Е.М. Стырин

Международный опыт использования государственно-

частного партнерства для реализации проектов

электронного правительства

Препринт WP8/2010/04Серия WP8

Государственное и муниципальное управление

Москва2010

С88

УДК 351/354:004.9ББК 67.401 С88

РедакторысерииWP8«Государственноеимуниципальноеуправление»

А.В. Клименко, А.Г. Барабашев

Стырин, Е. М. Международный опыт использования государственно-частного партнерства

для реализации проектов электронного правительства: Препринт WP8/2010/04[Текст]/Е.М.Стырин;Гос.ун-т—Высшаяшколаэкономики.—М.:Изд.домГос.ун-та—Высшейшколыэкономики,2010.—24с.—150экз.

Вработерассматриваетсямеждународныйопытприменениягосударственно-частногопартнерства(ГЧП)дляреализациипроектовэлектронногоправительства.АнализируютсяособенностииотличительныесвойстваГЧПкакорганизационно-управленческогомеханизма,способствующиеустойчивомуразвитиюнациональныхсистемэлектронногоправительства.

УДК351/354:004.9ББК67.401

©СтыринЕ.М.,2010Оформление.ИздательскийдомГосударственногоуниверситета–Высшейшколыэкономики,2010

Препринты Государственного университета — Высшей школы экономики размещаются по адресу: http://www.hse.ru/org/hse/wp/

3

особенности и основные характеристики гчп

Государственно-частноепартнерство(ГЧП)какмеханизмвзаи-модействиягосударствасчастнымбизнесоминекоммерческимиор-ганизациямивозникаетвначале1990-хгодовврезультатеразвитияидей«новогогосударственногоуправления»(NewPublicManagement)и«хорошегоуправления»(GoodGovernance)иявляетсяпродолже-ниемиразвитиемконцепцийгосударственногоаутсорсингаикон-трактныхотношенийсподрядчиками1.Инымисловами,важнопо-нимать,чтоконтрактнаясистемаиправиларегулированияотноше-нийсостальнымипартнерамигосударственныхструктур(стейкхол-дерами)неисчезают,нодополняютсяследующимиважнейшимихарактеристикамигосударственно-частногопартнерства.

Сотрудничество.Сотрудничестворассматриваетсякакпротиво-весконкуренциимеждуорганамигосударственнойвласти(ОГВ)ибизнесомсНКОнатомилииномотраслевомрынке.Отпринципал-агентскихотношенийпартнерыпереходятксовместнойвыработкецелей,задачпрограммипроектов,азатемкихпоследующейреали-зации.

Длительность.Вотличиеотсистемыаутсорсингаиконтрактова-ния,какправило,рассчитанныхнакороткийсрокисполнения,ГЧПпредполагаетреализациюпроектовипрограмм,длящихсягодамиидажедесятилетиямиприпостоянноминституционализированномвзаимодействииучастников.

Совместная реализация поставленных задач.Речьидетобольшейсвободедействийвнутрипартнерствапосравнениюсжесткорегла-ментированнымицелямиизадачамивконтракте,подкоторыевыде-ляетсяфинансирование.Выработкацелейявляетсяобщимпроцессомдлявсехучастниковпартнерства.Стечениемвременивозможныиз-мененияиуточнениявконтрактахиобязательствахсторонвсвязисразвитиемновыхподходовкрешениюпоставленныхзадач.

1 Kiaer A.M. Governance. Cambridge: Polity Press, 2004; Osborne D., Gaebler T.ReinventingGovernment.Addison-WesleyPubl.Co.,1992.

4

Стоимость и ресурсы.Вданномслучаевсеучаствующиесторонызаинтересованывобъединениинетолькофинансовых,ноичелове-ческих,информационныхиинтеллектуальныхресурсовдлядости-женияцелейпроектов.УчастникиГЧПнаходятсявпостоянномвзаи-модействиипоидентификации,поискуиорганизацииобменане-обходимымиресурсамидляреализациипроектаилипрограммы.Кон-трактная система предполагает в основном финансовое участиегосударстваиегопоследующийконтрольнадполучаемымирезуль-татами2.

Риски.УправлениерискамиявляетсяважнойцельюсозданияГЧП.Партнерыаприорисовместноосознаютрискиразличнойпри-роды(финансовые,организационные,внешниеит.д.).Объемри-ска,егополныйиличастичныйтрансфертпартнеруявляетсядонекоторойстепени«искусством»,норешениеораспределениири-сковзависитотмощностикомпанииилиНКО,атакжеорешенииОГВзадекларироватьготовностьпринятьнасебяопределенныеобязательства.ПреимуществоГЧПсостоитвтом,чтовопросырас-пределениерисковможнорешатьоткрытоврамкахнеформальныхпереговоров3.

Получение дивидендов/распределение ответственности в случае неудачи.Участникисторондолжныбытьготовыкпоследствиям,прикоторыхпроектдвигаетсянетак,какпредполагалось.Всвязисэтимнелишнимбылобыиметьнекуюструктуру,исполняющуюарбитражныефункциипоотношениюкучаствующимвГЧПпарт-нерам.

Такимобразом,механизмГЧПопределяетсявсравнениискон-трактнойсистемойилиаутсорсингомкакболеекомплексный.Двапоследнихмеханизмавзаимодействиябизнесаигосударстванаправ-ленынарешениеболееузкой,понятносформулированнойзадачи(зачастуюнесвязаннойсвнедрениеминновационныхинформаци-онныхтехнологий).КлючеваяфункцияГЧПзаключаетсявсозданиимеханизматрансфертаинноваций,знанийикомпетенцийотпред-ставителейкоммерческогосектораиНКОвгосударственныеструк-

2Greve K.Contractingforpublicservices.Routledge,2008.3Отдельныйразделпоуправлениюрискамиврамкахпроектногоменеджмента

рассматривается,например,вРуководствексводузнанийпоуправлениюпроекта-ми(изд.3-е,ProjectManagementInstitute,2004).

