ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟ ΙΟΥΝΙΟΣ 2011 ΔΕΛΤΙΟ · 2019. 9. 12. · Έκθεση 2008, σελ. 29, (ζ) Νοµισµατική Πολιτική 2008-2009, σελ. 35- 37, (η)

YELLOW

BLACK

MAGENTA

CYAN

ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟ ΔΕΛΤΙΟΤΕΥΧΟΣ 35

ISSN: 1105 - 8544

ΙΟΥ

ΝΙΟ

Σ 2

01

1Ο

ΙΚΟ

ΝΟ

ΜΙΚ

Ο Δ

ΕΛ

ΤΙΟ

ΤΕ

ΥΧ

ΟΣ

35

ΙΟΥΝΙΟΣ2011

ΤΡ

ΑΠ

ΕΖ

Α Τ

ΗΣ Ε

ΛΛ

ΑΔΟ

Σ

ΕΥΡ

ΩΣΥΣ

ΤΗΜ

Α

0-ESOFYLO: 1 20-06-11 09:38 1

0-ESOFYLO: 1 20-06-11 09:38 2

ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟ∆ΕΛΤΙΟΤΕΥΧΟΣ 35

ΙΟΥΝΙΟΣ2011

0-ESOFYLO: 1 20-06-11 09:38 3

TTPPAAΠΠEEZZAA TTHHΣΣ EEΛΛΛΛAA∆∆OOΣΣEλευθ. Bενιζέλου 21102 50 Aθήνα

www.bankofgreece.gr

∆ιεύθυνση Oικονοµικών Mελετών - ΓραµµατείαTηλ. +30 210 320 2393Fax +30 210 323 3025

Tυπώθηκε στοΊδρυµα Eκτύπωσης Tραπεζογραµµατίων και Aξιώντης Tράπεζας της Eλλάδος

ISSN 1105 - 8544

0-ESOFYLO:�� 1 20-06-11 09:38 �� 4

ΠΕΡ Ι ΕΧΟΜΕΝΑ ΑΡΙΘΜΗΤΙΚΟΙ ∆ΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΟΙ ΚΑΝΟΝΕΣΣΤΗΝ ΠΡΑΞΗΒασίλειος Μανεσιώτης 7

ΦΟΡΟ∆ΙΑΦΥΓΗ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ∆Α: ΜΙΑ ΓΕΝΙΚΗ ΕΠΙΣΚΟΠΗΣΗΜελίνα Βασαρδάνη 15

Η ΧΡΗΣΙΜΟΤΗΤΑ ΤΩΝ ΑΣΚΗΣΕΩΝ ΠΡΟΣΟΜΟΙΩΣΗΣ ΑΚΡΑΙΩΝ ΚΑΤΑΣΤΑΣΕΩΝ (STRESS TESTS) ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΝΑΛΥΣΗ ΤΗΣ ΕΥΡΩΣΤΙΑΣ ΤΩΝ ΤΡΑΠΕΖΩΝΦαίδων Καλφάογλου 27

Η ΕΝ∆ΟΕΠΙΧΕΙΡΗΣΙΑΚΗ ΚΑΤΑΡΤΙΣΗ ΣΤΗΝΕΛΛΑ∆Α: ΜΙΑ ΣΥΝΟΠΤΙΚΗ ΕΙΚΟΝΑ∆άφνη Νικολίτσα 53

∆ΟΚIΜΙΑ ΕΡΓΑΣIΑΣ(Ιούλιος 2010 – Μάρτιος 2011) 87

ΚΑΤAΛΟΓΟΣ AΡΘΡΩΝ ΠΟΥ ∆ΗΜΟΣΙΕYΘΗΚΑΝ ΣΕ ΠΡΟΗΓΟYΜΕΝΑ ΤΕYΧΗ ΤΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟY∆ΕΛΤIΟΥ 99

0-ESOFYLO:�� 1 20-06-11 09:38 �� 5

Τεύχος 35Οικονοµικό ∆ελτίοΙούνιος 20116

0-ESOFYLO:�� 1 20-06-11 09:38 �� 6

ΑΡ ΙΘΜΗΤ ΙΚΟ Ι ∆ΗΜΟΣ ΙΟΝΟΜ ΙΚΟ Ι ΚΑΝΟΝΕΣΣΤΗΝ ΠΡΑΞΗ *

Βασίλειος Μανεσιώτης∆ιεύθυνση Οικονοµικών Μελετών

Τεύχος 35Οικονοµικό ∆ελτίο

Ιούνιος 2011

Η διεθνής χρηµατοπιστωτική κρίση προκάλεσετη σηµαντική επιδείνωση της δηµοσιονοµικήςθέσης της µεγάλης πλειονότητας των ανεπτυγ-µένων χωρών και την κρίση χρέους στην “περι-φέρεια” της ζώνης του ευρώ. Οι ανεπτυγµένεςχώρες, στην προσπάθειά τους να διασώσουν τοχρηµατοπιστωτικό τους σύστηµα, ανέλαβανσηµαντικές υποχρεώσεις, οι οποίες οδήγησανσε µεγάλη αύξηση των ετήσιων ελλειµµάτωντους και σε ταχύτατη συσσώρευση χρέους σεεπίπεδα πρωτόγνωρα για περιόδους ειρήνης. Ηδηµοσιονοµική θέση πολλών ανεπτυγµένωνχωρών, εντός και εκτός της Ευρωπαϊκής Ένω-σης, παραµένει επισφαλής και η επίτευξη µιαςισχυρής και διατηρήσιµης δηµοσιονοµικήςθέσης αποτελεί πρόκληση για κάθε χώρα. Σεαυτό το περιβάλλον έχει αυξηθεί και πάλι τοενδιαφέρον για την ενίσχυση του δηµοσιονο-µικού θεσµικού πλαισίου και την υιοθέτησηαριθµητικών δηµοσιονοµικών κανόνων που ναδιέπουν τη δηµοσιονοµική διακυβέρνηση.1

Η κρίση δηµόσιου χρέους της Ελλάδος δενοφείλεται βέβαια στην προσπάθεια διάσωσηςτου χρηµατοπιστωτικού συστήµατος τηςχώρας, αλλά στην επαναξιολόγηση τωνπιστωτικών κινδύνων από τις αγορές συνεπείατης διεθνούς χρηµατοπιστωτικής κρίσης, σεσυνδυασµό µε τις χρόνιες δηµοσιονοµικές ανι-σορροπίες που τις τελευταίες τρεις δεκαετίεςοδήγησαν στη συσσώρευση πολύ υψηλούδηµόσιου χρέους. Οι ανισορροπίες αυτές ήταναποτέλεσµα, µεταξύ άλλων, της έλλειψης έστωκαι ενός στοιχειώδους δηµοσιονοµικού πλαι-σίου που θα διασφάλιζε τη βιωσιµότητα τωνδηµόσιων οικονοµικών στην Ελλάδα.2

Σύµφωνα µε έρευνα του ∆ιεθνούς Νοµισµα-τικού Ταµείου (∆ΝΤ), το 1990 υπήρχαν επτάµόνο χώρες που εφάρµοζαν δηµοσιονοµικούςκανόνες. Το 2009 ο αριθµός αυτών των χωρώνείχε αυξηθεί σε 80 παγκοσµίως, συµπεριλαµ-βανοµένων των κρατών-µελών της ΕΕ (άρα 77από τις 80 χώρες είχαν εθνικούς δηµοσιονο-µικούς κανόνες). Σύµφωνα µε την έρευνα,

υπάρχει σαφής αυξητική τάση στη χρήση αριθ-µητικών δηµοσιονοµικών κανόνων, καθώς καιστη σύσταση ανεξάρτητων αρχών αρµόδιωνγια την αξιολόγηση της κατάρτισης και εκτέ-λεσης του προϋπολογισµού και της εν γένειασκούµενης δηµοσιονοµικής πολιτικής.3

Από τη δεκαετία του 1990 η Τράπεζα τηςΕλλάδος έχει κατ’ επανάληψη4 προτείνει τηνεπιβολή εθνικών δηµοσιονοµικών κανόνων,5

7

** Το άρθρο απηχεί τις απόψεις του συγγραφέα και όχι κατ’ ανάγκηντης Τράπεζας της Ελλάδος. Ευχαριστίες εκφράζονται στη ∆ιεύ-θυνση Νοµικών Υπηρεσιών της Τράπεζας της Ελλάδος για πλη-ροφορίες σχετικά µε ορισµένες συνταγµατικές διατάξεις χωρώντης Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς και στην κα Heather Gibson γιατα εποικοδοµητικά σχόλια και τις παρατηρήσεις της. Τυχόν λάθηή παραλείψεις βαρύνουν αποκλειστικά τον συγγραφέα.

11 Ο ΟΟΣΑ π.χ. στις πρόσφατες εκθέσεις του για διάφορες χώρες(OECD, Economic Surveys: Germany 2010, Finland 2010, Norway2010, Czech Republic 2010, Austria 2010 κ.λπ.), καθώς και στιςεκθέσεις για τις οικονοµικές προοπτικές, OECD (2010), σελ. 256-260), παρουσιάζει και αναλύει διεξοδικά τους αριθµητικούς δηµο-σιονοµικούς κανόνες και τους άλλους θεσµούς (π.χ. ανεξάρτητα“δηµοσιονοµικά συµβούλια”) που ισχύουν στις διάφορες χώρες.Επίσης, το ∆ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο ασχολείται και πάλι µετο θέµα. Βλ. π.χ. Cottarelli et al. (2009), και Garcia et al. (2011).Τέλος, οι προτάσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και της ΟµάδαςΕργασίας Van Rompuy ζητούν “[...] δέσµευση εκ µέρους τωνχωρών της ζώνης του ευρώ για την ταχεία ενίσχυση των εθνικώνδηµοσιονοµικών πλαισίων τους”. Bλ. το άρθρο µε τίτλο “Βασικάστοιχεία της µεταρρύθµισης της οικονοµικής διακυβέρνησης στηζώνη του ευρώ”, ΕΚΤ, Μηνιαίο ∆ελτίο, Μάρτιος 2011.

