efecto, obviamente, se produce sóloen aquellas comunidades autónomas en las que las rentas mínimas han alcan-zado un desarrollo considerable tanto en términos de cuantía como de cobertu-ra, que son sin duda las menos. En última instancia, y en conjunción con otrosfactores, el empleo de bajos salarios actúa como un tapón en los eventuales pro-cesos de inserción de los beneficiarios de rentas mínimas, haciendo que la pre-cariedad, y no la inclusión plena, sea la estación de llegada de muchos proce-sos de integración sociolaboral.

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(10) Sólo un 10% de los «trabajadores pobres» españoles lo son por percibir un bajo salario; el resto entran en esa categoría debidoa que los ingresos salariales que recibe son insuficientes para el mantenimiento de todas las personas que dependen de él (PEÑAS CA-SAS, R., y otros. Working poor in the European Union. Bruselas: European Foundation for the Improvement of Living and Working Condi-tions, 2004).

2.1. La emergencia de los trabajadores pobres

Para Ayala y otros, la creciente apertura del abanico salarial, además deprovocar el aumento de la desigualdad de la renta, ha dado lugar a un progre-sivo deterioro de la situación de los trabajadores que perciben salarios más ba-jos, hasta el punto de que sus retribuciones quedan por debajo del los umbra-les de pobreza establecidos oficialmente. En consecuencia, los trabajadores debajos salarios han pasado a convertirse en la mayoría de los países de la OCDEen un grupo de riesgo en los estudios de pobreza(11). La población pobre espa-ñola está compuesta por parados, inactivos y, sobre todo, trabajadores de bajossalarios y, de hecho, son los bajos salarios —junto a la elevada inactividad delas mujeres de las familias trabajadoras— lo que, a juicio del profesor de la UPFSebastiá Sarasa, explica la elevada prevalencia de la pobreza en España (HileroEguneratuz, n.º 60).

En España, según los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida referen-tes a 2005, la ocupación laboral constituye todavía una de las mejores formasde protección frente a la pobreza. Como se observa en la Tabla 1, entre los va-rones ocupados la tasa de pobreza es del 11,4%, frente al 41% de los parados oel 18% del conjunto de los varones. Sin embargo, pese a esa capacidad de pro-tección, nada menos que el 41% de los hombres que viven en una situación depobreza están ocupados en el mercado laboral (de ellos, la mitad son asalaria-dos y la otra mitad empresarios o, más bien, trabajadores autónomos). Casi lamitad de los hombres pobres en España, por tanto, y el 16% de las mujeres, sontrabajadores por cuanta propia o ajena.

Tabla 1. Incidencia de la pobreza y distribución de la población pobre por situación económica más frecuente (2005)

Incidencia de la pobreza (%) Distribución de las personas pobres (%)

Hombres 18,6 100Ocupados 11,4 41,7Parados 41,7 13,2Retirados 25,4 29,1Otra inactividad 25,5 16,0

Mujeres 20,9 100Ocupadas 8,7 16,3Paradas 30,7 13,3Retiradas 23,2 11,3Otra inactividad 28,4 59,1

FUENTE: INE. ECV. 2005.


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(11) AYALA, L., y otros. Protección de los trabajadores con bajos ingresos e incentivos laborales. Informe 2003. Políticas sociales y Es-tado de Bienestar en España. Madrid: Fundación Hogar del Empleado, 2003.

En términos evolutivos, y teniendo sólo en cuenta a los trabajadores ocupa-dos a lo largo de todo el año, entre 1994 y 2004 el porcentaje de trabajadorescon pobres se ha incrementado en un 20%, pasando del 4,8% al 5,8% de la po-blación ocupada. Entre 2000 y 2004 se da además un acusado crecimiento tan-to de las tasas de pobreza entre las personas ocupadas (del 8,3% al 11,2%),como de su peso en el conjunto de la población pobre (del 20,6% al 27,3%), quese explica sobre todo por el importante crecimiento de las tasas de pobreza en-tre los trabajadores autoempleados(12).

España está por otra parte a la cabeza de la UE en lo que se refiere a la pre-valencia del fenómeno de lo que podríamos llamar «pobreza activa» (in-workpoverty en inglés y pauvreté laborieuse en francés). Con datos referentes a 2001,Eurostat estimaba recientemente en un 10% la tasa de «trabajadores pobres»en España(13), sólo superados por Portugal y al mismo nivel que Italia. Puededecirse en ese sentido que el origen de la mayor parte de los problemas de po-breza y de ausencia de bienestar se asocian en España al paro y a la eventuali-dad laboral, manifestado no sólo en términos de inestabilidad en el empleosino también en términos de la existencia de un núcleo importante de bajos sa-larios(14). La política de protección a la población con bajos salarios resulta enese sentido fundamental.

Este fenómeno se ha producido, paradójicamente, en un momento en elque en el conjunto de los países de Europa se ha producido una tendencia a laactivación de las políticas de garantía de ingresos, y en el que el acceso al mer-cado de trabajo —cuanto más rápido, mejor— se ha convertido en la piedra

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(12) MUÑOZ DE BUSTILLO y ANTÓN, op.cit. Aunque la prevalencia de los trabajadores pobres y de los bajos salarios no es la misma enlas diversas comunidades autónomas, el problema afecta incluso a aquellas, como la vasca o la catalana, en las que los salarios me-dios son más elevados y la desigualdad salarial resulta menor. Así, según la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales 2004 delGobierno Vasco, entre 2000 y 2004 la tasa de pobreza entre las familias dependientes de una persona ocupada no estable pasó del4,0% al 6,7%. Igualmente, en Cataluña, las encuestas sobre las condiciones de vida de la población del área de Barcelona indican que,mientras el empleo aumenta, la pobreza relativa crece: si en 1995 en torno al 25% de las personas que vivían en familias pobres es-taban laboralmente ocupadas, en 2000 el porcentaje se duplica. Para R. Mur i Petit, la transformación del mercado de trabajo hace que,a diferencia de lo que sucedía en el pasado, la inserción laboral no garantice hoy día la superación de las situaciones de pobreza y ex-clusión social, desde el momento en que existe un número creciente de trabajadores activos que, pese a serlo, tienen pocos derechosgarantizados y acceden a menudo a un nivel salarial que difícilmente les permite vivir con dignidad (MUR I PETIT, R. Situacions de po-bresa i exclusió social a la provincia de Barcelona. Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona, 2003).(13) BARDONE, L., y GUIO, A.C. «Pauvreté des travailleurs. Nouveaux indicateurs définis conjointement au niveau européen». Statisti-ques en Bref. Population et Conditions Sociales, n.º 5, 2005. En este caso, se tiene en cuenta también a las personas que no han tra-bajado durante la totalidad del año.(14) Se ha puesto de manifiesto, con datos relativos a la Comunidad Autónoma de Euskadi, que más de la mitad de los casos de po-breza y/o ausencia de bienestar registradas en la CAPV (114.000) corresponden a hogares encabezados por desempleados e inactivosque perciben prestaciones sociales insuficientes. En otros 50.000 hogares, el problema son los bajos salarios, pues se trata de hogaresen los que, pese a estar formado por personas ocupadas, no se alcanzan los niveles mínimos de bienestar. Finalmente, en otros 15.000hogares el bajo nivel de ingresos disponibles no constituye el origen principal de las realidades de precariedad, sino la combinación deingresos a priori suficientes con un tamaño de hogar excesivo para la capacidad de cobertura de estos ingresos (SANZO, L. «Precarie-dad económica y social en Euskadi a finales de los años 90». Inguruak, n.º 32, 2002).


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angular de las políticas sociales orientadas a las personas en edad y disposi-ción de trabajar. Aunque presente en las políticas sociales y de empleo de di-versos países desde los años 70, la activación —es decir, la introducción, o elrefuerzo, de un vínculo explícito entre, de una parte, la protección social y, deotra, la participación laboral— se constituye a lo largo de los años 90 como elprincipal objetivo de las políticas sociales. Los expertos coinciden en señalarsin embargo que no existe un modelo único de activación y que las fórmulaselegidas para hacer realidad este objetivo van desde el workfare de inspiraciónliberal —fundamentalmente basado en la imposición de sanciones y estrictoslímites temporales— a las políticas aplicadas en los países escandinavos, quecombinan prestaciones universales de elevada cuantía con una oferta generali-zada de programas de empleo y formación. Sea como fuere, en los últimosaños al menos una decena de Estados europeos han reformado su legislaciónen el sentido de reforzar el carácter condicional de la prestación, así como losdispositivos de búsqueda de empleo, de formación o de ayudas a la contrata-ción para los perceptores de rentas mínimas y, en general, parados de largaduración.

No puede decirse, en cualquier caso, que las políticas de rentas mínimasaplicadas en el Estado español hayan avanzado de forma inequívoca haciamodelos que podríamos llamar workfaristas. De hecho, el concepto de doblederecho sobre el que, explícita o implícitamente, se asientan los programas degarantía de ingresos de algunas comunidades autónomas (Madrid, País Vasco,Navarra...), sin abandonar los principios de condicionalidad y reciprocidad,tiende a desvincular las prestaciones de garantía de ingresos de la integraciónlaboral(15). Tampoco lo han hecho en países cercanos, como Francia, donde, sibien en la lógica de las instituciones públicas ha ido ganando terreno la ten-dencia a la responsabilización de los perceptores de rentas mínimas respectode su situación —descargando así de responsabilidades a la colectividad—, lasmedidas tendentes a aplicar criterios más estrictamente basados en la obliga-ción de trabajar no han logrado cuajar, debido entre otras razones a la oposi-


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(15) El principio de doble derecho responde, en primer lugar, a la filosofía que desde su creación han mantenidos los sistemas de ren-tas mínimas de inserción o de «tercera generación», es decir, la estrecha vinculación entre el objetivo de garantía de ingresos y el deinserción sociolaboral, que se materializa a través de la firma de contratos específicos entre la Administración y las personas benefi-ciarias en los que ambas partes se comprometen mutuamente. Partiendo de esa vinculación, el principio de doble derecho reconoce tan-to el derecho a disponer de medios económicos para hacer frente a las necesidades básicas de la vida, cuando no puedan obtenerse delempleo o de regímenes de protección social, como el derecho a recibir apoyos personalizados para la inserción laboral y social. Al situarambos derechos en el mismo plano, se rompe con la tendencia, presente en determinados sistemas de rentas mínimas, a considerar laprestación económica en todos los supuestos como herramienta supeditada al proceso de inserción. El modelo de doble derecho esta-blece en ese sentido una nueva relación entre prestación económica y actividades de inserción, reconociendo la existencia de dos lógi-cas distintas con procedimientos diferenciados. La diferenciación de ambos derechos implica la asunción de que el derecho a la pres-tación económica se extiende a las personas que presentan única y exclusivamente una problemática relacionada con la insuficienciade sus recursos económicos y que, por razones ajenas a su voluntad, no alcanzan un nivel mínimo de ingresos, aun cuando no presen-ten una situación de exclusión social y no precisen por tanto de apoyos para la inserción.


ción de algunos de los agentes sociales que intervienen en este ámbito. Cierta-mente, aunque en todos los países de Europa las rentas mínimas de inserciónconstituyen un derecho condicional, claramente vinculado a la disposiciónpara el empleo o para la participación en actividades de inserción, la severidadcon la que se aplica esa obligación es muy variable y está en general muy ale-jada del workfare norteamericano.

2.2. El fantasma de la trampa de la pobreza

Un segundo efecto causado por los bajos salarios en el espacio social de laprecariedad y la exclusión lo constituye la denominada trampa de la pobreza ola desincentivación del acceso al mercado laboral que puede provocar la exis-tencia de prestaciones económicas asistenciales de cuantía similares al salariopotencial de los perceptores de estas prestaciones (es decir, la existencia de ta-sas de reposición(16) muy elevadas). Para Ayala et al., se entiende como «tram-pa de la pobreza» el efecto desincentivador que supone el descuento de todaslas rentas ganadas en la cantidad establecida como baremo de la prestación.Este principio diferencial, sustentado en el supuesto de que la protección eco-nómica no contributiva habría de destinarse a colectivos apartados del merca-do de trabajo, puede reducir la participación laboral de los hogares menoscualificados.

No es objeto de este artículo valorar la pertinencia del concepto de la tram-pa de la pobreza, si bien cabe recordar que, tanto desde el punto de vista cua-litativo como cuantitativo, el concepto presenta serias limitaciones, como elhecho de no tener en cuenta los beneficios no estrictamente económicos que sederivan del acceso al empleo —de bienestar psicológico, de estatus, de percep-ción de un salario diferido, etc.— o la posibilidad de que, siendo todavía ele-vadas en muchos países las tasas de desempleo, el problema se deba más a laausencia de puestos de trabajo que a la renuncia voluntaria a ocuparlos.

En cualquier caso, la idea de la trampa de inactividad o de pobreza es sim-ple, aparentemente racional y por tanto convincente: a las personas que reci-ben prestaciones económicas condicionadas a su nivel de ingresos no les com-pensa acceder a un empleo. Ante la posibilidad de cobrar un subsidio de for-ma indefinida, trabajar no merece la pena porque el incremento en los ingresosnetos es pequeño o nulo, porque los inconvenientes que acarrea un empleoson grandes o, en definitiva, porque es más cómodo vivir de la asistencia so-

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(16) Las tasas de reposición son un indicador de la medida en que los ingresos de una persona ocupada, y del conjunto de su unidadfamiliar, se mantienen cuando abandona el puesto de trabajo que ocupa. Cuanto mayor sea la tasa de reposición de una unidad fami-liar, mayor protección tendrá frente al impacto que supone la pérdida de las rentas salariales. Al mismo tiempo, sin embargo, tasas dereposición elevadas pueden reducir el esfuerzo de las personas para garantizarse un empleo.


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cial. Acceder a un empleo sólo compensa, según esa teoría, cuando la diferen-cia de ingresos entre la actividad y la inactividad es amplia, lo que ocurrecuando los salarios son altos y/o las prestaciones bajas. Este esquema se tam-balea sin embargo cuando se analizan los datos reales de los perceptores derentas mínimas y se observa que muchos de quienes, en teoría, nada teníanque ganar accediendo a un empleo deciden trabajar, y que otros para quienes,en apariencia, un empleo sería rentable, optan por seguir cobrando la presta-ción.

Ése es, precisamente, el resultado de un estudio realizado a finales de los90 entre 20.000 perceptores de ingresos mínimos en Francia(17). Los investigado-res elaboraron un esquema que, en virtud de los intereses racionales y de lasposibilidades objetivas de cada individuo, debía predecir su disposición a ac-ceder a un empleo. Más de la mitad de las personas analizadas demostraronsin embargo conductas «aberrantes» en el marco de ese esquema, es decir, ac-cedieron a empleos que a priori no les compensaban o, por el contrario, renun-ciaron a incrementos notables en su renta y en su estatus al mantenerse inde-finidamente dentro del sistema. ¿Qué razones llevan, según este estudio, apermanecer en el sistema, aún cuando, a priori, el empleo pueda ser rentable?En algunos casos es la incapacidad real de trabajar, ya sea por depresión, en-fermedad o discapacidad. En otros, el coste operativo que supone el acceso alempleo —transporte, guarderías, vestuario, comidas fuera de casa...— o el te-mor a que el empleo sea sólo temporal, con el consiguiente esfuerzo y humi-llación que supone retornar a la prestación. Las malas condiciones laborales delos empleos disponibles, la reticencia a aceptar trabajos que devalúan el currí-culum, la posibilidad de recurrir a empleos sumergidos e incluso la adapta-ción personal a la situación de perceptor de ayudas sociales son algunas de lasrazones adicionales que explican racionalmente la permanencia en el sistema.¿Y por qué abandonarlo cuando continuar en él parecería lo más lógico? Quie-nes lo hacen son por lo general aquellos que no pueden tolerar el estigma dela inactividad, los que, movidos por resortes de tipo moral, están dispuestos aganar menos con tal de seguir viéndose a sí mismos, y de que se les siga vien-do, como trabajadores activos. Estudios similares apuntarían a que la posibili-dad de percibir el RMI permite, al menos en Francia, una cierta discrecionali-dad de sus beneficiarios a la hora de aceptar empleos mal pagados, que se en-marcaría en una estrategia de mantenimiento económico hasta la consecuciónde un empleo más estable o mejor pagado.

Desde un punto de vista más cuantitativo, Yannick L’Horty —uno de losinvestigadores franceses que, en un país en el que los desincentivos al empleo


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(17) DUBET, F., y otros. Trappes d’inactivité et stratégies des acteurs. Institut Régional du Travail Social Aquitaine y Universidad Vic-tor Segalen - Bordeaux 2, 2000.


han sido analizados en profundidad, con mayor rigor han evaluado esta cues-tión— ha puesto de manifiesto que, en lo que a las prestaciones de garantía deingresos se refiere, la teoría de la trampa de la pobreza no se cumple en nin-gún país de Europa. De acuerdo con esa teoría, un mayor nivel de generosidaden las prestaciones debería relacionarse en principio con mayores tasas de des-empleo de larga duración y, en la medida en que casi todas las prestacionesson inferiores al umbral de pobreza, con mayores tasas de pobreza permanen-te (es decir, con más situaciones de cronificación en la percepción de la presta-ción y, en todo caso, con una menor intensidad de la pobreza, es decir, unabrecha de pobreza o poverty gap menor). La realidad, sin embargo, no avala esaidea: al contrario, en Europa la pobreza persistente es tanto más reducidacuanto mayor es la generosidad de los ingresos mínimos de cada país; en elmismo sentido, el desempleo de larga duración está más extendido en los países con prestaciones escasas, y no —como indicaría la teoría de la «trampadel desempleo»— en los más generosos.

En definitiva, parece existir una correlación negativa entre la profundidadde estas trampas y el número de personas que resultan ser sus víctimas. ParaL’Horty, la explicación radica en que en todos los sistemas de rentas mínimasse ha establecido sistemas de incentivación al empleo que permiten suavizarlos efectos perversos de estos mecanismos diferenciales, así como, cabría aña-dir, en la relativa inutilidad de la teoría de la trampa de la pobreza a la hora deexplicar la actitud de los perceptores de rentas mínimas en relación a su inser-ción laboral.

Con todo, no puede dejar de tenerse en cuenta la necesidad de estableceruna cierta diferencia entre los ingresos derivados de la participación en el mer-cado de trabajo —sobre todo cuando se trata de ocupaciones que no implicannecesariamente un alto grado de realización personal— y las prestaciones eco-nómicas asistenciales, aunque sólo sea por evitar un sentimiento de agraviocomparativo de los trabajadores menos cualificados y peor remunerados res-pecto de los beneficiarios de este tipo de prestaciones. El propio L’Horty ha se-ñalado que, dado el mecanismo diferencial sobre el que se asientan los progra-mas de rentas mínimas, el problema de la desincentivación es real, por muchoque no sea ni el único ni el más importante de los que plantea el diseño de lasrentas mínimas de inserción. Para L’Horty, en efecto, los mecanismos diferen-ciales son disuasorios, injustos y desvalorizadores. Disuasorios porque noofrecen ningún beneficio económico a los perceptores que acceden a un em-pleo remunerado por debajo de la cuantía de la prestación, injusto porqueequipara los ingresos de personas que trabajan con los de personas que no lohacen, y desvalorizadores porque con ellos se transmite a los perceptores derentas mínimas el mensaje de que su trabajo no vale nada o casi nada.

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También parece necesario tener en cuenta que, aun en los países con mode-los sociales más avanzados, las tasas de reposición de las prestaciones asisten-ciales pocas veces supera el 50% del salario medio de los trabajadores manua-les en el caso de las personas solteras y el 70% en el caso de las parejas con hi-jos(18). En la medida en que se considere necesario, para preservar los es-tímulos al empleo, mantener una cierta diferencia entre los ingresos salarialesy asistenciales y en la medida en que, para evitar el crecimiento de las tasas depobreza, no es viable en España el recurso, como se ha hecho en numerosospaíses, a la devaluación de las prestaciones, la única solución a este problemaparece estar la revalorización de los salarios, especialmente en el caso de losempleos poco cualificados a los que, por sus características, los perceptores derentas mínimas pueden tener potencialmente mayor acceso.

2.3. Rentas mínimas: de la sustitución a la complementación

El incremento, no necesariamente importante, en las cuantías garantizadasa través de las rentas mínimas —en función de las cuales se establece, como sesabe, el umbral de acceso para su percepción— y el decremento en los salariospercibidos por un sector de los asalariados —ya sea por los bajos salarios per-cibidos, por la escasa duración de la jornada o por ambos factores a la vez—,han traído consigo un cambio en el perfil de un sector de los perceptores de lasrentas mínimas, de manera que las rentas mínimas están sirviendo para la co-bertura de necesidades de naturaleza exclusivamente económicas como com-plemento de un bajo nivel de ingresos. En ese sentido, como auguraba en 2004Ruiz de Azua(19), los sistemas de rentas mínimas más desarrollados están pa-sando de suplir las carencias de los sistemas de pensiones no contributivas, deayudas a la familia y de prestaciones por desempleo a suplir, también, las in-suficiencias del mercado de trabajo.

Tales cambios —que obviamente, sólo se han producido en las comunida-des autónomas que garantizan una cuantía cercana al SMI(20)— apuntan haciala conveniencia de reconsiderar el modelo y de valorar la posibilidad de dise-ñar y articular una prestación económica específicamente destinada a comple-mentar los ingresos propios, de gestión más ágil y automatizada que tendría la


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(18) HORUSITZKY, P., y otros. «Un panorama des minima sociaux en Europe». Dossiers solidarité et santé, nº 3, 2005.(19) Tal y como vaticinaba, debido a los cambios en las condiciones de acceso y a los estímulos al emple es cada vez mayor en laRenta Básica vasca el peso de los ocupados y de los inactivos, de manera que se está cubriendo crecientemente a personas afectadaspor bajos salarios o insuficientemente protegidas por el sistema general de pensiones.(20) Sería el caso de la CAPV, para todas las composiciones familiares, y de Aragón, Asturias, Baleares, Galicia, Madrid y Navarra apartir de dos miembros en la unidad familiar (en todas ellas, la prestación para dos personas en 2006 superaba el 75% del SMI). Enotras tres comunidades —Cataluña, Castilla-León y Extremadura— la prestación para unidades formadas por dos personas es muycercana a ese nivel.


virtud de descargar en buena medida a los y las profesionales sociales de baseque, así, podrían concentrar sus esfuerzos en los colectivos más necesitados deinserción y acompañamiento social.

En el sistema de Renta Básica del País Vasco por ejemplo —uno de los sis-temas que, en el Estado español, ofrece cuantías más altas y, por tanto, permi-te en mayor medida el acceso a personas con un cierto nivel de ingresos— secalcula que hasta un 20% de los beneficiarios perciben la prestación como uncomplemento de rentas salariales bajas(21). Las evaluaciones realizadas respectoa la Renta Básica del País Vasco han puesto de manifiesto, efectivamente, quela prestación se concede cada vez más como complemento a personas cuyasdificultades son de naturaleza exclusivamente económica, y que no precisanpor tanto de apoyos especializados para la inserción(22). La situación no es muydiferente en otros países de nuestro entorno: en Francia, a marzo de 2006, el12% del millón largo de beneficiarios del RMI disfrutaba también de algunaayuda o dispositivo (estímulos al empleo, RMA o contrato subvencionado) re-lacionado con su participación en el mercado laboral; un 4,5% más que en elaño anterior.

Aunque, como se ha dicho, las rentas mínimas de inserción desde sus ini-cios han tenido una naturaleza diferencial y han sido diseñadas para tener encuenta otros posibles ingresos de sus beneficiarios, lo cierto es que tradicional-mente han venido más a sustituir la ausencia de otros ingresos —de ahí que amenudo hayan sido consideradas rentas de sustitución— que a complemen-tarlos. Desde ese punto de vista puede decirse que, tanto desde el punto devista administrativo como conceptual, las rentas mínimas de inserción tienendificultades para adaptarse a la figura del trabajador pobre y/o para respon-der a las necesidades de personas que, estando ya relativamente insertas en elmercado laboral, precisan de una prestación de garantía de ingresos, pero nonecesariamente de una renta mínima de inserción. Desde el punto de vista ad-ministrativo, la inadaptación viene marcada por las dificultades para tener encuenta los frecuentes cambios en los ingresos y en la situación personal de laspersonas que tienen una vinculación a menudo desigual e intermitente con elmercado de trabajo, con frecuentes pagos indebidos, reclamación de devolu-ciones, etc. Desde el punto de vista conceptual, en la medida en que estas per-sonas pueden no presentar problemas de exclusión social y precisar, única-

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(21) Según los datos recientemente hechos públicos por el Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco, el11% de las unidades familiares que perciben la Renta Básica en la CAPV perciben menos del 25% del importe de la prestación que lescorrespondería en función de la composición de la unidad familiar, y poco más de la mitad (el 54,3%) percibe la cuantía íntegra de la pres-tación. Ello quiere decir que casi la mitad de los perceptores cuentan con rentas —procedentes del trabajo o de pensiones de baja cuan-tía— y que en esos casos la Renta Básica constituye un complemento, en ocasiones relativamente reducido, de esos ingresos propios.(22) Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco. Evaluación de la Renta Básica. Informe final. Vitoria-Gasteiz: Gobierno Vasco, 2004.


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mente, un cierto nivel de protección económica debido precisamente a la insu-ficiencia de los salarios que reciben, su presencia en un dispositivo basado enla suscripción de convenios de inserción y en un tratamiento individualizadoresulta un tanto forzada. Su presencia en este tipo de sistemas tiene, en concre-to, efectos a tres niveles:

1. De una parte, contribuye a la saturación y el colapso de los ServiciosSociales de Base encargados de la tramitación de las rentas mínimas y que, se-gún todos los estudios, presentan importantes carencias en cuanto a recursosmateriales y humanos para el desempeño de la labor que tienen encomenda-da(23). La presencia de estas personas en los sistemas de rentas mínimas aumenta así la sobrecarga de trabajo administrativo que genera su tramita-ción, impidiendo que los profesionales de los servicios pueden centrarse en laintervención y el acompañamiento individual de personas con problemas se-rios de exclusión.

2. De otra, facilita un efecto de non take up entre las personas ocupadas debajos salarios, es decir, la renuncia voluntaria o involuntaria a recibir la presta-ción que en derecho les correspondería. Esta renuncia puede deberse en pri-mer lugar a las dificultades de tramitación inherentes a un sistema de natura-leza estrictamente selectiva, que pueden ser asumibles para acceder, en ausen-cia total de recursos propios, a la cuantía íntegra de la prestación, pero noquizá para acceder, cuando se cuenta con un cierto nivel de ingresos propios,a una pequeña fracción de la misma. También puede deberse al temor a la es-tigmatización que puede acarrear el recurso a una prestación asistencial comola renta mínima de inserción(24) o al propio desconocimiento de su existencia(25).

3. Finalmente, en un sistema generalista como es el de las rentas mínimasde inserción en el Estado español, en el que se concentran personas con nece-sidades y características muy diferentes, la convivencia de «trabajadores po-


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(23) Para Ruiz de Azua, el efecto más inmediato [de la gestión de las rentas mínimas de inserción desde los servicios sociales debase] ha sido una fuerte presión sobre los trabajadores sociales municipales a los que se les ha asignado la gestión de las prestacio-nes y de la inserción, el papel de liderazgo en materia de inserción y, en muchos casos, la realización de tareas especializadas que co-rresponden a otras áreas (inserción laboral), sin contar con suficiente apoyo especializado por su parte, con o sin presencia de meca-nismos de coordinación. Esto ha supuesto en muchos casos una carga excesiva, en especial ahí donde hay muchos beneficiarios, queha generado insatisfacción (RUIZ DE AZUA, N. (dir.). Indicadores para el estudio de la exclusión social en España desde una perspecti-va de género. Madrid: Instituto de la Mujer, 2004).(24) No debe olvidarse que son precisamente las personas ubicadas, utilizando la terminología de Serge Paugam, en el espacio socialde la fragilidad, es decir, las que mantienen aún una cierta vinculación con el mundo del empleo, las que manifiestan un mayor recha-zo a la idea de percibir unas prestaciones asistenciales que consideran que les colocan en una situación de inferioridad y dependencia.Para ellos, dice Paugam, la entrada en las redes de asistencia es percibida como la renuncia a un estatus social verdadero y la pérdi-da progresiva de la dignidad. (25) Entre el 20% y el 60% de los potenciales beneficiarios de prestaciones económicas asistenciales en los países de la OECD no lassolicitan por falta de información, por temor al estigma social que pueden acarrear o porque consideran que los inconvenientes que con-lleva su solicitud son mayores que las ventajas económicas que les reportarían (HERNANZ, V., y otros. Take-up of welfare benefits inOECD countries: a review of the evidence. Serie: OECD Social, Employment and Migration Working Papers, nº 17. Paris: OCDE, 2004).


bres» e «inactivos pobres» —por mucho que los primeros sean todavía muchomenos numerosos— dificulta claramente la articulación de medidas que pue-dan responder al mismo tiempo a las necesidades de ambos grupos(26).

En este contexto, los sistemas de garantía de ingresos —cuando alcanzanun cierto nivel de desarrollo— se enfrentan a un cierto dilema entre la univer-salización y a la especialización:

• La universalización pasa por acoger en el dispositivo de rentas mínimas atodas las personas con necesidad de protección económica —al margen desus necesidades de inserción—, configurándose como una verdadera últi-ma red de garantía de ingresos.

• Al contrario, la especialización pasaría por centrar las rentas mínimas deinserción en sus originales beneficiarios —las unidades familiares con difi-cultades económicas y de inserción—, reforzando el vínculo entre presta-ción y necesidades de inserción. En ese proceso de especialización, la aten-ción a quienes presentan única o básicamente necesidades económicasquedaría supeditada a eventuales mejoras del mercado de trabajo y/o delsistema de pensiones.

• Una tercera vía, probablemente la más idónea, consiste en combinar ambosobjetivos especializando la renta mínima de inserción, tal y como hoy lasconocemos, en las unidades familiares que carecen de otras fuentes de ren-ta y/o presentan dificultades graves de inserción y reforzando en su senoel tratamiento individualizado, por una parte, y, por otra, estableciendopara todas aquellas unidades familiares cuyas necesidades son básicamen-te económicas un sistema alternativo de garantía de rentas, no necesaria-mente radicado en el ámbito de los Servicios Sociales, y fundamentalmen-te orientando a complementar los ingresos laborales o de otro tipo que, engrado insuficiente, estas personas puedan percibir.

3 DEVOLVER AL EMPLEO SU CAPACIDAD DE INSERCIÓN SOCIAL

Debido fundamentalmente a los dos problemas señalados hasta ahora —elcreciente riesgo de pobreza entre la población ocupada y el riesgo de desincen-

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(26) La economista del OFCE Hélene Perivier, ante una situación similar a la descrita, ha abogado por abordar un proceso de especia-lización y diversificación del sistema de rentas mínimas francés. Más concretamente, lo que Périvier propone es revalorizar la cuantíade las prestaciones —acompañada de un refuerzo en los sistemas de acompañamiento individual e intervención social— destinadasal «núcleo duro» de la pobreza, es decir a todos aquellos perceptores de RMI que no pueden acceder a un empleo y han roto, o deterio-rado, sus vínculos sociales. Para el resto —los que mantienen una vinculación más o menos parcial con el mundo del empleo—, Péri-vier propugna una estrategia de lucha contra la pobreza a través del empleo, que pasaría por los contratos subvencionados y las ayu-das condicionadas a la ocupación de un empleo.


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tivación del acceso al mercado laboral de los perceptores de rentas mínimas deinserción, así como a las bajas tasas de actividad registradas en diversos paí-ses— en los últimos años, y en el marco de la activación de las políticas contrala pobreza, han recibido notable atención las políticas dirigidas a convertir lainserción laboral en una opción atractiva o rentable tanto para los perceptoresde rentas mínimas como para las personas inactivas. Puede decirse inclusoque el desarrollo de estas políticas —englobadas bajo el nombre genérico demaking work pay(27) o MWP— constituyen la principal novedad en el desarrollode las políticas sociales de los países occidentales en los últimos años(28) y queimplican un cambio de paradigma, pasando del welfare to work al welfare inwork, a través del desarrollo de prestaciones económicas vinculadas a la parti-cipación laboral (in work benefits).

Su desarrollo se relaciona en parte con la teoría de la «trampa de la po-breza» a la que antes se ha hecho referencia. Al margen de la incidencia realde esta «trampa de la pobreza», lo cierto es que el desarrollo de estas políti-cas, cuando se diseñan de forma adecuada, pueden tener un impacto positi-vo en términos de estimulación de la inserción laboral —tanto de los percep-tores de rentas mínimas como, cuando se aplican de forma más generaliza-da, del conjunto de trabajadores de baja cualificación— y, sobre todo, en loque se refiere a la redistribución de la renta y la protección de los trabajado-res de bajos salarios, devolviendo así al empleo su capacidad como mecanis-mo de protección frente a la pobreza y como herramienta privilegiada parala integración social. Si bien han sido identificadas con el modelo liberal deactivación, parece adecuado puntualizar que el desarrollo de estas políticasde «rentabilización del trabajo» se corresponden con ese modelo sólo en lamedida en que se aplican de forma única y exclusiva, y en la medida en quese pretende con ellas sustituir, y no complementar, el sistema de prestacioneseconómicas, los programas de formación y empleo, y la necesaria interven-ción pública sobre las condiciones del mercado de trabajo y sobre la determi-nación de los salarios. Su desarrollo —como el del resto de las medidas deactivación— debe ser además compatible con el reconocimiento del hecho deque algunas personas no están, y difícilmente estarán, en condiciones deocupar un puesto de trabajo.

Más allá del objetivo global de favorecer el acceso al empleo elevando el ni-vel retributivo de los bajos salarios, las políticas englobadas bajo la denomina-


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(27) Difícil de expresar en castellano a través de una expresión tan gráfica como la original, la fórmula podría traducirse como «ha-cer que el trabajo compense» o «rentabilización del empleo».(28) Desde 2003, en el marco de las Políticas Europeas para el Empleo, el Consejo de la UE recomienda la introducción de incentivosfiscales y financieros para que el trabajo sea más atractivo, reduciendo el número de trabajadores pobres y, si procede, suprimiendo lastrampas del desempleo, de la pobreza y de la inactividad, y fomentando la participación en el mercado laboral de los grupos desfavo-recidos a través de la revisión y en su caso la reforma de los sistemas fiscales y de prestaciones.


ción genérica de making work pay son diversas entre sí tanto en lo que se refierea los mecanismos de aplicación como a los objetivos que persiguen y a la pobla-ción a la que se dirigen, lo que complica tanto la evaluación como, en ocasiones,la fijación de prioridades por parte de quienes las diseñan. Pueden distinguirsepor ejemplo, en cuanto a las poblaciones destinatarias, los sistemas dirigidos ex-clusivamente a los perceptores de prestaciones económicas de los dirigidos alconjunto de los trabajadores/as de bajos salarios, así como los orientados a la in-citación financiera de los orientados a la redistribución de la renta. Desde elpunto de vista operativo, pueden distinguirse también las prestaciones que searticulan a través del sistema fiscal de las que se implementan dentro de los sis-temas de rentas mínimas. En las siguientes páginas se describen —muy breve-mente y sin ánimo de exhaustividad— las principales herramientas que se hanaplicado en este sentido en los países de nuestro entorno, así como algunas delas propuestas realizadas en la misma línea, preferentemente en nuestro país.

3.1. Sistemas fiscales de incitación el empleo

Sin duda, las herramientas más extendidas para la «rentabilización delempleo» son las desgravaciones fiscales o tax credits aplicadas, fundamenta-mente, en los países anglosajones para compensar a través del sistema fiscalla escasa remuneración de algunos empleos. Los dispositivos que han cono-cido un mayor grado de desarrollo en ese sentido son el Working Family TaxCredit británico (WFTC) y el Earning Income Tax Credit norteamericano(EITC), que representa una de las principales herramientas contra la pobreza—muy por delante de las prestaciones económicas asistenciales— de aquelpaís. También se han desarrollado en Francia (Prime pour l’Emploi), Bélgica,Finlandia, Dinamarca y Holanda, así como en Canadá o Nueva Zelanda.

Este tipo de prestación se articula en el marco del impuesto sobre la ren-ta mediante la aplicación de una deducción que, en los casos de menor ni-vel de ingresos, alcanza el carácter de un impuesto negativo. En la mayorparte de los casos, la aplicación de la ayuda da lugar a una reducción de lasobligaciones fiscales de la persona beneficiaria —reduciéndose sus reten-ciones y/o incrementándose la devolución anual—, mientras que en los ca-sos en los que la ayuda resulta superior a las obligaciones fiscales del tra-bajador/a, éste recibe una transferencia económica neta(29). Se trata, pues,de un crédito fiscal reembolsable, lo que lo diferencia del resto de las des-gravaciones fiscales en la medida en que beneficia también a quienes, debi-do precisamente a sus bajos ingresos, no han aportado cantidades a cuen-

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(29) En Estados Unidos, sin embargo, el 80% del EITC se paga como impuesto negativo (Pinilla, 2006).


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ta, o lo han hecho en muy escasa medida, a la Hacienda pública. En los di-versos sistemas aplicados la compensación tiene, hasta un nivel salarial de-terminado, un carácter progresivo (crece a medida que aumentan los ingre-sos salariales) y decreciente a partir de ese umbral (decrece a medida quelos ingresos propios aumentan), de forma que, superado el máximo de in-gresos salariales fijado, el derecho a la compensación desaparece.

En la legislación tributaria española —tanta la foral como la del territo-rio de régimen común— ya existe una bonificación al empleo, puesto quelos trabajadores por cuenta ajena tienen derecho a deducirse de su base im-positiva una cantidad importante de euros al año en concepto de rendi-mientos del trabajo por cuenta ajena. Sin embargo, al implementarse a tra-vés del IRPF y no constituir un crédito reembolsable, los trabajadores conbajos salarios no pueden beneficiarse de forma efectiva de los ahorros impositivos derivados de esta deducción. Además, dado que la escala degravamen es progresiva, esta deducción en la base comporta ahorros impo-sitivos más elevados para las rentas salariales altas que para las rentas sa-lariales bajas(30). En el mismo sentido, Ayala et al. sostienen que las reduccio-nes en los rendimientos netos del trabajo aplicadas hasta la fecha en el IRPFno son el instrumento más adecuado (por visibilidad, coste y eficacia) si loque se pretende es incentivar a los trabajadores menos cualificados y/o ele-var su renta ligada al esfuerzo laboral. Cabe pensar que los cambios intro-ducidos para 2007 en el IRPF estatal —ampliación del mínimo exento e in-cremento de la la reducción por rendimientos de trabajo— no cambiarán enlo sustancial esta valoración.

Aunque más allá de las diversas deducciones, las políticas fiscales no es-tán en España suficientemente incardinadas con las de protección social, enlos últimos años se han introducido otras medidas adicionales que parecenavanzar en la línea de integrar imposición y prestaciones. Efectivamente, me-canismos parecidos a los descritos subyacen a la prestación concedida por elGobierno central a las madres trabajadoras con niños/as de 0 a 3 años a tra-vés de la Agencia Tributaria o el complemento a la pensión de viudedad quese concede en Navarra en forma de deducción fiscal y cuyo pago anticipadose realiza a través del Instituto Navarro de Bienestar Social.

La valoración de estos programas —que formarían parte de lo que al-gunos han llamado «políticas sociales inteligentes»(31) y otros «políticas si-


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(30) Para Mercader Prats, «los beneficios de los recortes fiscales derivados de las recientes reformas del IRPF han aumentado la bre-cha entre las colas alta y baja de la distribución del ingreso en España, principalmente porque los más pobres no pueden beneficiarseni de la política de familiar, ni de la política de vivienda, ni de las ayudas al trabajo asalariado instrumentalizadas a través del IRPF,simplemente porque no tienen suficiente renta» (Hilero Eguneratuz, nº 55).(31) MAXWELL, J. Smart social policy: «making work pay». Ottawa: Canadian Policy Research Networks Inc., 2002.


gilosas»(32)— es objeto de debate y depende tanto del objetivo que quieratenerse en cuenta para la valoración —incitación al empleo o redistribu-ción de rentas— como de las muy variadas opciones adoptadas en cuantoa su diseño. Ciertamente, estas bonificaciones pueden entenderse, sobretodo si no se combinan con incrementos del SMI y de las retribucionespactadas en los convenios sectoriales y de empresa, como una subvenciónindirecta al capital, en la medida en que con su existencia las empresaspueden verse dispensadas de remunerar suficientemente a sus trabajado-res. También puede considerarse sin embargo que, en un contexto en elque no se considera adecuado incrementar los costes salariales que afron-tan las empresas, es el conjunto de los contribuyentes el que asume ese so-brecoste, transfiriéndose así una parte de la responsabilidad de las empre-sas a la colectividad. Desde ese punto de vista, estos sistemas no puedenconsiderarse sustancialmente distintos del resto de las ayudas directas eindirectas de las que las empresas disfrutan en nuestro país.

Para Pinilla, se trata en cualquier caso de «un tipo de programa de diseñosencillo y fácil de comprender, pensado para aliviar a los trabajadores pobresde al carga fiscal y compensarles por el pago de las cotizaciones sociales, queestimula a salir de la dependencia de las prestaciones de la asistencia social,que facilita el acceso al empleo y se gestiona de forma integrada en el sistemafiscal. Todo ello con un coste razonable a pesar de las presencia de distorsio-nes administrativas en la gestión»(33). Pese a ello, y a su impacto, sobre todo enUSA, en términos de reducción de la pobreza y de incremento del empleo, Pi-nilla advierte de que en los países de la Europa del Bienestar la prevenciónefectiva de las trampas del desempleo y de la pobreza requiera un nivel degasto superior y que tales programas deberían contemplarse en el marco deuna política social y económica más amplia(34).

Para Ayala, un primer argumento que juega a favor del uso de este tipo deherramientas es la economía de gestión, en la medida en que la integración deun mecanismo específico destinado a los trabajadores poco cualificados en la

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(32) El éxito del EITC norteamericano se ha justificado por su discreción y por haber respetado las condiciones que al parecer han decumplir las reformas sociales norteamericanas si quieren asegurar su supervivencia. Primera condición: camuflarse en el paisaje, nollamar la atención y evitar el «estigma» de las políticas sociales. Segunda: contar con medios de financiación que no impliquen un gas-to público directo y no depender para su aprobación de los mecanismos políticos tradicionales. Tercera: implementarse a través de apa-ratos institucionales sólidos, ya establecidos y ajenos a las políticas sociales tradicionales (la administración tributaria en este caso).Cuarta condición: mantener la suficiente ambigüedad respecto a los objetivos y los potenciales beneficiarios, para poder así adaptarsemejor a los cambios en el contexto sociopolítico (NEWMAN, A.L. «When opportunity knocks: economic liberalisation and stealth welfarein the United States». Journal of Social Policy, vol. 32, nº 2, páginas 179-197, 2003).(33) PINILLA, R. Más allá del bienestar: la renta básica de ciudadanía como innovación social basada en la evidencia. Barcelona: Ica-ria, 2006.(34) En referencia a estas prestaciones, Ignacio Zubiri, catedrático de Hacienda Pública de la Universidad del País Vasco, ha señala-do que «os incentivos monetarios a los trabajadores menos cualificados han demostrado su efectividad en muchos países en el dobleobjetivo que persiguen, por lo que no es de extrañar que cada vez haya más países que los aplican» (Hilero Eguneratuz, nº 69).


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mecánica de la liquidación del impuesto contribuye a simplificar los trámitesy reducir los costes administrativos. Las alternativas fiscales instrumentadas através de la imposición personal sobre la renta permiten además, para Ayala etal., eliminar el posible coste de estigmatización que suele asignarse a otros me-canismos. Su mayor automatismo y privacidad jugarían, por lo tanto, a su fa-vor, por lo que serían preferibles a las subvenciones directas que con los mis-mos objetivos se conceden en algunos países —al margen del sistema fiscal—a los trabajadores de bajos salarios.

La efectividad de este tipo de incentivos fiscales depende en cualquiercaso, tal y como han puesto de manifiesto las evaluaciones realizadas, de sudiseño y de las opciones técnicas adoptadas en su implementación:

— En lo que se refiere a la Prime por l’emploi francesa, los estudios de eva-luación ex-ante han puesto de manifiesto una muy una elevada cobertura (43% delos hogares) compatible con una capacidad de redistribución muy escasa (re-ducen la pobreza apenas en un 0,4%). Las razones de esta escasa capacidaddistributiva son dos: la escasez de las cuantías y los requisitos de acceso. Encuanto a los importes, basta con señalar que, grosso modo, los sistemas simila-res existentes en Estados Unidos o Gran Bretaña, aunque limitados a las fami-lias con hijos, ofrecían ya en 2.000 cantidades hasta diez veces mayores(35). Laescasa capacidad redistributiva de la prestación se explica también, en lo quese refiere a los criterios de selectividad, porque el diseño de la prestación dejafuera a quienes realizan jornadas laborales «muy parciales» —el 20% de lostrabajadores más pobres no se beneficia de la prima por esa razón— y a quie-nes, aun percibiendo salarios bajos, conviven con personas mejor remunera-das, que elevan en exceso la remuneración conjunta de la unidad familiar(36).Los sucesivos cambios que ha ido experimentando la prestación —con cuantíascada vez más importantes— complican en cualquier caso la valoración de susresultados.

Las evaluaciones realizadas en el Reino Unido ponen de manifiesto resul-tados más positivos. Entre 1997 y 2004 la tasa de actividad de las familias mo-noparentales se incrementó en un 10%, se redujo el número de menores en fa-milias sin adultos ocupados y la pobreza infantil remitió a los niveles de casiquince años atrás. Entre las parejas con hijos, sin embargo, el balance es me-nos positivo y, de hecho, se han creado desincentivos adicionales a la activi-dad de los cónyugues de personas ya ocupadas. Se ha reducido el número de


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(35) En efecto, mientras que las remuneraciones salariales más bajas reciben con la Prima para el Empleo una compensación equi-valente al 4,4% del salario, en el caso norteamericano determinados tipos de familias y niveles salariales reciben compensaciones dehasta el 40% de su salario original.(36) COURTIEUX, P., y LAPINTE, A. «L’impact redistributif des reformes socio-fiscales récentes sur les bas revenus: l’exemple de la Pri-me pour l’Emploi». Dossier Solidarité et Santé, nº 3, páginas 46-66, 2003.


familias en los que ningún adulto está ocupado, pero las tasas de actividad delas familias biparentales apenas han cambiado.

En lo que se refiere al EITC norteamericano, las investigaciones realizadasparecen indicar que los efectos positivos sobre el empleo que ha podido gene-rar (fomentando la incorporación de personas inactivas al mercado de trabajo)supera ampliamente los efectos desincentivadores sobre la oferta de trabajo(reducción del número de horas trabajadas), ofreciendo un balance favorable(Ayala y otros). Según Pinilla, el EITC constituye un programa efectivo y eco-nómicamente viable en la lucha contra la pobreza: según algunos estudios,esta prestación, que permite elevar hasta en un 40% los ingresos originales dedeterminadas composiciones familiares, ha contribuido al 50% de la reducciónde la pobreza registrada en USA.

Lo que las evaluaciones de estos sistemas han puesto de manifiesto, en lí-neas generales, es la dificultad de extraer lecciones de fácil aplicación respectoa su efectividad debido, de una parte, a la variedad de contextos en los queoperan y, de otra, a la elevada sensibilidad de los resultados respecto a las op-ciones aplicadas en el diseño de cada una de las prestaciones (cálculo indivi-dual o familiar, definición de las fases de entrada y salida, consideración de lascargas familiares, etc.). También emerge, como conclusión general, la dificul-tad de conciliar los dos objetivos en función de los cuales se han diseñado es-tas políticas —incitación y redistribución— y la escasa atención que, en térmi-nos evaluativos, ha tenido el segundo objetivo frente al primero.

