1

Социальная защита

А. Кудуэл, К. Эземенари, М. Грош, а также Л. Шербурн-Бенц

Содержание

Краткое содержание

1. Введение

2. Выбор вмешательств в области социальной защиты (СЗ) для помощи уязвимымгруппам населения

2.1 Выявление основных источников риска и подверженных риску групп населения2.2 Оценка уместности вмешательств СЗ2.3 Какие показатели (индикаторы) могут оказаться полезными для отслеживанияпрогресса в деле достижения целей социальной защиты?

3. Определение эффективности отдельных вмешательств СЗ3.1 Анализ регулирования и нормативных актов в области труда3.2 Анализ программ социального страхования, финансируемых через уплатупредварительных взносов3.3 Анализ эффективности программ расходов

4. Корректировка набора вмешательств

5. Примеры конкретных стран5.1 Аргентина5.2 Малави5.3 Того5.4 Вывод

Технические примечания1. Сквозные вопросы государственных вмешательств в области СЗ

1.1. институциональные механизмы поставки1.2. политические аспекты1.3. адресность

2. Краткое описание характеристик программ и оптимальной практики3. Обзор неофициальных трансфертов и структуры государственныхвмешательств в области СЗ

Библиография

2

Социальная защита

Краткое содержание

Меры политики, способствующие экономическому росту, занимают центральное место вборьбе с бедностью, однако меры социальной защиты также играют определенную рольв снижении уязвимости и защите благосостояния бедного населения. Подборправильного набора программ и мер политики социальной защиты, который вмаксимальной степени будет содействовать сокращению бедности, требует тщательногоподхода. Для повышения воздействия мер социальной защиты на бедность, возможно,потребуется выполнить, модифицировать или усилить ряд реформ на уровне политики,программ и механизмов поставки - начиная от поправок в трудовое законодательство допроведения программ общественных работ, используя как государственные, так ичастные механизмы поставки услуг.

Первый шаг при подборе правильной номенклатуры мер политики в области социальнойзащиты (СЗ) - проанализировать основные источники факторов риска и причиныуязвимости населения, определить, какие группы населения в наибольшей степениподвержены этим факторам риска. Выявив такие группы населения и определив иххарактеристики, можно выяснять, какую роль может сыграть социальная защита,осуществляемая параллельно с государственным вмешательством в других секторах ина макроуровне. Особенно важны меры политики, способствующие макростабильности,сельскохозяйственному развитию, формированию человеческого капитала. Они будутслужить дополнением программам социальной защиты.

Второй шаг - определить, какие именно из выявленных групп охвачены существующимипрограммами и политикой социальной защиты; оценить действенность такихинструментов по отдельности и в совокупности. Особое внимание следует уделить:совместимости контекста мер политики и программ расходов, конкретным целям каждоговмешательства, эффективности в достижении таких целей, затратоэффективности вдостижении наблюдаемых результатов.

Цель: выявить неохваченные группы населения и определить затратоэффективностьтекущих вмешательств. При невозможности полного анализа эффективности затратможно опираться на частичные индикаторы, такие как устойчивость, адресность,административные затраты, институциональная структура, незапланированноевоздействие (непреднамеренный эффект), ограничения.

Такой анализ существующих программ и мер политики, вместе с данными поальтернативным вмешательствам и имеющимся ограничениям (например, бюджет,административные возможности, политические аспекты) позволяет определить наиболееэффективный набор (номенклатуру) вмешательств. Во всех случаях полная стратегиясоциальной защиты будет состоять из набора мер политики и программ. Конкретнаяноменклатура, разумеется, будет варьироваться от страны к стране.

Чтобы проиллюстрировать, как можно выполнить предлагаемую здесь «линию» анализа,и как будет варьироваться по странам номенклатура вмешательств, в последнемразделе основного текста главы мы приводим примеры Аргентины, Малави и Того.

3

Накоплен немалый опыт в отношении различных видов мер политики и программсоциальной защиты. Не все из них будут уместными, или вообще осуществимыми вкаждой конкретной стране, что подтверждается приведенными ниже примерами. Винформационных листках, представленных в Техническом примечании 2 в конценастоящей главы, рассматриваются основные структурные черты и уроки, которые можноизвлечь из опыта реализации мер политики и программ социальной защиты для того,чтобы помочь составителям ДССБ судить о результатах текущих вмешательств илипредположить, чего можно реалистично ожидать от новых вмешательств.

На Рисунке 1 мы графически изобразили линию анализа, предлагаемую для облегчения"навигации" по данной главе. В рисунке мы даем ссылки на разделы главы, в которыхчитатель - как до, так и после более тщательного ознакомления с главой - может найтикраткий обзор содержащихся в главе идей.

Рисунок 1: Схема анализа

Этап анализа: Смотреть в:

1. Дать характеристику факторов риска и уязвимыхгрупп

Общие вопросы - В Таблице 1 иВставке 3

Примеры по конкретным странам -Таблицы 4,5,6

2. Определить сочетание вмешательств СЗ идругих типов вмешательства

Таблица 2

3. Определить затратоэффективностьиндивидуальных вмешательств в областисоциальной защиты (текущих илипотенциальных)

3.1 Законодательство и нормативные акты длярынка труда

3.2 Социальное страхование, финансируемоечерез уплату взносов

3.3 Результативность финансируемыхгосударством программ

a) указать уязвимые группы для охвата врамках вмешательстваb) определить затратоэффективность

Выделенный звездочками текст настранице 13

Выделенный звездочками текст настранице 14

Выделенный звездочками текст настраницах 15-18Международные контрольныепоказатели в Техническомпримечании 2.

4

вмешательств- цели- результаты- эффективность затрат

4. Скорректировать номенклатуру программ Выделенные звездочкамикритерии на страницах 21-22

1. Введение

Вмешательства в области социальной защиты (СЗ) представляют собой "действия сцелью (i) помочь физическим лицам, домохозяйствам, общинам более качественноуправлять факторами риска, и (ii) предоставить поддержку критически бедным"(Всемирный банк, 2000). Основы политики страны в области социальной защиты состоятиз комплекта законов и подзаконных актов и набора правительственных программ. Крометого, важную поддержку обеспечивают частные механизмы, как рыночные, так инеофициальные. Такие меры политики, программы, продукты и нормы охватывают видыдеятельности, предназначенные для снижения вероятности материализации факторариска (событие, которое нанесло бы ущерб благосостоянию семьи, т.е. наводнение,экономический спад, болезнь кормильца). Они также включают действия по "смягчению"риска за счет снижения связанных с риском негативных последствий. Когда отдельныедомохозяйства или общество в целом все же испытывают потрясения, программысоциальной защиты помогают бедным справиться с проблемой и предотвратитьнаступление необратимых негативных последствий. Несколько примеров вмешательствСЗ представлены во Вставке 1, а также далее в главе.

5

Вставка 1. Примеры видов деятельности в области социальной защиты

Вмешательства на рынке труда: Увеличивают способность домохозяйств содержать себя засчет труда. Механизм � разработка эффективной и справедливой политики в отношении трудовыхресурсов, создание активных и пассивных программ для рынка труда, программ обучения иподготовки до момента найма и на рабочем месте.

Пенсии: Помогают правительствам заботиться о старших поколениях посредством создания илисовершенствования частных пенсионных фондов, обязательных накоплений, государственныхпрограмм поддержки доходов престарелого населения. Правительства активно регулируют такуюдеятельность, и активно участвуют в финансировании расходов.

Система социальной защиты (сетки безопасности): Выплаты в дополнение к доходам ипредоставление доступа к базовым социальным услугам для беднейших групп населения, и/илидля тех, кто нуждается в помощи после экономических спадов, природных катастроф, илинеблагоприятных событий, понижающих доходы конкретных домохозяйств.

Программы сокращения детского труда: В условиях партнерских отношений с правительствами,местным населением, международными организациями такие программы способствуют развитиючеловеческого капитала, повышают степень справедливости в отношении и возможностиполучения образования для всех групп населения за счет разработки комплексных стратегийсокращения бедности на широкой основе; предусматривают разработку соответствующегозаконодательства и программ для занятых в экономике детей с целью сокращения детскойзанятости на вредных производствах и смягчения факторов риска, связанных с вредным детскимтрудом.

Программы для нетрудоспособных: Помощь нетрудоспособным через услуги на уровне общины,включая семейную поддержку (временный отдых, уход за детьми, консультации, посещения надому, консультации в связи с домашним насилием, лечение от алкоголизма, реабилитация послелечения от алкоголизма), поддержку для граждан с различной степенью нетрудоспособности("включительное" образование, семинары, реабилитация, технические средства обучения), помощьдля престарелых (центры для пожилых граждан, посещение на дому), размещение за пределамидома (проживание в семьях, юридическое усыновление/удочерение).

Социальные фонды: Направление - через ведомства � грантов и субсидий для финансированиямелкомасштабных проектов с целью помочь бедным общинам в разработке и реализациисобственных проектов для удовлетворения выявляемых ими нужд и потребностей.

Неофициальные механизмы: Поддерживают местное население или членов семей черезнеофициальные страховые механизмы. Такие механизмы могут включать: брак; детей; взаимнуюподдержку внутри общины; сбережения или инвестиции в человеческие, физические и реальныеактивы; инвестиции в социальный капитал (ритуалы, взаимное дарение подарков).

Содействие экономическому росту необходимо для сокращения бедности; программысоциальной защиты помогают сокращать бедность за счет снижения уязвимости группнаселения перед резкими колебаниями доходов, способствуя долгосрочным инвестициямв человеческий капитал, и - иногда - предоставляя компенсацию тем, на кого влияютизменения на уровне политики. Далее, социальная защита может поощрятьдолгосрочный экономический рост путем снижения неприемлемо высоких уровнейнеравенства и возможного негативного эффекта неправильно выбранных мер политики,отсутствия социальной интеграции, или гражданских беспорядков. Бедное населениенередко наиболее уязвимо в отношении самых разных факторов риска, начиная отрезкой нехватки продовольствия в результате засухи и заканчивая смертью кормильца

6

или других членов семьи. Таким образом, надежные меры социальной защиты длябедного населения, особенно в бедных странах, не следует считать роскошью.

Несмотря на важную роль программ СЗ в деле управления факторами риска и всокращении бедности, странам необходимо устранять ограничения на возможностиреализации мер политики и учитывать финансовые затраты на такие программы. Этоособенно важно с учетом ограниченных бюджетных и административных ресурсов многихбедных стран. Следовательно, странам важно иметь возможность определятьприоритеты.

Цель данной главы заключается в том, чтобы помочь директивным органам подобратьконкретный набор программ и политики социальной защиты для достижения целей,определенных в Стратегии сокращения бедности (ССБ), с учетом конкретного страновогоконтекста. В главе предлагается трехэтапный процесс. На первом этапе, описанном вразделе 2, проводится диагностика источников бедности и уязвимости, а затемвыясняется, какого рода вмешательства - СЗ или не СЗ - наиболее подходят дляустранения таких источников. Второй этап, описанный в третьем разделе главы, даетвозможность оценить затратоэффективность отдельных видов вмешательств СЗ. Третийэтап, подробно описанный в четвертом разделе, содержит критерии, с помощью которыхможно, объединив результаты вышеуказанной диагностики и информацию о бюджетныхсоображениях, окончательно подобрать номенклатуру программ. В конце главы вкачестве иллюстраций приведены конкретные примеры опыта Аргентины, Малави, Того.Подробная информация о международном опыте реализации ряда программ социальнойзащиты представлена в техническом приложении, а в еще одном техническомприложении подробно рассматриваются вопросы, являющиеся общими для разных типовпрограмм.

2. Выбор вмешательств СЗ для помощи уязвимым группамнаселения

Первым шагом в определении того, какие виды вмешательства являются наиболееподходящими, является определение уязвимых групп и факторов риска, с которыми онисталкиваются. Уязвимость возникает в результате либо хронической бедности попричине крайне низкого дохода и наличия лишь незначительных активов для выживанияв случае реализации факторов риска, либо в результате воздействия краткосрочныхрисков или потрясений на группы населения, находящиеся ниже или вблизи чертыбедности. Таким образом, уязвимость может быть структурной, или кратковременной,и это обстоятельство будет влиять на выбор видов вмешательства. В данном разделеописываются методы выявления ключевых факторов риска, способствующих бедности, иустановления групп, в максимальной степени уязвимых перед такими факторами риска.Эти методы указывают на потенциальные вмешательства, некоторые из которых входятв категорию социальной защиты, но при этом многие лежат за пределами сектора СЗ. Вразделе также содержатся рекомендации, помогающие решить, являются ливмешательства СЗ оптимальным методом урегулирования выявленных проблем. Вкачестве следующего шага после составления "длинного списка" вмешательств вобласти социальной защиты следует приоритезировать отдельные элементы этогосписка с точки зрения бюджетных ограничений, политических аспектов,институционального потенциала страны (см. последующие разделы данной главы).

7

2.1 Выявление основных источников риска и поражаемых групп

Для определения основных источников риска для бедного населения можноиспользовать ряд методов. Один из них - разбить население на возрастные группы,обозначить риски, теоретически воздействующие на соответствующую возрастнуюгруппу, перечислить основные индикаторы каждого фактора риска и на их основеоценить, в значительной ли степени такие факторы риска воздействуют на те или иныегруппы (например, женщины, коренное население, крайне бедные граждане) вконкретной стране. Например, чтобы выяснить, существует ли угроза здоровью, росту иразвитию детей, следует обратить внимание на статистику питания. Если долянеполноценно питающихся низка, более высокий приоритет получит другой фактор риска.Именно этот подход был принят в Аргентине (раздел 5). Данный анализ можноусовершенствовать, систематически проводя различие по половой принадлежности.

Еще один способ заключается в том, чтобы составить перечень всех факторов риска,которые преобладали в конкретной стране в течение указанного периода времени,скажем, за последние пять лет; затем указать рядом с каждым фактором риска те группынаселения, которые, вероятнее всего, наиболее подвержены ему. Этот подходреализован в Того (см. примеры по странам), где данные по домохозяйствам ивозможности сбора таких данных были ограничены. Есть и еще один подход -проанализировать риски, стоящие перед лицами, проживающими в разных местностях,или обладающими различными источниками средств к существованию. Во Вставке 2показаны некоторые из источников уязвимости и риска. Несмотря на очевидную связьструктурной и кратковременной уязвимости, эти виды уязвимости представленыотдельно с целью подчеркнуть их обусловленность разными причинами.

8

Вставка 2: Источники уязвимости и риска, имеющие отношение к социальнойзащитеСтруктурная уязвимость• Высокий уровень бедности, большое количество живущих в крайней бедности, высокийуровень несправедливости• Недостаточный доступ к элементарным услугам• Сезонный характер найма, доходов или потребностей в потреблении• Высокий уровень беззакония и преступности• Географическая, гендерная, или этническая концентрация бедного населения• Некачественная макроэкономическая, социальная политика и политика в области труда• Низкий уровень активов и недостаточная диверсификация портфеля активов• Низкий профессиональный уровень трудовых ресурсов• Структурная безработица (особенно среди молодежи, выпускников, женщин и т.д.)• Ограниченные социальные и семейные сети безопасности или ограниченный потокинформации• Высокий уровень детской занятости• Постоянная физическая или умственная нетрудоспособность

Кратковременная уязвимость• Связанная с природными силами или погодой - землетрясения, наводнения, засухи, ураганы,

с/х вредители• Экономический спад или кризис - спад, переходный период, инфляция, задолженности по

заработной плате, изменения в налогообложении или расходах, снижение производства вотраслях, работники которых не могут найти работу в других секторах экономики, потеряработы

• Война и насилие - национальное, региональное, индивидуального характера• Болезнь или травма - индивидуальное заболевание, СПИД, эпидемия, временная физическая

или умственная нетрудоспособность• События жизненного цикла - влияние на доход домохозяйств: старости, смерти члена

домохозяйства, вдовства или распада семьи, рождения большого количества детей

После выявления источников риска каждый вид риска следует оценить с точки зрениястепени и охвата, количества и категорий поражаемых им лиц, вида воздействия,частоты в контексте конкретной страны. Важно определить, влияют ли установленныериски на конкретных лиц или домохозяйства, и, следовательно, являютсяидиосинкратическими (например, неинфекционное заболевание, краткосрочная потеряработы, распад семьи); или такие риски воздействуют на целые местности или группыдомохозяйств и, следовательно, ковариантны (например, засуха, сезонная изменчивостьцен, война или финансовый кризис, одновременно влияющий на все местное население).Кроме того, риски могут быть либо единичными, либо повторяющимися событиями,например, повторные засухи или наводнения, за которыми следуют болезнь и смерть. Стакими повторными или составными шоковыми воздействиями обычно труднеесправляться неофициальными средствами. Катастрофические события могут требоватьдолгосрочных чистых трансфертов. Некатастрофические события, наступающие свысокой частотой, но не влекущие тяжелых последствий (временное заболевание,временная потеря работы), не всегда требует долгосрочных чистых трансфертов в адрес

9

пораженных домохозяйств, поскольку последние могут справляться с такими событиямив краткосрочной перспективе за счет использования сбережений, займов, взаимныхподарков, или, в некоторых случаях, страхования. Тем не менее для очень бедныхдомохозяйств даже и такие типы событий могут быть разрушительными.