22 Σύµφωνα µε έρευνα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, η Ελλάδα είναιµία από τις τρεις µόνο χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης που δεν είχεέως το 2010 κανέναν εθνικό αριθµητικό δηµοσιονοµικό κανόνα. ΟΝ. 3871/2010 προβλέπει την εισαγωγή αριθµητικού ορίου για τιςδαπάνες, αλλά η σχετική διάταξη δεν έχει ακόµη ενεργοποιηθεί.Επίσης, δεν διαθέτει κάποιας µορφής ανεξάρτητο φορέα για τηναξιολόγηση του προϋπολογισµό ούτε πρακτικές και διαδικασίεςπου θα εφαρµόζονταν κατά την κατάρτιση του προϋπολογισµού γιανα συγκρατηθούν οι δαπάνες. Βλ. European Commission (2009),σελ. 88. Βλ. επίσης Τράπεζα της Ελλάδος (2007) σελ. 249-252.

33 Cottarelli et al. (2009), σελ. 7-14.44 Τα τελευταία χρόνια η Τράπεζα της Ελλάδος έχει επισηµάνει επα-

νειληµµένως την ανάγκη υιοθέτησης τέτοιων κανόνων και στηνΕλλάδα. Βλ. (α) Έκθεση του ∆ιοικητή για το έτος 1999, σελ. 34, (β)Έκθεση του ∆ιοικητή για το έτος 2001, σελ. 64, (γ) Έκθεση του ∆ιοι-κητή για το έτος 2003, σελ. 82-84, όπου γίνεται αναλυτική και ολο-κληρωµένη παρουσίαση των αριθµητικών δηµοσιονοµικών κανόνωνκαι ορισµένων απαραίτητων προϋποθέσεων για τον έλεγχο τωνδαπανών και των δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων, (δ) Έκθεση του∆ιοικητή για το έτος 2004, σελ. 78, (ε) Έκθεση του ∆ιοικητή για τοέτος 2006, σελ. 249-252, (στ) Νοµισµατική Πολιτική – ΕνδιάµεσηΈκθεση 2008, σελ. 29, (ζ) Νοµισµατική Πολιτική 2008-2009, σελ. 35-37, (η) Νοµισµατική Πολιτική 2009-2010, σελ. 129-133, και (θ) Νοµι-σµατική Πολιτική 2010-2011, Φεβρουάριος 2011, σελ. 21-22.

55 ∆ηλαδή δηµοσιονοµικών κανόνων που θα λειτουργούν συµπλη-ρωµατικά και παράλληλα µε τους αντίστοιχους κανόνες που προ-βλέπει η Συνθήκη του Μάαστριχτ για το έλλειµµα και το χρέος.Σύµφωνα µε πρόσφατο έγγραφο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής “…effective application of the EMU budgetary framework can not beexpected to derive only from provisions laid down at EU level”. Βλ.European Commission, ECFIN – C4/ 28-10-2010, σελ. 2.

1-Meleti Manesioti:�� 1 20-06-11 09:41 �� 7


τη σύσταση ανεξάρτητου φορέα αξιολόγησηςτου προϋπολογισµού και της εκάστοτεασκούµενης δηµοσιονοµικής πολιτικής,καθώς και την υιοθέτηση µεθόδων, διαδικα-σιών και πρακτικών κατάρτισης του προϋπο-λογισµού που οδηγούν σε συγκράτηση τωνδηµόσιων δαπανών και διασφαλίζουν τη βιω-σιµότητα των δηµόσιων οικονοµικών. Σήµερα,περισσότερο παρά ποτέ, είναι επιτακτική ηανάγκη για λήψη τέτοιων µέτρων προκειµέ-νου να ενισχυθεί το θεσµικό δηµοσιονοµικόπλαίσιο.6 Η εισαγωγή εθνικών δηµοσιονοµι-κών κανόνων και άλλων µέτρων στηνΕλλάδα θα ενισχύσει την προσπάθεια γιαδηµοσιονοµική πειθαρχία και µείωση τωνελλειµµάτων και θα βοηθήσει στην ανάκτησητης αξιοπιστίας της χώρας, η οποία σήµεραείναι πολύ χαµηλή. Ούτως ή άλλως, το νέο“Σύµφωνο για το Ευρώ” θα προβλέπει αυστη-ρότερους δηµοσιονοµικούς κανόνες.

1 ΚΑΝΟΝΕΣ ΠΟΥ ΑΦΟΡΟΥΝ ΤΙΣ ∆ΗΜΟΣΙΕΣ∆ΑΠΑΝΕΣ

Οποιαδήποτε προσπάθεια δηµοσιονοµικήςπροσαρµογής στην Ελλάδα θα πρέπει, γιαπολλούς λόγους, να ξεκινήσει και να εστια-στεί στον έλεγχο των πρωτογενών δαπανών.Κατ’ αρχάς, όπως έχει αποδείξει η διεθνήςαλλά και η ελληνική εµπειρία,7 η δηµοσιονο-µική προσαρµογή που επιτυγχάνεται µε µεί-ωση των πρωτογενών δαπανών είναι διατη-ρήσιµη, ενώ η προσαρµογή που βασίζεται σεαύξηση των φόρων ή µείωση των δαπανών γιατόκους είναι ευκόλως αναστρέψιµη. Αυτόπροκύπτει και από πρόσφατη έρευνα τουΟΟΣΑ, σύµφωνα µε την οποία οι προσπά-θειες για δηµοσιονοµική προσαρµογή οδή-γησαν σε µεγαλύτερη και διατηρήσιµη δηµο-σιονοµική προσαρµογή και καλύτερες οικο-νοµικές επιδόσεις όταν δινόταν έµφαση στηνπερικοπή των πρωτογενών δαπανών και ιδι-αίτερα της δηµόσιας κατανάλωσης και τωνµεταβιβαστικών πληρωµών.8

∆εύτερον, ειδικά στην Ελλάδα, τις τελευταίεςτέσσερις δεκαετίες διαπιστώνεται αδυναµίασυγκράτησης των πρωτογενών δαπανών.

Ενδεικτικά αναφέρεται ότι κατά τη διάρκειατης µεγάλης δηµοσιονοµικής προσαρµογής1994-1999, οι πρωτογενείς δαπάνες συνέχισαννα κινούνται ανοδικά.9 Επίσης, στην τρέχουσαπροσαρµογή, µόνο το 2010 µειώθηκαν οι πρω-τογενείς δαπάνες του τακτικού προϋπολογι-σµού κατά 10,9% έναντι του προηγούµενουέτους. Αντίθετα, για το 2011 ο προϋπολογισµόςπροβλέπει αύξησή τους κατά 1,9%.

Τρίτον, εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης υπάρ-χει έντονος “φορολογικός ανταγωνισµός”. Ιδι-αίτερα για µια χώρα µε χαµηλή ανταγωνιστι-κότητα όπως η Ελλάδα, οι δυνατότητες συνε-χούς αύξησης της φορολογικής επιβάρυνσηςείναι περιορισµένες. Εξάλλου, µετά και ταφορολογικά µέτρα που ελήφθησαν τους τελευ-ταίους δώδεκα µήνες, δεν φαίνεται να υπάρ-χουν πολλά περιθώρια για περαιτέρω αύξησητων φόρων. Φυσικά είναι ααυυττοοννόόηηττοο ότι θαπρέπει να καταβληθεί κάθε δυνατή προσπά-θεια για τον περιορισµό της φοροδιαφυγήςκαι την είσπραξη των υφιστάµενων φόρων.Αυτό είναι απαραίτητο όχι µόνο για τη µείωσητων ελλειµµάτων, αλλά και για την αποκατά-σταση της φορολογικής δικαιοσύνης.

Τέταρτον, το ύψος των φορολογικών εσόδωνεπηρεάζεται πολύ περισσότερο από διακυ-µάνσεις της οικονοµικής δραστηριότητας απόό,τι οι δαπάνες. Για να διατηρηθεί εποµένωςένα σταθερό δηµοσιονοµικό αποτέλεσµα (π.χ.ισοσκελισµένος προϋπολογισµός), θα έπρεπενα µεταβάλλονται πολύ συχνά οι φορολογικοίσυντελεστές (ή οι φορολογικές βάσεις), κάτιπου δεν είναι πρακτικά λειτουργικό. Αντίθετα,η µεταβολή των δαπανών είναι πιο εύκολη στηνπράξη. Όπως τονίζει και ο ΟΟΣΑ, οι κανόνεςπου αφορούν τις δαπάνες επηρεάζονται πολύλιγότερο από τον οικονοµικό κύκλο.10

8

66 Βλ. π.χ. Ράπανος και Καπλάνογλου (2010), σελ. 7-21.77 Η µεγάλη δηµοσιονοµική προσαρµογή (µείωση ελλείµµατος πάνω

από 10 εκατοστιαίες µονάδες του ΑΕΠ) που επιτεύχθηκε τηνπερίοδο 1994-1999 βασίστηκε στην αύξηση των εσόδων και στη µεί-ωση των δαπανών για τόκους, ενώ οι πρωτογενείς δαπάνες συνέ-χιζαν να αυξάνουν. Γι’ αυτό και η επιτευχθείσα προσαρµογή ανα-στράφηκε µετά το 2000. Βλ. Manessiotis and Reischauer (2001), σελ.142.

88 Guichard et al. (2007), σελ. 7. 99 Βλ. υποσηµείωση 6 ανωτέρω. 1100 OECD (2010), σελ. 58.



Ιούνιος 2011

Πέµπτον, έχει αποδεχθεί ότι το σταθερόφορολογικό περιβάλλον ελαχιστοποιεί τιςστρεβλώσεις και τις άλλες αρνητικές επιπτώ-σεις της φορολογίας στην οικονοµία και ιδι-αίτερα στην οικονοµική ανάπτυξη.11

Τέλος, σε όλες τις χώρες του κόσµου οι πολι-τικές αρχές δέχονται συνεχείς πιέσεις απόδιάφορες “οµάδες συµφερόντων” για αύξησηδιαφόρων κατηγοριών δαπανών. Η ύπαρξηκανόνων που εκ των προτέρων θα περιορίζουντη δυνατότητα αύξησης των πρωτογενώνδαπανών δυσχεραίνει την ικανοποίηση αυτώντων αιτηµάτων και ενδεχοµένως αποθαρρύνεικαι την υποβολή τους.

