유럽연합 사업장 탄소배출권 할당 사례연구 · 특히 사업장에 벤치마킹 무상할당 방식 혹은 유상할당방식을 적용한 선진국의 사례연구나

유럽연합 사업장 탄소배출권 할당 사례연구

김 인 숙* In Suk Kim1)· 이 해 춘** Hae Chun Rhee

초 록이 논문은 자국 산업과 제품의 국제경쟁력을 유지하기위해 배출권을 할당한 유럽연합 사례를 소개하고

그 시사점을 도출한 것이다. 유럽연합은 국가차원에서는 과거배출량을 기준으로 감축목표를 설정한

반면에 업종 및 사업장에서는 Best Practice를 기준으로 하는 벤치마크(Benchmark) 할당방식을

도입하였다. 유상할당을 기본으로 하는 제3기(2013-2020)에서도 탄소비용과 무역집약도가 높은 제

조업은“탄소누출(carbon leakage)”산업으로 분류되어 무상으로 배출권을 할당받게 되었다. 현재

유럽연합은 무상할당이며 동시에 벤치마크 할당방식을 제조업에 적용하고 있는 것이다. 이렇게 유럽

연합은 온실가스 감축과 비용 효과적인 정책수단 및 제품의 국제경쟁력을 반영할 수 있는 배출권

할당규칙을 각 시기별로 개발하고 있다. 이제 우리는 유럽연합의 배출권 할당규칙이 가지는 차별성을

논의하고 검토하여야 한다. 국내 담당기관은 업종 및 제품과 공정 단위로 국내 및 국제적인 벤치마크를

파악할 뿐 아니라 이에 따른 비용을 예상하여 배출권 할당규칙을 선정해야 할 것이다. 본 논문의 배출권

할당규칙 선정 및 적용 사례는 국내 배출권거래제도 설계단계에서 중요한 출발점을 제공할 것이다.

키워드 : 배출권거래제도, 벤치마킹, 무상할당, 탄소누출, 국제경쟁력

Studies on Emission Allocation of EU Businesses

ABSTRACT This study introduces the empirical cases and derives implications of the European Union Emissions Trading Scheme(EU ETS) in which carbon emission right is allocated to maintain its industrial and product competitiveness in the global stage. The European Union, in the national level, set the emission reduction target based on the grandfathering allocation method whereas industries and businesses introduced the benchmark allocation method based on best practices. In Phase III(2013-20) where emission right is auctioned, the manufacturing industry in which the cost of carbon and trade intensity is high, is classified as a“carbon leakage”industry and emission right is allocated free of charge. The EU is currently applying the free allocation and benchmark allocation method toward the manufacturing industry. As can be seen, the EU is developing allocation methods by period that reflects policy initiatives related to emission reduction, cost effectiveness and global product competitiveness. Now is the time to discuss and review the distinctiveness of the European Union's emission allocation method. In Korea, relevant institutions need to identify local and global benchmarks by industry, product and process as well as design a local emission trading system by estimating cost. Cases of selecting and applying allocation methods introduced in this paper can provide an important starting point for developing an emission trading system in Korea.

Keywords : EU ETS, benchmark allocation, carbon leakage, climate policy

*1)성균관대학교 경제연구소 연구조정팀장([email protected])**1)성균관대학교 연구교수([email protected])

유럽연합 사업장 탄소배출권 할당 사례연구 89

Ⅰ. 서 론

우리나라는 2020년 국가 온실가스 감축목표를 예상배출량 대비 30% 감축으로 2009년 11월에 확정하였다1). 국가차원의 중장기적인 온실가스 감축목표 설정에 이어 2010년 4월에 발효될 녹색성장기본법을 근간으로 배출권거래제도가 본격적으로 도입될 예정이다. 향후 진행될 제도 시행의 과정을 보면, 먼저 국가 전체적인 감축목표를 설정한 후, 단계별(혹은 연도별)로 산업과 수송, 건물 및 민간 부문 등과 같이 각 부문별 온실가스 감축목표가 설정되고 더욱 세분화하여 각 사업장 단위의 감축량(혹은 배출권 할당량)이 결정되고, 이러한 할당을 기초로 산업부문에서는 배출권거래제도가 시행될 것이다. 이 과정에서 비용 효과적이고 효율적인 배출권거래제도를 실시하기 위해서는 먼저 국내 시장과 제품의 기술성 및 경제성을 고려하여 산업계 배출권을 할당하는 규칙이 설정되어야 한다. 배출권 할당규칙을 설정하기 위해서는 각각의 할당규칙에 따른 경제적인 파급효과를 분석하고 이를 토대로 가장 효율적인 국내 배출권거래제도가 설계되어야 한다. 구체적으로 산업계 사업장에 대한 배출권 할당방식으로 벤치마킹의 무상할당과 경매를 통한 유상할당 등이 거론될 수 있다(<그림 1> 참조).