Таким образом, для картирования факторов риска и уязвимых групп требуетсяопределить:• Степень и масштаб действия факторов риска. Для выявления источников доходов и

характера расходов бедного населения использовать данные по домохозяйствам иликачественные/оперативные оценки или системы географической информации (см.главу "Данные о бедности и система измерения").

• Воздействие факторов риска на доходы, социальные взаимодействия между группамии семьями (социальная интеграция), и доступ к социальным услугам или другим несвязанным с социальной защитой вмешательствам по управлению факторами риска,например, к микрофинансированию.

• Какие группы населения или какие типы граждан поражаются - независимо от того,действуют ли данные факторы риска лишь на конкретную группу населения(женщины, лица, проживающие в определенных регионах, лица, занимающиесяопределенными видами деятельности, меньшинства), или они влияют на целыеместности или регионы или на граждан совершенно идиосинкратическим образом (см.главы "Данные о бедности и система измерения", "Гендерные вопросы исокращение бедности").

• Частота рисков - например, ежегодная или периодическая засуха, или случайный(редкий) экономический кризис.

Результаты соотнесения уязвимых групп с типами поражающих их рисков можноиспользовать для предварительной приоритезации вмешательств. Некоторые из рисковмогут не быть внутренне присущими конкретной экономике, а объяснятьсянеправильными мерами политики или программами; например, неправильная макро- илибюджетная политика может вызывать инфляцию. В Таблице 1 даются примеры типовинформации, которые можно использовать в этих целях.

10

Таблица 1. Уязвимые группы, источники их уязвимости, механизмы передачи (иллюстрирующий пример)

Индикатор Наиболее Степень поражения Причинапоражае-мыегруппы

Размер Продолжительность

Степень Источник Механизмпередачи

Существующие программы/мерыполитики

Доход и экономические возможностиДоля бедныхГлубина бедности

ГородскаябеднотаПожилыелюдиВдовыЖенщиныи т. д.

Сельскаябеднота

Безработица/ неполнаязанятостьНеспособность пожилыхлюдей работатьНизкая зарплата внеофициальном сектореНизкий уровеньобразования

Низкие урожаиНедостаточный доступ кземле

Занятость

Сельскохозяйственноепроизводство

Общественные работыРегулирование рынка трудаАктивные меры политики для рынкатрудаСтрахование от безработицы илипомощь в случае безработицы

Целевые субсидии на удобренияЛиберализация ценПенсионные программы на основевзносов работников ипредпринимателейПенсионные программы безпредварительных взносов

ОбразованиеПозднее началообученияПовторениеклассов

девочки имальчикив возрастеот 6 до 14лет

Низкий доходНизкое качество школ

Трансферты для повышенияпосещаемости школИзменения политики в областиобразования с целью повышениякачества школ

Неполноценное питаниеНизкий вес прирожденииМедленный ростНизкий индексмассы тела

Беременные/КормящиеженщиныДети

Практика уходаСанитария

Заболеванияи болезни

Государственные программыздравоохраненияУслуги в области питанияТрансферты продовольствия/субсидии

Безопасность доходов% населения,попадающий в иливыходящий из

Работникиофициального

МакроэкономическоепотрясениеРеформа гражданской

Занятость Страхование от безработицы илипомощь в случае безработицыРегулирование рынка труда

11

состояниябедности

Непостоянстводохода

сектора

Сельскохозяйственныедомохозяйства

службы

Сезонность/погодныепотрясения

Занятость ипроизводство

Страхование урожаяОбщественные работы

12

2.2 Оценка уместности вмешательств СЗ

После выявления основных источников риска и уязвимости и определения наиболееподверженных им групп населения директивному органу следует ответить на триосновных вопроса: (1) Могут ли изменения в существующей политике, законах,нормативных актах или программах снизить уязвимость и сократить бедность? (2)Следует ли решать эти трудности посредством вмешательств в области социальнойполитики? Если да, какие каналы больше всего подходят для этого? и (3) Какиеиндикаторы с наибольшей вероятностью окажутся полезными в данном конкретномстрановом контексте для отслеживания прогресса в деле достижения национальныхцелей СЗ?

Выбор между вмешательствами СЗ или другими видами вмешательства будет зависетьот характера рисков - являются ли они преимущественно структурными иликратковременными. Это решение также будет зависеть от преследуемой цели: а)снижение риска, b) смягчение риска, c) помощь в борьбе с последствиямиматериализовавшегося риска. В Таблице 2 показаны многие из вариантов, имеющихся всоответствии с этими двумя типологиями.

Если риск или уязвимость являются структурными, в большинстве случаев наиболееуместным курсом действий являются усилия по снижению или предотвращению риска.Усилия по снижению риска представляют собой, скорее, вмешательства через мерыполитики, нежели вмешательства посредством программ. Многие ключевые элементытаких усилий выходят за пределы социальной защиты. Многие из элементов, лежащих впределах СЗ, принимают форму регулирования и программирования рынка труда.Стратегии смягчения риска во многих случаях может быть наиболее разумнореализовывать вне рамок вмешательств СЗ. Такие подходы могут включать действия сцелью помочь диверсифицировать "портфель" (физические, финансовые, человеческиеактивы и активы социального капитала) бедных в степени, достаточной для того, чтобыамортизировать шоковые воздействия. Наконец, для защиты от сползания нанеприемлемый уровень бедности совершенно необходимы механизмы борьбы споследствиями материализовавшегося риска, снижающие воздействие ужеслучившихся шоков и потрясений. Многие механизмы борьбы с материализовавшемсяриском требуют поддержки в рамках вмешательств СЗ, некоторые в такой поддержке ненуждаются.

13

Таблица 2: Средства управления факторами риска

За пределами социальной защиты Меры социальной защитыСнижение риска

� Макроэкономическая политика� Политика в области государственного

здравоохранения, образования, сельскогохозяйства, охраны природы

� Распределение ресурсов (человеческих ифинансовых) для обеспечения качества

� Базовые социальные услуги для бедноты� Предоставление необходимой

инфраструктуры� Регулируемые и находящиеся под надзором

финансовые секторы� Институты и судебные системы� Надлежащая практика кормления и отнятия

ребенка от груди� ВИЧ-профилактические программы� Накопление активов (земля, скот, финансовые

)

� Меры снижения риска безработицы илинеполной занятости и недостаточногозаработка

� Стандарты для обеспечения элементарногоздравоохранения и безопасности на работе

� Адекватные меры политики в отношениинетрудоспособности, обеспечивающие"включение" нетрудоспособных граждан

� Меры для сокращения вредного детскоготруда

� Меры против дискриминации на работе� Программы производственно-технического

обучения и подготовки, поддерживающиеинвестиции в человеческий капитал

� Некоторые вмешательства на уровне общинычерез механизм социальных фондов:профилактическое здравоохранение инакопление социального капитала черезукрепление структур для действий на уровнеобщины

� Инфраструктура, создаваемая за счетобщественных работ

Смягчение риска� Более официальные виды диверсификации

портфеля� Трансферты активов� Создание сберегательных механизмов для

бедных и уязвимых� Помощь бедным в получении доступа к

финансовым рынкам� Доступ к микрокредитам� Защита прав собственности� Программы питания� Предоставление юридических услуг,

предотвращающих потребность в другихпрограммах СЗ (обеспечение включения илиусовершенствования положений основныхзаконов, касающихся: прав собственности,нейтральных в гендерном отношении правнаследования; норм семейного права, непозволяющих женщинам и/или детямоставаться в обездоленном положении послепотери кормильца в результате уходакормильца из семьи, развода или смертикормильца)

� Программы страхования на случайбезработицы, старости, потеритрудоспособности, потери кормильца, наслучай болезни

� Пенсионные системы, соответствующиеконкретному страновому контексту иэффективные в его условиях

� Рыночные и неофициальные общинныесхемы, предназначенные для снижения риска

� Поддержка формирования высокого уровнясоциального капитала в общинах

� Некоторые виды вмешательств черезсоциальные фонды, такие какдиверсификация доходов через микрокредитыдля предприятий и доступ к образованию иподготовке

� Общественные работы в период ослабленияспроса на рабочую силу с целью снижениясезонного непостоянства доходов

Борьба с последствиями материализовавшегося риска� Продажа реальных или финансовых активов� Заимствование у соседей или в банках� Миграция

� Официальные трансферты или социальнаяпомощь

� Программы помощи жертвам природныхкатастроф

� Субсидии� Общественные работы как средства

осуществления трансферта после потрясения

14

� Неофициальные трансферты внутри общинили благотворительная работа

Решая, каким должен быть баланс между вмешательствами СЗ и другими видамивмешательств, следует иметь в виду, что:

• вмешательства, способствующие широко распространенному сокращению бедности,всегда будут занимать высокую строчку в шкале приоритетов;

• если бедность носит в большей степени структурный, чем кратковременный характер,приоритет следует отдавать вмешательствам, направленным на структурныеаспекты; обычно это - вмешательства за пределами сферы социальной защиты;

• группам населения, не получающим пользы от общего экономического роста, могутпотребоваться специальные меры политики или программы социальной защиты;

• от программ СЗ можно ожидать результатов в области сокращения бедности как засчет снижения уязвимости перед резкими колебаниями дохода и предотвращениянеобратимых потерь, так и за счет вклада в социальную интеграцию и в выборвысококачественных мер политики;

• в каждой конкретной ситуации оптимальная номенклатура мер политики ивмешательств будет зависеть от контекста макроэкономической политики, бюджетныхограничений, конкурирующих бюджетных приоритетов, институциональногопотенциала разработки и реализации, политических аспектов мер экономическойполитики.

2.3 Какие (показатели) индикаторы могут оказаться полезнымидля отслеживания прогресса в достижении целей социальнойзащиты?

Международного консенсуса в отношении универсальных индикаторов социальнойзащиты пока не имеется. Тем не менее представленный во Вставке 3 ориентировочныйсписок потенциальных индикаторов может быть полезен при отслеживании прогресса вделе улучшения качества жизни уязвимых групп населения. Выбор индикаторов в каждойконкретной стране будет зависеть от объекта измерения - типы риска, наиболееуязвимые группы, виды имеющихся программ - и от наличия данных. В целом, обычноимеет смысл собирать данные по индикаторам в трех представленных здесь категориях -показатели подверженности риску, показатели механизмов снижения уязвимости,показатели результатов.

15

Вставка 3. Потенциальные показатели социальной защитыПоказатели уязвимости и подверженности риску� Индекс национальной или региональной восприимчивости к конкретным природным илисвязанным с погодой потрясениям

� Степень уязвимости домохозяйств перед незастрахованными рисками� Индекс хронических или кратковременных макроэкономических трудностей и/или низкихмакроэкономических результатов (индикатор типа CPIA)

� Процент населения, пострадавшего в результате войны, насилия, преступности, илиэтнических/классовых напряженностей

� Распространение заразных заболеваний (таких как СПИД), алкоголизма, наркомании� Доля нетрудоспособного населения� Процент одиноких глав домохозяйств и/или показатель количества разводов (также может бытьрезультатом)

� Процент сирот (также может быть результатом)� Процент пожилого населения� Процент вдов

Показатели для механизмов, направленных на борьбу с риском и уязвимостью� Качественная оценка эффективности, результативности и охвата национальной системы СЗ

(низкое, среднее, высокое, отличное) в контексте реалий страны� Качественная оценка твердости намерений и возможностей правительства помогать бедномунаселению контролировать факты риска (низкое, среднее, высокое, отличное)

� Доли бедного и небедного населения, охваченные сеткой безопасности или другимипрограммами социальной защиты; средний уровень льгот и пособий

� Государственные и частные расходы на различные программы СЗ (или связанные с СЗ)� Доля бедного и небедного населения, охваченная конкретными программами СЗ (охват ираспространение)

� Процент (бедных) домохозяйств, получающих трансферты (официальные или неофициальные) исредняя сумма трансферта

Показатели результатов� Численные характеристики и глубина бедности, если возможно - отдельно по сельским игородским местностям, и, в идеале, по разным потенциально уязвимым группам, включаяпожилое население и вдов

� Уровень хронической бедности по сравнению с кратковременной (также отдельно, пусть даже наоснове неточных оценок, для разных потенциально уязвимых групп)

� Приблизительный процент детей или семей, оказавшихся в уязвимом или нуждающемсяположении в результате заразных заболеваний (например, показатели для СПИДа могутвключать число инфицированных, количество инвалидностей, оценку количества сирот)

� Процент безработных, оценка неполной занятости, с учетом уровня официального инеофициального секторов рынка труда (по возрасту и полу)

� Процент не заканчивающих начальную школу (для мальчиков и девочек)� Распространенность детского труда (процент работающих детей, по возрасту и полу)� Продолжительность рабочего дня для детей� Ситуация на рынке труда для уязвимых групп (молодежь, женщины)� Показатели прогресса в деле реформирования мер политики СЗ (рынки труда, пенсии)

16

3. Определение эффективности отдельных вмешательств СЗ

В этом разделе содержатся контрольные списки, с помощью которых директивныеорганы могут определять эффективность вмешательств через такие механизмы, какрегулирование рынка труда, финансируемые через уплату взносов программысоциального страхования, финансируемые государством программы расходов. Видеальной ситуации, для ответа на вопросы в контрольных списках должностные лица идирективные органы страны будут иметь в своем распоряжении данные из рядаисточников - бюджеты, административная статистика, мнения о вмешательствах,высказываемые обладающими информацией наблюдателями и должностными лицами,информация, получаемая по механизму обратной связи от клиентов: оценки,составленные бенефициарами по программам, или результаты изучения степениудовлетворенности клиентов услугами, данные обследований домохозяйств,демонстрирующие результаты адресности СЗ, глубокий анализ полученных в ходеобследований данных с целью выражения эффекта программ в количественныхтерминах.

В реальной жизни оперативно страны могут собрать лишь незначительную частьперечисленной здесь информации, и первый "комплект" решений нередко приходитсяпринимать, опираясь либо уже на имеющиеся данные, либо на те, которые можнособрать в короткие сроки. В таких случаях директивным органам следует сосредоточитьмаксимум усилий на анализе всех основных перечисленных ниже факторов, хотясделанные при этом выводы могут носить лишь предварительный характер, посколькубудут основаны на несовершенных данных, или на частичных индикаторах по каждому изфакторов. Тем не менее директивным органам следует позаботиться о созданиимеханизмов, которые обеспечат в будущем наличие достаточных данных для текущихили периодических оценок эффективности вмешательств с тем, чтобы на последующихэтапах решения в большей степени основывались на результатах строгого анализа.Полезную информацию в этом отношении можно найти в главах "Данные о бедности исистема измерения", "Отслеживание и оценка".

При оценке вмешательств директивным органам следует учесть все важные и имеющиеотношение к делу юридические аспекты, законодательно-нормативную среду, мерыэкономической политики, финансируемые государством программы, а также частныерыночные или неофициальные механизмы по управлению факторами социального риска(см. Вставку 4). Такого же рода анализ можно применять для подготовки предложений поновым вмешательствам или корректировке существующих. Особую тщательностьследует проявлять в отношении государственных вмешательств, поскольку онинепосредственно финансируются через государственную политику, и ими легкоманипулировать посредством государственной политики.

17

Вставка 4. Примеры вмешательств СЗ

Здесь указаны типичные виды вмешательств, осуществляемых во многих странах. Не каждаястрана осуществляет все указанные здесь виды вмешательств, да к этому и не следует стремиться.В результате дробления, программы могут оказываться слишком незначительными по масштабамдля того, чтобы давать значительные результаты; кроме того, некоторые из указанных здесьвмешательств обычно малоэффективны по сравнению с затратами на них. Данный списокпредлагается лишь в качестве контрольного перечня, с помощью которого разработчики ДССБмогут обеспечить наличие всех соответствующих кусочков мозаики.