5

туры.ЕщеоднимважнымкритериемоценкиитоговдеятельностиГЧПявляетсясоциальнаянаправленностьполучаемыхрезультатов,ихобщественнаяполезность.ГЧПвключаетнеформальныеигибкиемеханизмыформированияновыхцелей,мероприятий,сетевойоб-менопытоммеждупартнерами,болеебыструюиадекватнуюреак-циюучастниковнатехнологическиеиуправленческиеизменения.

ЕщеоднойособенностьюразвитияГЧПявляетсяпересмотривоз-можноесужениеилипереструктурированиегосударственныхфунк-ций(областейответственности).Задачейгосударствастановитсянеобеспечениеобщественныхблагкактаковых(здравоохранение,об-разование,безопасностьит.д.),аобеспечениенадлежащегокачестваэтихблагпутемпередачичастисвоихфункцийстороннимисполни-телям4.

Существуетрядсформировавшихсяинструментов,определяемыхввиденаправленийдеятельности,вовзаимоотношенияхмеждуго-сударственнымиструктурамииостальнымистейкхолдерами,при-менимыхквопросамразвитияинфраструктуры(строительство,про-кладкакоммуникацийит.д.),разработкеипредоставлениюгосудар-ственныхуслуг,втомчислевэлектронномвиде:

Проектирование(Design);• Построение(Build);• Финансирование(Finance);• Владение(Own);• Операционноеуправление(Operate);• Менеджмент(Manage);• Трансферт(Transfer)• 5.

Какправило,этинаправлениядеятельностиврамкахГЧПгруп-пируютсявследующиеформы:

Проектирование,Построение,Операционноеуправление;• Проектирование,Финансирование,Построение,Операцион-•

ноеуправление;построение, владение, операционное управление (Build, Own, •

Operate — BOO);

4Дерябина М.Государственно-частноепартнерство:теорияипрактика//Вопро-сыэкономики.2008.№8.

5Sharma S.Exploringbestpracticesinpublic-privatepartnership(PPP)ine-Govern-mentthroughselectAsiancasestudies//TheInternationalInformation&LibraryReview.2007.No.39.P.203–210.

6

построение, владение, операционное управление, трансферт • (Build, Own, Operate, Transfer — BOOT)6;

Операционноеуправление,поддержаниевнадлежащемвиде;• Лизинг,Построение,Операционноеуправление;• Покупка,Построение,Операционноеуправление.•

Вообщеговоря,граньмеждуконтрактнойсистемойиГЧПвса-мыхразвитыхввопросахГЧПстранах(Великобритания,Австралия,Нидерланды)постепенностирается.Темнеменее,ещеразподчер-кнем,чтоключевымихарактеристикамиГЧПостаются:

формальныйконтракт,регулирующийосновныевзаимоотно-• шенияпартнеров;

системанеформальныхсвязеймеждупартнерскимиструктура-• ми,образующимисеть,«размывающими»формальныеграницыгосударственныхорганизаций;

выгодакаждогоизучаствующихвпроектахпартнеров.• Подчеркнем,чторазвитиеГЧПнеразрывносвязаноссистемой

государственногоуправлениястраны,апоэтомуегосерьезноерас-пространениеподразумеваетинституционализацию.

институционализация гчп

ВВеликобританиисозданаорганизацияPartnershipsUK(PUK),которуюможноназватьцентромкомпетенциивобластиГЧП7.Этаорганизацияпродвигаетипомогаетреализоватьнапрактикеприн-ципыГЧПвсемзаинтересованнымстейкхолдерам,самаявляясьГЧП:49%принадлежитгосударству,51%—частномусектору.Организа-цияобладаетсобственнымбюджетомиможетвыступатькоспонсо-ромпроектовГЧП,атакжеихисполнителем(вэтомслучаеонараз-деляетсопутствующиериски).

6 Жирным шрифтом выделены наиболее важные формы ГЧП для разработкипроектовэлектронногоправительства.

7PartnershipsUKсамаявляетсягосударственно-частнымпартнерством,миссиякоторогозаключаетсявускоренииразвитиянациональнойинфраструктуры,повы-шении качества государственных услуг, эффективном использовании обществен-ныхактивовзасчетактивизациипартнерскихотношениймеждугосударственнымикоммерческимсекторами.URL:http://www.partnershipsuk.org.uk/

7

ОсновныминаправлениямиработыPUKявляются:поддержкасложныхпроектовпогосзакупкам;• развитиеинвестиционнойизакупочнойполитики;• инвестициивпроектыикомпании;• развитиемоделейвнедренияпроектоввгосударственномсек-•

торе.Организацияосуществляетвеськомплексмерпоподдержкеин-

новационныхпроектов—оцениваетриски,ищетпартнеров,оцени-ваетвозвратинвестиций,помогаеткоординироватьстейкхолдеров.КомпаниявсостояниидаватьбесплатныеконсультациивсемОГВ(включаямуниципальные)повопросамгосзакупокиразвитияин-фраструктуры(вширокомсмысле).Компанияпомогаетразрабаты-ватьключевымигрокамновуюполитикугосзакупокигосинвести-ций,атакжеразвиваетнавыкиОГВпоразработкеизаключениюновыхконтрактов.Компаниятакжеявляетсявенчурнымкапитали-стом,инвестировавуже200млнф.ст.в20стартап-компаний,вы-росшихнастыкеакадемическихиисследовательскихинститутов.

PUKаккумулировала45млнф.ст.отсвоихстейкхолдеровпомо-делифондовогокредита.Этоткапиталиспользуетсядляинвестици-оннойиподдерживающейдеятельностикомпаниисогласностратегииразвитияВеликобритании.Любыеостаточныесредствакомпанияин-вестируетвкоммерческийсектор.Онанеплатитдивидендовсвоимакционерамвотсутствиеисключительныхобстоятельств.Стейкхол-дерыPUKимеютправоучаствоватьвовсехорганизуемыхГЧПнарав-ныхсостальнымиигроками.СтейкхолдерыPUKполучаютфиксиро-ванныйкупонныйдоходпопредоставленномуPUKкредиту.

