7 сентября 2020 г.

Автор - Лидия Смирнова

Значение и предназначение ООН: ретроспектива и прогноз

«Мы не должны довольствоваться тем, что усвоили прекрасные формулы наших знаменитых предшественников. Отойдем от них, постараемся освободить от них свой ум, ... постараемся выразить себя в соответствии со своим собственным темпераментом. Вдобавок время и размышления мало-помалу изменяют наше восприятие, и в конце концов приходит понимание...»

Поль СезаннИюль 1905 г.

Введение

В этом году исполняется 75 лет со дня принятия Устава Организации Объединенных Наций (ООН) – центральной площадки многосторонней дипломатии и главной международной организации по обеспечению мира и безопасности. ООН – это единственный международный институт с поистинне глобальным охватом и почти универсальным членством, широчайшей повесткой дня. Среди ее функций – разработка международного права, учреждение других международных организаций, создание тематических и мультидисциплинарных комитетов, комиссий и программ, организация глобальных конференций и саммитов, поощрение формирования глобальных связей и партнерских отношений. В качестве узлового элемента и зонтичной основы глобального управления ООН часто является наиболее значимым этапом международного сотрудничества практически в любой области и непосредственно опеределяет глобальные мировые процессы.

На протяжении 75 лет потеря веры в ООН происходила с завидной регулярностью. Критика звучала с момента ее создания и иногда принимала удивительно схожие выражения 30 и даже 40 лет спустя. Так, например, видный американский дипломат и «архитектор» Холодной войны Джордж Кеннан писал в 1949 г., что Генеральная Ассамблея ООН представляет собой "случайное собрание социальных образований, которые на данном этапе человеческой истории пользуются широкой степенью признания в качестве независимых государств."1 Призывы к реформированию ООН также раздавались многократно. В 1970-е годы, по результатам деколонизации, потребовалось улучшить координацию экономических и социальных программ. В 1980-е годы назрела финансовая реформа. С начала 1990-х годов камнем преткновения стали неэффективное управление, повышение способности ведения миротворческих операций и реформа Совета Безопасности.2 Если в начале 1980 гг. казалось, что ООН становится все менее актуальной для разрешения международных проблем, то всего 13 лет спустя, в связи с

1 From Versailles to Maastricht. International Organisations in the Twentieth Century. Armstrong, Lloyd and Redmond, стр. 12 International Organisations. The politics and processes of global governance. Karns, Mingst, Stiles, стр. 148

окончанием Холодной войны, она обрела новое дыхание и стала играть более устойчивую и существенную роль в международных делах.3

В чем же состоит значение ООН? Во-первых, как и другие международные организации, ООН - это прежде всего творение и инструмент государств и существует постольку, поскольку последние находят ее деятельность полезной. Полезность, правда, не всегда сводится к служению некоей идеалистической или функциональной цели, а может заключаться в циничных и эгоистических побуждениях. Этим, в частности, объясняется тот факт (полностью подтверждаемый настоящей статьей), что на протяжении истории ООН более богатые и могущественные государства вносили непропорционально больший вклад в ее бюджет. Членство в ООН и ее финансирование, таким образом, есть одно из средств продвижения внешней политики.

Во-вторых, на более существенном уровне, ООН, как и другие международные организации, помогает государствам добиваться сотрудничества или многосторонних решений своих проблем. Огромный рост числа спонсируемых ООН международных конференций по таким разнообразным темам, как окружающая среда, терроризм, контроль над вооружениями, важное тому доказательство. Объединяя ресурсы и предоставляя возможности для скоординированных многосторонних усилий, ООН является альтернативой односторонним или двусторонним действиям в различных областях, позволяет использовать финансовые вклады и опыт других стран для достижения государствами своих внутри- и внешнеполитических целей.

В-третьих, ООН играет ключевую роль в процессах, посредством которых международное сообщество коллективно легитимирует как международные субъекты, так и определенные виды международных актов. Членство в ООН - остро желаемая цель для новых государств, но организация также рассматривается как придающая определенную международную легитимность некоторым негосударственным субъектам путем предоставления различных прав доступа к ее деятельности.

Наконец, ООН играет важную роль в создании, поддержании и развитии нормативно-правовой базы, лежащей в основе международных отношений. До сравнительно недавнего времени единственными реально значимыми международными нормами были те, что определяли и защищали государственный суверенитет. Устав ООН, подтвердив суверенитет и сопутствующие ему права в качестве краеугольного фундамента международного сообщества, уделил гораздо больше внимания, чем его предшественник - Устав Лиги Наций, - другим нормам, а именно, правам человека, экономическому и социальному развитию и деколонизации. На текущий момент именно эти последние, особенно в области демократизации и прав человека, играют доминирующую роль в международной повестке дня, существенно расширяя сферу деятельности международных структур, вплоть до их прямого вмешательства во внутренние дела государств.

Разворачивающийся кризис, вызванный, в том числе, пандемией короновируса, стал шоком для многосторонних институтов и международного взаимодействия в целом. Очевидно, что и архитектура международных организаций, в том виде, в каком она была задумана по окончании Второй Мировой войны, и методы их работы подвергнутся существенной корректировке как вследствие объективного перехода системы

3 From Versailles to Maastricht. International Organisations in the Twentieth Century. Armstrong, Lloyd and Redmond, стр. vii

2

международных отношений в новое качество, так и в силу исчерпания приданного многим организациям функционала, избыточности функций, очевидного параллелизма деятельности, а главное, нежелания ключевых игроков придерживаться прежних правил игры.

Для России, вероятно, это как раз подходящий момент для переосмысления своих подходов в отношении ООН и международных организаций в целом. Поскольку с некоторых пор Россия демонстрирует стремление конкурировать на международной арене в дипломатической, экономической и военной сферах, она не может игнорировать международные организации как ключевое поле битвы за определение того, какой набор ценностей (образ будущего) будет формировать ХХI век. О характере же реального влияния России в этой среде уместнее всего судить как раз на примере ООН. Соответственно, цель статьи – осветить некоторые бюджетные, кадровые, идейно-политические и практические аспекты работы ООН с целью понять, на каких же позициях на самом деле находится Россия, в том числе, в сравнении с такими странами, как США и Китай, и как ей выстраивать будущую политику в отношении ООН и подобных структур. При написании статьи автор полагался, среди прочего, на личный двадцатилетний опыт работы в международных организациях, включая два учреждения ООН в трех разных странах.

Кто оплачивает?

Система ООН состоит из собственно Организации Объединенных Наций и более 30 связанных с ней структур (программ, фондов и специализированных учреждений), имеющих собственный членский состав, руководство и бюджет. Соответственно, взносы в ООН делятся на три категории: 1) регулярные (т.е. обязательные или «начисленные») взносы; 2) взносы на операции по поддержанию мира; и 3) добровольные взносы от государств и частного сектора, целиком обеспечивающие функционирование программ и фондов, таких, как ЮНИСЕФ, ПРООН, ВПП и т.д. Что касается специализированных учреждений (ВОЗ, ЮНЕСКО, МВФ, Группа Всемирного банка, ФАО, МОТ и т.д.), то они являются самостоятельными международными организациями и финансируются как за счет добровольных, так и начисленных взносов.

Регулярный бюджет ООН формируется на основе распределения в виде шкал взносов, устанавливаемых Генеральной Ассамблеей и рассчитываемых исходя из показателей уровня экономического развития страны. Максимальная ставка ("потолок") составляет 22%, минимальная ("пол") - 0,001%. Регулярный бюджет на 2020 г. утвержден в размере $3,073 млрд. Как следует из таблицы, составленной автором на основе информации, помещенной на официальном оон-овском сайте, по размеру взноса на 2020 г. Россия находится на десятой позиции. Ее взнос примерно в десять раз меньше взноса США, в разы меньше взносов Китая, Японии, Германии, Великобритании и Франции, почти на треть меньше взноса Италии и сопоставим со взносами Канады, Кореи и Испании.

Топ-12 взносов в регулярный бюджет ООН в 2020 г. (в долл. США) 4

Государство-член Шкала взносов

(в %)

Валовый взнос Зачет по плану

налогообложения

персонала

Чистый вклад

4 https://undocs.org/en/ST/ADM/SER.B/1008

3

1. США 22.000 678 613 826 -5 678 613 826

2. Китай 12.005 370 307 226 33 526 724 336 780 502

3. Япония 8.564 264 165 855 23 916 940 240 248 915

4. Германия 6.090 187 852 646 17 007 726 170 844 920

5. Великобритания 4.567 140 874 061 12 754 398 128 119 663

6. Франция 4.427 136 555 610 12 363 416 124 192 194

7. Италия 3.307 102 007 997 9 235 558 92 772 439

8 Бразилия 2.948 90 934 253 8 232968 82 701 285

9. Канада 2.734 84 333 191 7 635 324 76 697 867

10. Россия 2.405 74 184 830 6 716 516 67 468 314

11. Корея 2.267 69 928 070 6 331 119 63 596 951

12. Испания 2.146 66 195 694 5 993 199 60 202 495

ВСЕГО 100.000 3 084 608 300 217 832 940 2 866 775 360

Показательно, что за исключением 18 стран-участниц, все остальные члены ООН вносят в регулярный бюджет менее 1% каждый. В то же время 5 главных плательщиков, располагающих всего 5 из 193 голосов в Генеральной Ассамбее, несут 51% расходов.