<그림 1> 산업계 탄소배출권 할당방식 차이 및 분류1) 2009년 8월 녹색성장위원회는 2020년에 BAU(Business As Usual) 기준으로 21%, 27%, 30% 감축이라는

시나리오별 온실가스 감축 목표를 공개하였다. 이를 2005년 배출량 대비로 환산하면 8% 증가, 0% 감축 및 4% 감축으로 나타낼 수 있다. 최종적으로 가장 높은 감축목표인 2005년 대비 4% (BAU대비 30% 감축)를 2020년 목표로 확정하였다(녹색성장위원회, 2009, 국가 온실가스 감축목표(안), 보도자료).

국가별 온실가스감축 목표량/할당량

산업부문

배출권거래시장(Cap & Trade)

에너지부문내수산업Benchmarking

업종 및 국가단위

민간부문

수송/건물/가정 온실가스 규제정책

유상할당(경매)

Grandfathering탄소누출산업

무상할당

90 POSRI경영연구 제10권 제1호 2010

이 분야의 국내 연구는 국가차원의 온실가스 감축목표와 업종단위의 감축목표를 설정하는데 집중하고 있다. 주요 연구를 보면, 녹색성장위원회(2009)와 에너지경제연구원(2008)에서는 과거 배출량 기준과 예상 배출량 기준에 따른 국민경제적 파급효과를 고려하여 국가의 배출량 감축목표를 설정하였다. 이 연구는 온실가스 감축기술 도입을 가정한 한계감축비용에 근거하여 국가 감축목표 설정과 동일한 방식으로 업종 및 사업장별 감축목표를 설정하였다. 한편 에너지경제연구원(2006, 2008)에서는 에너지다소비업종을 대상으로 업종별 감축목표를 도출하였다. 환경정책평가연구원(2008)은 에너지 소비량, 부가가치 및 생산량 등을 고려한 산업계 감축 목표 설정방식을 제안하였다. 이 외에 이선화(2009)는 업종별 배출권할당에서 무역의존도와 탄소비용을 반영한 유럽연합 제3기 배출권거래제도와 할당방식을 소개하였다.

선행연구에서 보듯이 우리나라는 국가와 업종단위의 감축목표 설정에는 많은 노력을 기울여 왔으나, 사업장 단위에서 차별화할 수 있는 다양한 할당규칙을 적용하고 그 효과를 논의하지 못하였다는 한계가 있다. 특히 사업장에 벤치마킹 무상할당 방식 혹은 유상할당방식을 적용한 선진국의 사례연구나 할당방식 차이에 따른 경제적 효과 등이 소개되지 못하고 있다.

국내 연구에서 진행되지 못하고 있는 사업장 단위의 벤치마킹 할당방식과 유상할당 방식의 정책적 조합에 대해 고찰해 보자. 먼저 벤치마킹 할당방식은 해당 사업장의 과거감축량과 청정기술 도입에 대한 인센티브를 제공할 수 있는 방식이다. 즉, 이 방식은 탄소집약도 차이에 따른 가격경쟁력을 유지시키는 동시에 청정기술과 친환경제품에 대한 투자를 촉진시킨다는 점에서 유용한 할당방식으로 알려져 있다. 다시 말해 벤치마킹 할당방식은 감축목표는 설정하되, 감축 목표 달성을 위해 시장원리를 적용할 수 있다는 장점이 있어 교토메커니즘의 취지에도 일부 부합한다고 할 수 있는 것이다(Kollar/Schloesinge, 2008; Schafhausen, 2009).

사업장 단위의 배출권 할당에서 유상할당 방식과 벤치마킹 할당 방식을 적절히 조합하여 국가의 배출감축 목표를 효율적으로 달성하고 있는 예는 유럽연합에서 찾을 수 있다. 2000년부터 EU ETS(Emission Trading Scheme)를 설계하고 성공적으로 정착시킨 유럽연합은 내수산업인 에너지산업은 엄격한 감축목표를 설정하거나, 경매를 통한 유상할당을 실시하고 있다. 제조업에도 유상할당 비율을 점차 높이고 있으나, 수출의존도가 높은 제조업 제품에는 벤치마킹 무상할당 방식을 적용하고 있다. 탄소비용 증가가 사업장의 해외이전이나 제품의 국제경쟁력에 미치는 영향에 대해서는 국가별


그리고 업종별 차이를 가지는 것으로 실증분석되고 있다(IEA, 2004; Grubb, 2006; Graichen, 2008)2).