В2000г.вавстралийскомштатеВикториясозданаорганизацияThePartnershipsVictoria(http://www.partnerships.vic.gov.au)сцельюразвитияиуправленияпроцессомсозданияГЧП.Организацияяв-ляетсяструктурнымподразделениемМинистерствафинансовштата.ThePartnershipsVictoriaразработалацелыйсводгосударственныхре-комендаций,регулирующихпроцессфинансированияГЧП,условияучастия,обязанностииответственностисторон.Подразделениесле-дитзасоблюдениемобщественныхинтересовиоценкойэффектив-ностирасходуемыхсредств.

8

национальная система электронного правительства

Рассматриватьразвитиенациональнойсистемыэлектронногопра-вительствацелесообразнокаксовокупностьразногомасштабапро-ектов,пооптимизациисистемыгосударственныхуслуг,гармонизацииотношенийгосударстваиобщества,отраслевогоразвитиянаосновеИКТ,составляющихсоответствующиепрограммынаразличныхуров-няхгосударственногоуправления.Развитиеэлектронногоправитель-стванесамоценно,аявляетсяответоммодернизирующихсягосударствнатребованияобществапредоставлятьвысококачественныегосудар-ственные услуги8. Ключевой фактор роста качества услуг —информационно-коммуникационныетехнологии.Какправило,раз-витиеэлектронногоправительстватесноувязаносадминистративнойреформойиприводиткизменениюбалансаинтересовивозможно-стейвсехстейкхолдеров,производящихипотребляющихрезультатыгосударственныхуслуг.Ключевыеэлементыэлектронногоправитель-стваприведенынарис.1.Такимобразом,реализациясистемыэлек-тронногоправительстваобъединяетусилияпоинституционализацииИКТпутемвнесенияизмененийвнормативно-правовуюбазу,выра-боткистратегииипрограммы,объединяющейконкретныегосудар-ственныеИТ-проекты,реинжинирингаключевыхадминистративныхпроцедурворганахвласти,внедрениядоступных,понятныхиэффек-тивныхвиспользованииинформационныхтехнологий.

Необходимымфакторомуспехапроектовэлектронногоправи-тельстваявляетсявовлечениевсехстейкхолдеровпроектоввпарт-нерскиеотношения.Мотивацияучастниковпроектовэлектронногоправительстваможетбытьсамойразной,нооченьважно,чтобыре-зультатыпроектаудовлетворялимаксимальноечислопотребностейучастников.Инымисловами,ниодинпартнернедолженбытьли-шенвыгоды(онанеобязательноизмеряетсяколичествомфинансо-войприбыли).Рассмотрим,какуюмотивациюмогутиметьклассыстейкхолдеровпроектовэлектронногоправительствадляобъедине-ниясвоихусилийпосредствомГЧП.

Мотивацияоргановгосударственнойвласти:нехваткаресурсов(знания,навыки,персонал,финансы);•

8Yong J.SL., Koon L.H.e-Government:enablingpublicsectorreform//E-governmentinAsia:enablingpublicserviceinnovationinthe21stcentury/J.SL.Yong(ed.).Singapore:TimesEditions,2003.

9

желаниеразделитьрискисвнешнимипартнерами;• получениеиосвоениеинновационныхпродуктов;• улучшениеимиджавглазахобщества;• улучшениерезультативноститрудачиновниковипоследующая•

аккумуляциябольшихфинансовыхсредстввслучаеуспехапро-ектовисистемыбюджетированияпорезультатам.Мотивациякоммерческогосектора:

увеличениерынкасбытасвоихрешенийипродуктов;• престижработы;• установлениедолгосрочныхпартнерскихотношений;• финансоваявыгода.•

Мотивациянекоммерческихорганизаций:достижениемиссииорганизации;• удовлетворениепотребностейсобственныхстейкхолдеров;• получениенетолькорезультата(output),ноисоциальногоэф-•

фекта(outcome).

рис. 1.Проектыэлектронногоправительства

10

УчастиебизнесавгосударственныхИТ-проектахнеограничива-етсяразработкойивнедрениемпрограммно-аппаратногообеспече-ния.Коммерческиекомпанииобладаюточеньценнымисточкизре-ниягосударствазнаниямипоуправлениюИТ-проектами,развитиюиприменениюИТ-стандартов.ИспользованиеГЧПдолжнопозво-литьинтенсифицироватьтрансфертзнанийиинновацийвсферевне-дренияииспользованияИКТоткоммерческогосекторавгосудар-ственный.ПословамД.Чана,электронноегосударствопосвоейфунк-циональностиикачествуработыдолжнобытьпохоженакомпаниюAmazon.com,действующуювсфереэлектроннойкоммерции9.

применение механизма гчп к реализации системы электронного правительства

ВомногомэффективностьмеханизмаГЧПопределяетсяконтек-стомдеятельностигосударства,вчастностисовокупностьюпрово-димыхадминистративныхреформ,направленныхнаповышениепро-зрачностииподотчетностиоргановвласти,сокращениебюрократи-ческихиздержек,установлениечеткогомеханизмаобратнойсвязиснаселением.Развитиесистемыэлектронногоправительствакакразинаправленонарешениезадачадминистративнойреформы,однакоиспользованиеИКТвгосударственномуправленииноситнастолькосложныйхарактер,чтогосударствозачастуювыступаетвролилишьодногоизисполнителейподобныхпроектовнаравнеспредставите-лямикоммерческихструктур.Вовсехтакихслучаяхгосударствен-нымструктурамважновыработатьчеткиеответынавопросыпоосу-ществлениюфинансирования,определениюправсобственности,выработкеправилрегулированияимеханизмовконтролянадреали-зациейпроектов.Отдельнойпроблемойявляетсяоспариваниепо-лучаемыхвпроектерезультатовиответственностьзаних.