Государственные программы и меры политики� Трудоинтенсивные общественные работы или общественные работы с оплатой трудапродовольствием

� Социальные фонды� Субсидии по сельскохозяйственным производственным факторам (цены или ваучеры)� Энергетические субсидии� Субсидированные цены на продовольствие� Жилищные субсидии� Продовольствие по карточкам� Продовольственные талоны� Программы школьного питания� Освобождение от платы за обучение или предоставление стипендий� Помощь семьям� Законодательство в отношении занятости - правила найма и увольнения (включая выходноепособие), правила подписания трудовых контрактов, минимальная заработная плата, и т.д.

� Помощь в случае безработицы� Помощь в поиске работы� Страхование на случай безработицы� Программы профессиональной переподготовки� Интегрированный сберегательный счет� Страхование от болезней� Социальная помощь наличными средствами для удовлетворения конкретных потребностей� Страхование по старости, по нетрудоспособности, на случай потери кормильца� Пенсионные программы, не предусматривающие уплаты предварительных взносов работниками� Законодательный режим в отношении частных пенсионных программ

Рыночные механизмы управления факторами риска� Сбережения или кредиты из коммерческих источников или от НПО� Страхование сельхозкультур� Страхование имущества� Частные пенсионные программы� Частное страхование на случай болезни, нетрудоспособности, страхование жизни

Неофициальные сетки безопасности или трансферты� Обмен рабочей силой между домохозяйствами (для сельхозработ, строительства, и т.д.)� Трансферты наличных средств, продовольствия, скота между домохозяйствами� Взятие детей на воспитание� Опора на детей� Расходование сбережений - продажа активов, скота, сельхозоборудования, драгоценностей,снятие денег со сберегательных счетов

� Миграция

18

� Кабальный труд� Издольщина� Сберегательные или страховые ассоциации или общества - роски, тонтины, погребальныеобщества

Директивным органам следует учитывать, что вмешательства можно осуществлять черезмногие институты и учреждения - президентскую власть, министерства труда,социального обеспечения, образования, здравоохранения, жилья, коммунальных услуг,транспорта. Важную роль могут играть вмешательства на уровне штатов и на местномуровне; в некоторых отраслях и странах такие вмешательства могут оказываться гораздоболее значимыми, чем вмешательства на национальном или федеральном уровне. Вомногих случаях НПО или крупные доноры могут спонсировать программы, которые неосуществляются правительством, но, тем не менее, входят важными составнымичастями в систему СЗ, и их следует включать в анализ. Анализ не следует ограничиватьлишь теми вмешательствами, которые непосредственно предназначены для охватабедных. Например, пенсии для госслужащих нередко составляют одну из крупных статейрасходов СЗ. И хотя эти пенсии вряд ли будут оказывать прямое воздействие набедность, поскольку выплачиваются, главным образом, не входящим в число бедногонаселения гражданам, они могут забирать значительную долю бюджетных ресурсов ииметь политические и альтернативные издержки, которые следует учитывать в анализе.Следует проанализировать рыночные и неофициальные механизмы, чтобы выяснить ихсравнительные преимущества, и какие бреши они могут закрыть, а также определить,помогают или мешают государственные вмешательства вкладу рыночных инеофициальных механизмов в управление рисками.

Все это может выглядеть устрашающе сложным, и, разумеется, разработчикам ССБследует подходить к формулированию повестки дня прагматично.

Первый шаг - провести широкий обзор всего спектра вмешательств (особой степенидетализации здесь не требуется). Затем команда может отобрать подгруппувмешательств для более глубинного анализа. Очевидные кандидаты: программы,получающие существенные бюджетные средства, меры политики или нормативные акты,вносящие крупные искажения в экономику, вмешательства, которые влияют на большиегруппы людей, или по которым уже имеются качественные оценки, менее крупныевмешательства, направленные на решение важных, на данный момент практическинеудовлетворенных потребностей. После сортировки списка вмешательств,разработчикам ССБ следует оперативно выяснить, какие имеются источники данных икакой виды анализа уже проведены. Следует принять решение, насколько далеко идти всобственном анализе, и где сосредоточить усилия по сбору данных.

Инструменты для оценки регулируемых, финансируемых через выплату взносовпрограмм социального страхования, и программ расходов, финансируемых государством,несколько различаются; эти инструменты рассматриваются отдельно в последующихразделах.

3.1 Анализ регулирования и нормативных актов в области труда

Создавая возможность занятости, эффективные рынки труда могут вноситьсущественный вклад в сокращение бедности. Надежные программы и меры политики вотношении рынка труда могут вести к снижению риска безработицы, потери дохода,

19

плохих условий труда; могут помогать работникам снижать ущерб от этих рисков в случаеих материализации. Более того, используя труд там, где это наиболее эффективно,поощряя занятость и инвестиции в человеческий капитал, качественнофункционирующие рынки труда могут способствовать долгосрочному экономическомуросту и сокращению бедности в долгосрочной перспективе.

Основа политики в отношении рынка труда включает как нормативные акты, так ипрограммы. Детали будут варьироваться от страны к стране в зависимости от этапаразвития, национальной истории и культуры.

Программы для рынка труда, такие как программы выплаты пособий по безработице иучебно-подготовительные, можно оценивать (как и другие финансируемые государствомпрограммы социальной защиты) с точки зрения эффективности затрат (см. Раздел 3.3).Однако такой подход, как правило, не работает в отношении нормативных актов вобласти труда. Например, очень трудно дать стоимостное выражение затрат иэкономического эффекта правил и положений, регулирующих найм и увольнениеработников, или нормативных актов, направленных на борьбу с дискриминацией. Этапроблема еще более осложняется тем, что, в конечном счете, главное - не саминормативные акты, а как они исполняются. Несмотря на эти трудности, правила,положения и другие нормативные акты могут оказывать серьезное воздействие нафункционирование рынка труда и благосостояние работников. Следовательно, лицам иорганизациям, формирующим политику, следует искать ответы (насколько это возможно)на некоторые фундаментальные вопросы о регулировании вверенного им рынка труда:

• Какие регулятивные вмешательства уместны и правильны?• Воздействие вмешательств (включая их исполнение) на функционирование рынка

труда?• Как они влияют на работников, особенно на бедных?

Найти окончательные ответы на эти вопросы может быть делом нелегким, однако можнопопытаться разобраться в рамках государственного регулирования рынка труда и еговлиянии на сокращение бедности посредством следующих шагов:

Провести эмпирический обзор рынка труда. Первым элементом анализа рынка трудаследует считать качественный мониторинг и диагноз показателей (индикаторов) рынкатруда. Эти меры помогут выявить неблагополучные участки, где, возможно, директивныморганам следует провести вмешательство, а также помогут установить, где рынок трудауже функционирует хорошо.

Проблемы рынка труда могут принимать многочисленные формы: например, открытаябезработица, низкая заработная плата, экономические трудности, испытываемыеконкретными группами. Для эмпирического обзора необходимо установить ключевыеиндикаторы, по возможности разукрупненные, с помощью которых можно оценитьвоздействие на бедных и другие уязвимые группы населения (в том числе по половойпринадлежности и по возрастным группам). Некоторые из поддающихся мониторингуиндикаторов: доля участия самодеятельного населения, доля безработных, длительнаябезработица, доля занятости, неполная занятость, заработки, заработная плата ипроизводительность, доля официального/неофициального сектора в общем количествезанятых, распределение заработной платы.

20

Следует однако отметить, что во многих развивающихся странах показателиэкономических трудностей неоднозначны (например, нередко открытая безработица неявляется наилучшим показателем, поскольку у людей мало возможностей быть«официально» безработными - слишком незначительно число официальных механизмовсоциальной защиты). Далее, количественная база данных нередко ограничена. Такимобразом, одной из постоянных целей мер политики следует считать выявлениепотребностей в данных, оценку текущего положения с данными, предпринимать шаги дляусиления существующих в стране механизмов по отслеживанию индикаторов рынкатруда (а также других индикаторов). Для этого может понадобиться повысить потенциалпроведения обследований, а также усовершенствовать административные данные.

Важную роль для целей мониторинга могут также играть качественные показатели,поскольку количественных данных может не быть в наличии, и поскольку некоторые изосновных аспектов функционирования рынка труда могут не поддаваться выражению ввиде "твердых" данных. Например, не поддается выражению в этой форме такой важныйкомпонент условий труда, как набор основных стандартов в области труда (противдетского труда, принудительного труда, дискриминации, в поддержку свободыобъединения, о коллективном заключении трудового договора), которые согласованы вмеждународном масштабе. В обзор рынка труда следует включать оценку того, какиерезультаты достигнуты в стране применительно к таким стандартам. Это может бытьважно для диагностики потребности в мерах политики в отношении труда.

Оценить роль нормативных актов. Выявив основные неблагополучные участкипосредством эмпирического анализа рынка труда, можно переходить к следующему шагу- оценке той роли, которую нормативные акты (или отсутствие таковых) играют вдостижении наблюдаемых результатов. Здесь важно отметить, что конкретноеположение на рынке труда может быть результатом регулирования, а может объяснятьсяи другими причинами. Например, низкая доля занятости в официальном секторе можетбыть вызвана рядом факторов, некоторые из которых имеют мало отношения к политикев области труда (например, макроэкономические условия). Однако она также можетчастично быть связана с политикой в отношении рынка труда (например, высокиезатраты на рабочую силу, связанные с наймом и увольнением работников). Для того,чтобы установить причины этих нередко весьма сложных процессов, необходимтщательный анализ.

Оценить воздействие нормативных актов нужно для того, чтобы директивные органымогли решить, куда направить внимание. Это касается как существующих нормативныхактов, которые, возможно, создают проблемы (см. пример высоких затрат на рабочуюсилу в результате правил и положений о защите занятости). Это верно и в отношениисуществующих на рынке труда проблем, которые могут требовать регулирования(например, практика дискриминации против женщин), если на данный момент никакихдействующих нормативных актов нет. Директивным органам имеет смысл, в частности,проанализировать следующие регулятивные области:

• минимальная заработная плата;• нормативные акты, регулирующие налоги на заработную плату;• нормативные акты, регулирующие найм/увольнение работников;• трудовые стандарты, включая продолжительность рабочего дня и отпуска, охрану

здоровья, безопасность на производстве, и т.д.;• нормативные акты, предназначенные для борьбы с дискриминацией.

21

Оценить затраты и экономический эффект нормативных актов в области труда.Определив роль нормативных актов, следует переходить к следующему этапу - оценкезатрат и экономического эффекта различных нормативных актов, которые, как считается,оказывают значительное воздействие. И хотя точно оценить затраты и экономическийэффект нельзя, анализ может показать, может ли экономический эффект превыситьзатраты, или, наоборот, затраты окажутся выше экономического эффекта; анализ такжепокажет, как такие нормативные акты могут сказаться на сокращении бедности. Следует,в частности, ответить на следующие вопросы:

• Какова цель вмешательства?• С учетом нашего понимания рынка труда, являются ли данные цели верными ?• В чем польза от такого вида вмешательства с концептуальной точки зрения?• Каковы затраты на такой тип вмешательства с концептуальной точки зрения?• Какие имеются эмпирические данные по затратам и экономическому эффекту

такого вмешательства в контексте конкретной страны?

Оценить варианты. Исходя из оценки роли нормативных актов и затрат/экономическогоэффекта различных нормативных актов, в качестве последнего шага нужно оценить, спомощью каких вариантов трудового законодательства директивные органы могутстимулировать спрос на рабочую силу.

3.2 Анализ программ социального страхования, финансируемыхчерез уплату взносов

Один из подходов к защите физических лиц от таких факторов риска, как старость,нетрудоспособность, смерть члена семьи, болезнь, рождение ребенка, потеря работы,производственная травма, заключается в использовании программ социальногострахования. Такие программы смягчают указанные факторы риска, предоставляяфизическим лицам источник дохода в случае столкновения с одной из обозначенныхздесь проблем. В рамках таких программ физические лица выплачивают взносы, покапродолжают работать; часто взносы физических лиц сопровождаются дополнительнымивыплатами со стороны работодателя, а в некоторых случаях они дополняются прямымивзносами государства. Обычно накопленные денежные средства используются длявыплат физическим лицам, сталкивающимися с подобными рисками в настоящиймомент. Иногда фонды накапливаются с течением времени, однако, как правило, онинедостаточны для того, чтобы полностью покрыть ожидаемые будущие выплатызастрахованным на настоящее время работникам.

Обычно в развитых странах программы социального страхования обеспечиваютсущественное смягчение указанных выше рисков, и опора на механизмы борьбы споследствиями материализовавшихся рисков незначительна. Однако в типичнойразвивающейся стране программы социального страхования - нередко защищаяфизических лиц с высокими и средними доходами от "сползания" в бедность в результатестолкновения с такими рисками - не дают эквивалентной защиты бедным. Такойнеполный охват объясняется рядом причин, каждая из которых в той или иной степенисводится к трудности сбора взносов с бедных. В условиях таких программ социальногострахования на защиту от страхуемых рисков получают право лишь те, кто платитвзносы. Хронически бедные домохозяйства нередко слишком бедны для того, чтобы

22

участвовать в подобных программах, имеют более высокие дисконтные ставки,рассчитывают на механизмы борьбы с последствиями рисков, предоставляемые врамках государственных программ социальной защиты, либо просто не имеют доступа кпрограммам социального страхования, поскольку заняты в неофициальном секторе,который, в свою очередь, не участвует в финансируемых через уплату взносовпрограммах социального страхования.

Кроме того, нередко после наступления срока наступления платежей такие программыначинают испытывать нехватку средств, становясь обязательствами для правительства.В результате, мало того, что бедные не имеют доступа к этим программам, нобюджетные ресурсы, которые могли бы в противном случае использоваться для другихсоциальных программ, помогающих бедным более эффективно смягчать риск илибороться с его последствиями, используются как "подпорка" для программ социальногообеспечения, действительно смягчающих риск бедности, но только для классов сосредними и высокими доходами. В тех случаях, когда база сбора налогов шире охватанаселения системой социального страхования (например, в результате НДС), ситуацияскладывается еще более неблагоприятная: собранные с бедного населения налогииспользуются для выплаты пособий классам с высокими доходами.

Один из первых этапов оценки системы социального страхования - определить, какаядоля находящегося в работоспособном возрасте населения уплачивает взносы в этусистему, и какой процент уязвимого населения (пожилые граждане, вдовы,нетрудоспособные, и т.д.) получает выплаты и пособия. Если выясняется, что упрограммы широкая база, бюджетная поддержка правительства может быть оправданакак способ сокращения бедности. Например, система социального обеспечения США - сее перераспределительной структурой выплат и пособий и широким охватом - нередкоуказывается в качестве наиболее эффективной стратегии сокращения бедности вСоединенных Штатах. Проводя такую оценку, пользователю следует учесть как текущие,так и будущие тенденции охвата. Например, в значительной части стран ВосточнойЕвропы доля охвата пожилого населения очень высока, что, возможно, оправдываетнекоторую степень целевой бюджетной поддержки. Однако доля охвата населения,находящегося в трудоспособном возрасте, снижается, поскольку люди переходят вчастный сектор, и им легче уклоняться от участия в системе, а в некоторых случаяхучастие вообще становится добровольным; следовательно, в будущем можно ожидатьснижения доли охвата уязвимого населения. Отсюда, долгосрочная бюджетнаяподдержка может быть неоправданной.

Исходя из того, что охват ограничен, как это обычно и бывает, для оценки системыследует использовать следующие критерии:� Финансовая устойчивость � устроена ли система страхования таким образом, чтобы

финансироваться исключительно через взносы охватываемого ею населения иработодателей как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе?

� Достаточность выплат и льгот � достаточны ли предоставляемые системой выплатыи льготы для того, чтобы не позволить уязвимому населению "сползти" в бедность?Достаточны ли такие выплаты в сравнении с другими способами смягчения тех жерисков для того, чтобы побудить население участвовать в системе и уплачиватьвзносы?

� Избежание эффекта вытеснения � являются ли предоставляемые системой выплатынастолько щедрыми, что вытесняют или предотвращают другие способы смягчения

23

риска через неофициальные или рыночные средства, если такие механизмы имеютсяв наличии?

� Избежание перераспределения с отрицательным эффектом � во всех системахсоциального страхования присутствует тот или иной элемент перераспределения,либо преднамеренный, либо непреднамеренный. Например, при страховании наслучай болезни страховые премии часто рассчитываются как процент заработнойплаты. При этом состояние здоровья, по всей вероятности, будет положительнокоррелироваться с доходом, то есть, более благополучное население будет вменьшей степени нуждаться в медицинских услугах. Таким образом, поскольку те, ктов меньшей степени нуждаются в льготах, платят больше, система частичноперераспределяет ресурсы в пользу бедного населения. С другой стороны, работникис более высокими доходами живут дольше работников с низкими доходами, и, такимобразом, могут рассчитывать получать пенсии в течение более длительного периодавремени, что повышает их общий пенсионный доход относительно работников снизкой заработной платой. Таким образом, перераспределение может бытьпрогрессивным или регрессивным. Разумеется, регрессивного перераспределениянеобходимо избегать.