먼저, 수출상품 제조업에서 무상할당 방식이 적용되는 이유를 보자. 이는 수출의존도가 높은 산업에서는 배출권 할당방식이 제품의 국제경쟁력과 직결되기 때문이다. 예를 들어, 유럽연합의 수출상품이 유상으로 배출권을 할당받아 상대적으로 높은 탄소비용을 지불한데 반해, 경쟁 상대국의 수출상품은 무상으로 배출권을 할당받는다면 생산비용의 차이에 따라 유럽연합 수출 상품의 국제경쟁력은 저하되기 때문이다. 유럽연합은 역내 수출상품의 국제경쟁력 유지를 위해 수출상품 제조업에 무상할당 방식을 일정기간 적용할 것이다(EU COM 2003/2009).

다음으로 유럽연합이 제조업에서 초기에 무상으로 할당하던 배출권을 유상할당으로 전환하고 있는 과정에서 발생하는 문제점을 보자. 이 과정에서 유상으로 배출권이 할당된 사업장이 배출권 강제할당이 없는 지역(외국)으로 이전하는 현상이 나타났다. 이 경우 지구 전체적으로 탄소배출량은 감소되지 않고 오히려 탄소배출이 다른 지역으로 이전되는 탄소누출(carbon leakage) 효과가 발생한 것이다. 이러한 탄소누출효과는 기후변화라는 환경문제를 해결하는데도 기여하지 못하고, 사업장 이전과 실업문제 그리고 자국 제품의 국제 경쟁력에 부정적인 영향을 초래하고 있는 것이다. 유럽연합은 탄소누출 현상을 면밀히 관찰하고 유상할당으로의 전환 속도를 조절하고 있는 중이다(UBA, 2008; Kuik/Hofkes, 2010; WTO/UNEP, 2009; Droege, 2009).

결론적으로 유럽연합에서는 에너지 다소비산업, 내수산업 및 수출의존도가 높은 산업의 구체적인 사업장 단위, 상품 단위에까지 다양한 방식으로 배출권을 할당하고, 경제와 환경에 미치는 영향을 면밀히 관찰하고 그 속도를 조절함으로써, 산업 경쟁력과 국제경쟁력을 고려하여 배출 감축목표를 달성할 수 있도록 제도를 설계하고 있다.

앞 서 논의에서 보듯이 산업 부문 및 사업장 단위의 배출권 할당에 관한 제도적 설계는 2) 탄소배출권의 무상할당과 탄소비용 증가에 따른 국제가격 경쟁력 저하 그리고 사업장 이전이라는 탄소

누출(carbon leakage)에 대해서는 여전히 이론적으로 합의를 이루지 못하고 있다. 국제경쟁력에 영향을 가지는 다양한 변수로 인하여 탄소비용에 따른 실증분석 결과에서도 가정(assumption)에 따라 국가별로 그리고 업종단위로 비용에서 차이를 보이고 있다. 다만, 본 논문에서는 유럽연합은 “비용 효과적인 배출권거래제도 설계”라는 교토메커니즘의 원칙을 활용하여 다양한 탄소배출권 할당규칙을 선정하는 유럽연합 사례를 보이는 데에 집중하였다. 현재 기후변화 온실가스 감축의무국인 유럽연합이 이러한 방식으로 자국 산업을 보호하고 있는 현상을 설명하고, 이를 통해서 우리나라가 선택할 수 있는 배출권할당 방식 즉 무상할당과 유상할당 그리고 과거배출량 기준과 벤치마킹 방식을 제시하는 데에 본 논문의 목적을 두었다.


산업 및 국제 경쟁력과 국가적, 지구적 배출감축 목표 달성에 지대한 영향을 미치게 된다. 우리나라의 경우, 배출권거래제도의 본격적인 도입에 앞서 선행적으로 이 제도를 도입한 유럽연합의 사례를 면밀히 관찰할 필요가 있다.

이에 본 논문은 유럽연합 배출권할당방식의 내용과 적용사례를 구체적으로 분석하여 그 시사점을 도출하고, 이를 바탕으로 합리적인 국내 배출권거래제도의 할당규칙을 설계하는 방안을 제시하는데 그 목적이 있다.

배출권거래제도의 주요 내용과 유럽연합 배출권거래제도의 기본 원칙 및 정책동향은 II장에서 분석한다. III장에서는 독일사레를 중심으로 산업부문에서 주요 논의의 대상이 되고 있는 무상할당의 벤치마킹과 경매를 통한 유상할당에 대해 분석한다. IV장에서는 국민경제적 측면에서 볼 때, 유상할당보다 무상할당이 유리한 산업을 구분하는 방식을 소개한 후, 마지막 V장에서는 시사점을 도출하고 국내적으로 합리적인 배출권거래제도 도입 방안을 제시한다.