Για όλους αυτούς τους λόγους, προτείνεται ηάµεση καθιέρωση, διά νόµου, ενός δεσµευτι-κού ανώτατου ορίου πρωτογενών δαπανών.Για να είναι αποτελεσµατικό αυτό το όριο, θαπρέπει να αφορά το σύνολο σχεδόν των πρω-τογενών δαπανών της γενικής κυβέρνησης καινα έχει καθοριστεί πολύ πριν αρχίσει η κατάρ-τιση του ετήσιου προϋπολογισµού. Θα είναιένας περιορισµός στο σύνολο των πρωτογενώνδαπανών που δεν θα προκύπτει από αντί-στοιχα όρια επιµέρους κατηγοριών δαπανών(τα οποία θα προσδιοριστούν πολύ αργότερα).Ο περιορισµός αυτός θα είναι “µακροοικο-νοµικού” χαρακτήρα, θα αφορά τις συνολικέςδαπάνες και µόνο και δεν θα καθορίζει τιςεπιµέρους κατηγορίες δαπανών ούτε την διάρ-θρωση του προϋπολογισµού. Ο καθορισµόςαυτού του ορίου χρόνια πριν από την έναρξητης διαδικασίας κατάρτισης του εκάστοτε προ-ϋπολογισµού και των σχετικών διαπραγµα-τεύσεων µεταξύ του Υπουργείου Οικονοµικώνκαι των άλλων υπουργείων θα οριοθετεί εκτων προτέρων το πλαίσιο µέσα στο οποίο θακινηθεί ο προϋπολογισµός και θα σταθερο-ποιεί τις σχετικές προσδοκίες.

Πολλές χώρες διαθέτουν παρόµοιο δηµοσιο-νοµικό κανόνα (όριο) για τις δηµόσιες δαπά-νες. Στη Σουηδία ένας τέτοιος κανόνας εφαρ-µόζεται από το 1997 και αποτελεί βασικόσυστατικό στοιχείο του θεσµικού δηµοσιονο-µικού πλαισίου της χώρας. Εκτιµάται δε ότιείναι ένα πολύ αποτελεσµατικό εργαλείο για

τη σταθεροποίηση των δηµόσιων οικονοµι-κών.12 Επίσης, ο µεσοπρόθεσµος χαρακτήραςτου ορίου δαπανών έχει συµβάλει σε µια πιοµακροχρόνια προσέγγιση των δηµόσιωνοικονοµικών και στην καλύτερη κατανόησητης δυναµικής τους.

Ο καθορισµός του ορίου των πρωτογενώνδαπανών στη Σουηδία γίνεται κάθε χρόνο καιαφορά το έτος t+3 (κυλιόµενο όριο). ∆ηλαδήτο 2010 καθορίστηκε το όριο δαπανών για το2013 (ενώ το 2009 είχε καθοριστεί το όριο γιατο 2012 κ.ο.κ.). Στη Φινλανδία και την Ολλαν-δία καθορίζονται όρια δαπανών για µιατετραετία που συµπίπτει µε το χρονικό ορί-ζοντα της εκάστοτε κυβέρνησης. Έτσι, στιςδύο αυτές χώρες, η κάθε κυβέρνηση καθορί-ζει (από την αρχή) τα όρια των δαπανών γιατα τέσσερα χρόνια κατά τα οποία θα έχει τηνευθύνη διακυβέρνησης της χώρας.

Η περίπτωση της Σουηδίας είναι περισσότεροενδιαφέρουσα για την Ελλάδα, γιατί αφενόςη αβεβαιότητα των προβλέψεων είναι µικρό-τερη (τρία αντί για τέσσερα έτη) και κυρίωςγιατί το όριο δεν καθορίζεται απαραίτητα απότην κυβέρνηση η οποία θα το υλοποιήσει.

Ποιες δαπάνες θα καλύπτει το όριο;

Για να είναι αποτελεσµατικό το όριο τωνδαπανών, θα πρέπει να καλύπτει το σύνολοτων πρωτογενών δαπανών της γενικής κυβέρ-νησης χωρίς εξαιρέσεις. Ο κυριότερος λόγοςείναι ότι όσο περισσότερες κατηγορίεςδαπανών καλύπτει το όριο, τόσο δυσκολότερηείναι η παράκαµψή του.13 Μόνο οι δαπάνεςγια τόκους είναι σκόπιµο να παραµείνουνεκτός του ορίου, επειδή δεν υπόκεινται στηδιακριτική ευχέρεια της εκάστοτε κυβέρνη-σης. Για το λόγο αυτό, όλες σχεδόν οι χώρεςεξαιρούν τις δαπάνες για τόκους από το

9

1111 Kopits (2001). 1122 Σύµφωνα µε µελέτη του ∆ΝΤ, η υιοθέτηση από τη Σουηδία και

τη Φινλανδία αριθµητικών δηµοσιονοµικών κανόνων αποτέλεσεκαθοριστικό στοιχείο στην προσπάθεια δηµοσιονοµικής προ-σαρµογής που επακολούθησε µετά τη δηµοσιονοµική και τρα-πεζική κρίση (στις δύο αυτές χώρες) των αρχών της δεκαετίαςτου 1990. Βλ. Cottarelli et al. (2009), σελ. 17.

1133 OECD (2010), σελ. 258. Ακόµη και οι λεγόµενες “φορολογικέςδαπάνες” θα πρέπει να καλύπτονται από το όριο των δαπανών.



όριο.14 Αντίθετα, άλλες δαπάνες (οι οποίεςπολλές φορές στην Ελλάδα θεωρούνται ως“ανελαστικές”) δεν θα πρέπει να εξαιρούνταιαπό το όριο. Η “ανελαστικότητα” όλων τωνδαπανών (πλην τόκων) είναι συνάρτηση τουχρονικού ορίζοντα. Μεσοπρόθεσµα όλες σχε-δόν οι δαπάνες είναι δυνατόν να συγκρατη-θούν.

Η µόνη αµφιλεγόµενη κατηγορία πρωτογενώνδαπανών είναι οι δαπάνες που επηρεάζονταιαπό τον οικονοµικό κύκλο, όπως π.χ. οι δαπά-νες για επιδόµατα ανεργίας (οι οποίες όµωςστην Ελλάδα παρουσιάζουν µικρότερη µετα-βλητότητα από ό,τι σε άλλες χώρες). Τόσο ηυπαγωγή όσο και η εξαίρεση αυτών των δαπα-νών από το όριο παρουσιάζουν πλεονεκτή-µατα αλλά και µειονεκτήµατα. ∆εδοµένου ότιστη διεθνή βιβλιογραφία υπάρχει σχεδόν οµο-φωνία για το ότι δεν πρέπει να υπάρχουνεµπόδια στη λειτουργία των “αυτόµατων στα-θεροποιητών”, είναι αναµενόµενο οι δαπάνες(π.χ. για επιδόµατα ανεργίας) να παρουσιά-ζουν σηµαντικές διακυµάνσεις, ανάλογα µε τηφάση του οικονοµικού κύκλου. Ουσιαστικάεδώ το ερώτηµα είναι αν θα προτιµηθεί ηάσκηση αντικυκλικής δηµοσιονοµικής πολιτι-κής (µε αύξηση δαπανών) ή η µακροχρόνιαβιωσιµότητα των δηµόσιων οικονοµικών.

Τέλος, ο καθορισµός του ορίου θα πρέπεικατά κάποιο τρόπο να λαµβάνει υπόψη καιτην επίπτωση του πληθωρισµού στις δηµόσιεςδαπάνες. Ο κατάλληλος µηχανισµός προσαρ-µογής θα πρέπει να λαµβάνει υπόψη τη φύση,το ύψος και τη µεταβλητότητα του πληθωρι-σµού. Στην Ολλανδία και τη Φινλανδία τοτετραετές όριο των πρωτογενών δαπανώνκαθορίζεται (στην αρχή της τετραετίας) σεπραγµατικές τιµές και κάθε χρόνο µετατρέ-πεται σε ονοµαστικές τιµές, ανάλογα µε τηνπρόβλεψη για τον πληθωρισµό. Αντίθετα, στηΣουηδία το (τριετές) όριο καθορίζεται σε ονο-µαστικές τιµές.15

Ο καθορισµός του ορίου δαπανών στην πράξη16

Για τον καθορισµό ενός ρεαλιστικού ορίουδαπανών είναι απαραίτητο να λαµβάνονται

υπόψη τόσο οι επικρατούσες δηµοσιονοµικέςκαι µακροοικονοµικές συνθήκες και προοπτι-κές όσο και οι επιδιωκόµενοι δηµοσιονοµικοίστόχοι. Θα πρέπει δηλαδή να υπάρχει µιασαφής σχέση µεταξύ των πρωτογενών δαπα-νών που υπάγονται στο όριο, των εσόδων καιτου στόχου για το έλλειµµα ή το δηµόσιο χρέος.

Έστω ∆t+n το όριο των δαπανών για το έτοςt+n, Et+n τα προβλεπόµενα έσοδα για το ίδιοέτος και Dt+n ο στόχος για το αποτέλεσµα τουπροϋπολογισµού (ή τη µεταβολή του χρέους)το έτος t+n. Τότε:

∆t+n=∆Et+n+∆Φt+n–Dt+n –∆ε.o.t+n

όπου ∆Φt+n είναι τα πρόσθετα έσοδα από µελ-λοντικά φορολογικά µέτρα που θα ληφθούνέως το έτος t+n και δεν περιλαµβάνονται σταπροβλεπόµενα έσοδα (∆Et+n) και ∆

ε.o.t+n είναι οι

εκτός ορίου (ε.ο.) δαπάνες (Ljungman 2008,σελ.17-19). Εάν π.χ. οι δαπάνες για τόκους(εκτός ορίου) είναι 17 δισεκ. ευρώ (το έτοςt+n), οι εκτιµήσεις για τα έσοδα 60 δισεκ.ευρώ και τα αναµενόµενα πρόσθετα έσοδααπό φορολογικές µεταρρυθµίσεις 12 δισεκ.ευρώ, τότε για να επιτευχθεί ένα πλεόνασµαύψους 2 δισεκ. ευρώ, το όριο στις δαπάνες θαπρέπει να τεθεί στα 53 δισεκ. ευρώ, ως εξής:

∆t+n=60+12–2–17

∆t+n=53 δισεκ. ευρώ

Εάν ο στόχος είναι η επίτευξη ισοσκελισµένουπροϋπολογισµού, τότε:

∆t+n=60+12–0–17=55 δισεκ. ευρώ

Είναι βέβαια προφανές ότι όσο καλύτερηείναι η πρόβλεψη για τα έσοδα, τόσο αποτε-λεσµατικότερος θα είναι αυτός ο κανόνας.