� Избежание стимулов, усиливающих уязвимость, � например, если женщин (средняяпродолжительность жизни которых превышает мужскую) поощрять выходить напенсию в более молодом возрасте, до момента полной индексации пенсий, это будетприводить к более низким пенсиям для женщин; кроме того, относительная стоимостьих пенсий будет снижаться за счет более длительного периода пребывания всостоянии пенсионера, в результате чего для таких женщин возрастает риск бедностив очень престарелом возрасте. Аналогичным образом, поощрение длительныхпериодов незанятости посредством предоставления пособия по безработице втечение долгого периода времени может мешать возврату физических лиц кнормальной занятости.

3.3 Анализ эффективности программ расходов

Для определения эффективности существующих финансируемых государством программнеобходимо выполнить две задачи. Прежде всего следует выяснить, какие группыохвачены конкретными вмешательствами. Во-вторых - определить эффективностьвмешательства.

Решая первую задачу, полезно поставить ряд вопросов. Основные из них:

• Какие группы охватываются какими программами?• Какими министерствами осуществляются конкретные программы, и на каком уровне

(национальный, региональный, общинный)?• Какие типы не связанных с социальной защитой программ адресно направлены наданные бедные или уязвимые группы населения?

• Какие виды частных программ или трансфертов между домохозяйствами и внутридомохозяйств или неофициальные механизмы в настоящее время используютсякаждой уязвимой группой?

Второй шаг - оценка эффективности. Эффективность обычно имеет три аспекта: цели вобласти бедности; результаты; и воздействие или соотношение затрат и

24

эффективности в достижении наблюдаемых результатов. Ниже приведены вопросы,на которые следует ответить при определении каждого из аспектов.

Сформулированные в программах цели борьбы с бедностью

• Соответствует ли цель данным анализа структуры бедности и рисков для страны илирегиона?

• Какова конкретная цель данного вмешательства - какой из индикаторов бедностипризвано изменить такое вмешательство? Например, является ли целью сокращениедоли бедных? Увеличение заработной платы в той или иной отрасли? Улучшениедоступа к медицинскому обслуживанию? и т.д.

Как программы влияют на бедность

• Помогает ли данное вмешательство достижению конкретной цели в деле сокращениябедности?

• Имеет ли место динамика данного индикатора в направлении желательной цели,которую можно обоснованно считать плодом реализации программы?

К сожалению, аналитики часто не имеют в своем распоряжении надежного общегоиндикатора результатов, не говоря уже об индикаторе с соответствующей цепочкойпричинно-следственных связей. В результате, приходится обходиться косвеннымииндикаторами, которые "отражают" или оказывают влияние на фактические(ненаблюдаемые) результаты. Например, если программа охватывает лишь немногие изцелевых групп, либо если она дает им лишь незначительный объем денежных средств,можно немедленно сделать вывод, что общее воздействие программы, вероятно, будетнебольшим. Конкретные используемые косвенные показатели могут варьироваться взависимости от вмешательства и в еще большей степени от наличия данных.

В отсутствие "совершенного" индикатора, об успехе вмешательства можно судить поответам на другие имеющие отношение к теме вопросы. Например, становятся либедные менее бедными - т.е. движутся ли их доходы в направлении черты бедности?Увеличились ли занятость и длительность занятия рабочих мест и насколько? Вырослоли потребление продовольствия, или, может быть, улучшилось питание определенныхуязвимых групп? Поднялись ли коэффициенты зачисления и продолжения учебы длядевочек и мальчиков из бедных семей? Улучшился ли доступ и увеличилось лииспользование медицинских услуг? Какой процент целевой группы охватывается даннымвмешательством? (Более подробное описание оценки результатов см. в главе оботслеживании и оценке).

Затратоэффективность программ социальной защиты

Оценка эффективности затрат включает анализ нескольких аспектов программ, главнымииз которых являются устойчивость, адресность, административные затраты,институциональная структура, непреднамеренные эффекты, ограничения. В Техническомпримечании 2 содержатся информационные листки по наиболее широко применяемымпрограммам социальной защиты, в которых подытожен международный опыт ипредлагаются некоторые контрольные показатели для сравнения и для измеренияэффективности программ.

25

Включенные в этот раздел вопросы были первоначально разработаны для оценкипрограмм госрасходов, однако большинство из них также способны повысить уровеньдетальности анализа усилий по регулированию труда и анализа программ социальногострахования, финансируемых через уплату взносов. Более того, большинствовключенных в данный контрольный перечень вопросов также имеют отношение к анализупредоставления услуг СЗ частным сектором. Большинство из концепций такжеприменимы к неофициальным частным механизмам, хотя затраты при этом могутложиться не на государство, а на физические лица, занятые в системе, обеспечивающейтрансферт страхования. Вопросы охвата и ограничений могут быть особенноактуальными в отношении предоставляемых рынком пенсионных систем, системстрахования жизни, здоровья, или имущества, или систем сбережений.

Такой диагноз не только позволяет определить наиболее затратоэффективныепрограммы, но и дает информацию о том, как повысить эффективность каждогоконкретного вмешательства, и, таким образом, проливает свет на возможности егореформы. Например, в ходе диагностики может выясниться, что в рамках реализуемой встране программы общественных работ лишь 20% затрат приходится нанеквалифицированный труд, что намного ниже указанного в Техническом примечании 2международного стандарта.

Устойчивость

� Какова стоимость каждой из программ в процентном отношении к валовомувнутреннему продукту (ВВП)?

� Какую долю бюджет или ассигнования на расходы по каждой из программ социальнойзащиты занимают в общих государственных расходах и расходах на социальнуюзащиту?

� Каковы источники финансирования для каждой из программ (внешние иливнутренние)? Являются ли эти средства целевыми? Имеются ли проблемы смежправительственными финансовыми потоками?

� Будет ли этот источник финансирования уменьшаться или расти со временемпараллельно с потребностью?

� Конфликтует ли данная программа с существующей юридической или нормативнойбазой, что будет подрывать ее устойчивость?

Адресность

� Какой процент уязвимых целевых групп охвачен программой?� Какой процент бенефициаров по программе относится к бедным?� Какой процент трансферта поступает в бедные группы населения, какой в -

небедные?� Какова разбивка бюджета или ассигнований расходов по каждой из программ по

административной единице, сельскому или городскому местонахождению,этническому признаку, полу? Как это соответствует картине распределения бедностипо тем же факторам?

Административные затраты

26

� Какая доля общих затрат приходится на административные издержки? Настолько ливысоки административные издержки, что они становятся необоснованными? Позволитли небольшое увеличение расходов добиться существенного улучшения какого-либоиз аспектов программы и, таким образом, значительного усиления ее воздействия?

� Какова удельная стоимость вмешательства (например, снизить долю безработных наодин процент, или передать один доллар целевой аудитории программы социальнойпомощи)?

� Сравнение административных затрат по разным программам.

Институциональная структура

В дополнение к информации о том, какие ведомства выполняют программы, и на какомуровне, следует собрать дополнительную информацию об институциональной структуре:� Какой институциональный механизм реализации используется в программе (прямая

поставка государством, предоставление госконтрактов НПО или частному сектору,социальный фонд)?

� Достаточен ли имеющийся потенциал (сотрудники, оборудование, транспорт,административный бюджет, процедуры, информационные системы) длякачественного выполнения программы?

� Есть ли проблемы с координацией между различными ведомствами или органамигосударственного управления разных уровней?

� Есть ли стимулы, поощряющие институты и их агентов способствовать качественномувыполнению данного вмешательства?

� Способствует ли институциональная система поставки надлежащей степениадресности?

� Дают ли системы клиентам возможность участвовать или высказывать свое мнение?

Непреднамеренные эффекты

� Каковы источники и потенциальный масштаб непреднамеренных эффектов на уровнепрограмм? Источники и масштаб непреднамеренных эффектов могут варьироваться взависимости от типа программы. Например, в условиях программы общественныхработ, на которых используются частные подрядчики, местные подрядчики илируководители могут снижать заработную плату работников ниже предусмотренногопрограммой уровня с целью покрытия затрат на транспортировку людей к местуработы или на содержание помещений для сна рядом с рабочими площадками.

� Каковы непреднамеренные эффекты программ на уровне домохозяйства илифизического лица в отношении трудовых стимулов, рождаемости, формированиядомохозяйства? Рассматривая воздействие на трудовые стимулы, учитывайтестрановую специфику рынков труда и характер трудовой деятельности бедных.

� Каковы потенциальные источники непреднамеренных эффектов на уровнедомохозяйства или физического лица (институциональные механизмы поставки,адресные механизмы, уровень трансферта), и можно ли их свести к минимуму?

� Каково вероятное воздействие на уровень частных трансфертов и механизмоврешения проблем на уровне домохозяйств?

Ограничения

� Имеются ли на данном этапе институциональные, инфраструктурные, финансовыеили политические ограничения на эффективное функционирование программы?

27

� Есть ли существующие институты, которые могли бы поддерживатьфункционирование программы? Если нет, можно ли их быстро создать?

� Обладают ли сотрудники достаточным уровнем навыков и подготовки для реализациипрограмм?

� Есть ли финансовые средства для реализации программ?� Имеется ли политическая воля для устойчивого выполнения программ?� Могут ли какие-либо из аспектов программ сдерживаться культурными

соображениями (например, в некоторых странах могут действовать ограничения навыполнение женщинами тяжелого труда на площадках общественных работ)?

� Сталкиваются ли домохозяйства с какими-либо ограничениями при получении пользыот программ (высокие транспортные затраты, переполнение, длительный периодожидания для получения льгот и пособий, языковой барьер между домохозяйствами ипоставщиками услуг)?

4. Корректировка набора вмешательств

В этом разделе мы поможем определить, какие вмешательства или сочетаниявмешательств с наибольшей вероятностью будут способствовать достижению целейсокращения бедности в контексте бюджетных и административных возможностей страны.Для подбора вмешательств необходим диагноз общей картины бедности в стране исоответствующих уровней государственных действий, требующихся для сокращениябедности в таких условиях; оценка затратоэффективности конкретных вмешательств;суждение о потенциале различных вмешательств (см. контрольные показатели вТехническом примечании 2); информация о размере бюджетных ассигнований.

С помощью такой информации разработчики ССБ могут составить список вероятныхвмешательств для удовлетворения текущих потребностей в социальной защите изакрытия пробелов в этой области. Следующий шаг � распределить потенциальныевмешательства по степени приоритетности и установить последствиясуществующих программ или мер политики. Это приведет к формированию одного илиболее предложений в отношении конкретного набора вмешательства СЗ. Такиепредложения могут отличаться от текущего статус-кво в одном или нескольких изуказанных ниже аспектов: они могут менять размер бюджетных ассигнований навмешательства СЗ; вносить корректировки в существующие вмешательства с цельюповышения их эффективности или изменения их целей; включать новые вмешательства;заменять или полностью устранять существующие вмешательства (обычно для того,чтобы переключить высвободившиеся деньги или административный потенциал надругое вмешательство, представляющееся более эффективным, либо охватывающееболее важную целевую группу).

Готовя рабочие предложения по оптимальному набору вмешательств СЗ для конкретнойстраны, разработчикам ССБ необходимо твердо иметь в виду реальность ограниченныхбюджетов и ограниченного административного потенциала. Иногда такая реальностьтребует жестких компромиссов между СЗ и другими вмешательствами по борьбе сбедностью (транспорт, образование, и т.д.) и - в пределах вмешательств СЗ - междупрограммами социальной защиты, предназначенными для снижения риска или борьбы споследствиями материализовавшегося риска, и программами, влияющими на различныецелевые группы. Ситуация еще более осложняется, когда в стране существуютнекачественно разработанные или плохо функционирующие программы социального

28

страхования, поскольку взносы индивидуальных участников в такие программы дают имнекие права на будущие льготы, независимо от того, окажется будущее финансированиедостаточным или нет.

Ни среди консультантов в области мер политики, ни среди правительств не существуетконсенсуса относительно того, какую именно долю ресурсов страны следует расходоватьна программы СЗ, или каким образом распределять ресурсы между разнымипрограммами СЗ. Это демонстрируется в таблице 3, где указаны средние величины порегионам, и примеры стран с высокими и низкими объемами государственных расходовна социальное обеспечение и трансферты (соответствует статистическому ряду МВФ).Общий спектр достаточно широк, но ни про беднейшие страны, ни про страны ОЭСРнельзя сказать, что они полностью удовлетворяют потребности бедного населения.Расходы наиболее бедных стран недостаточны для эффективности реализуемых в нихпрограмм, а в странах с самыми высокими расходами сдерживание или сокращениерасходов на СЗ нередко фигурирует в качестве одного из основных элементовполитического диалога и диалога по вопросам социальной политики.

29

Таблица 3. Расходы на социальное обеспечение и благосостояние

Регион/Страна % ВВПСтраны Африки к югу от СахарыСредние 1,119Высокие (Гвинея-Бисау) 1,944Низкие (Либерия) 0,294Юг АзииСредние 2,312Высокие (Шри-Ланка) 4,537Низкие (Непал) 0,088Восточная Азия и регион Тихого океанаСредние 4,401Высокие (Япония) 8,291Низкие (Сингапур) 0,511Латинская Америка и страны КарибскогобассейнаСредние 4,678Высокие (Чили) 8,699Низкие (Гаити) 0,657Ближний и Средний Восток и СевернаяАфрикаСредние 5,686Высокие (Израиль) 10,518Низкие (Бахрейн) 0,855Восточная и Центральная ЕвропаСредние 10,948Высокие (Польша) 21,358Низкие (Турция) 0,538Северная АмерикаСредние 11,194Высокие (Соединенные Штаты) 14,122Низкие (Канада) 8,266Западная ЕвропаСредние 12,347Высокие (Люксембург) 19,320Низкие (Исландия) 5,375

Источник: Взято из Besley and Burgess, 2000В настоящие данные включены расходы по следующим категориям: дела и службы социальногообеспечения; пособия на случай болезни, рождения ребенка, временной нетрудоспособности;пенсионные программы для государственных служащих; пособия по старости, нетрудоспособности,в связи с потерей кормильца, за исключением таких пособий для госслужащих; пособия побезработице; пособия многодетным семьям и по случаю рождения ребенка; иная социальнаяпомощь физическим лицам; дела социального обеспечения, не включенные в другие сферы; делаи службы общественного благосостояния; детские учреждения с проживанием; учреждения дляпрестарелых с проживанием; услуги по социальной защите для лиц с физическими недостатками,отражающимися на трудоспособности; другие услуги по месту жительства; услуги по социальнойзащите, не предоставляемые через учреждения по месту жительства; цифры представляют собой

30

невзвешенные средние величины для каждой из региональных групп. Цифры даются поцентральным органам государственного управления.

Таким образом, разработчикам ССБ потребуется принимать собственные, основанные наинформации решения об относительной затратоэффективности различных вариантовгосударственных действий по сокращению бедности, рассматривая как вмешательстваСЗ, так и вмешательства в других сферах, а также соответствующие бюджетныеассигнования на вмешательства СЗ.

Помочь в этом могут следующие инструменты:

� В главе о государственных расходах даются некоторые общие рекомендации поанализу таких компромиссов.

� В «Модели социального бюджета» Международной организации труда имеетсякомпьютерная методика, позволяющая определить, каким образом изменения водном виде механизма социальной защиты могут повлиять на потребность в другоммеханизме или его стоимости.

� В разработанном Всемирным банком «Комплекте инструментов для моделированиявариантов пенсионных реформ» (PROST) содержится методика, позволяющаяопределить, каким образом различные параметры пенсионной системы влияют назатраты и результаты.

� В Техническом примечании 2 дается некоторая информация о вероятном диапазонеудельных затрат для различных видов программ.

Нередко бывает полезным скорректировать текущие вмешательства СЗ, особенно втех случаях, когда можно в значительной степени повысить эффективность программ спомощью поддающихся управлению изменений в правилах или администрированиипрограмм. Это относится к программам, которые уже в достаточной степенисоответствуют картине бедности в стране.