СточкизренияфинансовыхмеханизмовГЧПнаиболееприме-нимые—этоBOO(Build,Own,Operate),BOT(Build,Own,Transfer)илиBOOT(Build,Own,Operate,Transfer).Этотподходхорошопри-

9Д.Чан(DanielChan)—ответственныйзаразвитиеинформационныхтехноло-гий(CIO)Агентстваподеламинвалидовивременнонедееспособныхграждан,штатНью-Йорк,США.

11

менимкпроектамразвитияИТ-инфраструктуры,когдачастнаяком-панияинвестируетвпроект,создаетинфраструктуруиприложения,затемнекотороевремяуправляет(владеетиуправляет)проектом,получаяфинансовоевознаграждениезасвоиуслугиотклиентов(граж-дан),азатемпередаетправасобственностиивозможностьосущест-влятьоперационнуюдеятельностьгосударству.Ключевыевопросыконтракта—этовремянасозданиепродукта,инфраструктуры;вре-мявладенияиуправлениярезультатами;достижениесостоянияго-товностигосударственныхструктурвзятьрезультатыпроектавсоб-ственноеуправление;ценауслуг,оказываемыхкомпаниейзавремяуправленияпроектом;степеньгосударственногоконтролянадин-формационнымобменом,хранениемираспространениемполучае-мыхкомпаниейданныхвходеоказанияуслуг.

Возможнойошибкойздесьявляетсяжеланиегосударствараз-делитьфинансовуюнагрузкускомпаниейуженамоментпилотно-гопроектаилистартапа.Этонеслишкомприемлемо,посколькугосструктурапривязываетсебяккомпании,котораяможетнеудо-влетворятьновымпотребностяморганавластипоокончаниипе-риодапилотногопроекта.Государствурекомендуетсяпроводитьпилотныйэтапсамостоятельно,адляполномасштабноговнедре-нияиспользоватьвполноймеремеханизмГЧП.Ещеоднойпро-блемойОГВявляетсяорганизационнаянеготовность(недостаточ-ныезнанияинавыки,неслишкомквалифицированныекадры,по-литическиеограничения)взятьвполноценноеуправлениепроекткакрезультатГЧП.Здесьвозможнанеобъективнаяоценкасобствен-ногопотенциала.Даннаяпроблемарешаетсяинституционализа-циейввидеспециальныхцентровкомпетенцийвсфереГЧП,ока-зывающихподдержкупартнерамвовсехотрасляхивэлектронномправительствевчастности.

Замечание.ОпределяяГЧПвэлектронномправительстве,будемсчитать,чтовыполняютсяследующиеусловия:

участвуютдваиболеепартнера(одинизкоторых—этогосу-• дарственнаяструктура);

существуетформальноесоглашение(контракт)ороляхиответ-• ственностипартнеров;

существуетобщаяцель,деятельностьилипроект,направленный• наразработку,реализациюипредоставлениегосударственнойуслу-гии(или)функции;

12

происходитявноеинеявноеразделениерисков,выгодыире-• сурсовмеждувсемипартнерами.ВрамкахГЧПдляэлектронногоправительствавыделяюттривида

взаимодействий:внутриведомственноепогоризонталиивертикали;• собственноГЧП(государствообмениваетчастьсвоихуправлен-•

ческихполномочийнанегосударственныересурсы,сохраняяме-ханизмыконтроляиобеспечиваяобщественныйинтерес);

государство-НКО—переходотконтрактнойсистемыксовмест-• нойразработкестратегии,информационнойполитики,программЭП,причемответственностьзаэффективность,оценкуиразра-боткупрограммстановитсяразделяемой.Проектыэлектронногоправительстватакжеможноразбитьнатри

категории.Предоставлениеоднойконкретнойэлектроннойгосударствен-1.

нойуслугигражданамилибизнесу.Предоставлениедоступагражданамиорганизациямкмноже-2.

ствуинформационныхресурсовиэлектронныхуслуг(какправи-ло,черезгосударственныепорталы).

Поддержкаиреинжиниринггосударственныхадминистратив-3.ныхпроцедур(качествоиспользованияинформации,изменениеинформационныхпотоковиработ,интеграцияресурсовиповы-шениепроизводительноститруда)10.Взаимодействиетипов1–3зачастуюподразумеваетиразвитиесо-

путствующейинфраструктуры.Рассмотримконкретныепримеры(кейсы),вкоторыхбылипри-

нятытеилииныерешенияпокаждомуизвышеупомянутыхвопро-сов,посколькувкаждойотдельновзятойстране(идажевотдель-номрегионе)существуетсвоягруппаопределяющихуспехпроектафакторов,начинаяотзаконодательстваизаканчиваякультурой,традициями,рольюгосударствавобществе,финансовымивозмож-ностями.ВкачествепримеровбудутрассмотреныИндия,США,Канада(этистраныимеютсхожийсроссийскиммасштабпроблем),Великобритания(какстрана,имеющаядавнююисториюразвитияГЧП),Сингапур(какмировойлидервобластиэ-правительства).

10NewModelsofCollaboration.Anoverview.CenterforTechnologyinGovernment,2004.