Значительно большие средства выделяются на миротворческие операции. В настоящее время в них задействовано порядка 110 000 человек в 13 странах мира6. Расходы распределяются на основе отдельной шкалы взносов, рассчитываемой по сложной формуле, в целом отражающей принцип «чем богаче страна, тем больше придется платить»7. При этом члены Совета Безопасности вносят большую долю в виду их особой ответственности за поддержание международного мира и безопасности и в качестве платы за возможность принятия ключевых решений.

Утвержденный миротворческий бюджет на финансовый год с 1 июля 2019 года по 30 июня 2020 года составил $ 6,5 млрд.8 Эти средства использовались для финансирования 12 из 13 миротворческих миссий, обеспечивали материально-техническое оснащение миссии Африканского союза в Сомали, а также всех миротворческих операций через глобальный центр обслуживания в Италии и региональный центр в Уганде.9 В дополнение к утвержденному бюджету многие страны добровольно и на безвозмездной основе

5 Сумма, списанная с кредита США в 2020 г. – 61,440,060 долл. США6 https://peacekeeping.un.org/en 7 https://www.dw.com/ru/%D0%BA%D1%82%D0%BE-%D0%B8-%D0%B2-%D0%BA%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%BC-%D0%BE%D0%B1%D1%8A%D0%B5%D0%BC%D0%B5-%D1%84%D0%B8%D0%BD%D0%B0%D0%BD%D1%81%D0%B8%D1%80%D1%83%D0%B5%D1%82-%D0%BE%D0%BE%D0%BD/a-405966198 https://peacekeeping.un.org/en/how-we-are-funded9 Еще две миротворческие миссии - организация ООН по наблюдению за соблюдением перемирия и группа военных наблюдателей ООН в Индии и Пакистане - финансируются за счет РБ ООН.

4

выделяли ресурсы сверх своих начисленных взносов в виде транспортных, материально-технических, кадровых и финансовых средств.

Как следует из официальных данных, среди плательщиков начисленных взносов в миротворческий бюджет Россия занимает восьмое место. Ее взнос примерно в 9 раз меньше взноса США, в пять раз меньше взноса Китая, значительно меньше взносов Японии, Германии, Великобритании и Франции и ниже взноса Италии.

Топ-10 плательщиков начисленных взносов на операции ООН по поддержанию мира в 2019 г. 10

Государство-член ООН %

1 США 27.89%

2 Китай 15.21%

3 Япония 8.56%

4 Германия 6.09%

5 Великобритания 5,79%

6 Франция 5.61%

7 Италия 3.30%

8 Россия 3.04%

9 Канада 2.73%

10 Корея 2.26%

Что касается закупок, осуществляемых организациями системы ООН, то их общая стоимость в 2019 г. достигла $2,955,7 млн.11 Общая стоимость товаров и услуг, приобретенных у российских компаний, составила $167,624,218 млн (или 5,67% от совокупного объема). Среди государств-поставщиков системе ООН Россия находится на 4 месте. По этому показателю ее значительно обгоняют ОАЭ и США, а также Кения.

Топ-10 общего объема закупок системы ООН по странам и территориям на 2019 г.12

Государство/Teрритория

Общий объем % Общий объем относящийся к миротворчеству

%

1 ОАЭ $489,287,210 16.55% $461,437,586 24.51%

2 США $471,784,964 15.96% $161,653,254 8.59%

3 Keния $211,258,736 7.15% $159,049,637 8.45%

4 Россия $167,624,218 5.67% $156,528,703 8.31%

5 Швейцария $136,662,847 4.62% $12,134,882 0.64%

6 Великобритания $111,294,367 3.77% $92,274,641 4.90%

7 Украина $97,051,915 3.28% $83,524,862 4.44%

10https://undocs.org/A/73/350/Add.1 11 https://www.un.org/Depts/ptd/statistics/2019?qt-purchase_order=0#qt-purchase_order12 https://www.un.org/Depts/ptd/procurement-by-country-table-detail/2019

5

Государство/Teрритория

Общий объем % Общий объем относящийся к миротворчеству

%

8 Эфиопия $80,535,486 2.72% $70,055,091 3.72%

9 Нидерланды $78,748,367 2.66% $24,579,540 1.31%

10 Италия $71,568,373 2.42% $64,242,520 3.41%

Согласно сайту МИД РФ13, наибольший объем поставок российские компании осуществляют Закупочной службе ООН в Нью-Йорке (71,6%). На ее рынке услуг в области воздушных перевозок российские компании совокупно занимают ежегодно первое место. Так, из 83 вертолетов, использовавшихся в миротворческих операциях и специальных политических миссиях в 2016 г. (последние имеющиеся данные на сайте МИД РФ), 74 были поставлены российскими авиакомпаниями, а из 53 самолетов – 8. Всего в 2016 г. 26 организаций системы ООН закупили товары и услуги у российских компаний, включая ВПП (18.6%), ЮНИСЕФ (5.2%), МОТ (0.9%), ПРООН (0.8%), ЮНИДО (0.6%) и др. (1.2%).

Кто работает?

Персонал ООН насчитывает порядка 109 589 человек (включая 38 713 международных специалистов14), задействованных в 38 структурах, расположенных в 450 точках (duty stations) по всему миру15. Главные органы - Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Экономический и Социальный Совет, Совет по Опеке и Секретариат ООН заседают в Центральных учреждениях ООН в Нью-Йорке. Международный Суд находится в Гааге.

Нижеприведенная таблица составлена автором на основе официальных данных о численности персонала ООН по состоянию на 31 декабря 2018 г. (последняя полностью доступная официальная информация) в разбивке по национальности и категории персонала. Она отражает, среди прочего, размещение штаб-квартиры ООН в Нью-Йорке, отделений в Женеве, Вене и Найроби, географию миротворческих операций (в настоящее время - 13) и поддерживающих их структур. По общему количеству персонала Россия находится на 27 месте, по количеству международных специалистов – приблизительно на 12-ом.

Топ-27 персонала ООН в разбивке по национальности и категории по состоянию на 31.12.2018 г. 16

Государство-

член

Международные

специалисты

Местные

специалисты

Сотрудники

полевых

служб

Сотрудники

вспомогательных

служб

Всего

1. США 3349 25 123 1921 5418

2. Франция 2287 5 33 2050 4375

13 https://www.mid.ru/ru/ucastie-rossijskih-kompanij-v-zakupocnoj-deatel-nosti-organizacij-sistemy-oon14 Сотрудники ООН подразделяются на следующие категории: 1) специалисты и выше (обязательный уровень образования – диплом магистратуры и выше); 2) полевые службы; 3) вспомогательные службы, и 4) смежные категории, например, местные специалисты и службы безопасности. 15 https :// www . unsceb . org / CEBPublicFiles / CEB _ HR _ Statistics _31_12_2018_0. pdf 16 https :// www . unsceb . org / CEBPublicFiles / CEB _ HR _ Statistics _31_12_2018_0. pdf

6

3. Кения 860 380 208 2042 3490

4. Южный Судан 214 502 15 2660 3391

5. ДРКонго 279 507 76 2512 3374

6. Италия 1745 6 16 1472 3239

7. Эфиопия 416 427 80 1658 2581

8. Великобритания 1775 7 59 642 2483

9. Индия 1054 408 129 782 2373

10. Филиппины 449 178 154 1227 2008

11. Канада 1465 12 45 485 2007

12. Южный Судан 25 340 1 1576 1942

13. Афганистан 110 403 28 1382 1923

14. Германия 1414 12 10 397 1833

15. Ливан 260 210 106 1169 1745

16. Испания 1098 23 17 452 1590

17. Нигерия 342 387 59 748 1536

18. Пакистан 451 328 55 696 1530

19. Иордания 283 218 36 873 1410

20. Мали 109 264 9 905 1287

21. Египет 361 178 25 721 1285

22. Китай 754 127 5 349 1235

23. Австрия 308 1 20 854 1183

24. Ирак 97 282 50 743 1172

25. Япония 989 16 2 123 1130

26. Колумбия 287 215 4 602 1108

27. Россия 602 26 43 374 1045

ВСЕГО 38713 13815 3509 53552 109589

Трудоустройство в Секретариат ООН формально проводится на основе географических квот, устанавливаемых для каждой страны по трем показателям: размер взноса в бюджет, величина национального валового продукта и население страны. Соответственно, главные доноры располагают большими квотами. На практике квота – это во многом виртуальное, бюрократическое понятие, существенно не влияющее на набор кадров, за

7

исключением постов высокого уровня. Вне Секретариата ООН, вопрос квот не является ключевым: основные вакантные должности заполняются на свободных конкурсах, в которых влияние квот фактически сведено к нулю.

Количество профессий, задействованных в системе ООН, превышает 300 наименований и включает специалистов в самых разных областях: IT, экономика, юриспруденция, здравоохранение, сельское хозяйство, инженерия, строительство, энергетика, финансы17. Что касается профессионального состава Секретариата ООН, то он состоит преимущественно из юристов, финансистов, экономистов, социологов, переводчиков, менеджеров по персоналу и специалистов по правам человека. Небезынтересно, что базовая заработная плата международных специалистов (обязательное требование – диплом магистратуры и выше) рассчитывается на основе базовой зарплаты сотрудников Государственного Департамента США в Вашингтоне.