Часто возникает соблазн провести новое вмешательство СЗ, особенно тогда, когдакакой-либо крупный фактор риска или причина бедности остаются (в значительнойстепени) неохваченными существующими программами. (В Техническом примечании 2приведена итоговая оценка, показывающая, для каких групп и в каких обстоятельствахнаиболее оптимально работают те или иные из рассмотренных программ). И хотя,казалось бы, в таких случаях все говорит в пользу новой программы, необходимосравнить пользу от такой новой программы с экономическим эффектом альтернативногоиспользования средств.

Во многих других случаях возникает соблазн запустить новую программу для решенияпроблемы, которой уже занимаются другие, дающие низкие результаты программы. Втаких случаях необходимо проявлять особую осторожность. Иногда действительноуместно начать новые программы, особенно там, где небольшие по объему местныепрограммы нельзя увеличить в масштабе и охвате без потерь в эффективности. Однаково многих случаях внедрение новой программы вместо того, чтобы исправить недостатки,присущие старой программе, в долгосрочной перспективе окажется весьмадорогостоящим вариантом. Те же самые силы, которые привели к необходимостикорректировки старой программы, или которые затрудняли такую корректировку, могут - с

31

течением времени - повлиять и на новую программу, в результате чего в стране будутсосуществовать две плохо работающие программы. Более того, ни у одной из программне будет возможности достичь полного эффекта масштаба.

Замена или упразднение текущих вмешательств может быть желательным, если онинеэффективны, или не поддаются корректировке, либо если они направлены на риски,стоящие внизу списка приоритетов. Чтобы такой ход действий оказался приемлемым дляобщественности, правительству обычно необходимо продемонстрировать, что фонды (аиногда и сотрудники и существующие организационные структуры) будут использоватьсядля какого-либо другого вмешательства, направленного на достижение - в широкомсмысле - аналогичной цели.

Директивным органам обязательно следует проанализировать, будут ли какие-либо изпредлагаемых изменений в существующем комплекте программ испытывать воздействиетех же ограничений и трудностей (см. Вставку 5), с которыми сталкиваются текущиепрограммы. Если директивные органы приходят к выводу, что существующие программысоциальной защиты - лучшее, что в принципе возможно в данной стране, дальнейшиеусилия по сокращению бедности необходимо направлять на программы и меры политики,лежащие за пределами социальной защиты.

Вставка 5. Традиционные "западни" для страновых комплектов вмешательств

Во многих странах вмешательства в области СЗ имеют тенденцию попадать в следующие частовстречающиеся "западни":

� Попытка решить с помощью программ расходов проблемы, вызванные неправильно выбраннымимерами политики.

� Недостаточная координация многочисленных разнообразных мер политики, программ,«действующих лиц» вмешательств СЗ.

� Наличие такого количества вмешательств, что лишь у немногих оказывается достаточноресурсов для эффективной работы, не говоря уже о достижении поставленных целей.

� Расширение охвата или уровня льгот и пособий без урегулирования вопросов структуры илиреализации, которые сделали бы вмешательство более эффективным.

� Сосредоточенность на группах, к которым сочувственно относится общество, но которые лишьумеренно коррелируются с бедностью - дети, старики, нетрудоспособные. Отсутствие охватагрупп, которые могут быть высоко коррелированы с бедностью, но при этом находиться запределами традиционных механизмов или общественного сочувствия - например, беженцы,внутренне перемещенные лица, этнические меньшинства.

� Сосредоточение внимания на официальном секторе в то время, как бедность, главным образом,распространена в неофициальном; или на городских профессиях - тогда как бедностьпреимущественно связана с сельскохозяйственной деятельностью или проживанием в сельскихместностях.

� Неиспользование возможного синергического эффекта и взаимодополняемости междупрограммами (что ведет к дублированию усилий или потере эффекта масштаба).

� Отсутствие учета долгосрочного эффекта вмешательств при их первоначальной разработке.

В настоящем анализе особое внимание уделяется политическим аспектам изменений.Планирующая организация обязана задаться вопросом, есть ли в обществе группы илизаинтересованные лица, которые выигрывают или проигрывают в результате изменений,повышающих затратоэффективность данного вмешательства. Каковы потенциальныеформы потерь, которые можно ассоциировать с такими группами или заинтересованными

32

сторонами? Обеспечат ли меры по компенсированию таких потерь группам политическуюжизнеспособность реформы или устойчивость программ или мер политики? Каковнаименее дорогостоящий способ компенсации таких групп? Существует ли общественнаяподдержка или политическая воля для данной программы или меры политики? (См.Техническое примечание 1.2).

При оценке предлагаемых изменений в программах и мерах политики СЗ главнымкритерием должно служить их воздействие на бедность. Однако нередко - в течение тоговремени, которое отводится на принятие таких решений, - надежную оценку такоговоздействия получить невозможно. Таким образом, нам неизбежно приходится опиратьсяна другие критерии, которые, как мы ожидаем, помогут сократить бедность. Опыт рядастран позволяет предложить следующие критерии (они указаны в порядкеприоритетности для анализа). Оптимальным изменением программы или мер политикибудет то, которое удовлетворяет максимальному количеству критериев. (См. Klugman1999; World Bank 1999c; Subbarao et al. 1997; Grosh 1995; Social Safety Nets AssessmentTool for Latin America, World Bank, forthcoming.)

� Соответствует ли потенциальная номенклатура вмешательств контексту(характеристики бедности, экономическое состояние - кризис, послеконфликтныйпериод, нормальное развитие, экономический бум)?

� Превышает ли чистый экономический эффект или воздействие предлагаемоговмешательства соответствующие показатели других вариантов вмешательств(существующие вмешательства или их скорректированные варианты) после учетаадминистративных затрат, ошибок в адресности (ошибки исключения и включения),затрат для участников (в частности, альтернативные издержки, такие, как упущеннаязаработная плата), и результирующих изменений в поведении?

� В случае настоятельной и насущной необходимости в предлагаемых изменениях(кризис, постконфликтный период, экономический бум), можно ли оперативноувеличить или уменьшить масштаб вмешательства, сохраняя при этом разумныйуровень качества?

� Предотвратит ли данное вмешательство устойчивые или необратимые последствия?Например, обеспечит ли оно достаточный уровень питания для детей с тем, чтобы ихинтеллектуальное и физическое развитие ничем не сдерживалось? Обеспечит ли оно,чтобы девочки и мальчики продолжали учебу, чтобы не снижались их будущиепотенциальные доходы? Обеспечит ли такое вмешательство, чтобы мелкие фермерыи предприниматели (как мужчины, так и женщины) не были вынуждены продаватьактивы (тягловых животных, орудия труда, землю), от которых зависит их способностьзарабатывать средства к существованию?

� Улучшит ли данное вмешательство распределение социальной защиты междуразличными целевыми группами (дети, пожилые, конкретные группы женщин,безработные, работающее бедное население)?

� Имеется ли соответствие между институциональными потребностями предлагаемогоизменения и институциональным потенциалом страны? Если нет, есть лисоответствие между предлагаемым изменением и возможностью реалистично исвоевременно нарастить институциональный потенциал?

� Благоприятны ли политические аспекты данного вмешательства? Достаточной либудет политическая поддержка вмешательства для того, чтобы устойчивообеспечивать его финансирование? Могут ли кампании по информированиюобщественности или иные кампании помочь повысить степень привлекательностивмешательства?

33

� Если вмешательство направлено на смягчение потенциальной бедности, а не наборьбу с существующей бедностью, самодостаточно ли оно в финансовомотношении, или оно будет отвлекать ресурсы от других, более непосредственнонаправленных на борьбу с бедностью программ?

5. Примеры конкретных стран

В данном разделе главы представлены результаты трех тематических исследований: поАргентине, Малави, Того. Эти исследования проводились не в рамках ДССБ и,соответственно, не отражают процесса подготовки ДССБ; тем не менее они служатиллюстрацией применения описанного в настоящей главе аналитического подхода. Цели,ограничения и используемые в каждом из тематических исследований подходыразличаются, однако каждое из них проливает свет на различные методы определенияуязвимых групп, факторов риска, потенциальных программ; на методику составлениясписка приоритетов в различных национальных контекстах. Примеры из опыта стран,разработавших ССБ, будут использоваться в качестве основы в будущем.

Каждое из данных тематических исследований иллюстрирует те или иные аспектыпроцесса, представляет опыт, в той или иной степени пригодный для использования встранах с низкими доходами. Аргентина представляет собой прекрасный примеркомплексного подхода, в особенности в отношении использования индикаторов. В товремя как аргентинские программы в большей степени направлены на широкоесоциальное страхование, чем программы во многих странах с низкими доходами,настоящий анализ дает ценную иллюстрацию оценки программ в менее чем идеальныхобстоятельствах. На примере Малави проведен анализ возникшего в индивидуальномпорядке, обусловленного политикой доноров вида "системы" социальной защиты вбедной стране. В тематическом исследовании по Малави ряд программ подвергнутглубокому анализу; разработана и предложена доступная в финансовом отношении - внациональном контексте - стратегия социальной защиты. Исследование по Тоговключено в связи со сделанным там акцентом на анализ неофициальных механизмовсоциальной защиты, часто встречающихся в большинстве стран с низкими доходами. Вматериалах по Того также представлены некоторые общие соображения о выводах,следующих из анализа неофициальных механизмов социальной защиты в бедныхстранах.

Настоящий раздел построен следующим образом: в начале его описаны подход,использованный в каждом из исследований и выводы из исследований - в качестве пищидля размышления по затрагиваемым в них проблемам; подход к анализу и сделанные порезультатам анализа выводы. Завершается раздел кратким сообщением о статуседиалога в каждой из стран, об избранном на данной основе подходе, о наличии данных,пригодных в качестве основы для анализа, о приблизительной продолжительности истоимости указанных тематических исследований.

5.1 Аргентина

Тематическое исследование по Аргентине опирается на работу, итоги которой подведеныв отчете Всемирного банка "Аргентина: управление социальными рисками" (проект,

34

январь 2000). В отчете диагностируются ключевые социальные риски, описаны основныеуязвимые группы, определена концептуальная основа для управления социальнымриском, проанализирован текущий охват программами СЗ, рассмотрены варианты,обсуждаются основные вопросы и проблемы, а также общие принципы разработкиэффективных программ по созданию сеток безопасности.

В отчете указывается, что профилактика риска обходится дешевле, чем борьба с егопоследствиями. В результате, в стране с относительно высокими доходами, такой какАргентина, оптимальное решение � предоставить физическим лицам и домохозяйствамвозможность защитить себя через социальное страхование, например, страхование наслучай безработицы, или через пенсионные программы, а не ждать, пока им придетсяобращаться за помощью в рамках государственных программ социального содействия.Это дополнительно подтверждается опытом стран ОЭСР, показывающим, чтосоциальное страхование значительно более эффективно сокращает бедность, чемпрограммы социальной помощи.

Национальный контекст. Аргентина представляет собой страну со средним уровнемдоходов, где 29% населения классифицируются как беднота, причем 17% бедногонаселения проживает в сельской местности (на которую приходится 8-12% всегонаселения страны). Несмотря на то, что Аргентина имеет самый высокий в ЛатинскойАмерике ВВП на душу населения (9 000 долл. США), одни из самых высоких расходов насоциальный сектор (17,6% ВВП, или 1594 доллара США на душу населения, и 65% общихгосударственных расходов), в стране, в результате крайне несправедливогораспределения доходов и государственных ресурсов, по-прежнему существуютобширные "карманы бедности". Помимо этого, система социального страхованияусиливает дуалистичную природу рынка труда, создающего преимущества дляработников официального сектора в ущерб занятым в неофициальном секторе, где какраз и сосредоточены бедные. Цель анализа: обнаружить способы повышениязатратоэффективности существующих программ и удовлетворения потребностей тех, ктонаходится за пределами крупного официального сектора. Однако возможностиперераспределения фондов в пределах социального сектора в некоторой степениограничены, поскольку приблизительно половина социальных расходов контролируетсямуниципальными и региональными органами власти, треть - целевым порядкомассигнуется на выплату федеральных пенсий, а оставшиеся 20% идут нафинансирование базовых отраслевых программ, таких как здравоохранение иобразование. В результате, огромные бреши в охвате населения, порождаемыедуалистической системой, страна вынуждена закрывать целевыми программами СЗ (накоторые приходится лишь 3,5% общих расходов социального сектора и 0,6% ВВП).

Ограничения и проблемы. Поскольку стратегию СЗ для Аргентины пришлосьразрабатывать в крайне ограниченные сроки, анализ важно было провести оперативно. Врезультате, оценивать степень риска, устанавливать подверженные конкретнымфакторам риска уязвимые группы населения, определять эффективность программприходилось на основе уже имеющихся данных. Показатели бедности были взяты изполугодичного обследования доходов и занятости, охватывающего 70% городскогонаселения. Для оценок социальных индикаторов (показателей социально-экономическогоразвития) и охвата социальными программами использовались данные национальногодемографического обследования за 1997 год, в ходе которого было охвачено 85%населения, и в котором не учитывались сельские населенные пункты с менее чем двумятысячами жителей. Основным ограничением при анализе было то, что эти обследования

35

не покрывают сельскую местность, где обычно проживает преимущественная частькрайне бедного населения, и где источники риска также, с большое вероятностью, будутдругими. Наконец, информация о расходах на СЗ в провинциях ограничена, чтосущественно затрудняет оценку общих фактический ассигнований на программы СЗ дляуязвимых групп.

Выявление источников риска, установление уязвимых групп, определениепотенциальных вмешательств. В ходе диагностики ключевых социальных рисков иустановления уязвимых групп в Аргентине население было, прежде всего, разбито навозрастные группы от рождения до смерти, и была оценена доля бедных и очень бедныхграждан в каждой из групп. Затем были выявлены основные факторы риска, угрожающиекаждой из групп; установлены опережающие индикаторы каждого из таких факторовриска. (Готовившая отчет группа отметила, что использование классификаций повозрастным группам ведет к упущению некоторых ключевых рисковых групп, таких каккоренные народы, или к неучету факторов риска, воздействующих на всех бедныхнезависимо от возраста, таких как жилье. Также отмечалось, что систематическоеразличие по гендерному признаку в пределах каждой из возрастных групп позволило быпровести более детальный и точный анализ). Там где это было возможно, были данытекущие оценки или значения каждого из индикаторов, была оценена процентная долякаждой из групп, покрываемая программами социальной защиты. Наконец, группаподготовки отчета выявила возможные меры для закрытия пробелов, классифицировавтакие меры по пробелам, которые они закрывают (основываясь на типе рисков,угрожающих каждой из групп). Меры распределялись в соответствии с тем,предотвращают ли они риск, смягчают его, или помогают справляться с последствиямиматериализовавшегося риска. Была конкретизирована роль программ СЗ в качестведополнения к таким различным аспектам управления риском. Ниже в Таблице 4подведены результаты этого анализа.

Определение оптимального набора вмешательств СЗ. Группа использовалаприблизительные оценки затратоэффективности существующих программ, основанныена имеющейся информации по национальным программам. Анализ был сосредоточен назатратах на одного бенефициара, показателях недостаточного и излишнего охвата,эффективности адресности - т.е. охватываемом программой проценте целевой группы ипроценте бенефициаров, являющихся бедными. Анализ выявил, что в стране существуетмножество (свыше 60) программ с накладывающимися друг на друга и совпадающимицелями и целевыми группами. Анализ также показал, по каким программам следуетсократить масштаб деятельности, по каким - повысить адресность для увеличения охватапри том же уровне расходов. Сложность ситуации с большим числом программусугубляется тем обстоятельством, что муниципалитеты реализуют многие местныепрограммы используя либо предоставляемые в порядке совместного участияфедеральные средства, либо опираясь на собственные ресурсы. Отсюда, одна изрекомендаций отчета: снизить накладные расходы за счет перехода к модели, прикоторой провинции и муниципалитеты отвечают за администрирование и реализациюпрограмм в соответствии с федерально установленными руководящими принципами.

Исходя из анализа факторов риска и уязвимых групп, авторы отчета определили областиСЗ и другие сферы, нуждающиеся в изменениях. В отчете указан ряд мер вне рамок СЗ,которые рассматриваются как принципиально важные для улучшения "системы" СЗ.Среди таких усовершенствований: макроэкономические меры, меры политики вотношении рынка труда, в отношении сектора образования, предназначенные для

36

долгосрочного повышения спроса на труд и снижения неэластичностей и жесткостей нарынке труда; меры политики для повышения качества образования с целью увеличениябудущих заработков. Программы СЗ были расставлены по степени приоритетности всоответствии с ключевыми факторами риска, которые они смягчают или устраняют длякаждой из уязвимых возрастных групп. С учетом бюджетных ограничений, рекомендациидоклада направлены на более эффективное использование фондов, а не на увеличениедоли СЗ в бюджетных ассигнованиях. Акцент сделан на улучшение адресности хорошофункционирующих программ и на свертывание плохо работающих.