Ⅱ. 유럽연합 배출권거래제도 운영 원칙

1. 배출권거래제도 운영방식

기후변화협약을 통해서 합의된 정치적인 온실가스 감축목표는 시장메커니즘을 이용하여 비용 효과적으로 달성될 수 있다. 이 교토메커니즘의 하나인 배출권거래제도는 유럽연합에서 안정적으로 정착되었다. 유럽연합은 배출권거래지침(EU COM 2003) 제1조에서 배출권거래제를 “비용 효과적이며 동시에 경제적으로 효율적인 방식으로” 운영하려는 정책의지를 표현하고 있다. 유럽연합은 에너지다소비 업종을 대상으로 연소설비 용량이 20 MW 이상인 사업장을 대상으로 EU ETS를 운영하였다. 유럽연합은 약 12,000개 대규모 사업장을 대상으로 배출권을 할당하였고, 독일은 약 2,000여개 사업장이 현재 배출권을 할당받고 있다(EU Directive 2003/87/EC).

유럽연합 배출권거래제도는 2005년에 도입된 이래 지속적인 변신을 꾀하고 있다. 회원국 산업경쟁력 유지와 산업 및 제품의 공정경쟁 여건을 유지하기 위해 배출권할당규칙을 새롭게 적용하고 있는 것이다.


제도운영의 변화를 단계별로 보면 <표 1>과 같다. 먼저 EU ETS 제1기(2005-2007)는 업종별 성장률을 배출권할당에 반영하였다. 일부 산업계는 과거배출량 수준을 초과하는 수준으로 배출량을 할당받게 되었다.

<표 1> 유럽연합 배출권거래제도 정책 동향 구 분 제1기(2005-2007) 제2기(2008-2012) 제3기(2013-2020)

산업계 감축기준 2002년 기준 2005년 기준 연간 1.7% 감축할당방식 무상할당 무상할당+유상경매 유상경매 중심

할당규칙 과거배출량+업종별 성장률 반영

제조업과에너지 및 내수산업 차별화

수출의존도 높은 제조업 차별화

주요 논점 에너지산업 windfall profit 벤치마킹 할당방식 탄소누출산업 무상할당

carbon leakage자료 : Schafhausen, F.(2009), 독일의 배출권거래제 운영과 입법적 문제, 녹색성장위원회/

법제연구원 국제회의 발표자료.

EU ETS 제2기에는 산업계에 저탄소 기술에 인센티브를 제공하기 위해 벤치마크 방식으로 배출권을 할당하였다. 국제경쟁력 유지를 위해 제조업에 대해서는 온실가스 감축의무를 면제하는 반면, 내수산업인 전력산업에 대해서는 보다 높은 온실가스 감축의무를 부과하였다. 국가별 할당계획(NAP, National Allocation Plan)에 따라서 서로 다른 할당규칙을 가졌던 1기 및 2기와는 달리 EU ETS 제3기에는 회원국 공통으로 하나의 배출권 할당방식이 도입될 예정이다. 각국의 배출권 할당방식과 탄소비용 차이가 하나의 유럽연합 시장에서 제품가격 차이를 가져올 수 있기 때문이다. 유럽연합은 2013년부터 2020년까지의 연간 온실가스 감축목표를 1.74%로 단일화하고, 무상할당에서 유상으로 경매하는 방식을 확대할 계획이다.

산업계 배출권할당의 기준년도 설정은 할당시기에 근접한 기간으로 변경되고 있다. 국가와 산업계 그리고 사업장에서 동일한 기준년도를 설정하여 분석하는 우리나라에 주는 중요한 시사점이다. 각 시기별로 중요한 이슈는 변화하고 있다. 초기단계에서는 과거배출량을 기준으로 하되 업종별 성장률을 반영하는 절차와 기준이 논의되었다. 제1기에 에너지산업은 배출권 과다할당(over allocation)으로 인해 추가적인 수익(windfall profit)을 가지게 된다. 이에 다음 할당시기인 제2기에는 에너지산업과


내수산업인 제조업을 차별화하는 방안이 도입되었다. 주어진 감축량에서 한계감축비용이 낮으며 내수산업인 에너지산업에 많은 온실가스 감축목표를 부여한 것이다. 제3기의 중요한 논의 주제는 유상할당 방식을 원칙으로 하면서도 EU 산업 경쟁력을 보호할 수 있는 방안을 모색하는 일이었다.