3.3. Estímulos al empleo para perceptores de rentas mínimas

Frente a los no siempre satisfactorios resultados de los sistemas fiscales debonificación al empleo, orientados al conjunto de los trabajadores de bajos sa-larios, algunos autores han propuesto centrar estas políticas de «rentabiliza-ción del empleo» en los perceptores de prestaciones asistenciales a través delos sistemas de estímulos al empleo especialmente dirigidos a esta población.De hecho, para L’Horty son precisamente los sistemas de estímulos al empleocreados en el marco de las rentas mínimas de inserción los que permiten incre-mentar de forma sustancial la cuantía de las prestaciones —garantizando asíunas prestaciones de cuantía suficiente para quienes no pueden acceder almercado de trabajo— sin ahondar en la trampa de la pobreza y manteniendoen límites tolerables los índices de cronificación.

Según Ayala et al., la mayor parte de los países de la UE —todos, salvoAustria, Finlandia y Suecia— habían emprendido, a fecha de 2003, reformas

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Joseba Zalakain


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parciales en sus sistemas de rentas mínimas tendentes a suavizar la incompa-tibilidad de la prestación con otras fuentes de renta y muy especialmente, conlos ingresos procedentes del trabajo. No existe sin embargo un diseño óptimode las condiciones de cobro de la prestación que permita evitar el problema delos desincentivos y en la mayoría de los esquemas sigue existiendo, bien un lí-mite temporal de compatibilidad, bien un tope máximo de ingresos compati-bles, lo que propicia la existencia de problemas de inequidad horizontal en eltratamiento de las situaciones próximas a esos umbrales(37).

También los sistemas de rentas mínimas autonómicos han introducido enEspaña este tipo de dispositivos en su funcionamiento. Ruiz de Azua distin-gue entre cuatro tipos de modalidades:

• en primer lugar, medidas limitadas orientadas a no contemplar ingresosatípicos de muy corta duración (rendimientos de contratos laborales deduración igual o inferior a treinta días en los seis meses inmediatamenteanteriores a la presentación de la solicitud en Madrid o ingresos que pro-vengan de contratos de trabajo de duración inferior o equivalente a un mesen Cataluña);

• en segundo lugar, incentivos económicos específicos dirigidos a favorecerprocesos de inserción en los proyectos de integración (Madrid);

• en tercer lugar, descuentos temporales respecto a sueldos y salarios de be-neficiarios incorporados al empleo (Navarra, Cataluña o Baleares);

• y, finalmente, la modalidad de descuento estructural de una parte de losingresos que se observa en el País Vasco. En esta comunidad, se estima quecerca de un 20% de los beneficiarios de la Renta Básica se benefician cadaaño del programa de estímulos al empleo, en virtud del cual un determi-nado porcentaje de los ingresos derivados de una actividad por cuentapropia o ajena queden descontados, con carácter estructural, a efectos delcómputo final de recursos correspondiente a la unidad de convivencia.

La principal ventaja de este modelo, sobre todo cuando se aplica de formaestructural o permanente, es que permite establecer para todas las unidadesnecesitadas unas cuantías mínimas elevadas, garantizando al mismo tiempounos ingresos notablemente superiores a los beneficiarios que tengan contactocon el empleo. Este mecanismo constituye, además, una alternativa a los mo-delos de baja cuantía prestacional, ajustados a las PNC, que inevitablementeresultan funcionales con la economía sumergida. Entre sus déficit, Ruiz deAzua cita el hecho de que no se tengan en cuenta los gastos asociados a la in-


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(37) Para mejorar este tipo de prestaciones, Ayala y al. proponen un sistema de prestaciones decrecientes similar al que se describeen el apartado 3.3.


corporación laboral (guardería, transporte, comidas fuera de casa, etc.), que re-sultan determinantes sobre todo para las familias monoparentales(38).

En Francia, donde la utilización de la figura de «l’intéressement», pese a suefectividad, no está muy extendida (los perciben en torno a un 12% de los be-neficiarios del RMI), los estímulos al empleo han sido recientemente reforma-dos —no sin polémica— al objeto de extender su utilización. A diferencia delanterior sistema –en el que las cantidades percibidas dependían del montantedel salario percibido– los nuevos estímulos franceses son fijos en cuanto a lacantidad y la duración, al margen de la retribución del puesto al que se acce-da, y tienen un límite temporal de doce meses. El paquete de ayudas está com-puesto por tres elementos básicos: una «prima de retorno al empleo» de 1.000euros, abonada durante el primer mes de trabajo y orientada a financiar losgastos extraordinarios que puede suponer en un primer momento la inserciónlaboral; el derecho a compatibilizar durante los tres primeros meses de trabajoel importe íntegro de la prestación y del salario; y una prima mensual de 150euros —225 en el caso de tener responsabilidades familiares— a percibir du-rante los nueves meses siguientes. Además, la Ley que regula el nuevo sistemade estímulos al empleo contempla la obligación de garantizar las plazas nece-sarias en los centros preescolares a las personas con hijos/as que se acojan alsistema.

Además de los beneficios económicos para el perceptor —de media, puedeestimarse que cada beneficiario se embolsará 4.000 euros adicionales durantelos doce meses en los que se puede beneficiar de los nuevos estímulos— la re-forma ha sido defendida por sus promotores por la claridad y la sencillez desu funcionamiento: se trata, aseguran, de un sistema mucho más comprensibleque el actual, a través del cual el perceptor puede calcular fácilmente el impor-te que recibirá, y también más fácil de gestionar por parte de la Administra-ción. Para los promotores de la propuesta, frente al complejo método de cálculo actual, la ventaja de un sistema «visible, previsible y atractivo» parececlaramente mayor que el incremento final en las cantidades percibidas, nosiempre significativas(39).

También en Norteamérica se ha experimentado con sistemas de comple-mento de ingresos orientados a personas que dejan de percibir prestaciones

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(38) Para Ruiz de Azua, una cierta obsesión por la inserción laboral ha hecho olvidar la necesidad de tomar en consideración, en es-pecial en el caso de las personas con cargas familiares, los costes asociados a la incorporación al mercado de trabajo (transporte,guardería, cuidados personales, gastos de comedor, etc.). Por lo tanto, sobre todo en el caso de las familias monoparentales, para queel programa de estímulos sea realmente eficaz, sería necesario prever la compensación de los costes asociados. De otra forma, el ac-ceso al empleo podría incluso redundar en una pérdida de capacidad adquisitiva.(39) Según la OFCE, esta reforma beneficia a los solteros sin hijos y a las personas que acceden a empleos remunerados a nivel delsalario mínimo a jornada completa. Por el contrario, para las personas con hijos el sistema anterior resultaba más beneficioso porquese calculaba en función de la prestación efectivamente abonada, que dependía del tamaño familiar.


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económicas asistenciales. Un estudio evaluativo de cuatro de estos progra-mas(40) ha puesto de manifiesto que contribuyen a incrementar tanto la partici-pación laboral como los ingresos netos de sus beneficiarios, si bien, en algunoscasos, han provocado también una cierta reducción en la cantidad de horastrabajadas(41). Más concretamente, la experiencia canadiense(42) —evaluada pormedio de la comparación a lo largo de varios años de un grupo experimentalque participó en el programa y un grupo de control que no lo hizo— pone demanifiesto que al final del periodo analizado los integrantes del grupo experi-mental acceden antes al empleo, ven antes cómo sus ingresos aumentan y,cuando salen, salen antes de la pobreza. Más que producir cambios específi-cos, por tanto, lo que estos incentivos al empleo logran es acelerar en dos otres años transiciones al empleo y mejoras económicas que, dado el perfil delos participantes y las características de la prestación, probablemente ya seiban a producir. Todo ello, en cualquier caso, con un coste muy reducido paralas arcas públicas, que recuperan prácticamente todo lo gastado en estos su-plementos salariales a través de la reducción de las prestaciones y del cobro deimpuestos derivados de las inserciones laborales realizadas(43).

3.3. Algunas propuestas

Junto a las experiencias reseñadas, la problemática de los trabajadores pobresha provocado en nuestro entorno una serie de propuestas que, si bien obviamenteno pueden ser evaluadas en función de sus resultados, sí permiten determinar cuá-les son las necesidades o carencias a las que se quiere dar respuestas y cuáles sonlas vías que se proponen para ello.

Así por ejemplo, en nuestro entorno más cercano, la profesora de la Univer-sidad Autónoma de Barcelona Magda Mercarder Prats ha propuesto para el con-junto del Estado español la introducción de una compensación al empleo comodeducción de cuota reintegrable en el IRPF, que tendría como objetivo incentivarel acceso al mercado de trabajo de quienes perciben salarios cercanos a las pres-taciones asistenciales existentes y desactivar la trampa de la pobreza o el desem-


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(40) Self-Sufficiency Project (SSP) en Canadá, Minnesota Family Investment Program (MFIP), New Hope Project de Milwaukee y JobsFirst de Connecticut.(41) MICHALOPOULUS, C. Does making work pay still pay? An update on the effects of four earnings supplement programs on employ-ment, earnings, and income. New York: Manpower Demonstration Research Corporation, 2005.(42) En este caso, los perceptores de una prestación de garantía de ingresos (Income Assistence) de dos provincias canadienses po-dían recibir un suplemento salarial si accedían a un empleo y abandonaban el cobro de la prestación. El suplemento podía percibirsedurante un máximo de 36 meses, siempre que en esos meses se hubiera realizado una actividad laboral a jornada completa. La cuan-tía del suplemento era variable y relativamente generosa (por término medio, se calcula que el suplemento en cuestión incrementabaen torno a un tercio los ingresos salariales netos que hubiera percibido sin cobrar los suplementos).(43) FORD, R., y otros. Can work incentives pay for themelves? Final report on the Self-sufficiency Project for welfare applicants. On-tario: Social Research and Demonstration Corporation, 2003.


pleo que podría traer consigo la introducción a nivel estatal de una renta mínimagarantizada de suficiente cobertura. Enmarcada en una propuesta más ampliapara la reducción de la pobreza en España —que incluye también la universali-zación de las rentas mínimas de inserción, la mejora del subsidio de desempleoy de las pensiones mínimas y la introducción de un subsidio universal por cadamenor de 18 años—, Mercader Prats propone en concreto una deducción de ca-rácter individual que recibirían todos los trabajadores con remuneraciones detrabajo por debajo de un umbral determinado y que iría creciendo a medida quecrece el salario, hasta un límite salarial de 3.500 euros anuales, llegando a unaayuda máxima de 881 euros al año. Quienes obtuvieran salarios superiores a esacantidad verían progresivamente reducida la bonificación recibida, que dejaríade abonarse por completo cuando las rentas de trabajo superaran los 21.158 euros.Esta prima beneficiaría a 9,3 millones de trabajadores con rentas del trabajo infe-riores a esa cantidad (70%) y costaría 4.304 millones de euros, que es poco menosde lo que cuesta la deducción de base por rendimientos del trabajo por cuentaajena en el IRPF abonada a los contribuyentes asalariados(44).

También en nuestro país, se ha propuesto la introducción en el IRPF de un in-centivo salarial dirigido específicamente a las rentas más bajas y vinculado a suscotizaciones a la Seguridad Social, como deducción en cuota por rendimientos detrabajo personal por cuenta ajena. Más concretamente, se propone un incentivo fis-cal máximo equivalente a la percepción de 1.200 euros para los trabajadores derenta igual o inferior al SMI, que a partir de ese salario, se iría reduciendo a razónde 6,35 céntimos por euro adicional de salario (lo que implica un tipo impositivomarginal del 6,35%, que puede considerarse bajo en comparación con la mayoríade las herramientas similares). La propuesta mantiene la posibilidad de aplicaciónde una imposición negativa ya que, si la cuota líquida llegase a ser cero, este incen-tivo podría transformarse en una transferencia positiva de renta, de forma similara los tax credits anglosajones o la PPE francesa (Ayala y otros).

En Francia, en el marco de un amplio debate sobre la arquitectura de las rentasmínimas y sobre los efectos de desincentivación que, según algunos, siguen gene-rando, se ha propuesto un ingreso de solidaridad activa (revenu de solidarité active oRSA) que pretende, básicamente, facilitar la articulación entre las rentas mínimas ylos ingresos salariales. En concreto, la propuesta supone el establecimiento de unaayuda máxima —que es a la vez un ingreso mínimo garantizado— de la que serestaría un porcentaje variable del salario. Así, a una persona sola que ganara un70% del SMI francés (unos 840 euros mensuales brutos) se le restaría de ese máxi-mo —establecido en su caso en 370 euros— el equivalente a un tercio de su sala-rio, obteniendo así una ayuda neta de 100 euros, unos ingresos totales de 940 y un

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(44) MERCADER, M. Políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en España: una valoración con ESPASIM. Serie: Docu-mento de Trabajo, nº 34. Madrid: Fundación Alternativas, 2003.


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incremento en la renta de casi el 12%. Se mantiene esta forma la concepción del in-greso mínimo garantizado, combinada con la idea de una ayuda máxima, que, sibien se va reduciendo a medida que los ingresos propios crecen, incita en ciertamedida a incrementar esos ingresos propios. Tanto el mínimo/máximo establecidocomo el porcentaje de reducción varían, en la propuesta apuntada, en función dela composición familiar y de los ingresos salariales percibidos, hasta desaparecer laayuda a partir de ingresos superiores a 1.600 euros brutos mensuales en el caso deuna persona sola. La propuesta de la comisión encabezada por Hirsch, presidentede Emmaüs Francia, es compatible con el mantenimiento del actual, y generoso,sistema de prestaciones familiares y tendría, según sus cálculos, un coste de entre6.000 y 8.000 millones de euros al año, por debajo del 0,5% del PIB(45).

En un sentido muy parecido, también en Francia, D. Clerc ha propuesto —jun-to a un incremento de las ayudas a la contratación y el refuerzo de los servicios deatención infantil para las familias de bajos ingresos, de forma que puedan accederal mercado laboral— la creación de un sistema de prestaciones diferenciales, me-nores cuanto mayores sean los ingresos propios, accesibles para quienes percibensalarios de hasta 1,3 veces el SMI francés (hasta unos 1.300 euros líquidos al mes,aproximadamente). En ese sistema, quienes carecieran de ingresos percibirían 650euros al mes y, por cada euro percibido en concepto de salario, la prestación se re-duciría en un 50%. Así, una persona con un salario de 300 euros recibiría al mesuna ayuda adicional de 500, otra con un salario de 900 recibiría una ayuda de 200euros y a partir de los 1.300 euros, siempre en el caso de una persona sola, desaparecería el derecho a la ayuda (ver tabla 2). La propuesta supone un incre-mento sustancial del RMI francés, que en la actualidad es de 433 euros, y tendríaun coste adicional de unos 13.000 millones de euros(46).

Tabla 2. Funcionamiento de un sistema de complemento de ingresos

Ingresos propios* Complemento de ingresos* Ingresos totales*

0 650 650

300 500 800

600 350 950

900 200 1.100

1.200 50 1.250

1.300 10 1.300

* Euros netos mes. El complemento se calcula restando a la cuantía máxima de la ayuda (650 euros) el 50% delos ingresos propios.FUENTE: Elaboración propia a partir de Clerc.


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(45) HIRSCH, M., y otros. «Au possible, nous sommes tenus. La nouvelle équation sociale». 15 résolutions pour combattre la pauvre-té des enfants. Paris : Commission Familles, Vulnérabilité, Pauvreté, 2005.(46) CLERC, D. «Un plan de lutte contre la pauvreté en trois mesures», L’Economie Politique, nº 26, pp. 7-26, 2005.


Es difícil no ver en muchas de estas propuestas, en la medida en que se ba-san en mecanismos de imposición negativa y en una mayor imbricación de lasherramientas fiscales y las políticas sociales, cierta cercanía a algunas de laspropuestas para la introducción de una renta básica incondicional y universalque se han realizado en nuestro país. De hecho, Rafael Pinilla valora funda-mentalmente de los sistemas fiscales de bonificación al empleo establecidos enlos países anglosajones su utilidad de cara a la introducción de una renta bási-ca de ciudadanía, en la medida en que estos programas pueden tener un papelestabilizador previniendo y limitando los posibles efectos desicentivadores yen la medida en que puede evitar el riesgo de una eventual presión a la bajade los salarios. También en su propuesta para la reforma del sistema fiscal y deprotección social a través de la introducción de la Renta Básica ciudadana,Sanzo y Pinilla incorporan como elemento central de su propuesta una bonifi-cación o suplemento de renta que prime el esfuerzo de las personas que reali-zan actividades productivas y suavice el efecto del mecanismo diferencial quela imposición negativa lleva implícita(47).

En parecido sentido, se ha propuesto una renta básica parcial para trabaja-dores de bajos salarios que, además de contribuir a paliar los problemas a los que venimos haciendo referencia, facilitaría la introducción gradual de una renta básica incondicional y universal. Más concretamente, el alemán W.Strengmann–Kuhn ha propuesto una prestación económica a las personas queperciban salarios de entre el 25% y el 75% del ingreso medio equivalente (o, loque es lo mismo, entre el 50% y el 150% del umbral de pobreza, definido comoel 50% del ingreso medio equivalente), hasta alcanzar ese nivel de ingresos. Deesta forma, prácticamente cualquier trabajador percibiría —sumando la pres-tación al salario— una cantidad neta equivalente al umbral de pobreza. Se tra-taría de una prestación individual (vinculada al salario del trabajador y no alos ingresos de la unidad familiar, al objeto de que cualquier empleo esté re-munerado por encima del umbral de pobreza), y decreciente, de forma que laayuda se reduce, a un ritmo de 0,5 euros por cada euro ganado, a medida queel ingreso laboral se acerca al 75% del ingreso medio (que equivale al 150% delumbral de pobreza), hasta desaparecer una vez alcanzando ese nivel. De esaforma, los ingresos netos de quienes percibieran un 25% del ingreso medio seduplicarían, mientras quienes perciben un salario superior al umbral de po-breza verían crecer en mucha menor medida sus ingresos. ParaStrengmann–Kuhn, las ventajas del modelo propuesto son importantes. Poruna parte, se trata de una prestación mucho más barata que otras propuestasde renta básica incondicional y universal para toda la ciudadanía. Por otra,

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(47) SANZO, L., y PINILLA, R. La renta básica. Para una reforma del sistema fiscal y de protección social. Serie: Documentos de Trabajo,nº 42. Madrid: Fundación Alternativas, 2004.


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tendría un importante efecto incentivador del empleo, en la medida en que es-tar empleado sería condición para percibir la ayuda y en la medida en que losempleos de bajos salarios serían económicamente más rentables.

4 CONCLUSIONES: LÍMITES Y POSIBILIDADES

Como se ha intentado demostrar en este trabajo, la extensión del em-pleo de bajos salarios —por sí sola o en conjunción con otros factores—está provocando efectos importantes en el espacio social de la precarie-dad y la exclusión social. Entre ellos cabe destacar la emergencia de la fi-gura de los trabajadores pobres, el riesgo de generar —allá donde se hanestablecido prestaciones de rentas mínimas de suficiente cuantía— la de-nominada trampa de la pobreza, y cambios en la composición del colecti-vo de perceptores de rentas mínimas, favoreciendo el acceso a ellas depersonas que, precariamente insertas en el mercado de trabajo, presentandificultades fundamentalmente económicas y reciben a través de la pres-tación un complemento, a veces reducido, de sus ingresos. Se ha quebra-do, efectivamente, el supuesto de que la protección económica no contri-butiva habría de destinarse a colectivos apartados del mercado de traba-jo, lo que ha venido a introducir distorsiones importantes en estossistemas.

La emergencia —o reemergencia— de la figura del trabajador pobrecuestiona el valor de la integración laboral como herramienta de inserciónsocial cuando ésta se produce en empleos precarios, inestables y mal pa-gados. La inserción por lo económico, como se decía antes, se convierte enun espejismo cuando, al final o a lo largo de un proceso de inserción, elúnico futuro laboral pasa por un puesto de trabajo que —además de alie-nante, carente de perspectivas de promoción o simplemente duro— resul-ta incapaz de garantizar unas condiciones de vida mínimas y, de hecho,insuficiente para evitar la pobreza. Tal y como ha señalado Víctor Renes(Hilero Eguneratuz, nº 71), resulta incoherente plantear el empleo como elmecanismo fundamental de integración social, de distribución de renta yde protección social y, al mismo tiempo, desatender sus condiciones y sucalidad.

Existe un amplio abanico de herramientas para hacer frente a estas situa-ciones, si bien sus resultados no dejan de ser controvertidos y su aplicaciónrequeriría, en nuestro país, un largo proceso de reflexión y análisis para es-tablecer el diseño y los objetivos más adecuados, así como su viabilidad eco-nómica. Con todo, de este breve análisis de los mecanismos puestos en mar-


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cha en nuestro país y en otros de nuestro entorno para responder a estos fe-nómenos, pueden obtenerse las siguientes conclusiones:

• El desarrollo dentro de los sistemas de rentas mínimas de mecanismospermanentes de estímulos al empleo parece condición necesaria parapoder elevar las cuantías de las prestaciones a niveles cercanos a los um-brales de pobreza y para permitir unas condiciones de vida dignas a laspersonas beneficiarias de rentas mínimas de inserción que no están, y di-fícilmente estarán en disposición de acceder a un mercado de trabajocada vez más selectivo. Estos sistemas de estímulos al empleo deben in-corporar además sistemas de apoyo que permitan garantizar la «sosteni-bilidad» en el tiempo de las inserciones laborales realizadas.

• Aunque necesarias, estos estímulos son sin embargo insuficientes paradar respuesta a todos los problemas apuntados. Por una parte, no benefi-cian a la mayor parte de los trabajadores de bajos salarios (e incluso de lostrabajadores pobres), en la medida en que no son perceptores de rentasmínimas. Por otra parte, no contribuyen a la necesaria especialización delas rentas mínimas de inserción en las personas expuestas a un mayorriesgo de exclusión y deterioro, y mantienen, quizá innecesariamente, apersonas que no requieren intervención o acompañamiento social algunoen una red, la de los Servicios Sociales, ya sujeta a gran presión.

• Desde ese punto de vista, parece conveniente —como se ha hecho en otrospaíses— complementar la medida anterior con el desarrollo de un sistemaalternativo de garantía de rentas, radicado en el ámbito de la administra-ción tributaria, orientando tanto a complementar los ingresos laboralesque una parte creciente de los perceptores de rentas mínimas como a pro-teger al conjunto de trabajadores de bajos salarios. Aunque no exenta dedificultades, el desarrollo de esta política de garantía de rentas a través demecanismos fiscales supone una fórmula de gestión más automatizada,transparente y ágil, y tendría un doble impacto positivo:

a) por un lado, permitiría a las y los profesionales de los Servicios So-ciales de Base concentrar su intervención en aquellas personas querequieren un proceso de inserción;

b) por otro, evitaría a una parte de las personas beneficiarias la realizaciónante los Servicios Sociales de Base de trámites innecesarios, reduciéndo-se al tiempo los problemas de no ejercicio del derecho (non take up) ha-bitualmente asociados a las prestaciones de garantía de ingresos.

Ese tipo de mecanismos parece también estar en consonancia con la ten-dencia, o el objetivo, de construir un sistema de garantía de ingresos más

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orientado a complementar que a reemplazar los ingresos del trabajo. Desdeese punto de vista, la vinculación entre el trabajo y las prestaciones económi-cas puede resultar más visible si éstas se integran en un sistema —como el fis-cal— intrínsecamente relacionado con el mundo del empleo que si se mantie-nen en el ámbito de los Servicios Sociales. En ese sentido, este tipo de presta-ciones tendría la capacidad de vincular estructuralmente la percepción deunas prestaciones concebidas como complementos salariales al propio hechodel trabajo, lo que se concibe como un elemento clave para pasar de una men-talidad basada en la asistencia a una vinculada a la ética del trabajo. Adecua-damente diseñadas —lo que, dadas las muy diferentes opciones disponibles ysus implicaciones, no resulta sencillo—, este tipo de prestaciones puede porúltimo contribuir a la universalización de los sistemas de garantía de rentas,en la medida en que también los trabajadores en activo, al margen de su sala-rio real, tendrían garantizado un ingreso mínimo suficiente para subvenir asus necesidades.

El desarrollo de estos sistemas plantea sin embargo serios problemas e in-terrogantes que no pueden dejar de tenerse en cuenta. Efectivamente, su des-arrollo sólo podría considerarse positivo si se cumplieran, al menos, las si-guientes condiciones:

• Los sistemas de bonificación al empleo deben ser compatibles con el des-arrollo y la potenciación de un verdadero sistema de rentas mínimas paralas personas inactivas en edad de trabajar que resulta sin duda, en la ma-yor parte de las comunidades autónomas del Estado español, la principalcarencia en materia de políticas contra la exclusión social.

• Además, los sistemas de bonificación del empleo —como ocurre en otrospaíses— deberían entroncarse en el marco de las políticas de apoyo a lafamilia, tan desatendidas en el Estado español. De hecho, en la medida enque la mayor parte de los trabajadores pobres lo son en España por la pre-sencia de otros inactivos en el hogar (a menudo niños/as) y en la medidaen que las retribuciones salariales, y el propio SMI, no tienen en cuentaslas diferencias en las composiciones familiares, el principal colectivo des-tinatario de estas prestaciones debería ser el de los trabajadores de bajossalarios con responsabilidades familiares.

• Se ha puesto de manifiesto la dificultad de este tipo de sistemas a lahora de conciliar sus dos objetivos: incitación del empleo y redistribu-ción de la renta hacia los trabajadores de bajos salarios a fin de prevenirel riesgo de pobreza en la población ocupada. Dadas las característicasdel mercado de trabajo español —en el que difícilmente se dan las con-diciones para una eventual trampa de la pobreza—, y el diferencial con


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el resto de la UE en lo que se refiere a las tasas de pobreza, parece ob-vio que en España los sistemas de bonificación del empleo deberíanorientarse con claridad hacia los objetivos redistributivos. La incitaciónal empleo, de contemplarse, debería centrarse no en la dependenciaasistencial, sino en la reducción de las elevadas tasas de inactividad fe-menina y del porcentaje de hogares monoactivos, que constituye una delas principales causas de la pobreza en España.

• El desarrollo de este tipo de prestaciones no es óbice para seguir incre-mentando la cuantía del Salario Mínimo Interprofesional. Al contrario,en la medida en que existe el riesgo de que este tipo de prestaciones pre-sionen los salarios a la baja, su desarrollo sólo tiene sentido si se eleva laremuneración mínima obligatoria y se renuncia a plantear este tipo debonificaciones como un medio para aligerar las cargas salariales que so-portan las empresas. Desde ese punto de vista, puede resultar inclusoconveniente, como se hace en algunos países, vincular la prestación aunas retribuciones horarias mínimas, obviamente superiores al SMI, aúna costa de que los trabajadores muy mal pagados no se beneficiaran deellas.

• El desarrollo de este tipo de prestaciones debe ir también acompañadode una mayor inversión en políticas activas de empleo y formación quepermitan a sus beneficiarios acceder a puestos de trabajo mejor pagadosen los que el acceso a los complementos salariales no sea necesario. En elmismo sentido, debe ir acompañado de políticas de creación de empleo,público y privado, y de mejora de las condiciones generales de trabajo,que reduzcan las todavía elevadas tasas de desempleo, siniestralidad yeventualidad.

En definitiva, la creación de este tipo de bonificaciones al empleo deberíacontemplarse en el marco de un proceso más amplio de «regeneración» de laspolíticas de empleo que incluya, además, el incremento del salario mínimo in-terprofesional, la creación de empleo y la reducción de la temporalidad. De locontrario, si tal regeneración no se llevara a cabo, resultaría extremadamentedifícil seguir apostando por el empleo como la principal herramienta para lainserción social.

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Joseba Zalakain


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RESUMEN

En los últimos años, los cuestionamientos financieros al Estado de bienestar y la creciente influen-cia de la ideología neoliberal han llevado a plantear la necesidad de aumentar la responsabilidad in-dividual en la salida de las situaciones de dificultad como el desempleo o la exclusión. La mayoríade los gobiernos occidentales están realizando un importante esfuerzo por coordinar políticas socia-les y de empleo con el fin de favorecer el acceso al mercado laboral de los colectivos que han queda-do al margen, a través del diseño de lo que ha venido a denominarse políticas de activación.

Las políticas de activación, de muy diversa implantación y alcance, están suscitando numero-sos cuestionamientos en torno a su verdadera finalidad, protectora o disuasoria, y sobre todo,en relación con su eficacia en la lucha contra la pobreza y la exclusión social.

Del análisis de las características de los hogares de uno de los programas de renta mínima ennuestro país, el de Renta Básica en Navarra, se deriva la necesidad de separar la lógica de la ga-rantía de ingresos de la lógica de la activación. Ambas son herramientas clave en la lucha con-tra la exclusión, sin embargo, deben ser concebidas desde la lógica del doble derecho y no desdela lógica de la contrapartida.

Begoña Pérez Eransus

Profesora del Departamento de Trabajo Social de la Universidad Pública de Navarra

Rentas mínimas y políticas de activación

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Sumario

1. Asistencialización de las prestaciones. 2. Targetting. 3. Reestructuración de la provisión de bienestar, aumento de la privatización. 4. Extensión de los programas de activación.

5. Los programas de Renta Mínima en España. 6. La necesidad de separar la lógica de la garantía de ingresos de la lógica de la activación. 7. Bibliografía.

Palabras clave:

Activación, renta mínima, inserción, exclusión social.

ABSTRACT

In the last few years, financially-based questioning of the Welfare State and the increasing in-fluence of the neoliberal ideology have raised the need to increase individual responsibility inovercoming difficulties such as unemployment and exclusion. Most western governments aremaking significant efforts to coordinate social and employment policies to help boost access tothe labour market for groups that have been marginalised, by designing what have becomeknown as activation policies.

Activation policies, which are varied in scope and method of implementation, are being ques-tioned in terms of their true aim, whether as protection or dissuasion, and, particularly, theirefficiency in fighting poverty and social exclusion.

Based on an analysis of the characteristics of the households of one of the minimum wage pro-grammes in Spain, the Renta Básica programme in Navarre, there is clearly a need to separa-te the issue of guaranteeing income from that of activation. Both are key tools in fighting ex-clusion, yet they must be considered from a dual perspective and not as one or the other.

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Tras la crisis económica iniciada a finales de los setenta se produjo unaquiebra en el consenso político existente desde la segunda guerra mundialen torno a la defensa del Estado de bienestar. Desde posiciones de izquierdase critica la incapacidad de los Estados para dar respuesta a las demandascrecientes de bienestar de la población y su capacidad para redistribuir larenta y acabar con la desigualdad y la pobreza. Desde posiciones neolibera-les se defiende la necesidad de disminuir la intervención del Estado en laeconomía y reducir el elevado nivel de gasto público. Este gasto constituye,desde la perspectiva neoliberal, un lastre que frena el crecimiento económicoy la competitividad de los estados en el nuevo entorno de economía globali-zada.

Las raíces históricas e institucionales del Estado de bienestar, su inerciay su amplia legitimidad social parecen estar haciendo inviable cualquierpropuesta de desmantelamiento de la protección existente, ni siquiera pa-recen haberse producido reducciones drásticas del gasto social (Pierson,1996).

Sin embargo, tras la crisis de los años setenta sí se constata una tendenciageneralizada de contención del crecimiento del gasto social que ha tenidocomo consecuencia algunas pautas comunes de transformación en materia deprotección social en el conjunto de países europeos.

• Se establece una mayor diferenciación de la intensidad protectora y unatendencia de asistencialización de las nuevas prestaciones.

• Se tiende a concentrar el gasto en los colectivos más necesitados (target-ting).

• Se produce una reestructuración del papel de los diferentes agentes pro-veedores de bienestar, incrementándose la responsabilidad del indivi-duo y su familia, del mercado y de la sociedad civil.

• Se potencia la responsabilidad individual en la situación de desempleo yexclusión mediante la extensión de las llamadas políticas de activación.

Analicemos pormenorizadamente las consecuencias de estas transfor-maciones, deteniéndonos especialmente en las llamadas políticas de acti-vación.

1 ASISTENCIALIZACIÓN DE LAS PRESTACIONES

A comienzos de los ochenta y debido al aumento de las tasas de desem-pleo, muchos gobiernos europeos emprendieron medidas orientadas a comba-tir el desempleo y la pobreza. En este escenario, las prestaciones de desempleodel nivel contributivo no permitían la protección de nuevos colectivos que es-taban quedando fuera del mercado como jóvenes y mujeres que todavía no ha-bían accedido a su primer empleo, o no habían cotizado lo suficiente, o des-empleados de larga duración que habían agotado la protección contributiva.

Con el fin de contrarrestar los efectos de la crisis muchos países adoptaronnuevos mecanismos de garantía de ingresos de carácter asistencial destinados aaquellas personas en edad activa que quedaban fuera de la protección contribu-tiva de desempleo. De esta forma, a lo largo de los ochenta se crearon progra-mas de ingresos mínimos de carácter asistencial en Bélgica, Dinamarca, Alema-nia, Reino Unido y Holanda (Gough, Bradshaw et al., 1997). Italia y España,aunque más tardíamente, también pusieron en marcha sistemas semi-asistencia-les que combinan protección contributiva con complementos de carácter asis-tencial para aquellos desempleados que agotan la protección contributiva o paraaquellos pensionistas que no habían contribuido lo suficiente (Ayala, 1994).

El surgimiento de este nivel asistencial ha servido para paliar de algúnmodo los déficit de los sistemas contributivos y amortiguar los efectos de lacrisis económica. Ciertamente existen diversos estudios que avalan la eficaciade estas prestaciones en la disminución del desempleo y la pobreza en Europa(Behrendt, 2000). Sin embargo, para muchos, el carácter asistencial de estasnuevas prestaciones constituye una importante ruptura con la tradición de re-conocimiento de derechos vinculada a la protección social anterior. Las presta-ciones asistenciales, a diferencia de las contributivas o universales, nacenorientadas a pequeños grupos de población, sujetas a demostración de insufi-ciencia de ingreso y muestran una gran distancia en términos de calidad retri-butiva y reconocimiento de derechos. Muchos han visto en la protección asis-tencial, parte de la estrategia neoliberal de recorte del gasto social en detri-mento de los derechos sociales. En definitiva, se considera que los sistemas deasistencia social responden a un abandono de los ideales de igualdad y justi-cia social que habían caracterizado el siglo xx (Castel, 1997).

2 TARGETTING

Bajo la mencionada «inevitabilidad de los recortes sociales» también se hareforzado la idea de que es preciso redirigir la acción del Estado a los más ne-

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cesitados. La idea es concentrar los medios «escasos» en los que más lo nece-sitan, mediante ayudas basadas en la de demostración de bajos ingresos (pres-taciones asistenciales), o dirigiendo los programas a determinados grupos depoblación: jóvenes sin empleo, desempleados de larga duración, minorías ét-nicas. Esta estrategia (denominada targetting en la literatura internacional) seencuentra en la base de las recomendaciones europeas de elaboración de pla-nes de inclusión social dirigidas a determinados grupos de población en situa-ción de exclusión. Su finalidad es actuar de manera más eficaz solucionandolos problemas de colectivos minoritarios. Sin embargo, para algunos suponealejamiento de las políticas sociales igualitarias que caracterizaron ael desarro-llo de los Estados de bienestar en el siglo xx (educación, sanidad, empleo).Modo de crítica también se argumenta que estos programas contribuyen a laestigmatización de los colectivos que participan en ellos, que tienen escasa le-gitimidad frente a la población en general y que son de escasa eficacia frente alas acciones destinadas a toda la población «los programas para pobres acabansiendo pobres».

3 REESTRUCTURACIÓN DE LA PROVISIÓN DE BIENESTAR,AUMENTO DE LA PRIVATIZACIÓN

Las formas de provisión de los servicios de bienestar están siendo trans-formadas en todos los países perfilándose una creciente privatización mer-cantil de la provisión de servicios y una mayor presencia de las entidades deiniciativa social, mientras que el Estado pasa a asumir un rol de gestor o faci-litador de servicios. En defensa de estos procesos de descentralización de res-ponsabilidad se argumenta una mayor eficacia del mercado en la provisión deservicios, la flexibilización de la atención y sobre todo su contribución a la con-tención del gasto público.

Esta tendencia a la privatización se viene manifestando, en mayor medidaen distintos ámbitos de la política social en Europa, tales como la educación yla salud y también de manera creciente en los servicios sociales (en nuestropaís sobretodo en el sector de atención a personas mayores a través de la con-tratación de servicios privados residenciales y a domicilio y en la atención delas oenegés a población en situación de exclusión).

Se han analizado algunas cuestiones que alertan de las posibles conse-cuencias negativas de este proceso privatizador. Y es que, en algunos sectoresdel bienestar, como es el caso de los servicios sociales, no siempre se están pro-duciendo las condiciones normales de funcionamiento del mercado, como sonla libre competencia, la disponibilidad de información, o la capacidad de elec-


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ción de los usuarios. En ocasiones, los usuarios de determinados servicios so-ciales se caracterizan por una situación de fragilidad debido a determinadassituaciones (edad, discapacidad, falta de formación, falta de medios económi-cos para adquirir servicios de pago) que les puede situar en desventaja en elproceso de toma de decisiones. Esta situación se agrava en el ámbito de servi-cios personales a personas en situación de pobreza o exclusión, ámbito que secaracteriza precisamente porque las personas usuarias se encuentran en clarade desventaja social debido a deficiencias en el ámbito de la salud, familiar,personal, escasa o nula capacidad adquisitiva y otras problemáticas que dis-minuyen su capacidad de elección y valoración de los servicios que reciben.

En este sentido, cualquier proceso de transformación no debiera poner enpeligro en ningún caso la seguridad en la cobertura de los sectores más des-favorecidos de nuestra sociedad. El Estado tiene como función irrenunciablela captación y redistribución de los recursos y la de avanzar por la integraciónde los sectores desfavorecidos luchando contra el desempleo y la exclusiónsocial. Por tanto, sería negativo disminuir su responsabilidad en este ámbito.Privatización en el ámbito de los servicios sociales, tanto hacia la iniciativamercantil, como hacia la iniciativa no lucrativa, no debiera suponer en ningúncaso, la desvinculación del sector público, ni de la responsabilidad de planifi-cación y financiación, ni de la regularización sobre la calidad de los mismos.Por el contrario, cualquier innovación en este ámbito debiera tender a un au-mento de la cobertura, calidad, regulación y vigilancia de la provisión de ser-vicios.

4 EXTENSIÓN DE LOS PROGRAMAS DE ACTIVACIÓN

Como tercer proceso generalizado, observamos, como en los últimos años,el aumento de la influencia de la ideología neoliberal y los cuestionamientosfinancieros al Estado de bienestar han llevado a plantear la necesidad de au-mentar la responsabilidad individual en la salida de las situaciones de dificul-tad. Las nuevas prestaciones asistenciales frente al desempleo y la pobreza decomienzos de los ochenta nacieron ya influenciadas por esta concepción queresponsabilizaba al individuo de la superación de su propia situación de difi-cultad y su vuelta al mercado de trabajo.

De hecho, la mayoría de los gobiernos occidentales están realizando unimportante esfuerzo por coordinar políticas sociales y de empleo con el finde favorecer el acceso al mercado laboral de los colectivos que quedan almargen a través del diseño de lo que ha venido a denominarse políticas de ac-tivación.

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En la concepción del término original sueco, políticas activas de empleo, no secontemplaba la participación en este tipo de programas de aquellos colectivosmás alejados del mercado laboral. Por el contrario, las políticas de activacióndiseñadas en los países del norte de Europa en los setenta estaban destinadas aconseguir que aquellos que ya estaban en el mercado, o se encontraban tempo-ralmente en desempleo, pudieran adaptarse de forma ágil a las necesidades delnuevo contexto económico (mediante medidas formativas). Posteriormente laextensión de las políticas de activación en Europa, en los ochenta, vino de lamano de su orientación a determinados colectivos que habían sido especial-mente afectados por la crisis de empleo. En el caso de los desempleados de lar-ga duración, las acciones de formación y los programas de empleo público eranvaloradas como la mejor fórmula para acortar la distancia existente entre su ni-vel de cualificación y los requerimientos del mercado laboral. En relación a losjóvenes desempleados que nunca habían accedido al mercado, se vio la eficaciade los programas de activación como estrategia preventiva para evitar que es-tos fueran sujetos, tempranamente, de protección económica por desempleo.

Sin embargo, a partir de los años noventa, observamos una creciente vin-culación de este tipo de programas con las prestaciones de carácter asistencialdestinadas a personas que se encuentran en situación de pobreza. De hecho, seobserva un creciente protagonismo de las medidas de activación en los planesde acción contra la pobreza y la exclusión social.

La creciente introducción de condicionamientos en la asistencia social estábasada en la idea de que cada individuo debe hacer lo posible por integrarsesi quiere ser merecedor de la ayuda. Sin embargo, este protagonismo de la ac-tivación ha suscitado importantes cuestionamientos: ¿son medidas que com-plementan la protección económica y por tanto suponen un mayor esfuerzopor favorecer la vuelta al mercado laboral de las personas que quedan al mar-gen?, o ¿son medidas que sustituyen a dispositivos asistenciales pre-existentesdeteriorando la protección económica de los colectivos más vulnerables y re-cortando sus derechos sociales?

La respuesta no puede ser univoca ya que se demuestra que existe unagran heterogeneidad de estrategias de activación en relación a sus objetivos,forma y resultados. Esta heterogeneidad ha llevado incluso a cuestionar, laconveniencia de utilizar un único término para denominarlas (Barbier, 2001).Bajo el término activación se están incluyendo prácticas tan distintas como lasderivadas de la lógica punitiva introducida en los años noventa en la asisten-cia social norteamericana (from welfare to workfare), las prácticas de inservión deorientación solidaria en Francia, las políticas de mejora de la empleabilidad decarácter universalista en los países socialdemócratas, o los programas indivi-dualizados de vuelta al empleo británicos.


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Si es cierto que diversas evaluaciones de alcance internacional (Lædemel yTrickey, 2000), (Torfing, 1999), (Barbier, 2001) constatan que, incluso en los pro-gramas más generosos y flexibles de activación, las personas se ven obligadasa comprometerse a realizar algún tipo acción para poder permanecer bajo laprotección económica asistencial. Estas acciones pueden consistir en acudir aentrevistas periódicas de orientación laboral, aceptar una oferta de empleo, uotras acciones relacionadas con el mercado laboral. En general, la no realiza-ción de estos compromisos entraña un riesgo de pérdida de la protección eco-nómica para los perceptores.

Paralelamente y también a partir de la revisión de diversas evaluacio-nes de programas de activación en diferentes países se encuentran eviden-cias empíricas que apuntan a la existencia de importantes limitaciones deestos programas a la hora de favorecer la inserción laboral de las personasen situaciones más intensas de exclusión. La mayoría de las evaluacionesmuestran que los programas de activación (formación, orientación para elempleo) favorecen la vuelta al empleo de las personas en la asistencia quecuentan con mejores niveles de cualificación y menores niveles de exclu-sión social. Sin embargo, apenas tienen efecto en la inserción laboral deaquellos que llevan más tiempo vinculados a los mecanismos de asistenciasocial.

De tal manera que el hecho de que las personas con mayor nivel de dete-rioro personal y social no puedan cumplir con lo establecido en los compro-misos de activación implica un riesgo creciente a la desprotección social de lossujetos más débiles. Se está obligando a los individuos más desestabilizados aque se conduzcan como sujetos autónomos: a diseñar un proyecto profesionala construir un itinerario de inserción laboral:

No es tan sencillo cuando se está desempleado o se corre el riesgo de ser des-alojado de la casa en que se vive. Se trata incluso de una exigencia que les cos-taría satisfacer a muchos sujetos integrados. (Castel, 1997.)

Desde las posiciones más críticas se ha visto en estos condicionamientoslaborales un resurgimiento de la categoría de pobres merecedores del medievo.En este nuevo escenario los individuos no sólo tendrían que demostrar sugrado de necesidad para acceder a la asistencia sino también asegurar su dis-ponibilidad para la inserción y mostrar un comportamiento adaptado a los re-querimientos impuestos. De esta forma, se considera merecedores de la ayu-da, a todos aquellos que muestran su esfuerzo personal por integrarse denuevo en el mercado laboral. Los pobres merecedores, en la actualidad, son los«pobres exitosos», aquellos que son capaces de seguir un itinerario de inser-ción, realizar un curso o participar en un programa (De Graaf, Frericks et al.,

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2003); los «pobres dóciles», aquellos que muestran un comportamiento ade-cuado (Lædemel y Trickey, 2000); o los «pobres cumplidores» aquellos que si-guen las indicaciones de los servicios y sobre todo, «acuden a sus citas» (Ros-dhal y Weise, 2000).

Quizás una de las principales barreras para profundizar en la valoracióndel impacto de estas nuevas estrategias en la población excluida es precisa-mente la escasez de evaluaciones y sobre todo la falta de información acercade las características de las personas que «fracasan» en los programas de acti-vación y en definitiva en su vuelta al empleo. En la literatura revisada se cons-tata la presencia en los programas de un porcentaje de personas «no activa-bles». Se intuye la presencia, en este colectivo, de problemáticas sociales, cargas familiares y enfermedades físicas y mentales que podrían estar obsta-culizando, no sólo si acceso al empleo, sino también el cumplimiento de lasobligaciones establecidas por los procesos de activación y por tanto exponién-doles al riesgo de la desprotección económica (recorte o extinción de las pres-taciones).

Sin embargo, no existe, en ningún caso, un reconocimiento «oficial» delperfil de este colectivo que se encuentra bajo la protección asistencial y que rei-teradamente presenta dificultades para salir de ella.

Intentaremos acercarnos al conocimiento de este perfil a partir del estudiode la población perceptora de un programa de renta mínima en España.

5 LOS PROGRAMAS DE RENTA MÍNIMA EN ESPAÑA

La política de garantía de ingresos en nuestro país está orientada, como enel resto de regímenes de bienestar corporatistas por dos principios de elegibi-lidad el de la contribución previa a la Seguridad Social y el de la capacidadpara el trabajo.

Criterios de elegibilidad para el acceso al sistema de protección social en España

Incapaces de trabajar Capacidad para el trabajo

Han trabajado y contribuido Pensiones (y complementos Prestaciones por desempleo de pensiones) y subsidio de desempleo

No han trabajado Pensiones no contributivasy/o no han contribuido

De esta forma, queda una zona gris en la que se encuentran aquellos des-empleados en edad activa que no presentan ninguna discapacidad reconocida


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y que no acceden a otros sistemas de protección por no haber contribuido losuficiente; por haber agotado las prestaciones a las que tenía derecho (presta-ción contributiva de desempleo y subsidios); o por no pertenecer a colectivosespecíficos (inmigrantes retornados, liberados de prisión, mayores de 45 añosen situación de necesidad económica).

Dentro de este colectivo de «no merecedores» de protección confluyenmúltiples situaciones como las de los desempleados de larga duración; autó-nomos desempleados que no han cotizado; personas discapacitadas con me-nos del 65% de reconocimiento oficial de minusvalía y personas excluidas delmercado laboral debido a la acumulación de múltiples problemáticas sociales(fuerte deterioro personal, enfermedades mentales, malos tratos, cargas nocompartidas, etc.).