37

Таблица 4: Аргентина: Риски по возрастным группам, опережающие индикаторы рисков, потенциальныевмешательстваВозрастнаягруппа/Долябедных

Основные риски Опережающиеиндикаторы

(значение длянижней квинтили)

Закрытие пробела с помощьюстратегий:

Роль другихсекторов

Роль социальнойзащиты

Предотвращениериска

Борьбы среализовавшемся

риском0-5 лет12% оченьбедные43% бедные

Задержка развития НеполноценноепитаниеОхват дошкольнымипрограммами/программами ECD (раннегодетского развития)(22%)

Увеличить охватпрограмм ECD

Уход за неполноценнопитающимися

Дошкольноеобразование,Первичная медико-санитарная помощь

Программы раннегоразвития ребенка(ECD)

6-14 лет13% оченьбедные45% бедные

Низкое качествообразования (низкоеразвитиечеловеческогокапитала)

Позднее поступлениев школу (8%)Повтор классов (27%)

Сократить повторы,снизить позднеезачисление, повыситькачество

Коррективноеобразование

Повысить качествоначальных школУлучшить доступ к/качество среднихшкол

Программыстипендий/программы,поощряющиевозврат в школу

15-24 лет7% оченьбедные31% бедные

Низкое развитиечеловеческогокапитала (качествообразования/количество получающихобразование)Безработица/Низкаязаработная платаЭкономическаянеактивность(насилие,злоупотреблениенаркотическимивеществами, и т.д.)

Повтор зачисления всреднюю школу (62%)Безработица (33%)

Увеличить зачислениев среднюю школуПросвещение ввопросах сексаЗанятость

КоррективноеобразованиеСтипендии/Выплаты вдополнение к доходу,увязанные спосещаемостью вшколеПрограммы длямолодежи

Трудоинтенсивныйрост и реформы нарынке труда

Страхование побезработицеТрансферты насоциальную защитупутемобязательства длябезработныхприниматьпредложенияработы в госсектореили поступать накурсыпереподготовкикадров)/доплату кдоходам

25-64 лет5% оченьбедные23% бедные

Низкий доход Безработица (23%)Доходы ниже уровнябедности (неполнаязанятость)

ТрудоинтенсивныйростГибкий рынок труда

Государственныепрограммы СЗ с об-вом для безработныхприниматьпредложения вгоссекторе или идти напереподготовку

Социальноеобеспечение(пенсии,финансируемыечерез уплатувзносов)Пенсии,

38

Выплаты в качестведополнения к доходуКоррективноеобразованиеЦелевая подготовка иобучение/помощь впоиске работы

выплачиваемые безуплаты взносов(доплата к доходам)

Свыше 65лет1,4% оченьбедные13% бедные

Низкий доход Процент охваченныхпенсиями (55%)

Увеличить охватсистемы SIJP длябудущего пожилогопоколения

Повысить охватпенсиями,выплачиваемыми безпредварительныхвзносов работников

Предоставлениеуслугздравоохранения.Ипотечные кредиты,инвестиции винфраструктуру

Страхование наслучай заболеванияЖилищныесубсидии

Общеенаселение7% - коренное29% - бедные

Плохое медицинскоеобслуживаниеНекачественноежилье/Нехваткабазовойинфраструктуры

Охват страхованиемна случай болезни(35%)Водопровод (66%)Канализация (53%)В подверженныхнаводнениям районах(28%)

Страхование наслучай болезниСбережения/закладныеИнвестиции вводоснабжение,канализациюПрограммыпредоставленияправовых титуловПереселение

ЗдравоохранениеЖилищные субсидии

Источник: �Argentina: Managing Social Risk�, World Bank, draft January 2000. Примечания: Процентные доли основаны на 1998 Encuesta Permanente deHogares, которые покрывают 70% городского населения. По результатам обследований в двух сельских провинциях, доля крайней бедностисоставляет, по крайней мере, 30%, доля бедности - около 75% (Всемирный банк, 1999). Процентные доли рассчитаны для следующих возрастныхгрупп: 0-4 года, 5-14 лет, 15-24 лет, средние величины для 25-39- и 40-64-летних и для тех, кому более 65. Процент безработных рассчитан для 15-64-летних.

39

5.2 Малави

В анализе по Малави, �Малави: системы социального обеспечения для бедных в 2000�-2020� (предварительный текст, ноябрь 1999) имеются ценные уроки для стран с низкимидоходами по единственному элементу социальной защиты, на котором сосредоточиливнимание авторы анализа, - сеткам безопасности. В докладе описано статус-кво"системы" сеток безопасности в Малави (которая носит специальный, направленный нарешение отдельных проблем характер и определяется донорами); демонстрируется, какдать оценку, расставить приоритеты, обосновать действия по совершенствованиюсистемы.

Национальный контекст. Стоящие перед Малави проблемы - во многом типичны втом, что касается предоставления сеток безопасности в странах с низкими доходами. Причерте бедности на уровне 150 долларов в год, т.е. менее 50 центов в день,приблизительно 70-80% населения страны было бы классифицировано как бедные.Далее, по оценкам, 50% населения - абсолютно бедны и подвержены шоковымвоздействиям (засухи, ВИЧ/СПИД). Подавляющее большинство населения зависит отнатурального сельского хозяйства и лишь в ограниченной степени вовлечено в денежнуюэкономику или занимается оплачиваемым трудом. Ни в кратко-, ни в среднесрочнойперспективе не приходится ожидать таких темпов роста, которые позволят "вытащить"значительную часть населения из состояния бедности. Излишек правительственныхдоходов, который можно было бы перераспределить на сетки безопасности,незначителен. База данных - слаба, что затрудняет процесс выявления ицеленаправленной работы с беднейшим населением. Административный потенциалуправления сложными программами ограничен, и - в отсутствие официальной программысоциального обеспечения - существует множество специальных (и нередконепоследовательных) инициатив доноров, чей совокупный эффект на сокращениебедности, по всей вероятности, ограничен.

Ограничения и проблемы. В таких обстоятельствах одна из основных задач -разработка системы сеток безопасности, способной эффективно обеспечить адресностьи в то же время максимально результативно предоставлять льготы и пособия. Помимоэтого, исключительное значение имеет способность доноров наладить координацию исотрудничество на общем уровне стратегии и программ. Значительную проблему дляразработчиков также представляли ограничения по данным. Анализ опирался на данныеобследования доходов и потребления, проведенного в начале 90-х годов. В настоящеевремя в стране проводится "Интегрированное обследование домохозяйств", но намомент анализа данные отсутствовали.

Выявление источников риска, установление уязвимых групп, определениепотенциальных вмешательств. Уязвимые группы определялись на основе анализабедности, проведенного в начале 90-х годов. Было выявлено четыре группы населения,находящихся в наиболее рискованном положении: сельские домохозяйства снебольшими землевладениями или безземельные; домохозяйства, возглавляемыеженщинами (особенно домохозяйства с трудовым ограничением); СПИД-сироты и ихродственники (семьи, состоящие из нескольких поколений, и местные общины, которыетрадиционно заботятся о сиротах, не справляются с растущим объемом проблемы); и те,кто не может о себе заботиться (и не проживает в домохозяйствах, которые могли бы их

40

содержать, включая сирот, нетрудоспособных, пожилых людей, инвалидов). В Таблице 5подытожены данные по размерам всех этих групп.

Таблица 5: Приоритетные уязвимые группы и потенциальные вмешательстваМалави

Группы - в порядкеприоритетности

Оценкаразмера

Долянаселения

Потенциальные вмешательства

Те, кто не может себяобеспечить(нетрудоспособные,пожилые, инвалиды,которых не содержатобщина/семья)

• целевые прямые трансферты(через общины?)

СПИД-сироты 500 000 5 % • программа целевых трансфертовчерез НПО/общины

• дополнительное питание длянеполноценно питающихся детей

Домохозяйства,возглавляемыеженщинами

2 700 000 27 % • программа целевых трансфертов

Безземельные (с менеечем 0,2 гектара)

1 000 000 10 % • программа общественных работ• целевые пакеты социальнойпомощи для того, чтобы "встать наноги" (через механизм "ваучеры заработу")

• программа целевых трансфертов(через общины?)

Источник: World Bank, �Malawi Safety Nets for the Poor 2000-2020,� November 1999 draft.

Источники риска в Малави тесно связаны с аграрной природой экономики (85%населения проживает в сельских местностях, большинство из них занимаетсянеорошаемым сельским хозяйством на небольших наделах земли). На основеинформации о нехватке продовольствия, динамике цен, истории засух,макроэкономических трендов было выявлено три основных фактора риска: 1) ежегодныйсезонный шок в результате нехватки продовольствия и роста цен; 2) периодическиезасухи; и 3) крупные периодические макроэкономические шоки. К этим факторам следуетдобавить угрозу ВИЧ/СПИДа. В Малави отмечается один из самых высоких в мирекоэффициентов частоты заболевания; риск умереть от СПИДа оцениваетсяприблизительно в 45%.

С учетом указанных выше факторов риска и уязвимых групп, в отчете предложенывозможные вмешательства для решения данных проблем. По причине высокосезонногохарактера бедности в Малави, авторы отчета рекомендуют, чтобы усилия в рамкахпредлагаемых вмешательств были направлены преимущественно на четырехмесячный"голодный сезон", в течение которого значительная часть населения серьезно страдаетот неполноценного питания. Трудности с адресным охватом уязвимых групп (врезультате нехватки данных, низкого административного потенциала, политическихаспектов) побудили авторов отчета предложить использование самоадресующихсяпрограмм или программ, опирающихся на простые механизмы адресности для охватаконкретных категорий населения (например, целевой охват неполноценно питающихсядетей или СПИД-сирот). Наконец, в рамках предлагаемого набора вмешательств сделана

41

попытка сосредоточиться � там, где это возможно - на повышающих производительностьмеханизмах, которые могут помочь сократить крайнюю бедность в долгосрочнойперспективе. Рассмотренные для различных групп варианты подытожены в таблице 5.

Определение оптимального набора вмешательств СЗ. В начальной части отчетасодержится анализ затратоэффективности существующих программ; далее определенаприоритетность потенциальных вмешательств. Анализ показал, что в течение 1998/99годов на программы сеток безопасности было истрачено приблизительно 65 млн.долларов США (имеются в виду как донорские, так и правительственные программы), приэтом ожидался лишь относительно небольшой устойчивый эффект в плане сокращениябедности. Около 42% суммы было истрачено на сельскохозяйственную социальнуюпомощь (пакеты помощи, помогающие "встать на ноги"), 30% - на субсидированиекукурузы, 15% - на распределение продовольствия, 8% - на общественные работы, 3% -на различные программы распределения продовольствия в обмен на работу, и 2% - напрограммы питания для учащихся школ. В анализе также оцениваются затраты, охват,стоимость трансферта и эффективность адресности каждой из основных программ, причем оценка сделана в соответствии с принципами, описанными в разделе 3 настоящейглавы. Также проведен анализ чувствительности, основанный на оценке размеровцелевых групп, предназначенных для охвата предлагаемыми программами.

Важную роль при выборе вмешательств играют финансовые ограничения, стоящиеперед данной страной в процессе разработки стратегии системы сеток безопасности. Врамках предлагаемого подхода ставится цель охватить беднейшие 25% населения; этобудет достигнуто за счет: самоадресующихся сеток безопасности для 15-20% населенияи за счет более существенного трансферта средств для нижних 5-10%. Трансфертыбудут направлены, в первую очередь, на пожилых, нетрудоспособных, инвалидов, сирот,проживающих либо за пределами домохозяйств, либо в очень бедных домохозяйствах;во вторую очередь - на имеющие ограничения по труду домохозяйства, возглавляемыеженщинами; в третью - на сельских безземельных жителей; в четвертую - на городскуюбедноту и/или на сельскую бедноту с очень маленькими наделами земли. Что касаетсяконкретных программ, то результаты анализа затратоэффективности и выявленныефакторы риска и уязвимые группы, а также потребность сосредоточиться наповышающих производительность вмешательствах привели к появлению следующихпрограмм по формированию стратегии сеток безопасности в Малави:

� Общественные работы - поскольку программы должны повышать производительностьс учетом бюджетных ограничений, общественные работы считаются одним из основныхприоритетов, в частности, в силу следующих присущих им характеристик: снижениериска, создание активов, повышающих производительность бедноты, а также ихсамоадресность, которая снижает административные затраты;

� Трансферты тем сиротам, которых не могут содержать общины, или которыепроживают в очень бедных домохозяйствах. Адресность таких трансфертов можетобеспечиваться общинными организациями, работающими с больными СПИДом исиротами;

� Общенациональная программа питания для неполноценно питающихся детей; и� Целевые денежные трансферты нуждающимся - с учетом административных иинформационных ограничений, трансферты должны быть настолькосамоадресующимися, насколько это возможно. Целевое распределение пакетовсоциальной помощи для «подъема на ноги", а также продовольственных субсидий -политически чувствительный вопрос. Тем не менее расчет затрат показывает, что

42

повсеместное предоставление этих двух программ финансово неустойчиво, и,следовательно, не рекомендуется. Вместо этого предлагаются национальныепрограммы питания и программы целевых денежных трансфертов.

В соответствии с описанным выше в настоящей главе аналогичным подходом,предлагаемый комплект программ включает расширение и совершенствованиенекоторых из существующих программ (общественные работы, программы питания),создание новых программ (программа содержания сирот), прекращение некоторых изсуществующих программ (субсидии и помощь для "подъема на ноги").

5.3 Того

В �Стратегии социальной защиты для Того� (Всемирный банк, июль 1999) самимитоголезцами социальная защита определяется в контексте очень бедной страны. Отчетсодержит описание механизмов социальной защиты в указанных обстоятельствах; в немсделана попытка - в пределах имеющихся данных - оценить эффективностьсуществующих механизмов. Основные моменты, которые мы хотели быпроиллюстрировать с помощью этого примера: выявление и анализ неофициальныхсистем социальной защиты и общие линии, по которым им можно поддерживать.

Национальный контекст. В течение последнего десятилетия в Того отмечался резкийспад уровня жизни. На сегодняшний день реальный ВВП на душу населения на 25% нижеуровня 1980 года. Правительству удается собирать лишь около 15% ВВП в видегосударственных доходов, и лишь около 0,4% бюджета выделяется на социальнуюзащиту. Следовательно, как и в случае Малави, система социальной защиты в Тогосовершенно недостаточна как по охвату, так и по эффективности, и даже обеспечениебазовыми социальными услугами, такими как здравоохранение и образование,существенно ухудшилось несмотря на то, что и без того находилось на низком уровне.Население перешло к опоре на семейно-родственные связи и на системувзаимоотношений «хозяин-клиент». Однако, по мере урбанизации и модернизацииобщества, в результате продолжительного экономического и политического кризиса,даже и традиционные, неофициальные механизмы и "системы" СЗ испытываютперегрузку. Исключение из охвата такими традиционными механизмами являетсяпризнаком полной нищеты и ведет к социальному исключению (изоляции от общества). Ихотя в стране появляются новые, неофициальные, действующие на низовом уровнемеханизмы управления риском, пытающиеся заполнить брешь, возникшую в результатенеудовлетворительной поставки базовых услуг государством, такие механизмы обычномелкомасштабны, раздроблены, нуждаются в более высокой степени координацииусилий значительно более широкого спектра заинтересованных сторон.

Ограничения и проблемы. Главная трудность заключается в нехватке данных,необходимых для выражения в количественных терминах степени рисков и уязвимостибедных групп населения и для оценки существующих вмешательств. Тем не менееосновные факторы риска для различных групп можно определить и на основекачественных методов и различных источников данных. Часть задачи заключается вувязывании официальных и неофициальных механизмов, установлении партнерскихвзаимоотношений между государственными и частными механизмами, повышениикачества координации среди различных групп в целях расширения охвата.

43

Выявление источников риска, установление уязвимых групп, определениепотенциальных вмешательств. В Того был проведен анализ разных рисков,обусловленных природными, социальными, экономическими, политическими факторамина уровне индивидуума или домохозяйства, на региональном или общинном уровне, и нанациональном уровне. Поскольку рисков было обнаружено множество, далее в ходеанализа были выделены те факторы риска, которые заслуживают особого внимания,либо поскольку они наносят наибольший ущерб, либо в связи с тем, что их не так легкоопределить, и, следовательно, есть вероятность, что они будут проигнорированы. Вчисло таких рисков входят: смерть члена семьи (потеря дохода, затраты на похороны,традиционные ритуалы, которые обязаны соблюдать вдовы); неурожаи и безработица(потеря дохода и активов, износ человеческого капитала); болезни (потеряпроизводительности и потеря активов в связи с оплатой лечения); ухудшение качестваокружающей среды (снижение производительности, доходов, потенциаладиверсификации); высокая рождаемость (в результате ограниченности ресурсов насоциальные услуги); гендерная дискриминация (в семье, в школе, в доступе к услугам); иВИЧ/СПИД (смерть кормильца и рост числа сирот).