배출권거래제도를 운영하면서 유럽연합은 다양한 할당방식을 도입하였다. 무상할당에서 유상할당 비율을 높이고, 과거배출량에서 벤치마크 기준으로 전환시키고 있다3). 이렇게 배출권거래 제도 및 운영방식 변화의 법률적인 근거는 유럽연합 배출권거래지침(2003년 제정, 2008년과 2009년 개정)이다. 이 지침에서 배출권할당의 기준과 원칙을 설정하였으며, 세부 할당방식에 대해서 그 적용방안을 유럽연합 지침(Directive)으로 확정하였다. 유럽집행위원회(EU Commission)가 제안한 지침 초안은 유럽의회(EU Parliament)와 유럽위원회(EU Council)의 승인으로 확정된다. 이러한 과정에서 각각의 할당규칙과 개별 지침조항에 대한 정책영향평가(Policy Impact Assessment)가 이루어진다. 이를 통해서 각각의 정책옵션이 가지는 파급효과를 기술성과 경제성 그리고 환경성 측면에서 분석하게 된다(SEC, 2009).

2. 유럽연합 사업장 배출권할당 기본 원칙

유럽연합 회원국은 국가별로 할당된 배출권총량을 NAP에 의거하여 부문별로 할당한다. 국가 감축목표는 강제 혹은 자율 할당 그리고 배출권거래제도 도입 혹은 탄소세 부과 등 다양한 방법으로 달성할 수 있다. 배출권 할당에서도 과거배출량과 벤치마킹 그리고 유상할당 방식 등 다양한 할당방식을 선택할 수 있다. 특정 정책옵션을 선택할 수 있음은 해당 국가가 자국 시장을 파악할 뿐 아니라 개별 할당기준에 관련된 기술적 수준, 경제적 여건의 분석이 가능함을 뜻한다.

유럽연합은 하나의 공동시장이기에 각 회원국은 자유로운 선택권을 가짐과 동시에 최소한의 공통분모를 공유해야 한다. 어느 회원국이 특정산업과 제품에 유리하게 배출

3) 유럽연합 배출권거래제도는 기본지침의 제정(EU Directive 87/2003/EC)과 교토메커니즘과 연결하기 위한 수정지침(EU Directive 2004/101/EC) 및 지침에서 규정한 할당원칙에 대한 자세한 설명을 담은 자료(EU Communication, COM(2003)등의 법률적인 근거를 가지고 있다. 포스트 교토체제 기간인 제3기(2013-2020)의 배출권거래제도는 대폭 수정되었으며 그 내용을 거래지침인 EU Directive 2009/29/EC에서 명시하고 있다.


권을 할당할 경우, 유럽연합 시장에서 다른 회원국 제품과 공정경쟁이 이루어지지 않기 때문이다. 이에 유럽연합은 배출권거래지침 부록(2003/87/EC Annex III)4)에서 11가지 배출권할당 기본원칙을 명시하고 있다. 이를 유럽집행위원회는 별도의 보고서를 통해서 각 항목에 대한 도입 배경과 적용방안을 상세히 설명하고 있다(EU COM, 2003 830 final)5).

<표 2> 유럽연합 배출권거래 제도설계 분류기준주요 할당 원칙 강제적용(M)/

선택사항(O) 국가 업종 사업장(1) 교토의정서 감축목표 달성 (M)/(O) +(2) 배출량 추이 평가 (M) +(3) 배출량 감축 잠재력(기술+경제) (M)/(O) + +(4) 다른 법률과의 일관성 (M)/(O) + +(5) 사업장 및 업종의 형평성 (M) + + +(6) 신규사업자 할당 (O) +(7) 조기감축반영 (O) +(8) 청정기술 고려 (O) +(9) 이해관계자 의견 반영 (M)(10) 사업장 목록 (M) +(11) EU 산업 국제경쟁력 (O) +(12) 교토메커니즘(JI/CDM) 허용 (M) +자료 : EU COM(2003) 830 final, 3쪽. EU Directive 2003/87/EC Annex III. (12)번 항

목은 교토메커니즘과의 연계를 위해 EU ETS 제2기(2008-2012)에 도입됨.

국가와 업종 그리고 사업장은 각기 서로 다른 배출권 할당원칙을 가지게 된다. 4) DIRECTIVE 2003/87/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 13

October 2003 establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC.

5) Communication from the Commission on guidance to assist Member States in the implementation of the criteria listed in Annex III to Directive 2003/87/EC establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council directive 96/61/EC, and on the circumstances under which force majeure is demonstrated.


국가와 업종 그리고 사업장에 대한 배출권할당은 각기 다른 정책목표와 차별화된 임무를 가지기 때문이다. 국가차원에서는 교토의정서와의 정합성과 배출량 추이가 배출권할당 원칙에 반영되어야 한다. 비용 효과적인 배출권거래제도를 설계하기 위해서는 국가가 할당규칙별로 감축잠재력을 평가해야 한다. 이때 감축잠재력은 기술적인 가능성과 더불어서 경제적인 비용을 포함한 잠재력을 뜻한다. 이에 비해 업종단위의 배출권할당 원칙은 해당 업종의 감축잠재력 분석과 국제경쟁력이 보다 더 중요한 평가기준이다. 물론 업종간 형평성 및 업종내 형평성도 고려해야 할 요소이다.