Esta zona gris en España ha sido ocupada de forma descentralizada y des-igual por los programas de Renta Mínima impulsados por las ComunidadesAutónomas. Ante la negativa gubernamental a crear una prestación de míni-mos en el nivel central, el País Vasco ya había optado por la aprobación de suprograma de renta mínima autonómico en 1989. Gracias a una estrategia sin-dical (Propuesta Sindical Prioritaria) la implantación de las rentas mínimas pasóa ser negociada en el marco de las distintas autonomías. Por ello, a la iniciati-va vasca se sumaron los programas de Navarra (1990) y Madrid (1991) y pro-gresivamente el resto de las Comunidades Autónomas. (Aguilar, Gaviria et al.,1995).

No obstante, el profundo debate que acompañó a este proceso determi-nó su diseño en el ámbito regional, de tal manera, que la mayoría de losprogramas surgieron con fuertes constreñimientos presupuestarios y con-dicionamientos de carácter laboral o social vinculados a la percepción de laprestación. Únicamente el programa del País Vasco, surgió como una rentamínima en el sentido pleno y por tanto reconocida como derecho. Madridy Cataluña, pusieron en marcha programas de renta mínima de inserción,en los que la prestación económica estaba condicionada al compromiso de los perceptores a realizar acciones de inserción. En Navarra, Asturias,Castilla y Andalucía los programas surgieron bajo la fórmula de empleoprotegido ya que planteaban la posibilidad de ofrecer un trabajo a todos los solicitantes de asistencia. El resto de programas nacieron como progra-mas de ayudas asistenciales con fuertes limitaciones en su cobertura y su-jetas a constreñimientos presupuestarios (Aguilar, Gaviria et al., 1995). Escierto que en los últimos años, diversos programas como el de Madrid oNavarra están dando el paso hacia el reconocimiento de derecho de la pres-tación.

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6 LA NECESIDAD DE SEPARAR LA LÓGICA DE LA GARANTÍA DE INGRESOS DE LA LÓGICA DE LA ACTIVACIÓN

El término inserción comenzó a ser utilizado en España en los debates entorno a la aparición de los salarios sociales tanto por sus defensores como porsus detractores. Por un lado, los defensores del salario mínimo esgrimían la in-serción como un argumento contra las críticas que hacen referencia al asisten-cialismo y al riesgo de dependencia que podía generar el cobro de la renta mí-nima. Por otro lado, el Ministerio manifestaba su negativa al proyecto de unsalario social estatal precisamente por considerarlo asistencialista y defendien-do las medidas activas de inserción como única estrategia válida de lucha con-tra el desempleo y la exclusión.

En este punto de partida polémico en torno a la inserción en nuestro paíspueden apreciarse dos interpretaciones que han incidido en su concepción ydesarrollo posterior como metodología de trabajo contra la exclusión. Por unlado, ninguna de las dos posturas, ni defensores ni detractores de las rentasmínimas, reconocía la capacidad de inserción de la prestación económica en sí.Por otro lado, se identifica desde el principio el concepto de inserción con larealización de una actividad laboral o formativa.

En referencia a la primera observación, el trabajo con personas excluidasha contribuido a reconocer la importancia de la garantía de ingresos en elmantenimiento y mejora de las condiciones de vida de dicha población. La ga-rantía de ingresos no sólo permite frenar procesos de deterioro sino tambiénmejorar la capacidad de inserción de las personas que perciben la ayuda. Unosingresos mínimos estables facilitan la mejora en las condiciones de acceso a lavivienda, de salud o el empleo y por supuesto la cobertura de necesidades bá-sicas.

En segundo lugar, si entendemos la inserción como un proceso de adqui-sición de capacidades para mejorar la autonomía y la dependencia, no con-viene reducir dicho proceso únicamente a la realización de una actividad la-boral o formativa. La inserción es un proceso de apoyo social continuado quedebiera conllevar una sinergia de recursos que incluyen además de la reali-zación de actividades, la adquisición de habilidades, la solución de proble-máticas sociales, el acceso a los sistemas de protección y otros. Es preciso te-ner en cuenta que este reduccionismo de la inserción limitándolo al desarro-llo de actividades productivas surgió con el objetivo de legitimar lasprestaciones de mínimos frente a la opinión pública y así disipar los miedosprecedentes acerca de los efectos de cronificación y desincentivación del re-curso.


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En España las actividades de inserción laboral y ahora las de activaciónse han entendido en muchas ocasiones una contrapartida al cobro de la pres-tación. La mayoría de los programas de rentas mínimas en España surgieroncon este componente y la percepción de la prestación económica traía consi-go la realización (obligatoria o como contrapartida) de actividades de inser-ción social tales como asistencia a cursos formativos o búsqueda activa deempleo. Tan sólo la regulación Vasca se aproximó más a la noción de doblederecho.

La experiencia de trabajo en incorporación sociolaboral en los últimos añosviene demostrando que esta vinculación tiene más efectos negativos que posi-tivos. En primer lugar los programas de garantía de ingresos y la aplicación derecursos de incorporación sociolaboral deben seguir lógicas distintas. Desde laperspectiva de renta mínima no tiene sentido la realización de una contrapar-tida, más aún si hablamos de una prestación económica de subsistencia de fa-milias que ya cumplen los requisitos de acceso. Además la prestación econó-mica es, como hemos defendido previamente, en sí misma integradora.

Y en segundo lugar desde la lógica de la inserción social y laboral de co-lectivos en situación de exclusión la eficacia suele venir de la mano del traba-jo personal de negociación, de incentivación, de motivación. Sin embargo, elhecho de que la realización de actividades de inserción sea condición obliga-toria para el cobro de la prestación, lejos de permitir este proceso de motiva-ción conlleva dinámicas perversas de obligatoriedad, imposición de activida-des, amenaza de cese de cobro de la prestación, etc. De ahí que el trabajo de in-serción no llegue a ser eficaz para muchas personas en situación de exclusión.Por tanto se reconoce la necesidad de separar ambas lógicas: garantía de in-gresos e inserción social.

Frente a los miedos que suscitaron la adopción de la lógica de la contra-partida en los programas de renta mínima, del análisis de las características delos hogares de uno de estos programas, el de Renta Básica en Navarra, se des-prende, un escaso nivel de cronicidad del programa. A lo largo de más de unadécada (1990-2000), únicamente un 20% del total de los hogares perceptores dela renta mínima había realizado un uso dependiente del programa(1). Un 25%lo ha utilizado de forma puntual(2) y nunca más ha vuelto a solicitarlo. Aunquequizás el dato más sorprendente es que el 55% de los usuarios ha realizado unuso intermitente del mismo. Es decir, más de la mitad de los perceptores entray sale de el programa en función de las posibilidades del mercado de trabajoy de la superación de su propia situación de dificultad social.

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(1) Permanece durante cuatro años consecutivos dentro del programa.(2) Acceden un año al programa y no vuelven a solicitarlo en todo el período analizado (1990-2000).


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De este análisis, también se deriva que, en los hogares que más tiempo lle-vaban en el programa, existían importantes barreras que obstaculizaban su in-serción laboral. Por ejemplo, se comprueba que los hogares monoparentalestienen más dificultades para salir de la asistencia. Aquellos hogares cuya per-sona principal es mayor de 45 años o tiene problemas físicos o mentales tam-bién permanecen más tiempo dependientes del programa. Por último, tambiénse observa una importante incidencia de la zona en la que se ubica el hogar enlas posibilidades de autonomía del mismo, de lo que se deduce que la dispo-nibilidad de empleo o la amplitud de los recursos de inserción de la zona pue-den mejorar las posibilidades de salida de la asistencia (Pérez Eransus, 2005).

A partir de este análisis se puede concluir que la falta de disponibilidadpara el trabajo debido a la presencia de cargas familiares no compartidas, lapresencia de problemáticas relacionadas con la salud no reconocidas como in-capacitantes, la discriminación laboral de los mayores de 45 años o la ausenciade oportunidades de trabajo se constituyen en obstáculos a la inserción laboralajenos a la toma de decisiones individual.

Frente a esta situación, consideramos que la acción de lucha contra la ex-clusión debe tener en cuenta la existencia de diversas situaciones de exclusiónsocial, que requieren tratamientos diferenciados.

• Hay personas que carecen de ingresos mínimos pero que tienen escasaso nulas posibilidades de volver al mercado laboral: personas mayores enespera de una prestación de la seguridad social, personas sin hogar. Soncasos en los que la realización de programas de activación no debieracondicionar el cobro de la prestación.

• Hay personas que atraviesan situaciones de crisis económica y necesitanuna cobertura económica de forma temporal (p.e., hogares monoparen-tales) pero su situación no es de exclusión social y por tanto buscan suspropios mecanismos de integración (siempre y cuando existan posibili-dades en el mercado de trabajo). La prestación económica en estos casosno debiera condicionarse a la realización de ninguna actividad de inser-ción. Aunque sí sería conveniente diseñar medidas que favorecieran unainserción laboral más estable.

• Las medidas de activación de carácter laboral deben ir destinadas a unbloque de perceptores que sí precisan de un itinerario personalizado deinserción hacia el mercado laboral.

• Por último, también habría que contemplar la existencia de personasque acuden a los servicios sociales y no cumplen los requisitos de acce-so a una renta mínima pero sin embargo, también serían susceptibles demejorar su empleabilidad con medidas de inserción laboral.


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En el caso de los dos primeros colectivos existe una oferta de recursos quesin duda pueden resultar más adecuados que los programas de activación la-boral: mecanismos destinados a facilitar la continuidad en la garantía de in-gresos; dispositivos que favorezcan la disponibilidad para el trabajo de hoga-res con cargas familiares no compartidas (recursos de cuidado de menores ymayores); mecanismos de intervención social de carácter integral (gestión decasos) que permitan la superación de situaciones de exclusión mediante la co-ordinación de acciones en distintos ámbitos como el de salud, vivienda oacompañamiento social. Dispositivos de empleo de carácter ocupacional quepermitan la utilización del empleo con el fin de «activar» procesos personalesde aquellas personas con problemas de salud mental, problemas físicos oavanzada edad.

En este sentido, un logro importante en materia de lucha contra la exclu-sión en los últimos años ha sido precisamente este reconocimiento del derechoa la percepción de las rentas mínimas lo que conlleva una desaparición de lalógica de contrapartida que caracterizaba hasta ahora a las acciones de inser-ción social.

En relación con el resto de colectivos, que realmente sí podrían incorporar-se al mercado laboral, se hace necesario hacer un esfuerzo en el diseño de pro-gramas de activación que les permitan la vuelta al empleo normalizado de ca-lidad.

En este caso, el esfuerzo por la inserción debe superar las acciones hoy díaexistentes ya que la mayoría de programas de orientación y formación favore-cen el acceso a puestos de escasa cualificación, retribución y estabilidad y portanto no garantizan una inserción laboral estable. Incluso en aquellas iniciati-vas públicas o de iniciativa social donde se consigue dar el paso a la contrata-ción laboral, las condiciones laborales y formativas de estos puestos a menudolos asemejan a los puestos precarios del mercado normalizado y tampoco pro-curan una inserción laboral de calidad.

La extensión del empleo precario de carácter mercantil ha contribuido aagravar la pérdida del potencial integrador de los recursos de empleo. Este he-cho ha suscitado una importante controversia para las acciones de insercióntanto de la red pública como de las entidades iniciativa social. ¿Cualquier for-ma de empleo mercantil es integradora?, ¿cuáles son los efectos negativos quela precariedad en el empleo puede ejercer en las personas que viven en situa-ciones de pobreza? ¿Hasta que punto se contribuye a la extensión de la preca-riedad favoreciendo el acceso a este tipo de empleo?

En relación con esta cuestión se ha llegado a hablar de «la doble trampa de laprecariedad y la inserción» (Benarrosh, 2000) o «efecto carrousel» (Castel, 1997)

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como aquel fenómeno que describe la situación de personas que alternan pe-ríodos de empleo precario y períodos de trabajo en dispositivos de inserciónlaboral.

El día a día de la intervención social y la gravedad de muchas situacioneshace que estos debates no bloqueen la acción de los servicios y entidades queson las únicas oportunidades de inserción existentes para muchas personas.Sin embargo, se constituye en un complejo reto de futuro para los servicios dela red pública y de la iniciativa social el poder avanzar en el diseño de recur-sos de activación que permitan a sus participantes adquirir la cualificación ne-cesaria para superar la doble trampa de la inserción y la precariedad.

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RESUMEN

Ambos autores son miembros del grupo de investigación «Transición al mundo laboral en pobla-ciones de riesgo» de la Universitat de València. Han participado en diversas investigaciones y pu-blicaciones sobre inserción sociolaboral de jóvenes, en concreto en el marco de los programas de ga-rantía social. En estos momentos trabajan en un incipiente proyecto de investigación en torno a lasempresas de inserción en la Comunidad Valenciana.

ABSTRACT

Both authors are members of the research group entitled «Transición al mundo laboralen poblaciones de riesgo» (Transition to the world of employment among high-risk po-

pulations) run by Universitat de València. They have participated in wide-ranging rese-arch and publications concerning socio-labour insertion of young people, specifically wi-

Ignacio Martínez Morales

Doctor en Sociología, profesor de la Universidad Católica de Valencia.

Mariángeles Molpeceres Pastor

Doctora en Psicología, profesora titular del Dpto. de Psicología Social de la Universitat de València.

La inclusión por el trabajo:un análisis del discurso de los trabajadores de la inserción

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Sumario

1. El discurso doméstico del trabajo. a) El trabajo como «eje moral». b) Los espacios de inserción en lógicadoméstica. c) La ciudadanía como «pertenencia». 2. El discurso cívico del trabajo asalariado (o del empleo).

a) Un trabajo orientado al empleo. b) Los espacios de inserción en lógica cívica. c) Las ambivalencias del empleocomo carta de ciudadanía. 3. El discurso conexionista de la actividad. a) El trabajo como logro personal.

b) Los espacios de inserción en lógica conexionista. c) Una integración ciudadana graduable.4. Conclusiones. 5. Referencias bibliográficas.

thin the framework of social guarantee programmes. They are currently working on aforthcoming research project concerning insertion enterprises in the autonomous Region ofValencia.

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Ignacio Martínez Morales y Mariángeles Molpeceres Pastor


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Una de las nociones que aparecen como clave de las políticas sociales ac-tuales es la de la «inclusión por el trabajo», propia de una configuración socialvertebrada en torno al trabajo productivo. Sin embargo si consideramos másdetenidamente las propuestas que se articulan en torno a esta noción observa-remos que tras ella existen planteamientos muy heterogéneos, que a su vezresponden a formas diferentes de comprender la integración social. El trabajoque ahora presentamos —que forma parte de un investigación más amplia—pretende aproximarse a esas diferentes perspectivas y a las implicaciones quetienen de cara a la intervención social.

El presente artículo se basa en una investigación realizada con profesiona-les de la inserción socio-laboral. Todos ellos eran formadores en Programas deGarantía Social, contratados en 16 entidades promotoras de distinto tipo en laComunidad Valenciana entre los años 2001 y 2004: institutos, centros concerta-dos de secundaria, ayuntamientos y entidades sin ánimo de lucro.

Partiendo de la información generada a través de entrevistas en profundi-dad realizadas a 33 sujetos, pretendimos analizar los discursos sociales sobreel trabajo, los procesos formativos, la integración social o los agentes implica-dos en las políticas de inserción, entre otras cuestiones. En ese sentido, enten-demos por «discurso» el entramado de argumentos y justificaciones articula-dos en torno a una cierta lógica que da sentido y permite organizar la reali-dad en un contexto socio-histórico dado (Alonso, 1998). No se trata de untérmino individual, por tanto: igual que varios sujetos pueden participar deun mismo discurso, un solo sujeto puede participar simultáneamente de va-rios discursos.

Para ello nos basamos como estrategia de análisis en el modelo de las «eco-nomías de la grandeza», de Boltanski y colaboradores (Boltanski y Thévenot,1991; Boltanski y Chiapello, 2002). Este modelo, en primer lugar, nos permitíadiscriminar entre las diferentes lógicas desde las cuales los sujetos dan sentidoa su acción en las distintas situaciones que atraviesan al cabo del día: porejemplo, la lógica «doméstica» que articula típicamente las relaciones familia-res e informales; la lógica «cívica» que suele regir en los espacios públicos; lalógica «industrial» propia de los establecimientos laborales; o la lógica «cone-xionista» que articula las formaciones en red. Y, en segundo lugar, nos ayuda-

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ba a comprender cómo esas lógicas no sólo son formas de calificar a la reali-dad, sino que inciden sobre ésta «cualificándola» o legitimando determinadosdispositivos y modos de acción presentes en ella: de ahí el peso y valor queelementos tales como la «edad» o la «antigüedad» tienen en lógica doméstica;la importancia de la «legalidad» o la «representatividad» en un marco cívicode expresión de la voluntad general; la importancia otorgada a la «funcionali-dad» o la «eficacia» en el marco de la «organización» o «sistema» de tipo in-dustrial; y el peso de la «actividad», la «movilidad» o la capacidad de «me-diación» en lógica conexionista.

Una de las claves que se mostraron como relevantes en esta investigaciónse refiere precisamente a las lógicas utilizadas para definir y dar sentido a losprocesos de inserción vinculados al mundo del trabajo. En ese sentido, pudi-mos distinguir entre tres discursos que se vinculan a tres configuraciones legi-timadoras diferentes: el trabajo como eje moral que genera pertenencia en losespacios de proximidad; el empleo como clave de ciudadanía, puesta en crisispor las transformaciones ligadas al modelo del capitalismo postfordista; y laactividad como clave de la vinculación a los proyectos en torno a los cualesgira la dinámica productiva. Cada configuración abre vías diferentes para laintegración de los sujetos en la dinámica social: la protección en espacios se-gregados; la compensación para la igualdad de oportunidades, sea a través deuna vía normalizadora o asistida; o los dispositivos de mediación para la opti-mización de las aptitudes diferenciales. En este artículo realizamos una muybreve síntesis a este respecto(1).

1 EL DISCURSO DOMÉSTICO DEL TRABAJO

a) El trabajo como «eje moral»

El primer discurso nos muestra una concepción para la que el trabajo cons-tituye un elemento de desarrollo e integración personal y no tanto una aporta-ción a la sociedad. Es el mero hecho de desarrollar una labor lo que nos es-tructura: da forma a nuestro tiempo, organiza y da sentido a nuestros espaciosvitales, nos sitúa en una trama de responsabilidades y obligaciones, configuray fortalece nuestra voluntad. En definitiva, nos incorpora a una dinámica per-sonal y social que articula nuestro desarrollo. Así, en la ociosidad reside la cla-ve de muchos de los problemas de integración, ya que ablanda a los jóvenes,

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(1) A lo largo de toda la exposición y desarrollo de los discursos, los términos en cursiva designan palabras o expresiones extraídas li-teralmente del material de entrevista y que consideramos características del discurso en cuestión.


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aflojando su voluntad y bloqueando las experiencias que permiten madurar.Desde este punto de vista el trabajo es una necesidad, no un derecho adquiri-do en función de la condición de ciudadanía, ni un logro derivado del propioesfuerzo, capacidad o habilidad.

Esta idea del trabajo se contrapone a la del empleo. No estamos ante unaconcepción salarial propia del paradigma industrial-mercantil. Esto permitereconocer como trabajo actividades poco valoradas por el mercado de trabajo,pero que implican la labor de personas en espacios no mercantiles, como porejemplo el trabajo doméstico o de cuidado de personas.

Así, trabajo es cualquier labor que sitúe al sujeto en ese proceso de des-arrollo y esfuerzo que le hace salir de su inercia y le sitúa en el entramado de re-ciprocidad que existe en torno suyo y que constituye la esencia de la sociabili-dad. Por ello, la concepción doméstica del trabajo está directamente unida a laexistencia de contextos de proximidad en que la labor que cada cual realizaadquiere sentido en función del lugar que ocupa. Una aportación vinculada asus posibilidades y limitaciones y que es la base del reconocimiento mutuo, unservicio que redunda en bien de la comunidad. En caso de que un sujeto no asumaadecuadamente esa labor que le corresponde, su forma de estar en el grupo apa-rece como inadecuada, ya que no asume lo que le toca hacer.

Por ello, la integración implica encontrar el propio lugar en el mundo. Un lu-gar que, en el discurso doméstico, aparece siempre ligado a una serie de dife-rencias categoriales (origen social, edad, género). La pertenencia a tales cate-gorías vincula al sujeto a un conjunto de claves que organizan su experiencia,que articulan el saber estar en su contexto social de referencia y que sólo son le-gibles desde éste.

Estos planteamientos aparecen, además, vinculados a una cierta culturadel esfuerzo y de la responsabilidad. Lo relevante para la integración personales ponerlo todo de su parte en la labor que cada cual asume. No se trata de unaexigencia que pida más de lo que cada uno puede dar, pero sí que invita a dar todolo que uno puede y asumir lo que hay que hacer para cada trabajo. De ese modoel aguante aparece como indicador de la voluntad de trabajar.

b) Los espacios de inserción en lógica doméstica

En la medida en que el trabajo vertebra a la persona, su uso en programaspara la inserción permite afrontar rupturas en los procesos de desarrollo per-sonal, impulsar la maduración de los sujetos y potenciar su ajuste al entornoque les rodea.


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En ese sentido, el trabajo aparece como una suerte de «terapia» de índole«ocupacional», dirigida a la reconstrucción personal a través de la labor quecada cual puede realizar. La asunción de tareas específicas permite poner enjuego las habilidades personales y sitúa al sujeto en un entorno estructurado yuna dinámica de obligación, responsabilidad, colaboración y reconocimientomutuo.

El planteamiento doméstico se concreta de forma especial en el educar parasaber estar (una educación en las maneras), lo que requiere la capacidad de dis-criminar el tipo de conducta adecuado para cada situación en función de laposición de cada cual y de la labor que se realiza. En ese sentido, se tiene muyen cuenta el entrenamiento de hábitos relevantes, como puntualidad, asistencia,limpieza u orden; de habilidades sociales; y de actitudes básicas ante el trabajo,como responsabilidad, esfuerzo y obediencia. Se trata de elementos que sólo se in-teriorizan o se hacen propios a base de práctica, de manera que la experienciavaya configurando la conciencia: «Si aprendes a comportarte ahora, luego lo haráscomo una cosa natural». El saber estar en el contexto de referencia permite obte-ner el reconocimiento que denota pertenencia y da sentido.

Por supuesto, estos planteamientos requieren que el trabajo se adecue alpotencial de cada persona, cuya problemática, capacidad, intereses o motiva-ciones son particulares: «No todos se rigen por el mismo patrón». Se trata de nofrustrar expectativas de logro ni generar situaciones de fracaso. El entornoprotector permite adaptar las actuaciones a ese potencial de cada uno. En esesentido se hace patente la tensión entre exigir en el aprendizaje, con el fin deadecuarse a las dinámicas de un entorno laboral «normalizado», o bien adap-tarse al ritmo de cada cual, procurar «que sea lo más fácil posible para que no sedesmotiven», generando una dinámica protectora inviable fuera del espaciode inserción.

Yo he tenido chicos que en todo un curso, un curso escolar, hasta junio, han aprendidoa poner una mesa bien. ¡En todo un curso! Quizá algo más, como hacer un café… Pero,eso sí, una mesa perfecta. Y es una satisfacción, porque no sabía a lo mejor ni lo que eraun mantel… porque hay algunos que no saben nada, y dices: «Bueno, por lo menos meponen la mesa…» Tal cual, con sus corbatas hechas, su mantel recto, que estén todas lasmesas alineadas… ¿Y solamente ha aprendido eso? El caso es que yo estoy satisfechacompletamente, porque por lo menos ha aprendido algo. Evidentemente esa persona tie-ne que ir muy poquito a poco, porque están muy limitados. Tienen que hacer una cosadespués de otra; si les dices dos cosas a la vez, ya no vale. Entonces, primero una y lue-go la otra.

Sin embargo, esa adaptación al desarrollo de cada cual es inviable en unasociedad que evidencia dificultades para asumir a sus miembros menos capa-citados. En la medida en que la ciudadanía y los derechos sigan unidos a la

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condición salarial —y, de hecho, a la productividad de cada trabajador—, losmenos capacitados quedan excluidos del reconocimiento social. En ese senti-do, resultaría difícilmente comprensible la presencia en una empresa de deter-minados trabajadores cuyo ritmo productivo es limitado, salvo que esa em-presa sea definida como para gente especial, en cuyo caso la percepción por losclientes o ajenos se reconfigura, resituando a los sujetos mediante la compren-sión de una lógica protectora.

Tú tienes que saber lo que tienes y a lo que puede llegar cada uno. Tienes muy claroquién puede salir de prácticas y quién no. Lo tienes muy claro. Sabes que no puedesmandar a ningún negocio a una persona que sea muy lenta. Eso aquí, si una persona metarda un poco, pues bueno, para eso estoy yo, para ir más rápido y aligerar las cosas.También les suelo decir a los pobres clientes que vienen todos los días: «Te voy a man-dar a éste, lentito, pero seguro», y ellos suelen decir: «Vale, tú no te preocupes». La gen-te, en ese aspecto, se porta muy bien. Además, en cuanto vienen preguntan: «Esto espara gente especial, ¿no?» Es lógico, en la manera de andar y todo se nota que no es uncamarero especializado. Enseguida me dicen: «Tú eres la profesora, ¿no?» Es lógico, setiene que notar, se nota. Y no es porque sea mayor que ellos, sino porque se nota. Cobrasesto, lo otro… la ligereza que tú tienes no la tienen ellos. Enseguida ven que ellos tienenproblemas.

Por ello es relevante la labor de las asociaciones en la atención y protecciónde las personas con problemas, ya que la sociedad no está preparada para inte-grarlos. De modo que se hace necesario llevar adelante programas e iniciativaspara ayudar a esos colectivos y mantenerlos aquí dentro, en un entorno prote-gido donde se les trate de acuerdo con sus limitaciones. Sin este tipo de pro-gramas estas personas quedarían desprotegidas, ya que no son capaces defuncionar según los criterios de la lógica industrial que dominan en esta so-ciedad. En cambio así se posibilita la creación de espacios relacionales que «re-sitúan», generan pertenencia y hacen legibles determinadas experiencias ymodos de participación que ahí fuera aparecen como ilegibles o carecen de sen-tido según las lógicas imperantes.

Pero, para ello, hay que plantear los espacios de inserción como espaciossegregados de «velocidad lenta» en el mundo productivo del conexionismo yla movilidad. Sólo así se garantiza la protección de dinámicas exclusoras, almantenerles relativamente aislados de otros órdenes de justificación que ad-quieren más fuerza en el entorno sociocultural: su lógica doméstica les hacecapaces de adaptarse a cada persona y prescindir de los criterios productivistasde reconocimiento o valoración social.

Esto implica una dependencia de ese contexto protector, ya que la propiaexperiencia solo es posible y legible en él. Fuera de ese espacio se derrumbanlos anclajes que dan sentido a la labor desarrollada por esos sujetos, que serán


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calificados de improductivos, incapaces, lentos, rémoras, o simplemente serándescartados para cualquier actividad laboral. Por ello se plantean como ámbi-tos convivenciales con vocación de permanencia, frente a otros planteamientosde los procesos de inserción como tránsito.

Por ejemplo estos tres chicos del centro especial de empleo, a los que conozco hace mu-cho tiempo: primero fueron alumnos nuestros y luego ya se han quedado aquí. Ya estánaquí por lo menos tres o cuatro años.

Así, la inserción significa encontrar un lugar en que cada cual puede ser re-conocido en la medida en que ocupa el lugar que le corresponda en función desus características personales. El entorno reconoce las posibilidades y limita-ciones del sujeto, se adapta a ellas y le valora desde ellas, por encima de crite-rios estandarizados de reconocimiento: es un lugar en que se les valora por quie-nes son ellos mismos.

c) La ciudadanía como «pertenencia»

De acuerdo con lo expuesto, en este discurso la participación y el reconoci-miento mutuo —y, por tanto, la ciudadanía, aunque esta noción no aparececomo tal dado su carácter cívico— están ligados a la dimensión de sociabili-dad y la pertenencia a los espacios de proximidad. En estos contextos relacio-nales el sujeto adquiere su sentido, participa y es reconocido y exigido en fun-ción de quien es, de modo que la clave de ese reconocimiento es la relación in-terpersonal. Una clave que se opone al reconocimiento formalista propio deuna concepción cívica, basada en documentos formalizados que actúan comocredencial, indicativa de quién —identidad— o qué —profesión, estudios—somos. La impersonalidad de ese segundo tipo de reconocimiento se vincula asu validez más allá de las relaciones de proximidad. Por el contrario, en la con-cepción doméstica la personalización del reconocimiento implica su limitacióna ese ámbito de proximidad.

Así, según el discurso doméstico, la participación social de cada sujeto ad-quiere sentido y es legible sólo en ese contexto de referencia, fuera del cual noes nadie reconocible, ya que los criterios de valoración o reconocimiento defuera le son extraños o alienantes, negando la experiencia de pertenencia y ge-nerando desintegración personal o exclusión. El «no reconocimiento» aparececomo una situación de exclusión o «intemperie» social.

Por tanto, la pertenencia social está limitada al lugar de referencia en quese adquiere sentido: se vincula al «nicho social» del sujeto, lo que garantiza laintegración en ese entorno, a la vez que genera una dependencia del mismo y

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dificulta la movilidad social. En definitiva, se acaba por definir una sociedadsegmentada en que coexisten diferentes modos de ciudadanía ligados a dife-rentes posiciones sociales.

2 EL DISCURSO CÍVICO DEL TRABAJO ASALARIADO (O DEL EMPLEO)

Un segundo discurso requiere ser comprendido en el marco de las trans-formaciones que se han producido en el modelo de «sociedad salarial» queha dominado el capitalismo del último tercio del siglo XX (Castel, 1997; Sen-nett, 2000). La sociedad cívico-industrial vincula los derechos de ciudadaníaa la condición salarial. Esto genera un modelo ideal que se apoya sobre cla-ves como la cualificación, el desarrollo de la carrera profesional en la empre-sa, la estabilidad laboral que permite planificar la propia vida desde la segu-ridad y con un horizonte amplio, la negociación colectiva, etc. Sin embargo,el requisito a la base de este modelo es la idea del pleno empleo. Sin él sehace inviable la noción de la ciudadanía como algo vinculado a la condiciónde trabajador.

a) Un trabajo orientado al empleo

El segundo de los discursos que aparecen en los textos subraya el empleocomo horizonte fundamental de la formación para el trabajo, haciendo de losporcentajes de colocación la principal evidencia de calidad y éxito de la misma(«Yo me he comprometido a que un porcentaje de alumnos que van al progra-ma de inserción van a ser contratados. Y he de cumplirlo.»). Como señala estepárrafo:

«Por ejemplo, hacer un programa de ocupación con apoyo, en el que mi entidad firmóun convenio con una empresa colaboradora por el que nos pueden contratar a un chicocon un costo salarial cero para la empresa y encima nos dan una ayuda a nosotros...Pues la entidad promotora se beneficia porque puede ingresar dinero, la empresa se be-neficia porquer contrata a un chico y le sale gratis y yo también me beneficio, porque lafinalidad del PGS es la inserción laboral, y yo he conseguido una».

En aras de este objetivo primario, se pueden tolerar incluso deficiencias enla calidad del empleo, que a veces se busca en mercados secundarios o portiempo limitado («Darles al menos una oportunidad de trabajar: si les haces un con-trato de tres o seis meses, eso que tiene el chaval»).

Ciertamente, sin embargo, el empleo no es mas que síntoma de una integra-ción social más completa, que es la que le da sentido y valor más allá de la co-


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bertura de las necesidades inmediatas. Este discurso concibe y defiende la inte-gración básicamente mediante el trabajo, el empleo como carta de ciudadanía.

Por consiguiente, las diferencias fundamentales que se establecen entre lossujetos están en función de sus posibilidades de empleo y su aptitud para unacontribución productiva. No es lo mismo, por ejemplo, «un programa de garan-tía social de necesidades educativas especiales y un Programa de Grantía Social paragente que se ha quedado colgada en la secundaria por poco y que con un empujón en-tra en un ciclo formativo. En un programa de necesidades educativas especiales lareincorporación educativa no es prioritaria (...) Para este colectivo de necesidades es-peciales, el PGS es la Universidad. Porque o es esto o es un centro ocupacional, y mu-chos de ellos ya saben lo que es un centro ocupacional: un parking donde hacen tera-pia ocupacional, y el salario estímulo y ya está…». De modo que hay grupos de su-jetos con más potencial que otros para una incorporación social plena, y éstaes una realidad sobre la que no cabe engañar ni engañarse («Muchas de esas co-sas son falsas expectativas... tú tienes que ir trabajándolas y bajándolas a la realidad;pero algunas de esasa cosas sí que las pueden conseguir»).

Sin embargo, esta diferenciación en base a las capacidades y este modo declasificar a los sujetos en función de sus «déficit de productividad» no excluyeuna voluntad de compensación que atraviesa toda esta concepción: el objetivode toda intervención de formación para el trabajo es compensar, hasta erradi-carlos, los déficit de productividad y las barreras para el empleo que los suje-tos presentan en función de sus adscripciones grupales o de las limitaciones desu cualificación.

Te encuentras con chavales que apenas si saben escribir o calcular al acabar la secunda-ria y te encuentras con chavales que con medidas especiales de atención a la diversidadpodrían obtener el graduado en secundaria (...). Y te encuentras con chavales que en loprofesional serían capaces de hacer lo que quisieran… y con gente incapaz de utilizaruna herramienta. Ésas son las tres grandes líneas de necesidades donde encaja cualquierpersona que requiera medidas de atención a la diversidad. (…) Cuando se habla de me-didas de atención a la diversidad se está hablando, en el fondo, de tratar esas diferenciaspara que sean menores. Se está hablando de compensación».

El horizonte resultante de estos planteamientos es un panorama de estatu-to salarial y ciudadano homogéneo, en el que las diferencias de origen noconstituyan un obstáculo para la plena incorporación social. Se trata de unmodelo de ciudadanía en que lo relevante no es «de dónde vienes» sino lo quepuedes aportar a la dinámica productiva. Como indica el siguiente texto:

«En la relación que tenemos ahora mismo con las empresas, yo creo que lo mismo les daque venga del ciclo formativo o que venga de nuestro centro. (...) Luego los ven ellos tra-bajar. Cara a la empresa yo no veo que sea ningún problema ni ningún obstáculo que

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vengan de un PGS, pero también porque los han conocido. A lo mejor si se supiera queson aquellos chavales que no han superado los objetivos de la secundaria, aquellos cha-vales que proceden de tales problemáticas… pues a lo mejor les pararían un poquito lospies. Nosotros no vendemos el que nuestros chavales vayan a hacer prácticas como “Va-mos a darle una oportunidad a estos chavales”. No; son unos chavales que hemos for-mado y que vienen a hacer sus prácticas. Que no han continuado en el colegio porqueson chavales que son inquietos, necesitan tal, pero no entramos en ninguna valoraciónmás, porque a nadie le importa».

b) Los espacios de inserción en lógica cívica

En una concepción así, los espacios de inserción son lugares de acción in-tensiva sobre los grupos de sujetos con el fin de compensar sus carencias ynormalizar sus características («Hay que intervenir pronto, con trece años (...) tedas cuenta de que o intervienes ahí o los pierdes»). Son, por encima de todo, espa-cios de tránsito en la trayectoria hacia la asimilación.

La normalización, sin embargo, no siempre puede ser completa, y entonceshay que apelar a la «sensibilización social» para reivindicar los derechos deciudadanía —el derecho al empleo entre ellos— de todos, con independenciade su capacidad productiva («Mucha gente sí que tiene posibilidades de trabajar,pero ya no depende de ellos: depende de que la empresa esté lo suficientemente sensibi-lizada y sepa que esta persona no va a rendirle mucho, simplemente va a hacerle la fae-na a su manera. Y hará lo que pueda; que no es que no trabaje, sino que lo hace quizámás despacio que otro.»). La tensión entre la voluntad normalizadora de cuño in-dustrial y la pretensión garantista de cuño cívico es la ambivalencia funda-mental que caracteriza acciones y argumentos en este discurso.

Por otra parte, los espacios de inserción son también espacios de certifica-ción. Las acciones formativas deberían ir siempre acompañadas de una acredi-tación formal, una titulación que, a la vez que refleja la cualificación laboraldel sujeto, legitime sus méritos para la aspiración al pleno estatuto de ciuda-danía.

«Son chavales que necesitan una titulación (...) Que les den el graduado profesional enalgo. (...) Los niveles de adquisición de competencias laborales a nivel europeo estánmarcados: el uno, el dos, el tres... Bueno, pues el nivel uno, que es lo que en teoría se daen al PGS, pues que eso esté oficializado (...) Si se estableciera por norma que hay un ni-vel de capacidades laborales reconocido como ayudante o auxiliar, para el que se necesi-ta tener una serie de capacidades funcionales, instrumentales, intelectuales... lo quesea... automáticamente la administración debería darle correspondencia en forma de tí-tulos de cada sector profesional. Y así combatiríamos en desprestigio de los Programasde Garantía Social».


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c) Las ambivalencias del empleo como carta de ciudadanía

Las diferencias insorteables en potencial productivo conducen a una ambi-güedad básica en el discurso de la integración por el empleo: hay sujetos quepodrían jugar plenamente sus cartas en el orden salarial del trabajo, y a ellohay que orientar todos los esfuerzos cuando ésta es la vía para la consecucióndel estatuto ciudadano y los derechos asociados al mismo; en cambio, hay su-jetos cuya «integración por el empleo» es una suerte de ficción consensuada,que están destinados a un «empleo protegido» que obtiene su sentido más decriterios garantistas que de consideraciones de productividad real.

En el fondo, pues, el discurso cívico-industrial de la integración por el em-pleo contiene en sí mismo el germen de una «ciudadanía dual» que amenazala homogeneidad y el igualitarismo que habrían de articular el espacio cívico.Este punto, así como las transformaciones inducidas por la crisis del pleno em-pleo, se discutirán con más extensión en las conclusiones.

3 EL DISCURSO CONEXIONISTA DE LA ACTIVIDAD

Frente a los dos anteriores, se detecta en tercer lugar un conjunto de dis-cursos articulados en torno a la flexibilidad, la movilidad y la capacidad de aco-plarse a las circunstancias. Discursos en los que desempeñan un papel clave laformación continua, el reciclaje continuo, la actualización permanente, el aprendiza-je a partir de una experiencia cuanto más diversa mejor, de la cual se sacan re-cursos para futuros trabajos o proyectos. Discursos en los que las actitudes cla-ve son buscar, tener inquietudes, ser bastante autónomos, en los que se agradece yse valora positivamente disponer de un amplio margen de maniobra. Discursosque, valorando muy positivamente la optimización del tiempo y la optimización delos recursos, dan cabida a los productos intangibles.

Este tercer discurso sobre el trabajo supone una recombinación original deargumentos y prácticas procedentes de racionalidades diversas, e ilustra conbastante precisión la emergente «ciudad por proyectos» que han descrito Bol-tanski y Chiapello (2002).

a) El trabajo como logro personal

La tercera concepción de la integración por el trabajo se articula en torno ala noción de empleabilidad, si bien este término nunca se explicita en el dis-curso de nuestros sujetos.

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Aquí lo que intentamos es formar un poco las aptitudes de cada cual… casi, casi diríaque lo menos importante es si sabe hacer puertas o si sabe hacer mesas… Es si sabe ha-cer algo… algo útil, lógicamente… útil para él, y que además le fomente el resto de ne-cesidades que va a tener.

Este párrafo ilustra con precisión la concepción subyacente del trabajo y laintegración. En primer lugar, se concibe como trabajo cualquier género de ac-tividad que, en un momento dado, pueda tener demanda. Además, las posibi-lidades de inserción por el trabajo dependen del ajuste recíproco entre aptitu-des de la persona y requerimientos del mercado, y la intervención debe pro-curar optimizar dicho ajuste. En este marco, la personalización de la enseñanzaresulta crucial, como también la contextualización de la intervención en las ne-cesidades o recursos locales.

Se trata, pues, de desarrollar una formación personalizada al servicio delalumno, echando mano para ello de todos los medios y recursos disponibles. Seplantea que el objetivo fundamental de la intervención es formar las aptitudesde cada cual, aprovechar las aptitudes que ellos puedan fomentar para promocionar-se, y ahí intentar sacar el máximo de cada cual. Se insiste en que hay que perso-nalizar en la formación, hay que optimizar los recursos y conocimientos del propioalumno.

Además, es imprescindible contar con programaciones flexibles, así como sin-gularizar el desarrollo curricular por zonas o comarcas, conociendo y respondiendoa las necesidades del mercado local.

El objetivo de la intervención, en este discurso, es optimizar las posibilida-des de contribución productiva de cada cual. El potencial productivo dependetanto de las aptitudes individuales como de las demandas del mercado de tra-bajo, y sobre todo del ajuste recíproco entre ambos. Maximizar las probabili-dades de ajuste es la función fundamental del formador.

Para lograr dicho ajuste en el contexto de un mercado cambiante, una delas condiciones importantes es estimular la flexibilidad del trabajador. Se plan-tea como meta lograr que los alumnos se replanteen decisiones cerradas, que nodescarten posibilidades, que se abran a nuevas opciones («que tengan dudas, esoya es muy bueno») y generar una buena disposición hacia la formación perma-nente: conseguir que ellos te demanden la enseñanza, involucrarlos con otro tipo deenseñanzas, que vayan cogiendo ya un poco el hábito de ir y preguntar, vincularlos auna formación continua («yo siempre les digo que los más ricos del mundo no son li-cenciados»). Es, pues, un discurso que se aparta de la noción convencional decarrera profesional como trayectoria previsible ligada a un conjunto de acredi-taciones formales de formación inicial.


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Pero es también un discurso en que la motivación ocupa un lugar central. Ac-tivar las aspiraciones y las inquietudes del sujeto, lograr que hagan cosas, algo (lo quesea), es una condición ineludible en un discurso que es muy consciente de la im-portancia de involucrar al sujeto en la gestión de su propia trayectoria: «Porque¿para qué queremos conseguir una formación completísima si no la quieren coger aho-ra? Vale la pena que cojan las parcelas que ellos… e intentar abrirles más parcelas».

La conformación de la motivación y aspiraciones de los sujetos resulta crucialen una concepción del trabajo que se asienta de forma muy básica en una éticade la responsabilidad personal: la preocupación por no dejar colgada a la empre-sa es la mayor de las virtudes; la formación permanente se presenta como in-quietud personal que debe desarrollarse a iniciativa del trabajador («Yo no he es-perado nunca a que me digan… nunca he dicho “Ah, como eso yo no lo estudié…” No hesido de los que “Bueno, pues yo ya estoy bien”… Yo he tenido siempre esas inquietudes»);y la búsqueda activa de formas de organización y recursos que permitan optimi-zar el rendimiento del trabajo es también una cuestión de responsabilidad perso-nal («Tenemos mucha flexibilidad… porque la buscamos. Quiero decir que nosotros a lomejor hemos trabajado más del doble que el material fungible nos permitía»).

En última instancia, en este discurso, la creación misma y el mantenimien-to del propio puesto de trabajo pertenece a la esfera de la responsabilidad in-dividual: depende tanto de la propia iniciativa como de la eficacia de los re-sultados, de modo que el trabajador se siente «como un agricultor, que en funciónde la cosecha que recojas el año siguiente vas a poder plantar más o plantar menos»:

En este sector, la dinámica va por ahí: tú generas... dices «Voy a pedir este programa»...pero ese programa comienzas a hacerlo gratis prácticamente. Cuando se consolida... tútienes que generar la necesidad, y una vez has generado la necesidad dicen: «Bueno, esose ha de seguir haciendo... y, si tienes tiempo, lo haces tú». A mí me pagan mi salario...entonces yo, en mi puesto de trabajo, que es el de profesor... yo puedo llenar ese saco de«profesor» de todas las cosas que pueda.

b) Los espacios de inserción en lógica conexionista

En el contexto de esta lógica, los espacios de formación para la inserción seconciben como espacios de mediación, dispositivos de activación y/o estruc-turas de derivación, en lugar de como entornos propiamente educativos o «te-rapéuticos».

El papel fundamental del formador es el de diagnosticar y seleccionar, mu-cho más que modificar prácticas o hábitos. Su profesionalidad se mide por laprecisión con que sea capaz de evaluar las diferencias de potencial, asignandoa cada sujeto a la trayectoria que puede seguir con más facilidad.

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Si éste tiene muy buena mano para las medidas, pues lo voy a centrar más… aparte dela formación, a éste le voy a exprimir más… Luego otro que no tiene tantos recursos,pues lo preparo para otra cosa, que también es muy válido. [...] Me acuerdo perfecta-mente que había un chaval de dos metros, una espalda… y era más bruto que un arado,pero este chaval… de hecho su perfil perfecto, y además le encantaba, era serrador. Y enlas empresas además se busca, pero claro, tiene que ser físicamente una persona corpu-lenta, porque levantar tablones que el que menos pesa cien kilos todo el santo día… puesa ver a quién metes ahí… y al mismo tiempo que sea muy rápido, seguro de sí mismo yque sepa… Bueno, pues éste estuvo unos seis meses que no tocaba nadie la sierra másque él. [...] Y de hecho salió al día siguiente, y aún está en X en una carpintería, no haceotra cosa. Es decir, que un poco el perfil ya lo adaptabas a… para qué quería yo ense-ñarle más, si éste se ponía a lijar y se comía la madera, la destrozaba, porque era másbruto que un arado… Pero, sin embargo, ese perfil era buenísimo para ese otro trabajo.Y, al contrario, gente que la veías que era muy perfeccionista, pues la orientabas más…

En el marco de este discurso, la función clave del experto es marcar un des-tino a los sujetos, distribuyendo a las poblaciones en circuitos diferenciales,pero sin modificar en sí mismos a los sujetos afectados.

El discurso conexionista del trabajo como actividad, pues, remite a una ló-gica optimizadora que rechaza de plano los dispositivos homogeneizadores ypretende regular la diversidad. Una diversidad que, en este caso, no es mera-mente cuantitativa sino cualitativa; una diversidad que no sólo atiende a co-nocimientos y competencias estandarizados, sino que da cabida a las caracte-rísticas y recursos personales. Al contrario que en el segundo discurso, aquí lasdiferencias de aptitud no se contemplan como un inconveniente a subsanar oreducir, sino como una fuente potencial de riqueza que globalmente contribu-ye al incremento de la productividad. Porque «habrá gente que es incapaz de ha-cer una cosa y, sin embargo, en otro tipo de tarea puede encajar también».

Sin embargo, las diferencias que aquí se contemplan son diferencias estric-tamente individuales, ligadas a las cualidades personales y a la trayectoria es-pecífica de cada sujeto. Cada uno tiene mayor potencial para unas tareas opara otras dependiendo de por dónde ha pasado, de su experiencia anterior y de sucarácter. La cualificación laboral-profesional, de este modo, se presenta comoun conjunto de capitales personales que son producto de una experiencia yuna trayectoria intransferibles, considerada más valiosa cuanto más heterogé-nea sea: «Si yo no hubiera pasado por todo lo que he pasado, sería impensable».

c) Una integración ciudadana graduable

La racionalidad que se deriva de este discurso apunta, en última instancia,a una lógica de la inserción permanente y no de la integración asimiladora, a


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una sociedad compuesta por múltiples espacios de diferente velocidad y cen-tralidad en los que las aptitudes de cada uno tengan un desarrollo y una ren-tabilidad óptimos.

Por otro lado, el énfasis en la motivación, la iniciativa y la autogestión dela trayectoria personal hace recaer en el propio sujeto la responsabilidad dellogro del reconocimiento de su contribución ciudadana. Es, en este sentido,una lógica afín a la racionalidad política neoliberal, que De Marinis (1999) de-finía como aquélla que procura «gobernar contando con la mayor cantidad po-sible de energía que para su propio gobierno aporten los gobernados mismos».