На территории Российской Федерации в настоящее время действуют несколько программных и проектных офисов учреждений ООН (т.е. нацеленных на осуществление конкретных проектов по запросу российских властей), а также информационный центр, но не располагается ни одного административного подразделения или логистического хаба системы ООН (в отличие, например, от Дании, Италии, Испании или Турции). Следует также отметить, что с 1945 г. и вплоть до горбачевской «перестройки» гражданам СССР запрещалось работать в ООН на долгосрочных контрактах18, которые, собственно, и являются целью прохождения конкурсов. Уже по одной этой причине СССР не мог полноценно участвовать в работе организации и обладать необходимой и нарабатываемой десятилетиями «институциональной памятью».

Секретариат ООН фактически составляет "вторую" Организацию Объеденных Наций. Генеральный секретарь и исполнительное руководство обладают значительным влиянием даже в отношении некоторых стран-участниц19. Руководящие посты в сферах безопасности, торговли, финансов и сельского хозяйства традиционно рассматриваются как особо значимые, «высокополитические», в противовес менее значимым в таких областях, как социальное обеспечение, права человека, окружающая среда и здравоохранение20. Известно о двух гражданах РФ, занимающих посты высокого уровня: главы Анти-террористического Бюро21 и директора отделения ООН в Женеве. На момент публикации на сайте исполнительного руководства системы ООН (всего 30 человек, не считая Генерального секретаря) не было ни одного гражданина России.22

По численности военных и полицейских, участвующих в миротворческих операциях (т.н. «голубые каски»), Россия находится внизу списка, включающего порядка 90 государств (приблизительно на 70-ой позиции). Индия и Китай входят в первую десятку, в то время как Канада, США и Япония плетутся в хвосте. Нижеприведенная таблица составлена

17 https :// thepoint . rabota . ua / kak - nayty - rabotu - v - oon / 18 From Versailles to Maastricht. International Organisations in the Twentieth Century. Armstrong, Lloyd and Redmond, стр. 12319 International Organisations. The politics and processes of global governance. Karns, Mingst, Stiles, стр. 13420 International Organisations. The politics and processes of global governance. Karns, Mingst, Stiles, стр. 14021 В то время как все пять постоянных членов Совета Безопасности ООН поддержали решение Генерального секретаря о создании нового Бюро в 2017 году, США обеспокоились, что Россия будет иметь слишком большое влияние на новый орган, поскольку его главой был назначен бывший российский дипломат. Посему США ограничили свои взносы в Бюро - https :// cpr . unu . edu / minimum - order . html 22 https :// www . unsystem . org / content / executive - heads

8

автором на основе официальных данных23 и включает статистику только по десяти произвольно выбранным странам.

Количество военных и полицейских, задействованных в миротворческих

операциях ООН на 31 марта 2020 г.

Государство-член Численность военных и полицейских

Индия 5,640

Китай 2,534

Франция 697

Испания 645

Германия 528

Великобритания 246

Россия 69

Канада 43

США 29

Япония 4

Характерно и вполне понятно, что во всемирной паутине практически отсутствует аналитика, посвященная кадровым проблемам ООН, в частности, эффективности системы квот. В этой связи любопытна статья, опубликованная в The New York Times в 2005 г. бывшим Заместителем Генерального секретаря, Рамешем Такуром, индусом по происхождению. Он утверждает, что все влиятельные и высокобюджетные должности в Секретариате и системе ООН в целом заполнены выходцами с Запада, включая миротворчество, политические вопросы, управление, программы развития и охраны окружающей среды, детский фонд, права человека и беженцев: «Если смотреть из Азии, вершина ООН выглядит решительно Атлантической». По словам Такура, назначение на руководящие должности – это скорее сочетание власти и денег, чем политика квот, а успех продавливания своих кандидатов прямо пропорционален положению страны в международной иерархии власти и богатства.

Такур также напоминает, что представители Азии составляют почти половину всех миротворцев ООН, включая около четверти от общего числа погибших, и оплачивают около четверти регулярного и миротворческого бюджетов (три четверти из которых приходится только на Японию). Тем не менее еще в 2004 г. в высших эшелонах миротворческого департамента не было ни одного азиата (и только один африканец), а две трети старших сотрудников департамента были выходцами с Запада. Такур заключает, что система квот является не источником проблем ООН, а возможным их решением в будущем; пока же она скорее служит «козлом отпущения» за провалы, в основном, западных топ-менеджеров. Статья завершается призывом к азиатским странам настойчиво продвигать и лоббировать профессионально компетентных азиатских представителей на подходящие руководящие должности в системе ООН.

23 https :// peacekeeping . un . org / en / troop - and - police - contributors

9

Как это работает?

Деятельность ООН, как и других международных организаций, можно условно разделить на два направления: межгосударственное сотрудничество и оказание технической помощи. Первое, в целом, сводится к разработке и имплементации международно-правовых норм разного уровня и юридической силы. Второе - к предоставлению консультаций по вопросам политических, социальных, экономических и других реформ.

Что касается первого направления, то с развалом СССР и социалистического лагеря западные модели и концепции права полностью вытеснили в международно-правовом дискурсе все другие модели и концепции. Первые a priori были объявлены наиболее приемлемыми для «новых демократий» и прогрессивными, вторые – соответственно неподходящими, недемократическими и регрессивными24. Тенденция идейно-политического подавления «новых демократий» западными демократиями, прямого навязывания юридического мышления и правовых стереотипов особенно выпукло проявилась в системе ООН, впрочем как и в других международных организациях. Поскольку любая правовая система представляет собой весьма высокий уровень надстройки («суперструктуры»), базирующейся на соответствующей экономической системе обществa25, можно констатировать, что современное правовое измерение международного сотрудничества фактически играет роль именно такой суперструктуры, обслуживающий потребности, прежде всего, западной экономики.

Также хотя теоретически и формально-юридически все страны-участницы ООН выступают как равные партнеры и носители одинаково равноценных государственных воль, фактически воля каждого государства предопределяется его реальными возможностями: чем сильнее государство, тем тверже, масштабнее и реальнее его воля26. Российские правоведы уже давно отмечают, что Россия фактически, а не формально-юридически, не может оказывать такое же влияние на процесс формирования и реализации международно-правых норм, как, например, США, и что международными законодателями, в течение длительного времени оказывавшими значительное влияние на развитие международного права, выступали и выступают, в первую очередь, юристы США, Великобритании и Франции.27

Автор полностью разделяет эту точку зрения, основываясь на личном двадцатилетнем опыте работы в международных организациях и наблюдениях как за разработкой международных конвенций и инструментов «мягкого права», так и принятием решений международными форумами. Инструменты влияния включают среди прочего: опору на «своих» представителей секретариата; использование экспертов из узкой группы западных технократов, оказывающих решающее воздействие на характер и содержание международно-правовых норм; наличие ресурсов для тщательного планирования и проведения детальных исследований; слаженную и четкую командную работу по созданию альянсов и продавливанию своих позиций; доминирование в голосовании.

24 Марченко М.Н., Сравнительное правоведение, Москва, 2016, стр. 19825 М.Bogdan, Comparative Law, Kluwer, 1994, p. 7026 Марченко М.Н., Сравнительное правоведение, Москва, 2016, стр. 28427 Международное право, отв. ред. Г.И. Тункин, с. 128-129. В англо-саксонской историографии Устав Лиги Наций воспринимается как «скорее британский, чем американский». Что касается Устава ООН, то он считается «принципиально основанным на принципах, отстаиваемых США» - International Organisations. The politics and processes of global governance. Karns, Mingst, Stiles, стр. 64

10

Противопоставить этому Россия зачастую может только «глас вопиющего в пустыне», право вето и политический троллинг.

Справедливости ради следует, правда, отметить комментарии, звучащие в кулуарах иных оон-овских форумов о чрезмерной численности российских делегаций. Анализ списка участников каждый раз подтверждал обоснованность подобных утверждений, как и неопровержимость того факта, что массивное российское присутствие не трансформируется всякий раз в мощный рычаг влияния. По наблюдениям автора, в отличие от компактных американских делегаций, не покладая рук трудившихся в залах заседаний над многочисленными, либо инициированными, либо поддерживаемыми ими резолюциями и коммюнике, обширные российские делегации, за исключением нескольких человек, по истечении первого дня среднестатистического недельного форума растворялись в бесконечных коридорах конференц-центров и дружелюбных городах принимающей стороны.

Что касается второго направления, т.е. программ технической помощи и консультаций по вопросам политических, социальных и экономических реформ, их безусловная общая направленность – транзит к демократии и капитализму стран третьего мира, включая пост-советское пространство. Польза от таких программ для стран-реципиентов достаточно спорна. Большинство написаны «под копирку» и не позволяют обеспечить необходимую гибкость в восприятии национального контекста. Автору рассказывали о реакции высшего чиновничества одной балканской страны, начинающейся на букву «М», на презентацию рекомендуемого для этой страны пакета реформ высоким представителем международной организации, где повсеместно фигурировало название другой балканской страны, также начинающейся на «М». Подобным историям несть числа.