이 지침은 위와 같이 분야별로 적용해야 할 원칙을 구분함과 동시에 할당원칙의 중요도에 따라서 강제적으로 준수해야 할 사항(M, Mandatory)과 하나의 옵션으로 선택할 수 있는 사항(O, Optional)으로 나누어서 제안하고 있다. 사업장단위의 배출권할당에서 강제적으로 준수해야 할 의무사항을 두 가지로 제안하고 있다. 하나는 사업장 및 업종의 형평성 유지(5)이고 다른 하나는 사업장 온실가스 인벤토리(10, 온실가스배출량 목록업무)이다. 사업장 온실가스 인벤토리는 온실가스 감축과 거래를 위한 기초 통계사항이기에 당연하게 강제로 준수해야 할 사항이다. 나머지 항목인 신규사업장 할당(6), 조기감축 반영(7), 청정기술 고려(8)는 개별 국가가 자국 상황을 반영하여 적용할 수 있는 선택사항(O)으로 여지를 남겨두고 있다.

사업장 단위의 배출권할당 방식에서 중요한 평가기준은 공정경쟁을 위한 사업장간 형평성 유지와 청정기술 고려 및 조기감축 행동을 반영하는 일이다. 이를 통해서 앞서서 탄소를 관리하는 사업장에 대한 인센티브를 제공할 수 있으며, 청정기술에 대한 투자가 가능해지기 때문이다. 이 세 가지 원칙은 다음 장에서 소개될 무상할당 벤치마킹 방식에 주로 적용되며, 업종단위에서 지켜야 할 국제경쟁력 평가기준은 탄소누출산업 분류기준에서 적용될 것이다. 배출권거래제도는 의무감축국인 선진국이 국제적으로 합의된 온실가스 감축목표를 비용 효과적으로 달성할 수 있게 한 교토메커니즘의 한 방법이다. 이 제도를 통해 의무감축국은 국제적으로 할당된 감축목표를 자국에서 감축할 수도 있고 또한 다른 의무감축국에서 감축량을 구매할 수도 있다. 개별 기업에 있어서도 같은 이치로 자체 감축 혹은 배출권구매(reduce or buy) 중의 하나를 선택할 수 있게 된 것이다. 배출권시장에서 거래되는 배출량은 국제기후변화협약의 진행절차에서 정책적으로 결정되는 상품이다. 따라서 배출권의 공급뿐 아니라 수요량을 결정하는 요소 역시 정부정책의 의사결정에 따르는 것이다.


Ⅲ. 독일의 사업장 벤치마킹 할당방식

1. 배출권할당 방식의 주요 특징

일정 배출량에 대한 세금을 납부하는 배출부과금이나 탄소세와는 달리 배출권거래제는 배출허용량을 할당(cap)하고, 그 부족분과 잉여분을 시장에서 거래하도록 하는 제도이다. 해당 사업장은 이 제도에서 부족한 배출권을 스스로 감축하거나 시장에서 배출권을 구매할 수 있다(KPMG, 2009). 배출권을 무상으로 할당하면 국가의 추가적인 재정수입은 발생하지 않는다. 배출권을 할당하는 방식은 크게 과거배출량에 기초한 할당방식과 모범사례에 기초한 벤치마킹 할당방식 그리고 경매를 통한 유상할당 방식으로 구분될 수 있다. 벤치마킹 할당방식은 기준배출량 산정이 가능하고, 기준년도에 따른 감축목표를 쉽게 선정할 수 있는 장점을 가지고 있다. 따라서 국가단위와 민간부문과 업종별 감축목표 설정에는 유용하게 사용될 수 있다. 국가가 과거배출량 기준으로 사업장 단위에서 배출권을 할당할 경우, 이 방법은 조기에 감축한 노력(early action)을 반영하지 못하는 단점을 가지고 있다. 탄소배출량을 기준으로 동일한 업종과 동일한 공정 및 제품에 대해 동일한 배출권거래제도 추가비용을 부과할 수 있으면, 그 할당방식은 형평성을 가지는 동시에 시장에서의 공정여건을 형성할 것이다6).