Εναλλακτικά, το όριο στις δαπάνες είναιδυνατόν να καθοριστεί ως ένας σταθερός ετή-

10

1144 Ljungman (2008), σελ. 7. 1155 Ljungman, όπ. π., σελ. 13-15. 1166 Ljungman, όπ. π., σελ. 17-19.



Ιούνιος 2011

σιος ρυθµός µεταβολής (π.χ. αύξησης), έστωp. Εάν υποθέσουµε ότι και το ΑΕΠ αυξάνεταιµε σταθερό ρυθµό g, τότε η σχέση p/g θα είναισταθερή. Οι δαπάνες όµως, ως ποσοστό τουΑΕΠ, θα βαίνουν σταθερά µειούµενες εάνpg (εάνp=g, τότε G/GDP σταθερό). Το p είναι δυνα-τόν να είναι µεταβαλλόµενο και να προσαρ-µόζεται (σύµφωνα µε τον κανόνα t+n), ανά-λογα µε τις προβλέψεις που υπάρχουν για τορυθµό αύξησης του ΑΕΠ (g), ούτως ώστε οιδαπάνες, ως ποσοστό του ΑΕΠ, να µειώνονται(εναλλακτικά θα ήταν δυνατόν να χρησιµο-ποιηθεί και ο ρυθµός αύξησης του δυνητικούΑΕΠ). Ο κανόνας αυτός έχει δύο επιθυµητέςιδιότητες: είναι εξαιρετικά απλός και είναιεύκολο να προβλεφθεί το µελλοντικό επίπεδοτων δηµόσιων δαπανών.

2 ΚΑΝOΝΕΣ ΓΙΑ ΤΟ ∆ΗΜOΣΙΟ ΧΡEΟΣ

Οι κανόνες για το δηµόσιο χρέος είναι δυνα-τόν να λάβουν πολλές µορφές, σε ορισµένες δεπεριπτώσεις επηρεάζουν έµµεσα, αλλά καθο-ριστικά, το λόγο χρέους/ΑΕΠ. Σύµφωνα µετην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το 2009 δεκατρίακράτη-µέλη της ΕΕ είχαν κανόνες για το δηµό-σιο χρέος που διέφεραν σηµαντικά17 µεταξύτους. Πάντως, οι πιθανότητες σταθεροποίησηςτου λόγου χρέους/ΑΕΠ είναι µεγαλύτερεςόταν η δηµοσιονοµική προσαρµογή εστιάζεταιστην περικοπή των δηµόσιων δαπανών.18

Η Ελλάδα, λόγω του προβλήµατος του χρέους,θα πρέπει να υιοθετήσει άµεσα έναν κανόναγια µείωση19 του λόγου χρέους/ΑΕΠ σε βιώσιµοεπίπεδο (π.χ. 50-60% του ΑΕΠ) και έναν“κανόνα χρέους” για τη διατήρηση του λόγουτου χρέους σε αυτό το επίπεδο, όταν αυτό µει-ωθεί. Εξάλλου, στο “Σύµφωνο για το Ευρώ” θαπροβλέπεται η υποχρέωση να θεσπίσουν όλεςοι χώρες έναν εθνικό κανόνα χρέους, πέραν τηςτιµής αναφοράς του 60% του ΑΕΠ που προ-βλέπει η Συνθήκη του Μάαστριχτ. Ορισµένεςχώρες έχουν ήδη υιοθετήσει “κανόνες χρέους”.

Στην περίπτωση της ΠΠοολλωωννίίααςς, το Σύνταγµατης χώρας προβλέπει ότι ο λόγος χρέους/ΑΕΠ

δεν επιτρέπεται να υπερβεί το 60% του ΑΕΠ.Επιπλέον, µε νόµο προβλέπεται ότι, όταν τοχρέος διαµορφωθεί σε επίπεδα µεταξύ 50 και55%, οι αρχές είναι νοµικά υποχρεωµένες ναλάβουν προληπτικά µέτρα για τη µείωσή του.Οι προσπάθειες για µείωση του λόγου του χρέ-ους κλιµακώνονται όταν το χρέος υπερβεί το55% του ΑΕΠ και εντείνονται ακόµη περαι-τέρω όταν το χρέος υπερβεί το 60% του ΑΕΠ.

Η ΟΟυυγγγγααρρίίαα ετοιµάζεται να υιοθετήσει ένανκανόνα χρέους παρόµοιο µε αυτόν της Πολω-νίας. Η λήψη µέτρων επιβάλλεται όταν τοχρέος υπερβεί το 50% και οι προσπάθειες κλι-µακώνονται όσο αυξάνεται ο λόγος χρέ-ους/ΑΕΠ.

Στην περίπτωση της ΕΕλλββεεττίίααςς,,20 αν και η σχε-τική συνταγµατική ρύθµιση αποσκοπεί στησυγκράτηση του λόγου χρέους/ΑΕΠ, ο κανό-νας είναι έµµεσος και ουσιαστικά αποτελείταιαπό ένα όριο στις δαπάνες και πρόβλεψη γιαισοσκελισµένο διαρθρωτικό προϋπολογισµό.Συγκεκριµένα, το όριο των δαπανών καθορί-ζεται ένα χρόνο πριν από το έτος που αφοράκαι ισούται µε τα προβλεπόµενα έσοδα (χωρίςτα τυχόν εφάπαξ έσοδα) προσαρµοσµένα µεέναν συντελεστή21 που αντανακλά τη φάση τουοικονοµικού κύκλου. Ουσιαστικά, µε τοντρόπο αυτό καθορίζεται ένα όριο δαπανώνπου είναι συµβατό µε ισοσκελισµένο διαρ-θρωτικό προϋπολογισµό. Εάν εκ των υστέρων(όταν το ΑΕΠ θα είναι γνωστό) διαπιστωθείαπόκλιση των δαπανών (λόγω εσφαλµένηςπρόβλεψης του ΑΕΠ), τότε το επιπλέον ποσόεγγράφεται σε έναν “εικονικό λογαριασµό”.Όταν το υπόλοιπο του λογαριασµού προσεγ-γίσει το 6% των δαπανών, τότε οι αρχές είναιυποχρεωµένες διά νόµου να λάβουν µέτρα,ούτως ώστε σε µια τριετία να περιοριστεί ηυπέρβαση (το υπόλοιπο του εικονικού λογα-ριασµού). Ο κανόνας αυτός επέτυχε τη στα-

11

1177 European Commission (2006), σελ. 184-188.1188 Guichard et al. (2007), σελ. 15-16.1199 Πρόσφατα η Ελλάδα ανέλαβε την υποχρέωση να µειώνει το χρέος

της κατά 1/20 κάθε χρόνο.2200 Cottarelli et al. (2009), σελ. 39.2211 Ο συντελεστής αυτός υπολογίζεται ως o λόγος του εκτιµώµενου

πραγµατικού ΑΕΠ προς το πραγµατικό ΑΕΠ της µακροχρόνιαςτάσης (trend GDP).



θεροποίηση του λόγου του χρέους µέχρι τηέναρξη της πρόσφατης κρίσης.

Ο κανόνας χρέους της ΓΓεερρµµααννίίααςς, ο οποίοςαποτελεί επίσης συνταγµατική διάταξη, είναιεκ πρώτης όψεως άµεσος και θέτει ως όριοετήσιου δανεισµού το 0,35% του ΑΕΠ. Στηνουσία όµως είναι έµµεσος και µοιάζει πολύ µεαυτόν της Ελβετίας. Συγκεκριµένα, το διαρ-θρωτικό έλλειµµα του οµοσπονδιακού προϋ-πολογισµού της Γερµανίας δεν επιτρέπεται ναυπερβαίνει το 0,35% του ΑΕΠ, ενώ ο προϋ-πολογισµός των οµόσπονδων κρατιδίων θαπρέπει να εµφανίζει µηδενικό διαρθρωτικόέλλειµµα.22 Εάν µετά την εκτέλεση του προϋ-πολογισµού το διαρθρωτικό έλλειµµα υπερβείτο 0,35% του ΑΕΠ, τότε το επιπλέον έλλειµµακαταγράφεται σε έναν “εικονικό λογαριασµό”.Όταν το υπόλοιπο του “εικονικού λογαρια-σµού” υπερβεί το 1,5% του ΑΕΠ, τότε, µε βάσητις διατάξεις του Συντάγµατος, απαιτείται ηλήψη µέτρων για δηµοσιονοµική προσαρµογή.Σηµειώνεται ότι ο σχετικός νόµος που ρυθµί-ζει τις λεπτοµέρειες είναι αυστηρότερος τουΣυντάγµατος και προβλέπει ότι τα µέτρα θαλαµβάνονται όταν το υπόλοιπο του εικονικούλογαριασµού υπερβεί το 1,0% του ΑΕΠ23 (καιόχι το 1,5% που προβλέπει το Σύνταγµα).

Στις ΗΗννωωµµέέννεεςς ΠΠοολλιιττεείίεεςς το Κογκρέσσο καθο-ρίζει ένα ανώτατο όριο δανεισµού σε απόλυτοµέγεθος. Σήµερα το ποσό αυτό έχει καθορι-στεί στα 14.300 δισεκ. δολάρια.24 Καθώς τούψος του χρέους έχει προσεγγίσει αυτό τοποσό, ο Λευκός Οίκος επιδιώκει την αύξησητου ορίου. Μερίδα Γερουσιαστών και Βου-λευτών όµως έχει καταθέσει προτάσεις σύµ-φωνα µε τις οποίες η περαιτέρω αύξηση τουορίου του χρέους θα συνδέεται µε σηµαντικέςπερικοπές των δηµόσιων δαπανών.

Η κύρια διαφορά µεταξύ των κανόνων χρέουςτης Πολωνίας και της Ουγγαρίας και αυτώντης Ελβετίας και της Γερµανίας είναι ότι στηδεύτερη περίπτωση λαµβάνεται ρητά υπόψησε ποιο σηµείο του οικονοµικού κύκλου βρί-σκεται η οικονοµία και δεν παρεµποδίζεται ηλειτουργία των αυτόµατων σταθεροποιητών.Αυτό προκύπτει από το γεγονός ότι ο περιο-

ρισµός ισχύει για τη διαρθρωτική συνιστώσατου ελλείµµατος και όχι για την κυκλική.

3 ΣΥΜΠΕΡAΣΜΑΤΑ

11.. Την τελευταία εικοσαετία ο αριθµός τωνχωρών που χρησιµοποιούν (εθνικούς) αριθ-µητικούς δηµοσιονοµικούς κανόνες, προκει-µένου να διασφαλίσουν τη βιωσιµότητα τωνδηµόσιων οικονοµικών τους, έχει αυξηθείκατακόρυφα και σύµφωνα µε το ∆ΝΤ φθάνειτις 80 χώρες. Παράλληλα, ο αριθµός των κανό-νων ανά χώρα έχει επίσης αυξηθεί από 1½ σε2½ κανόνες κατά µέσο όρο.