Принятие технической помощи не только вынуждает страны-реципиенты приспосабливаться к «чужой» для них повестке дня, определяемой в самых богатых экономиках и неизбежно отражающей чужие мышление и интересы, часто эгоистические, но и фактически влечет за собой вмешательство во внутреннюю политику, а, значит, и государственный суверенитет. В этой связи весьма показательны идеи трансформировать недействующий с 1994 г. Совет по опеке ООН в инструмент управления «недееспособными государствами» (failed states), предварительно «очистив» этот орган от колониального подтекста.28 Таким образом, можно заключить, что в той мере, в какой они составляют структуру глобального управления, оон-овские учреждения, особенно аффилиированные с ООН банки развития, фактически принимают форму управления со стороны богатейших стран беднейшими, а не выстраивают систему, которая одинаково применима ко всем, в том числе, и богатым странам. Ответственности же за неудачи и за возможные социальные беспорядки и другие последствия рекомендованных действий международные организации и их чиновники – в силу иммунитета - не несут29. В 1990-гг Россия сама выступала получателем технической помощи и, думается, извлекла немало полезных уроков.

А что США?

28 Neotrusteeship and the Problem of Weak States, Fearon and Laitin, International Security, 2004, 28(4)29 International Organisations. Politics, Law, Practice. I.Hurd, стр, 68-69

11

США воспринимают себя не только в качестве инициатора ООН и принимающей стороны ее штаб-квартиры, но и как «главного направляющего» (chief guide) и крупнейшего донора30 организации, вот уже 75 лет олицетворяющей «основанный на правилах миропорядок», в значительной мере разработанный, гарантируемый и поддерживаемый США.31 Несмотря на то, что в момент создания ООН была «продана» американской общественности в сугубо идеалистических терминах, в атмосфере нарастающей Холодной войны организация с самого начала рассматривалась как важная часть американской стратегии против Советского Союза и как инструмент продвижения геополитических интересов и мощи США. По замыслу Рузвельта ООН должна была также обеспечить "упорядоченную международную среду, необходимую для дальнейшего успешного развития открытой рыночной экономики США".32

Первоначально самая высокая ставка регулярных взносов для США была установлена на уровне 40% регулярного бюджета. Со временем ставка были скорректирована и сократилась до 25% в 1972 году и 22% в 1995 году33. В 2018 г. обязательный взнос США в регулярный и миротворческий бюджеты составлял 22% и 28% соответственно, а всего в бюджеты ООН разного уровня было выделено порядка $ 10 млрд (примерно одна пятая от общего бюджета ООН), причем одну треть составляли начисленные взносы, а две трети – добровольные.34 Для сравнения, это приблизительно одна пятая от $ 50 млрд, что ежегодно тратятся США на иностранную помощь или сколько выделяется береговой охране США ежегодно. Автор не нашел сопоставимой статистики по РФ за 2018 г., но, судя по некоторым данным, тремя годами ранее, в 2015 г., Россия выделила всей системе ООН только $ 220 млн.35

Соответственно, США также являются крупнейшим спонсором большинства программ и фондов ООН и, благодаря этому, имеют возможность расставлять определенные политические акценты в их деятельности. Насколько критично добровольное и начисленное финансирование США для важнейших оон-овских структур показано в приведенной ниже таблице. С более подробной информацией о финансировании США в 2018 г. наряду с ООН также других международных организаций, можно ознакомиться здесь.

Насколько критично финансирование США для ООН (2018 г.) 36

Структрура ООН % общего бюджета

Управление Верховного Комиссара по беженцам

(финансирование за счет начисленных взносов)

36,6% (наибольшая доля)

Всемирная Продовольственная программа

(финансирование за счет добровольных взносов)

34,4%

$2.5 млрд (самый дорогой взнос, больше, чем в любую другую структуру ООН)

Международная организация по миграции 30.6%

30 https://www.cfr.org/article/funding-united-nations-what-impact-do-us-contributions-have-un-agencies-and-programs31 https://carnegieendowment.org/2020/03/06/united-states-current-and-future-relationship-with-united-nations-pub-8123832 From Versailles to Maastricht. International Organisations in the Twentieth Century. Armstrong, Lloyd and Redmond, стр. 6433 International Organisations. The politics and processes of global governance. Karns, Mingst, Stiles, стр. 15534 https://www.cfr.org/article/funding-united-nations-what-impact-do-us-contributions-have-un-agencies-and-programs35 https :// devpolicy . org / trumps - new - deal - international - organisations -20170130/ 36 https :// www . cfr . org / article / funding - united - nations - what - impact - do - us - contributions - have - un - agencies - and - programs

12

(финансирование за счет начисленных взносов)

Международное агентство по космической энергии

(финансирование за счет начисленных взносов)

30%

Программа ООН по ВИЧ/СПИД

(финансирование за счет добровольных взносов)

26.3%

Мировая метеорологическая организация

(финансирование за счет начисленных взносов)

19.1%

Управление ООН по контролю над наркотиками и предупреждению преступности

(финансирование за счет начисленных взносов)

17.8%

Международная организация труда

(финансирование за счет начисленных взносов)

17.3%

Продовольственная и сельскохозяйственная организация

(финансирование за счет начисленных взносов)

14.7%

Что касается кадрового аспекта, то граждане США «традиционно» возглавляли Всемирную продовольственную программу (ВПП), Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ, притом, что они с 1995 г. так и не ратифицировали Конвенцию ООН о правах ребенка!) и Международную организацию по миграции (МОМ), считающиеся важными с точки зрения обеспечения целей экономической политики и политики безопасности США. На момент публикации статьи граждане США находились во главе двух первых учреждений, а также Группы Всемирного Банка – семейства из пяти международных организаций, оказывающих финансовую и техническую помощь развивающимся странам. Еще два представителя исполнительного руководства ООН, являясь гражданами других государств, получили высшее образование исключительно в вузах США и, следовательно, могут считаться в некоторой степени индоктринированными американскими идеологическими подходами.37

Несмотря на вышеизложенное, Вашингтон всегда выступал самым жестким критиком ООН38, и их взаимные отношения периодически достигали критических отметок. Так, в 1980-х гг. Конгресс и администрация Рональда Рейгана были недовольны политизацией многих учреждений ООН, а также процедурами Генеральной Ассамблеи, дававшими США как крупнейшему донору мало веса в управлении, администрировании и бюджетных вопросах в сравнении с другими богатыми странами. Результатом стало удержание США части взносов. Ответным компромиссным решением со стороны ООН стало учреждение Комитета (Committee for Programme and Coordination), действующего на основе консенсуса, предоставляющего главным донорам более широкие полномочия по надзору за программами и приоритетным использованием финансовых средств39 (большинство оон-овских учреждений впоследствии также переняли эту модель). В конце 1990 гг. США вновь пытались форсировать реформу ООН путем удержания взносов и едва 37 https :// www . unsystem . org / content / executive - heads 38 From Versailles to Maastricht. International Organisations in the Twentieth Century. Armstrong, Lloyd and Redmond, стр. 339 International Organisations. The politics and processes of global governance. Karns, Mingst, Stiles, стр. 157

13

не лишились голоса в Генеральной Ассамблее из-за накопившегося многомиллионного долга. При участии сенаторов Хелмса и Байдена спор был улажен очередной компромиссной сделкой.

Придя в Белый дом, президент Дональд Трамп, по некоторым сведениям, поставил две взаимоувязанные задачи: 1) кардинально снизить роль США в ООН и других международных организациях, в том числе путем снижения расходов по крайней мере на 40%; и 2) произвести ревизию всех международных договоров с участием США с целью их потенциальной денонсации40. В ООН сокращению должны были подвергнуться, в первую очередь, миротворческие операции, помощь странам, «отвергающим важные политические цели США», а также структуры, курирующие охрану окружающей среды и программы в области репродуктивного здоровья и материнства.41 В отношении последних было восстановлено правило, впервые введенное Рейганом в 1984 г. (и отменяемое и возобновляемое всякий раз при смене политической партии в Белом доме), запрещающее американское финансирование иностранных организаций, использующих средства из других источников для проведения или обсуждения абортов.42

Соответственно, уже в 2017 г. были приостановлены американские взносы в Фонд ООН в области народонаселения (ЮНФПА) и введен обязательный лимит на взносы в Департамент операций по поддержанию мира, отмененный в 1994 г. В 2018 г. США вышли из Совета по правам человека ООН – этого «лицемерного и своекорыстного органа», отличающегося «постоянным антиизраильским уклоном»43, а также из ЮНЕСКО, финансирование которой было прекращено еще в 2011 г., при Обаме, в связи с принятием в ее члены Палестинского государства44 (США уже выходили из ЮНЕСКО в 1984 г. на фоне обвинений ее в финансовой бесхозяйственности и антиамериканском уклоне). В том же 2018 году США прекратили финансирование Ближневосточного агентства ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР)45, а также урезали на 20% и 30%, соответственно, финансирование Программы ООН по ВИЧ/CПИД (ЮНЭЙДС) и ВОЗ. Весной 2020 г. финансирование ВОЗ было сначала прекращено, а затем США заявили о намерении покинуть организацию. Наконец, в июне 2020 г. Конгресс одобрил возможность введения санкций в отношении сотрудников Международного уголовного суда, членами которого США никогда не были46, причастных к проведению расследований, считающихся Вашингтоном незаконными, например, касательно преступлений, совершенных американскими войсками в Афганистане47.