Asistimos, de este modo, a un panorama en el cual no se cuestiona el cri-terio de contribución productiva como base legitimadora para la ciudadanía:el reconocimiento se deriva de la aportación que cada uno puede hacer, ajus-tada a sus características y capacidades. Sin embargo, sí se quiebra la preten-sión garantista de universalidad que orientaba el modelo cívico: si diferencia-les son las aportaciones, diferenciales y flexibles son también los grados departicipación y reconocimiento ciudadano, proporcionales a las mismas.

Además, la consecución de dicho reconocimiento deja de ser una concesióno un derecho para convertirse en una tarea y un logro. Del mismo modo quees responsabilidad personal la creación de las condiciones de posibilidad y elmantenimiento de la propia contribución productiva a la sociedad, es respon-sabilidad personal la obtención de las contrapartidas de inclusión y reconoci-miento cívico que están vinculadas a ella.

4 CONCLUSIONES

La sociedad salarial, encarnación de un «compromiso cívico-industrial» enexpresión de Boltanski y Thévenot (1991), tuvo que afrontar desde sus iniciosel dilema que le planteaban los inempleables: los inválidos, los deficientes físi-cos o psíquicos, los desviados. Ellos ponían en cuestión la compatibilidad en-tre los criterios industriales de contribución productiva y las aspiraciones uni-versalizadoras e igualitaristas de cuño cívico. Y trató de salvar esta cuestiónarticulando una suerte de «ciudadanía dual»: se estableció para los inemplea-bles una vía alternativa de reconocimiento y garantía de los derechos cívicos,el sistema de ayuda social (Castel); mientras que para los potencialmente pro-ductivos el trabajo seguía siendo la vía fundamental de integración, en el mar-co del seguro social.

Sin embargo, con la crisis del pleno empleo aparece una nueva categoría deimproductivos que no son teóricamente inempleables, aunque están de hecho

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desempleados. La dicotomía categorial entre válidos e inválidos se rompe,cuestionando la viabilidad del sistema dual hasta entonces en vigor. Si ya los«inadaptados sociales» —biológicamente válidos, pero socialmente improduc-tivos— habían suscitado tensiones y dudas sobre a cuál de ambos sistemas ha-bían de ser asignados, el desempleo masivo incrementa bruscamente el volu-men y la conciencia de la existencia de una «categoría intermedia» entre losdos polos.

Quizá la consecuencia primordial de este fenómeno sea el paso de un mo-delo dicotómico de válido / inválido, seguro / ayuda, orden del trabajo / fun-ción de asistencia, con fronteras estables y claramente delimitadas, a un mo-delo del déficit cuantificable y graduado, en el cual la distancia que separa acada sujeto de la plena contribución productiva se concibe como carencia quedebe ser compensada y subsanada.

Esta «óptica del déficit personal», que comienza a aplicarse masivamen-te a los desempleados —e incluso a los vulnerables al desempleo entre quie-nes están empleados—, da origen a un nuevo tipo de espacio intermedio en-tre el espacio productivo-salarial de los integrados y el espacio improducti-vo-asistencial de los inempleables: son los espacios de inserción, que,funcionando —al menos en parte— como sistema de ayuda, habrían de con-ducir a los sujetos a un estatuto salarial, de plena contribución productiva yplena ciudadanía. Desarrollar políticas diferenciales en función del perfil ca-tegorial para «normalizar» las aptitudes y oportunidades de los sujetos de-ficitarios por su origen social o por sus adscripciones grupales: ésa es la cla-ve de una lógica que hace de las políticas de inserción y las políticas de in-tegración dos movimientos complementarios en el marco de una mismavoluntad asimiladora.

Sin embargo, aparece en nuestros materiales un discurso emergente sobreel trabajo, en manifiesta continuidad con las tensiones y los dilemas esboza-dos, pero que introduce en ellas algunas mutaciones significativas.

El discurso conexionista de la actividad, profundizando en la gradacióncuantitativa que está a la base de los procesos de inserción, no es ya propia-mente un discurso del déficit, mucho menos de la compensación. En él, la va-riabilidad en características y aptitudes se asume como un dato positivo y de-seable, cuya gestión adecuada redunda en un incremento de la productividadglobal. Al tiempo que se quiebra la pretensión de homogeneidad, sin embargo,se quiebra también la universalidad del estatuto de ciudadanía: la noción deuna ciudadanía «graduable», asociada a diversos tipos y grados de participa-ción e inclusión, se abre paso por entre las grietas de la concepción asimilacio-nista.


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Además, en esta concepción emergente las barreras categoriales tienden adiluirse en pro de la individualización, al menos en dos sentidos. En primerlugar, el potencial productivo o la empleabilidad de un sujeto en un momentodado ya no se asocia fundamentalmente a su origen o a su categoría de perte-nencia, sino a una trayectoria personal que, junto al conglomerado de propie-dades intransferibles que lo singularizan, hacen de su posición en el sistemasocial un lugar estrictamente individual. En segundo lugar, la debilitación dela noción de déficits vinculados a grupos específicos tiende a desplazar sobrecada sujeto individual la responsabilidad de sus posibilidades de contribuciónproductiva y de correlativa participación social.

El discurso optimizador de la diferencia que trasluce la lógica conexionis-ta, en definitiva, apunta a un panorama que Castel (1997) describía como «lainserción como destino». Pero un destino, además, solitario y en permanentetránsito que pueden estar comenzando a reflejar los cada vez más reclamados«itinierarios individuales de inserción».

5 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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RESUMEN

En este artículo se aborda el análisis del trabajo centrado en las condiciones de vida de las personas.Ello exige nombrar y dar valor al trabajo no remunerado desarrollado tradicionalmente por las muje-res y que la ideología patriarcal ha desvalorizado, recuperar los espacios privados y domésticos de rela-ción social y analizar la relación entre los distintos trabajos y las condiciones de vida como un espaciocomún de bienestar.

Palabras claves:

Trabajo de cuidados, estándares de vida, economía feminista.

Cristina Carrasco

Profesora del Departamento de Teoría Económica de la Universidad de [email protected]

Maribel Mayordomo(1)

TRABAJO Y CONDICIONES DE VIDA:UNA MIRADA NO ANDROCÉNTRICA

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Sumario

1. Las falsas fronteras de la economía: hacer visible lo invisible. 2. El acceso de las mujeres al mercado laboral:una mirada desde el «modelo masculino». 3. Trabajo y condiciones de vida: la recuperación

de la experiencia femenina. 4. Conclusiones. 5. Referencias bibliográficas.

(1) Maribel murió —demasiado joven— en octubre de 2006. En un breve periodo en que la enfermedad se lo permitió —movida porsu enorme interés en el saber y, en particular, en la economía feminista— realizamos juntas lo que fue su último proyecto. En este ar-tículo he intentado recoger los aspectos centrales de aquel trabajo. Espero haber sido fiel a sus ideas ahora que ya no volveré a tenerla posibilidad y el placer de discutirlas con ella. Echaremos mucho de menos a quien fue una feminista incansable y una amiga en-trañable.

ABSTRACT

This paper approaches the analysis of work by focusing on people’s living conditions. This in-volves both naming and lending due value to the unpaid work traditionally performed by wo-men (so devalued by the patriarchal ideology), recovering the private and domestic spheres ofsocial relations and analysing the relationship between the various jobs and living conditionsas a common denominator of well-being.

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Cristina Carrasco y Maribel Mayordomo


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Trabajo y condiciones de vida: una mirada no androcéntrica

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1 LAS FALSAS FRONTERAS DE LA ECONOMÍA: HACER VISIBLE LO INVISIBLE (2)

Desde sus orígenes, la economía se ha definido dentro de unas fronterasmuy estrechas de análisis: el campo de lo económico se reduce al mundo pú-blico mercantil, donde trabajo se identifica con empleo. Los trabajos no remu-nerados —implicados directamente con el cuidado de la vida y de los cuer-pos— han permanecido invisibles, a pesar de ser el eje central de la existenciahumana. Este «olvido» teórico y político —que ha ayudado a determinar dife-rencias profundas en los trabajos y en las vidas de mujeres y hombres— no essorprendente, responde a una ideología patriarcal que ha desvalorizado aque-llo realizado tradicionalmente por las mujeres: sus formas de actuar, de pensar,su cuerpo (utilizado y violentado por los hombres), el tipo de relaciones queestablecen, etc., en particular, el patriarcado ha desvalorizado el trabajo reali-zado en los hogares dirigido a la subsistencia y el cuidado de la población. Enel tema que nos ocupa, ello ha representado fuertes desigualdades de sobraconocidas y reconocidas entre mujeres y hombres: de trabajo, de empleo, deutilización del espacio y el tiempo, de ingresos, de reconocimiento, de dere-chos. En consecuencia, recuperar el valor de lo femenino se nos presenta comomecanismo fundamental para desactivar el patriarcado.

El análisis económico del mercado laboral, situado en la estrecha definiciónde economía, también se ha centrado en el empleo, invisibilizando el resto delos trabajos. De ese modo, ha ignorado la profunda relación dinámica que exis-te entre el proceso de producción de mercancías y el proceso de reproducción dela fuerza de trabajo. Proceso que no se refiere exclusivamente al tiempo de vidaactiva de las trabajadoras y trabajadores, sino a su ciclo vital completo y a la re-producción de futuras generaciones. La producción de mercado la realizan per-sonas, personas que se reproducen y subsisten bajo otras relaciones sociales,pero que aseguran y permiten que el proceso de producción mercantil puedaexistir y continuar desarrollándose. Y, aunque sólo una parte de la poblaciónparticipe en cada periodo en la producción de mercado, es necesario satisfacerlas necesidades —de bienes, servicios y cuidados— de toda la población.

(2) Esta perspectiva de análisis del trabajo está propuesta y discutida en Picchio 1999, 2001; Carrasco 2001, Carrasco y Mayordomo2000; Mayordomo 2004; Carrasco et al. 2004; Carrasco et al. 2005, Instituto de la Mujer 2005.

También las relaciones laborales han estado basadas tradicionalmente en for-mas de organización que tienen en cuenta, de manera exclusiva, los procesos deproducción mercantil. Han estado centradas en las condiciones de trabajo-em-pleo y no en las condiciones de vida. Desde la estrecha mirada mercantil, el con-flicto social se ha situado en el binomio salarios/beneficio; sin tener en cuentaque las condiciones de vida de la población dependen, además del salario, delos posibles servicios ofrecidos por el sector público y, de forma fundamental,del trabajo no remunerado realizado en los hogares. Este último, realizado ma-yoritariamente por las mujeres, provee a las personas del hogar de una serie debienes, servicios y actividades de cuidados directos que incluyen procesos desocialización, relaciones de afecto, emociones, sentimientos de seguridad, etc.Rasgos, todos ellos, que permiten reproducir personas sociables integradas enuna comunidad; pero que también constituyen características necesarias básicasde la fuerza de trabajo que va a participar en la producción de mercado.

Redefinir el conflicto social desde una perspectiva más amplia —desde lascondiciones o estándares de vida de toda la población— obliga a incorporar en losesquemas el sector no mercantil y a considerar los distintos trabajos que satisfacenlas necesidades humanas. Bajo estos enfoques más realistas, los salarios aparecencomo un recurso más que participa en el intento de obtener determinados nivelesde vida, pero en ningún caso el único ni siquiera el más relevante. En cambio, to-das las actividades de cuidados directos de las personas —en particular, los as-pectos afectivos y relacionales que incorporan— realizados fundamentalmente enel ámbito no remunerado, se nos revelan ahora como el recurso determinantepara que la población desarrolle niveles de vida aceptables, como la pieza centralde todo el entramado que significa el complejo proceso de reproducción y social.En el tema específico del análisis del trabajo, ello implica no sólo dejar de identi-ficar trabajo y empleo y dar un nuevo significado al concepto, sino recuperar el re-conocimiento y valoración social para el trabajo no remunerado, como actividadfundamental para el sostenimiento de la vida humana en todas sus dimensiones.

En las páginas que siguen, primero se ofrece una mirada a la participaciónlaboral femenina bajo las estrechas fronteras de la economía. A continuación seobserva que los resultados anteriores quedan desdibujados cuando se incor-poran al análisis las actividades no remuneradas realizadas en el hogar.

2 EL ACCESO DE LAS MUJERES AL MERCADO LABORAL: UNA MIRADADESDE EL «MODELO MASCULINO»

El análisis más habitual de la participación laboral de las mujeres nos lleva aobservar fundamentalmente las tasas de actividad, empleo y desempleo y algu-

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nas condiciones de contrato, jornada e ingresos. Observando las tasas de activi-dad, no hay duda de que la entrada progresiva y persistente de las mujeres almercado de trabajo supone uno de los cambios sociales más significativos, regis-trado durante el siglo XX en España. En las últimas décadas, la tasa de actividadcrece de forma continuada desde 1980, presentando un incremento de aproxima-damente 20 puntos porcentuales en los últimos 25 años (tabla 1). Proceso contra-rio al que presenta la tasa de actividad masculina que en esos mismos años de-crece aproximadamente 5 puntos porcentuales. Las razones para esta disminuciónson básicamente el alargamiento de los años de estudio y la reducción de la edadde jubilación; aspectos que también influyen en la tasa femenina y, sin embargo,esta ha aumentado. En cualquier caso, a pesar del incremento, la tasa de actividadfemenina continúa estando bastante por debajo de la masculina.

Este cambio de comportamiento de las mujeres se manifiesta claramente enlas cada vez más elevadas tasas de actividad y ocupación entre las mujeres jó-venes, destacando el hecho de que precisamente sean las mujeres en edadescomprendidas entre 30 y 45 años —edades en que habitualmente hay presen-cia de hijos/as menores en el hogar— las que más han incrementado su parti-cipación laboral, (algo más de 30 puntos porcentuales entre 1987 y 2005) si-tuándose actualmente alrededor del 70%.

Tabla 1. Evolución de las tasas de actividad, empleo y desempleo en España(1980-2006)

1980 1990 2000 2006

Mujeres

Tasa de actividad 27,7 34,2 41,2 47,9

Tasa de empleo 24,3 25,8 32,8 42,4

Tasa de desempleo 12,4 24,4 20,4 11,5

Hombres

Tasa de actividad 74,2 68,3 66,3 69,1

Tasa de empleo 66,3 60,2 60,0 64,7

Tasa de desempleo 10,6 11,9 9,5 6,4

FUENTE: Elaboración propia a partir de EPA, 2.º trimestre.

Lamentablemente, parte de este incremento en la actividad de las mujeresse ha traducido en desempleo. La tasa de paro se ha mantenido siempre por


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encima de la masculina, siendo notable la diferencia en los años noventa. Pos-teriormente se ha reducido, aunque se mantiene 5 puntos porcentuales por en-cima de la masculina (tabla 1). Pero no se trata sólo de una cuestión relativaporque, de hecho, las mujeres españolas suponen ya más de la mitad de la po-blación parada (57% del total).

Por otra parte, también la temporalidad y la parcialidad son característicasmás propias del empleo femenino. La tasa de temporalidad femenina se sitúapor encima de la media masculina (5 puntos porcentuales en la media total)para prácticamente todos los grupos e edad excepto los más jóvenes (CES 2003);lo cual refleja una situación de temporalidad sostenida de muchas mujeres du-rante toda su vida laboral adulta. En relación con la jornada, el 23,5% de las mu-jeres españolas trabaja a tiempo parcial frente al 4,5% de los hombres. Hay querecordar que este tipo de contratación en España está mayoritariamente vincu-lada con empleos considerados «descualificados», de baja remuneración, conmenores posibilidades de promoción, salarios más bajos y niveles de protecciónsocial inferiores a los que genera el empleo a tiempo completo.

La manifiesta desigual situación laboral de las mujeres en relación a loshombres, no significa que no exista un sector de mujeres con empleo establey mejor remunerado (Carrasco y Mayordomo 1997). Sin embargo, las diferen-cias respecto a los hombres persisten también en los «buenos» empleos, aspec-to que se puede constatar observando las diferencias salariales entre mujeres yhombres.

En general, las diferencias salariales entre unas y otros continúan siendomuy significativas y desfavorables para las mujeres: el salario medio anual fe-menino es un 29% inferior al masculino; estando el salario medio anual de lasmujeres en 15.768 euros frente a 22.169 euros de los hombres. Aunque efecti-vamente los salarios de las mujeres aumentan a medida que aumenta su niveleducativo, el diferencial respecto a los hombres, sin embargo, no disminuyesustancialmente. De hecho, las diferencias más importantes se encuentran tan-to entre los grupos con menor como entre los de mayor cualificación: entre lapersonas que ingresan hasta 10.000 euros anuales se encuentra el 29% de lasmujeres y el 8% de los hombres; en cambio si se consideran las personas quesuperan los 30.000 euros anuales, la situación es la contraria, se encuentra el20% de los hombres y el 9% de las mujeres(3).

Toda esta información en conjunto señala que, a pesar de la dinámica cre-ciente del empleo femenino, las mujeres, en general, presentan una integraciónen el mercado laboral muy diferente a la participación masculina. Frente a este

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(3) Información de la Encuesta de Estructura Salarial 2002 realizada por el INE (Boletín Informativo INE 3/2005).


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panorama, sin embargo, desde algunos sectores se sostiene la hipótesis de la in-tegración, según la cual, el problema sería temporal, ya que a medida que lasmujeres se vayan incorporando a la actividad mercantil, irán desapareciendolos problemas y discriminaciones que afectan al mercado laboral femenino ycada vez más, éstas se irán igualando a los hombres en su forma de participa-ción en el trabajo de mercado(4).

Aunque no se haga explícito, gran parte de las políticas de igualdad o deconciliación responden a esta tendencia: a un intento de reducir o eliminar lasdesigualdades entre mujeres y hombres en el mercado laboral sin cuestionar elmodelo de división del trabajo por sexo. En el fondo, el objetivo sería conse-guir la igualdad de derechos reales entre mujeres y hombres, pero sin alterarel modelo dominante. Dicho de otra manera, que las mujeres se igualen a loshombres en su forma de participar en la sociedad: en el trabajo de mercado, enlos cargos o puestos de poder, en el uso del espacio público, etc.; que conquis-ten aquellos espacios sociales tradicionalmente reservados para los varones yque gozan de reconocimiento y estatus social.

La igualdad de derechos es un paso tal vez necesario pero nunca suficien-te. Desde el feminismo se han ido evidenciando los límites de esta concepción,«concepción que asimila la igualdad de derechos con la libertad política» (Bi-rulés 2004) y planteando que el hecho femenino debe entenderse desde laspropias mujeres, desde sus potencialidades, desde su riqueza, y no desde loque les falta para igualarse a los varones. Por supuesto que de ninguna mane-ra se está negando la participación laboral femenina ni la urgente ayuda socialque posiblemente requieren actualmente muchas mujeres. Pero sí se está lla-mando la atención sobre el modelo que sustenta dicha concepción y la necesi-dad de ir más allá de la simple igualdad.

3 TRABAJO Y CONDICIONES DE VIDA: LA RECUPERACIÓN DE LA EXPERIENCIA FEMENINA

La situación de las mujeres en el trabajo de mercado no es ajena a su parti-cipación en el trabajo no remunerado. De aquí que para interpretar la realidaddesde un concepto amplio de trabajo y analizar su relación con las condicionesde vida, es necesario desarrollar perspectivas que recuperen aquellas activida-des que han realizado tradicionalmente las mujeres y son determinantes en losestándares de vida de la población.


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(4) Diversos estudios señalan que estas desigualdades no están desapareciendo (Carrasco y Mayordomo, 1999; Torns, 1999 y 2001;CES, 2003), más bien que el paro y la parcialidad estarían siendo la única forma posible de integración femenina en un mercado labo-ral que se basa en el modelo de participación hombre proveedor de ingresos/mujer ama de casa (Torns 2001).


Desde la perspectiva feminista se plantea una dimensión de los estándaresde vida que incluye aspectos fundamentales para que la vida se desarrolle entérminos de humanidad y que habitualmente no se consideran en los estudiosoficiales: la satisfacción de necesidades de cuidados directos —corporales,emocionales, afectivos— que tienen lugar básicamente en el ámbito del hogar(Addabbo y Picchio 2004, Bosch et al. 2005). Esta perspectiva, que visibiliza ysitúa los trabajos de cuidados como elemento central del desarrollo humano,va mucho más allá de la idea de igualdad de oportunidades, ya que permiteplantear las responsabilidades reproductivas como un tema social y político deprimer orden, y no como un aspecto privado (de responsabilidad femenina).Sitúa el objetivo social en la vida de las personas y no en los beneficios priva-dos, en el bienestar humano y no en la tasa de ganancia de las empresas pri-vadas (Carrasco et al. 2006).

Un análisis de la situación bajo esta nueva mirada implica considerar lasdistintas actividades realizadas por mujeres y hombres, analizar sus interrela-ciones y estudiar sus repercusiones (positivas o negativas) en las condicionesde vida de cada una/o.

La información que ofrece la Encuesta de Empleo del Tiempo 2002/2003(EET) permite observar, en primer lugar, diferencias importantes en la partici-pación de mujeres y hombres en las distintas actividades (tabla 2): la partici-pación femenina en trabajo familiar doméstico es 22,7 puntos porcentualesmayor que la masculina(5), situación exactamente contraria a la que tiene lugaren la participación mercantil en que la tasa masculina supera a la femenina en18,1 puntos porcentuales; además, del total de trabajo que realizan los hom-bres, el 70,7% lo dedican a trabajo de mercado, en cambio, la relación para lasmujeres es la contraria: el 71,7% del tiempo de trabajo lo dedican a trabajo fa-miliar doméstico. Todo en conjunto está reflejando que no se ha superado latradicional «especialización» en los trabajos de acuerdo al sexo y que difícil-mente se puede concluir la hipótesis de la integración que ofrecía el análisis an-terior del mercado laboral.

En segundo lugar, en relación al tiempo de trabajo, destaca, por una parte,que las mujeres trabajan como media una hora más diaria que los hombres (ta-bla 2), información que rompe con la imagen habitual de que las personas que«no trabajan» son mujeres; y, por otra, que considerando el conjunto de la po-blación el tiempo medio diario dedicado a trabajo familiar doméstico supera altiempo medio diario dedicado a trabajo de mercado en 21 minutos; lo cualpone en evidencia que el trabajo que se realiza en los hogares está lejos de seruna actividad marginal y sin importancia.

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(5) Además hay que tener en cuenta que «participar» no exige un determinado tiempo de trabajo.


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Tabla 2. Tiempos de trabajo, media social (horas y minutos diarios y porcentaje)

Mujeres Hombres Media total

Tiempo Particip. % Tiempo Particip. % Tiempo Particip. %

Trabajo* 1:44 25,2 3:37 43,3 2:39 34,1(trabajo de mercado) (28,3) (70,7)

Hogar y familia* 4:24 92,7 1:30 70,0 2:59 81,6(trab. familiar domést.) (71,7) (29,3)

Total 6:08 5:07 5:38

FUENTE: elaboración propia a partir de la EET (web INE).

* Terminología utilizada por la encuesta.

Pero además de no ser marginal en cuanto a número de horas necesa-rias de dedicación, el trabajo doméstico y de cuidados es fundamental en lavida de las personas. «Estar cuidada/o» tiene que ver con el proceso de re-producción social o de sostenibilidad humana, que incorpora toda la com-plejidad de la reproducción de personas multidimensionales en un contex-to determinado y en relación con otras personas. Y tiene que ver sobretodocon la calidad de vida y el bienestar. Ahora bien, las personas que realizanel cuidado (básicamente las mujeres) están aumentando los recursos delhogar y mejorando las condiciones de vida (materiales y emocionales) delos demás miembros familiares, pero posiblemente disminuyendo los pro-pios.

La constatación de la «dependencia masculina» ha llevado a algunas auto-ras a acuñar los conceptos de «huella civilizadora» y «déficit civilizador» aná-logos a los de «huella ecológica» y «déficit ecológico» desarrollados por la eco-nomía ecológica (Bosch et al. 2005). La huella civilizadora sería «el tiempo, elafecto y las energías amorosas necesarias para obtener la calidad de vida, la se-guridad emocional y el equilibrio psicoafectivo imprescindibles para que unapoblación definida con un nivel de vida específico tenga garantizada su conti-nuidad generacional». El déficit civilizador, para un grupo determinado depoblación, sería «la diferencia entre la huella civilizadora (tiempos y energíasque dicho grupo requiere) y los tiempos y energías que aporta» ecológica(Bosch et al. 2005: 339-340). De acuerdo a dichas autoras, los hombres, habi-tualmente presentan un déficit civilizador, ya que a lo largo de su vida apor-tan menos energías amorosas y cuidadoras de las que consumen para sostenersu forma de vida.

Ahora bien, participar en el mercado y realizar trabajos de cuidado no essólo un asunto de horas; es un problema mucho más profundo que tiene quever con objetivos totalmente diferentes y contrapuestos (obtención de benefi-


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cio y bienestar de las personas), con distintas condiciones de trabajo, respon-sabilidades y dedicación. Todo ello crea profundas tensiones en las personasque los realizan y los asumen, mayoritariamente mujeres. Tensiones que hanpermanecido ocultas en la medida que el trabajo no remunerado ha permane-cido como algo privado/doméstico ajeno al mundo público y no reconocidocomo aspecto fundamental en la sostenibilidad humana y el bienestar de laspersonas. Y aunque el número de horas de trabajo no pueda reflejar las ten-siones que supone su realización, puede servir como indicador de las des-igualdades entre mujeres y hombres en los distintos aspectos de la vida a lolargo del ciclo vital.

Precisamente, una característica del trabajo de cuidados es que no se reali-za de forma homogénea y lineal durante toda la vida (como es habitual que seexija durante las edades activas en el trabajo de mercado), sino que se incre-menta de forma importante cuando aumenta el número de personas del hogary, en particular, cuando hay presencia de personas dependientes(6). De esta ma-nera, existen periodos del ciclo vital donde las tensiones y los problemas deorganización del tiempo se pueden volver prácticamente insostenibles. Situa-ciones que precisamente se dan en edades activas intermedias y afectan fun-damentalmente a las mujeres.

La información de la tabla 3 refleja que las mujeres continúan siendo lasresponsables del cuidado del hogar y, en particular, de las «personas de-pendientes»: aumentan notablemente su trabajo frente a la presencia de ni-ños/as en el hogar, en las edades de 25 a 44 años y cuando pasan de solte-ras a casadas. Los incrementos de trabajo de cuidados de los hombres enlas mismas situaciones son bastante menores. Es decir, para los hombres eltrabajo de mercado sigue siendo su principal actividad cualquiera que seasu edad o situación familiar (modelo masculino); en cambio las mujeres in-tentan compatibilizar ambos tiempos y espacios respondiendo a las de-mandas de cuidados de las personas del hogar. Como resultado, además delas tensiones que requiere esta organización, las mujeres tienen menos po-sibilidades que los hombres de tomar decisiones sobre su tiempo y, de he-cho, disfrutan de menos tiempo libre (una hora menos diaria según infor-mación de la EET).

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(6) El término «dependencia» es confuso y está contaminado ideológicamente. Se utiliza para designar a «aquellas personas que, porrazones ligadas a la falta o a la pérdida de capacidad física, psíquica o intelectual, tienen necesidad de una asistencia y/o ayuda im-portante para la realización de la actividades de la vida diaria». Lo sorprendente es que sea un terminología reciente, ya que el temaes antiguo: desde siempre las personas hemos necesitado cuidados y en diversas etapas de nuestra vida somos dependientes. Pero eltérmino aparece ligado básicamente al envejecimiento demográfico (a la preocupación de que la oferta de cuidados de las mujeres dejade ser infinita). No se considera que niños y niñas también son dependientes ni que parte importante de la población adulta masculi-na es totalmente dependiente de las mujeres para las cuestiones básicas de la vida cotidiana.


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Tabla 3. Participación en trabajo doméstico y de cuidados según tipología de hogar, edad y estado civil (tiempo medio en horas y minutos diarios y % de participación) (7)

Hombres Mujeres

% Tiempo % Tiempo

Tipo de hogar

Unipersonal de menos de 65 años 86,9 2:09 96,2 3:27

Pareja de menos de 65 años 79,4 2:02 95,5 3:56

Pareja con niños/as 74,8 2:11 92,9 5:05

Edad

De 10 a 15 años 58,7 1:09 73,4 1:16

De 16 a 24 años 57,3 1:14 83,4 2:11

De 25 a 44 años 73,6 2:08 95,4 5:01

De 45 a 64 años 70,6 2:22 97,9 5:47

De 65 y más años 76,6 2:42 93,6 5:13

Estado civil

Soltero/a 61,4 1:32 83,4 2:27

Casado/a 75,1 2:26 98,1 5:53

FUENTE: Elaboración propia a partir de la ETT (web INE).

Asumir la responsabilidad del cuidado y simultanearla con el trabajo re-munerado guarda estrecha relación con las condiciones de vida. Aunque dine-ro y tiempo no son elementos totalmente intercambiables, en este caso es im-portante destacar que el cuidado de las personas requiere tiempo; tiempo queno estará disponible para trabajo de mercado, situación que en nuestras socie-dades representa una penalización en ingresos. La creciente incorporación delas mujeres al mercado laboral les ha permitido mayor acceso a rentas mone-tarias(8) pero simultáneamente, mayores conflictos de organización del tiempo,al seguir aceptándose socialmente que el cuidado es un «asunto de mujeres».

Además de percibir menores salarios, la trayectoria laboral más irregularde las mujeres significa un menor acceso a pensiones contributivas de jubila-


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(7) Sólo se han considerado los tipos de hogar y de estado civil significativos para nuestro interés. En relación a los tramos de edadconsiderados, estos son los que ofrece la web del INE. Llama la atención que el tramo de 25 a 44 años se ofrezca sin desagregar, te-niendo en cuenta que para analizar la situación de las mujeres es fundamental conocer lo que sucede en las edades entre 30 y 40 años,que es cuando normalmente nace el primer hijo o hija.(8) Aunque menores que las de los hombres como se vio anteriormente.


ción. La mayor evidencia de que el trabajo de cuidados no está siendo recono-cido como trabajo, es precisamente que esta actividad no otorga derechos detransferencias monetarias.

En 2005, del total de pensiones de jubilación contributivas, sólo el 34% fue-ron percibidas por mujeres; en cambio del total de pensiones de viudedad, el93% correspondieron a mujeres. Pero, además, el importe medio de las pen-siones de jubilación de las mujeres fue del 60% de las correspondientes de loshombres; en cambio, el importe medio de las pensiones de viudedad fue del125% de las correspondientes de las de los hombres. Por otra parte, del totalde pensiones no contributivas, el 82% fueron percibidas por mujeres; siendo elimporte medio de una pensión de jubilación no contributiva el 46% de la co-rrespondiente contributiva(9). Esta persistente desigualdad en ingresos es causade una mayor inseguridad de vida de las mujeres y de un mayor riesgo de vi-vir situaciones de pobreza. En una sociedad donde es necesario acudir al mer-cado para adquirir una serie de bienes, tener menor acceso al dinero represen-ta menores posibilidades de tomar decisiones sobre la propia vida y menoresposibilidades de acceso a bienes básicos como, por ejemplo, la vivienda.

Una última consecuencia que interesa señalar de la desigual distribuciónde los trabajos y de priorizar el trabajo de mercado por sobre las condicionesde vida de las personas, son los efectos diferenciados en la salud de mujeres yhombres. De acuerdo con información de la Encuesta de Salud de Cataluña2002, las mujeres tienen mayor esperanza de vida al nacer que los hombres(84,0 y 77,4 años respectivamente) pero su estado de salud percibido es peor(5 puntos porcentuales de diferencia entre mujeres y hombres)(10). La menor es-peranza de vida de los hombres se explica fundamentalmente por unos patro-nes de conducta más insanos; en cambio, la peor salud percibida de las muje-res sería consecuencia de su situación social: las amas de casa a tiempo com-pleto por razones de «aislamiento» y las mujeres «doble presencia» por latensión de combinar distintos trabajos y la falta de tiempo que ello representapara cuidarse a sí mismas (el estado de salud percibido es peor en 15 puntosporcentuales de las primeras en relación a las segundas)(11).

En definitiva, el análisis que incorpora los distintos trabajos permite afir-mar que lejos de estarse verificando la hipótesis de la integración, se estaría con-solidando una nueva situación de «unipresencia masculina/doble presenciafemenina»; donde los hombres mantienen su presencia casi en exclusiva en eltrabajo de mercado, con una escasa participación en el trabajo familiar domés-

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(9) Información obtenida del Anuario de estadísticas laborales y de asuntos sociales, web del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.(10) Para las personas que estudian el tema, esta diferencia es estadísticamente significativa.(11) Agradezco a Lucía Artazcoz haberme facilitado esta información.


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tico y las mujeres tienden a incorporarse en el mercado de trabajo pero sinabandonar la actividad del hogar. Situación que estaría repercutiendo en fuer-tes desigualdades en las condiciones de vida de mujeres y hombres: ellasatienden en mayor medida que los hombres las necesidades de cuidados delhogar, lo cual afecta negativamente su propio bienestar.

Ahora bien, un enfoque centrado en los estándares de vida, permite obser-var que a pesar de que las mujeres puedan estar viviendo situaciones máscomplicadas que los hombres, son ellas las que están construyendo espaciosde cuidados, las que están sosteniendo el tejido social. De aquí que difícilmen-te se las pueda mirar como víctimas, sino como personas con capacidad de darrespuesta al problema básico de la humanidad: el sostenimiento de la vida.

4 CONCLUSIONES

El enfoque habitual del trabajo desde la visión estrecha de la economía ig-nora que mujeres y hombres se desarrollan en un espacio multidimensionalque tiene que ver con la vida cotidiana y el ciclo vital y, de forma particular,con la reproducción diaria y generacional de los y las trabajadoras como per-sonas integradas en una sociedad que manifiestan necesidades tanto biológi-cas como afectivas y emocionales. Y que, por tanto, lo importante desde unpunto de vista social y feminista no es que las mujeres se integren al mercadolaboral en las mismas condiciones que los hombres, sino conseguir mejores es-tándares de vida para mujeres y hombres.

Un enfoque de este tipo permite hacer visible la profunda relación estruc-tural que existe entre el proceso de producción de mercancías y el proceso dereproducción social, permitiendo establecer relaciones entre tiempo y dinero,entre trabajo pagado y no pagado y mostrando que la propia existencia deltrabajo de mercado depende de la realización de trabajo de cuidados. Esta vi-sión más amplia que extiende el concepto de estándares de vida permite elanálisis de la interacción entre los distintos recursos para la reproducción so-cial y facilita vías más realistas para la intervención de la política pública.


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Está configurado como un alto órgano consultivo del Gobierno, de tal manera que suvoz se haga oír en la toma de decisiones que afectan a los distintos sectores queconforman la sociedad española.

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El Consejo de la Juventud de España (CJE), junto con los sindicatos CC.OO., UGT yUSO, han puesto en marcha una campaña contra la precariedad laboral que, bajoel lema Que nadie te engañe, Trabaja por lo justo, tiene como objetivo promover laparticipación de la juventud en la lucha contra la precariedad laboral.

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Red Araña es una organización que trabaja en varias líneas. La actividad principal secentra en la promoción de empleo con personas desempleadas a través de los ser-vicios diseñados para ello. Otra de las líneas es la que se ocupa de desarrollar ser-vicios para profesionales de empleo. Transversalmente a estas líneas, también setrabaja directamente tanto con la administración pública como con la empresaprivada, para la financiación de actividades, y la gestión de ofertas, entre otras ac-tividades.

FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE EMPRESAS DE INSERCIÓN (FEDEI)

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Organización sin ánimo de lucro que nace y se crea con el objetivo de representar ydefender en el ámbito nacional e internacional los intereses de las personas y co-lectivos que se encuentran en riesgo o situación de exclusión social.

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JUVENTUD OBRERA CRISTIANA (JOC)

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Movimiento organizado de los jóvenes y para los jóvenes, inquietos por la realidadque viven: inseguridad de cara al futuro, estudios que no garantizan la ocupación,precariedad e injusticia en el trabajo, degradación de la persona y del ambiente ennuestra sociedad, exclusión social, violencia,...

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Organización sindical independiente y autónoma que se estructura bajo el principiode solidaridad de todos sus integrantes.

UNIÓN SINDICAL OBRERA

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Organización sindical libre y soberana, creada y dirigida por trabajadores y trabajado-ras de todos los sectores, categorías y condición social o profesional, con el objeti-vo de organizar y unificar sus esfuerzos, reivindicaciones concretas y aspiracionesprofundas de progreso individual y colectivo.

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3

2

1

Tribuna Abierta


RESUMEN

Frente a otras posibilidades metodológicas, en este artículo se presenta el estudio de los elemen-tos del sistema social gitano desde una perspectiva cualitativa. El artículo explica uno de losaspectos investigados en un trabajo más amplio sobre el colectivo gitano de Extremadura. Entodo caso, se dan detalles sobre el procedimiento de indagación seguido. Pretendemos funda-mentar la conclusión de la vigencia de los elementos de la estructura social de la comunidad gita-na en el discurso explicito de «informantes-claves» y grupos de discusión. Por ejemplo, quedaestablecida la persistencia de anacronismos tales como el patriarcalismo y sus consecuencias, quesiguen determinando buena parte de la vida social gitana.

ABSTRACT

Leaving apart other possible methodological approaches, in this article we present a qualitativeapproach to the elements governing the gipsy social framework. In this article we explain butone of the aspects considered in a larger research on the gipsy community in Extremadura. Inany case, we give some details about the process we followed in our research. We are seeking to

Jesús Moreno y Marcelo Sánchez-Oro

Coordinadores del Estudio

Sumario

1. Nota metodológica: el estudio de los grupos segregados. 2. Los componentes de la estructura socialgitana. 2.1. Referencias conceptuales sobre los elementos de la estructura social gitana en Extremadura.

3. A modo de conclusión. 4. Bibliografía.

Un estudio cualitativo de la minoría gitana. La vigencia de loscomponentes de la estructura social

1

ground our conclusion that the elements traditionally fixing the social framework of the gipsycommunity are still at work, on the explicit assertions of «key-informants» and discussiongroups. As an example, we consider clearly established that an anachronism such as patriarchyand its consequences, is still settling a great part of the gipsy social life.

Tribunaabierta



1

Un estudio cualitativo de la minoría gitana. La vigencia de los componentes de la estructura social

Tribunaabierta


1

1 NOTA METODOLÓGICA: EL ESTUDIO DE LOS GRUPOS SEGREGADOS

La investigación de grupos sociales segregados presenta tantas peculiari-dades como las que el colectivo mismo pueda tener. El trabajo del investiga-dor consiste en adecuar las técnicas de investigación a éstas peculiaridades. Elcaso que nos ocupa trata de conocer el estado actual de los elementos básicosque configuran la especial demarcación étnico/social de los gitanos en Extre-madura(1).

Cuando el objeto de estudio son colectivos tan culturalmente diferencia-dos el principal problema del equipo de trabajo es el acceso a los informan-tes. En este caso encuestadores/informantes de la propia configuración étni-ca. El equipo de investigación contó entre sus miembros, no con gitanos,pero sí con técnicos que desarrollan su quehacer diario en programas diri-gidos a este colectivo y se buscó el apoyo (y la complicidad) del responsablede los programas de la Fundación Secretariado General Gitano que tambiénes de esta etnia. Ello nos abrió las puertas en algunas localidades importan-tes como eran Mérida y Badajoz. Para este trabajo se contó, además, con lafigura de los «informantes-claves» (Taylor y Bogdan. 1990) que facilitaron elacceso al grupo étnico y aportaban explicaciones adicionales a los datos quese iban obteniendo y a las impresiones preliminares del equipo de investi-gación.

Con la metodología cualitativa se busca primero, describir las señales de identidad del pueblo gitano en su conjunto: historia, cultura, costum-bres, ritos, arte, religión, etc. no debe olvidarse que se trata de un puebloágrafo; y, segundo, reproducir lo que sucede en el colectivo «gitanos deExtremadura» (macrosituación), a través de grupos de personas y/o deinformante claves (microsituación) reunidas y/o entrevistadas con este pro-pósito.

(1) Estudio financiado por la Consejería de Bienestar Social de la Junta de Extremadura: CISE (2003): Estudio cualitativo sobre los gita-nos de Extremadura. El ser y sentir de la población gitana de Extremadura. El equipo de investigación estuvo constituido por Jesús More-no Ramos. Codirector. (Sociólogo. Especialista en Psicología Social). Marcelo Sánchez-Oro. Codirector. (Sociólogo, Trabajador Social y Doc-tor en Geografía). Roberto Núñez Conde (Sociólogo) Sonia Acero Parras (Socióloga y Trabajadora Social). Josefina Vacas de la Calle (Soció-loga) y Vicente Ramos Díaz (Sociólogo. Especialista en Antropología Social).

El objetivo general de nuestro trabajo era poder describir los aspectosmotivacionales, ideológicos y normativos vigentes que subyacen el compor-tamiento social de la población gitana en general y de Extremadura, en parti-cular. También interesaba conocer las opiniones y valoraciones de su realidady de su entorno. Todo ello con vistas a un posterior análisis amplio, estanda-rizado y general de las condiciones de vida de la población gitana de Extre-madura.

Los trabajos cualitativos se basan en el muestreo estructural(2). Las personasque deben formar parte de las muestras deben ser «tipos sociales» significati-vos de la comunidad, ya que se busca reproducir situaciones sociales que apa-recen encarnadas en determinadas tipologías de sujetos. Para obtener esos«tipos sociales» se ha combinado dos clases de variables: sociodemográficas(sexo, edad y localidad de residencia) y determinados atributos relevantes (fun-ción social y función cultural).

El número de grupos a realizar se ha hecho depender de la diversificación delos discursos y de la saturación de los tipos sociales representados. A priori cabepensar que las posiciones normativas de la colectividad gitana presentan poconivel de diferenciación y que éstas están muy asociadas a variables como elsexo y la edad. El nivel de saturación del discurso, igualmente, puede situarseen niveles relativamente bajos, precisamente por la uniformidad de la sociedadgitana. El número de participantes en los grupos debe oscilar entre 5 y 8 perso-nas (Rubio y Varas. 1999. 330:352).

Atendiendo a los criterios anteriores se estimó necesario desarrollarcinco grupos de discusión, que responden de alguna forma a la dicotomíarural-urbana, tipología que puede representar aspectos diferenciales en esta minoría, si se considera que el 73,7% de los aproximadamente 15.000gitanos de Extremadura residen en medios urbanos (Badajoz, Cáceres y Mérida) (Aguilar y Aguilar, Asociados S.R.L. 1993). Lo adecuado era cen-trar la atención en estos núcleos; el 23,4% reside en poblaciones de entre10.000 y 30.000 habitantes, razón por la cual se selecciona Plasencia para rea-lizar un cuarto grupo de discusión (GD) y, finalmente el 2,8% reside enmunicipios rurales, por lo que se seleccionó Miajadas para realizar el quin-to grupo.

Tribunaabierta


(2) Estos consideran más las relaciones que se establecen entre los elementos del colectivo, que las características de los propios ele-mentos en sí mismos.


1

Tabla 1. El perfil de las personas que participaron en los grupos de discusión

Asistentes Edad Sexo Organización (¿Pertenece a alguna organización?)

37 Varón-3 No-337 Mujer 2 Sí-2

Cáceres 5 35 — Asoc. Romís Calís30 — Iglesia Evangelista30

20 Varón 4 No-360 Mujer 2 Sí- 450 — PDG (mediador)

Badajoz 7 30 — Nueva Expresión Gitana (Presidente)42 — Romís Calís (Presidenta)28 — Romís Calís43

68 Varones-4 No-164 Mujer 2 Sí-5: Iglesia Evangelista

Miajadas 6 40374530

21 Varones 322 Mujeres 3

Plasencia 6 33654534

55 Varones 2 Fundación Secretariado general Gitano

Mérida 428 Mujeres 2 (FSGG)2829

Total 28 Media = 37,5

FUENTE: CISE (2003): Estudio cualitativo sobre los gitanos de Extremadura. El ser y sentir de la población gitana de Extre-madura.

Los grupos estuvieron constituidos por entre 5 y 7 personas de la etnia gita-na, en su mayoría de ambos sexos, de entre 23 y 62 años.

Adicionalmente, a todos los participantes en los grupos se les sometió a uncuestionario con el fin de poder sistematizar algunas de las cuestiones debati-das. Este cuestionario se procesó y el resultado sirvió para obtener informaciónque en los grupos se había expresado de forma menos matizada.

Las aportaciones suministradas por los grupos fue completada por las quefacilitaron los «informantes claves», personas especialmente cualificadas y quetrabajan directamente con esta población. Se realizaron un total de diecisiete«entrevistas en profundidad», según la siguiente caracterización.


Tribunaabierta


1

Existe una asociación, la Asociación Gitanade Plasencia, a la que pertenecen los asis-tentes a la reunión. Dos de ellos son ade-más de la Iglesia Evangelista.

Tabla 2. Entrevistas en profundidad a informantes cualificados

Localidad Edad Sexo Cualificación Organización

Badajoz 30 V Coordinador Administración Local42 M Trabajadora Social FSGG32 M NC NC57 M Trabajadora Social FSGG

Plasencia NC M Maestro Administración Local. Plan deDesarrollo Gitano.

Cáceres 30 M Orientadora laboral, Pedagoga. FSGG Dispositivo Acceder deCáceres

32 V Coordinador FSGG Dispositivo Acceder deCáceres

NC M Equipo del Proyecto Zaro Equipo del Proyecto Zaro

Miajadas NC M NC Cáritas37 M Trabajadora Social Administración Local. Plan de

Desarrollo Gitano.26 V Mediador Social Administración Local. Plan de

Desarrollo Gitano.29 V Notable Gitano Sin adscripción

Mérida 55 V Responsable Regional FSGG Dispositivo AccederOperativo ACCEDER Extremadura

28 M Maestra Sin adscripción28 M Trabajadora Social Sin adscripción29 V Auxiliar Administrativo Sin adscripción17

CISE (2003): Estudio cualitativo sobre los gitanos de Extremadura. El ser y sentir de la población gitana de Extre-madura.

Lo expresado y el debate establecido ha sido grabado en cintas audio y tras-crito. El tratamiento de la información cualitativa es una de las bases de este tipode estudios. La trascripción de los grupos de discusión se aportó integra en unode los anexos del informe final, ya que se consideró de sumo interés el procesodialéctico que se explicita en ellos. En cambio, los resultados de las entrevistascualitativas fueron agrupados y clasificados. Como suele ser habitual en investi-gación cualitativa, se generaron tablas de referencias conceptuales que sirven desoporte empírico de las apreciaciones que se realizan sobre cada uno de los temasdesarrollados (Moreno Ramos, J., y Sánchez-Oro Sánchez, M. 2003).

2 LOS COMPONENTES DE LA ESTRUCTURA SOCIAL GITANA

El colectivo gitano, con un sistema social propio que le define como pueblo, esuna minoría étnica que convive en un territorio y establece relaciones con la mayo-

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ría de la población del mismo, diferenciándose de ésta, pero compartiendo con ellael estar inmersos en la misma sociedad como unidad político-social más amplia.

Para identificar al pueblo gitano como minoría étnica con una estructura-ción propia, tomamos estos tres rasgos identificatorios: la idea de un origen ehistoria común, la diferenciación de su cultura respecto a la de los otros grupos,y la interrelación en un contexto social más o menos jerarquizado.

A lo largo de la historia de las migraciones de los grupos de gitanos la aco-modación de éstos a las distintas sociedades donde se asentaban, provocó quela cultura común inicial se disgregara en varias subculturas. Cada una de ellasse caracteriza por compartir un sistema de valores, un idioma propio y unmodelo de organización, participación y representación.

El sistema de valores del pueblo gitano tiene una idiosincrasia propia, esuna manera de enfrentarse al mundo, la forma de vivir. En la asimilación a lasociedad dominante, los elementos que toma los transforma y los convierte almodo de ser gitano.