22.. Η Ελλάδα, παρά τα έντονα διαρθρωτικάδηµοσιονοµικά προβλήµατα που αντιµετωπί-ζει, δεν έχει υιοθετήσει εθνικούς δηµοσιονο-µικούς κανόνες (πλην των υπερεθνικών κανό-νων που απορρέουν από το Σύµφωνο Σταθε-ρότητας και Ανάπτυξης, οι οποίοι όµως δεναπέτρεψαν την κρίση δηµόσιου χρέους).Βέβαια, ο Ν. 3871 που ψηφίστηκε το καλο-καίρι του 2010 προβλέπει την υιοθέτηση εθνι-κού αριθµητικού κανόνα για τις δαπάνες. Ηρύθµιση αυτή όµως δεν εφαρµόστηκε στονΠροϋπολογισµό του 2011 ούτε είναι γνωστόπότε θα εφαρµοστεί. ∆εδοµένου δε ότι η επι-τρεπτή αύξηση των δαπανών θα καθορίζεταιαπό τον ίδιο τον Υπουργό Οικονοµικών, ενδε-χοµένως δεν είναι η καλύτερη λύση για τηνπερίπτωση της Ελλάδος. Επιφυλασσόµεθα,όµως, µέχρι να εφαρµοστεί αυτός ο κανόναςστην πράξη.

33.. Στο πλαίσιο της δηµιουργίας ενός κατάλ-ληλου πλαισίου δηµοσιονοµικών θεσµών µεσκοπό τη διασφάλιση της βιωσιµότητας τωνδηµόσιων οικονοµικών στην Ελλάδα, ηπαρούσα ανάλυση υποδηλώνει την ανάγκη ναυιοθετηθούν αριθµητικοί κανόνες για τις πρω-τογενείς δαπάνες και το δηµόσιο χρέος.Ακόµη και αν οι κανόνες αυτοί τεθούν σε ισχύαργότερα, όταν θα έχει παρέλθει η κρίση

12

2222 Cottarelli et al. (2009), σελ. 40.2233 Όπ.π. σελ. 40. 2244 Financial Times, 4 Φεβρουαρίου 2011, σελ. 5.



Ιούνιος 2011

δηµόσιου χρέους, είναι σκόπιµο να νοµοθε-τηθούν τώρα. Ο κανόνας χρέους στη Γερµανίαθα εφαρµοστεί πλήρως το 2016, αλλά ενσω-µατώθηκε στο Σύνταγµα της χώρας το 2009.

44.. Με τους κανόνες αυτούς αντιµετωπίζονται ταδύο κυριότερα προβλήµατα των δηµόσιωνοικονοµικών στην Ελλάδα τις τελευταίες τέσ-σερις δεκαετίες, που είναι η συνεχής αύξησητων πρωτογενών δαπανών (και οι συνεχείςυπερβάσεις των προϋπολογισµένων δαπανών)και η αδυναµία µείωσης του λόγου του χρέ-ους/ΑΕΠ. Ακόµη και όταν οι συνθήκες ήτανεξαιρετικά ευνοϊκές για τη µείωση του λόγου

χρέους/ΑΕΠ (χαµηλά επιτόκια, υψηλός ρυθµόςανάπτυξης, πρωτογενή πλεονάσµατα ή χαµηλάπρωτογενή ελλείµµατα και έσοδα από απο-κρατικοποιήσεις), το µόνο που επιτεύχθηκεήταν ουσιαστικά η σταθεροποίηση του λόγουτου χρέους, αλλά σε πολύ υψηλά επίπεδα.

55.. Επισηµαίνεται τέλος ότι η ύπαρξη δηµο-σιονοµικών κανόνων περιορίζει την αιφνίδιααύξηση των ελλειµµάτων (λόγω υπερβάσεωνστις δαπάνες) και διασφαλίζει ένα σταθερόφορολογικό περιβάλλον, γεγονός που µακρο-χρόνια συµβάλλει στην επίτευξη υψηλών ρυθ-µών οικονοµικής ανάπτυξης.

13


Β ΙΒΛ ΙΟ ΓΡΑΦ ΙΑ


Ξενόγλωσση

Cottarelli, C., Μ. Kumar et al. (2009), “Fiscal Rules: Anchoring Expectations for SustainablePublic Finances”, IMF, Policy Paper.

Debrun, X. et al. (2008), “Tied to the Mast? National Fiscal Rules in the European Union”, Eco-nomic Policy, 297-362.

European Commission (2009), European Economy: Public Finances in EMU – 2009, 87-99. European Commission (2006), European Economy: Public Finances in EMU – 2006, 137-167.Garcia, C., J. Restrepo and E. Janner (2011), “Fiscal Rules in a Volatile World: A Welfare-

Based Approach”, IMF, Working Paper, WP/11/56.Guichard, S. et al. (2007), “What Promotes Fiscal Consolidation: OECD Country Experiences”,

OECD Economics Department, Working Papers, No 553. Kopits, G. (2001), “Fiscal Rule: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament” IMF, Work-

ing Paper, WP/01/45.Ljungman, G. (2008), “Expenditure Ceilings – A Survey” IMF, Working Paper, WP/08/282.Manessiotis, V. and R. Reischauer (2001), “Greek Fiscal and Budget Policy and EMU”, στο:

Bryant, R., N. Garganas and G. Tavlas (επιµ.) Greece’s Economic Performance and Prospects,Bank of Greece and The Brookings Institution, 103-152.

OECD (2010), Economic Outlook, 2010/2, 256-260.Tanner, E. (2004), “Fiscal Rules and countercyclical policy: Frank Ramsey meets Gramm-Rud-

man-Hollings”, Journal of Policy Modelling, Vol. 26, 719-731.

Ελληνική

Ράπανος, Β. και Γ. Καπλάνογλου (2010), “Ανεξάρτητα δηµοσιονοµικά συµβούλια και ο πιθα-νός ρόλος τους στην Ελλάδα”, Τράπεζα της Ελλάδος, Οικονοµικό ∆ελτίο, 33, 7-21.

Τράπεζα της Ελλάδος (2007), Έκθεση του ∆ιοικητή για το έτος 2006, 249-252. Τράπεζα της Ελλάδος (2010), Νοµισµατική Πολιτική, Ενδιάµεση Έκθεση 2010, 163-170.

14


ΦΟΡΟ∆ Ι ΑΦΥΓΗ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑ∆Α : Μ Ι Α Γ ΕΝ ΙΚΗΕΠ Ι ΣΚΟΠΗΣΗ *

Μελίνα Βασαρδάνη∆ιεύθυνση Οικονοµικών Μελετών


Ιούνιος 2011

Ένα από τα βασικότερα προβλήµατα πουαντιµετωπίζουν οι ελληνικές αρχές στο πλαί-σιο της προσπάθειάς τους για δηµοσιονοµικήεξυγίανση είναι η φοροδιαφυγή. Μολονότι οι(ταµειακές) επιπτώσεις της φοροδιαφυγής σταδηµόσια έσοδα είναι εύκολα αντιληπτές απότο κοινωνικό σύνολο, λιγότερο σαφείς παρα-µένουν οι λοιπές ή συνακόλουθες οικονοµικέςκαι κοινωνικές προεκτάσεις του φαινοµένου.Στο παρόν άρθρο συνοψίζονται οι λόγοι πουκαθιστούν τη φοροδιαφυγή µείζον κοινωνικόπρόβληµα και περιγράφονται τα θέµατα πουσχετίζονται µε την έννοια και τη µέτρησή της.Κατόπιν, αναλύονται τα πρόσφατα δηµοσιευ-µένα στατιστικά στοιχεία των φορολογικώνδηλώσεων του οικονοµικού έτους 20091 ως µιαεπιπλέον ένδειξη για την ύπαρξη και τις δια-στάσεις της φοροδιαφυγής στην Ελλάδα.Τέλος, αναφέρονται περιληπτικά προτάσειςµέτρων που θα µπορούσαν να συµβάλουν στηναποτελεσµατικότερη επιβολή και συλλογήφόρων από τις αρµόδιες αρχές.

Οι επιπτώσεις της φοροδιαφυγής

Η φοροδιαφυγή είναι ένα σύνθετο και διαρ-θρωτικό φαινόµενο, το οποίο συµβάλλει στηµείωση της αποτελεσµατικότητας της οικονο-µίας και τη διεύρυνση της κοινωνικής ανισό-τητας.2 Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι ηφοροδιαφυγή στρεβλώνει την κατανοµή καιτην αναδιανοµή των οικονοµικών πόρων βρα-χυχρόνια και µακροχρόνια. Πιο συγκεκριµέναη φορολογία, και κατ’ επέκταση η φοροδια-φυγή, επηρεάζει το διαθέσιµο εισόδηµα τωνπολιτών και συνεπώς, σε βάθος χρόνου, τηδοµή της οικονοµίας, τις αποφάσεις σχετικάµε την προσφορά και ζήτηση εργασίας κατάκλάδο ή επάγγελµα, τη διαχρονική κατανοµήτου εισοδήµατος µεταξύ κατανάλωσης καιαποταµίευσης, τις τιµές, το ύψος και το ρυθµόαύξησης των εισαγωγών, τη ροή εισοδήµατοςστην αλλοδαπή κ.λπ. Παράλληλα, η φοροδια-φυγή περιορίζει την αναδιανεµητική λει-τουργία της προοδευτικής φορολογίας από τα

πλουσιότερα προς τα φτωχότερα άτοµα, αυξά-νει τα φορολογικά βάρη των νοµοταγών φορο-λογουµένων και θίγει τη δίκαιη και ίση µετα-χείριση ατόµων µε παρόµοιο εισόδηµα. Επι-πρόσθετα, στο βαθµό που αφαιρεί από το∆ηµόσιο πόρους που θα µπορούσαν να χρη-σιµοποιηθούν για τη χρηµατοδότηση κρατικώνδαπανών, η φοροδιαφυγή οδηγεί σε αύξησητων δανειακών αναγκών του κράτους, περιο-ρισµένη δυνατότητα δηµόσιων επενδύσεων,χαµηλότερη ποιότητα και ποσότητα παρεχό-µενων δηµόσιων αγαθών και δυσκολίες στηνεφαρµογή του κοινωνικού κράτους. Από ταπαραπάνω γίνεται σαφές ότι το κόστος από τηφοροδιαφυγή σε ατοµικό επίπεδο διαχέεταιάµεσα και έµµεσα στο ευρύτερο κοινωνικόσύνολο, θίγοντας έτσι και κοινωνικές οµάδεςπου καταβάλλουν συστηµατικά και µε συνέ-πεια τους φόρους που τους αναλογούν.