40https://www.nytimes.com/2017/01/25/us/politics/united-nations-trump-administration.html?smprod=nytcore-iphone&smid=nytcore- iphone-share41 https://devpolicy.org/trumps-new-deal-international-organisations-20170130/, https://www.nytimes.com/2017/01/25/us/politics/united-nations-trump-administration.html?smprod=nytcore-iphone&smid=nytcore-iphone-share , https://foreignpolicy.com/2018/10/02/trump- stealthily-seeks-to-choke-off-funding-to-un-programs/42https://www.washingtonpost.com/news/to-your-health/wp/2017/01/23/trump-reverses-abortion-related-policy-to-ban-funding-to- international-health-groups/43 https://www.trtworld.com/americas/trump-s-top-five-withdrawals-from-international-agreements-1854344 Законодательство США запрещает финансирование любого агентства ООН, предоставляющего полноправное членство любой группе, не имеющей ”международно признанных атрибутов" государственности.45 https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2018/09/07/in-one-move-trump-eliminated-us-funding-for-unrwa-and-the-us-role-as-mideast-peacemaker/46 США помогли создать МУС, подписали, но не ратифицировали и впоследствии вышли из Римского статута. Согласно официальной американской точке зрения, Римский статут предоставляет слишком большую автономию прокурору и судьям МУС.47 https://www.france24.com/en/20200611-usa-afghanistan-icc-sanctions-taliban-war-crimes-hague-donald-trump

14

С одной стороны, представляется возможым проследить определенную преемственность между республиканскими и демократическими администрациями в отношении целей, преследуемых посредством членства в ООН: скептицизм в отношении олицетворяемой ею многосторонности; восприятие ценности организации с точки зрения продвижения американских интересов, а не эфемерных «глобальных благ»; отношение как к технической, а не политической организации; стремление к ограничению глобального бремени США. С другой стороны, действия Трампа отражают качественно новые сдвиги в американской внутренней и внешней политике: усталость значительной части американского общества от международных обязательств и глобальной роли США; ощущение, что современная международная система не всегда отвечает американским интересам, а «основанный на правилах миропорядок» не продвигает интересы США, а сдерживает их; больший акцент на суверенитете и меньший на альянсе с западными странами, который, собственно, и лежал в основании учреждения ООН; приоритет в продвижении американской интересов, а не американских ценностей.48 Не Трамп создал эту динамику, но он во многом ускорил ее.

Будет ли новое американское видение глобального миропорядка формироваться с опорой на ООН или без? Представляется, что, вне зависимости от того, кто займет Белый дом в январе 2021 г., США как «мировой господствующей супердержаве» (гегемону, моносубъекту) предстоит переосмысление своего места в международной системе и серьезная «перегруппировка». Поскольку прежний мир на глазах разрушается как внутри США, так и вовне, любая новая администрация будет обязана предъявить своим избирателям образ будущего с взаимосогласованными внутренним и внешним компонентами. Очевидно, что такой образ следует формулировать и предъявлять в то время, пока США еще в состоянии перестраивать глобальные правила игры под себя (кстати, общий контур Устава ООН был согласован уже к концу Московской конференции октября 1943 г.).

Согласно некоторым прогнозам, демократы скорее всего сделают ставку на восстановление американского лидерства через возрождение американских альянсов и «основанного на правилах миропорядка», но реформируя ООН таким образом, чтобы она подходила для решения современных проблем и отражала изменившийся международный ландшафт49. То есть организация будет делать приблизительно то же, что раньше, но с большей отдачей и за меньшие деньги, а на уровне риторики будет пропагандироваться стремление к еще более справедливому глобальному устройству. Последняя тенденция уже отчетливо прослеживается в среде международных организаций. Подобный сценарий, однако, не выглядит реалистичным. Опора же на ООН новой республиканской каденции представляется возможной, но маловероятной уже в силу внутренней логики описанных выше коренных сдвигов.

Будущее ООН действительно выглядит проблематичным по крайней мере с нескольких точек зрения. С исторической точки зрения, ООН является продуктом Ялтинско-Подсдамского миропорядка, и была задумана как эманация союзнических отношений, сформировавшихся в ходе Второй мировой войны. Поскольку обе сверхдержавы - СССР и США – были к тому же антиколониальными по сути, одной из подразумеваемых целей ООН было способствовать процессу деколонизации, который уже полным ходом шел.

48 https :// carnegieendowment . org /2020/03/06/ united - states - current - and - future - relationship - with - united - nations - pub -81238 , https :// apnews . com /7 afff 2131 d 7 b 4 b 10 b 2 c 84 b 89 c 721 b 6 c 9 49 https :// carnegieendowment . org /2020/03/06/ united - states - current - and - future - relationship - with - united - nations - pub -81238

15

Поэтому вполне логично, что именно в 1945 г. настало время реализации идеи о том, что мир должен быть оснащен организацией, включающей все государства. В 1991 г. СССР, а с ним и двусубъектный миропорядок рухнули, и доминирование США в ООН стало отражением принципа: «Победитель получает все!», с последующим приспособлением институтов и инструментов управления к его (победителя) интересам. Собственно, именно потому, что с конца ХХ века управление миром сконцентрировалось вокруг одного полюса, и стало возможно закрепление концепций глобальности и глобального управления на политическом уровне. Сейчас же единственная из двух прежних супердержав сама разрушает созданную ею конструкцию, т.е. ООН, да и глобальный миропорядок в целом, как не отвечающие более ее интересам.

С идейно-политической точки зрения, ООН была основана на либеральных принципах государства всеобщего благоденствия ХХ-го века, в то время как, например, Лига Наций зиждилась на принципе либерализма ХIХ века «государство как ночной сторож». Начиная с конца 1970 гг. концепция государства всеобщего благоденствия вступила в кризис и была заменена неолиберальной моделью, победившей повсеместно в 1991 г., в том числе и в системе ООН. То есть, несмотря на продолжающуюся обманчивую социально-ориентированную риторику, последние 30 лет система ООН, как и большинство других международных структур, фактически служила завуалированным проводником ценностей финансового глобализма. Последние же, скорее всего, будут разрушены наступающим кризисом и полным переформатированием мировой экономики. Соответственно, новые организации, если и когда они возникнут, будут выстраиваться под новый экономический базис (или базисы) и новые смыслы, которые пока еще даже не просматриваются. В зависимости от этого и будет решаться вопрос, нужна ли организация со всемирным охватом, и если да, то на каких новых принципах она должна создаваться. Показательно, что при конструировании системы международных отношений в 1945 г. договаривающиеся стороны предпочли дистанцироваться от неприемлемой и дискредитировавшей себя, по их мнению, Лиги Наций. При создании же самой Лиги в 1918 г. американцы и британцы настаивали, что она «должна быть свободна от ассоциации с предыдущими предприятиями», под которыми подразумевались Гаагские мирные конференции 1899 и 1907 гг., созывавшиеся по инициативе России50.

С геополитической точки зрения, несомненное преимущество ООН (по сравнению с Лигой Наций) заключается в том, что созданная ей система коллективной безопасности недвусмысленно базируется на принципе объединения великих держав, олицетворением которого является Совет Безопастности, точнее пятерка его постоянных членов, наделенных правом вето. Напомним, что вопрос вето решался в феврале 1945 г. непосредственно в Ялте, и когда позднее средние и малые государства попытались ему воспротивиться, им ясно дали понять: не будет вето, не будет и ООН! По мнению аналитиков, заинтересованность Трампа в Совете Безопасности, уже в 2017 г. продемонстрировавшего свою ценность введением новых жестких санкций в отношении Северной Кореи, во многом объясняет продолжающую вовлеченность Вашингтона в ООН51. Вопрос состоит в том, насколько Совет Безопасности в его нынешней форме отвечает вызовам времени?

Устав ООН закрепляет за Советом две функции: 1) функцию управления (т.е. обеспечение международного мира и безопасности) и 2) функцию «концерта» (т.е. сохранение

50 International Organisation in World Politics, Armstrong, Lloyd, Redmond, cтр. 651 https://carnegieendowment.org/2020/03/06/united-states-current-and-future-relationship-with-united-nations-pub-81238

16

гармонии внутри мировой элитной группировки)52. Принимая во внимание, что между 1945 и 1991 гг. произошло порядка 345 различных конфликтов, включая войны, в разных частях света, можно утверждать, что именно функция «концерта» была и остается ключевой, акцентирует роль Совета как политического консенсусного органа, ценность которого выходит за пределы его способности (или неспособности) оперативно реагировать на многие кризисы и обеспечивать соблюдение международного права. Подход к деятельности Совета именно как к «элитному пакту» также поощряет рассматривать пятерку его постоянных членов в качестве отдельного института, встроенного в более широкие рамки Совета, включающего как постоянных, так и (десять) непостоянных членов.