Podemos destacar como valores fundamentales:

• La familia, que ocupa un lugar preeminente dentro del sistema de valo-res, es el eje en torno al cual se viven y se desarrollan los otros valores.

• El orgullo de poseer una identidad propia con una historia común.

• La solidaridad para con los miembros de la misma familia, o con aquellasque te unen vínculos de amistad. Abarca el prestar ayuda económica, dehospitalidad, apoyo en caso de enfermedad o muerte, etc.

• Gran importancia de la libertad, basada en la colectividad y en el pasado.Manifiestan el orgullo de ser libres, cuando han sido un pueblo perse-guido en el pasado.

La libertad individual, está limitada en cuanto a aquellas decisiones de tras-cendencia para el grupo, sobre las que éste sopesará sus posibles consecuenciaspara el mismo, antes de que sea tomada la decisión.

• Intenso proceso de adaptación a la cultura donde se asentaban. Valor queperdura hoy en día junto con la prevalencia de la cultura gitana.

• Llenar de simbolismo ciertas ceremonias sociales, como el hecho de tenerun hijo que da a los padres su estatus de madurez, o casarse. Y, por otrolado, el deber de respeto que se le debe a una persona fallecida, etc.

• El espacio y el tiempo son concebidos de manera que no hay previsión defuturo, viviéndose al día y en cualquier lugar, algo que varía conforme elnivel socioeconómico de la familia es más alto.


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Para hablar de la «ley gitana» hemos de partir del hecho de que el pueblogitano es un pueblo ágrafo, es decir, que transmite su cultura oralmente depadres a hijos, lo cual explica que carezca de un código escrito por el que regir-se; así pues, las leyes gitanas son orales y están presididas por los mayores.

Son considerados delitos el robo o el engaño a otro gitano, abandonar a lafamilia en una situación difícil, invadir los límites del territorio de una familia«contraria», delatar a otro gitano, no cumplir con las leyes impuestas por unconsejo de ancianos, etc. El incumplimiento de la ley conlleva una sanción, queestá en función de la gravedad del delito. Abarca desde la agresión física, a laprohibición de pisar un determinado territorio, o ser expulsado del grupo fami-liar de pertenencia. Así, si el delito cometido tiene sanción en la legislación delEstado, el gitano tendrá además que cumplir la pena impuesta por la ley espa-ñola.

La ley gitana, establece una diferencia difusa entre lo que es ley (norma deobligado cumplimiento), de lo que es norma o costumbre (práctica de usocomún en un colectivo), entre otros motivos, porque se trata de una ley oral.

Como expresa San Román, T. (1997), existen rasgos y formas organizativas,así como estrategias que parecen constituir un núcleo cultural relativamenteestable en el tiempo y en su extensión aunque se acumule y se concrete endiversas formas en cada momento histórico y en cada coyuntura. En Extrema-dura descubrimos que la estructura social de las comunidades gitanas local-mente asentadas, con sus especificidades culturales, los valores y el sistemanormativo propios, tienen plena vigencia, su virtualidad principal reside enque garantiza la cohesión del grupo y la pervivencia del mismo a partir del con-trol que ejerce sobre sus miembros. La conducta desviada recibe sanciones pro-porcionadas, por ejemplo, la práctica del destierro es aún habitual. El aleja-miento voluntario de las costumbres y de las tradiciones se penaliza también,la libertad de quedarse o de irse existe; pero la deserción tiene un precio: «ya note ven igual». La «ley gitana», el sistema normativo no escrito, se aplica con coti-dianidad y también con cierta flexibilidad. Por ejemplo, la «normativa» reguladesde los ámbitos de negocio, distribuciones territoriales y ámbitos de influen-cia, hasta las disputas familiares. Pero también es un sistema que garantiza larecreación de la comunidad gitana mediante la prescripción una serie de pau-tas de comportamiento endogámico referido a la formación de parejas y fami-lias, la prescripción básica es que el gitano se debe casar con una gitana, si estono es así, la paya debe «agitanarse». El «clima social» ejerce la presión, máscompulsiva cuanto más reducido es el grupo, hacia el sometimiento al sistemanormativo; pero en ocasiones esto no es suficiente, se necesitan los lideres,«gente de respeto», generalmente adultos, aunque no viejos, con ascendencia

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sobre una parte de los clanes o sobre todos. Dependiendo de la materia de quese trate, se puede recurrir a un líder u a otro. Lo habitual es que en cada comu-nidad exista entre 4 y 8 líderes, que son reconocidos y conocidos por todos losmiembros de la comunidad, pero su «visibilidad» es menos diáfana para lospayos, para la gente de fuera; por ejemplo, un número significativo de infor-mantes payos desconoce la existencia real de estos líderes, que en cambio sonplenamente identificados por todos nuestros informantes gitanos. Ello eviden-ciaría la existencia de zonas de la realidad gitana reservadas estrictamente paralos miembros del grupo.

El sistema normativo es suficientemente flexible como para permitir el des-arrollo individual de los miembros del grupo y una cierta adaptación a losrequerimientos del entorno; como en otros temas, parece existir una mayor fle-xibilidad en la aplicación de las normas en el medio urbano que en el mediorural. Nuestra conclusión es que la sujeción a los criterios culturales tradicio-nales no es un inconveniente para la aceptación del cambio social y la moder-nidad entre los gitanos. No obstante, detectamos a lo largo del estudio que sirvede referencia a este artículo, que existen aperturas al cambio social más intensosegún el hábitat residencial, por ejemplo las familias que habitan las zonasrurales tienden a ser más tradicionales que las que residen en las ciudades.

El modelo cultural impone dos pautas que en nuestro contexto actual sondiscutibles: la prevalencia del patriarcalismo, frente a posiciones más igualita-rias y, la vigencia de comportamiento que hoy definimos como «machistas».Quizás lo segundo dependa de lo primero ya que el patriarcado es la situaciónen la que el hombre detenta el poder y la autoridad, a este respecto cabe recor-dar que junto a los «hombres de respeto» no hemos detectado ninguna «mujerde respeto», aunque puede que exista algún caso, no es frecuente. Desde elpunto de vista de la sociología general (Giner S. 1998: 562) con frecuencia seproducen la coexistencia del matriarcado y del patriarcado cuando se trata deuna sociedad gerontocrática. Por tanto, en la medida en que pierdan peso losancianos en la gestión del poder y la autoridad, en esa misma medida, puedeque el patriarcalismo y por ende el «machismo» pierdan vigencia. Esto es loque encontramos en las comunidades gitanas de Extremadura. Pensamos queambas pautas de comportamiento van cediendo a favor de comportamientomás igualitarios y más respetuosos con el otro sexo, y es cierto que son muchaslas manifestaciones machistas entre los gitanos, pero van apareciendo otrasexpresiones igualitarias que también es necesario poner de relieve.

El complejo social gitano tiene expresiones simbólicas que dan cuenta de lariqueza que entraña. Al payo del siglo XXI no deja de sorprender, el apoyo afec-tivo y efectivo que reciben de la familia las personas que caen enfermas, las


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anécdotas al respecto en los centros hospitalarios son incontables. Sorprende,también, el sentimiento y las manifestaciones de duelo (el luto) que persiste trasla muerte de un familiar o, por último, el conjunto de detalles de apoyo, vigi-lancia, control y complicidad, junto con expresiones abiertas y sinceras, comu-nitariamente compartidas en todo lo relacionado con el noviazgo y el casa-miento.

Todos estos factores hacen que podamos hablar de un sistema social com-plejo y completo perfectamente vigente y vital, flexible pero con una enormeproyección de futuro y así es ampliamente reconocido por todos los miembrosde la comunidad gitana de la región.

2.1. Referencias conceptuales sobre los elementos de la estructura socialgitana en Extremadura(3)

Los elementos conceptuales que hemos recabado en el trabajo de campo sehan agrupado en torno a una serie de «ideas-fuerza», a fin de poder ser clasifi-cadas para su análisis y de este modo visualizar el entramado simbólico-socialde estos grupos.

FAMILIA Y LEYES GITANAS COMO CONTROL SOCIAL

Se puede afirmar que existe una libertad de permanencia en la estructurasocial gitana: «—Dentro de la comunidad todos pueden hacer lo que quieran y no hayningún problema en ese aspecto pero cuando quieres acudir a la comunidad gitana, situ te sales de la comunidad gitana, cuando quieres volver a acudir a ellos ya no te reci-ben igual, por eso no te echan sino que eres tú el que se va (…)». (Grupo de Discusiónde Badajoz, en adelante GB_Badajoz). Sin embargo, los límites del grupo parecenestar bien definidos: dentro y fuera son dos conceptos que definen la posiciónsocial de los gitanos en su grupo.

La familia sirve para reconducir conductas desviadas, salvar situaciones:«Eso pasa en tu casa pero si tienes un problema conmigo, aunque no quieras, está tupadre o tu abuelo o alguno de tus hermanos que quieren solucionar el problema por ti.A lo peor tú pasas del problema pero tu padre o tu hermano no van a pasar. Aunque túno escojas a esos cuatro gitanos(4), puede que tu padre o tu madre si los escogiera». «—Como está la vida, —dice otro interviniente— no se puede confiar tanto en los

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(3) Se realiza a partir de una selección de los discursos, según los criterios de reiteración y saturación, a juicio del equipo de investi-gación.(4) El interviniente se está refiriendo a «la gente de respeto» a la que se recurre en caso de conductas desviadas.


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mayores. Todo eso pasaba hace 20 años pero no actualmente». (GB_Badajoz). Los dife-rentes grupos cinciden en considerar que parte del cambio social que experi-mentan estas comunidades reside en la pérdida de influencia sobre el grupo dela «gente de respeto», esto reproduce de forma más significativa entre lascomunidades gitanas que mantienen fuertes vínculos con las actividades agra-rias como modo de subsistencia.

Una de las funciones de la familia extensa gitana es la de asegurar el cum-plimiento del sistema de sanciones prescrito por el sistema normativo «Si tequieres apartar de la comunidad gitana está bien y puedes vivir sin la comunidad perosi alguno de tu familia hace algo grave siempre habrá alguien de esa familia que vaya alos cuatro gitanos para darte las razones y si tu no quieres lo que puedes hacer es que-darle quieto. El ejemplo más claro es que cuando viene una familia, y la policía se llevaa uno es la justicia la que aplica su ley pero nosotros aplicamos nuestra ley porque laotra ley es secundaria.» (GB_Badajoz). En otro momento se dice: «Si, por ejemplo,hay una familia que ha causado problemas en el pueblo y se la echa, el destierro sí sesigue manteniendo. O hablar de ciertas cosas privadas de la comunidad gitana, que nose quiere que se sepa. El respeto a los fallecidos, sigue teniendo una vigencia total, elmantener el luto, el hacer promesas: “si mi hija sale de esta enfermedad, yo me dejo labarba durante un año”» (GD_Badajoz).

LOS AGENTES DEL SISTEMA NORMATIVO GITANO

Con carácter general puede afirmarse que los patriarcas esto es, «la gente derespeto», son los principales actores del sistema normativo, su función social esvalorada y reconocida. «Si hay un problema se llama a cuatro gitanos viejos y queson los más formales que pueden entrar en esa órbita de decir quien tiene la razón.Ahora está el Nicasio, el Enrique de Mérida, está el Leocadio. Son hombres que puedendar razones». (GD_Mérida). En otro grupo de discusión de una zona rural, estaidea se expresa con otros términos: «El tema de los mayores se sigue manteniendo.Sí, pero ante conflictos, por ejemplo los habidos entre el miembro de la asociación y lacomunidad, los mayores han intervenido: “se acabó”, pero han intervenido por la calledel medio, se acabó la asociación. ¡A dar de baja la asociación, y a dar de baja la asocia-ción!. Se ha respetado» (GD_Miajadas).

No obstante lo anterior, el sometimiento a «la gente de respeto» no es, enabsoluto, incondicional, la familia tiene la última palabra. Como se ha dicho lafamilia es el otro agente del sistema normativo: «Si dos reñimos y no queremosproblemas se parte la calle y cada uno pasa por una, si es que se quiere solucionar real-mente el problema, porque si no, no se pierde el tiempo llamando a los viejos. Todo estoes para evitar que dos familias se den y se llama a esas personas mayores que son las que


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dictaminan las leyes y es porque las dos familias ven que ya ha pasado la hora mala yquieren que la cosa quede así y no vaya nunca a más.» (GD_Mérida). En Miajadas seexpresa esta idea en los siguientes términos: «.(…) A mí me consta que en algunasituación de maltrato hacia las mujeres (…), que la persona mayor de esa familia, queademás coincide con los mayores de la comunidad, ha intentado mediar: "la última vezque tratas así a mi hija, a mi nieta», y eso no se ha respetado”».

La familia, bajo esta consideración de actor del sistema de regulación social,implica que el poder del varón dista mucho de ser omnímodo en las comuni-dades gitanas, este es compartido con la mujer y, en parte, con ello se compen-sa la falta de mujeres(5) entre la «gente de respeto». De otra parte con esta fun-ción se logra también la socialización de las generaciones jóvenes en el sistemade jerarquía informal del grupo.

En esta estructuración social la persona de respeto concita el consenso fren-te a individualidades; pero el grupo, mediante las familias es el que impone susrazones, como estrategia de supervivencia: «Para que te den el visto bueno tiene quebuscarse a una persona respetuosa y que esté muy bien mirada en la comunidad para queluego no haya nadie de las dos familias que estropee el acuerdo al que se haya llegado.Nosotros vamos siempre como grupo, como individuos no somos nadie. Pero actualmen-te hay muchas individualidades, y me parece bien. Y eso es lo que hace el movimiento decualquier colectivo o raza o lo que sea. Nosotros, como somos minoría siempre hemosactuado en grupo, como colectivo, aunque cada uno con su pensamiento» (GD Bada-joz). En otro grupo, en este caso del medio rural extremeño, las personas de res-peto están identificadas claramente con los padres, los mayores: «Ahí están nues-tros padres y lo que digan ellos se respeta, así se hace». (GD_Miajadas).

Como se ha indicado anteriormente, hemos encontrado diferencias desta-cadas entre comunidades rurales y comunidades gitanas urbanas. Estas dife-rencias deberían ser objeto de estudios más exhaustivos; la hipótesis quemanejamos, es que las familias que desarrollan actividades económicas des-vinculadas del medio agrario son quienes sufren con más intensidad el cam-bio social: muestran posiciones críticas con ciertas jerarquías tradicionales, lasmujeres se revelan contra el patriarcalismo tradicional y el acceso a la educa-ción superior es un itinerario cada vez más habitual. Esta diferencias profun-dizan en lo que De Marcos Sanz (2005:152) denomina estructuras clínicas o decarácter territorial muy delimitadas, que refuerzan las profundas divisionesque existen entre ellos. En estas comunidades, que además presentan unmayor grado de organización interna, en el sentido de que están dotadas deorganizaciones formales que funcionan y actúan de interlocutores con lasadministraciones en relación a los asuntos que les competen, encontramos

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(5) No decimos que no existan, tan solo que son muy escasas las que tienen un amplio reconocimiento.


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que no existen recelos frente a la innovación que puede suponer aceptar pau-tas de los payos:

«Moderador: ¿A veces el progreso impone una pérdida de identidad?

— Pues ahí está lo distinto entre la cultura gitana y la cultura paya. Porque estudies novas a perder tu cultura gitana. Aunque tú estudies o trabajes o te quedes en casa, sipierdes la cultura es porque tú quieres.

— El aprender enriquece. Porque una gitana estudie, no pierde su cultura. El problemaestá cuando sustituye su cultura, ahí está el problema, porque solo aparece la otra cul-tura y por eso ya no hay equilibrio Y cuando tienes lo tuyo lo ves mas enriquecedor.»(GD_Badajoz).

PERSISTENCIA DE LAS TENDENCIAS ENDOGÁMICAS, PATRIARCALISMO Y MACHISMO

COMO FÓRMULAS DE PROTECCIÓN DEL SISTEMA SOCIAL.

En conjunto, la sociedad gitana admite a los payos, aunque con reservas:«mis hermanas están casadas con payos, y no los cambian por un gitano. Pero yo pre-fiero casarme con un gitano». Rocío, mujer de 33 años, quiere que sus hijos secasen con otros gitanos y no con payos. Pero insiste en su compromiso de inten-tar ayudar a los matrimonios mixtos, es decir a gitanos casados con payos yviceversa. Según esta informante «hacen hasta lo imposible». Para Juan, gitano de45 años, «a la paya se la quiere más que a una gitana porque tiene más detalles». Acontinuación hace la aseveración de «que si la gitana se casa con un payo, la gita-na es perfecta para los payos porque se vuelve de otra forma. Y si una paya entra dondelos gitanos, es igual». La madre de José A. «paisana» (paya), y todos/as los infor-mantes aseguran que «es la mejor. Se casó con un gitano hace 25 años, y “es másgitana que las gitanas”», nos dice Juan. (GD Plasencia).

Pese a todo, la prevención hacia el casamiento mixto, persiste: «Una mujer,que ya ha estado casada con uno, ya está mal casada, y no se le permite casarse con esa.O que una gitana no pueda casarse con un payo. Todas esas cosas se siguen mante-niendo, y siguen teniendo vigencia, y siguen causando presión en toda la comunidadgitana. O el que una mujer salga por ahí sola de fiesta, o tenga amigos payos, eso sesigue viendo como se veía antiguamente.» (GD Badajoz).

El «machismo» es una consecuencia de la vigencia de la estructura patriar-cal que no presenta síntomas de cambio. El machismo como expresión de unasituación de desigualdad estructural entre hombre y mujeres, en nuestra expe-riencia con la comunidad gitana sigue teniendo plena vigencia. «La solución paraellas es más difícil, más difícil que la mujer tome una decisión o que reciba un apoyo dela familia. Parto de lo mismo, que la mujer gitana no está al mismo nivel que el hombreen la comunidad gitana». (Informante, no gitana, de Miajadas).


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«La mujer gitana, ha sido y es un segundo papel en la vida de la familia. Es decir,que en el mundo gitano el hombre es el n.º 1, y la mujer siempre en un papel secunda-rio. Existe mucho machismo aquí en Miajadas, y existirá porque la educación que estándando a los hijos es para..., e incluso a las hijas que las preparan para que soporten elmachismo ese. En rasgos generales, yo creo que ha cambiado muy poco esa situación».Otro informante nos comenta: «(…) Sí, en la comunidad general, una mujer lo tienedifícil en muchos temas, si hablamos de igualdad, la mujer gitana lo tiene el doble dedifícil o el triple. Una mujer gitana que la maltrata el marido, y que decide separarsedespués de muchos años, no legalmente, porque eso es impensable; o irse con su fami-lia. Te lo comento porque tengo un caso, que al poco tiempo regresa con su marido por-que supone una carga para la familia, en un caso en concreto ha esperado a que sus hijasfueran mayores». (Informante Miajadas). Estas apreciaciones, vistas desde fuerapor de personas que trabajan con la comunidad gitana tiene interés, desdenuestro punto de vista. Se detecta que aspectos referidas a la mujer considera-dos como avances significativos, no llegan a la comunidad gitana, en particu-lar el divorcio o la separación no se consienten, el asunto del aborto es clara-mente tabú, aunque se vaya abriendo paso el control de la natalidad de mane-ra más lentas en las comunidad más tradicionales.

LAS DIFICULTADES PARA MANTENER LOS VALORES Y LA CULTURA GITANA

La sociedad gitana vive en su seno fuertes contradicciones, hay elementosde la misma que pugnan por avanzar en cuestiones que se consideran favora-bles y que observan en la sociedad mayoritaria; pero existe una resistencia adejar de ser gitanos, en parte por la percepción que se tiene del entorno. Losgitanos, en el inicio del siglo XXI sienten que son rechazados y que en torno aellos circulan aún demasiados prejuicios. «En primer lugar los prejuicios y lanegativa, de entrada, por el hecho de ser gitanos. Luego no ven valorada, ni reflejada,su cultura en ningún aspecto del contexto social; salvo, a veces, en el artístico, conalgunos bailaores o cantantes que ellos mismos consideran “apayaos”». (Informantede Cáceres).

La sociedad general se mantiene en la pauta de desconfiar de todo aquelloque se expresa abiertamente como diferentes a los valores mayoritarios, comosostiene De Marcos Sanz (2005:149) están vacunados por unas relaciones dedesconfianza de siglos y resisten mal la mirada de los payos. «(…) A la gente (alos payos) lo que más les llama la atención, es todo aquello que se separa del estilo devida mayoritario, por ejemplo, el que se casen tan jóvenes, la gente paya no entiendeneso. Y ellos mismos, empiezan a no entenderlo, la actividad económica y el llevar unafamilia, ven que eso no es fácil. Esto choca mucho con el contexto social que se vive».(Informante Miajadas). Los aspectos de la cultura gitana que mejor sintonizan

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con los valores de la sociedad general, son, sin embargo tenidos por esta comocomportamientos o valores antiguos, trasnochados, demasiados vinculadoscon las sociedades tradicionales, y por consiguiente son minusvalorados: «Haymuchas cosas que no están reñidas (con los valores de la sociedad mayoritaria), como esla celebración colectivas de las cosas, el respeto a los mayores, el culto a ciertos iconosreligiosos, el mantener el luto. Quizás el tema del matrimonio y el de la educación soncosas que al vivir en sociedad traen mayor controversia». (Informante Miajadas).

3 A MODO DE CONCLUSIÓN

Los gitanos, como grupo social, no son un todo homogéneo. En Extrema-dura hemos encontrado diferencias destacadas entre comunidades rurales ycomunidades gitanas urbanas, estas diferencias que deberían ser objeto deestudios más en profundidad se basan, en nuestra opinión, en el tipo de activi-dad económica que desarrollan, lo cual, no es objeto de este articulo aunque enel trabajo de investigación en que nos basamos se aborda de forma suficiente.Esta heterogeneidad interna de la comunidad gitana sobre todo en lo que serefiere a la aceptación de valores tradicionales y su actualización y es la basepara explicar, en cierto modo, algunas divergencias en cuento al tema que aquíabordamos. De forma que aquellas familias que despliegan actividades econó-micas desvinculadas del medio agrario, que suelen residir en núcleo poblacio-nales más importantes, son quienes sufren con más intensidad el cambio social.Puede decirse que la cultura gitana, en cuanto tal, no es un lastre para el des-arrollo social y económico del colectivo gitano, a condición de apostar por for-mas de adaptación a la cultura mayoritaria que implican para los gitanos uncierto conflicto interno, más que perdida de identidad como grupo étnico dife-renciado. Es cierto que del conflicto puede que emerja una nueva identidad,pero en Extremadura no hemos descubierto que se esté en ese momento.

4 BIBLIOGRAFÍA

AGUILAR Y AGUILAR, Asociados S.R.L. (1993): Los gitanos en Extremadura. Consejeríade Bienestar Social de la Junta de Extremadura. Mérida.

DE MARCOS SANZ (2005): Europa y los gitanos ante el reto de romper sus resistencias, enDocumentación Social, Revista de Estudios Sociales y de Sociología Aplicada, n.º 137.

GINER, S. (1998): Diccionario de Sociología. Alianza Universidad

MORENO RAMOS, J., y SÁNCHEZ-ORO SÁNCHEZ, M. (2003): El ser y sentir de lapoblación gitana de Extremadura. Un estudio cualitativo. CISE S. L.


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RUBIO, M.ª J., y VARAS, J. (1999): El análisis de la realidad, en la intervención social. Méto-dos y técnicas de investigación. Madrid. Editorial CCS.

SAN ROMÁN T. (1997): Cultura e identidad cultural. Materiales de trabajo 43: Jornadasde reflexión sobre el pueblo gitano. Madrid. M.º de Trabajo y Asuntos Sociales.

TAYLOR y BOGDAN (1990): Introducción a los métodos cualitativos de investigación. Edi-torial Paidós. Barcelona.

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RESUMEN

La inmigración está generando amplias transformaciones en la realidad social y en la vida coti-diana de los españoles; hoy se plantean desafíos inexcusables como la integración y la conviven-cia en una sociedad multicultural necesitada de afrontar como los han hecho otras sociedades enEuropa, la construcción de un modelo propio de integración.

Es precisamente a este desafío al que la Comisión Española de Ayuda al Refugiado (CEAR)y Caritas Española están contribuyendo al dar continuidad al proceso Consenso Socialsobre Migración (CSM). Compartir este vivo proceso participativo, de acuerdo a la reali-dad particular de cada autonomía, la realización de jornadas públicas y más de 70 tallerestemáticos autonómicos; sin lugar a dudas, abre un escenario de participación significativo,en el que se van creando convergencias, se promueven sinergias en todas las direcciones, seconstruyen confianzas, redes de trabajo, el fortalecimiento del empoderamiento de las pro-pias organizaciones.

El CSM es un espacio de construcción de ciudadanía, que desde la sociedad civil aporte al con-junto de la sociedad propuestas que efectivamente permitan esa convivencia integradora inter-cultural, que plenifique las aspiraciones de dignidad de quienes vivimos en ella.

Iván Forero

Comisión Española de Ayuda al Refugiado

Sumario

1. El proceso. 2. Avanza el debate social.

Consenso social sobre migración. Una realidad en construcción

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ABSTRACT

Immigration is generating far-reaching transformations in the social reality and daily life ofSpaniards; today, immigrants face inexcusable challenges such as integration and living toge-ther in a multicultural society which needs to undertake building of its very own integrationmodel, just as other societies in Europe have done.

It is precisely in answer to this challenge that the Spanish Commission for Aid to Refugees(Comisión Española de Ayuda al Refugiado-CEAR) and Caritas Española are helping to imple-ment the Social Consensus on Migration (Consenso Social sobre Migración-CSM) process.Participation in this shared initiative, in accordance with the specific reality of each Autono-mous Region, conducting public sessions and holding more than 70 regional workshops nodoubt paves the way for further significant involvement, which will in turn generate conver-gence, promote synergies at all levels, build trust and create working networks, and strengthenand empower the organizations themselves.

The CSM is a sphere for building citizenship, which from civilian society delivers to society atlarge the proposals that will effectively allow intercultural integration, that will shape the aspi-rations of dignity of those of us who live in it.

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Iván Forero


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Estamos averiguando cómo podría ser una ciudadanía globalizada. Se abre la pre-gunta de si seremos capaces de construir un orden intercultural globalizado en el que lasdimensiones sociales, económicas, políticas y culturales se reorganicen a fin de que apren-damos a descubrir el valor de lo diferente, para reducir la desigualdad que convierte lasdiferencias en amenazas irritantes y para generar conexiones constructivas a distancia.Producir una concepción transversal de la ciudadanía que permita «ser otro en variaspatrias» («Diferentes, Desiguales y Desconectados»).

Néstor García CancliniDiferentes, Desiguales y Desconectados

El impacto en la realidad española de la creciente presencia de poblaciónextranjera, nos ha hecho conscientes de que estamos ante un fenómeno socialcomplejo e importante. En España hemos pasado en muy poco tiempo de tenersolamente 840.594 residentes extranjeros en 1991, muchos de ellos jubiladoseuropeos, a tener 4.229.113, según los últimos datos oficiales del padrón muni-cipal de junio de 2005, lo que representa el 9,5% de la población(1).

En los últimos cinco años se ha crecido a un promedio de medio millón depersonas por año, pudiéndose realizar proyecciones que, de no cambiar las ten-dencias, situarán el volumen de la población extranjera residente en España enmás de siete millones de personas en 2010 (en torno al 16% de la población),pudiendo llegar a superar los diez millones en 2015. La concentración de lainmigración en determinadas zonas de España está dando lugar, por ejemplo,a que en la Comunidad de Madrid se haya superado ya la proporción del 16%de la población, con algunos distritos de la ciudad de Madrid con un 30% deextranjeros.

La integración de estas personas en nuestro tejido social plantea numerososproblemas —políticos, sociales, jurídicos y éticos— que reclaman una atenciónque ya no es posible eludir. Estos problemas deben ser planteados con claridady debatidos desde la conciencia de que no existen fórmulas que ofrezcan unasolución de fácil aplicación, validez general y efecto instantáneo. La inmigra-ción está generando amplias transformaciones en la realidad social y en la vida

(1) Datos del Instituto Nacional de Estadísticas a 1 de enero de 2005.

cotidiana de los españoles; hoy se plantean desafíos inexcusables como la inte-gración y la convivencia en una sociedad multicultural necesitada de afrontarcomo los han hecho otras sociedades en Europa, la construcción de un modelopropio de integración.

Es precisamente a este desafío al que la Comisión Española de Ayuda alRefugiado (CEAR) y Caritas Española están contribuyendo al dar continuidadal proceso Consenso Social sobre Migración (CSM); y que tras dos años de caminarse convierte en una importante aportación que realmente se plantee un hori-zonte más amplio y largo en el tiempo…. lograr una sociedad verdaderamente inte-grada en el 2020. Este tipo de procesos sociales son complejos y siempre a medioplazo, pero en este caso un trabajo de este tipo es fundamental. A partir de estasideas, desde CEAR y Cáritas se ha puesto en marcha un proceso de trabajo quefavorece el desarrollo del consenso social al que ya se han sumando otras enti-dades como la FEMP (Federación Española de Municipios y Provincias).

De otra parte, muchos de los acontecimientos más recientes han contribuidoa que la cuestión migratoria se haya situado en primer plano de atención. Losasaltos masivos a las vallas fronterizas de Ceuta y Melilla pusieron rostro a lasdesesperadas condiciones de vida de muchos de los que pugnan por llegar a unpaís como España. Los acontecimientos de Francia hicieron sonar las alarmassobre los déficit de integración y sobre los efectos erosivos de la exclusión social.

Finalmente, las últimas Encuestas del CIS(2) han puesto de relieve que unaparte importante de la opinión pública (más del 40%) tiende a ver la emigra-ción como el segundo problema de España, sólo por detrás del paro, al tiempoque se perfila un sector que oscila entre el veinte y el treinta por ciento quemanifiesta actitudes de rechazo y de carácter xenófobo, especialmente entre losjóvenes, los trabajadores manuales y los parados.

1 EL PROCESO

Tras la puesta en marcha del proceso por parte de las dos organizaciones(CEAR/CARITAS ESPAÑOLA) y valorando que son muchos los grupos deinvestigación que desde hace unos años están aportando análisis y propuestassobre los ámbitos en los que la inmigración está repercutiendo, se define comoobjetivo de esta fase previa, por un lado, poder integrar de manera sistemati-zada los análisis para tener una perspectiva general de una situación complejay por otro, ver qué propuesta se pueden consensuar en cada uno de los aspec-tos a modo de propuestas sociales.

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Iván Forero

(2) Barómetro CIS de enero de 2006. http://www.cis.es/cis/export/sites/default/-Archivos/Marginales/2620_2639/2633/Es2633mar_A.pdf


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Así se abre la primera fase CSM. Se convocaron a casi noventa expertos(3) enocho grupos: vivienda, salud, economía y empleo, educación y cultura, exclu-sión social y servicios sociales, religión e interculturalidad, participación políti-ca y ciudadanía y codesarrollo. Estos grupos se reunieron dos veces en el mesde junio de 2.004 para trabajar sobre las propuestas sociales. Después, en el mesde julio, un grupo de expertos juristas trabajaron a partir de las propuestassociales en unas bases legales que servirán de aportaciones para posibles inicia-tivas de tipo legislativo.

Tanto las propuestas sociales como las bases legales construirían el mapatemático básico para la elaboración del Documento Base(4), un material que deforma pedagógica, ha permitido la reflexión de las organizaciones, grupos ypersonas, que van participando del proceso, documento que se constituye enpunto de partida para el debate social, al cual se ha convocado a una impor-tante del entramado asociativo de la sociedad civil española.

La materialización del proyecto supuso poner en marcha una experienciapiloto que nos permitiera visualizar en concreto, los pasos metodológicos queefectivamente garantizaran a una delegación hacer realidad el CSM.

En este caso, fue la delegación de Valencia la primera en dar el paso derealizar Jornadas Públicas de presentación (el 9 de junio de 2005). El primerpaso que se dio fue la elaboración de un «mapeo» de entidades a nivel localy autonómico acerca de las entidades, organizaciones, asociaciones, orga-nismos, sindicatos, federaciones de empresarios y colegios profesionales, enun número superior a 400 organizaciones y agrupaciones de diversa índole,que fueron registradas en la Base de Datos del CSM. De esta forma se prepa-ró el mailing a todas las organizaciones de la base de datos, con la informa-ción respectiva sobre el CSM y la realización de las Jornadas de Presenta-ción.

En este caso el Equipo Impulsor de la respectiva delegación opta por con-vocar las Jornadas de Presentación en las que se aprovecha para presentar demanera simultánea a todas las organizaciones, entidades, asociaciones, orga-nismos públicos, sindicatos y agrupaciones empresariales el proyecto del CSM;realizar la entrega del material elaborado durante la primera fase por los exper-tos y explicar al conjunto de la ciudadanía la filosofía del Consenso Social sobreMigraciones, sus objetivos, así como la metodología de trabajo del mismo. Parael desarrollo de las Jornadas se cuenta con la presencia del Secretario Generalde CEAR, D. Enrique Santiago, Coordinadora del CEAR-PV Doña Sara Verdúy el Coordinador Estatal del CSM D. Iván Forero, en representación de las enti-


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(3) Ver Acta Memoria del Consenso Social sobre Migración pág 7-15 http://www.consensosocial.org/pdf/memoria.pdf(4) http://www.consensosocial.org/p_materiales.htm


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dades invitaron ha hacer parte de las mismas a expertos que ya habían venidocolaborando en la fase previa del CSM(5).

Tras la experiencia piloto que impulsamos en la delegación de Valencia, seacordó que en todas y cada de las delegaciones, de forma similar y como meca-nismo concreto para empezar a caminar en la construcción del CSM, tambiénse realizarían Jornadas Públicas de presentación. De esta manera, se realizaron jor-nadas de presentación del CSM:

— En Madrid, el 19 de octubre con una participación de 146 organizaciones.Previamente se estableció la base de datos con identificación de la per-sona responsable, teléfonos, correo electrónico, a través de los cuales selanzó el Maling presentando el CSM e invitando a participar de las jor-nadas a todas las organizaciones y asociaciones de la Base de datos, ade-más se hizo el refuerzo vía telefónica. En el marco de desarrollo de lasJornadas se contó con la presencia significativa de personas expertas(6) enel ámbito de las migraciones de Madrid y la colaboración de parte delObservatorio de Ciudadanía de la Universidad Complutense deMadrid(7).

— En Cataluña, el 3 de noviembre de 2005 en el Centro de Cultura Catala-na de Barcelona. Al acto acudieron unas 100 personas, de las más diver-sas entidades de un amplio espectro del tejido asociativo de Barcelona yCatalunya representando al Ayuntamiento, la Secretaría de Inmigraciónde la Generalitat(8). Importante destacar que en las jornadas hubo parti-cipación conjunta de Cear y Caritas como organizaciones impulsoras, ydestacar el previo proceso de conformación de una mesa impulsora delCSM en Cataluña de la cual hacen parte 14 organizaciones de toda Cata-luña(9), entre ellas la Taula d’Entitats del Tercer Sector Social de Catalun-ya, que agrupa a mas de 2000 Asociaciones de Catalunya.

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(5) Javier de Lucas, catedrático de Filosofía del Derecho por la Universitat de València; Joaquín García Roca, Director del centro de estu-dios de Integración de las Migraciones; Ruth Mestre, Profesora de filosofía del Derecho, experta en Migración y Género; Francisco Solans,Abogado en ejercicio, Presidente de SOS Racisme y Presidente de la sección de extranjería del Ilustre Colegio de Abogados de Valencia,entre otros.(6) FADHILA MAMMAR. Coordinadora Servicio de Mediación Social e Intercultural de Madrid SEMSI, PEDRO CABRERA. Profesor de Socio-logía de la Universidad de Comillas, TOMÁS RODRÍGUEZ VILLASANTE. Prof. Titulado de la facultad de Ciencias Políticas y Sociales de laUniversidad Complutense y Director del Master en Investigación Participativa y Desarrollo Local.(7) LUCRECIA OLIVARI.(8) La mesa de presentación estuvo compuesta por JORDI ROGLÀ, director de Càritas Diocesana de Barcelona, MIGUEL PAJARES, presi-dente de la Comissió Catalana d'Ajuda al Refugiat, FLOR CABRERA, coordinadora del GREDI (Grupo de estudios interculturales), ISABELMAS, dinamizadora del CSM de Cáritas en Cataluña y JORGE FERRER, Responsable CSMen Comissió Catalana d'Ajuda al Refugiat.(9) Lista de entidades que conforman la Xarxa impulsora del CSM a Catalunya: Associació Catalana de Municipis i Comarques (ACMC).Associació GRAMC. Associació Sociocultural Ibn Batuta. Centre Especial de Recerca en Teories i Pràctiques Superadores de Desigualtats(CREA). Confederació d’Associacions de Veïns de Catalunya (CONFAVC). Confederació Empresarial Comarcal de Terrassa (CECOT). Cris-tianisme i Justícia. Federació de Municipis de Catalunya. Federació d’Associacions de Veïns i Veïnes de Barcelona (FAVB). Federación deEntitades Latinoamericanas de Cataluña (FEDELATINA). Fòrum Intercultural de Vic. Fundació Bayt-al-Thaqafa. Fundació Migra Studium.Justícia i Pau. Promocions, Xarxa de Coneixements. SOS Racisme. Taula d’Entitats del Tercer Sector Social de Catalunya.


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— En Extremadura, el 10 de noviembre de 2005 en el Palacio de Congresosy Exposiciones de Mérida, con una participación de más de 150 perso-nas importante delegación de 57 organizaciones de toda la Extremadu-ra. En el marco de las jornadas se contó con la presencia y el aporte delDirector General de Migraciones, Cooperación y Prestaciones de la Juntade Extremadura y otros expertos(10) del ámbito local y estatal.

— En Canarias, el 8 de febrero de 2006 en el Teatro Gonzalo de Berceo delAyuntamiento de la Villa de Agüimes, con la asistencia de más de 200personas delegadas de entidades sociales y asociaciones de distintossitios del archipiélago. La conformación de una mesa de trabajo(11) encar-gada de difundir el proceso y la receptividad y vinculación al proceso dediversos espacios del ámbito público, entre ellos tres ayuntamientoscomo La Villa de Aguijes, Villa de Ingenio y Santa Lucia, de la Isla de deGran Canaria. Importante la participación de expertos internacionales(12),estatales y canarios(13) que nos brindaron sus reflexiones más globales enla común preocupación por construir alternativas que efectivamentehagan efectiva la responsabilidad del Estado español en la garantía delos Derechos Humanos de las personas inmigrantes.

En dos Comunidades Autonómicas más están acordadas jornadas de pre-sentación como punto de llegada del amplio proceso de difusión previo, comoAndalucía, cuyas jornadas se realizarán el 4 y 5 de mayo de 2006 en la facultadde derecho de la Universidad de la ciudad de Málaga(14) y Euskadi.

En el marco de las jornadas de presentación, la amplia difusión tanto a lasorganizaciones sociales, asociaciones, entramados sociales articulados en torno


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(10) Panorama general de la Migración en Extremadura. D. DOMINGO BORBOLLA CAMARERO. Doctor en Sociología y Profesor titular deAntropología Social de la Universidad de Extremadura, y Doña OLGA LERALTA, Coordinadora del Foro de Expertos de Vivienda del Consen-so Social sobre Migraciones.(11) Entre las que están: Asociación Canaria de estudio de la Globalización, Red Canaria de Escuelas Solidarias, El Patio de las Cultu-ras, Asamblea por Tenerife (Foro Social de Tenerife) Foro Social de Gran Canaria, Radio Guiniguada, Plataforma Canaria de Solidaridadcon los Pueblos, Comité Canario de Solidaridad con los Pueblos, Plataforma Canaria por la Paz y la Solidaridad, Radio Mogán, Canal 9Radio.(12) D. CARLOS BOGGIO. Representante para España del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los refugiados; D. SAMI NAIR,filósofo y sociólogo francés profesor de la Universidad de París VIII y de la española Carlos III, que fue asesor del primer ministro francésen materia de Migración; D. MBUJI KABUNDA. Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad de Basilea, Congo.(13) ESTEBAN VELÁSQUEZ, Presidente del Patio de las Culturas; MIGUEL RODRÍGUEZ, Coordinador de la Red Canaria de Escuelas Soli-darias; Dña. Elena Mañez Profesora de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria; D. Pedro Alemán Ramos, entre otros.(14) Se cuenta con la participación de: Universidad de Málaga (Facultad Derecho + Rectorado, Ayuntamiento de Málaga (Área Bienes-tar Social), Junta de Andalucía (Consejería Gobernación, Consejería Bienestar Social), ACNUR (Comité Español), CRUZ ROJA, Obra de SanJuan de Dios, Cámaras de Comercio, Ayuntamientos y Diputaciones de Andalucía. Plataforma Inmigrantes Málaga, Federación Asociaciónde Vecinos UNIDAD / Malaika / Themis/ Cruz del Sur Latina / MPDL / Liga Malagueña / CCOO / ACSUR / UGT /,Secretariado Diocesano deMigraciones / Médicos del Mundo / Málaga Acoge / Asoc. Pro derechos humanos Málaga / Intered /Área de migración IU,ASPA, Colegio deAbogados en Málaga, Asociación de Comerciantes Nuevo Centro, Asociaciones de padres de alumnos, Partidos mayoritarios (PSOE, PP, IU,PA), Iglesia Evangélica Española, Comunidad Islámica y la Comunidad Judía.


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al ámbito de la inmigración, la difusión a los ayuntamientos, comunidadesautonómicas respectivas… Y lo que los medios de comunicación han ido refle-jando de las mismas, especialmente el cubrimiento por parte de importantesportales digitales del ámbito de la comunicación alternativa o especializados entemas de inmigración… Nos permiten afirmar que efectivamente la idea, elproyecto y ahora el proceso del Consenso Social es una realidad en la cual demodo particular CEAR ha jugado un papel fundamental.

De igual forma, la participación de los dinamizadores del CSM en cadadelegación han asistido a una amplísima magnitud de eventos, de orden local,y autonómico, entrevistas con diversas plataformas y agentes sociales; también,la participación en espacios de carácter internacional por parte del coordinadorestatal, sin duda han contribuido al conocimiento del proyecto y la articulacióna escenarios globales como el I Foro Social Mundial de las Migraciones(16), al cualasistieron dos delegados(17), uno por cada organización con la finalidad de dara conocer nuestro caminar y asumir el compromiso de ofrecerlo como ámbitode acogida para la realización del FSMM en su segunda edición.

2 AVANZA EL DEBATE SOCIAL

El objetivo fundamental de esta segunda fase del CSM es generar el másamplio espacio de participación y encuentro social, en el mayor número delugares y ámbitos locales posibles, en los que se garantice la participación acti-va de las organizaciones, movimientos y agentes sociales para compartir su rea-lidad y sistematizar sus aportes y propuestas tanto del ámbito local, municipal,provincial, como autonómico.

El instrumento fundamental para el trabajo es el Documento Base fruto delproceso hasta ahora realizado. Es la «fase de articulación local» donde prevalecela participación de agentes y movimientos de ámbito no estatal, de tal formaque el proceso del Consenso Social sobre Migración permita recoger las apor-taciones de realidades sociales organizadas que no cuentan con un referente ocon una estructura de ámbito estatal.

Una vez puesto en marcha el proceso público del CSM se da paso a la rea-lización de los talleres de debate por cada uno de los 8 bloques temáticos(vivienda, salud, educación y cultura, exclusión y servicios sociales, Intercultu-

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(15) I Congreso Internacional de Educación Intercultural realizado en Córdoba, España. Del 13 al 15 de abril de 2005 Organizado por:Universidad de Córdoba, Ayuntamiento de Córdoba, Diputación de Córdoba, Junta de Andalucía, y Ministerio de Asuntos Exteriores y deCooperación. También ,en el Seminario Internacional sobre Salud Mental y Migración realizado por el Equipo de Salud Mental del Hospi-tal central de Estocolmo, Suecia.(16) http://www.fsmm2006.org/es/index.htm(17) D. José Manuel López y Mauricio Valiente por Caritas Española y Cear, respectivamente.


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ralidad y religión, economía y empleo, participación política y ciudadanía, y,migraciones y codesarrollo) además, por la propia iniciativa de las delegacio-nes de Andalucía y sobre todo de Canarias se complementó con un bloquetemático más sobre medios de comunicación, dado el papel fundamental queen la construcción de los imaginarios sociales vienen jugando en el país.

Los talleres han permitido una Metodología Participativa(18). Esta forma detrabajo concibe a los participantes como agentes activos en la construcción,reconstrucción y de construcción del conocimiento y no como agentes pasivos,simplemente receptores.

Este enfoque metodológico parte del supuesto de que todas las personasposeen una historia previa, una experiencia actual y un cuerpo de creencias(mitos, estereotipos y prejuicios), actitudes y prácticas que llevan consigo a losprocesos de construcción de conocimiento en los que participan. Ignorar estossaberes preeexistentes podría, en alguna medida, obstaculizar el proceso dedebate social y con ello impedir el logro de los objetivos del CSM; se busca quelos participantes resignifiquen su experiencia y la de los otros con lo que suaprendizaje se contextualiza en su realidad cotidiana y se ajusta a las particu-laridades de su proceso de desarrollo.

La realización de más de 70 talleres temáticos autonómicos, con una participaciónpromedio de más de 30 delegados de procesos organizativos por taller, quienesen la mayoría de casos han generado espacios previos de debate en sus respecti-vas organizaciones o plataformas del documento base, (formulación de aporta-ciones específicas al diagnóstico reflejado en el documento y debate y elabora-ción de nuevas propuestas) o como en el caso de Cataluña, el desdoblamientotanto de las Jornadas de presentación como la realización de talleres temáticos endiversos territorios de ámbito local(19), nos ponen de relieve una voluntad expre-sa de abrir un escenario muy amplio de participación. Además, tener presenteque el tiempo de duración de cada taller temático ha sido de 4 a 6 horas.


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(18) Las principales características de la metodología participativa son: Interactiva: se promueve el diálogo y la discusión de los par-ticipantes con el objetivo de que se confronten ideas, creencias, mitos y estereotipos en un ambiente de respeto y tolerancia. Creativa yflexible: no responde a modelos rígidos, estáticos y autoritarios. Aunque nunca pierde de vista los objetivos propuestos, abandona la ideade que las cosas sólo pueden hacerse de una forma. Fomenta la conciencia grupal: fortalece la cohesión grupal fomentando la solidari-dad y los vínculos fraternales así como desarrollando en los miembros del grupo un fuerte sentimiento de pertenencia. Establece el flujopráctica-teoría-práctica: posibilita la reflexión individual y colectiva de la realidad cotidiana para volver a ella con una práctica enri-quecida por La Teoría y la reflexión. Formativa: posibilita la transmisión de información pero prioriza en la formación de los sujetos, pro-moviendo el pensamiento crítico, la escucha tolerante y respetuosa, la consciencia de sí mismo y de su entorno, el razonamiento y el diá-logo, la discusión y el debate respetuoso. Procesal: se brindan contenidos pero se prioriza el proceso a través del cual los sujetos des-arrollan todas sus potencialidades posibilitando la transformación de su conducta. Comprometida y comprometedora: se fundamenta enel compromiso de la transformación cultural lo que promueve el compromiso de los participantes con el proceso y lo que se derive de él. En síntesis, la metodología participativa busca: partir siempre de la realidad y de la experiencia de los sujetos, generar un proceso lúdi-co y creativo de reflexión y análisis sobre las creencias, actitudes y prácticas que forman parte de su realidad y la de su grupo para vol-ver a la realidad con nuevas formas de actuar sobre ella.(19) Se han convocado jornadas y talleres por cada bloque temático en Tarragona, Vic, Girona y Lleida.