Η έννοια και η µέτρηση της φοροδιαφυγής

Η έννοια και η µέτρηση της φοροδιαφυγήςυπόκεινται σε θεωρητικούς και πρακτικούςπεριορισµούς που πηγάζουν από την πολυ-πλοκότητα της οικονοµίας, του φορολογικούπλαισίου και του φορολογικού µηχανισµού. Σεαναλύσεις φορέων της αγοράς και σε άρθρατου Τύπου πολύ συχνά παρατηρείται σύγχυσητης έννοιας της φοροδιαφυγής µε την έννοιατης παραοικονοµίας, κάτι που οδηγεί σε ανα-κριβή συµπεράσµατα.3 Είναι σηµαντικό ναδιευκρινιστεί ότι η φοροδιαφυγή δεν ταυτί-ζεται αναγκαστικά µε την παραοικονοµία (βλ.∆ιάγραµµα 1), αν και ένα µέρος της φορο-διαφυγής συνδέεται µε την παραοικονοµία, η

15

** Το άρθρο απηχεί τις απόψεις της συγγραφέως και όχι κατ’ ανά-γκην της Τράπεζας της Ελλάδος. Ευχαριστίες εκφράζονται για ταπολύτιµα σχόλιά τους στους Βασίλη Μανεσιώτη, Μαρία Φλεβο-τόµου, Heather Gibson και Ελένη Κολτσίδα.

11 Βλ. Γενική Γραµµατεία Πληροφοριακών Συστηµάτων του Υπουρ-γείου Οικονοµικών (http://www.gsis.gr/statistiko_deltio/statistiko_deltio_2009/statdeltio2009.html).

22 Βλ. Matsaganis, M. and M. Flevotomou (2010).33 Επίσης δεν θα πρέπει να συγχέεται η φοροδιαφυγή (tax evasion)

µε την φοροαποφυγή (tax avoidance). Η φοροαποφυγή είναι µιαπράξη η οποία συντελείται χωρίς παράβαση της νοµοθεσίας.

2-Meleti Vasardani:�� 1 20-06-11 09:42 �� 15


οποία ορίζεται ως το σύνολο της οικονοµικήςδραστηριότητας που δεν καταγράφεται στουςεθνικούς λογαριασµούς, ενώ θα έπρεπε.Φοροδιαφυγή µπορεί να υπάρξει στο πλαίσιοτόσο της καταγραφόµενης όσο και της µηκαταγραφόµενης οικονοµικής δραστηριότη-τας, τρέχουσας και µη τρέχουσας (π.χ. φορο-λογία µεταβίβασης ακινήτων και κεφαλαίων).4

Γενικότερα, η έννοια της φοροδιαφυγής θαµπορούσε να περιγραφεί ως η παράνοµηενέργεια της ηθεληµένης απόκρυψης φορο-λογητέου εισοδήµατος και άλλων φορολογι-κών αντικειµένων κατά τη δήλωση και τονυπολογισµό του οφειλόµενου φόρου, καθώςκαι η µη απόδοση του οφειλόµενου φόρου στιςαρµόδιες κρατικές αρχές (π.χ. του φόρου προ-στιθέµενης αξίας και λοιπών παρακρατούµε-νων φόρων, τελών ή εισφορών). Η σύνθετηφύση της φοροδιαφυγής είναι πρόδηλη απότην πληθώρα των τρόπων µε τους οποίουςσυντελείται, επί της άµεσης και έµµεσης φορο-λόγησης, από νοµικά και φυσικά πρόσωπα καισε όλα τα συστήµατα φορολογίας (κλιµάκια,αυτοτελής, τεκµαρτή), των ειδών φόρου καιτων επαγγελµατικών οµάδων (µισθωτοί,ελεύθεροι επαγγελµατίες, έµποροι-βιοτέχνεςκ.λπ.). Για το λόγο αυτό, η µέτρησή της καθί-

σταται ιδιαίτερα δυσχερής και συνήθως υπό-κειται σε διάφορες a priori παραδοχές.

∆εδοµένης της σύνδεσης της φοροδιαφυγής µετην παραοικονοµία, αρκετές µελέτες τις τελευ-ταίες δεκαετίες έχουν εστιάσει στην ανάλυσητου φαινοµένου της παραοικονοµίας. Στηνπερίπτωση της Ελλάδος, το µέγεθος της παρα-οικονοµίας έχει εκτιµηθεί σε 30% του ΑΕΠκατά µέσο όρο, τόσο διαχρονικά όσο καιµεταξύ διαφορετικών µελετών.5 Σε σύγκρισηµε άλλες προηγµένες οικονοµίες του ΟΟΣΑ,η Ελλάδα εκτιµάται ότι παρουσιάζει τα τελευ-ταία χρόνια ένα από τα υψηλότερα ποσοστάπαραοικονοµίας επί του ΑΕΠ, γεγονός πουπιθανώς εντείνει το φαινόµενο της φοροδια-φυγής (βλ. ∆ιάγραµµα 2).6 Μέρος του προ-

16

44 Βλ. Μανεσιώτης Β. (1990) για λεπτοµερή ανάλυση της σχέσηςµεταξύ της παραοικονοµίας και της φοροδιαφυγής.

55 Βλ. Παυλόπουλος Π. (1987), Βαβούρας Ι.Σ., Καραβίτης Ν. και Λ.Τσούχλου (1990), Νεγρεπόντη-∆ελιβάνη Μ. (1991), Κανελλό-πουλος Κ., Κουσουλάκος Ι. και Β. Ράπανος (1995), Τάτσος Ν.(2001), Ernste D. and F. Schneider (1998), Schneider F. and R.Klinglmair (2004) και έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής(European Commission, 2009).

66 Βλ. Schneider F., Buehn A. and C.E. Montenegro (2010) και τουςεπικαιροποιηµένους πίνακες για την περίοδο 1989-2009, οι οποίοιείναι διαθέσιµοι στο δικτυακό τόπο http://www.econ.jku.at/members/Schneider/files/publications/ShadowEconomy21OECD_2009.pdf.



Ιούνιος 2011

βλήµατος είναι η αδήλωτη εργασία, το µέγε-θος της οποίας εκτιµάται ιδιαίτερα υψηλόστην Ελλάδα, σε περίπου 25% του συνολικούαριθµού των (ελεγχθέντων) εργαζοµένων,7

και οφείλεται εν µέρει στην πρακτική αµοι-βαίας συµφωνίας µεταξύ εργοδότη και εργα-ζόµενου να µη δηλωθεί η εργασία, προκειµέ-νου να αποφευχθεί και από τις δύο πλευρές ηκαταβολή των υψηλών εισφορών κοινωνικήςασφάλισης.8

Αναφορικά µε το µέγεθος της φοροδιαφυγήςστην Ελλάδα, αυτό έχει στο παρελθόν εκτι-µηθεί σε περίπου 4% του ΑΕΠ.9 Η εκτίµησηαυτή προέκυψε από τη χρήση διαφορετικώνµεθοδολογιών για την άµεση (π.χ. συνάρτησηφορολογικών εσόδων τύπου Cobb-Douglas)και την έµµεση φορολογία, λόγω µεγάλωνδιαφορών µεταξύ των δύο κατηγοριώνφόρων. Επίσης, περιλαµβάνει τη φοροδια-φυγή που σχετίζεται µε την παραοικονοµία.Πιο πρόσφατη µελέτη αναφορικά µε τη φορο-λογία εισοδήµατος φυσικών προσώπωνεκτιµά ότι το σύνολο των φορολογουµένωνδηλώνει φορολογητέο εισόδηµα µικρότερο

κατά τουλάχιστον 10%, οδηγώντας σε 26%λιγότερα φορολογικά έσοδα (λόγω της προο-δευτικότητας της φορολογίας).10 Σύµφωνα µετην ίδια µελέτη, η υψηλότερη φοροδιαφυγήφαίνεται να διαπράττεται από άτοµα µε κύριαπηγή εισοδήµατος την αυτοαπασχόληση (δηλ.ελεύθερους επαγγελµατίες,11 αγρότες), οιοποίοι κατά (σταθµισµένο) µέσο όρο δηλώ-νουν περίπου 33% µικρότερο εισόδηµα απότο πραγµατικό, από τους πλέον πλούσιουςαλλά και τους πλέον φτωχούς (δηλ. παρου-σιάζεται καµπύλη κατανοµής σε σχήµα U) καιστην περιφέρεια της χώρας σε σύγκριση µε τααστικά κέντρα. Η µεθοδολογία που ακολου-θείται συγκρίνει το δηλωθέν εισόδηµα, όπωςαυτό εµφανίζεται στις φορολογικές δηλώσεις,µε το εισόδηµα που δηλώθηκε στην έρευναοικογενειακών προϋπολογισµών και κατόπινυπολογίζει µε τη χρήση ενός υποδείγµατοςφόρων-παροχών12 το µέγεθος και την κατα-νοµή του εισοδήµατος που δεν δηλώνεται στιςφορολογικές αρχές.

Τα φορολογικά δεδοµένα του οικονοµικού έτους2009

Ενδείξεις του µεγέθους της φοροδιαφυγήςπροκύπτουν επίσης από την ανάλυση τωνφορολογικών δεδοµένων, τα οποία ως επί τοπλείστον αφορούν τη φορολογία εισοδήµατοςφυσικών προσώπων. Τα φορολογικά δεδο-µένα του οικονοµικού έτους 2009 δηµοσιεύ-θηκαν το ∆εκέµβριο του 2010 σε στατιστικό

17

77 Βλ. Σώµα Επιθεώρησης Εργασίας, ∆ελτίο Τύπου (Ιανουάριος2011) “Στατιστικά δράσης Σ.ΕΠ.Ε. – Ε.ΥΠ.Ε.Α. για την αδήλωτηεργασία το έτος 2010” και έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής(European Commission, 2009) για έµµεσες µεθόδους µέτρησης τηςαδήλωτης εργασίας.