13

кейс 1. географическая информационная система штата нью-йорк (http://www.nysgis.state.ny.us/).ОсновнойпроблемойдляпостроенияэффективнойГИСсталанеобходимостьсобратьрелевантныеиакту-альныеданные,чтобынаполнитьсистему.Проектвключал275обра-зовательныхучреждений,450органоввластивсехуровней,которыесотрудничалисогласноспециальноразработаннойметодике.Внейутверждаютсятребованиякхранениюданных,описываютсямеханиз-мыкоммуникациииответственностьсторонпопредоставляемымдан-ным,правасобственностиивозможностьосуществлятькоммерческиедействия,учитываяинтересыдругихпартнеров.ВданномслучаеГЧПбылоиспользованодляосуществлениякоординацииработ,интенси-фикацииинформационногообмена.Успехобусловлентем,чтовластиполучилиболеекачественныеиинформативныесервисы,аобразо-вательныеучреждения—возможностьиспользоватьсистемувобу-чающихцелях.Общественныйэкономическийэффект(интенсифи-кацияэкономическойактивности)очевиден.

кейс 2.информационная система SMARTGov,организующаяин-формационныйобменмеждурегиональнымиведомствамиправи-тельстваштатаАндхраПрадеш(Индия),направленнаянасозданиеединойэлектроннойинформационнойсредыиэлектронныхрабо-чихмест,позволяющихотслеживатьинформационныепотоки11.ДляэтогоправительствоштатаАндхраПрадешзаключилопартнер-скоесоглашениескомпаниейTataConsultancyServices(TCS),вко-торомониустановилипропорцию20:80навладениеинтеллекту-альнойсобственностью,коейявляетсяSmartGovсоответственно.TCS(крупнейшаяконсалтинговаяисофтвернаякомпанияИндии)получилаправонапродажуразработанногорешенияналюбыедру-гиерынки.ГЧПпозволилокомпанииспокойноивполномобъемеразработатьсложноеИТ-решение,посути,являющеесявнутрен-нейсистемойэлектронногодокументооборота,связывающееопе-рационнуюдеятельностьгосударственныхслужащихстребовани-ямибюджетногопланирования.Компаниядолжнабылапередаватьсвойопытгосслужащимиучитьихработатьпринципиальнопо-иному,поэтомувпроектебылиорганизованытренингидляклю-

11Bhatnagar S.E-governmentfromvisiontoimplementation.Apracticalguidewithcasestudies.SAGEPublications,2004.

14

чевыхчиновников—руководителейдепартаментов,былаобеспе-ченаполитическаяподдержкавнедрениюсистемы.Былосоздано483приложениятрехвидов:специфическиедлядепартаментов,об-щиеиключевые.Былоорганизованопрототипированиеинтерфей-совспоследующейреакциейбудущихпользователейсистемы.Та-кимобразом,внедрениесистемы—этоГЧП,предполагающеесоз-даниеатмосферыдовериямеждупартнерамиимаксимальноево-влечениевсехпользователей,включаясреднееинизшеезвенья(ГЧПкакспособохватитьмаксимальноечислостейкхолдеров).Прави-тельствоштатапотратилонапроектболее4млндолл.(восновномзакупкиаппаратногообеспечения),компанияTCS—1млндолл.наразработкупрограммногообеспечения.300тыс.долл.будетпо-траченоправительствомнатрехлетнееобслуживаниеаппаратнойинфраструктуры.

кейс 3. Access Indiana. доступ граждан к электронному правитель-ству штата. ПравительствоштатаИндиана(США)регулируетразви-тиеИнформационнойсети(включаяпорталдоступадлягражданиорганизаций)Индианы(AccessIndianaInformationNetwork—AIIN),котораябыласозданакакстартап-проектнаосновечастногокапи-талакомпании-партнера.Компанияостаетсяоператоромсетинаосновеновыхсовременныхориентированныхнабизнестехнологий.Винформационномнаполненииданнойсетиучаствовало75орга-новнетолькоисполнительной,ноизаконодательной,исудебнойвласти(сетьсодержитболее100тыс.веб-страниц).Большинствоэ-услуг,доступныхизсети,—бесплатные,заисключениемтех,ко-торыенесутдобавочнуюкоммерческуюценностьпомимоинформа-ционной(выдачалицензий,автомобильныхномеров,водительскихправ).Получаемыефинансовыесредстваделятсяпропорциональномеждуправительствомштатаиоператором,атакжеиспользуютсядляразвитиясети.AccessIndianaбыласозданапоинициативепра-вительстваштата,котороеимелочеткуюцельулучшитькачествопре-доставляемой информации и доступ к ней граждан. Компания-партнерактивноиспользоваламаркетинговыетехнологиидляана-лизапотребностейграждан,реализациипрограммно-аппаратногокомплексасогласнотемтребованиямиинформационнойполитике,которуюразработалспециальныйкомитетприправительствештата(учетпрозрачности,доступности,ожидаемыхрезультатов).

15

кейс 4. государственные закупки правительства сингапура — сис-тема GeBiz. Системапредставляетсобойтипичныймеханизмгосу-дарственныхзакупок,предлагаятрисоставляющие—клиентскиеприложениядляпоставщиковидлязаказчиков(агентств),платеж-наясистема.GeBizпозволяетиметьмаксимальнопрозрачныйдо-ступкгосударственнымзакупкам(черезнееприобретенотоваровиуслугна10млрддолл.в2005г.).Всистемеучаствуют20тыс.постав-щикови150агентств.ВГЧПпоразработкепроектаучаствовалосоднойстороныАгентствопооборонеинаучнымтехнологиямСин-гапура(DTSA),асдругойстороны—коммерческаяИТ-компанияNIIT.NIITисегодняобеспечиваетобслуживаниеиподдержкупор-талакакпартнерправительства.ВосновеGeBizлежиттакназывае-маяячейкаприобретения,состоящаяизчиновников—оценщиковзаявок(иминемогутбытьпредставителиагентств,поместившихсамузаявку),заявителей,специалистовпофинансам.Когдапоставщикотобран,емупредлагаетсясовершитьпоставкувопределенныйсрок,ипоистечениинеделисмоментапоставки(этовремятребуетсяго-сударству,чтобыубедиться,чтопоставкасовершенасогласнодого-вору),черезсистемуGeBizсовершаетсяэлектронныйплатеж.Пра-вительствоСингапура,обладаяинтеллектуальнойсобственностьюнаGeBiz(100%),решилокоммерциализироватьпродуктипродаватьеговдругиестраны.NIITполучилоправопродвигатьпродукт,обес-печиватьегонастройкуисопровождениеуклиентов.Секретуспехаворганизацииправильнойбизнес-логикипроцессовприобретения,атакжевчеткомразделениисферответственности:правительствообеспечиваетиследитзасовместимостьюпроцедурсистемыобще-принятымстандартамизаконам,аNIITобеспечиваетвсютехниче-скуюподдержку:отвыборапрограммно-аппаратногообеспеченияидотехнологий.Правительствооставилосебеконтрольно-надзорныефункции,сумевпередатьостальныепартнеру.Наконец,ключевуюрольсыграликонтрактныесоглашенияобуровнекачествасервисасостороныпоставщиков.Вслучаенарушениятребованийккачествувступаютвсилужесткиештрафныесанкции.Витогегосударствоис-пользуетпотенциализнаниячастнойкомпании-партнерадляпро-движениясвоегорешениянавседоступныерынки.