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Un instrumento fundamental en el desarrollo de todo el proceso ha sido lapagina web del CSM, pues, de esta forma el acceso a la información, a los con-tenidos básicos del proyecto, es decir, el material de presentación, la Memoriade los Expertos y sobre todo el poder descargar desde cualquier lugar el Docu-mento Base de trabajo, y los materiales sobre metodología del proceso. De estaforma, queda abierta la posibilidad de participación en todo momento y contotal disponibilidad de instrumentos, incluso para procesos más allá de nuestrapropia realidad como país; valga la anécdota, nos han escrito desde varias orga-nizaciones de ecuador, de México, queriendo vincularse al proyecto.

El tema de la participación se convierte en un enorme desafió para cual-quier organización social o política, mucho más para la propia iniciativa de lasociedad civil como en este caso, cuyo objetivo central es precisamente procu-rar la mayor participación social en los debates de la propuesta. Esta necesidadde participación surge de la propia crítica que encarna la propuesta del CSM,al percibir que las políticas e instituciones del estado en muchas ocasiones sepresentan distantes y algo arrogantes que «pasan de los verdaderos deseos ynecesidades de los ciudadanos. Por lo mismo, a una mayor participación en elproceso del CSM evidentemente, mayor legitimidad del mismo.

También la búsqueda de eficacia/participación en la perspectiva de garan-tizar un mayor impacto en la difusión por parte de la misma población recep-tora del proyecto. La realidad cotidiana del ciudadano medio español, vive deespaldas a la política y sólo se mueve en torno al espacio privado de sus inte-reses particulares y exhibe una actitud pasiva, si no de manifiesto despreciofrente a la actividad pública. Una persona incapaz de decidir junto con los otrosqué es lo que a él y a la comunidad en la que vive, le resulta conveniente o justo.

Hoy se habla de Democracia Participativa y muchas veces se puede estar deacuerdo en los objetivos tanto en la comunidad como en el estado. El problemasurge cuando se trata de definir, los presupuestos, la metodología que efectiva-mente garantice la participación y la definición de los plazos de realización. Esdecir, los problemas surgen a la hora de definir los hechos concretos y no lasdeclaraciones.

En el trabajo de los colectivos inmigrantes constantemente surge la inquie-tud sobre el grado de vinculación tanto personal como comunitaria y muchomás si se trata de medir el impacto de sus acciones en el conjunto de la socie-dad. Como sociedad civil se pueden tomar decisiones importantes, significati-vas, pero el tema es verificar si efectivamente en la realidad histórica esta deci-sión afecta en algo la cotidianidad. La pregunta es: será eficaz o eficiente lo quehago? Qué garantías tengo? Lo que se decide vale para algo? Y desde luego, lapregunta que surge es cuánto pone Usted sobre la mesa?

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Uno de los problemas de la participación es el condicionante corporativo.Las asociaciones de todo tipo siguen estando secuestradas de alguna manera, odirigidas por los más veteranos. En los sindicatos o en as Asociaciones de veci-nos, se expresa una suerte de corporativismo, que impide a los jóvenes, a lasmujeres, y a los inmigrantes su participación. Se gesta así, una lucha «sorda» degeneraciones que termina por «excluirlos».

El desafío es propiciar la gestación de movimientos sociales, que no sólo sequeden en el marco de lo reglamentado, de las leyes, como ocurre hoy con lamayor parte de las asociaciones, sino redes sociales, articuladas como movi-miento que desborde las leyes que hay…

Se trata de mostrar soluciones concretas a los problemas planteados desde lasplataformas y redes. Se trata de buscar la participación no sólo por que se este deacuerdo, se trata de crear un CONSENSO SOCIAL con todas y todos y no sólo consus representantes. Se trata que el CSM responda a la lógica del Ecosistema: la demo-cracia es igual que un bosque, no sobra nada. Se trata de garantizar la participaciónde todos. La sociedad como ese ecosistema que constituye una nueva cultura, laconstrucción de una nueva realidad, una nueva sociedad en la que quepan todos.

Siendo conscientes de todas las limitaciones para la participación, podemosafirmar que los talleres temáticos se han constituido en un momento participa-tivo fundamental. En el cual se van creando convergencias, se promueven siner-gias en todas las direcciones, se construyen confianzas, procesos que permitenel crecimiento de las redes de trabajo, y el fortalecimiento del empoderamientode las propias organizaciones y una toma de conciencia colectiva que va des-embocando en propuestas que realmente lleguen al conjunto de la población.

La confluencia de diversidad de puntos de vista, la socialización de expe-riencias prácticas y de desarrollos incluso legislativos a nivel municipal, o auto-nómico, permite al conjunto del proceso, una maduración en el contenido desus propuestas.

De cara al exterior, el proceso actual ofrece una oportunidad importante aCEAR de jalonar un proceso mucho más profundo tanto de debate social, comode articulación de un amplísimo espacio social que canalice el conjunto de pro-puestas que no sólo desde el ámbito propio de nuestra trabajo aportamos, sinodesde la riqueza de una iniciativa consensuada hasta este momento por más de2.800 organizaciones en todo el estado del ámbito local.

Es importante, reseñar como a lo largo del proceso de debate social, simul-táneamente en muchos lugares el CSM se convierte en un escenario de articula-ción social, con amplísima capacidad de propuesta ante las administracionespúblicas. En realidad, dadas las transferencias y responsabilidades en materiade inmigración de competencia de las administraciones locales y autonómicas,


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la potencialidad del espacio generado, indudablemente abren la posibilidad deuna incidencia muy amplia en la construcción de políticas, de los planes demigración de los ayuntamientos, de las administraciones autonómicas… y evi-dentemente en la propuesta inicial de contribuir en la construcción de un nuevomarco jurídico político, de un verdadero Pacto de estado sobre la Migración.

Por ello, experiencias como las vivida en Valencia, tras la jornada de pre-sentación y del desarrollo de los talleres temáticos del CSM, el Centro de Estu-dios para la Integración Social y Formación de Inmigrantes-CEIM, invitó alConsenso Social de Valencia a participar de la Escuela de Verano sobre Migra-ciones, para adelantar un debate público en cada uno de los bloques temáticos,con los consejeros respectivos de la Generalitat Valenciana y de esta manerasometer a debate social, el propio Plan valenciano de Inmigración.

Los desarrollos mismos del proceso en cada comunidad autómica, permitenque se pueda incidir de forma cada vez más significativa y protagónica como socie-dad civil, impulsando simultáneamente el asociacionismo de los propios inmi-grantes y permitiendo un espacio para su propio crecimiento como sujeto social.Este mismo proceso participativo, va confrontando los diversos esteriotipos, mira-das prejuiciados, que la misma cotidianidad y el impacto de los medios de comu-nicación ha ido construyendo en el imaginario social de nuestra sociedad.

En el CSM no sólo llegan a participar los inmigrantes y las organizacionesque trabajan en torno a esta temática… el CSM es un espacio de construcciónde ciudadanía, dado que es el conjunto de la sociedad la que ha de hacer via-ble el modelo de sociedad que efectivamente permita esa convivencia integra-dora, que plenifique las aspiraciones de dignidad de quienes en ella vivan.

Al momento del presente escrito, se esta en el proceso de sistematización detodas las aportaciones de los talleres, en materia de diagnóstico y fundamental-mente en la sistematización de las propuestas tanto de ámbito local, como auto-nómicas y estatales. Un enriquecedor proceso de construcción del CSM. Reseñarque de parte de la delegación de Euskadi nos han hecho llegar una serie de docu-mentos temáticos por cada uno de los bloques temáticos y de manera particularla formulación de propuestas en torno a un tema específico de la identidad deltrabajo que históricamente ha desarrollado CEAR como es el de Asilo y Refugio.

El horizonte de presentación de la síntesis del proceso que hasta ahora hemoslogrado, fundamentalmente la sistematización de las propuestas que como CSMpresentaríamos es la realización del II Foro Social Mundial de las Migraciones del22 al 25 de junio de 2006. Será en este escenario donde entronquemos las aspira-ciones, derechos y responsabilidades que como sociedad civil en España tenemos,con estas mismas realidades, luchas y procesos en otras latitudes del planeta… Dela España en la que quepan todas y todos al planeta de todas y todos…

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RESUMEN

A pesar de que la Educación es una pieza clave para el desarrollo de los países y que el sector edu-cativo es uno de los principales receptores de fondos de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) espa-ñola, no existía hasta la fecha ningún análisis temporal sobre la misma, tan sólo estudios parcialesrelativos a años concretos y con reducido soporte cuantitativo. Por ello, el principal objetivo del pre-sente trabajo es llenar este vacío, analizando qué ha hecho la cooperación bilateral española enmateria de educación durante los últimos años (desde 1999 a 2004), haciendo especial hincapié enla cooperación con América Latina, y cómo debería orientar su estrategia de cooperación endicha materia para mejorar la calidad y eficacia de la ayuda. Para ello se han analizados los datosprocedentes de los listados de proyectos registrados anualmente por la Dirección General de Plani-ficación y Evaluación de Políticas para el Desarrollo, dependiente de la Secretaría de Estado de Coo-peración Internacional, del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación. Una vez dibujado elperfil de la AOD bilateral española en educación se formulan algunas recomendaciones que se con-sideran necesarias para reorientar y mejorar las futuras actuaciones de España en esta materia.

Palabras Claves

Educación, Desarrollo humano, Ayuda Oficial al Desarrollo, Cooperación bilateral, CodificaciónCRS.

María Luz Ortega CarpioProfesora Titular de Economía Española y Mundial y de Desarrollo y Cooperación. Facultad C.C. Econó-micas y Empresariales-ETEA.

Ana Hernández RománProfesora Adjunta de Análisis Económico. Facultad C.C. Económicas y Empresariales-ETEA.

Mercedes Torres JiménezProfesora Titular de Estadística e Investigación de Operaciones. Facultad C.C. Económicas y Empresa-riales-ETEA.

Sumario

1. Introducción. 2. Metodología. 3. El perfil de la AOD bilateral española en educación.4. Recomendaciones. 5. Referencias bibliográficas.

Análisis crítico de la AOD bilateral España-América Latina en educación en el período 1999-2004

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ABSTRACT

To date there have been no significant studies carried out on Official Development Aid (ODA)for Education, even though this is universally considered to be a key factor in a country’s deve-lopment and is one of the main beneficiaries of funds granted by the Spanish bilateral ODA.This is why the main objective of this report is to remedy the situation with an in-depth analy-sis of what has been done through Spanish cooperation for Education in developing countries,especially in Latin America, in the last few years (1999 to 2004). We also have studied howSpain can orient its aid in this sector to improve its quality and efficiency. In this respect wehave analysed data found in annual project lists recorded by the Spanish Foreign Ministry bythe service of Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas para el Desarrollo.Once the profile for Spanish bilateral ODA in Education has been designed, recommendationsare made for improvement and further action.

KEY WORDS

Education, Human Development, Official Development Aid, Bilateral Cooperation, CRS Codi-fication.

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María Luz Ortega Carpio, Ana Hernández Román y Mercedes Torres Jiménez


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1 INTRODUCCIÓN

A pesar de la concienciación generalizada de que la Educación es una piezaclave para el desarrollo de los países y que el sector educativo, como veremosa continuación, es uno de los principales receptores de fondos de la Ayuda Ofi-cial al Desarrollo (AOD) bilateral(1) española, no existía hasta la fecha ningúnanálisis temporal profundo sobre la misma, tan sólo estudios parciales relativosa años concretos y con reducido soporte cuantitativo. Precisamente, en este tra-bajo se analiza qué ha hecho la cooperación bilateral española durante los últi-mos años para contribuir a la mejora de la educación de los países en desarro-llo y, especialmente, de los países de América Latina. Analizaremos el peso rela-tivo que la AOD bilateral española destinada al sector educativo tiene en laAOD bilateral total, su distribución geográfica y sectorial, los organismos quehan financiado la ayuda, los instrumentos que se han utilizado, etc. Una vezdibujado el perfil de la AOD bilateral española en educación se exponen lasprincipales conclusiones extraídas del análisis, y, a partir de ellas, una serie derecomendaciones que creemos necesarias para la mejora de la calidad y la efi-cacia de la ayuda(2).

2 METODOLOGÍA

Se ha realizado un análisis estadístico descriptivo de la AOD bilateral espa-ñola destinada a educación durante los años 1999 a 2004. Los datos que se hantomado como base para esta investigación proceden de los listados de proyec-tos de la AOD bilateral registrados anualmente por la Dirección General de Pla-nificación y Evaluación de Políticas para el Desarrollo (DGPOLDE), depen-diente de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional (SECI), la cual asu vez depende del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación español.

(1) La AOD bilateral está constituida por los flujos de fondos directos entre países donantes y receptores, mientras que la multilateralla componen los fondos canalizados a través de organismos internacionales de desarrollo.(2) El estudio que aquí se presenta forma parte de una investigación más amplia que se ha llevado a cabo en virtud de un acuerdo decolaboración entre ETEA (Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, perteneciente a la Compañía de Jesús y que está adscrita ala Universidad de Córdoba) y las ONGD españolas Entreculturas y Alboan. Fruto de esta colaboración, en diciembre de 2005 se publicó elinforme que lleva por título La AOD en Educación a examen. Un análisis de la cooperación española: 1999-2004. Se puede acceder alinforme completo en la siguiente dirección: http://www.fundacionetea.org/docs/aodCompleto.pdf.

Dichos listados se encuentran disponibles en línea(3) y constituyen la fuentesobre la que se elaboran anualmente los Seguimientos de los Planes Anuales deCooperación Internacional (PACI).

Para realizar el análisis se unificaron los listados de proyectos anuales deestos seis años en una única base de datos, y se seleccionaron los casos perte-necientes al sector educación, quedando un total de 4.587 proyectos, que cons-tituyen los casos objeto de este estudio.

En dicha base de datos los proyectos están clasificados según el sector dedestino en el país receptor de la ayuda, siguiendo el sistema de clasificaciónCreditor Reporting System, más conocido como códigos CRS del Comité deAyuda al Desarrollo (CAD)(4). En concreto, dentro del sector de Educación(código 100), se incluyen los siguientes subsectores:

— Educación, nivel no especificado (código 111), que incluye Política edu-cativa y gestión administrativa (11110), Servicios e instalaciones educativos yformación (11120) Formación de profesores (11130) e Investigación educativa(11181, 11182 a partir de 2004). Los códigos de esta categoría se debenaplicar únicamente cuando se desconozca o no se especifique el niveleducativo en un determinado proyecto.

— Educación básica (código 112), que incluye Educación primaria (11220),Capacitación básica de jóvenes y adultos (11230) y Educación primera infancia(11240).

— Educación secundaria (código 113), que incluye Educación secundaria11320) y Formación profesional (11330).

— Educación pos secundaria (código 114), que incluye Educación universi-taria (11420) y Formación superior técnica y de dirección (11430).

3 EL PERFIL DE LA AOD BILATERAL ESPAÑOLA EN EDUCACIÓN

Hemos analizado la importancia cuantitativa de la AOD bilateral es-pañola en educación, su distribución geográfica y sectorial, los principa-les agentes implicados en su concesión y ejecución, así como los instrumen-tos más utilizados, extrayendo las conclusiones que se indican a continua-ción.

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(3) Estos listados de proyectos, que anteriormente se encontraban en la página web de la AECI, se pueden descargar, desde principiosde 2006, en la siguiente dirección de Internet: http://www.maec.es/es/MenuPpal/Cooperacion+Internacional/La+AOD+española.+Esta-dísticas/.(4) Puede acceder al documento que explica detalladamente la clasificación con codificación CAD y CRS en la direcciónhttp://www.oecd.org/dataoecd/25/31/6863909.pdf


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3.1. Importancia cuantitativa del sector educativo en la AOD bilateral española

En el período 1999-2004 la AOD bilateral bruta(5) española ascendió a algomás de 6.722 millones de euros, de los cuales casi 783 millones, es decir, el 11,6%se destinaron al sector educativo. En la tabla 1 se puede observar la evoluciónque han seguido en el período 1999-2004 la AOD destinada al sector educacióny la AOD bruta bilateral total.

Tabla 1. Evolución de la AOD bilateral bruta española y de la AOD en educación en el período 1999-2004. (Cifras absolutas en millones de euros)

CONCEPTO 1999 2000 2001 2002 2003 2004

AOD bilateral bruta 778,46 887,23 1.377,59 1.222,40 1.198,61 1.258,55

AOD bilateral educación 74,15 156,44 155,43 159,12 138,15 99,41

% AOD educación/AOD bilat. bruta 9,5% 17,6% 11,3% 13,0% 11,5% 7,9%

Variación interanual AOD bilat. bruta 14,0% 55,3% -11,3% -1,9% 5,0%

Variación interanual AOD educ. 111,0% -0,6% 2,4% -13,2% -28,0%

AOD bilat. educ. América Latina 46,67 88,81 80,33 100,98 82,76 67,08

% AOD educ. AL/AOD educación 62,9% 56,8% 51,7% 63,5% 59,9% 67,5%

FUENTE: Listado de proyectos 1999 a 2004, DGPOLDE.Elaboración propia.

Según se desprende de los datos recogidos en la tabla 1 en el año 2000 los fon-dos destinados a educación se multiplicaron por más de dos; en los años 2001 y2002 se mantuvieron aproximadamente en el mismo nivel; pero en los dos últimosaños del período la cuantía destinada al sector educativo disminuyó considerable-mente, reduciéndose en 21 millones de euros en 2003 y en 38 millones en 2004.

Se observa también que la evolución que ha seguido en este mismo períodola AOD bilateral bruta total ha sido muy diferente a la que ha seguido la AODdestinada a educación.

En cuanto a la ayuda destinada al sector educativo de los países de Améri-ca Latina, a pesar de que se ha ido reduciendo en términos absolutos en 2003 y2004, su peso en la AOD educación ha aumentado en el último año.

Si atendemos al peso relativo del sector educación con relación a los demássectores, vemos que éste constituye un sector prioritario para la cooperación espa-ñola. La ayuda bilateral española destinada a este sector en el período 1999-2004sólo es superada por la destinada a las actividades relacionadas con la deuda (890


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(5) La ayuda bilateral puede ser de carácter reembolsable (créditos que el país receptor deberá devolver) o de carácter no reembolsa-ble (donaciones). La AOD bilateral bruta está constituida por los flujos de fondos brutos, es decir, sin descontar las devoluciones que sehan producido en el período. Si a la AOD bruta se le restan las devoluciones se obtiene la denominada AOD neta.


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millones de euros). No obstante, si consideramos solamente las contribucionesdistribuibles por sectores(6), que suponen más de 2/3 de la AOD bilateral brutatotal en este período (algo más de 4.536 millones de euros) la educación pasa a serel sector que más fondos concentra tal y como podemos observar en el gráfico 1.

Gráfico 1. Distribución sectorial de la AOD bilateral española durante 1999-2004(contribuciones distribuibles)


3.2. Distribución geográfica

En el período de análisis, la AOD bilateral española destinada al sector educa-tivo se concentró fundamentalmente en países de América Latina (que recibieron467 millones de euros; el 60% de los fondos), África Subsahariana (el 13%) y elNorte de África (el 12%). Aunque el número total de países que recibieron ayuda

17,3%

12,2%

9,3%9,4%

8,6%

5,5%

4,9%

4,7%

14,2%

13,9%

Educación

Otros Multisectorial

Salud

Abastecimiento y depuración de aguas

Generación y Suministro de Energía

Otros Servicios e Infraestructuras Sociales

Gobierno y Sociedad Civil

Transporte y Almacenamiento

Agricultura

Resto de sectoresTribuna

abierta


(6) Las contribuciones no distribuibles por sectores se componen fundamentalmente de las operaciones de deuda, la acción humani-taria, los programas de seguridad alimentaria, los costes administrativos y todas aquellas acciones cuyo sector no está especificado.


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española fue muy elevado (más de 110 países), el grado de concentración tambiénlo es, puesto que sólo 13 de esos países concentraron algo más del 50% de los fon-dos, tal como se puede ver en la tabla 2. Se puede ver también en esta tabla que lamayoría de los países que más ayuda reciben son países latinoamericanos. Ade-más, los fondos que realmente han recibido muchos de estos países son aún mayo-res, puesto que habría que añadirles parte de los algo más de 102 millones de eurosen cuyo destino, en los listados de la DGPOLDE, no figura la denominación delpaís, sino una denominación genérica del tipo «América Latina, no especificados».

Tabla 2. Principales países receptores de la AOD bilateral española destinada aeducación

SUMA 1999-04PAÍS (Euros) % % Acum.

MARRUECOS 75.696.707,50 9,7 9,67

PERÚ 37.294.487,44 4,8 14,44

COLOMBIA 36.518.613,09 4,7 19,10

BOLIVIA 33.416.268,29 4,3 23,37

VENEZUELA 31.334.067,65 4,0 27,37

ECUADOR 29.350.428,92 3,7 31,12

GUINEA ECUATORIAL 28.814.156,55 3,7 34,81

NICARAGUA 26.759.876,29 3,4 38,23

HONDURAS 24.193.243,34 3,1 41,32

JORDANIA 22.895.229,23 2,9 44,24

EL SALVADOR 21.711.461,70 2,8 47,02

MÉXICO 17.501.251,75 2,2 49,25

GUATEMALA 17.283.969,13 2,2 51,46

MOZAMBIQUE 15.936.325,67 2,0 53,50

REPÚBLICA DOMINICANA 15.398.054,51 2,0 55,46

CHINA 15.355.251,19 2,0 57,42

BRASIL 13.736.235,03 1,8 59,18

CUBA 12.671.247,58 1,6 60,80

PARAGUAY 12.140.182,00 1,6 62,35

T. ADM. AUT. NNAL. PALESTINA 11.210.100,33 1,4 63,78

ARGENTINA 10.936.973,81 1,4 65,18

PANAMÁ 8.947.249,00 1,1 66,32

MALASIA 7.809.526,10 1,0 67,32

ANGOLA 7.743.179,74 1,0 68,31

Resto de países 248.037.122,95 31,7 100,00

Total 782.691.208,80 100,0



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3.3. Origen de los fondos

En el período 1999-2004 algo más del 70% de la ayuda destinada al sectoreducativo (551,43 millones de euros) provino de organismos dependientes dela Administración Central (véase la tabla 3). A pesar de este enorme peso rela-tivo, la AOD centralizada descendió drásticamente en el último trienio, redu-ciéndose casi a la mitad. Mientras tanto, la cuantía de fondos aportada por laAOD descentralizada(7) se mantuvo en los últimos años estabilizada en torno alos 35 millones de euros.

Tabla 3. Origen de las contribuciones bilaterales destinadas al sector educativo enel período 1999-2004 (Millones de euros)

Origen fondos 1999 2000 2001 2002 2003 2004

AOD Centralizada 57,56 79,82 123,39 124,19 101,55 64,92

AOD Descentralizada 16,59 76,63 32,04 34,93 36,59 34,48


Por orden de importancia cuantitativa, las entidades que aportaron recur-sos a la AOD bilateral en educación en el período de análisis fueron:

• El Ministerio de Asuntos Exteriores aportó el 43% del total de fondos(335,3 millones de euros). Más de la mitad de estos flujos se destinaron alsector Educación postsecundaria.

• Las Comunidades Autónomas aportaron el 16,6% de los fondos (130millones de euros). Más de la mitad de dichos fondos los aportaron cua-tro comunidades: Gobierno Vasco, Generalitat Valenciana, ComunidadForal de Navarra y Generalitat de Cataluña.

• El Ministerio de Economía, que es el organismo encargado de gestionarla ayuda reembolsable, fundamentalmente los créditos del Fondo deAyuda al Desarrollo (FAD)(8), aportó el 13,2% de los recursos (103 millo-nes de euros)(9).

• Las Entidades Locales, con el 13% de la AOD en educación (101,2 millonesde euros), centraron su intervención en la inversión en infraestructuras.

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(7) Comprende la que proviene de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales.(8) Suelen ser créditos de Gobierno a Gobierno y vinculados a la adquisición de bienes y servicios españoles. Este instrumento se ana-liza en el apartado 3.6.(9) Tras la reorganización experimentada por la Administración General del Estado en 2004, las competencias en materia de gestión delos créditos FAD fueron traspasadas a la Subdirección General de Fomento Financiero de la Internacionalización, perteneciente al Minis-terio de Industria, Turismo y Comercio.



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• El Ministerio de Educación que aportó el 11,4% de los fondos (casi 89millones de euros), es el principal origen de los fondos destinados al sub-sector Servicios e instalaciones educativos, dedicando estos recursos al man-tenimiento de los colegios españoles en el exterior.

Gráfico 2. Evolución de la aportación de fondos a la AOD bilateral española en educación por entidades

NOTA: Bajo la denominación «Otros» se encuentran agrupados los Ministerios de Trabajo y Asuntos Sociales,Fomento, Interior, Medio Ambiente, Administraciones Públicas y también las universidades y otras entidadespúblicas.


De todas estas entidades, como se observa en el gráfico 2, el Ministerio deAsuntos Exteriores y las Comunidades Autónomas son los organismos quemantuvieron mayor estabilidad y constancia en su aportación al sector educa-tivo, el resto de entidades participaron de forma más irregular a lo largo delperíodo.

Si atendemos a la distribución sectorial de los fondos destinados al sectoreducativo, según que estos fondos sean aportados por entidades dependien-tes de la administración central o por Comunidades Autónomas y EntidadesLocales, observamos que es muy diferente. Como se ve en el gráfico 3, mien-tras que la cooperación centralizada destina la mayor parte de sus fondos a laEducación postsecundaria, la descentralizada se dirige hacia las etapas infe-riores.

Mill

ones

euro

s

020406080

100120140160180

1999 2000 2001 2002 2003 2004

M. Asuntos Exteriores M. Economía y Hacienda M. EducaciónComunidades Autónomas Entidades Locales Otros


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Gráfico 3. Distribución sectorial de los fondos aportados a educación la AODcentralizada y descentralizada (1999-2004)


3.4. El papel de las ONGD

En el período 1999-2004, algo más del 38% de la AOD destinada a edu-cación fue canalizada a través de ONGD (301 millones de euros). Estas orga-nizaciones canalizaron el 90% de los fondos aportados por la AOD descen-tralizada al sector educativo y solamente el 16% de lo aportado por la coo-peración centralizada. Casi la mitad de los fondos canalizados por ONGDse destinaron al sector Educación, nivel no especificado, cerca de un 27% alsector Educación básica, un 23% a Educación secundaria y sólo un 3,4% aEducación postsecundaria.

El nuevo sistema de financiación pública de las ONGD establecido en Espa-ña a partir del año 2001 contribuyó a una elevada concentración de los fondosprovenientes de la Administración Central entre dichas entidades (5 ONGDconcentraron el 50% de estas subvenciones y 16 el 80%). Entre ellas, coexistenONGD claramente especializadas en educación, con otras que, aunque desta-can por la cuantía de recursos destinados a proyectos de educación, tambiéndestinaron cuantías similares de AOD a otros sectores. Sin embargo, en el casode las ONGD que intervinieron en la ejecución de proyectos de educación

28,1

11,2

17,8

42,9

46,1

25,0

21,9

6,9

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

AOD Centralizada AOD Descentralizada

Educación, nivel no especificado Educación básicaEducación secundaria Educación postsecundaria

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financiados con fondos de la AOD descentralizada existe una elevada disper-sión (el número de entidades que participaron fue mucho mayor que en el casode la AOD centralizada, y los montantes de los proyectos que ejecutaron fue-ron de menor dimensión económica).

3.5. Distribución sectorial de la AOD destinada a educación

En la tabla 4 figura distribución por sectores CRS de la AOD bilateral espa-ñola dedicada a educación, en el período 1999-2004. Puede verse también endicha tabla, la parte de estos fondos que fueron destinados a países de Améri-ca Latina.

Sobre esta distribución sectorial, destacamos lo siguiente:

• Un tercio del total de fondos destinados a educación fue para el sectorEducación, nivel no especificado, otro tercio para Educación postsecun-daria y el tercio restante para Educación secundaria y Educación básica,conjuntamente.

• Al sector Educación, nivel no especificado se destinaron 261,5 millonesde euros; casi la mitad de ellos fueron para países de América Latina. Laenorme cantidad de fondos destinada a este sector, sobre todo en 2000(casi se sextuplicó la cuantía de fondos con respecto a 1999) y en 2001, seexplica por la gran cantidad de proyectos cuyo objetivo fue la recons-trucción de infraestructuras tras el desastre causado en Centroaméricapor el huracán Mitch. En los años posteriores, los fondos destinados a estesector fueron disminuyendo hasta el año 2003, aunque de nuevo aumen-taron en el año 2004.


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Tabla 4. Distribución por sectores CRS de la AOD bilateral española en educación yla destinada a América Latina, 1999-2004 (cifras absolutas en euros).

%Amér. Lat.

% sobre sobre Código AOD- Importe total

CRS Descripción sector Importe total Educ. América Latina subsector

111 Educación, nivel no especificado 261.544.787,52 33,42 119.739.790,44 45,78

11110 Política educativa y gestión administrativa 83.784.187,36 10,70 51.694.880,19 61,70

11120 Servicios e instalaciones educativos y formación 154.850.104,75 19,78 51.164.166,88 33,04

11130 Formación de profesores 21.198.546,82 2,71 15.256.267,38 71,97

11181 Investigación educativa 1.711.948,59 0,22 1.624.475,99 94,89

112 Educación básica 119.630.366,30 15,28 76.340.583,32 63,81

11220 Educación primaria 66.318.022,38 8,47 34.677.490,22 52,29

11230 Capacitación básica de jóvenes y adultos 46.149.487,97 5,90 37.495.090,50 81,25

11240 Educación primera infancia 7.162.855,95 0,92 4.168.002,60 58,19

113 Educación secundaria 149.052.076,75 19,04 94.821.277,08 63,62

11320 Educación secundaria 15.112.062,26 1,93 8.073.454,67 53,42

11330 Formación profesional 133.940.014,49 17,11 86.747.822,41 64,77

114 Educación postsecundaria 252.463.978,24 32,26 175.722.381,03 69,60

11420 Educación universitaria 227.668.934,05 29,09 156.783.982,33 68,86

11430 Formación superior técnica y de dirección 24.795.044,19 3,17 18.938.398,70 76,38

110 Total AOD Educación 782.691.208,80 100,00 466.624.031,87 59,62


• El sector Educación básica recibió 119,6 millones de euros, lo que apenassupone el 2,4% del total de la AOD bilateral neta española, porcentajemuy inferior al 8% que la cooperación española se ha comprometido aalcanzar (véase el apartado 3.7).

Dentro de este sector, al subsector Educación primaria se destinaron 66,3millones de euros (el 8,5% de la AOD en educación). A pesar del enormeritmo de crecimiento que fue experimentado la cuantía de fondos destina-da a este subsector, llegando a alcanzar en 2003 una cuantía cinco veces

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superior a la de 1999, en el año 2004 se produjo una considerable reducción,por lo tanto, si parecía que la orientación hacia la educación primaria esta-ba ganando fuerza en los últimos años, tal y como requiere el cumplimien-to de los objetivos adoptados en el Foro Mundial sobre la Educación cele-brado en Dakar en el año 2000, en el último año se da un paso atrás. La AODdescentralizada financió el 57% de los fondos destinados a Educación prima-ria durante los años de estudio. Sólo tres países concentraron más del 35%de los fondos destinados a este subsector: Bolivia (que recibió 11,2 millonesde euros), Guinea Ecuatorial (7,7 millones de euros) y Perú (5,4 millones).

El subsector Capacitación básica de jóvenes y adultos recibió algo más de46 millones de euros (casi el 6% de la AOD educación), dos tercios de loscuales fueron aportados por la cooperación centralizada, principalmentea través de los Programas de Alfabetización y Educación Básica de Adul-tos (PAEBA)(10), llevados a cabo en países latinoamericanos, que se hancentrado fundamentalmente en alfabetización. Cinco países recibieroncasi el 60% de los fondos destinados a este subsector: Nicaragua recibió7,6 millones de euros, Honduras y Perú, 5,4 millones cada uno, Colombia,4,7 millones y Paraguay, casi 4 millones de euros. Sólo un reducido por-centaje de la AOD dedicada a este subsector se destinó a países con tasasde alfabetización inferiores al 50% (generalmente, países africanos).

El subsector que menos fondos recibe es el de Educación primera infan-cia, apenas 7,2 millones de euros, de los cuales 2,2 millones correspondenal año 2004. El 60% de los recursos totales fueron aportados por la coo-peración descentralizada. Más de tres cuartas partes de los fondos totalesse destinaron a la inversión en infraestructuras y mantenimiento de lasintervenciones en este subsector. Guinea Ecuatorial, Marruecos, Colom-bia y El Salvador, recibieron casi la mitad de los fondos destinados a estesubsector en el período analizado.

• El sector Educación secundaria recibió un total de 149 millones de euros (el19% de la AOD educación).

Dentro de este sector, a Educación secundaria propiamente dicha, ape-nas se destinaron 15 millones de euros, de los cuales algo más de dos ter-cios fueron aportados por la cooperación centralizada. La intervención ensecundaria de la AOD centralizada, se ha concentrado en tres actuacionescuestionables: mantenimiento de colegios españoles en el exterior, créditoFAD concedido a Panamá en 2001 y reconstrucción de una escuela en Irak.


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(10) Estos programas fueron aprobados en 1992 en la II Cumbre de Jefes de Estado y Presidentes de Gobierno, que se celebró en Madrid.España se ofreció para hacerse cargo de los gastos sustanciales del programa, en una primera etapa de lanzamiento, cuya duración ini-cial se estimó en tres años, al cabo de los cuales la financiación total del programa correría a cargo del país beneficiario. Los PAEBA quehasta el momento se han ejecutado o se están ejecutando son el de El Salvador, República Dominicana (ambos comenzaron en 1992),Honduras (que comenzó en 1996), Nicaragua (1998), Paraguay (2000) y Perú (2003).


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Al subsector Formación profesional se destinaron 134 millones de euros,de los cuales 46 millones fueron aportados por la cooperación descentra-lizada, 52 millones por la centralizada con carácter no reembolsable y 36millones también por la cooperación centralizada pero con carácter reem-bolsable. Los créditos FAD, que se comienzan a conceder a partir de 2001,son dedicados a la construcción de infraestructura.

Entre la AOD centralizada no reembolsable destaca el Programa delas Escuelas Taller(11) que absorbió en este período 29 millones de euros, el70% de los cuales tuvieron como destinatarios a México (3,8 millones deeuros), Colombia (3,48 millones), Nicaragua (3,18), Perú (2,85), Ecuador(2,47), Bolivia (2,35), y Guatemala (2,25).

• Al sector Educación postsecundaria se destinaron en el período de análisisalgo más de 252 millones de euros (el 32% de la AOD educación).

Dentro de este sector, el que más fondos recibe es el subsector de Edu-cación universitaria, el cual acapara el 29% de la ayuda bilateral total des-tinada al sector educativo; casi la totalidad de dichos fondos fueron apor-tados por la cooperación centralizada. En este subsector destacan los pro-gramas de becas y lectorados de la Agencia Española de CooperaciónInternacional (AECI) y de la Fundación Carolina. En el período 1999-04,estos programas absorbieron 137,3 millones de euros, lo que supone el17,5% del total de fondos dedicados al sector educativo por la coopera-ción española. América Latina concentró algo más del 67% de los fondosdestinados a estos programas.

Si comparamos la cuantía de fondos destinados a Educación universi-taria en el período de análisis con los destinados a otros sectores, vemosque la cooperación española ha dedicado a este sector el doble de fondosque al sector Educación básica completo, 32 veces más recursos que a Edu-cación primera infancia, 3,4 veces más que a Educación primaria, casi 5 vecesmás que a Capacitación básica de jóvenes y adultos y 15 veces más que al sub-sector Educación secundaria.

En esta misma línea destacamos que la cooperación española destinóa la Formación superior técnica y de dirección casi 25 millones de euros, el85% de los cuales proviene de la Administración Central. Este importe

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(11) En el año 1984, la cooperación española puso en marcha el Programa de Preservación del Patrimonio Cultural de Iberoamérica,centrado en la recuperación urbana y la reactivación funcional de los centros históricos de las ciudades iberoamericanas. Las actuacio-nes complementarias enmarcadas dentro de este programa son tres: la Revitalización de Centros Históricos, la Restauración de Monu-mentos y las Escuelas-Taller. El Programa de Escuelas-Taller se inicia en 1991, como apoyo a la realización de obras de restauración con-cretas mediante la creación de centros de formación, concebidos bajo criterios metodológicos de formación-acción. Este Programa surgecomo un instrumento para combatir el desempleo juvenil mediante el reforzamiento de acciones que fomenten el empleo de actividadesvinculadas al territorio, intentando formar a los jóvenes en oficios artesanales que han caído en desuso por la implantación de nuevastécnicas.


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que equivale a las tres cuartas partes de lo que la AOD centralizada dedi-ca a Educación primaria y dos veces más de lo que dedica al subsector Edu-cación secundaria.

Como conclusión general sobre la tendencia y distribución de la cooperaciónespañola entre los distintos subsectores educativos pensamos que ésta respon-de, más que a una estrategia definida sobre los sectores hacia los que se debendirigir los mayores esfuerzos, a una definición determinada por la demanda delos actores que intervienen. Así, en el caso de la cooperación centralizada losesfuerzos se dirigen hacia los niveles superiores, por la intervención de las uni-versidades, empresas y, en menor medida, ONGD, y en el caso de la descen-tralizada hacia las etapas inferiores por la demanda de las ONGD.

3.6. Los créditos FAD en educación

Con respecto a los instrumentos utilizados por la AOD bilateral españolapara educación cabe destacar el papel de los créditos del Fondo de Ayuda alDesarrollo (FAD). La AOD reembolsable para educación en el período 2001 y2004 , se materializó en 42 proyectos, por un importe total de 101,5 millones deeuros, lo que supuso algo más del 18% del total de la AOD en educación si con-sideramos sólo el cuatrienio 2001-200412. Mientras que en los años iniciales lacuantía de créditos FAD se mantuvo alrededor de los 30 millones de euros, en elaño 2004 descendió hasta los 6,3 millones. La AOD reembolsable sólo se encuen-tra en los subsectores Servicios e instalaciones educativos y formación, Formación pro-fesional y Educación universitaria y se concreta en suministros y equipos para cole-gios, centros de formación profesional, universidades y laboratorios.

Tres países, Jordania, Venezuela y Ecuador, concentran el 55% del total deayuda reembolsable.

3.7. Objetivos y compromisos internacionales

Hasta el momento, la cooperación española está muy lejos de alcanzar losobjetivos y compromisos internacionales que en materia educativa ha ido asu-miendo.

• En primer lugar, no se está cumpliendo el compromiso adquirido en la Con-ferencia Internacional de Financiación para el Desarrollo (celebrada en Mon-terrey en 2002), consistente en incrementar la AOD total hasta alcanzar una


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(12) En los años 1999 y 2000 los listados de proyectos de la DGPOLDE no recogen ningún proyecto en educación con carácter de AODreembolsable.


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cifra equivalente al 0,33 por ciento del PNB en el año 2006. En el año 2004, apesar del incremento que experimentó la AOD total, apenas supuso el 0,24%del PNB. Aunque el nuevo Plan Director 2005-08 tiene como horizontealcanzar el objetivo aludido, el esfuerzo tendrá que ser sustancial.

• Por otra parte, la cuantía que la cooperación española dedica a la educa-ción en general, y a la educación básica, en particular, está muy por deba-jo del nivel marcado por las recomendaciones adoptadas en diversosforos y cumbres internacionales encaminadas al cumplimiento de losObjetivos de Dakar.

Estas recomendaciones quedaron recogidas en la Proposición no deLey aprobada por la Comisión de Cooperación Internacional para el Des-arrollo del Congreso de los Diputados en su sesión de 29 de septiembrede 1999(13) en la que se instaba al Gobierno a destinar el 25% y el 8% de laAOD bilateral a educación y educación básica, respectivamente. Como sepuede comprobar viendo las cifras recogidas en la tabla 5, los objetivosseñalados están muy lejos de cumplirse.

Tabla 5. Porcentaje de la AOD bilateral neta destinada al sector educativo y a educación básica en el período 1999-2004(cifras absolutas, en millones de euros)

CONCEPTO 1999 2000 2001 2002 2003 2004

AOD bilateral neta 778,46 803,89 1.249,07 1.059,19 1.019,10 1.101,08

AOD educación 74,15 156,44 155,43 159,12 138,15 100,14

AOD educación básica 13,64 11,65 17,81 26,93 26,03 22,63

% AOD educación/AOD bil. neta 9,5 19,5 12,4 15,0 13,6 9,1

% AOD educación básica/AOD bil. neta 1,8 1,4 1,4 2,5 2,6 2,1

FUENTE: Listado de proyectos 1999 a 2003 y listado provisional de proyectos 2004, DGPOLDE.Elaboración propia.

4 RECOMENDACIONES

Tras el análisis de la AOD bilateral española concedida para educación en elperíodo 1999-2004, creemos conveniente el seguimiento de las siguientes reco-mendaciones:

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(13) Publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales del Congreso de los Diputados, Serie D, de 15 de octubre de 1999, Núm,491, pp. 8-9.


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4.1. Alineación con los compromisos internacionales: priorización de laeducación básica de calidad para todos en función de necesidadesregionales y estrategias nacionales internas

• La AOD española en educación debe destinarse prioritariamente a garan-tizar el derecho a una educación básica, gratuita, obligatoria y de calidadpara todos orientando así sus aportaciones hacia el logro de los objetivosque se ha fijado la comunidad internacional en materia de educación ydesarrollo. Cuando hablamos aquí de educación básica no lo hacemos enel sentido restrictivo de la clasificación del código CAD (educación infan-til, educación primaria y capacitación básica de jóvenes y adultos), sinoincluyendo, además, el sector de la educación secundaria (educaciónsecundaria, propiamente dicha, y formación profesional) puesto queestamos convencidas de que dicho sector es fundamental para la conse-cución de una verdadera educación básica. Recogemos aquí la propuestarealizada por la Coordinadora española de ONGD en su documentoAOD y Educación (CONGDE, 2004), según la cual el 70% de la AOD eneducación debería destinarse a los sectores educación básica y educaciónsecundaria.

• Las prioridades sectoriales dentro de la educación básica, entendida ensu sentido amplio (en gran medida coincidentes con las establecidas en elPlan Director 2005-08) deberían ser las siguientes:

— La cobertura y carácter educativo (no asistencial) del segundo ciclo dela educación infantil (3-6 años) ha de aumentar en cantidad y calidad,sobre todo en zonas como Latinoamérica, donde se pueda garantizarla sostenibilidad, avanzando en la obligatoriedad de este ciclo.

— Es preciso aumentar los esfuerzos para conseguir la universalizaciónde la educación primaria y la mejora de su calidad (reducción de lastasas de repetición, absentismo y abandono, aumento de las tasas definalización de la etapa y consecución de los aprendizajes básicos).

— La cobertura en secundaria debería aumentar, manteniendo la com-prehensividad de la etapa hasta los 14 años (y, si es posible, hasta los16), favoreciendo los ciclos técnicos al final de la misma para promo-ver una formación reconocida en el mercado laboral.

— La educación y capacitación laboral básica de jóvenes y adultos, ha de irmás allá de la mera alfabetización, en línea con los objetivos asumi-dos por la comunidad internacional en la V Conferencia Internacionalde Educación de Adultos (CONFITEA, Hamburgo, 1997).

— Estando sin cubrir las necesidades educativas básicas de la poblaciónen muchos países, nos parece excesiva la cantidad de fondos que la


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AOD española destina a educación universitaria, en detrimento de lasdemás etapas básicas. Además, dado que el acceso a la universidad enlos países del Sur es minoritario (la tasa bruta global está en torno al20%) y reservado a la población con recursos, es preciso reflexionar ydefinir con claridad su contribución a la lucha contra la pobreza.

— Es necesario que los esfuerzos que se destinan a inversión en infraes-tructuras educativas se reorienten hacia actuaciones encaminadas a lamejora de la calidad docente (formación de profesores, investigacióneducativa). Los proyectos de inversión en infraestructura deben valo-rar la viabilidad y sostenibilidad del servicio educativo.

4.2. Contextualización geográfica de la AOD

• La región del África Subsahariana, donde se encuentran los países máspobres y con el IDE más bajo, debería tener un mayor peso relativo en laAOD española en educación y con intervenciones de mayor entidad enmenos países, dado que actualmente está excesivamente fragmentada.

• En los países de renta media donde ya se interviene, nos referimos fun-damentalmente a Latinoamérica, es conveniente:

— Reorientar la AOD hacia los sectores más vulnerables. El tipo de progra-mas ejecutados nos permite cuestionar si con ellos se cubren las nece-sidades educativas de las clases populares. Sería necesaria una AODde carácter más regional, más contextualizada, anclada en los nivelesde pobreza de cada país y armonizada con los esfuerzos del resto dedonantes.

— Favorecer los eslabonamientos educativos. Es necesario reforzar los siste-mas educativos para mejorar la calidad y favorecer el eslabonamien-to progresivo de las distintas etapas educativas, empezando por lassubetapas de la educación básica y con un horizonte amplio que con-temple la educación para todos a lo largo de toda la vida.

• Contextualizar la AOD atendiendo al país concreto de que se trate estambién vital para determinar los instrumentos y los actores más ade-cuados. La universalización de la educación básica convendría alcanzar-la mediante sistemas públicos en los países capaces de garantizar el dere-cho a una educación básica de calidad a todos sus ciudadanos. Por ellodebe apoyarse el fortalecimiento de los sistemas públicos educativos enlos países en desarrollo cuando éstos estén comprometidos con la Educa-ción Para Todos (EPT). Así, por ejemplo, en aquellos países con planeseducativos en el marco de una estrategia más amplia de reducción de la

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pobreza, la AOD española en educación debe priorizar el apoyo a dichosplanes mediante la AOD bilateral (apoyo presupuestario o enfoque sec-torial) o multilateral (FTI).

4.3. Aumento de los recursos precisos para el cumplimiento de los compromisos asumidos

Como se ha indicado anteriormente, la cooperación española ha asumidolos siguientes compromisos: por un lado, elevar al 0,5% del PNB la cuantía dela AOD neta total, y por otro, destinar el 25% y el 8%, como mínimo, de la AODbilateral neta a educación y a educación básica, respectivamente. Para cumplirestos compromisos sería preciso que en el conjunto del período 2005-2008:

• La AOD destinada al sector educativo alcanzara la cifra de 2.147,72 millo-nes de euros. Esto significaría multiplicar por 3,5 la cuantía de la ayudacorrespondiente al período 1999-2004.

• La AOD destinada a Educación básica ascienda a 687 millones de euros.Esto supondría destinar a este sector prácticamente la misma cantidad derecursos que en 1999-2004 se ha destinado a todo el sector educativo.

4.4. Actores al servicio de la EPT

• La AOD descentralizada debe mantener su apoyo a la educación básicaampliando el número de actores e instrumentos utilizados. No deberíalimitar sus actuaciones a proyectos de ONGD; sería deseable que en unhorizonte a medio plazo la cooperación descentralizada apoye las políti-cas públicas educativas de los países receptores participando, junto conla centralizada, en nuevos instrumentos como la FTI y el apoyo bilateralsectorial.

• El Ministerio de Asuntos Exteriores debe realmente coordinar la acciónen cooperación educativa, como así se contempla en la Ley de Coopera-ción Internacional al Desarrollo española, y reorientar sus recursos hacialos sectores educativos considerados como prioritarios. Debe abrir espa-cios de participación a las Comunidades Autónomas y Entes Locales enel diseño y ejecución de los nuevos instrumentos de cooperación.