88 Άλλοι παράγοντες που συνδέονται µε το φαινόµενο της αδήλωτηςεργασίας είναι η ύπαρξη κατώτερου ηµεροµισθίου, η απασχόλησηανηλίκων, η απασχόληση αλλοδαπών κ.λπ.

99 Βλ. Καλυβιανάκης κ.ά. (1993).1100 Βλ. υποσηµείωση 2. 1111 Στη συγκεκριµένη περίπτωση, η κατηγορία των “ελεύθερων επαγ-

γελµατιών” περιλαµβάνει άτοµα µε κύρια πηγή εισοδήµατος ταελεύθερα επαγγέλµατα, καθώς και τις εµπορικές-βιοµηχανικέςεπιχειρήσεις και τις οικοδοµές.

1122 Τα υποδείγµατα φόρων-παροχών αξιολογούν τις δηµοσιονοµικέςκαι αναδιανεµητικές επιπτώσεις της δηµόσιας πολιτικής υπολογί-ζοντας, µε τη µέθοδο της µικροπροσοµοίωσης, δικαιώµατα για κοι-νωνικές παροχές και φορολογικές υποχρεώσεις ενός αντιπροσω-πευτικού δείγµατος του πληθυσµού. Το υπόδειγµα φόρων-παρο-χών που χρησιµοποιήθηκε στη συγκεκριµένη µελέτη είναι το δια-κρατικό υπόδειγµα EUROMOD (βλ. http://www.iser.essex.ac.uk/research/euromod).



δελτίο από τη Γενική Γραµµατεία Πληροφο-ριακών Συστηµάτων του Υπουργείου Οικο-νοµικών και, εκτός από τη φορολογία εισο-δήµατος φυσικών προσώπων, περιλαµβάνουνεπίσης πληροφορίες σχετικά µε τη φορολογίαεισοδήµατος (κερδών) νοµικών προσώπων,13

το Φόρο Προστιθέµενης Αξίας (ΦΠΑ), ταπρόστιµα και τη φορολογία κεφαλαίου (δηλ.φόρους και τέλη κληρονοµιών, δωρεών, γονι-κών παροχών κ.λπ. και φόρους στις µεταβι-βάσεις και συγκεντρώσεις κεφαλαίων).

Σύµφωνα µε τα παραπάνω φορολογικάδεδοµένα, το συνολικό εισόδηµα που απο-κτήθηκε το 2008 ανήλθε σε 115,1 δισεκ. ευρώ,εκ των οποίων τα 98,4 δισεκ. ευρώ (ή 85%)αφορούσαν φορολογούµενο εισόδηµα φυσι-κών προσώπων και τα υπόλοιπα 16,7 δισεκ.ευρώ (ή 15%) φορολογητέα κέρδη νοµικώνπροσώπων (βλ. ∆ιάγραµµα 3). Το δηλωθένεισόδηµα φυσικών προσώπων ανήλθε σε 98,1δισεκ. ευρώ.14 Η κατανοµή του δηλωθέντοςεισοδήµατος φυσικών προσώπων κατά πηγήπροέλευσης δείχνει ότι η συντριπτική πλειο-νότητα (76%) των 98,1 δισεκ. ευρώ προήλθεαπό µισθωτές υπηρεσίες και συντάξεις. Ησυµµετοχή των άλλων πηγών εισοδήµατος στο

συνολικό δηλωθέν εισόδηµα υπολειπότανσηµαντικά, µε ποσοστά που διαµορφώνονταισε 9% για τις εµπορικές και βιοµηχανικές επι-χειρήσεις, 9% τις οικοδοµές, 4% τα ελεύθεραεπαγγέλµατα και 2% τις γεωργικές επιχειρή-σεις, τις κινητές αξίες και τα εισοδήµατα απότην αλλοδαπή (βλ. ∆ιάγραµµα 4). Η διαπί-στωση ότι η µισθωτή εργασία ήταν η κύριαπηγή προέλευσης του δηλωθέντος εισοδήµα-τος κατά το οικονοµικό έτος 2009 ισχύει καισε επίπεδο περιφέρειας και νοµού.

18

1133 Σηµειώνεται ότι ως νοµικά πρόσωπα νοούνται κυρίως οι ανώνυ-µες εταιρίες, οι εταιρίες περιορισµένης ευθύνης, οι οµόρρυθµεςκαι οι ετερόρρυθµες εταιρίες και οι κοινοπραξίες, ενώ οι ατοµι-κές επιχειρήσεις νοούνται ως φυσικά πρόσωπα.

1144 Ως “δηλωθέν εισόδηµα” φυσικών προσώπων ορίζεται το εισόδηµαπου δηλώνεται από το φορολογούµενο στις φορολογικές αρχές.Το “δηλωθέν εισόδηµα” συµπίπτει συνήθως µε το “φορολογού-µενο εισόδηµα”, δηλαδή το εν δυνάµει φορολογήσιµο εισόδηµα.Όταν όµως το δηλωθέν εισόδηµα είναι µικρότερο τουλάχιστονκατά 20% από το τεκµαρτό εισόδηµα (όπως αυτό προκύπτει µεβάση τις δαπάνες διαβίωσης και απόκτησης περιουσιακών στοι-χείων), ως φορολογούµενο εισόδηµα λαµβάνεται υπόψη το τεκ-µαρτό. Το “φορολογητέο εισόδηµα” είναι αυτό που προκύπτειµετά την αφαίρεση των απαλλαγών και των εκπτώσεων από τοφορολογούµενο εισόδηµα. Λ.χ. δωρεές, ασφάλιστρα ζωής, τόκοιδανείων, οικογενειακές δαπάνες µε αποδείξεις και υποχρεωτικέςασφαλιστικές εισφορές εκπίπτουν µερικώς ή ολικώς από το φορο-λογούµενο εισόδηµα. Κατόπιν υπολογίζεται ο φόρος που αναλο-γεί στο φορολογητέο εισόδηµα από τον οποίο αφαιρούνται ταποσά που υπαγορεύουν οι εκάστοτε ρυθµίσεις για µειώσεις φόρου,όπως για νοσήλια, ενοίκιο πρώτης κατοικίας, δίδακτρα και δια-τροφές.



Ιούνιος 2011

Το σύνολο των φόρων που αναλογούσε σεφυσικά και νοµικά πρόσωπα για το οικονο-µικό έτος 2009 ήταν 13,1 δισεκ. ευρώ, εκ τωνοποίων τα 9,1 δισεκ. ευρώ (ή 69%) αφορού-σαν φόρο επί του εισοδήµατος φυσικών προ-σώπων και τα υπόλοιπα 4 δισεκ. ευρώ (ή 31%)φόρο επί των κερδών νοµικών προσώπων (βλ.∆ιάγραµµα 5). Εξετάζοντας το συνολικό φόροκαι πιο συγκεκριµένα το φόρο φυσικών προ-σώπων ανά επαγγελµατική κατάσταση ή ιδιό-τητα του υποχρέου (ή αλλιώς “ανά οµάδαεπαγγέλµατος”, όπως αναφέρεται στο στατι-στικό δελτίο), προκύπτει ότι οι µισθωτοί καισυνταξιούχοι επωµίστηκαν το 52,59% τουσυνολικού φορολογικού βάρους (φυσικών καινοµικών προσώπων), ενώ οι λοιποί φορολο-γούµενοι µόνο το 16,62%. Μεταξύ των λοιπώνφορολογουµένων, υπολογίζεται ότι, κατά προ-σέγγιση, οι ελεύθεροι επαγγελµατίες επωµί-στηκαν το 6,81% του συνολικού φορολογικούβάρους, οι έµποροι-βιοµήχανοι-βιοτέχνες-επιτηδευµατίες το 6,32%, οι εισοδηµατίες το2,33% και οι αγρότες το 1,16% (βλ. ∆ιά-γραµµα 6).15 Στα νοµικά πρόσωπα αναλο-γούσε το υπόλοιπο 30,79% του συνολικούφόρου, ποσοστό µικρότερο κατά 4 εκατοστι-αίες µονάδες σε σύγκριση µε το οικονοµικό

έτος 2008. Εν ολίγοις, το ήµισυ του φορολο-γικού βάρους στην ελληνική επικράτεια τοεπωµίστηκαν οι µισθωτοί και οι συνταξιούχοι,ενώ οι άλλες επαγγελµατικές οµάδες και τανοµικά πρόσωπα συνεισέφεραν κατά πολύλιγότερο. Εάν εξαιρεθούν από τον υπολογι-σµό του συνολικού φόρου τα νοµικά πρόσωπαώστε ο συνολικός φόρος να αφορά µόνο ταφυσικά πρόσωπα, το σχετικό φορολογικόβάρος των µισθωτών και των συνταξιούχωνανήλθε σε 76% για το οικονοµικό έτος 2009,ποσοστό που παρέµεινε σχεδόν αµετάβλητοσε σύγκριση µε το οικονοµικό έτος 2008.

Ενδεικτική της ύπαρξης και του µεγέθους τηςφοροδιαφυγής είναι επίσης η ανάλυση τωνφορολογικών δεδοµένων ανά κλιµάκιο ατο-µικού φορολογητέου εισοδήµατος. Στην περί-

19

1155 Για τον υπολογισµό των παραπάνω ποσοστών χρησιµοποιήθηκανως συντελεστές στάθµισης τα µερίδια συµµετοχής κάθε οµάδαςεπαγγέλµατος στο συνολικό φόρο, όπως αυτά προκύπτουν µε βάσητις φορολογικές δηλώσεις υποχρέου/τέκνων και συζύγου. ∆εδο-µένου ότι η κατηγοριοποίηση των φορολογικών δηλώσεων ανάοµάδα επαγγέλµατος γίνεται σύµφωνα µε την επαγγελµατικήκατάσταση του υποχρέου και όχι την ατοµική επαγγελµατική κατά-σταση κάθε φορολογουµένου, τα ποσοστά αυτά θα πρέπει να αντι-µετωπιστούν ως απλές προσεγγιστικές εκτιµήσεις. Στην πράξη, τακριτήρια και τα κλιµάκια φορολόγησης εφαρµόζονται σε ατοµικόεπίπεδο σύµφωνα µε την ατοµική επαγγελµατική κατάσταση τουφορολογούµενου προσώπου.