Далее авторы анализа определяют и пытаются описать в количественных терминахуязвимые группы, в наибольшей степени подверженные воздействию установленныхрисков, либо наименее приспособленные к управлению ими. В силу нехваткиинформации, авторы анализа определяли уязвимые группы на основе глубокихконсультаций; а оценка размера уязвимых групп основана на информации из рядаисточников, включая исследования, проведенные университетами, министерствами,НПО, а также на основе информации ВОЗ и UNAIDS. Однако при этом отмечается, чтопоскольку некоторые из уязвимых групп крайне неоднородны, не все входящие в нихмогут подвергаться существенному риску (например, не всех пожилых бросают, не всевозглавляемые женщинами домохозяйства бедны), и некоторые физические лица могутвходить в более чем одну категорию. В Таблице 6 ниже представлены основныевыявленные группы.

Оценивая механизмы социальной защиты, авторы анализа отмечают, что тоголезскоенаселение опирается преимущественно на неофициальные механизмы и методы,организуемые как домохозяйствами, так и местными и международными НПО.Активность государственного сектора выражается преимущественно в таких формах, как(а) информирование, образование, регулирование; (b) социальное обеспечение дляпривилегированной элиты (пенсионная система обслуживает государственных служащихи работников частного сектора - в целом приблизительно 5% населения); (с) социальнаяпомощь (главным образом, общественные работы и региональные социальные фонды)для приблизительно 10% тех, кто в принципе имеет на нее право; и (d) элементарныеуслуги в области здравоохранения и образования. Поскольку государству становится всетруднее предоставлять эти базовые услуги гражданам, современный частный секторчастично закрывает эту брешь, предоставляя услуги частных школ, частных медицинскихучреждений, организуя частные страховые программы. Тем не менее, эти частные услугикрайне ограничены, и в большинстве случаев пробелы закрывают сами общины. Опорапри этом делается на различные механизмы, включая брак и хорошо структурированные,основанные на родстве "системы взаимности", кредитно-сберегательные ассоциации,социально-профессиональные или организованные по географическому признакуобъединения.

44

Определение оптимального набора вмешательств СЗ. По результатам анализапредлагается стратегия, опирающаяся на весь спектр действующих лиц в соответствии сих сравнительными преимуществами (включая НПО, местные институты, международныеагентства). Предлагаемые вмешательства изложены в Таблице 6, в соответствии свыявленными рисками. Эти вмешательства концентрируются на двух областях: (1)предотвращение рисков в сотрудничестве с другими линейными министерствами,донорским сообществом, местными общинами - через информационные кампании икампании в области образования; внесение поправок в законы и нормативные акты;улучшение доступа к базовым услугам; и (2) усиление успешно функционирующихнеофициальных механизмов и заполнение остающихся открытыми брешей за счетподдержки существующих неофициальных механизмов (поддержка деятельности сетейНПО, распространение информации, содействие общению, помощь в подготовке иобучении); борьба с неэффективными или вредными механизмами и обычаями (ритуалывдовства, изуродование женских половых органов, дорогостоящие традиционныецеремонии и ритуалы), - в сотрудничестве с местными лидерами и НПО; действия отимени тех, у кого нет доступа к неофициальным механизмам (например, крайне бедные,дети, подвергающиеся риску, умственно больные); реформа существующих пенсионныхпрограмм; и разработка вмешательств в неохваченных пока областях, включая, вчастности, вмешательства по борьбе с детским трудом и торговлей детьми, организациюболее действенных механизмов для крупномасштабной помощи на случай природныхкатастроф.

45

Таблица 6: Приоритетные риски, уязвимые группы и потенциальные вмешательства в ТогоРиски Группы Оценка размера (и основа

оценки)Вмешательства

Риски, наносящие максимальный ущерб� смерть членасемьи� неурожаи ибезработица� болезнь� ВИЧ/СПИД

� члены возглавляемых женщинамидомохозяйств� лица с физическими недостатками,влияющими на трудоспособность� � пожилые� безработные� перемещенные лица /беженцы� умственно больные

� 1350 000 (африканскийстандарт, 30% домохозяйств)� 450 000 (ВОЗ, 10%населения)� 246 000 (6% населения)� 600 000 (33% рабочей силы)� 101 000� 45 000 (африканскийстандарт, 1% населения)

� поддержка существующихнеофициальных механизмов� создание систем помощи на случайприродных катастроф� пересмотр семейного законодательства иземлепользования� борьба с вредными/неэффективнымимеханизмами� улучшение доступа к социальным услугами инфраструктуре� реформа существующей системы СЗ� меры по заполнению брешей

� жертвы ВИЧ/СПИДа и их семьи � 170 000 (UNAIDS, +78 000сирот)

� информационные кампании

� бросившие школу � 309 000 (35% зачисленных вначальные школы)

� улучшение доступа к социальным услугами инфраструктуре

� находящиеся в сложныхобстоятельствах дети (дети,проживающие на улице, домашниеслуги, дети, занимающиесяпроституцией, жертвы торговлидетьми, и т.д.)

� 150 000 (80 000 девочек) � улучшение доступа к социальным услугам� кампании, законодательство, меры поснижению трудностей домохозяйств

Общие риски - труднообнаруживаемые или имеющие много шансов быть проигнорированными� высокаярождаемость

� информационные кампании� улучшение доступа к социальным услугам

� ухудшениеокружающей среды

� информационные кампании

� гендернаядискриминация

� информационные кампании� борьба с вредными/неэффективнымимеханизмами� пересмотр законов и нормативных актов

Источник: �A Social Protection Strategy for Togo� World Bank, July 1999

46

5.4 Вывод

Все три группы столкнулись с разными трудностями. Состояние диалога между Банком икаждой из стран было различным. Разными были данные, на основе которых проводилсяанализ. Эти различия отражены в подходах, легших в основу каждого из исследований.

Подход и диалог. В случае Аргентины Всемирный банк готовился к диалогу с новымправительством, срок полномочий которого еще не начался. В качестве подготовки кдиалогу и вкладу в него, Всемирный банк принял решение провести анализ системысоциальной защиты. В результате, первоначальный аналитический процесс был в меньшейстепени основан на элементах участия, чем в двух других представленных здесьтематических исследованиях. Тем не менее, аргентинский анализ все же осуществлялся всотрудничестве с рядом министерств и ведомств, которые помогали как в сборе данных, таки в проведении некоторых элементов анализа. В настоящее время идет диалог с новымправительством. В случае Малави анализ и диалог по вопросам социальной защиты шли вболее тесном сотрудничестве с правительством. Правительство и доноры напредварительном этапе дали согласие на основе сотрудничества провести работу, котораямогла бы внести вклад в создание национальной сетки безопасности. Этот диалогосуществлялся после обширных консультаций с общественностью, включая достижениедоговоренности о предварительных приоритетах для целевых групп. В результате, данноеисследование опиралось на непосредственное, прямое сотрудничество с правительством идонорами. В Того процесс начался с семинара, в ходе которого ключевыезаинтересованные стороны и лица, представляющие правительство и гражданскоеобщество, должны были определить понятие «социальной защиты» в значимых длятоголезского контекста терминах, провести "инвентаризацию знаний", оценить официальныеи неофициальные механизмы социальной защиты. За этим последовал короткий периодработы на местах для заполнения пробелов в знаниях. Предварительные результатыанализа обсуждены как во Всемирном банке, так и с основными заинтересованнымисторонами, участвовавшими в первом семинаре, а также с представителями всехотраслевых министерств; после этого была проведена дополнительная работа на местах.

Подход и данные. Все три тематические исследования испытывали проблемы с данными.В результате, каждой из трех групп пришлось опираться на здравый смысл и широкиедопущения для того, чтобы придти к общим величинам в анализе. В случае Аргентиныавторы имели возможность использовать результаты недавней оценки бедности и ееисходные материалы, а также данные последних аналитических исследований вопросоврынка труда, однако национальное обследование домохозяйств не охватывало сельскиеместности, где бедность, вероятно, распространена шире, а охват программ - ниже. Врезультате, оценки количественных показателей бедности и выявление подверженныхриском групп населения и источников их уязвимости не отражают условия в сельскихместностях (где, по оценкам, проживают два из двенадцати миллионов бедного населения).Кроме этого, очень немногое известно об охвате существующими социальнымипрограммами сельского населения и о расходах на социальную защиту по провинциям.Однако от правительственных ведомств удалось получить информацию о национальномбюджете и список программ СЗ, их цели, целевое население (там, где такие данныеимелись), число бенефициаров в год (там, где такие данные имелись), годовой бюджет попрограммам, и, в некоторых случаях, удалось получить информацию о фактическом охватеи сумме трансферта. Кроме этого, у Всемирного банка была возможность воспользоватьсяинформацией, полученной в результате прежней деятельности в различных областяхсоциальной защиты.

47

Данные по Малави были еще более ограничены. Анализ основан на данных по положению сбедностью 1992 года (со сделанной группой подготовки отчета поправкой на цены 1998года). Как и в случае Аргентины, оценки расходов по программам СЗ, количества прямыхбенефициаров, степени охвата, средних объемов трансфертов и величины льгот и пособийосновывались на информации, предоставленной различными ведомствами (сварьирующейся степенью точности и не всегда сравнимыми исходными базами). В связи сэтим анализ в значительной степени опирался на здравый смысл и на широкие допущения.Количественный анализ опирается на общее представление об относительных величинах идиапазонах.

В Того анализ отталкивался от работы, проведенной в целях оценки бедности (при этомзначительная часть исходной работы была проведена в 1994 году и ранее). Таким образом,авторы анализа воспользовались процессом участия в целях выявления проблем,проведения работы на местах для проверки гипотез и заполнения пробелов в данных; былипроведены дополнительные консультации, за которыми последовал новый короткий этапсбора данных. Анализ также опирался на результаты ряда проведенных университетами,министерствами и НПО исследований конкретных вопросов по Того. Для полученияпорядков величин для оценок различных уязвимых групп авторы анализа воспользовалисьинформацией ВОЗ, UNAIDS и других источников. В анализе не сделано попыткиколичественно оценить существующие программы социальной защиты.

Если говорить кратко, вышеуказанные тематические исследования иллюстрируют вариантыприменения подхода, описанного в разделах 1 - 4 настоящей главы. И хотя диагностикарисков, уязвимые группы и приоритеты СЗ для разных стран неодинаковы, тематическиеисследования демонстрируют те различные виды анализа и результаты, которые могутбыть достигнуты в различных национальных контекстах.

Временные рамки и затраты. Временные рамки и затраты на исследования взначительной степени определялись объемом существующей информации и анализа. Вслучае Аргентины группе удалось воспользоваться результатами исходного анализа,подготовленного для Оценки бедности, данными перестройки пенсионной системы,результатами обследования рынка труда. В Малави авторы анализа воспользовалисьрезультатами проведенных донорами исследований и услугами нескольких консультантов.В Того группа исследователей опиралась на анализ, проведенный в рамках Оценкибедности, в ходе которого уже были выявлены факторы уязвимости и определены уязвимыегруппы. Если говорить в общем, временные рамки этих исследований составили от восьмимесяцев до одного года, а затраты колебались в диапазоне от 70 тыс. до 100 тыс. долларовСША.

48

Библиография

Adams, R. 1998. �The Political Economy of the Food Subsidy System in Bangladesh.� The Journal ofDevelopment Studies , Vol. 35, No. 1, October: pp.66�-88.

Alderman, Harold. 1991. �Food Subsides and the Poor.� in Essays on Poverty, Equity, and Growth, edited byG. Psacharopoulos, Oxford: Pergamon Press.

Ali and Adams, Richard. 1996. �The Egyptian Food Subsidy System: Operation and Effects on IncomeDistribution.�, World Development , Vol 24, No. 11.

Altonji, Joseph G., Furnio Hayashi, and Laurence Kotlikoff. 1992. "The Effects of Earnings and Wealth onTime and Money Transfers Between Parents and Children." (March). Mimeo, processed.

Atkinson, A. 1995. �On Targeting Social Security: Theory and Western Experience with Family Benefits.� InPublic Spending and the Poor: Theory and Evidence, edited by Dominique van de Walle and K. Nead.Baltimore and London: Johns Hopkins University Press.

Barr, N. A. 1998. The Economics of the Welfare State. Oxford: Oxford University Press.

Becker, Gary S. 1981. A Treatise on the Family. Cambridge and MA: Harvard University Press.

Besley, Tim , Robin Burgess, and Imran Rasul. 2000. �How Much Should Governments Spend on SocialSafety Nets?�. Processed. Social Protection Anchor, World Bank, Washington, D.C.

Betcherman, G., A. Dar, A. Luinstra, and M. Ogawa. 1999. �Active Labor Market Policies: Policy Issues forEast Asia.� World Bank Draft Working Paper. Washington, D.C.

Bigio, Anthony G. 1998. �Social Funds and Reaching the Poor: Experiences and Future Directions.�Economic Development Institute. World Bank, Washington, D.C.

Braithwaite, J.;C. Grootaert, and B. Milanovic. 2000. Poverty and Social Assistance in Transition Countries.New York: St Martin�s Press.

Campbell, T., G. Petersen, and J. Bazark. 1991. �Decentralization to Local Government in LAC: NationalStrategies and Local Response in Planning, Spending, and Management.� LAC Regional Studies ProgramReport 5. Latin America and the Caribbean Technical Department, The World Bank. Washington, D.C.

Castañeda, Tarsicio. 1999. �The Design, Implementation, and Impact of Food Stamp Programs in DevelopingCountries.� World Bank, Food Policy Thematic Group, World Bank, Washington, D.C.

Coate, Stephen, and Martin Ravallion. 1993. "Reciprocity without Commitment: Characterization andPerformance of Informal Insurance Arrangements." Journal of Development Economics, 40: 1�-24.

Conning, J., and M. Kevane. 1999. �Community Based Targeting Mechanisms for Social Safety Nets.� Draft.Social Protection Anchor, World Bank, Washington, D.C.

Cox, Donald, and Fredric Raines. 1985. "Interfamily Transfers and Income Redistribution." In HorizontalEquity, Uncertainty, and Economic Well-Being, edited by Martin David and Timothy Smeeding. Chicago:University of Chicago Press.

Cox, Donald, and Emmanuel Jimenez. 1989. �Private Transfers and Public Policy in Developing Countries: ACase Study for Peru.� Policy, Planning, and Research, Working Paper Series 345. World Bank, Washington,D.C.

49

Cox, Donald, and Emmanuel Jimenez. 1993. "Private Transfers and the Effectiveness of Public IncomeRedistribution in the Philippines." In Public Spending and the Poor: Theory and Evidence, edited byDominique van de Walle and K. Nead. Baltimore: Johns Hopkins University Press.

Cox, Donald, and Emmanuel Jimenez. 1997. "Coping with Apartheid: Inter-Household Transfers over theLife-Cycle in South Africa.�", Boston College and World Bank, draft.

Cox, Donald, Emmanuel Jimenez, and John Jordan. 1994. "Family Safety Nets and Economic Transition: AStudy of Private Transfers in Kyrgyzstan.," Development Research Group, World Bank, Washington , D.C.

Cox, Donald, Zekeriya Eser, and Emmanuel Jimenez.. 1995. "Family Safety Nets During EconomicTransition: A Study of Interhousehold Transfers in Russia.," Development Research Group, World Bank,Washington , D.C.

Cox, Donald and Frederic Raines. 1985. "Interfamily Transfers and Income Redistribution" in HorizontalEquity, Uncertainty, and Economic Well-being. edited by Martin David and Timothy Smeeding, Chicago:University of Chicago Press.

Cox, Donald; Alejandra Edwards and Chris Manning. 1999. �The Economics of Employment Protection, andUnemployment Insurance Schemes: Reflections on Policy Options for Thailand, Malaysia, the Philippines andIndonesia.� Processed. World Bank, Washington, D.C.

Dar, A., and I. Gill. 1998. �Evaluating Retraining Programs in OECD Countries: Lessons Learned.� The WorldBank Research Observer , Vol. 13 (1).