• El Ministerio de Educación debe incrementar su actuación en los niveleseducativos inferiores, donde actualmente es inexistente. En aquellos paí-ses donde está garantizada la cobertura de la educación básica su coope-ración podría ir encaminada a reforzar los sistemas educativos públicos.


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• El Ministerio de Economía (o actualmente el Ministerio de Industria,Comercio y Turismo) debe circunscribir la concesión de créditos FAD apaíses pobres con dificultad de acceso a créditos en condiciones norma-les de mercado pero sin problemas de deuda externa. Los créditos FADdeben estar limitados a los niveles educativos superiores, evitando asíactuaciones que debiliten el papel de los Estados como garantes del dere-cho a la educación. Debe actuar siempre en un marco de complementa-riedad y coordinación con el resto de los agentes educativos.

• Las Comunidades Autónomas y Administraciones Locales deben definiry/o mejorar sus políticas de cooperación al desarrollo y reorientarlashacia la EPT. Sus intervenciones deben realizarse en coordinación con elresto de los agentes y contextualizadas geográficamente. Deben incorpo-rar nuevos instrumentos de financiación, como el apoyo presupuestario,a su política de cooperación directa.

• Las ONGD deben buscar en sus intervenciones la complementariedad yno la sustitución del estado receptor. En los contextos donde la política yacción educativa estatal sea débil sus acciones deben ser subsidiarias yencaminadas al fortalecimiento de los sistemas educativos.

• Las universidades españolas deben contribuir realmente al fortaleci-miento de la educación superior y de las universidades de los países endesarrollo, en función de las necesidades particulares de cada país bene-ficiario y no de sus propios intereses. La cooperación realizada por nues-tras universidades no puede limitarse a meros intercambios de alumna-do o movilidades del pprofesorado, como tampoco pretender ocupar elespacio de las ONGD.

La universidad puede y debe jugar también un papel fundamental enla educación para el desarrollo, dándole a conocer a nuestros propios ciu-dadanos la realidad de la pobreza y exclusión del mundo, así como suscausas.

4.5. Coordinación y complementariedad

• Los actores son muchos y de diversa naturaleza, todos ellos pueden con-tribuir al logro de los objetivos la Educación Para Todos. Pero para ello,es necesario que los distintos actores avancen en el diseño y ejecución deactuaciones a través de políticas basadas en la coordinación y comple-mentariedad. El análisis realizado pone de manifiesto la escasa dosis deconcertación de los distintos actores. El consenso debe partir de unavoluntad de todos los agentes de cooperar y de establecer espacios de

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diálogo y debate. La ley de cooperación al desarrollo establece en elámbito nacional el Consejo de Cooperación al desarrollo, el ConsejoInterministerial y el Interterritorial, junto con ellos distintas comunidadesautónomas han creado Consejos con similares competencias en el ámbitoautonómico e igualmente ocurre en el ámbito local. Sin perder el hori-zonte establecido por la ley de cooperación, todos estos ámbitos sonespacios privilegiados de intercambio y diseño de políticas. La participa-ción en ellos es un medio para avanzar en la coherencia de las políticaseducativas.

4.6. Instrumentos al servicio de la EPT

• Los instrumentos no deben ser un fin en sí mismos sino un medio al ser-vicio de los objetivos de la EPT; no deben, pues, condicionar las políticasy prácticas de la AOD en educación. Es necesario redefinir algunos ins-trumentos para orientarlos decididamente al desarrollo sostenible de lospaíses beneficiarios, a pesar de la dificultad que pueda suponer contem-porizar los intereses de los donantes y de los beneficiarios. Esto afectasobre todo a los créditos FAD, de dudosa orientación hacia la educacióncomo sector estratégico para la lucha contra la pobreza, pero también a losprogramas de becas y lectorados del Ministerio de Asuntos Exteriores.Hay que tender a una utilización complementaria de los instrumentos enel marco de una estrategia orientada a los objetivos de la EPT en cada país.

• Los programas y proyectos de ONGD deben contextualizarse geográfi-camente. Es necesario avanzar hacia estrategias sectoriales de interven-ción en el marco de los Planes País de la cooperación española.

• Las evaluaciones positivas de los PAEBA y las Escuelas Taller recomien-dan la continuidad de estos programas y la ampliación hacia otras áreasgeográficas.

• Los programas de becas y lectorados deben ser evaluados y reorientadoshacia el reforzamiento de los sistemas universitarios y organizativosnacionales.

• Los créditos FAD deben ser evaluados desde la perspectiva de contribu-ción al reforzamiento de los sistemas educativos nacionales. La concesiónde un crédito FAD debe ir precedida de una evaluación siguiendo lasrecomendaciones establecidas en el Plan Director. Los créditos FADdeben convertirse en un instrumento complementario y de bajo pesosobre el conjunto de las intervenciones educativas realizadas por la coo-peración española en un país.


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4.7. Revisión de la Estrategia de Educación de la cooperación española

• En la actualidad se está procediendo a la revisión de la Estrategia de Edu-cación de la cooperación española, es, por tanto, un momento clave parareorientar la AOD en educación española hacia la consecución de losobjetivos de la EPT. Para esto es necesario que tanto actores como instru-mentos se pongan al servicio de estos objetivos, el análisis de lo aconte-cido en los últimos años nos ha llevado a afirmar que esto no ha sido así,es el momento de actuar en la dirección correcta.

• La Estrategia de Educación debe ser reelaborada conjuntamente por los dis-tintos actores españoles (gobiernos central, autonómico y local, universida-des, empresas, ONGD y otros agentes sociales). No debe ser una simplesuma de esfuerzos individuales sino el resultado de un proceso de coordina-ción y complementariedad de agentes, tal y como recomienda la Declaraciónde París(14) y el propio Plan Director de la Cooperación española (2005-08).

• Debe recoger una apuesta por la cooperación multilateral: coordinacióninternacional de actores y participación activa en el diseño y ejecución denuevos instrumentos multilaterales (la FTI)

• La estrategia sectorial de la AOD debería tener en cuenta, simultánea-mente, dos criterios generales de actuación:

— Las brechas en educación básica (Índice de Desarrollo Educativo) en cadaregión y/o país. Esto supondría en el caso de América Latina, contribuira aumentar la cobertura en educación infantil (ciclo 3-6) y secundaria(incluyendo ciclos formativos técnicos), y a mejorar la calidad de laeducación primaria. En el caso de regiones o países con índices dedesarrollo humano y educativo inferiores —como los de África Sub-sahariana, entre otros—, los Objetivos del Milenio de universalizaciónde la educación primaria y equidad de género podrían ser el hori-zonte inmediato de actuación.

— El grado de compromiso de los países receptores con los objetivos de la EPT.El objetivo prioritario es alinear la ayuda con los planes educativos deaquellos países que asuman estos compromisos y no dispongan desuficientes recursos propios para alcanzarlos.

• En consonancia con estos criterios, serán también principios básicos dereferencia:

— El principio de subsidiariedad para el empoderamiento (no sustituir lanecesaria y obligatoria responsabilidad de las administraciones edu-

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(14) Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo de 2 de marzo de 2005 con motivo del II Foro a alto nivel sobre laEficacia de la Ayuda al Desarrollo.


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cativas de los países por intervenciones de la sociedad civil, sino for-talecer prioritariamente la capacidad de cobertura y la calidad de sussistemas educativos).

— El principio de complementariedad entre administración pública-sociedadcivil (allí donde, pese a lo anterior, el sistema educativo público nopueda satisfacer las necesidades educativas básicas, se debe promo-ver y facilitar actuaciones de las organizaciones educativas sin ánimode lucro especializadas y comprometidas con los objetivos de la Edu-cación Básica para Todos).

4.8. Educación para el desarrollo

La ausencia de información y formación de la sociedad civil sobre la EPTpuede favorecer actuaciones de menor compromiso en los actores. Es necesariodestinar recursos hacia la Educación para el Desarrollo (EPD) generadoras deun cambio de actitudes y conocimientos de la sociedad española para que éstademande a la administración pública, ONGD y otros actores de la cooperaciónacciones en el ámbito educativo desde la óptica de la EPT.

4.9. Revisión y ajuste del sistema CRS del CAD a los objetivos de la EPT

Sería necesario una reclasificación de los códigos CAD para incluir tambiéndentro del sector de la Educación Básica la educación secundaria y la educacióny capacitación laboral básica de jóvenes y adultos.

4.10. Sobre la calidad de la información disponible en materia de AOD bilateral española

Para poder realizar un buen análisis de la AOD española en general, y de ladedicada al sector educativo en particular, es necesario disponer de una base dedatos correctamente documentada. Dicha base nos debería permitir no sólo cono-cer qué se está haciendo y quién lo está haciendo, sino además, evaluar la calidadde nuestra cooperación, y medir el grado de consecución de los objetivos y com-promisos que en materia de educación se han acordado en los distintos foros inter-nacionales. Si bien se observa una mejora en el registro de la información de loslistados de proyectos de los últimos años, en el análisis se han detectado datos per-didos (campos no cumplimentados), errores de registro, incoherencia en la for-mulación y contenido de algunas variables, así como alteraciones de la estructurade los listados anuales que ha impedido el análisis y seguimiento temporal de


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alguna de las variables. Todo ello ha dificultado el análisis estadístico y ha supues-to algunas limitaciones a nuestro estudio. Por ello estimamos la necesidad de:

• Instar a los distintos actores que aportan fondos para la AOD, y a las enti-dades que ejecutan proyectos y programas de cooperación a que facilitentoda la información necesaria para poder tener una imagen fiel de lasactuaciones de España en materia de AOD.

• Mayor rigor en el registro de la información. En ocasiones una mismaONGD puede aparecer nombrada de diferente forma en distintos regis-tros, en otras, los nombres no están completos; existen agrupacionesgenéricas que impiden conocer la realidad (nos referimos a agrupacionesdel tipo «Varios Ayuntamientos», «Varios países de Iberoamérica», etc.);otras veces un mismo proyecto es clasificado en distinto sector CRSsegún el año de realización.

• Construir y actualizar permanentemente la base de datos considerandolas líneas estratégicas de la cooperación española, de manera que nos per-mita conocer no sólo el conjunto de proyectos que han sido aprobados enun determinado período sino también el grado de consecución de losmismos así como de los objetivos establecidos en materia educativa.

• Añadir variables que permitan la evaluación de las intervenciones de laAOD española en educación (proyectos y programas). Así, por ejemplo,deberían incluirse variables que informaran, con carácter retroactivo,sobre la ejecución de los proyectos previamente aprobados, el grado deejecución periódica, año de finalización, consecución de objetivos, etc.


ANGULO, G. (2001), De Jomtien a Dakar. Diez años de ayuda a la Educación para Todos, Bar-celona: Intermón-Oxfam.

BOCG, CONGRESO DE LOS DIPUTADOS (1999a). «Proposición no de Ley presentadapor el Grupo Socialista del Congreso, relativa a que las cantidades asignadas a los sec-tores sociales básicos, educación básica y educación en general, representen el 20 porciento, 10 por ciento y 25 por ciento, respectivamente, del total de ayuda bilateral ofi-cial al desarrollo», VI Legislatura, Serie D, 21 de junio de 1999, Núm. 449, pp. 12-14.

BOCG, CONGRESO DE LOS DIPUTADOS (1999b). «Aprobación, con modificaciones, dela Proposición no de Ley presentada por el Grupo Socialista del Congreso, relativa aque las cantidades asignadas a los sectores sociales básicos, educación básica y educa-ción en general, representen el 20 por ciento, 10 por ciento y 25 por ciento, respectiva-mente, del total de ayuda bilateral oficial al desarrollo, así como enmienda formuladaa la misma», VI Legislatura, Serie D, 15 de octubre de 1999, Núm. 491, pp. 8-9.

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COORDINADORA DE ONGD (CONGDE) (2001). España ante el examen 2001. Comitéde ayuda al desarrollo de la OCDE, mimeografiado.

INGE, K., CONCEICAO, P., LE GOULVEN, K., y MENDOZA, R. (…). ¿Por qué intere-san, hoy en día, los bienes públicos globales?, UNDP (tomado en www,undp,org/glo-balpublicgoods/globalization/pdfs/spanish1,pdf, abril de 2004)

MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, SECRETARÍA DE ESTADO PARA LACOOPERACIÓN INTERNACIONAL Y PARA IBEROAMÉRICA, OFICINA DEPLANIFICACIÓN Y EVALUACIÓN (2001). Seguimiento PACI-99, Madrid: Secreta-ría General de la AECI.

MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, SECRETARÍA DE ESTADO PARA LACOOPERACIÓN INTERNACIONAL Y PARA IBEROAMÉRICA, OFICINA DEPLANIFICACIÓN Y EVALUACIÓN (2002). Seguimiento PACI-2000, Madrid: Secre-taría General de la AECI.



MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES Y DE COOPERACIÓN, SECRETARÍA DEESTADO DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL, SUBDIRECCIÓN GENERALDE PLANIFICACIÓN Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS DE DESARROLLO (2004).Seguimiento PACI-2003, Madrid: Ministerio de Asuntos Exteriores, SA.

MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, SECRETARÍA DE ESTADO PARA LACOOPERACIÓN INTERNACIONAL Y PARA IBEROAMÉRICA (2000). Informe deevaluación 7/2000. El Programa de Cooperación Interuniversitaria en Iberoamérica,Madrid: Ministerio de Asuntos Exteriores.

MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES, SECRETARÍA DE ESTADO PARA LACOOPERACIÓN INTERNACIONAL Y PARA IBEROAMÉRICA (2004). Estrategiade la Cooperación Española en Educación, Madrid: Ministerio de Asuntos Exteriores.

MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES (1998). Evaluación del Programa de Escuelas-Talleren Iberoamérica. Resumen Ejecutivo. http://www.mae.es/NR/rdonlyres/EA188CFD-3611-466C-B1FF-55B24722644E/0/3EvaEscuelasTaller.pdf.

MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES (2000). Informe de evaluación 9/2000. El Programa de Alfabetización y Educación Básica de Adultos PAEBA. Informe ejecutivo, http://www.maec.es/NR/rdonlyres/BA531E65-51A2-4ECD-B60F-268A99493920/0/9EvaPAEBA.pdf.


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NARAYAN, D. (2000). La voz de los pobres, ¿hay alguien que nos escuche? Banco Mundial,Madrid: Mundi Prensa.

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TORRES, R. M. (2000). Educación para todos. La tarea pendiente, Madrid: Editorial Popu-lar, S.A.

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VELAZ DE MEDRANO, C. (2005). Los retos de la educación básica en América Latina,Madrid: Fundación Carolina-CELACI.

Bases de datos

Se puede acceder a los listados de proyectos de AOD bilateral, de los diferentes años,en la dirección de Internet: http://www.mae.es/es/MenuPpal

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Documentación

El contenido político de los planes de acciónnacionales: evaluación de EAPN .................................................................. 199

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El siguiente documento constituye el primer capítulo del informe «Los infor-mes nacionales 2006-08 sobre estrategias para la protección social y la inclusión social.¿Cuál es su impacto en las personas en situación de pobreza?», elaborado por laEAPN (Red Europea de Lucha contra la Pobreza) en diciembre del 2006.

Junto con este capítulo, denominado «El contenido político de los planes deacción nacionales: evaluación de EAPN», encontramos otros dos: «Desarrollo de lagobernanza» y «Mensajes clave y propuestas de EAPN sobre el MAC sobre protecciónsocial e inclusión social».

Al texto completo se puede acceder en la siguiente dirección web:

http://www.eapneuskadi.net/web/index.php?option=content&task=view&id=149&Itemid=101

El Método Abierto de Coordinación sobre protección social e inclusiónsocial, en particular en el desarrollo de los Planes Nacionales, ha permitido unacontinuidad en la lucha de la UE contra la pobreza.

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Albert Recio Andreu

Profesor TitularDepartament Economía AplicadaUniversitat Autònoma de Barcelona

El contenido político de los planes de acción nacionales: evaluación de EAPN

Sumario

1. ¿Qué prioridades se identifican con mayor frecuencia? 2. ¿Tendrán las medidas un impacto relevante enla erradicación de la pobreza? 3. Otros retos y medidas políticas que es necesario abordar.

Las nuevas orientaciones europeas para los informes Nacionales, adoptadasa principios de 2006, no sólo han establecido un marco para la redacción delinforme. Las orientaciones apuntan una serie de retos clave que se recomiendaa los Estados miembro afrontar en sus Informes, y ello ha dado como resultadounos Informes Nacionales que a menudo reflejan estas prioridades. Este capí-tulo se centra en las prioridades identificadas por los Estados miembro y ana-liza su relevancia y adecuación para afrontar la pobreza hoy día.

EAPN argumenta que a pesar de que estas prioridades deberían ser afron-tadas urgentemente y que el énfasis debe ser puesto en la implantación demedidas concretas, esto no debería dificultar avances en relación con otrascuestiones, sean éstas más amplias o más concretas, y no deberían tampocoreducir la lucha contra la pobreza a un campo de acción limitado.

A pesar de la continuidad que ofrece el MAC, las tendencias en la des-igualdad, pobreza y exclusión en la UE muestran un relativamente pequeñocambio a lo largo de los últimos años. Algunos países (Chipre, Lituania) indi-can que se ha producido cierta reducción de la desigualdad y la pobreza res-pectivamente, el Reino Unido indica que se ha producido una reducción en lapobreza infantil respecto a la media europea. Sin embargo, en muchos Estadosse ha producido un muy pequeño cambio o incluso ha aumentado el riesgo depobreza, especialmente para los niños, para los desempleados de larga dura-ción y para los migrantes y las minorías étnicas. El reconocimiento del insufi-ciente impacto en las cifras y, más importante aún, el insuficiente cambio tan-gible en la vida de las personas en situación de pobreza debería ser la principalpreocupación y la idea fuerza del Método Abierto de Coordinación.

1 ¿QUÉ PRIORIDADES SE IDENTIFICAN CON MAYOR FRECUENCIA?

Se pedía a los Estados miembro que centraran sus PNAin en un conjuntolimitado de prioridades, así como que tuvieran en cuenta las prioridades pre-viamente identificadas a nivel europeo. Caritas Europa, también miembro deEAPN, analizó las principales prioridades en los capítulos sobre inclusión delos Informes Nacionales(1). El análisis está basado en los 27 informes, Agrupa-dos como se muestra a continuación, los temas y retos de primer nivel se orde-nan de más comunes a menos comunes en los informes. Debería remarcarse enprimer lugar que la referencia a grupos específicos puede hacerse a nivel infe-rior al principal; por ejemplo las medidas para personas con discapacidad semencionan comúnmente a nivel no principal. El segundo nivel de referencia nonecesariamente se corresponde con el peso y extensión de las medidas.

Docum

entación

El contenido político de los planes de acción nacinales: evaluación de EAPN


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(1) Informe preliminar de Cáritas Europa sobre los Informes Nacionales de Protección Social e Inclusión Social enviado a la Comisiónel 1 de diciembre.

• Desempleo/Integración del mercado de trabajo (24)Se mencionan frecuentemente el desempleo de larga duración y/o la

inactividad. La causa del desempleo se identifica usualmente como undesajuste estructural entre la demanda de altas cualificaciones en el mer-cado laboral y la oferta de trabajo de personas con bajas cualificaciones. Sinembargo se presta poca atención al apoyo a personas en esta situación.

• Mejor gobernanza, participación (18)Esto puede ser visto como un reconocimiento de los avances en la gober-

nanza durante la pasada experiencia del MAC, particularmente en inclusiónsocial, y como una necesidad de continuar y profundizar este enfoque, asícomo una mejor implantación del nuevo método racionalizado.

• Pobreza infantil/familias/pobreza intergeneracional (17)Se trata de una pobreza comúnmente mencionada como superior a la

de los adultos. Este mayor riesgo puede sugerir que la presencia de niñosresulta en pobreza de las familias que de otra manera no serían pobres —implicando por lo tanto que los costes adicionales de criar niños no secubren totalmente con los salarios o las prestaciones—. Las bajas tasas denatalidad (p.e. Alemania, Italia, Estonia, Polonia) son vistas como un pro-blema. Sin embargo, no se las relaciona con la pobreza infantil o familiaro con los costes (o la pérdida de oportunidades de empleo) de la crianzade los niños. Asimismo, no se presta atención específicamente a las fami-lias numerosas ni a las familias monoparentales.

• Educación, formación profesional (15)La principal preocupación expresada en los Informes Nacionales es el

abandono escolar y su impacto en la posición en el mercado laboral.

• Integración de migrantes, minorías étnicas, tráfico (11)En algunos informes no está claro si el término «migrante» se utiliza

para aludir también a las minorías étnicas (gitanos, por ejemplo) que sonnacionales del Estado en el que viven. Normalmente la causa de la pobre-za se atribuye a un frágil acceso al mercado de trabajo y a los servicios deapoyo, sea por ley o por barreras lingüísticas. Parece haber una lagunapolítica entre el objetivo de integración de los migrantes en el mercado detrabajo y el de lucha contra la pobreza de los migrantes y la promociónde su integración social. La situación de los solicitantes de asilo y losrefugiados se trata poco pese a los severos riesgos de pobreza y a la noadmisibilidad de empleo legal para muchos de ellos. Cuando se ofrecendatos por origen étnico, queda claro que algunas minorías sufren unmayor riesgo de pobreza. En el Reino Unido las familias de origen


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paquistaní/bangladeshí con alguna persona ocupada son más pobresque las familias blancas sin ninguna persona ocupada. Los gitanos, 8millones en Europa, están en situación de pobreza severa en algunosnuevos Estados miembro. El Informe Nacional estonio menciona la granconcentración entre los no estonianos de las situaciones de desempleo ypobreza (en ciertas regiones).

• Acceso a/igualdad de servicios (11)

Como parte del enfoque «inclusión activa», el acceso a y la provisiónde servicios son mencionados en los Informes.

• Vejez, dependencia (7)

Se trata de una prioridad que aparece en los PNAin y que llama laatención sobre el hecho de que las secciones sobre las pensiones en losInformes se centran sobre todo en la sostenibilidad financiera del sistemay en las reformas de la edad de jubilación.

• Vivienda social, sin techo (6)

El miembro de EAPN, FEANTSA(2), en su informe sobre los InformesNacionales 2006-2008, apuntaba que 15 Estados identificaban la exclu-sión de la vivienda y las personas que viven sin techo como una priori-dad de sus PNAin así como algunos (en menor número) lo trataban ensus informes sobre pensiones o salud. Parece haber una mayor atenciónpolítica y una mayor información que en el pasado sobre la ausencia dehogar/techo y la exclusión de la vivienda.

• Participación de personas con discapacidad (4)

Casi todos los Estados miembro se refieren a las personas con discapaci-dad, normalmente en referencia a su frágil posición en el mercado laboral.

Sean cuales sean las tendencias de la pobreza, los grupos identificadoscomo grupos que sufren un riesgo adicional y por lo tanto incluidos en la listade «prioridades» son más o menos los mismos en todos los Estados miembro.El principal problema identificado es el mismo que en cada una de las previasrondas del proceso de PNA —frágil posición en el mercado de trabajo—. Seenfrentan a barreras adicionales a la inserción, como el descenso en el númerode empleos que requieren baja o ninguna cualificación, discriminación, res-ponsabilidades de cuidado, localización y barreras lingüísticas.

Las redes de EAPN en general comparten las prioridades identificadas,pero sienten que existen algunas importantes lagunas en los informes. Algu-

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entación


(2) FEANTSA (2003) «Homelessness and housing exclusion in the National Strategy Reports on Social Protection and Social Inclusión(NSR) FEANTSA Evaluation and Recommendations», Bruselas, FEANTSA, noviembre.


1

nos grupos a menudo en situación de pobreza severa y relativamente olvida-dos en muchos Informes Nacionales son los negros y las minorías étnicas, losadultos vulnerables en edad de trabajar sin hijos y los solicitantes de asilo.

Además, las redes nacionales señalan preocupaciones especificas. Por ejem-plo, la red austriaca lamenta la falta de atención a los solicitantes de asilo,migrantes y familias monoparentales. En el caso de Portugal, la red lamenta lafalta de referencia a las minorías étnicas y particularmente los gitanos. La redde Luxemburgo detecta un exceso de atención al riesgo en el mercado laboraly cree que para las familias numerosas y las familias monoparentales existenotros riesgos que no se mencionan. La red polaca siente que no se presta sufi-ciente atención a algunos grupos objetivo como las familias numerosas y losjóvenes. La red del Reino Unido destaca la ausencia de los solicitantes de asiloentre los grupos de riesgo pese a su pobreza severa —especialmente de aque-llos cuya solicitud ha sido denegada—. Es también el caso de Malta, dónde lasalud mental y la discapacidad están también ausentes del informe.

En general, las redes nacionales están más satisfechas con el análisis de gru-pos de riesgo que con las prioridades y medidas tomadas para afrontar susituación.

Las redes de EAPN están preocupadas con la idea subyacente a las medidaspara las prioridades seleccionadas. En particular, EAPN desea remarcar la faltade una atención específica a la pobreza como tal, como opuesta al desempleo ola pobreza de sólo ciertos grupos. A continuación se ofrece un análisis de algunasde las prioridades clave y de las áreas en las que se detecta falta de atención.

1.1. La prioridad principal en los Informes Nacionales: el desempleoestructural, las bajas cualificaciones y la «inclusión activa» como solución

DESEMPLEO ESTRUCTURAL

La mayoría de los Informes Nacionales admiten problemas estructuralesseveros para ajustar oferta y demanda del mercado laboral. La forma en queeste problema se manifiesta, como desempleo y/o inactividad, varía según elEstado miembro y su legislación laboral. Bulgaria, Estonia y Alemania sonejemplos de Estados miembro que identifican el elevado desempleo como elproblema clave. Letonia, Hungría y el Reino Unido tienen un menor nivel dedesempleo registrado pero niveles relativamente altos de inactividad.

La globalización y su impacto en el tamaño de la sección de personas debaja cualificación en el mercado laboral se identifica como un elemento clave


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del riesgo de pobreza en la UE. La solución ofrecida para cualquier grupo enriesgo de pobreza, excepto los niños pequeños y las personas mayores jubila-das, es la inserción en el mercado de trabajo o medidas de pre-inserción. Lamayoría de las principales medidas identificadas en el capítulo de inclusiónsocial se dirigen a apoyar la integración en el mercado laboral – es el enfoqueprincipal de las reformas educativas y del bienestar así como de las medidas deformación profesional. Por ejemplo, el Informe Nacional de Luxemburgo esta-blece que las escuelas están «pasando del paradigma de la reproducción del aprendi-zaje memorístico a la adquisición de competencias»… «Se decidirán, para distintosniveles, las competencias clave» (p. 21).

La atención gubernamental al aumento de las competencias es necesario perono suficiente —los empleos de menor cualificación son los que más han experimentado el golpe de la globalización, pero muchas altas cualificacio-nes también pueden ser sustituidas por empleos con menores costes laborales.

La consistencia entre los Planes Nacionales de Reforma y los InformesNacionales es vista como positiva por los gobiernos y por la Comisión Europea.Es evidente que los procesos sociales están ahora dentro de, y supeditados a,los procesos económicos —presumiblemente el objetivo real de la reforma deLisboa. Por ejemplo, muchos Informes Nacionales se refieren en sus introduc-ciones al objetivo de una mayor competitividad— un objetivo sin límites apa-rentes, mientas la cohesión es expresada como un objetivo con reservas —porejemplo en el Informe Nacional danés— que persigue una «no demasiada»falta de cohesión. Existe un riesgo de transformación de los medios en fines quepuede socavar los valores del enfoque europeo de la inclusión social.

En relación con las medidas específicas de integración en el mercado labo-ral, existe una amplia preocupación por prevenir el abandono escolar, pero sepone menos énfasis en el aprendizaje a lo largo de la vida para apoyar el cam-bio en una vida laboral que se prevé larga.

Se menciona comúnmente que los fondos estructurales están siendo utili-zados para apoyar las medidas de integración. La estructura de los informes nopermite ver si los recursos son adecuados al reto. Esto es algo aplicable a lamayoría de los Informes Nacionales. Más aún, las redes están preocupadas por-que en los informes nacionales no se relacionan la estrategia de inclusión socialy el nuevo periodo de fondos estructurales.

El Informe Nacional alemán indica, como lo hacen las redes de EAPN, queel empleo no es la única vía para la integración. Sugiere un enfoque más mul-tidimensional de la integración, al menos en lo que respecta a los jóvenes, men-cionando «agencias de expertise» para la integración laboral y social de losjóvenes en las áreas desfavorecidas (p. 24).

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Existe una lamentable ausencia de medidas para apoyar la economía social,la cual se menciona en muy pocos informes.

¿La activación del mercado de trabajo como la vía para salir de la pobreza?

Las redes de EAPN están de acuerdo en que los empleos de calidad sonesenciales para combatir la pobreza. Pero están preocupadas por la predomi-nancia de las medidas del lado de la oferta del mercado de trabajo en losInformes Nacionales y temen que la racionalización esté eliminando esteaspecto del área de inclusión social. La preocupación de EAPN se expresa enlos siguientes comentarios de sus miembros:

• Las medidas del mercado de trabajo no son la única vía para que la gente tengaun empleo.

• El empleo no es la única vía para salir de la pobreza y no es una garantía contrala pobreza

• Son necesarias otras medidas para otros colectivos

• ¿Qué significa que el lenguaje haya pasado de «inclusión social» a «inclusiónactiva»?

EAPN está preocupada por el cambio producido en el lenguaje, en que dehablar de pobreza se pasa a hablar de «inclusión activa». La lucha contra lapobreza no debería reducirse a esta estrecha interpretación, que no se ajustaa todas las situaciones.

Para justificar la primacía dada a las medidas de activación, los gobiernoscitan tanto las amenazas que la mundialización hace pesar sobre el empleo,como el eventual «riesgo moral» de una vida dependiente de los subsidiossociales. Las principales medidas se centran en el fortalecimiento de los incen-tivos al trabajo en el sistema de prestaciones, mediante la reducción de la cuan-tía de determinadas prestaciones (p.e. Alemania) y el incremento de elementosde obligatoriedad para grupos de riesgo (como personas con discapacidad ofamilias monoparentales) en los países que con anterioridad habían confiado enmayor medida en un enfoque más voluntario de la integración laboral. El Infor-me Nacional danés menciona el incentivo de la remisión de las deudas públi-cas para las personas que consiguen un trabajo.

Pero ¿qué clase de mercado de trabajo se ofrece a los «activados»? Las con-diciones para los que están en la cola del mercado de trabajo parecen estar dete-riorándose en todas partes. Las redes de países tan diferentes como Estonia,Portugal y Holanda informan de que los «salarios no progresan» y los preciosde los bienes básicos están creciendo. La pobreza con empleo no se aborda deforma correcta. Algunos Informes Nacionales mencionan los salarios mínimos


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—pero no mencionan si el nivel es adecuado o si el incremento es adecuadopara prevenir la pobreza o para mantener una familia.

La red eslovaca informa de prácticas empleadoras negativas por parte de losinversores directos extranjeros de Europa del oeste en los sectores del automóvily supermercados. Por ejemplo, se menciona que una cadena de supermercadosmuy conocida permite únicamente paradas de diez minutos a lo largo de ochohoras. Muchas redes nacionales mencionan la regresión en las condiciones labo-rales. Esto es particularmente preocupante, en un momento en que los informesde los Estados miembro indican una creciente tendencia a la obligatoriedad enlos sistemas de activación. El Informe Nacional finlandés es uno de los pocos queestablece que «las buenas condiciones de trabajo aumentan la productividad» (p. 27).

¿Pondrán los Estados miembro un suelo bajo el mercado de trabajo?

Las redes de EAPN ven poca evidencia de que las medidas de activaciónaumenten la cantidad total de buenos empleos. En países tan diferentes comoIrlanda y Eslovaquia, el PIB está incrementándose, pero como muestran losejemplos mencionados más arriba, algunos de los que trabajan no se beneficiande la riqueza que producen.

Los Estados miembro están generalmente preocupados por el riesgo depobreza para las familias numerosas y las familias monoparentales. El incre-mento en la participación de las mujeres en el mercado de trabajo es visto comola principal vía para prevenir la pobreza de estos colectivos. En todo caso, debe-ría destacarse que, en Lituania, pese a la escasa diferencia entre las tasas deempleo femenina y masculina y al mayor nivel de educación de las mujeres, lasmujeres experimentan un mayor riesgo de pobreza que los hombres; por ejem-plo, sus salarios son inferiores a los de los hombres.

Si un salario no puede mantener a una familia fuera de la pobreza, ¿quéocurrirá cuando dos salarios no sean suficientes para mantener a una familiafuera de la pobreza? El reto que plantea esta pregunta planteada por la red delReino Unido no es mencionado en los Informes Nacionales.

¿Tienen los gobiernos una estrategia para las personas para las que elmercado de trabajo abierto no es una opción realista?

La falta de capacidad de absorción que señala el Informe Nacional finlan-dés no es afrontada. Los últimos de la cola corren el riesgo de permanecer largotiempo al margen del empleo o de no dejar de entrar y salir del mismo cuandoel gobierno y los empleadores deciden realizar frecuentes acciones de forma-ción y abandonan la idea de relaciones duraderas con los trabajadores.

Los grupos que no constituyen una prioridad en los objetivos gubernamen-tales respecto al mercado de trabajo corren el riesgo de ser relativamente olvi-

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dados. Esto incluye personas pobres retiradas y muchos adultos vulnerables enedad de trabajar, especialmente aquellos con bajos niveles profesionales o decompetencias. Puede reforzarse una jerarquía de la pobreza —pero cada perso-na solo tiene una vida y tiene el mismo derecho a vivirla bien.

En estas circunstancias, la responsabilidad social colectiva de asegurar lasoportunidades para una vida decente y la participación social debe incluir elreconocimiento de la dignidad de todos los trabajadores sea cual sea su traba-jo, la expansión de la economía social como un sector clave para la inclusiónsocial y la creación de nuevas oportunidades en el mercado de trabajo, así comorepensar el valor monetario de los salarios mínimos y los apoyos a los ingresos.

1.2. Pobreza infantil

La pobreza infantil es la segunda de las prioridades clave más comunes queestablecen los Informes Nacionales. En muchos Estados miembro esta es unanueva prioridad política (distinta de la política familiar). La centralidad de lapobreza infantil —que en casi todos los Estados miembro es superior a la pobre-za adulta— tiene el potencial de permitirnos juzgar el impacto real de las polí-ticas de lucha contra la pobreza. Las redes de EAPN apoyan una fuerte acciónpara combatir la pobreza infantil, pero están preocupadas por la dirección delenfoque de los Informes Nacionales, y especialmente por la posible pérdida decentralidad del objetivo general de erradicación de la pobreza. Existe el riesgode limitar el concepto de pobreza, de forma que dificultaría la lucha contra lapobreza infantil. Sus preocupaciones sobre el enfoque adoptado pueden resu-mirse a través de los siguientes comentarios de los miembros de EAPN:

— Estamos de acuerdo con el tema pero no con los instrumentos.

— ¿Socava el estado de bienestar universal?

— No encuentras muchos niños ricos en familias pobres.

— ¿Implica que los niños merecen más pero sus padres no?

— El comportamiento de los niños no es la causa de la pobreza.

— No existe tal cosa como una «pobreza genética».

En primer lugar, muchas redes están descontentas por la modestia de losobjetivos. Por ejemplo, la red austriaca destaca que «por primera vez, por lo menosse establece un objetivo —reducir la pobreza infantil del 15% al 10% en 10 años—adiós al objetivo de 2010!!

La red del Reino Unido señala que el gobierno ha dado pasos significativos,pero admite que no ha alcanzado su objetivo de pobreza infantil. En muchos


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Estados miembro la pobreza adulta parece ser enfocada simplemente como unproblema de desempleo y baja cualificación y de oferta de oportunidades. Laintegración en el mercado de trabajo de los padres puede proteger a algunosniños cuyos padres sean trabajadores pobres, pero es preciso garantizar resul-tados para los niños pobres independientemente de la situación de sus padresen el mercado de trabajo. Más aún, la red alemana señala que la falta de medi-das como la adecuación de los salarios mínimos y salarios «a prueba de pobre-za» en Alemana refleja crecientes retos en la forma de operar del mercado detrabajo, que no se están afrontando.

Un enfoque basado en los derechos de la infancia aseguraría la centrali-dad de la prevención de la pobreza en las medidas. Incluso donde los Estadosmiembro tienen un fuerte enfoque preventivo, existen lagunas, lo que significaque no existe una garantía de acceso a unos ingresos adecuados y a los servi-cios de salud y otros servicios. Por ejemplo, los hijos de algunos grupos migran-tes, de minorías étnicas, refugiados y solicitantes de asilo no tienen igualdad deacceso a estos servicios.

En general, las redes de EAPN dan la bienvenida a la creciente preocupaciónpor la lucha contra la pobreza infantil, pero existe cierta desconfianza acerca dela idea o pensamiento subyacente a esta prioridad. Existen riesgos obvios deestigmatización y de fracaso debidos a intervenciones descoordinadas basadasen una débil base empírica, así como un cierto olvido de los factores ambienta-les, especialmente la desigualdad en los ingresos y la segregación espacial.

Las redes quieren ver que se presta mayor atención al apoyo financiero, alos servicios de buena calidad y asequibles, y a los derechos de la infancia.

¿CUIDADO DE LA INFANCIA O BIENESTAR DE LA INFANCIA?

El principal instrumento para aumentar la participación de las mujeres enel mercado de trabajo es la expansión de los cuidados a la infancia. MuchosEstados se encuentran aún muy lejos de una provisión universal de servicios deguardería de calidad y asequibles.

La mayor parte de los Estados persiguen incrementar los servicios de guar-dería de día y hacerlos más flexibles. Lo que preocupa a EAPN es la escasaatención prestada a la experiencia de los hijos de padres pobres integrados enun mercado de trabajo «flexible». Para muchos de estos padres y madres, loshorarios de trabajo pueden ser largos y variables, el trabajo duro e inseguro yla paga baja y variable incluso cuando existen límites gubernamentales. A pesarde las consecuencias que tienen para los niños tanto las condiciones de trabajo

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de sus padres como su acceso a servicios de guardería de calidad y asequibles,los Informes Nacionales no se centran en esta dimensión de la pobreza infantil.Sean cuales sean las intenciones o las prácticas de los gobiernos, ninguno deellos juzga suficientemente importante proceder a una evaluación del impactopotencial sobre la salud y el bienestar de los niños, mientras que muy pocosentre ellos participan de una estrategia completa dirigida a garantizar la cali-dad de los cuidados y el desarrollo del niño.

Las mayores tasas de pobreza infantil y de los pensionistas indican que laparticipación en el mercado de trabajo durante la edad activa no es una garan-tía contra la pobreza. Resulta que los mercados abiertos han incrementado lacompetencia en el mercado de trabajo y están reduciendo los salarios por deba-jo de los costes de reproducción familiar a lo largo del ciclo de vida. Esto tieneimportantes implicaciones para la cohesión social, y es preciso, ahora, abordarel problema de la formación de familias y su estabilidad.

POBREZA INTER-GENERACIONAL

Una tendencia emergente en los Informes Nacionales es el fuerte énfasisen «romper el ciclo inter-generacional de la pobreza». Las medidas normal-mente implican educación temprana e intervención de trabajadores socialesen familias «problemáticas». Las redes de EAPN dan la bienvenida a estaatención adicional a los niños y familias más desfavorecidos. Pero les preocu-pa que, como para los adultos, la pobreza se está problematizando en térmi-nos de comportamientos, y las medidas reflejan esta concepción de la pobre-za. El informe danés menciona nueva legislación sobre la responsabilidad delos padres y programas para «padres inseguros y con recursos inseguros» (p.9) —así como un nuevo plan dirigido a los delincuentes de 10 a 14 años—. Enel Reino Unido se ha planificado una intervención en materia de salud dirigi-da a los niños muy pequeños. La red del Reino Unido se muestra muy preo-cupada porque considera que antiguos argumentos sobre los riesgos genéti-cos subyacen a los enfoques emergentes en relación con las familias máspobres. El Informe Nacional maltés es uno de los pocos que afirma que «pre-tende introducir medidas para los jóvenes en riesgo»… «a la vez que reconoce y tomalas necesarias medidas para excluir prácticas dañinas e indiscriminadas de los pro-gramas de identificación temprana» (p. 22).

Sería mucho más fácil proteger los niños «cuidados» (institucionalizados)del riesgo de pobreza severa y de enfermedad mental si las estrategias de lospaíses que mejor lo hacen se transfiriese a los peores, pero estos niños recibenpoca atención en los Informes Nacionales.


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APOYO ECONÓMICO A LAS FAMILIAS

Cierto número de Estados miembro han aumentado las prestaciones dirigi-das a las familias. En el Reino Unido, una parte importante de las transferen-cias de ingresos hacia las familias proviene de los complementos a los bajossalarios bajo la forma de «créditos de impuestos».

De todas maneras, este enfoque ha favorecido sobre todo a las familiascuyos ingresos se acercan a la media. Las familias sin empleo y aquellas con losmenores ingresos no han mejorado. Algunos nuevos Estados miembro comoLetonia y Estonia están reformando las prestaciones familiares, pero lo hacendesde una base baja, no sólo en términos de nivel sino también de cobertura.En Estonia, algunas prestaciones para los niños se acaban cuando los niñosalcanzan los tres años y esto se refleja en las diferentes tasas de pobreza parafamilias con niños de distintas edades. Más aún, la red Estonia es una de lasmuchas que creen que las ayudas están demasiado centradas en los «sistemasde acogida» y cuidado, en lugar de en una verdadera seguridad social de lainfancia.

Otras redes, incluidas las de Polonia y Alemania, creen que las prestacionesfamiliares adicionales se centran más en los incentivos para incrementar lastasas de natalidad que en combatir la pobreza de las familias.

1.3. Acceso a los servicios

Los servicios públicos ayudan a las personas a cambiar y durante el cambio.Disponer de servicios accesibles de alta calidad es esencial para la cohesiónsocial.

De todas maneras, existen retos particulares para los Estados miembro máspobres. En Bulgaria, por ejemplo, el Informe Nacional señala que el acceso a losservicios está garantizado por ley, pero que su implementación para los gruposmás vulnerables es difícil. Existe una falta de servicios y redes locales —y porlo tanto el estado no puede proveer estos servicios.

DISPARIDAD GEOGRÁFICA EN EL ACCESO A LOS SERVICIOS

La mayor parte de los Informes Nacionales identifican problemas relati-vos a la igualdad en el acceso a servicios de calidad —para las personas ensituación de pobreza y poblaciones rurales, minorías y personas con discapa-cidades.

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Los problemas de acceso se citan sobre todo en referencia a la lucha contra lasdisparidades regionales en materia de servicios, principalmente entre regionesrurales, urbanas y en declive industrial. Las diferencias regionales en los servi-cios y los problemas de acceso para los colectivos vulnerables se identifican tantoen los países más ricos como Finlandia, como en los más pobres como Lituania.En cualquier caso, la escala y profundidad del problema son claramente diferen-tes. En Lituania, «los servicios, especialmente los servicios sociales dirigidos a los gru-pos poblacionales más vulnerables, están subdesarrollados»… «los servicios sociales enLituania sólo pueden ser provistos a 50 de cada 10000 habitantes» (p. 14).

Las redes informan de que el problema de la disparidad geográfica en laprovisión de servicios (conocida en el Reino Unido como la «lotería del códigopostal») parece estar empeorando. En Portugal, la creciente centralización delos servicios sociales corre el riesgo de promover mayor exclusión y desigual-dades. Más aún, la creciente desigualdad en el mercado de trabajo y por lotanto en los recursos económicos, combinada con los costes de usuario, inhibenel acceso a los servicios para las personas en situación de pobreza. Para las per-sonas vulnerables, es difícil navegar por servicios descoordinados y orientadosal productor. Las tendencias al pluralismo de los proveedores de servicios pue-den aumentar en lugar de reducir la desigualdad en la provisión de servicios.Sin embargo, los capítulos sobre inclusión de los Informes Nacionales no serefieren al potencial impacto sobre la disparidad geográfica de la propuestadirectiva de servicios, ni al actual «desguace» de los servicios públicos en algu-nos Estados miembro. El hecho de que los Informes Nacionales no señaleneste potencial impacto de los cambios previstos sobre la propiedad y losmecanismos de provisión de los servicios, indica que no están siendo utili-zados como una herramienta de planificación, que era su rol previsto.

PROVISIÓN DE SERVICIOS

La relación entre control por el gobierno central y provisión de serviciosestá siendo reformada en muchos Estados miembro, pero la financiación a nivellocal sigue siendo un problema para la provisión de los servicios, en todas par-tes pero especialmente en los nuevos Estados miembro.

En los servicios de empleo y en los servicios sociales, hay un pronunciadoénfasis en los enfoques de «gestión de casos» individuales para una provisióneficaz de los servicios, especialmente en lo que respecta a la pobreza infantil yla activación laboral. También se identifica un enfoque multi-agencia en algu-nos Informes. En todo caso, la extensión de este enfoque varía dependiendo delgrupo de riesgo —por ejemplo en el Reino Unido se desarrolla mucho más el


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enfoque multi-agencia para los niños en situación de riesgo que para otroscolectivos vulnerables.

El MAC y en particular el proceso de inclusión podrían hacer mucho paraintegrar la experiencia de los gobiernos locales y las ONGs en relación con laoferta y provisión de servicios. Sin embargo, en este momento, la adopción dela directiva de servicios ha roto la construcción de una relación que podría ayu-dar a promover las mejores prácticas en la provisión de servicios.

En lo que respecta a los servicios para grupos específicos, las personas condiscapacidad es el grupo para el que con mayor frecuencia se identifican medi-das específicas. Las principales medidas se refieren a la integración en el mer-cado de trabajo y el acceso a los servicios sociales y de salud.

La mejora del acceso a la vivienda y a los servicios de vivienda se mencio-nan ampliamente así como los servicios para personas sin techo, por ejemploen Finlandia y Polonia.

Hay referencias, por ejemplo en los Informes nacionales finlandés y maltés,a servicios para otros grupos específicos, como personas que abusan del alco-hol y las drogas, pero en general se mencionan pocos servicios para otros colec-tivos específicos.

Finalmente, a menudo se produce una falta de atención a los aspectosespecíficos y dimensiones de la estrategia y servicios para las personas vul-nerables y en situación de pobreza. De todas maneras, el Informe Nacionalalemán menciona un enfoque preventivo que ha reducido a la mitad elnúmero de personas sin techo. Pero no está clara si esta ausencia releja unafalta de nuevas medidas, una falta de prioridad, o las limitaciones del proce-so racionalizado en términos del restringido número de prioridades que pue-den ser elegidas, o el limitado espacio para informar de las mismas. Esta esuna de las razones por las que es difícil establecer en qué medida los capítu-los sobre inclusión social de los Informes Nacionales reflejan las realidadesnacionales.

1.4. Racionalización de medidas para grupos específicos de riesgo

Los grupos de riesgo antes identificados son esencialmente aquellospara los que los gobiernos tienen el objetivo de incrementar su participaciónen el mercado de trabajo, como parte de la estrategia para alcanzar una tasade actividad del 70%. Las medidas reflejan esta prioridad. En general, lasredes de EAPN no ven enfoques transversales consistentes para los gruposen mayor riesgo y de hecho parece haber una falta de atención a los grupos

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objetivo y los enfoques multidimensionales en los Informes Nacionales2006-08.

La dimensión de género de la pobreza se menciona normalmente en losInformes Nacionales pero Irlanda es uno de los muy pocos que abordan deforma consistente el aspecto de género para cada ámbito político. En gene-ral, el género no se aborda de forma sistemática y se focaliza en la inserciónen el mercado laboral de las mujeres. Más aún, aunque la pobreza de las per-sonas jubiladas tiene una fuerte dimensión de género, la organizaciónmiembro de EAPN AGE(3) señala que este aspecto no se aborda de manerasuficiente.