кейс 5. Ontario Business Connect (OBC) — услуги бизнесу. Прави-тельствопровинцииОнтарио(Канада)обнаружилов1993г.,чтоде-

16

ловаяактивностьврегионеуменьшается,аотношениясбизнесомухудшаютсявсилувысокойзарегулированностиделовойактивно-сти.Поддавлениембизнес-структуриухудшающейсяэкономиче-скойобстановкиправительствопошлонасозданиеновойинформа-ционнойсистемы,упрощающейвзаимодействиевсегментеG2B.СпонсоромсистемывыступилоМинистерствоподелампотребите-лейиделовыхуслугправительстваОнтарио.До1998г.работалапра-вительственнаякомиссия,котораядоскональноизучилаисформу-лировала,какдолжнавыглядетьсистема,вчемсостоитоптимизацияпредоставленияуслуг.В1998г.былопривлечено8млндолл.венчур-ногофинансированиядляпродолжениястратегическихпреобразо-ванийвмеханизмахоказаниягосударственныхуслуг,атакжесфор-мированапостояннаякомандапроекта.В1999г.правительствоОн-тариовыделяетеще40млндолл.напятьлетнареализациюстратегиипоизменениюмеханизмовоказаниягосударственныхуслуг.Напер-вомэтапекомандаOBCпопыталасьзасчетужесточениятребованийкстандартамиинфраструктуреуменьшитьстоимостьобращенияче-резэлектронныетерминалына10долл.,приэтомувеличитьстои-мостьполученияуслугинеэлектроннымиспособами.Параллельноеще одна рабочая группа занялась изменениями в нормативно-правовомобеспечениипроцессапредоставленияэ-услуги(юриди-ческаязначимость),позволяяOBCбытьболеенастойчивойвизме-ненииформатовпредоставленияуслуг.ЗадачаOBCбыласложнойиз-затого,чтозаразныеуслугидлябизнесаотвечалиразныеведом-ства,азначит,OBCвыступалакоординаторомусилийсостороныправительствавсовершенствованииуслугдлябизнеса(налоги,ре-гистрациябизнеса,выдачалицензии,безопасностьтруда).Укоман-дырастетчислостейкхолдеров:помимоответственныхминистровдобавляютсялюбыедругиезаинтересованныевпроектепредстави-телигосударственныхструктур,создаетсягруппадляработысбизнес-сообществом,атакжеконечнымипровайдерамиуслугиполитиче-скимиспонсорами.Иерархическаяструктуравыглядитследующимобразом:наверхнемуровнегосударственныеменеджерыпрограмм(определяютправилаигры,информационнуюполитику,желаемыерезультаты)курируютдистрибьютора—посредникамеждугосудар-ствомипредставителямирынка,предоставляющегозащищенныетранзакцииостальнымучастникамрынка,ведущегорегистрбизнес-компанийиучетвсехтранзакций.Крупныекоммерческиеоптовые

17

продавцыснабжаютрозничныйрыноктехникойипрограммнымобеспечениемдлядоступакполезнымиудобнымуслугамOBCдляконечныхклиентов.Отмечаютсявыдающиесялидерскиеикомму-никационныекачествавсех34членовкомандыOBC,убедившихвлия-тельныхполитиковизменитьиусовершенствоватьстратегиюоказа-нияуслугдлябизнеса.ВтакойсложнойимногослойнойструктуредоступавластейОнтариокконечнымпользователямзаложеныобъ-ективныесложности.Например,скоростьвыработкииреализациипринимаемыхрешенийнаверхнембюрократическомуровненеудов-летворяетпривыкшихквысокимскоростямкоммерческихагентов«внизу».ВтожевремяпоусловиямГЧПкомандаOBCнеменяетса-мостоятельнополитику,процессыипроцедурывзаимодействиябезподдержкибизнес-партнеровсреднегоуровня.Такимобразом,раз-работкаиреинжинирингвнутриведомственныхуслугведутсясоб-ственными силами при консультационной поддержке бизнес-партнеров,втожевремясуществуетабсолютнорыночныймеханизмдоступаиприсоединениябизнес-партнеровкпроцессураспростра-нения,поддержкиуслугпоцепочкеотоптовыхпродавцовкрознич-нымидалеекконечнымклиентам,причемкаждыйразкцепочкеприбавляетсявыгодаучастника.Ксожалению,проектунеудалосьдобитьсятакихцелей,какповышениепрозрачностииоткрытостиработыОГВ(котораяпрактическивсегдапреследуетсяввопросахинформационнойполитики),ноИТ-инфраструктуравсредеG2Bбыласерьезноразвита.Достижениекачественноиногоуровняин-формационногоменеджментавG2BдляOBCможетпотребоватьсменыархитектурывзаимодействиясовсемипартнерами.