이에 비해서 벤치마킹 할당방식은 동일하거나 비슷한 제품과 업종을 구분하고, 각각의 벤치마크 값을 결정해야 하는 단점을 가지고 있다. 벤치마크 방식은 국가단위로 감축목표를 설정하는 교토메커니즘과는 달리 업종별로 감축목표를 설정하려는 업종별 접근방식(Sectoral Approach)에서 적용되었다. 이때의 벤치마킹 방식은 일본 입장에서는 감축의무를 가지는 자국의 철강업종이 국제시장에서 한국과 중국 및 인도에 불리하기에 이를 극복하기 위해 제안한 방식이다. 따라서 자국 산업의 사업장에서는 벤치마킹 방식을 적용하는 방안을 적극 검토해야 하나, 국제 협상에서는 이 주제에 대해 6) 만약 국가가 사업장별 탄소배출량 혹은 탄소집약도의 정도에 따라서 순서를 정하고, 그 순서에 따라서

배출권 할당을 차별화할 수 있다면 이는 해당 사업장이 적용하고 있는 청정기술에 대한 인센티브를 제공하게 된다. 즉, 현재 잘하는 기업(front runner)이나 BAT기술 그리고 상위 10%내에 속하는 Best Practice기업을 대상으로 감축목표량을 선정하고, 이에 근거하여 배출량을 할당하는 방식이다. 이 방식의 장점은 정부의 인위적인 배출권할당으로 인해 시장에서 결정된 배출량 순위를 변경(수평적 형평성)시키지 않음과 동시에 기술적이고 경제적으로 도달가능한 감축목표를 제시할 수 있다는 점이다. 현재 선두주자인 기업에 대해 탄소비용을 절감시키고, 상대적으로 온실가스 배출량이 높은 기업에 대해서는 비용을 부과하는 방식이다.


조심스럽게 접근해야 한다. 본래 선진국에 책임을 부과하기 위해 출발한 기후변화협약이기에 벤치마킹 방식은 선진국의 과거책임을 면제시킬 수 있기 때문이다.

<표 3> 배출권 할당방식 차이 비교 구분 과거배출량 기준 할당 방식

(Grandfathering)벤치마킹 할당방식(Benchmarking)

기준배출량 과거년도 배출량 원단위 최소/평균 배출량

장점기준배출량 산출 용이성감축목표 산정 용이성 지표선정 용이성

형평성 유지 가능조기행동 인정 가능청정기술 반영 가능

단점 에너지 고효율과 저탄소 제품불리 선진국 과거책임 면제 가능지표선정 어려움

적용부문 국가단위업종별 할당

국제협상 업종별 접근(Sectoral Approach)사업장 및 제품 단위

하지만 벤치마킹 할당방식은 과거배출량 기준보다 사업장 단위에서 적용하기에는 더욱 탁월한 규칙이다. 개별 사업장의 과거 감축노력을 반영할 수 있고, 공정경쟁 시장여건을 조성할 수 있기 때문이다. 더불어서 청정기술 촉진과 청정제품 개발에도 경제적인 인센티브를 제공할 수 있다. 이러한 장점을 살리기 위해서는 벤치마킹 할당방식의 도입시기와 도입방법에 대한 정책결정이 필요하게 된다. 이에 대한 해답을 얻기 위해 독일에서 적용한 벤치마킹 사례를 다음 절에서 살펴보고자 한다.

2. 사업장 벤치마킹 할당방식 산출 공식

벤치마킹 할당방식은 다음과 같은 순서로 사업장에 적용된다. 벤치마크(BM) 값은 대상 제품 생산에 따른 직접배출량과 간접배출량을 제품 수로 나눈 값이다. 즉 총배출량을 제품단위로 환산한 제품 단위 평균배출량의 개념이다. 다만 간접배출량인 에너지소비에 따른 탄소배출량은 해당 에너지원의 배출계수를 곱하여 산출한다.

⦁BM(CO2톤/톤) = 제품단위 탄소배출량 + (에너지소비량 × 배출계수)


연간 사업장 배출허용량(배출권) = BM × C × CF × AFBM : 제품단위 벤치마크 기준치, C : 설비용량(Plant capacity, tons/year), CF : 설비가동률(Capacity utilization factor), AF : 조정계수(correction factors)

다음으로 사업장에 할당하는 연간 배출허용량은 즉 배출권은 BM 값을 기준으로 하되, 사업장 설비용량과 가동률 그리고 업종별 조정계수를 반영하여 결정된다.

이 때 조정계수(AF, 혹은 적응계수 Compliance factor)는 국가감축목표와 실제배출량의 차이(gap)을 조정하기 위해 산출한 값이다. 국가 정책에 따라 이 값은 업종별로 차이를 둘 수 있다. 예를 들어 독일은 에너지업종에서는 이 값을 0.85로 산정하였다. 이는 곧 에너지업종은 모두 15%수준으로 온실가스를 절감해야 함을 뜻한다. 이에 비해서 일반 제조업은 0.9875라는 계수 값을 가질 경우 1.25%의 공동 감축목표가 할당된 것이다(ZuG 2012). 이는 개별 사업장의 배출권을 벤치마킹 방식으로 할당한 배출량에 업종별 감축목표 차이를 반영하는 절차이다.