Casi todos los Informes Nacionales identifican medidas para las personascon discapacidad, focalizadas en la inserción en el mercado de trabajo. En algu-nos informes se reconoce que algunas personas no serán capaces de participaren el mercado de trabajo abierto. Algunos de los Estados miembro más pobresestán preocupados por el hecho de que existen pocos recursos para el empleocon apoyo y protegido. Algunos informes mencionan subsidios a los emplea-dores para animarles a contratar a personas con discapacidad. La calidad de laintegración en el mercado laboral abierto para las personas con discapacidadno se menciona, en general.

Para los migrantes, la principal política abordada es el apoyo lingüístico –seaborda mucho menos la legislación anti - discriminación o la igualdad de acce-so a los servicios. Irlanda es un ejemplo de un enfoque más holístico que inclu-ye adaptación cultural y servicios.

Los grupos minoritarios no se mencionan en general, aunque existenejemplos de países que sí lo hacen, como Holanda, Reino Unido y Malta. Apesar de la pobreza de la minoría negra en Portugal, la red declara que estáausente del Informe Nacional. En cuanto a los gitanos, se mencionan medidasmulti-dimensionales —por ejemplo en Hungría y Bulgaria— y esto muestrala positiva influencia de los Memorandum Conjuntos sobre Inclusión. ElInforme Nacional búlgaro señala la necesidad de formación profesional espe-cialmente para un entorno multi-étnico (p 17). De todas maneras, en algunosEstados miembro las medidas se encuentran en un estado muy embrionariode implementación y recursos (p.e. Bulgaria). Más aún, la red Eslovaca seña-la que «la situación de los gitanos es muy difícil —los medios de comunicación y lapercepción de pobreza son muy negativos. La clase media no cree que exista pobrezaen Eslovaquia».


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(3) AGE, Plataforma Europea de Personas Mayores (2006), Draft (2006) «Assessment Paper on the National Reports on Strategies onSocial Protection and Social Inclusión 2006-2008» (pension report), Bruselas, noviembre.


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2 ¿TENDRÁN LAS MEDIDAS UN IMPACTO RELEVANTE EN LA ERRADICACIÓNDE LA POBREZA?

2.1. Una falta de centralidad de la lucha contra la pobreza

En general, EAPN siente que el compromiso adoptado al más alto nivelpolítico de tener un impacto en la erradicación de la pobreza se ha deslizadofuera de la agenda. El cambio en el lenguaje —de pobreza a inclusión acti-va— no es un mero detalle, y EAPN advierte contra esta tendencia. La priori-zación puede ayudar a abordar las lagunas en la implementación, pero tam-bién ha creado una situación en la que ser pobre no es suficiente para bene-ficiarse de una estrategia nacional contra la pobreza.

Más aún, algunas medidas mencionadas siguen siendo de muy amplioalcance en sus objetivos y no se dirigen claramente a las personas en situaciónde pobreza. La red alemana es una de las varias que sienten que las medidasestán, bien insuficientemente enfocadas a las familias pobres (política de edu-cación y familiar), o bien tienen un enfoque demasiado limitado (por ejemplola focalización en el apoyo lingüístico para los migrantes, pero medidas másgenerales insuficientes para apoyar la integración social). La red francesa creeque el Acta de Compromiso por la Vivienda de 2000 es decepcionante – unavez más porque está insuficientemente focalizada en la construcción deviviendas para personas en situación de pobreza y en proveer de alojamientoa las personas sin techo. La red lituana menciona medidas para promover laeducación profesional y superior y un escaso énfasis en las competencias bási-cas.

2.2. Un limitado análisis de las causas de la pobreza subyace a los Informes Nacionales

Es opinión de las redes que el análisis de la pobreza en el que se basa ladirección de las medidas se focaliza demasiado en el comportamiento indivi-dual y demasiado poco en las estructuras y las causas estructurales de la pobre-za. De ello resulta una injusta división de los derechos y responsabilidadesentre los pobres, los no-pobres y el gobierno. Es preciso repensar el enfoquede forma que preste atención a las cuestiones estructurales que influyen enla situación de la pobreza hoy día en la UE, como la adecuación de los ingre-sos, la desigualdad en los ingresos, el rol clave de los sistemas de protecciónsocial, las políticas de familia y, sobre todo, el acceso a los derechos y la dig-nidad para todos.

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2.3. El impacto del entorno político

El entorno político es un factor que puede inhibir la implantación de medi-das en algunos Estados miembro —no sólo el carácter político del gobierno,sino la situación política concreta—. Por ejemplo, la red belga sugiere que lasmedidas adoptadas se limitaron a aquellas sobre las que existe un consensopolítico. De manera similar, la red finlandesa sugiere que el inminente cambioen el gobierno limitaba las medidas propuestas. La red sueca dice que su infor-me nacional aún no ha sido totalmente adoptado. Tiene buenos contenidos ylas ONGs están relativamente satisfechas con el enfoque estratégico de lapobreza. Sin embargo, no saben si el nuevo gobierno mantendrá lo que se hahecho. La red irlandesa informa de que su gobierno afirma que el PNA real noaparecerá hasta el próximo enero: «todo lo hecho hasta hoy se ha perdido —y no haydiscusión sobre lo que se hará en enero—». La red portuguesa afirma que «parece quesiempre estamos empezando desde cero y que los compromisos previos nunca existie-ron».

2.4. La adecuación de las medidas al reto de la pobreza y la buena fe políticade los gobiernos

La mayoría de las redes de EAPN opinan que las medidas son insuficientespara la naturaleza, escala y profundidad de los problemas identificados. Detodas maneras, las redes sueca, portuguesa y maltesa están muy satisfechas conel enfoque de sus gobiernos a las prioridades, aunque algunas, sobre todo laportuguesa, no está satisfecha con los grupos de riesgo identificados. La redfrancesa siente que las medidas van en la dirección correcta, particularmentepara la integración en el mercado de trabajo. La red austriaca, aunque no haycambios reales en las medidas respecto a 2004-06, señala que por primera vezexisten objetivos concretos. Las redes de cierto número de Estados están deacuerdo con la opinión de la red sueca de que el reparto actual entre solucionespreventivas generales y medidas y proyectos especiales no es eficaz para com-batir la pobreza. La red sueca cree que las medidas son «pertinentes pero no sufi-cientes» —esperan ver empleos concretos y viviendas concretas—. La red deLuxemburgo opina que es demasiado pronto para decir si las medidas seránsuficientes, mientras no vean la disponibilidad presupuestaria real. Las redesde EAPN en general han mencionado la falta de transparencia sobre los recur-sos concretos como una de las deficiencias de los Informes Nacionales.

Las redes holandesa y polaca piensan que las medidas parecen suficientessobre el papel pero no en la práctica. En el caso polaco «todo está en el papel perono se ejecuta en la realidad». La red italiana solo ha visto un borrador


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—su Informe Nacional estaba muy retrasado—. La opinión de la red es que «enItalia se mencionan algunas buenas ideas en el informe pero nunca serán implantadas».

Estos comentarios recuerdan el informe de EAPN sobre los informes de pro-greso de los PNA que se referían al «teatro nacional» más que a la acción nacio-nal (Duffy y Jeliazkova 2005).

2.5. El riesgo de un estrecho concepto de las prioridades clave-inclusiónactiva y pobreza infantil

Tal y como preguntaba la red francesa «por qué el cambio en el lenguaje —de la inclusión social a la inclusión social?—» las redes están preocupadas acausa de la pérdida de expresiones como «erradicar la pobreza» e «inclusiónsocial» —y de la invisibilidad del objetivo para 2010 «tener un impacto decisi-vo sobre la pobreza»—. EAPN está preocupada porque el cambio en el lengua-je —incluyendo el cambio de la pobreza a la pobreza infantil, y de la inclusiónsocial a la inclusión activa, refleja tanto un estrechamiento del concepto depobreza como un alejamiento del enfoque universal y preventivo en la luchacontra la pobreza y la promoción de la integración.

Las redes pueden comprender que es más fácil rendir cuentas de la situa-ción cuando se parte de una perspectiva más estrecha, centrándose en unpequeño número de prioridades. En cualquier caso, están preocupadas yaque los gobiernos se han visto constreñidos en lo que pueden escribir, debi-do a las pocas (3 ó 4) prioridades y el escaso número de páginas que puedenrellenar, de manera que es difícil conocer la realidad «sobre el terreno». Eneste sentido, se produce una pérdida del potencial para aprender unos paísesde otros. Asimismo las redes están preocupadas porque reducir las prioridadespuede llevar a agrupar las medidas, lo cual puede resultar poco útil o entorpe-cedor.

2.6. Recursos para una implantación efectiva

Muchas redes son críticas en relación con el corto plazo de las iniciativas yestán preocupadas por la falta de recursos suficientes y de personal cualificadopara ponerlos en práctica —esto último fue también mencionado en algunosInformes Nacionales, incluido Malta y muchos de los nuevos Estados miem-bro—. El Informe Nacional finlandés es uno de los pocos que expresa el objeti-vo de asegurar que se dispone de suficiente personal cualificado para prestarservicios de calidad y accesibles a todos.

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Las redes lituana y portuguesa se muestran preocupadas por la dependen-cia de los fondos estructurales y las ONG para prestar los servicios, particular-mente por la futura ausencia de iniciativas europeas.

Las redes se están cansando de que se les diga que no hay suficiente dineropara acabar con la pobreza —incluso en los países más ricos, estén en la UniónEuropea o no—. Noruega es uno de los países más ricos de Europa – pero la rednoruega de EAPN informa de que el gobierno gastará únicamente 90m eurosmás para los grupos objetivo en el ejercicio presupuestario de 2007, de los cua-les 25 m euros se destinan a un mayor gasto en prestaciones sociales —sólo2000-3000 personas pueden ser ayudadas mientras el 9-10% de la población estáen riesgo—. Bastaría con destinar 350m euros por año para erradicar la pobrezade ingresos —mucho menos que el interés de los billones de euros en el fondode petróleo—. Sin embargo, la red informa de que el gobierno ha dicho que nolo gastará porque dañaría los incentivos al trabajo. En su lugar, se lanzará unareforma del bienestar enfatizando la activación en primavera de 2007. Está claroque es la teoría y no el dinero lo que constriñe la lucha contra la pobreza.

3 OTROS RETOS Y MEDIDAS POLÍTICAS QUE ES NECESARIO ABORDAR

El ejercicio de priorización de las medidas puede haber ayudado a centrarlos informes, pero no ha contribuido a asegurar que el resultado final es undocumento estratégico integrado y comprehensivo sobre las políticas nacionalesanti-pobreza. Hay cuestiones específicas que tienen un claro impacto sobre lapobreza, que aún no están siendo abordadas. Esta sección ofrece la visión deEAPN sobre algunas de las omisiones más evidentes de los Planes.

3.1. La capacidad de los mercados de trabajo para absorber a todos los que desean trabajar

Las redes de EAPN están preocupadas sobre la coherencia del enfoque de inte-gración a través del mercado de trabajo. Los capítulos sobre pensiones de losInformes Nacionales se refieren a la edad de jubilación en aumento para aumen-tar la «sostenibilidad» financiera del sistema y al aumento del ingreso por pen-sión. De todos modos, como la red austriaca preguntaba: «Si la edad de jubilación seretarda y ello mantiene a las personas en el trabajo para contribuir a sus bajas pensiones,¿cómo entrarán en el mercado de trabajo los nuevos trabajadores?»

Algunos gobiernos se están enfrentando a una creciente presión por partede las empresas para gestionar las bajas tasas de natalidad y el desajuste de


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competencias mediante el incremento de la migración. Por ejemplo, la red esto-niana informaba de una baja tasa de natalidad y desempleo y al mismo tiempofalta de competencias. Los empleadores desean utilizar un mercado de trabajoglobal para contratar a especialistas poco cualificados de Rusia y especialistasmás cualificados de India. La red informaba de que el gobierno tenía una polí-tica para impedirlo —pero existe una gran presión por parte de las empresaspara cambiar la ley.

La experiencia estonia de presión por parte de las empresas para favoreceruna migración orientada no es inusual. Denota la creciente necesidad, a niveleuropeo, de colmar la distancia que existe entre la actitud económica frente alos migrantes y la situación social a la que éstos deben enfrentarse en los Esta-dos miembro.

El Informe Nacional de Letonia declara claramente que «los empleadoresno muestran interés en la mano de obra no cualificada» (p. 12). Aunque seannumerosos los que admiten esta situación, pocos informes nacionales abordanel problema de la amplitud del impacto de la pobreza sobre un mercado de tra-bajo desfavorecido por su baja capacidad de absorción a causa del mercado detrabajo abierto.

Las oportunidades de formación son la principal herramienta ofrecida paraprevenir la pobreza causada por la falta de disposición de los empleadores acontratar grupos desfavorecidos. El Informe Nacional finlandés reconoce losriesgos de pobreza derivados de la dependencia de las medidas del lado de laoferta para combatir la pobreza. Es uno de los muy pocos en decir claramenteque el problema de la pobreza derivado del desempleo y las desventajas en elmercado de trabajo es un problema a largo plazo y más allá de la capacidad deinfluencia del individuo, porque habrá un «número insuficiente de empleos ade-cuados para las personas estructuralmente inempleables incluso en la próxima década»(p. 19). El Informe Nacional finlandés declara que será necesario un mayorapoyo a los ingresos, así como medidas de inserción social. Asimismo, declaraque la seguridad de ingresos para las personas desempleadas es vital paraaumentar el empleo (p. 27) y menciona el concepto de «mercado de trabajointermedio» en el cual el ingreso del trabajador se compone de una combina-ción flexible de salario pagado por el empleador y formas varias de asistencia.

Si la posición en el mercado finlandés es específica debido a su alta deman-da de competencias, ello sugiere que si otros Estados miembro alcanzan suobjetivo de avanzar hacia economías de alto valor y altas competencias, seenfrentarán al desempleo de larga duración que experimentan los finlandeses.

Las redes de EAPN están cada vez más preocupadas al ver que la políticaeconómica europea está forzando a los Estados miembro a un enfoque uni-

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lateral para combatir la pobreza a través de la «activación» del lado de la ofer-ta, una pobreza que se ve reforzada por la política macro-económica.

3.2. Protección social e ingreso adecuado

El informe de Finlandia es uno de los muy pocos que se refiere explícita-mente a la prevención y a la «buena protección social como la piedra angularde la sociedad… aumenta la estabilidad social y suaviza el impacto del cambiosocial» (p. 14).

Muy pocos informes mencionan la mejora del apoyo a los ingresos —con laexcepción de los Estados bálticos— por ejemplo hay aumentos generalizadosde las prestaciones en Estonia, pero desde una situación actual de baja cober-tura y muy bajos niveles —a menudo insuficientes para prevenir la pobrezasevera. Los países ricos presentan propuestas más limitadas y dirigidas—aumentando algunas prestaciones (por ejemplo para apoyar la creación defamilias) y reduciendo otras, para estimular los incentivos al trabajo y rebajarlos costes. El Informe Nacional finlandés establece que la seguridad en losingresos de las personas desempleadas es vital para aumentar la ocupación (p. 27). De todas maneras, la red finlandesa es una de las muchas que sientenque la medida clave, ausente, para reducir realmente la pobreza, son las pres-taciones adecuadas —las prestaciones son demasiado bajas y demasiado rígi-das. La red del Reino Unido está particularmente preocupada por las presta-ciones para adultos solteros sin hijos— muchos receptores sufren privacionesmúltiples y estrés, y son comunes otros problemas mentales. Las prestacionespara adultos sin hijos han disminuido sensiblemente en términos relativos, enrelación con las que perciben otros grupos.

La red de Luxemburgo menciona una preocupación compartida pormuchas redes, al señalar que una de las cuestiones clave no es la mera existen-cia de un ingreso mínimo sino el nivel —y el nivel necesario está relacionadocon la existencia de servicios asequibles y accesibles.

A este respecto, las redes están muy decepcionadas por la respuesta de losgobiernos a la comunicación «Inclusión activa» de 2006, lo cual puede expli-carse por el hecho de que tienen visiones muy diferentes sobre cada dimensiónincluida (integración en el mercado laboral, ingreso mínimo y servicios) y hanindicado que están satisfechas con el proceso del MAC, aunque muchas oene-gés de acción social desearían medidas más fuertes relativas al ingreso mínimo.Temen un mayor deterioro de las condiciones del mercado de trabajo y lamen-tan la gran pobreza que experimentan algunos grupos desfavorecidos dentro yfuera del mercado de trabajo —así como las condiciones de explotación y la


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pobreza severa que sufren muchos migrantes, minorías étnicas (gitanos) y refu-giados y solicitantes de asilo— incluso en los países más ricos. Los InformesNacionales eran una oportunidad para reparar esta situación, que no ha sidoaprovechada.

EAPN cree que el ingreso adecuado para una vida digna debería ser underecho garantizado, y que el MAC debería contribuir a destacar esta necesi-dad y a dirigir el pensamiento político hacia el reconocimiento de que debendarse pasos para hacer de ello una realidad en la UE.

3.3. El poder perdido-derechos legales y reparación jurídica

Como se menciona más arriba, las redes creen que un ingreso mínimo legalde cierto nivel y con un mecanismo para prevenir la pobreza y permitir a todoscompartir la mejora del bienestar, es una herramienta esencial para combatir lapobreza y contribuir a la dignidad humana. Dadas las grandes diferencias entrelos Estados miembro puede ser necesario desarrollar primero medidas a nivelnacional, pero el argumento de la subsidiariedad no debe ser utilizado para nohacer nada. La Carta de Derechos fundamentales ofrece una base clara paraavanzar en este debate.

Las redes creen también que el reforzamiento de la legislación existente —por ejemplo sobre discriminación y sobre derecho laboral— debería ser unaparte más importante de la integración en el mercado de trabajo y el acceso alos servicios.

3.4. Desigualdad en el ingreso

Varios informes mencionan la desigualdad en los ingresos —p.e., Finlan-dia— como un elemento clave de la pobreza relativa, y en Chipre, relacionadocon mejoras en la distribución de los ingresos. En el informe belga, en el capí-tulo sobre pensiones, se introduce una medida reseñable. Se aumentará elingreso garantizado para las personas mayores hasta el nivel del umbral de lapobreza. Este es un precedente importante. Al hablar del umbral de la pobrezapara establecer el ingreso mínimo de las personas mayores, podría solicitarseuna aplicación similar a todos los grupos que tengan una prestación por deba-jo de dicho umbral. Podría ser considerado como una buena práctica para otrosEstados miembro.

De todas maneras, las redes de EAPN están preocupadas porque la estrate-gia de Lisboa está acelerando la desigualdad en la mayor parte de los Estados

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miembro. La red francesa de EAPN señala que la combinación de recortes enlos impuestos para los mejor situados y en las prestaciones para los más pobresestá reforzando la desigualdad.

A pesar de lo que cuestan a los contribuyentes las subvenciones directas alos empleadores y las subvenciones indirectas a través del sistema de impues-tos y de prestaciones, y de todos los costes asociados que se derivan del impac-to sobre la cohesión social, desigualdad engendrada por el mercado de trabajoabierto no se presenta como un problema que puede y debe ser abordado enorigen. Las redes de EAPN se preguntan: ¿alguien ha calculado los costes?

3.5. Política macro - económica

Como decía la red francesa, «¿Qué es la competitividad? —De acuerdo con el 4ºInforme de Cohesión de la Comisión, es cuando la gente tiene una mejor vida— pero lacalidad de vida está disminuyendo».

Las redes de EAPN expresan su frustración e incluso su enfado por la pre-dominancia de la agenda de reformas de Lisboa, cuya corrección es tratada casicomo un artículo de fe religioso. Las redes de EAPN creen que las reduccionesde impuestos y los programas de privatización aumentan la desigualdad de losingresos, recortan los recursos para el bienestar y aumentan los costes para losmás pobres: precios de usuario, copagos, acceso desigual a los servicios.

La red eslovaca es una de las que menciona el impacto del Pacto por la Esta-bilidad y el Crecimiento y las limitaciones que impone al gasto social —loscolectivos vulnerables están pagando por el objetivo del gobierno de entrar enel mecanismo de moneda única.

Hace tiempo que las redes opinan que la política monetaria europea esdemasiado restrictiva sobre el lado económico de la demanda, causando asídesempleo y reducciones en los servicios sociales. Sin embargo, es sorprenden-te constatar la intensidad de la sensación en relación con las consecuencias dela moneda única. Un miembro de la red portuguesa declaró que «el euro —y elpacto de estabilidad— se está convirtiendo en una de las causas principales de la pobre-za. Los salarios siguen siendo los mismos, mientras el coste de la vida ha aumentado».Según la red italiana, no hay que «acusar al euro sino a las personas que especulan paraganar dinero».

3.6. Las responsabilidades de los empleadores

En los últimos años, en numerosos Estados miembro, los empleadores hanrecibido cada vez más derechos para gestionar el mercado de trabajo de forma


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que sirviera mejor a sus propios intereses. Al mismo tiempo, hemos asistido aun aumento concomitante de sus responsabilidades respecto al interés público.La legislación sobre la igualdad de oportunidades ha sido mejorada y permiteacceder más fácilmente al empleo. Además, hemos asistido a la introduccióndel salario mínimo en los países en los que aún no existía.

Sin embargo, la mayor parte de los gobiernos no se han preocupado seria-mente de la calidad del trabajo y de las condiciones de trabajo.

Ya hemos hablado del impacto potencial de los largos horarios de trabajo odel trabajo precario para los niños, pero ello afecta también a la atención de laspersonas mayores.

Parecería que, en la lucha contra la pobreza el principal rol de los emplea-dores sea convertirse en beneficiarios de fondos públicos para poder apoyar laformación y el empleo de grupos en riesgo y, en ciertos países, para financiar elempleo protegido así como programas de formación. Otorgar subvenciones alos empleadores es una práctica muy extendida. Las medidas pueden ser direc-tas o indirectas y muy diversificadas, incluida la disminución del coste de losseguros para los empleadores para animarles a contratar a grupos desfavoreci-dos en Hungría, y complementos a los salarios bajos (créditos de impuestos) enel Reino Unido. El coste de los salarios bajos para los contribuyentes (a nivel delas subvenciones para cuidados de la infancia y los complementos salariales ode los jubilados) no ha sido abordado. En lo que respecta a los salarios bajos, aveces se menciona el salario mínimo como medida de lucha contra la pobreza.Pero, por ejemplo, en el Reino Unido y en Chipre, el nivel de este salario es bajoy afecta principalmente a empleos femeninos, contribuyendo a reducir lapobreza en las familias con doble salario y, en menor medida, en las familias enque sólo la mujer trabaja. La amplitud del fenómeno de la pobreza de los tra-bajadores en el Reino Unido parece indicar que el salario mínimo no se ha fija-do en un nivel suficiente para impedir que una familia con salario único caigaen la pobreza.

Hay que definir más claramente las responsabilidades de los empleadores,dada la mayor libertad que éstos han recibido para gestionar el empleo. Debentener en cuenta cuestiones como la seguridad, la progresión en la carrera, la cul-tura del trabajo y el horario de trabajo.

3.7. Acceso a la salud y a la vivienda

Muchas redes opinan que la cuestión de la pobreza causada por la rela-ción entre los bajos ingresos y las desigualdades en el campo de la salud, no

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se ha abordado. En los capítulos sobre la salud, los Informes Nacionaleshablan de desigualdades existentes en el ámbito sanitario, pero raramente seaborda la dimensión de la pobreza en el capítulo sobre la inclusión. La redalemana se siente decepcionada por la falta de medidas que persigan facili-tar el acceso a los cuidados de salud par las personas con discapacidad. Lafalta de información sobre las medidas de salud esconde techos a los recur-sos y reducciones en ciertos países, como Francia, donde las personas mayo-res se han visto particularmente afectadas por los techos y dónde los migran-tes han experimentado un retroceso en el ámbito del acceso a los servicios desalud.

Numerosos informes nacionales, incluido el de Francia, han declarado queel acceso a una vivienda asequible supone un problema. El informe de Luxem-burgo ha identificado ciertas medidas dirigidas a garantizar hasta un 10% denuevas construcciones destinadas a convertirse en viviendas de alquiler, asícomo un aumento de viviendas asequibles para el público. Gracias al apoyo delos fondos estructurales, Hungría ha puesto en práctica un programa dirigidoa reducir las desigualdades regionales en materia de vivienda, y otro que secentra en la vivienda de las personas pobres en los pueblos y zonas rurales ale-jadas. En el informe polaco, se mencionan medidas destinadas a aumentar lasviviendas de urgencia, como los albergues de noche. El informe de Finlandia haidentificado una serie de fuertes medidas para tratar el problema de las perso-nas sin techo, a la vez que reconoce que un ingreso suficiente es una medida deprevención necesaria. De todas maneras, las redes se inquietan porque las des-igualdades de ingresos, el aumento de los precios y la discriminación nohacen sino endurecer la segregación y complicar el acceso a una viviendasegura en condiciones razonables. Nadie ha hablado de grandes programas deviviendas sociales.

3.8. Sensibilizar al público y a los medios de comunicación y comprender la pobreza

En general, las redes están preocupadas por la generalización del conceptode pobres merecedores y no merecedores, así como de por la incapacidad de losgobiernos para aprehender de forma correcta el fenómeno de la pobreza y dellevar a cabo un verdadero trabajo de sensibilización del público. El informe deLituania da a entender que existe una concepción muy estrecha de la pobrezay una débil sensibilización del público en relación con este fenómeno —«sólo lamendicidad es pobreza»—. La red portuguesa afirma que si la lucha contra lapobreza no se convierte en una cuestión pública, será bastante difícil adoptarpolíticas coherentes al respecto.


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Los gobiernos, tal vez, esperarán el «permiso» del público antes de organi-zar la redistribución de los ingresos, pero los informes nacionales no abordanla comprensión del fenómeno de la pobreza por el público. El informe de Bul-garia es una excepción: en su página 16, habla de «medidas destinadas a aumen-tar la sensibilización del público… y a superar ciertos prejuicios hacia las minorías étni-cas» y en la página 21, se habla de «aumentar la sensibilización del público en rela-ción con las medidas aplicadas…» pero no se examina ninguna medida específica.

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Desigualdad y bienestar en la distribución intraterritorial de la renta. 1973-2000.Luis Ayala, Antonio Jurado y Francisco Pedraja ................................................ 227

La Seguridad Alimentaria Mundial: primeras déca-das del siglo XXI, el papel de la FAO y el BMAJosé Ignacio Trueba Jainaga...................................................................................................... 229

Sociología de la infancia. Nuevas perspectivas.Lourdes Gaitán Muñoz................................................................................................................ 232

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DESIGUALDAD Y BIENESTAR EN LA DISTRIBUCIÓN INTRATERRITORIAL DE LA RENTA. 1973-2000

LUIS AYALA, ANTONIO JURADO Y FRANCISCOPEDRAJA

Investigaciones Regionales, vol. n.º 8, páginas 5-30, pri-mavera 2006.

ISSN: 1965-7253

De las diferentes perspectivas que conforman el análisis distributivo, una delas más orilladas por las corrientes principales de investigación es el estudio dela distribución intraterritorial de la renta personal. La yuxtaposición de abun-dantes factores de cambio en la formación del proceso distributivo regional, lasdificultades teóricas para integrar en un mismo marco de análisis las relacionesy contradicciones entre la distribución personal y territorial de la renta y la caren-cia de bases de datos con información suficientemente representativa de la diver-sidad de experiencias territoriales han causado, entre otras razones, que, tradi-cionalmente, se haya dedicado a la distribución intraterritorial una atención rela-tivamente menor que a otras dimensiones de la desigualdad.

En el caso español son varias las razones que justifican el estudio detallado delas diferencias en la distribución de la renta entre las diferentes áreas geográficas. Enprimer lugar, la articulación territorial del Estado español constituye una de las cla-


ves fundamentales del actual modelo de organización económica y social, ocupan-do sus resultados y posibles reformas un papel central en el debate público. Ensegundo lugar, los avances en el proceso de descentralización de las funciones delgobierno central hacia las Comunidades Autónomas se han traducido en una cre-ciente descentralización de algunos de los instrumentos redistributivos más rele-vantes, como la sanidad, la educación o las políticas de vivienda. Parece necesariocontar con un retrato preciso de los resultados en términos de bienestar social dedicho proceso. En tercer lugar, existe una abundante evidencia empírica sobre eltruncamiento en la última década de la tendencia a la reducción de las diferenciaseconómicas regionales, aproximadas a partir del Valor Añadido Bruto per cápita.Frente al intenso proceso de convergencia regional que tuvo lugar en la década delos años sesenta y setenta, las diferencias entre las Comunidades Autónomas aumen-taron en la primera mitad de los años ochenta, para moderarse en los años posterio-res y volver a aumentar de manera apreciable desde mediados de los noventa. Pare-ce lógico plantearse también si la evolución de las diferencias de los niveles de des-igualdad dentro de cada Comunidad Autónoma ha seguido ese mismo patrón.

La estructura del trabajo es como sigue. En un primer apartado se describenlos datos y las principales decisiones metodológicas adoptadas. En el segundoapartado se analizan las diferencias en los niveles de desigualdad dentro de cadaComunidad Autónoma y se evalúan sus cambios en el tiempo, así como los cam-bios en la estructura de la desigualdad mediante un ejercicio de descomposiciónque utiliza como partición de la población las diferentes Comunidades Autóno-mas. En el siguiente apartado se contrasta si los cambios en el tiempo en las des-igualdades internas han dado lugar o no a un proceso de convergencia. En elcuarto apartado se analizan las principales diferencias en los niveles de bienestara partir de la estimación de un conjunto de funciones abreviadas de bienestarsocial. El trabajo se cierra con una breve relación de conclusiones.

Del análisis realizado emergen algunas conclusiones relevantes. En primerlugar, los resultados obtenidos coinciden en demarcar tipologías concretas deComunidades Autónomas según los niveles de desigualdad interna. Así, seacual sea el indicador escogido, existe una clara diferenciación territorial segúnel grado de concentración de la renta. Lo mismo sucede en el análisis de las ten-dencias seguidas en el tiempo.

En segundo lugar, destaca la reducción de la influencia de las desigualda-des interterritoriales en la renta media para explicar la desigualdad en la dis-tribución personal. Las diferencias internas en cada Comunidad Autónoma tie-nen cada vez más peso en la explicación de la desigualdad. En este sentido, losresultados obtenidos han permitido identificar la mayor contribución de algu-nas regiones, ligada, fundamentalmente, a su mayor población, aunque talefecto no es estrictamente proporcional.

Reseñas

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En tercer lugar, el desarrollo de un triple enfoque de análisis de la conver-gencia, en el que a los conceptos tradicionales de convergencia-sigma y con-vergencia-beta se ha añadido un tercer enfoque de convergencia-gamma, aña-diendo a los anteriores una medida de las reordenaciones según los niveles dedesigualdad intraterritorial, ha permitido constatar la existencia de un procesode acercamiento entre territorios en el largo plazo. No obstante, ese efecto noha sido constante durante las tres décadas estudiadas, concentrándose la reduc-ción de las diferencias en las dos últimas décadas.

Por último, el análisis del bienestar social en cada Comunidad Autónomapone de manifiesto la importancia que tiene la reducción de la desigualdad ensu mejora. Destaca también el enquistamiento de importantes diferencias en elbienestar social territorial, permaneciendo en el largo plazo una serie de Comu-nidades Autónomas con niveles de bienestar social considerablemente supe-riores a la media.

Del conjunto de resultados presentados emanan, inevitablemente, implica-ciones políticas relevantes. Aunque quedan pocas dudas de la extensión realdel proceso de convergencia distributiva intraterritorial persisten todavía dife-rencias nada desdeñables. Por tal razón cabe contemplar con cierta incerti-dumbre el efecto que puede tener en el largo plazo el proceso de descentraliza-ción territorial de algunos de los servicios básicos de bienestar social. Si se acep-ta el objetivo de mantener tales diferencias en un rango de variación relativa-mente estrecho parece preciso el diseño coordinado de mecanismos de correc-ción de las desigualdades intraterritoriales, de la misma manera que existeninstrumentos específicos para la corrección de los problemas relacionados conla inequidad interterritorial.

JESÚS PÉREZ MAYO

LA SEGURIDAD ALIMENTARIA MUNDIAL:primeras décadas del siglo XXI, el papel de laFAO y el BMA. Madrid, 2002.

JOSÉ IGNACIO TRUEBA JAINAGA

Madrid: Editorial Cátedra. Alfonso Martín Escudero,Universidad Politécnica de Madrid, 2002.

… Parafraseando a Martin Luther King, me atrevería a decirque debemos tener el sueño de que, un día, los hambrientos,

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los marginados y los pobres se puedan sentar, sin duda, a la mesa de la fraternidad, pero,ante todo, a la mesa de los alimentos saludables y suficientes para que puedan vivir condignidad. Es lo mínimo que la comunidad internacional esta obligada a llevar a cabo, pro-mover la paz, la justicia, la solidaridad y la libertad.

El autor.

El libro del profesor Trueba expone y analiza la situación mundial respectoa la seguridad alimentaria, en el marco del problema de la pobreza en elmundo, «un hecho ligado íntimamente al hambre, al sector agrario y a la degra-dación de la naturaleza». El ejemplar se orienta, sobre todo, a la consulta uni-versitaria y así, dedica buena parte de sus páginas a documentos técnicos, grá-ficos y referencias de la legislación nacional e internacional (pactos, acuerdos,tratados y declaraciones, entre otros) sobre el tema.

El autor tiene un extenso y conocido currículum en el ámbito de la docen-cia y la investigación nacional e internacional, habiendo formado parte de equi-pos técnicos en organismos internacionales y en más de 17 países en desarrollo.Y vuelca esta experiencia, de un modo personal, en algunos párrafos del texto.En la actualidad, el doctor Trueba es director de la Cátedra Alfonso MartínEscudero, de la Universidad Politécnica de Madrid.

La obra se divide en siete partes, atendiendo los temas de crecimiento depoblación, los recursos agrarios y naturales disponibles, las políticas y organis-mos internacionales relacionados con el tema, en el marco de los Objetivos delMilenio: «… luchar contra el hambre y erradicar la pobreza es construir la paz ygarantizar la convivencia internacional». La última parte ofrece un catálogo desoluciones al reto de la producción eficaz y eficiente de recursos alimentariospara toda la humanidad en el siglo XXI.

El texto inicia con una exposición de la situación demográfica, y los flujosmigratorios, lo cual resultará en una distribución de la población diferente a laactual. El mayor crecimiento de la población se dará en los países en desarro-llo, mientras que los desarrollados tendrán tasas de crecimiento próximas al0%. Por ejemplo, en el 2050, África podrá estar tres veces más poblada queEuropa.

A continuación, profundiza en el hambre como causa y consecuencia de lapobreza y el subdesarrollo, la concentración de la pobreza tanto cualitativacomo cuantitativamente, la situación y propiedad de los medios de producción(tierra, agua...) y vincula la pobreza con la inseguridad alimentaria. Aquí y a lolargo del texto, el autor se refiere repetidamente a la capacidad demostrada delas tecnologías al servicio del hombre para multiplicar los alimentos, con la otracara de la moneda, el coste medioambiental que ha supuesto hacerlo sin el con-

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trol: «en estos últimos treinta y cinco años, la humanidad ha comido más ymejor, pero a costa de un deterioro de su medio ambiente».

Aunque la producción, el consumo y la distribución de recursos alimenta-rios no ha variado básicamente en los últimos treinta años, después de analizarla dieta y las posibles variaciones en cantidad y calidad hacia el 2030, la pre-gunta es hasta dónde se podrá garantizar la alimentación de los 8.000 millonesde personas que podrían poblar el planeta en las siguientes décadas. En estepunto, el autor expone que, dada la complejidad de los cálculos demográficos,es imprescindible un trabajo continuado y profundo de un equipo multidisci-plinar para hacer el seguimiento de la evolución de la población. Dada su vin-culación con la institución, el autor cita en numerosas ocasiones el papel de laFAO, exponiendo detalladamente su organigrama, las funciones y logros enmateria de seguridad alimentaria, asi como del Programa Mundial de Alimen-tos, el Plan de Acción de la Cumbre Mundial de la alimentación 1996 y su segui-miento en la cumbre Roma+5, para evaluar los avances hacia el objetivo dereducir al 50% el número de hambrientos en el mundo para el 2015.

En el texto se presenta el debate abierto sobre los nuevos recursos de pro-ducción, tales como la biotecnología y los transgénicos, (organismos genética-mente trasformados), con una referencia del extenso paquete de regularizacio-nes internacionales y los sistemas agrarios de producción, (farming-systems).Según el autor, se precisa una mayor liberalización y acceso al mercado de losalimentos de todos los países, «un campo de juego mas igualitario para los paí-ses en desarrollo», como se preconiza en el Plan de Acción de la Cumbre Mun-dial de la Alimentación de Roma, 1996.

Se aporta también un «mapa» del equilibrio ecológico, identificando laszonas del planeta más vulnerables y concluyendo que «el deterioro del ecosis-tema de agua dulce es importantísimo, crítico y severamente preocupante». Enreferencia al informe de la FAO, «La agricultura hacia el año 2015/2030», des-taca el descenso anual de la superficie de las tierras cultivadas en 1.6 millonesde hectáreas, por causas previsibles, (intensificación de la producción, defores-tación, falta de agua, entre otras). Un reto, por ejemplo, es regar más superficie,con mejor tecnología, y con menos cantidad de agua.

La revisión de los modelos de producción agraria concluye en la necesidad deque las soluciones a los desafíos de la seguridad alimentaria para las tres próximasdécadas sean integrales, abordados por los líderes políticos y asesorados por equi-pos multidisciplinares. La frase de A. Einstein, «En época de crisis, sólo la imagi-nación es más importante que el conocimiento», sirve al autor para presentar algu-nas reflexiones sobre las alternativas de solución al problema que nos atañe: laintensificación agraria es inevitable, aunque es aún más importante la disponibili-


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dad y el acceso (la distribución eficaz y eficiente) a los mismos. El crecimiento dela producción debe ser fundamentalmente en los países tropicales ya que tambiénen esta área se dará el mayor crecimiento de población. Asimismo será crucial deldesarrollo de los sistemas de investigación y la asistencia técnica, con la incorpo-ración de la biología molecular y la biotecnología. Según la declaración de Buda-pest (2000), «la ciencia y la tecnología tienen que estar inequívocamente dirigidashacia perspectivas para un mejor empleo, y (para) fortalecer la competitividad y lajusticia social». Trueba destaca además el valor de las lecciones aprendidas, el usodel conocimiento y las tecnologías de información y comunicación, porque «elconocimiento no constituye un patrimonio de grupos reducidos y privilegiados. Espara toda la humanidad».

Añade la necesidad de un enfoque local del desarrollo global: hay que aten-der el desarrollo rural, atendiendo las pequeñas explotaciones familiares por-que los enfoques económico-financieros y productivistas no se pueden aplicara países en desarrollo, Ahora hay que implementar enfoques participativos ydescentralizados, con ayuda coordinada para emergencias naturales o conflic-tos civiles. También, reitera que la incorporación de la mujer es imprescindibleen la planificación de las políticas de desarrollo agrario.

Sobre todo, hay que hacer seguimiento y evaluación del trabajo para perse-guir el cumplimiento de los siete compromisos de la Cumbre Mundial del 1996,que se pueden resumir en el primero: garantizar un entorno político, social yeconómico propicio para la erradicación de la pobreza y la garantía de la pazduradera.

INMACULADA CUBILLO

SOCIOLOGÍA DE LA INFANCIA. NUEVASPERSPECTIVAS

LOURDES GAITÁN MUÑOZ

Madrid: Editorial Síntesis, 2006.

«El propósito de este libro es el de explicar y dar a conocerlas principales líneas conceptuales, teóricas y metodológi-cas que caracterizan a la nueva sociología de la infancia.Asimismo, el de mostrar algunas de las aplicaciones prác-ticas que se derivan de la visión que aporta este enfoquesociológico al estudio de las actividades de los niños, las niñas y adolescentes».

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A lo largo de sus cinco capítulos, el presente libro aporta una visión generaly una clarificación de los conceptos fundamentales así como el marco teórico-práctico de la sociología de la infancia.

En su primer capítulo eminentemente teórico su autora explica cómo ladefinición de la infancia existente en el imaginario colectivo, y especialmente supsicologización y su pedagogización, establecen modelos explicativos que laconfiguran como una etapa de preparación marcada por las expectativas socia-les de los adultos: «cuentan por lo que van a ser y no por lo que son». Así, existe unarealidad contradictoria de ausencia/presencia de la infancia en la vida social.Los niños y niñas se configuran como colectivo protegido socialmente pero vul-nerable en mucha ocasiones; de esta forma, actúan sin ser reconocidos comoactores haciéndose invisibles en un mundo eminentemente adulto.

Gaitán señala —en su segundo capítulo— cómo la infancia ha dejado ser unapéndice de otras sociologías especializadas para convertirse en objeto de estu-dio sociológico por sí mismo. Explica así, los modelos y enfoques teóricos quelos distintos grupos de investigadores han adoptado en función de su forma-ción académica y del marco conceptual más apropiado, identificando lossiguientes enfoques: estructural, construccionista y relacional. Todos ellos,sobre la base de un esquema común (la infancia como espacio para la vidasocial), ofrecen distintas posibilidades para el estudio de la posición, las activi-dades y los intereses de las personas menores de edad. De igual forma, el para-digma generacional constituye una herramienta de apoyo en los tres enfoques.

En el tercer capítulo, referido al espacio y al tiempo de los niños, se trata deprofundizar en el significado de la infancia «para sí» (cómo viven los niños la rea-lidad de ser niños en un mundo eminentemente adulto). La autora plantea unanálisis de los distintos ámbitos de relación (familia, escuela, trabajo…) desde laperspectiva de los niños así como la relación de éstos con su entorno físico comoespacio de aprendizaje, lugar para conquistar, espacio de libertad y riesgo…

Si bien en este capítulo tercero, se ve a los niños en el nivel microsocial, enel siguiente, el acercamiento se produce a nivel macrosocial. Se propone portanto un análisis del colectivo infantil como grupo en relación con el bienestarsocial (los niños como actores y la infancia como parte de la estructura social).La infancia moderna nace en paralelo a los estados de bienestar a lo largo delsiglo XX. Así, se han tomado medidas de cara a proteger a este colectivo, pero elbienestar de los niños sigue encomendado principalmente a sus familiar y esafalta de responsabilidad colectiva en la reproducción de la sociedad tiene efec-tos en el presente (aumenta el riesgo de pobreza para los niños). En este capí-tulo, Lourdes Gaitán trata de aportar un enfoque en el que los niños se confi-guran como agentes y no como cargas familiares o sociales.


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Por último, en el quinto capítulo, la autora señala la importancia de hacerinvestigación sociológica de y para la infancia, con y sobre niños. Habitual-mente las fuentes de información son los padres, los profesores, los expertos…de forma que la voz de los niños no llega o lo hace de forma mediada, siendoésta necesaria para conocer su propia perspectiva real.

En suma, este libro se constituye así como una de las pocas aportaciones ennuestro idioma sobre este tema y, en palabras de la apropia autora, con unaclara vocación de «despertar la curiosidad, la inquietud y el interés hacia la investi-gación y el estudio de la infancia, orientados ambos por las propuestas teóricas y meto-dológicas de la Nueva Sociología de la Infancia».

FRANCISCO LORENZO

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7.º Finalmente, es necesario el número del DNI para tramitar la gratificación, así mismo el número dela cuenta corriente para en su momento realizar la transferencia. Desde el Servicio de contabilidad deCáritas se emitirán dos recibos por gratificación, uno es para que ser firmado y devuelto a dicho Ser-vicio que procederá a realizar la transferencia; el otro para el autor.

El Consejo de Redacción agradece la disposición de todos los autores en la colaboración con la revis-ta Documentación Social. Quedamos a su disposición para cualquier asunto relacionado con la revis-ta y para cualquier otro aspecto en orden a la colaboración con la misma.

Un cordial y sincero saludo

Ejemplo de referencias bibliográfica siguiendo la Norma ISO 690/1987:

Libro: CARBONERO GAMUNDI, María Antonia. Estrategias laborales de las familias en España.Madrid: CES, 1997

Contribución: URIBARRI, Ignacio. Cooperativas de vivienda. En: Primeras Jornadas de Coope-rativas de Euskadi. Vitoria: Gobierno Vasco, 1982, pp. 129-137.

Artículo de revista: NAREDO, José Manuel. Ciudades y crisis de civilización. DOCUMEN-TACIÓN SOCIAL, abril-junio 2000, n.º 119, pp. 13-37.

143REVISTA DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE SOCIOLOGÍA APLICADA

Director: Silverio Agea

Directora Técnica: Ana Abril Fernández

Edición: Cáritas Española. EditoresSan Bernardo, 99 bis.28015 MadridTel. 914 441 006 – Fax 915 934 882E-mail: [email protected]://www.caritas.es

Suscripciones: Distribución:

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España: Suscripción a cuatro números: 27,70 euros.Precio de este número: 11,40 euros.

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Últimos títulos publicados

Euros .

N.º 116 El trabajo, bien escaso ................................................................................................................................................................ 9,92

N.OS 117-118 Las Empresas de Inserción a debate ........................................................................................................ 15,03

N.º 119 Ciudades habitables y solidarias .............................................................................................................................. 9,92

N.º 120 Adolescentes y Jóvenes en dificultad social ........................................................................................... 10,82

N.º 121 El desafío de la migraciones ............................................................................................................................................. 10,22

N.º 122 2001 Repensar el voluntariado ...................................................................................................................................... 10,22

N.º 123 Europa: proyecto y realidad .............................................................................................................................................. 10,22

N.º 124 Jóvenes del siglo XXI ...................................................................................................................................................................... 10,22

N.º 125 Las otras caras de la globalización ......................................................................................................................... 10,22

N.º 126 Deuda externa y ciudadanía ............................................................................................................................................. 10,76

N.º 127 Salud y calidad de vida ............................................................................................................................................................ 10,76

N.º 128 La calidad como imperativo en la Acción Social ............................................................................. 10,76

N.º 129 Trabajo en Red ....................................................................................................................................................................................... 10,76

N.º 130 Los procesos de inclusión y exclusión social de las personas con discapa-cidad ....................................................................................................................................................................................................................... 11,00

N.º 131 Violencia y sociedad ..................................................................................................................................................................... 11,00

N.º 132 Migración: Hacia un modelo de integración social ..................................................................... 11,00

N.º 133 Desarrollo local. Desarrollo social .......................................................................................................................... 11,00

N.º 134 Construcción y Constitución europea ............................................................................................................... 11,00

N.º 135 Intervenciones ante la exclusión social ........................................................................................................... 11,00

N.º 136 Los Objetivos de Desarrollo del Milenio .................................................................................................... 11,00

N.º 137 La Europa de los Gitanos ...................................................................................................................................................... 11,35

N.º 138 Vivienda y alojamiento ............................................................................................................................................................ 11,35

N.º 139 Ciudadanía ................................................................................................................................................................................................... 11,35

N.º 140 Comunicación y sociedad civil ..................................................................................................................................... 11,40

N.º 141 La protección social de la dependencia en España ....................................................................... 11,40

N.º 142 La cooperación al desarrollo y la construcción de la paz .................................................... 11,40

N.º 143 Empleo e inclusión .......................................................................................................................................................................... 11,40

Próximos títulos

N.º 144 La prostitución, una realidad compleja ............................................................................................................ 11,75

octubre-diciembre, 2006


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octubre-diciembre 2006 Empleo e inclusión