Проблема, однако, заключается в том, что вышеуказанные функции Совета взаимозависимы. Что касается функции управления, то с момента окончания Холодной войны она непомерно расширилась. За последние 20 лет Совет проявляет большую активность, чем на любом другом этапе своего существования53, проводя регулярные и интенсивнейшие консультации по проблемам внутригосударственных конфликтов, распространения оружия массового уничтожения, массовых зверств и геноцида, демократизации, охраны здоровья и окружающей среды, ВИЧ/СПИД, изменения климата. Он также несет ответственность за управление десятком миротворческих операций, осуществляет надзор за работой уполномоченных вспомогательных органов и за вступившими в силу санкциями. Представить, что эти вопросы будут рассматриваться все в той же организации и на основании того же Устава, а главное - сложившегося за последние десятилетия «прецендентного права» ООН, представляющего собой «комплекс либеральных норм и практик»54 и отражающего роль Совета как «мотора либерального интернационализма»55, но уже с позиций, продиктованных новыми историческими, идеологическими и экономическими реалиями, чрезвычайно трудно.

Также, реформа Совета Безопасности уже долгие годы стоит на повестке дня и оставляет открытым вопрос, распространятся ли преимущества постоянных членов на некоторые другие крупные державы и как такое изменение в балансе сил, если оно произойдет, повлияет на элитную динамику внутри Совета и отдельно – среди его постоянных членов, включая механизмы разрешения внутриэлитных противоречий (возможное расширение непостоянных членов Совета здесь даже не рассматривается). Пока наблюдается не тенденция расширения, а тенденция сокращения участников элитных соглашений. Несмотря на соперничество, а, порой, и открытую враждебность, Трамп больше взаимодействует с Китаем и Россией, частенько оставляя «за бортом» дискуссий или выступает открыто против Великобритании и Франции, двух других постоянных членов Совета56. Вполне вероятно, мы присутствуем при зарождении новой «тройки», чьи решения в скором времени приведут к «перезагрузке» большинства институтов международной политики, включая ООН.

В любом случае «концертная» функция - это тот элемент международной стабильности, который худо бедно гарантировал согласие в европоцентричном мире с 1815 г. по 1914 гг. (известен как «Концерт Европы»), а также доказал эффективность с 1945 по 1991 гг. Лига

52 David Bosco, “Assessing the UN Security Council: A Concert Perspective”, Global Governance, Vol. 20 (2014)53 David Bosco, “Assessing the UN Security Council: A Concert Perspective”, Global Governance, Vol. 20 (2014)54 https://www.cnas.org/publications/reports/peoples-republic-of-the-united-nations55 https :// cpr . unu . edu / minimum - order . html 56 https://carnegieendowment.org/2020/03/06/united-states-current-and-future-relationship-with-united-nations-pub-81238

17

Наций подобным встроенным механизмом не обладала, поскольку некоторые из крупных держав того времени либо решили в нее не вступать (как США), либо оставались ее членами незначительное время (СССР с 1934 по 1939 гг., Германия с 1926 по 1933 гг.). Результат известен всем. Лига Наций, кстати, формально перестала существовать только в 1946 г. Что касается периода с 1991 г. по настоящее время, то американская гегемония в мире никем не оспаривалась, будучи надежно подкрепленной американскими денежными и другими средствами. Соответственно, до последнего времени особой необходимости в коренной перестройке ООН и, конкретно, Совета Безопасности не возникало. Как утверждают наблюдатели, в настоящий момент «упадок дипломатии Совета Безопасности реален, и потребность в каком-то видении того, что можно спасти из этой неразберихи, становится все более насущной»57. В качестве реакции на это замечание напрашивается цитата из Уинстона Черчилля: «Единственная надежда для мира – это согласие великих держав»58.

…Пока США находятся в дрейфе. Конгресс по-прежнему поддерживает ООН и продолжает одобрять более высокие взносы, чем того требует Белый дом. Общее финансирование организации, таким образом, остается на уровне предыдущих лет. Как бы ни сложились обстоятельства, и несмотря на то, что ООН, по глобальным меркам, не стоит так уж «запредельно дорого», очевидно одно - в преддверие грядущих глобальных перемен и резкого сокращения ресурсов в распоряжении государств и других доноров, снижение расходов системы ООН неотвратимо, т.е. она будет вынуждена претерпеть значительные изменения по объективным причинам. Как показано выше, для многих учреждений ООН, зависящих от американского финансирования, в первую очередь добровольного, сокращение американских взносов, скорее всего, станет фатальным. Но, вероятно, и другие доноры также будут вынуждены пойти на значительные сокращения. Посему серьезные преобразования в ООН так или иначе неизбежны.

И где Китай?

С начала XXI века подход Китая к международным организациям, и ООН, в частности, претерпел существенную трансформацию - от роли регионального субъекта, стремящегося обрести международную легитимность и придерживающегося традиционно осторожной, оборонительной позиции, к все более уверенной, активной роли. Напомним, что Пекин занял свое постоянное место в Совете Безопасности только в 1971 г. До этого оно 22 года принадлежало Тайваню (кстати, страны третьего мира, проголосовавшие в Генеральной Ассамлее за передачу места Китаю против воли США, были тут же лишены американской помощи59), и с тех пор его членство в международных организациях всех видов неуклонно росло.

Сегодня, когда действия США в ООН квалифицируются как геополитический откат60 и тем самым ставят под вопрос будущее «либерального миропорядка»61, Китай использует свою возросшую экономическую, политическую и институциональную мощь для изменения ООН как института глобального управления изнутри. Сочетая системное использование и системное переформатирование ее основных параметров, Пекин

57 https://cpr.unu.edu/minimum-order.html58 Prime Minister’s Personal Minute, цитируемые в M. Gilbert, Road to Victory: Winston S. Churchill, 1941-1945, London, 1986, стр. 117059 From Versailles to Maastricht. International Organisations in the Twentieth Century. Armstrong, Lloyd and Redmond, стр. 7260 https://carnegieendowment.org/2020/03/06/united-states-current-and-future-relationship-with-united-nations-pub-8123861 https://www.cnas.org/publications/reports/peoples-republic-of-the-united-nations

18

демонстрирует нацеленность на формирование политики, процедур, персонала и риторики для создания международной среды, способствующей обеспечению и продвижению его экономических интересов и интересов в области безопасности62.

Укрепление позиций и влияния Китая в ООН происходит последовательно и методично. В период с 1995 по 2005 гг. Пекин утроил свой взнос в регулярный бюджет с 0,72% до 2,05%. В 2014 г. его взнос возрос до 5,1%63. Платежи в миротворческий бюджет выросли с 6,6% в 2016 г. до 10,3% в 2018 г. Сегодня Китай занимает второе место по перечислению средств как в регулярный (12,005%), так и миротворческий (15,21%) бюджеты. Иными словами он - второй после США финансовый вкладчик в организацию. Ожидается, что до 2025 г. Пекин выделит сверх своих начисленных взносов дополнительно $1 млрд. в фонд ООН по поддержанию мира, а также $100 млн. на военную помощь Африканскому Союзу. В ответ на приостановление финансирования и выход США из ЮНЕСКО, Пекин заявил о намерении стать крупнейшим донором этой структуры и удвоить число китайских сотрудников в ней. На подобные же действия США в отношении ВОЗ Китай отозвался предложением предоставить $ 2 млрд. на борьбу с пандемией. Таким образом, любое отступление США от глобального лидерства используется Китаем для укрепления своих позиций.

По сравнению с другими постоянными членами Совета Безопасности, Китай также крупнейший поставщик миротворцев (и 10-ый по величине среди всех стран-участниц ООН). В настоящее время около 2500 китайских военнослужащих размещены в зонах активных боевых действий (см. таблицу выше). Если раньше Пекин рассматривал миротворческие миссии как противоречащие концепциям нейтралитета и суверенитета, лежащим в основе его соображений собственной внутренней безопасности, то сегодня он - энергичный участник подобных операций, особенно в Африке. Миротворческие инициативы Китая носят стратегический характер, защищая его коммерческие интересы, обеспечивая устойчивый доступ к природным ресурсам и рынку с населением в один миллиард человек, способствуют расширению сбыта китайских товаров и военной техники. Ожидается, что к 2025 г. резервные миротворческие силы Китая увеличатся до 8 000 человек.

Китайское правительство также ведет тщательно продуманную кадровую политику, терпеливо направляя своих перспективных граждан для продвижения вверх по карьерной лестнице в системе ООН64. Пекин уже добился значительных успехов в обеспечении лидирующих позиций в важных компонентах ООН. Так, в настоящее время китайцы возглавляют 4 из 15 ее специализированных учреждений (расположенную в Риме Продовольственную и сельскохозяйственную программу (ФАО), Организацию по промышленному развитию в Вене (ЮНИДО), Международный союз электросвязи (МСЭ) в Женеве и Международную организацию гражданской авиации (ИКАО) в Монреале), а также занимают руководящие посты в широком спектре значимых органов ООН, таких, как Международный суд, Департамент по экономическим и социальным вопросам и Экономический и Социальный Совет65. Собственно говоря, Китай делает именно то, что рекомендовал упомянутый выше Рамеш Такур в своей статье в 2005 г. (см. выше).