кейс 6. правительство онлайн города Бремен (германия). В1999г.правительствогородаБременсталопобедителемнациональногокон-курса(MEDIA@Komm)поразвитиюиинтеграцииэлектронныхго-сударственныхуслугнаосновебезопаснойплатформыиполучило10млндолл.отфедеральногоправительстванареализациюпроектадо2002г.ВкачествемеханизмареализациивластиБременаучреди-лисовместносчастнымипартнерамикомпаниюGmbH&CoKG,котораядолжнабыластатьоператоромэ-услугдлягорода,отвечаязатранзакции,платежныемеханизмыиэлектронныецифровыепод-писи(ЭЦП).Отметимвысокуюавтономностьвластейвполномочи-яхпоизменениюнормативно-правовойбазы,атакженебольшой

18

масштабБременакакадминистративнойтерриториидлясозданиясистемыэ-услуг.Власти,опираясьвтомчисленафедеральныеза-коныидирективыЕС,сформировалистандартыдляЭЦП,XML-интерфейсыистандартыдляпередачиданных(наосновеаналогич-ныхстандартоввбанковскомсектореГермании),атакжезапустилитранзакционнуюплатформуOSCAR,котораясвязываетвединоеце-лоегосударственныебэк-офисысистемы,частныхигосударствен-ныхпровайдеров,удостоверяющиецентрыдляЭЦП.BremenOnlineServices(BOS)выделиларесурсынамодернизациюунаследованныхинформационныхсистемиразработкуновыхпрограммныхприло-жений,расставивприоритетытак,чтобысначалабылиреализованыуслуги,выгодныемаксимальноширокомукругустейкхолдеров.Дляпосредников:налоговыеуслуги—консультанты,разрешениянастро-ительство—архитекторы,регистрацияавтомобилей.Длябизнеса:госзакупки,регистрацияавтомобилей—автодилеры,производите-ли.Дляграждан:получениеобразования,развлечения(э-билеты),переездисменаадреса.Вобщейсложностизадействовано70бизнес-процессови30поставщиковуслуг.Мэриявыбраластратегиюпри-ватизацииизбыточныхфункций,оставляязасобойключевые(по-лиция,суды,финансирование).Частнымипартнерамидляплатфор-мы BOS выступили местный банк Sparkasse Bremen, провайдеринфраструктурыDeutscheTelekom,несколькоИТ-компаний,спе-циализирующихсянаПОиаппаратномобеспечении.ДляDeutscheTelekomэтотпроект—новыйрынок(внедрениеЭЦП,высокийтра-фикоттранзакций).Длябанка(имеет50%всегорегиональногорын-ка)этоспособвнедритьсвоюплатежнуюкартуGeldKarte,«подса-дить»нанеебольшеечислопользователей,развитьпредоставляемыеуслуги,улучшитьимидж.КоммерческиеИТ-компании(софт)хотятвнедритьвработусвоиразработки,улучшитьихиполучитьновыеконкурентныепреимущества.Длятакихорганизаций,каккомпанияпосбытуэлектроэнергии,общественныйтранспорт,почтаГермании,страхованиездоровья,BOS—этоспособдонестисвоиуслугивбо-лееэффективномвидеинабратьсяопытаработысЭЦПиновымирешениями.Проектбылинициированрабочейгруппой,вкоторуювошлипредставителимэрии,университетскиепрофессора,предста-вителибанковскогосектора,консультантпоинтеграцииИТ-инфра-структурыиплатежнойсистемы.Заполгоданаосновемультидис-циплинарногоподходабыласформированаконцепция,атакжебыло

19

решено,чтокаждоеключевоерешениепопроектубудетпринимать-сяколлективно,открытоинедискриминационно.Далеедляпотен-циальныхчастныхпартнеров,желающихучаствоватьвреализациипроекта,былобъявленконкурсна20млнмарок.Остальныекомпа-нии,заинтересованныевпредоставлениисвоихуслугчерезBOS,при-влекалисьнадобровольнойоснове.Проектбылтакжеподдержанполитиками,посколькуспособствовалпредставлениюБременакакинновационногоцентра,азначит,приносилимдополнительнуюпо-пулярность.

ПартнерыпроектаучредиликомпаниюBremenOnlineServicesDevelopmentandOperationCompany,вкоторойихдолираспредели-лисьследующимобразом:

HansestadtBremen:50,1%(мэрия);• DeutscheTelekomAG:15%;• DieSparkasseBremen:10%(с2001г.:15%—банк);• BrokatAG:5%(стартап-компания,производящаябанковский•

софт);SignumGmbH:5%(до2001г.)(консалтинговаякомпания);• VSSGmbH:5%(консалтинговаякомпания);• MCBGmbH:4,9%(подрядчикмэрии);• BSAG:2,5%(транспортнаякомпания);• BREKOMGmbH:2,5%(местныйтелекоммуникационныйпро-•

вайдер).Укомпаниидвасодиректора—представительмэрии,отвечаю-

щийзаэ-правительство,иконсультант,писавшийконцепциюпро-екта.Представительакадемическогосообществавошелвсоветди-ректоровкомпании.Группывнутрипроектавозглавятпредстави-тели подразделения мэрии, ответственного за развитиеэ-правительства(OfficeofNewMediaandeGovernment)исоответ-ственнопредставителиотостальныхагентств,вовлеченныхврабо-тугруппы.ЧастнымпоставщикамуслугчерезсистемуBOSзасчетфедеральногофинансированиябудетбесплатнопредоставленатех-нологияисофт,акогдафинансированиезакончится,частныепо-ставщикистанутклиентамиBOSибудутплатитьзасвоеучастие.Проектвыйдетнасамоокупаемостьчерезпятьлет(черездвагодапослеокончанияфедеральногогранта),ноизначальныезатратынаинфраструктуруиреинжинирингстольвысоки,чтовыдержатьвре-мя,поканачнетпоступатьприбыль,могуттолькокрупныепартне-

20

ры,стремящиесясделатьBOSоператоромэ-услугнациональногомасштаба,посколькудоходыоттранзакцийпоБременунебольшие(маленькоенаселение).