Dar, A., and Z. Tzannatos. 1999. Active Labor Market Programs: A Review of the Evidence from Evaluations.Social Protection Discussion Paper Series 9901., The World Bank, Washington D.C.

Datt, Gaurav. 1994. �Poverty Alleviation Through Rural Public Works: The Experience of Maharashtra�sEmployment Guarantee Scheme.� The Indian Journal of Labour Economics, 37 (4):659�-665.

Deaton, Angus. 1992. Understanding Consumption. Oxford: Clarendon Press.

Del Rosso, J. 1999. �School Feeding Programs: Improving Effectiveness and Increasing the Benefit toEducation: A Guide for Program Managers.� Processed. Health, Nutrition and Population Anchor, WorldBank, Washington, D.C.

Del Rosso, JM, and Marek T. 1996. �Class Action: Improving School Performance in the Developing Worldthrough Better Health and Nutrition.� Directions in Development, World Bank, Washington, D.C.

Dia, M. 1996. Africa�s Management in the 1990s and Beyond: Reconciling Indigenous and TransplantedInstitutions. The World Bank, Washington, D.C..

Edirisinghe, Neville. 1987. The Food Stamp Scheme in Sri Lanka: Costs, Benefits, and Options forModification. Research Report 58. International Food Policy Research Institute, Washington, D.C.

Edwards, M. 1990. �Rental Housing and the Urban Poor: Africa and Latin America Compared.�, Chapter 14 inHousing Africa�s Urban Poor, edited by P. Amis and P. Lloyd. Manchester: Manchester University Press.

Elwan, Ann .1999. �Poverty and Disability: A Background Paper for the World Development Report.� WorldBank, (processed) Social Protection Unit, Human Development Network, World Bank: Washington, D.C.Processed.

Ezemenari, Kene. 1999. �Linking Food Transfers to Nutrition Services in India: � Implications fromInternational Experience.� Draft. Poverty Reduction and Economic Management Network, World Bank,Washington, D.C.

50

Ezemenari, K., and K. Subbarao. 1997. �Social Assistance and Poverty Targeted Programs: A Toolkit forSub-Saharan Africa.� Poverty Reduction and Economic Management Network, The World Bank, Washington,D.C.

Fay, R. 1996. Enhancing the Effectiveness of Active Labour Market Policies: Evidence From ProgramEvaluations in OECD Countries. OECD Labor Market and Social Policy Occasional Paper No. 18. Paris

Frigenti, Laura and Alberto Harth. 1998. �Local Solutions to Regional Problems: The Growth of Social Fundsand Public Works and Employment Projects in Sub-Saharan Africa.� World Bank, Water and Urban 2 andInstitutional and Social Policy Divisions, Africa Region, World Bank, Washington, D.C.

Fretwell, D., and S. Goldberg. 1994. �Developing Effective Employment Services.� In Equity, Efficiency, andAdjustment in Labor Markets, World Bank. Discussion Paper No. 208. Washington, D.C.

Gale, William G., and John Karl Scholz. 1991. "Intergenerational Transfers and the Accumulation of Wealth,"May, processed, mimeo.

Graham, Carol. 1994. Safety Nets, Politics, and the Poor: Transitions to Market Economies. Washington,D.C.: Brookings Institute.

Gelbach, Jonah B., and Lant H. Pritchett. 1995. "Does More for the Poor Mean Less for the Poor?" October,Washington DC: World Bank, Policy Research Department, Washington D.C.:

Gill, I., F. Fluitman, and A. Dar, eds. Forthcoming. Vocational Education and Training Reform: MatchingMarkets and Budgets. Oxford: Oxford University Press.

Gillespie, S. 1998. �Supplementary Feeding for Women and Young Children.� Nutrition Toolkit Module No. 5,The World Bank, Washington, D.C.

Ginneken, Wouter van. 1996. Finding the Balance: Financing and Coverage of Social Protection in Europe.,Geneva: International Social Security Association.

Goodman, Margaret, Samuel Morely, Gabriel Siri, and Elaine Zuckerman., 1997. Social Investment Funds inLatin America: Past Performance and Future Role. Inter-American Development Bank, Washington, D.C.:Inter-American Development Bank.

Government of Indonesia. 1998. Program Implementation Plan (PIP): Scholarship and Block Grant Programfor Primary and Secondary Schools. Jakarta.

Grootaert, Christiaan. 1997. Poverty and Social Transfers in Hungary. Policy Research Working Paper 1770.World Bank, Washington, D.C.

Grosh, Margaret. 1992. �The Jamaican Food Stamps Program: - A Case Study in Targeting.� Food Policy,Vol. 17, No. 1, pp. 23-40.

Grosh, Margaret. 1994. �Administering Targeted Social Programs in Latin America: From Platitudes toPractice.� World Bank, Washington, D.C.

Hamermesh, Daniel S. 1992. Unemployment Insurance for Developing Countries. Policy Research WorkingPaper 0897. World Bank, Washington, D.C.

Hoff, Karla. 1997. "Informal Insurance and the Poverty Trap.", Draft. University of Maryland, College Park.Draft, January.

Holzmann, R., and S. Jorgensen. 1999. �Social Risk Management: A New Conceptual Framework for SocialProtection and Beyond.� World Bank, Social Protection Anchor, Washington, D.C. World Bank.

51

Horton, Susan. 1993. �Cost Analysis of Feeding and Food Subsidy Programs.� Food Policy, June.

Horton, Susan, and Dipak Mazumdar. 1999. �Vulnerable Groups and the Labor Market: The Aftermath of theAsian Crisis.��, mimeo draft.

Indonesia. 1998. Program Implementation Plan (PIP): Scholarship and Block Grant Program for Primary andSecondary Schools. Jakarta.

Jalan, Jyotsna, and Martin Ravallion. 1998. Transfer Benefits from Workfare: A Matching Estimate forArgentina�s Trabajar Program. World Bank, Washington, D.C.: World Bank.

Jensen, Robert. 1996. "Public Transfers, Private Transfers, and the �`Crowding Out�' Hypothesis: Theory andEvidence from South Africa.", Princeton University, draft.

Karni, Edi. 1999. Optimal Unemployment Insurance: A Guide to the Literature. Social Protection DiscussionPaper 9906. World Bank, Washington, D.C.

Klugman, Jeni. 1999. The Poverty Impact of Government Safety Nets During Recent Periods of EconomicCrisis. draft. Poverty Reduction and Economic Management Network, World Bank, Washington, D.C.

Knowles, J. C., and Richard Anker. 1981. �An Analysis of Income Transfers in a Developing Country:: theCase of Kenya.� Journal of Development Economics 8 (April): 205�-26.

La Ferrara, Eliana. 1997. "Ethnicity and Reciprocity: An Analysis of Credit Transactions in Ghana.", draft.Harvard University, Cambridge.

Lazear, Edward P. 1990. � Job Security Provisions and Employment.� Quarterly Journal of Economics Vol.105, No. 3, pp. 699-726.

Leigh, D. 1995. Assisting Workers Displaced by Structural Change : An International Perspective. W. E.Upjohn Institute for Employment Research, Kala mazoo , Michigan.

Lovei, L.; E. Gurenko; M. Haney; P. O�Keefe; and M. Shkaratan. 2000. �Maintaining Utility Services for thePoor: Policies and Practices in Central and Eastern Europe and the Former Soviet Union.� Mimeo, WorldBank, Washington, D.C.

Mabbett, Deborah. 1996. Social Insurance in the Transition to a Market Economy: Theoretical Issues withApplication to Moldova. Policy Research Working Paper 1588. World Bank, Washington, D.C.

MacDonald, Maurice.1990. "Family Background, the Life-Cycle, and Inter-Household Transfers." Processed.mimeo.

Malpezzi, S. 1990. �Malaysia: Getting Housing Incentives Right.� , Infrastructure Notes, World Bank,Washington, D.C.

Malpezzi, S., and G. Ball. 1991. �Rent Control in Developing Countries.�, World Bank Discussion Paper No.129, Washington, D.C.

Martin, Elmer P., and Joanne Mitchell Martin. 1978. The Black Extended Family. Chicago: University ofChicago Press.

Mateus, A. 1983. �Targeting Food Subsidies for the Needy: The Use of Cost-Benefit Analysis and InstitutionalDesign.�, Staff Working Paper No 617, World Bank, Washington, D.C.

Milanovic, B. 1995. �The Distributional Impact of Cash and In-Kind Transfers in Eastern Europe and Russia.�In Public Spending and the Poor: Theory and Evidence, Edited by Dominique van de Walle and K. Nead.Baltimore and London: Johns Hopkins University Press.

52

Milanovic, B. 1998. �Income, Inequality and Poverty during the Transition.� Draft. The World Bank,Washington, D.C.

Moojj, Jos. 1999. �Real Targeting: The Case of Food Distribution in India.� Food Policy, 24: 49�-69.

Moon, Marilyn. 1983. "The Role of the Family in the Economic Well-Being of the Elderly.," Gerontologist, 23(1): 45�-50.

Morduch, Jonathan. 1994. "Poverty and Vulnerability." American Economic Review 84 (May): 221�25.

Morduch, Jonathan. 1999. "On Informal Insurance: Between the Market and the State� World Bank ResearchObserver, Vol. 14, No. 2, pp. 187-207.

Morduch, Jonathan. 1994. "Poverty and Vulnerability," American Economic Review (May), 84: 221-5.

OECD. 1999. Employment Outlook. Paris: OECD.

OECD. 1998. Benefit Systems and Work Incentives. Paris: OECD.

Osborn, D., and T. Gaebler. 1992. Reinventing Government: How the Entrepreneurial; Spirit is Transformingthe Public Sector from Schoolhouse to Statehouse, City Hall to the Pentagon. Reading, Massachusetts:Addison-Welsely.

Radhakrishna, R., and K. Subbarao. 1997. India�s Public Distribution System: A National and InternationalExperience. World Bank Working Paper No. 380, Washington, D.C.

Radhakrishna, R., and K. Subbarao. 1997. �India�s public Distribution System�, World Bank Discussion Paper380.

Ravallion, Martin. 1990. Reaching the Poor through Rural Public Employment: A Survey of Theory andEvidence. World Bank Discussion Paper 94, Washington, D.C.

Ravallion, Martin. 1998. Appraising Workfare Programs. Policy Research Working Paper 1955. World Bank,Washington, D.C.

Ravallion, Martin, and Datt Gaurav. 1995. �Is Targeting Through a Work Requirement Efficient? SomeEvidence for Rural India.� in Public Spending and the Poor: Theory and Evidence, Edited by Dominique vande Walle and K. Nead. Baltimore: Johns Hopkins University Press.

Ravallion, Martin, Gaurav Datt, and Shubham Chaudhuri. 1993. �Does Maharashtra�s EmploymentGuarantee Scheme Guarantee Employment? Effects of the 1988 Wage Increase.� Economic Developmentand Cultural Change, Vol. 41, 251�275.

Ravallion, Martin. 1990. �Reaching the poor through rural public employment : a survey of theory andevidence�. World Bank discussion papers, 94. World Bank, Washington, DC.

Rosenzweig, Mark R., and Kenneth I. Wolpin. 1990. "Intergenerational Support and the Life-Cycle Incomes ofParents and Children: Co-Residence and Intergenerational Financial Transfers." April. Processed. U.Pennsylvania.

Ruppert, Elizabeth. 1996. Unemployment Insurance in Algeria: Implications for a Labor Market in Transition.Policy Research Working Paper 1659. World Bank, Washington, D.C.

Salmen, Lawrence. 1990. "Institutional Dimensions of Poverty Reduction," Working Paper Series 441. Policy,Research, and External Affairs, Country Economics Department. The World Bank, Washington, D.C.

53

Schady, N. 1999. �Seeking Votes: The Political Economy of Expenditures by the Peruvian Social Fund(FONCODES), 1991�-95�. Policy Research Working Paper 2166, World Bank, Washington, D.C.

Schmid. G., C. Buchtemann, J. O�Reilly, and K. Schomann. 1996. International Handbook of Labor MarketPolicy and Evaluation. Cheltenham UK: Edward Elgar Press.

Schoeni, Robert F. 1993. "Private Inter-household Transfers of Money and Time: New Empirical Evidence.,"RAND Working Paper Series 93-26. July. Santa Monica, CA: Rand.

Silverstein, Merril, and Linda Waite. 1992. . "Race and Gender Differences in Giving and Receiving SocialSupport Over the Life-Course.," (March) Processed.

Stack, Carol B. 1975. All Our Kin: Strategies for Survival in a Black Community. New York: Harper ColophonBooks.

Stark, O. J., Edward Taylor, and Shlomo Yitzhaki. 1988. �Migration, Remittances, and Inequality: A SensitivityAnalysis Using the Extended Gini Index.� Journal of Development Studies 28 (May): 309�-22.

STAKES (National Research and Development Center for Welfare and Health). 1996. The DisabilityDimension in Development Action: Manual for Inclusive Planning. New York: United Nations.

Subbarao, K. 1997. �Public Works as an Anti-Poverty Program: An Overview of Cross-Country Experience.�American Journal of Agricultural Economics Vol. 79. Pp. 678-83 .

Subbarao, K. 1998. �Namibia�s Social Safety Net.� Policy Research Working Paper 1996. World Bank,Washington, D.C.

Subbarao, K., A. U. Ahmed and T. Teklu. 1996. �Selected Social Safety Net Programs in the Philippines.�,World Bank Discussion Paper 317. Washington, D.C.

Subbarao, K., Aniruddha Bonnerjee, Jeanine Braithwaite, Soniya Carvalho, Kene Ezemenari, Carol Graham,and Alan Thompson. 1997. Safety Net Programs and Poverty Reduction. World Bank, Washington, D.C.

Tanzi, Vito. 1992. "Social Safety Nets in Economic Reform.," Draft Board Paper on Social Safety Nets. (21December). IMF, Washington, D.C.

Tipple, A. G., and K. G. Willis, eds. 1991. K. G. (Eds) 1991. Housing the Poor in the Developing World:Methods of Analysis, Case Studies and Policy. London: Routledge.

U.S. Social Security Administration. 1999. Social Security Programs Throughout the World�1999., SocialSecurity Administration: Washington, D.C.

Vittas, Dimitri. 1993. �Options for Pension Reform in Tunisia.� Policy Research Paper 1154. World Bank,Washington, DC.

Webb, P., J. von Braun, J. von and Y. Yohannes. , Y. 1992. �Famine in Ethiopia: Policy Implications of CopingFailure at National and Household Levels.�, Research Report 92, International Food Policy ResearchInstitute. Washington, D.C.

Wilson, Sandra, and Arvil Van Adams. 1994. "Self-Employment for the Unemployed : Experience in OECDand Transitional Economies." World Bank Discussion Paper No WDP 263, World Bank, Washington, D.C.

World Bank. 1993. Republic of Tunisia: The Social Protection System. Report No. 11376-TUN. CountryOperations Division, Country Department I, Middle East and North Africa Region, Washington, D.C.

World Bank. 1994. Averting the Old Age Crisis. New York: Oxford University Press.

54

World Bank. 1995a. �Republic of Tunisia: From Universal Food Subsidies to a Self-Targeted Program.�Report 11946-TUN. Draft. Agriculture Operations Division, Maghreb and Iran Department, Middle East andNorth Africa Region, Washington, D.C.

World Bank. 1995b. Zimbabwe: Achieving Shared Growth. Report 13540-ZIM. Washington, D.C.

World Bank. 1996. Thailand: Growth, Poverty, and Income Distribution. Washington D.C.

World Bank. 1997a. Chile: Poverty and Income Distribution in a High Growth Economy: 1987-1995, .Washington, D.C.

World Bank. 1997b. Kazakhstan Poverty Assessment. Washington, DC.

World Bank. 1997c. Romania: Poverty and Social Policy. Washington, D.C.

World Bank. 1998. Third Social Protection Project (Trabajar Program). Report 17956-AR. Human and SocialDevelopment Group, LCC7C, Latin America and the Caribbean Region, Washington, D.C.

World Bank. 1999a. Consumer Food Subsidy Programs in the MENA Region. Report 19561-MNA. HumanDevelopment Group, Middle East and North Africa Region, Washington, D.C.

World Bank. 1999b. �Malawi: Safety Nets for the Poor 2000�2020.� November draft. Malawi ResidentMission, Africa Region, World Bank, Washington, D.C.

World Bank. 1999c. Managing the Social Dimensions of Crises: Good Practices in Social Policy. SeptemberWashington, D.C.

World Bank. 1999d. Social Protection Strategy Paper. October. Washington, D.C.

World Bank. 2000. �Social Risk Management: A New Conceptual Framework for Social Protection, andBeyond.� Rev. draft. February. Washington, D.C.