62 https://www.cnas.org/publications/reports/peoples-republic-of-the-united-nations63 International Organisations. The politics and processes of global governance. Karns, Mingst, Stiles, стр. 15564 https://www.economist.com/special-report/2020/06/18/who-runs-the-world65 https://www.cnas.org/publications/reports/peoples-republic-of-the-united-nations

19

В идейно-политической плоскости Китай активно использует различные площадки ООН для размывания западной идеологической гегемонии, которая воспринимается им как подрывающая его стабильность. Пекин последовательно отстаивает принципы неприкосновенности государственного суверенитета и восстановления статуса государств как единственно законных субъектов международных отношений, в противовес неправительственным организациям и бизнесу. Он также призывает к переосмыслению демократии в терминах приоритета экономических и социальных прав, что импонирует развивающимся странам, в то время, как западные страны считают «неотъемлемыми», первостепенными гражданские и политические права; тем самым статус последних в международном праве ослабляется. Китай также постоянно представляет свои действия как исправление дисбалансов и несправедливостей системы, в которой доминирует Запад, реагирует на потребности элит развивающихся стран (составляющих основную массу государств-членов ООН), становится все более искусным в создании коалиций и голосующих блоков.

Без преувеличения, огромнейшее внимание привлечено к китайской инициативе "Пояс и путь", всеобъемлющему инфраструктурному проекту и проекту развития, запущенному в 2013 г. Западные исследователи не без горечи отмечают, что Пекин фактически преуспел в попытке сделать "Пояс и путь" синонимом повестки дня ООН в области устойчивого развития на период до 2030 г. (принята в сентябре 2015 г. и известна как Цели устойчивого развития66), мобилизующией ресурсы ООН на борьбу с нищетой и неравенством и смягчением последствий изменения климата67. Китайские чиновники пытаются активно вставлять в документы ООН положительное упоминание об этой инициативе. Более того, многие структуры ООН провели пропагандистскую кампанию в поддержку "Пояса и пути", бросив на это как авторитет своего высшего руководства, так и программную поддержку. Сотрудничество ООН с китайскими компаниями и научно-исследовательскими центрами становятся все тесней, а внедрение китайских, в том числе, цифровых стандартов все более распространенным. Фактически «Пояс и путь», включая и т.н. Цифровой шелковый путь, стали восприниматься как своего рода ориентир в рамках ООН, а масштабные усилия по его продвижению - через предложение китайских товаров, денег и технической помощи - предоставили Пекину мощнейший рычаг для преобразования сети международного сотрудничества как внутри, так и вне системы ООН в его интересах.

Таким образом, Китай с поразительным успехом и за короткое время сумел перестроить «под себя» некоторые институты, органы и программы ООН, и у него имеются ресурсы для дальнейшего углубления и расширения своего влияния в ней. Тем не менее, проявив ловкость в «заливании» ООН деньгами, Пекин не продемонстрировал также умения продуцировать смыслы, т.е. способности формулировать и предлагать новые всеобъемлющие и конкурентоспособные концепции и стратегии развития, отличные от тех, где роль «главного направляющего» уже закреплена за США. История внешней экспансии Китая чересчур коротка и, в основном, завязана вокруг выгодных ему, но еще не доведенных до конца и, вероятно, обреченных быть свернутыми в связи с изменением мирового потребления и спроса, а также моделей экономики и торговли68, инфраструктурных проектов. Влияние Пекина на формирование повестки дня Совета

66 https://sdgs.un.org/goals67 https://www.cnas.org/publications/reports/peoples-republic-of-the-united-nations68 https://ru.valdaiclub.com/a/highlights/kitay-na-blizhnem-vostoke-kuda-zavedyet-poyas-i-put/?utm_source=newsletter&utm_campaign=184&utm_medium=email

20

Безопасности незначительно69. Поэтому представить себе, что Пекин как восходящая мировая супердержава попросту «заместит» в ООН и Совете Безопасности СССР, как это видится некоторым аналитикам70, необычайно трудно. То есть придать ООН качественно новую динамику Китай не в состоянии, а сохранить инерцию и поуправлять за свои деньги изобретенными другими инструментами – вполне!

Россия в ООН и других международных организациях: по течению или против

Анализ бюджетных, кадровых, идейно-политических и практических аспектов работы ООН неоспоримо указывает на относительную слабость российского присутствия в этой организации саму по себе и, особенно, в сравнении с такими странами, как США и Китай. Похожие тенденции прослеживаются и в других международных организациях, даже тех, где Россия выступает одним из т.н. «главных плательщиков». Дело в том, что с развалом СССР поддерживаемые им международные организации (ОВД, СЭВ, многочисленные многосторонние и двусторонние соглашения), представлявшие социалистический образ будущего, перестали существовать. В течение же 1990 г. новое, молодое государство – Российская Федерация – вступило в «чужие» и «чуждые» ей международные структуры в том смысле, что они отстаивали чужие политические проекты, ценности, а следовательно, образы будущего. Критерий «чуждости» определяется тем, что, за редким исключением, РФ не стояла у истоков и не учреждала подобные организации, не участвовала в разработке их уставов, рабочих регламентов и основополагающих конвенций. Проще говоря, Россия присоединялась к организациям, где условия, правила и цели «игры» были заданы другими государствами.

Что касается ООН, то не Россия, а СССР создавал и участвовал в этой структуре на протяжении (первых) 46 лет. В декабре 1991 г., когда Союз распался, сохранение за Россией места в Совете Безопасности и даже в ООН поначалу не было очевидным. Примечательно, что именно американские юристы подсказали «очень хороший юридический вариант», для того, чтобы споры, что принадлежит РФ, а что – нет, стали беспредметными71. Квалификация России как продолжателя Советского Союза, т.е. того же самого субъекта международного права, с юридической точки зрения, создала возможность автоматического получения Россией всех прав и обязанностей предшественника. Важным фактором, сыгравшим в российскую пользу, стал также ее отказ от «довольно жесткой идеологии СССР» и смены позиции на «общечеловеческую».72 Таким образом, процедура признания России продолжателем СССР в ООН превратилась «из большой геополитической проблемы в простую смену таблички»73.

В чем же состоял интерес США? По мнению некоторых американских исследователей, «стремительное» решение передать постоянное место в Совете Безопасности России 69 https://cpr.unu.edu/minimum-order.html70 https://cpr.unu.edu/minimum-order.html

71 https://russian.rt.com/ussr/article/344585-rossiya-pravopreemnitsa-sssr72 По воспоминаниям Юлия Воронцова, постоянного представителя СССР, а затем РФ в ООН и Совете Безопасности ООН с 1990 по 1994 гг.: «Конфронтация отошла в прошлое. Ненужная конфронтация, когда мы как быки упирались рогами друг в друга и не делали нужное дело. Пришло время сотрудничества. Вот это сотрудничество начало проявляться, в первую очередь, в Совете Безопасности. Всякие вето отошли на задний план. Не вето были важны, а согласование позиций и договоренность по тем или иным решениям. Конечно, работа пошла лучше и, я вам скажу, в большем соответствии с Уставом ООН». – См. https :// russian . rt . com / ussr / article /344585- rossiya - pravopreemnitsa - sssr 73 https :// russian . rt . com / ussr / article /344585- rossiya - pravopreemnitsa - sssr

21

объясняется, в первую очередь, общей заинтересованностью других постоянных членов избежать более широких дебатов по реформе Совета, которые, вероятно, поставили бы под сомнение их собственные привилегии74. Кроме того, учитывая, что недопущение унижения великой державы есть одна из центральных функций Совета как «концерта» (или «мирового элитного пакта»), решение должно было смягчить «геополитическое падение Москвы» и оказать поддержку ее новому правительству75.

Закрепление за Россией постоянного места в Совете Безопасности, безусловно, явилось важнейшей внешнеполитической победой и подтвердило статус России как великой державы, однако, уже без приставки «сверх-». Экономическая мощь и, особенно, идейно-политическое влияние СССР и РФ были и остаются несопоставимыми76. Это относится, в том числе, к характеру и масштабу их воздействия на ООН, впрочем как и другие международные организации. Примечательно, что по мнению наблюдателей, единственным более менее значимым выигрышем России в ООН за последнее время считается поддержка Генеральной Ассамблеей идеи разработки конвенции ООН о киберпреступности как альтернативы конвенции Совета Европы 2001 г., поддерживаемой США77. То есть сама конвенция еще не разработана, и, учитывая методы межправового сотрудничества, описанные выше, в каких формулировках она будет выдержана, неизвестно.

Что касается вопроса о том, можно ли считать ООН «чужой» или чуждой организацией, то сущность, характер и методы работы организации уже были проанализированы выше. После развала СССР, ООН претерпела значительные изменения на практике, а не на бумаге! США, став единственным глобальным политическим субъектом (моносубъектом) в результате победы в Холодной войне, перешли к активному освоению геополитического пространства бывшего противника, создавая и выстраивая при этом для себя общемировую разветвленную сеть из максимально возможного количества просубъектных (т.е. проамериканских) институтов, структур, агентов и т.п.78 К категории «просубъекных», по мнению автора, можно отнести и большую часть системы ООН. Пока Китай пытается перехватить лидерство в этой системе79, а Россия - скорректировать несправедливость в отношении ее интересов по некоторым направлениям, США уже вовсю меняют правила «игры», балансируя на грани готовности отказаться от ООН вообще!