πτωση αυτή, η κατηγοριοποίηση ανά επαγ-γελµατική κατάσταση γίνεται σε ατοµικό επί-πεδο (και όχι ανά φορολογική δήλωση, όπουρόλο στην κατηγοριοποίηση παίζει η κύριαπηγή εισοδήµατος του υποχρέου). Σύµφωναµε τα στοιχεία αυτά, από τα 8 εκατ. φορολο-γούµενα άτοµα, τα 5 εκατ. (ή το 63%) φορο-λογήθηκαν ως µισθωτοί/συνταξιούχοι και ταυπόλοιπα 3 εκατ. (ή το 37%) ως µη µισθω-τοί/µη συνταξιούχοι µε βάση την κύρια πηγήπροέλευσης του εισοδήµατός τους (βλ. ∆ιά-γραµµα 7). Το µέσο ετήσιο δηλωθέν εισόδηµατων µισθωτών/συνταξιούχων ανήλθε σε 14.913ευρώ και ήταν υπερδιπλάσιο του αντίστοιχουεισοδήµατος που δηλώθηκε από τους µηµισθωτούς/µη συνταξιούχους και το οποίο δια-µορφώθηκε σε 6.354 ευρώ. Από τα 5 εκατ. τωνµισθωτών/συνταξιούχων, το 53% (ή τα 2,8εκατ. άτοµα) δήλωσε ατοµικό εισόδηµα κάτωτου βασικού αφορολόγητου ορίου των 12.000ευρώ και το 0,2% µηδενικό εισόδηµα. Από τα3 εκατ. των µη µισθωτών/µη συνταξιούχων, το83% (ή τα 2,5 εκατ. άτοµα) δήλωσε ατοµικόεισόδηµα κάτω των 10.000 ευρώ και το 47%µηδενικό εισόδηµα. Το αφορολόγητο όριο γιατους µη µισθωτούς φορολογουµένους ανερ-χόταν το 2009 σε 10.500 ευρώ. Στο σύνολο τωνφορολογουµένων, το 64% δήλωσε εισόδηµακάτω από το κατά περίπτωση αφορολόγητοόριο και το 17% µηδενικό εισόδηµα (βλ. ∆ιά-γραµµα 8). Περίπου το 85% δήλωσε εισόδηµακάτω από το ετήσιο κατά κεφαλήν ΑΕΠ τηςΕλλάδος, το οποίο διαµορφώθηκε σε 21.000ευρώ το 2008. Σηµειώνεται ότι τα ποσοστάαυτά ήταν αυξηµένα σε σύγκριση µε το προη-γούµενο έτος. Πάνω από 900.000 ευρώ ετήσιοατοµικό εισόδηµα δήλωσαν µόλις 33 µισθωτοίκαι άλλοι 27 φορολογούµενοι λοιπών κατη-γοριών. Ετήσιο ατοµικό εισόδηµα µεγαλύτεροαπό 100.000 ευρώ δήλωσαν συνολικά 18.942άτοµα, από τα 8.342.160 που υπέβαλαν φορο-λογικές δηλώσεις, δηλαδή το 0,23% του συνό-λου.

Ακόµη και εάν ληφθούν υπόψη οι παράγοντεςπου δύνανται να δικαιολογήσουν χαµηλάεισοδήµατα, δύσκολα τεκµηριώνεται, µεβάση την ελληνική οικονοµική πραγµατικό-τητα, ότι οκτώ στους δέκα µη µισθωτούς/µη

συνταξιούχους έχουν πραγµατικό εισόδηµακάτω των 10.000 ευρώ ετησίως και τρεις στουςπέντε Έλληνες φορολογουµένους δεν οφεί-λουν να πληρώσουν φόρο.16

Όσον αφορά τα νοµικά πρόσωπα, από τις221.363 επιχειρήσεις που υπέβαλαν φορολο-γική δήλωση το 2009, οι 97.037 (ή το 44%)δήλωσαν µηδενικά κέρδη, ενώ η συντριπτικήπλειοψηφία (209.311 επιχειρήσεις ή το 95%)δήλωσε φορολογητέα κέρδη κάτω από120.000 ευρώ. Τα συνολικά δηλωθέντα κέρδητο οικονοµικό έτος 2009, τα οποία ανήλθαν σε16,7 δισεκ. ευρώ, ήταν κατά 14% µειωµένα σεσύγκριση µε το προηγούµενο έτος, γεγονόςπου οδήγησε και σε χαµηλότερη συµµετοχήστην κατανοµή των φορολογικών βαρών. Οµέσος όρος των φορολογητέων κερδώνανήλθε στα 75.485 ευρώ για κάθε επιχείρηση,ενώ το προηγούµενο έτος ο µέσος όρος των

20

1166 Πρόσφατη µελέτη του Κέντρου Προγραµµατισµού και Οικονο-µικών Ερευνών (ΚΕΠΕ) όπου εκτιµώνται εισοδηµατικές ελαστι-κότητες φόρου καταλήγει στο συµπέρασµα ότι γενικά οι φορο-λογούµενοι µε υψηλά εισοδήµατα φαίνεται ότι αποκρύπτουν εισο-δήµατα ανεξάρτητα από την επαγγελµατική οµάδα στην οποίαανήκουν. Οι ελεύθεροι επαγγελµατίες ωστόσο είναι “εκείνοι πουέχουν τη µεγαλύτερη ‘ευελιξία’ στη δήλωση εισοδηµάτων, καθώςµπορούν εύκολα να αλλάξουν το χρονοδιάγραµµα της εργασίαςτους, να ρυθµίσουν τις απολαβές τους ή/και να στραφούν στηνπαραοικονοµία”. Βλ. Καδίτη Ε. και Ε.Ι. Νίτση (2011).



Ιούνιος 2011

φορολογητέων κερδών είχε φθάσει τα 90.895ευρώ. Αξίζει να σηµειωθεί πως, µολονότι τακέρδη των ελληνικών επιχειρήσεων παρου-σίασαν καθοδική τάση κατά την περίοδο 2006έως και 2009, παρέµειναν σηµαντικά υψηλό-τερα ως ποσοστό του ΑΕΠ σε σύγκριση µεάλλες χώρες της ζώνης του ευρώ, όπως ηΑυστρία, το Βέλγιο, η Γερµανία, η Γαλλία καιη Ολλανδία (βλ. ∆ιάγραµµα 9).17

Τα φορολογικά δεδοµένα του 2009 καταδει-κνύουν επίσης σοβαρές αδυναµίες στο φορο-

εισπρακτικό µηχανισµό τόσο ως προς τουςάµεσους όσο και ως προς τους έµµεσουςφόρους. Συγκεκριµένα, ενώ το βεβαιωµένοποσό του ΦΠΑ παρελθόντων ετών (για πρώτηφορά ή από περαιώσεις ανέλεγκτων φορολο-γικών υποθέσεων) ανήλθε σε 7 δισεκ. ευρώ το2009, µόνο τα 588 εκατ. ευρώ εισπράχθηκαν,δηλαδή το 8%. Αντίστοιχα, το ποσό των προ-στίµων που βεβαιώθηκε ανήλθε σε 1 δισεκ.ευρώ το 2009, εκ του οποίου µόνο τα 26 εκατ.ευρώ εισπράχθηκαν, δηλαδή το 3%. Σε αρκε-τές περιπτώσεις, η αδυναµία είσπραξης τωνβεβαιωµένων φόρων ή προστίµων οφείλεταισε εκκρεµείς δικαστικά φορολογικές υποθέ-σεις, οι οποίες συνήθως είναι πολύπλοκες καιχρονοβόρες. Οι φόροι από κληρονοµιές,δωρεές, γονικές παροχές κ.λπ. ανήλθαν σε 606εκατ. ευρώ, εκ των οποίων εισπράχθηκε περί-που το 45%, ενώ οι φόροι στις µεταβιβάσειςκαι συγκεντρώσεις κεφαλαίου ανήλθαν σε 609εκατ. ευρώ και εισπράχθηκαν σχεδόν στοσύνολό τους.

Προτάσεις πολιτικής

Τα παραπάνω στατιστικά δεδοµένα, σε συν-δυασµό µε τις διαθέσιµες εµπειρικές εκτιµή-

21

1177 Βλ. International Monetary Fund, 2010.



σεις για τη φοροδιαφυγή και την παραοικο-νοµία, υποδηλώνουν ότι το πρόβληµα τηςφοροδιαφυγής στην Ελλάδα είναι υπαρκτό,χρόνιο και εκτεταµένο, γεγονός που έχει επί-σης επισηµανθεί επανειληµµένως από εθνι-κούς και διεθνείς οργανισµούς. Η πολυπλο-κότητα του ελληνικού φορολογικού συστήµα-τος σε συνδυασµό µε τη διάρθρωση της ελλη-νικής οικονοµίας ―η οποία χαρακτηρίζεταιαπό σχετικά υψηλό αριθµό αυτοαπασχολου-µένων18― τείνουν να αυξάνουν την πιθανό-τητα και τους τρόπους φοροδιαφυγής.19

Παράλληλα, οι οργανωτικές και άλλες αδυ-ναµίες του φοροελεγκτικού και φοροεισπρα-κτικού µηχανισµού εντείνουν το πρόβληµα.Ενδεικτικά αναφέρεται ότι, σύµφωνα µε εκτι-µήσεις του Υπουργείου Οικονοµικών, ταφορολογικά έσοδα του ελληνικού κράτους ωςποσοστό του ΑΕΠ είναι τα χαµηλότερα στηνΕυρωπαϊκή Ένωση, περίπου 5 µονάδες κάτωαπό τον ευρωπαϊκό µέσο όρο, µολονότι οιφορολογικοί συντελεστές είναι πλησίον ή υψη-λότεροι (στην περίπτωση της έµµεσης φορο-λογίας) του ευρωπαϊκού µέσου όρου.20 Σηµει-ώνεται επίσης ότι στη φοροδιαφυγή επί τουφόρου εισοδήµατος θα πρέπει να συνυπολο-γιστεί η φοροδιαφυγή επί άλλων µορφώνφόρων, όπως τα τέλη κυκλοφορίας, η οποίαστην περίπτωση της Ελλάδος είναι σηµαντική.

Εύλογα προκύπτει από τα παραπάνω ότι ηαποτελεσµατική αντιµετώπιση του πολύπλο-κου φαινοµένου της φοροδιαφυγής προϋπο-θέτει ευρεία δέσµη παράλληλων πολιτικών, οιοποίες θα µπορούσαν να οργα

Documents

ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟ ΙΟΥΝΙΟΣ 2011 ΔΕΛΤΙΟ · 2019. 9. 12. · Έκθεση 2008, σελ. 29, (ζ) Νοµισµατική Πολιτική 2008-2009, σελ. 35- 37, (η)