Косновнымпроблемампроектаотносятсясложнаясистемако-ординациирабочихгрупп,неуспехпартнеровмэриивсозданиипер-вогопрототипаиневозможностьмэриикоординироватьработусуб-подрядчиков,выполнявшихотдельныеИТ-компонентыпроекта.В2001г.BOSпревратиласьвсамостоятельногоразработчикасофтадлясвоейплатформы,ноактивноищеткоммерческихпартнеров,которыебымоглибыразрабатыватьузкоспециализированноеПОдляплатформыOSCAR.BOSтакжестремитсясохранитьзасобойтолькоключевыефункциипоинтеграцииэ-услугиинфраструктуреЭЦП.

Вбудущемпартнерскиеотношенияспровайдерамиуслугимэ-риейбудутосновыватьсянаплатформе,длякоторойпровайдердол-женпредоставитьсвоивходныеданныесогласностандартномуин-терфейсуплатформы,аужезаботойBOSстанетдоводкауслугидопользователявнаиболееприемлемомвиде.Темнеменеепотребу-ютсяорганизационныеизмененияповзаимодействиюспартнера-ми,атакженовые(федеральные)инвестициивBOSкаксамостоя-тельногоразработчикаПО.

Обобщениерезультатоврассмотренныхкейсовпредставленовтабл.1.Покаждомукейсуданы:описаниежелаемогорезультатапро-екта,источникифинансирования,видвзаимодействияоргановвла-стискоммерческимикомпаниями,категорияпроектаисхемапарт-нерства.

Взаключениеотметим,чтопостроениеГЧП,соднойстороны,являетсяфакторомстабильностивреализациикомплексныхгосу-дарственныхИТ-проектов,асдругой—несуществуетунифици-рованныхрекомендацийпоформамГЧП.Вкаждомслучае,исходяизначальнойготовностиинициаторапроекта(какправило,госу-дарственная структура), финансирования, видения проекта,номративно-правовыхограничений,развитостиИТ-отраслипри-нимаетсяконкретноерешениеосоставеучастниковимоделиихвзаимоотношений,атакжеправахнаинтеллектуальнуюсобствен-ностьираспространениеновыхрешенийкакрезультатовпартнер-ства.ОсновнымимоделямифинансированиявГЧПдляЭПоста-ютсяBOOT,BOO,BOT.Дляуспехапроектанужнычеткаяцельпро-

21

екта,четкоепониманиевыгодыотучастиякаждогоизпартнеров,разделениеответственностигосударственныхструктур(регулирую-щиеиконтрольныефункции,лидерство,внутриведомственнаяко-ординация)иихпартнеров(разработкаиреализацияИТ-решения,передачаопыта).ВажнейшимдостижениемуспешногоГЧП-проектавЭПявляетсявозрастающаявозможностьегомасштабирования,

Таблица 1. СводнаятаблицакейсовГЧПвпроектахэ-правительства. Мировойопыт

номер кейса

описание желаемого результата

проекта

государственный спонсор

вид взаимодействия

категория проекта эп

(схема партнерства)

1 ИнформативнаяГИСштатаНью-Йорк

ПравительствоштатаНью-Йорк

Государство—НКО(информационнаяполитика,интеграцияданных)

(2),BOO

2 SmartGov ПравительствоштатаАндхраПрадеш(Индия)

ГЧП(реинжиниринг,инновационныетехнологииработы)

(3),BOOT

3 AccessIndiana ПравительствоштатаИндиана

ГЧП(интеграцияданных)

(2),BOO

4 GeBiz ПравительствоСингапура(DTSA)

ГЧП(инновационноерешение)

(1),BOOT

5 OntarioBusinessConnect

Министерствоподелампотребителейиделовыхуслуг,Онтарио

ГЧП(обеспечениедоступакгосуслугамнаосноверыночныхпринципов

(2),BOO

6 BremenOnlineServices

МэрияБремена+ФедеральноеправительствоФРГ

ГЧП(созданиеновойплатформыдлягосуслуг)

(3),BOO

посколькупоусловиямуспешногоГЧПвпроектвовлекаютсявсестейкхолдерынавсехстадиях—этоповышаетобщественнуювос-приимчивостькрезультатампроекта.

ДальнейшегоанализасточкизренияразвитияГЧПвпроектахэ-правительствапотребуютследующиевопросы:

оценкаобщественнойзначимостиисоблюденияобщественных• интересовпорезультатампроектов;

определениеограниченийпоприменимостикаждойизсхемв• рамкахпроектов;

выявлениеиустранениенормативно-правовыхбарьероввраз-• витииГЧП;

оценкарисковпроектовкакчастьболееобщейзадачивнедре-• нияпроектногоподходавгосударственноеуправление;

созданиеэффективныхмеханизмовмасштабированиярезуль-• татовпроектов;

определениеиразвитиенеобходимыхкомпетенцийгосудар-• ственныхслужащихпоуправлениювсемцикломпартнерскихпро-ектов.

Препринт WP8/2010/04Серия WP8

Государственное и муниципальное управление

СтыринЕвгенийМихайлович

Международный опыт использования государственно-частного партнерства

для реализации проектов электронного правительства

ВыпускающийредакторЕ.Е. АндрееваТехническийредактор О.А. Быстрова

Отпечатано в типографии Государственного университета — Высшей школы экономики с представленного оригинал-макета

Формат 60×84 1/16

. Тираж 150 экз. Уч.-изд. л. 1,0 Усл. печ. л. 1,4. Заказ № . Изд. № 1414

Государственный университет — Высшая школа экономики 125319, Москва, Кочновский проезд, 3

Типография Государственного университета — Высшей школы экономики

Тел.: (495) 772-95-71; 772-95-73