Как же в этих обстоятельствах вести себя современной России и как ей выстраивать будущую политику в отношении ООН и подобных структур? Очевидно, что за исключением унаследованного от СССР членства в Совете Безопасности, мировом элитном политическом клубе, сохранение мирового порядка таким, каков он есть, по большому счету, России ничего не дает, поскольку он во всех смыслах осуществляется в чужих интересах и за чужой счет, и его основными бенефициарами являются другие 74 David Bosco, “Assessing the UN Security Council: A Concert Perspective”, Global Governance, Vol. 20 (2014)75 David Bosco, “Assessing the UN Security Council: A Concert Perspective”, Global Governance, Vol. 20 (2014)76 "Россия останется великой державой,” - сказал Э. Шеварднадже, последний советский министр иностранных дел, когда стало ясно, что Россия сохранит постоянное место СССР в Совете Безопасности ООН. - Может, это и не сверхдержава, но она будет по-прежнему оставаться великой военной державой и частью глобального стратегического баланса.” См. в David Bosco, “Assessing the UN Security Council: A Concert Perspective”, Global Governance, Vol. 20 (2014)77 https://carnegieendowment.org/2020/03/06/united-states-current-and-future-relationship-with-united-nations-pub-81238 , https://www.washingtonpost.com/national-security/un-votes-to-advance-russian-led-resolution-on-a-cybercrime-treaty/2019/11/19/fb6a633e-0b06-11ea-97ac-a7ccc8dd1ebc_story.html78 https://www.dissercat.com/content/politicheskaya-subektnost-v-sovremennom-politicheskom-razvitii-teoretiko-kontseptualnyi-anal79 http://www.chinadaily.com.cn/world/2016xivisitmiddleeast/2016-01/22/content_23191229.htm

22

государства. При сохранении статус-кво, финансовые и кадровые ресурсы России в международных организациях, особенно в европейском регионе, будут по-прежнему использоваться для реализации чужих политических проектов и продвижения чужих ценностей, прежде всего, ускоренной интеграции – реальной или мнимой – ближайшего российского зарубежья в ЕС и НАТО. Это касается и деятельности ООН, которая располагает широкой сетью проектных и программных офисов в Восточной Европе, Закавказье и Средней Азии.

С точки зрения интересов России как суверенного государства представляется логичным сосредоточение ресурсов на ключевых направлениях и наращивание мощи в тех международных организациях, где она имеет реальное влияние и через которые может на практике продвигать свои ценности и внешнеполитические интересы. Достижение подобной цели требует решения двух взаимосвязанных задач: 1) в краткосрочной перспективе - пересмотр членства России в международных организациях для опеределения заведомо «чуждых» структур, прекращения членства в них или достижения максимальной гибкости участия; и 2) в средне- и долгосрочной перспективе - создание альтернативных организаций, инициатив и коалиций80 под ее эгидой и более активное взаимодействие с дружественными международными институтами.

Для осуществления первой задачи необходимо произвести инвентаризацию российского членства в международных организациях по обозначенным критериям «чуждости», а также таким, как возможность определять или в существенной мере влиять на повестку дня, использовать в качестве рупора и платформы для продвижения российских идей и интересов, непосредственно участвовать в подготовке и финансировании проектов в третьих странах, продвигать свои кадры. Принимая во внимание, что различные формы сотрудничества и взаимодействия с некоторыми заведомо «чуждыми» организациями могут оказаться полезными в некоторых аспектах внутренней и внешней российской политики, в их отношении рекомендуется применение принципа «вариативной геометрии», т.е. понижение статуса c полноправного участника до наблюдателя, сохранение членства только в ключевых, наиболее важных конвенциях и программах, возможность участия в формате «приглашенной» или «заинтересованной» стороны.

Вторая задача подразумевает создание альтернативных международных структур и площадок под эгидой России, а также усиление натиска и напора в продвижении российских интересов в уже существующих международных организациях, которые квалифицируюся как дружественные на основании тех же критериев. На территории РФ следует размещать штаб-квартиры, административные подразделения и логистические хабы таких организаций. С целью более глубокого понимания их действий и мотивации, а также более правильного выстраивания российских внешнеполитических действий рекомендуется проводить периодические встречи между представителями международных организаций, представленных в регионе, и группами российских дипломатов (как это делают США). Регулярное взаимодействие российских дипломатов с российскими же сотрудниками международных организаций всех уровней обязательно и, в свое время, позволило бы предвидеть и правильно подготовиться к событиям на Украине с 2004 г. и в Беларуси в 2020 г. Успешное отстаивание и продвижение российских интересов также немыслимо без подготовки и формирования высококвалифицированных и мотивированных кадров, готовых двигаться по карьерной лестнице в международных организациях (как это делает Китай, показано выше), впрочем как и увеличения

80 Способность создавать коалиции – важный признак мирового лидерства.

23

количества харизматичных и влиятельных российских представителей, способных формировать позитивный имидж РФ на международном уровне.

С учетом наметившихся тенденций к постепенному разрушению американской гегемонии, и перехода системы международных отношений к полисубъектному состоянию, усиливающейся хаотичности и движению в сторону отказа от глобальных, общепризнанных институтов81 как неспособных обеспечить международную стабильность, ближайшие годы могут стать решающими для обретения Россией не номинальной, а реальной международной политической субъектности. Номинальную субъектность России пока дает членство в Совете Безопасности, а реальная международная субъектность появится в том случае, если Россия станет носителем самостоятельного политического проекта, ценностей, а следовательно, и образа будущего и получит возможность менять правила международной игры в своих интересах.

Обретение международной политической субъектности возможно только изнутри и не сводится к простому суммированию природно-географических, экономических, военных, политико-дипломатических, идеологических, информационных, образовательных, управленческих и других факторов. Это своеобразный историко-генетический код, некоторая цивилизиционная исключительность, определяющие поведение государства на международной арене и включающие важнейшую инновационную функцию, без которой у субъекта отсутствует эволюционный потенциал82. Автор надеется, что процесс подготовки и реализации предложенной выше концепции послужит долгожданным толчком и важной вехой на пути формирования такой субъектности на российском внешнеполитическом контуре. Отсутствие у России образа будущего в настоящем не является препятствием для ее осуществления. В краткосрочной перспективе России достаточно просто осознать свои коренные интересы и отстаивать их, проявляя должную политическую волю.

Что касается международных организаций завтрашнего дня, очевидно, что они будут формироваться во внешне едином, но внутренне многовекторно-расколотом мире. Весьма вероятно, что в отличие от Лиги Наций и ООН, новые организации будут менее забюрократизированными, более техничными, мобильными, приспособленными для решения конкретых, технических, четко очерченных задач и, самое главное, не требующими от государств отказа от суверенитета83.

Изменение мирового общественно-политического устройства происходит, главным образом, через изменение института власти, который, в свою очередь, меняется через трансформацию идей84. Развитие международных организаций является значимой частью общей истории развития идей. Учитывая эти обстоятельства, можно надеяться, что Россия, опираясь на опыт СССР, сможет обрести идейно-политическое преимущество через предложение идей, отвечающих запросам нового времени, потребность в которых в периоды кризиса особенно велика. Глубина российской интеллектуальной мысли

81 https :// www . dissercat . com / content / politicheskaya - subektnost - v - sovremennom - politicheskom - razvitii - teoretiko - kontseptualnyi - anal 82 https :// www . dissercat . com / content / politicheskaya - subektnost - v - sovremennom - politicheskom - razvitii - teoretiko - kontseptualnyi - anal 83 https :// carnegieendowment . org /2020/03/06/ united - states - current - and - future - relationship - with - united - nations - pub -81238 , https :// ru . valdaiclub . com / a / highlights / liberalnyy - poryadok - podkhodit - k - kontsu /? utm _ source = newsletter & utm _ campaign =184& utm _ medium = email 84 https :// www . dissercat . com / content / politicheskaya - subektnost - v - sovremennom - politicheskom - razvitii - teoretiko - kontseptualnyi - anal

24

(включая ее информационный аспект), способность мыслить нелинейно, неполная испорченность глобализмом, понимание деятельности человека и его мотивов как не сводящихся к чисто «экономическим» потребностям, являются ее сильнейшим конкурентным преимуществом. Хочется надеяться, что это преимущество поспособствует зарождению новых экономических (базис) и идейно-политических (надстойка) платформ, на которых и будут создаваться будущие, в том числе международные, институты. Перефразируя немецкого правоведа Йеринга, отметим, что можно завоевывать мир «силою оружия» (или капитала), а можно «силою духа».

Россия должна быть готова к любому развитию событий, а лучшая готовность – это максимальная сосредоточенность на себе, спокойное и реалистичное осознание своих жизненно-важных интересов, сильных и слабых сторон и приложение всех усилий, не на уровне риторики, а на практике для осуществления выгодных России сценариев как во внутренней политике, так и во внешней.

В добрый путь!

25