여기에서 업종 및 제품과 공정 단위로 벤치마크 기준치를 결정하는 일이 어려운 과제이다. 어떤 값을 그리고 어떤 공정과 제품을 벤치마킹 할 것인가의 문제이다. BM 기준치는 BAT 기준(best available level)과 실현가능한 기준(best practice) 그리고 평균값 혹은 상위 10% 등에서 선정될 수 있다7). BAT 혹은 best practice에 기초한 벤치마킹 할당규칙을 사업장에 적용하거나 업종 평균 원단위를 기준으로 배출허용량을 할당할 수 있다(Kollar/Schloesinger, 2008). 벤치마크를 결정하기 위해서는 먼저 해당 업종과 제품의 배출량이 산출되어야 한다. 업종과 제품별로 배출량의 평균과 분산이 추이가 각각 다를 것이기 때문이다.

독일에서 벤치마크 값을 결정하는 방식에 따라 포함되는 대상 사업장의 수와 탄소집약도 차이를 <표 4>에서 보여주고 있다. 먼저 모범사례를 기준으로 할 경우 전체에서 최상위 3%이내에 포함되는 사업장의 탄소배출량이 선정된다. 이 때 벤치마크 값으로 선정되는 탄소집약도는 0.5(tCO2/톤)이고, 이 값에 생산량이 곱해지면 사업장의 배출허용량이 결정되는 것이다. 하지만 기준을 평균값으로 정한다면 전체 사업장의 50%가 현재 배출량 수준 이상으로 배출권을 할당 받게 된다. 물론 나머지 하위 그룹 7) 독일은 제2단계 배출권거래제도(2008-2012)를 설계하면서 9개의 다양한 할당공식을 산출하였다(ZuG

2012 부록 1).


50%는 현재배출량에서 추가적으로 감축하는 의무를 가지게 될 것이다. 이 때 벤치마크 값으로 선정되는 탄소집약도는 1.25(tCO2/톤)이며, 앞에서 모범사례를 기준으로 설정한 값 0.5(tCO2/톤)와 많은 차이를 보이고 있다.

<표 4> 기준치 설정에 따른 사업장범위와 BM 차이(예시)구 분 사업장 비율 사업장

누적비율탄소집약도(tCO2/톤)

모범사례(best practice) 3% 3% 0.5상위권 10%이내 7% 10% 0.8상위권 25%이내 15% 25% 1.1평균값 25% 50% 1.2자료 : Kollar/Schloesinger(2008).

공정 혹은 제품단위로 벤치마크 값을 구하는 방법은 아래와 같다. 어느 제품 공정에서 발생한 공정단위 배출량 값인 0.785(tCO2/톤)은 이산화탄소 총배출량(tCO2)을 총생산량(톤)으로 나눈 값이다. 이에 제품단위 에너지소비량(GJ/톤)에 해당 에너지원의 탄소집약도를 곱하여 탄소배출량을 산출한다. 위의 공정단위 배출량과 제품단위 배출량을 합산하여 벤치마크 값(1.19 tCO2/톤)을 도출한다(Kollar/Schloesinger, 2008).

ㆍ공정단위 배출량 : 0.785톤(tCO2/톤)ㆍ제품단위 에너지소비량 : 4.5(GJ/톤), 탄소집약도 : 0.09(tCO2/GJ) ㆍ벤치마크 값 = 1.19(tCO2/톤) (0.785 + 4.5 × 0.09)ㆍ배출권(배출허용량) = 1.19(tCO2/톤, 벤치마크) × 1,000톤(연간생산량) = 1,190 tCO2

위에서 산출한 벤치마크 값은 관련된 공정과 제품에 배출권을 할당하는 기준이 된다. 사업장 배출권(1,190 tCO2)은 벤치마크 값(1.19 tCO2/톤)에 해당사업장 생산량(1,000톤)을 곱하여 할당된다. 만약 이 벤치마크 값 이하로 탄소집약도가 낮다면, 해당사업장은 현재배출량보다 더 많은 배출권을 할당받을 수도 있는 것이다. 벤치마킹 방식은 사업장이나 제품의 탄소경쟁력 차이를 배출권할당에 반영할 수 있는 방법이다.


이러한 차이는 벤치마킹 할당방식은 모범사례가 되는 사업장과 제품에 대한 경제적인 인센티브가 제공된다. 또한 보다 더 좋은 기술에 대한 인센티브를 제공할 수 있으며, 미리 감축활동을 펼친 기업의 조기행동(early action)을 인정해줄 수 있다. BAT(best available techniques)와 모범사례 선정에는 높은 수준의 환경보호를 달성하는 가장 효과적인 기술로써 기술도입으로 인한 비용과 편익 즉 경제성도 함께 고려하고 있다8).

3. 독일 사업장의 벤치마킹 할당방식

국가차원에서 이러한 할당원칙을 산업과 설비의 특성에 부합하게 적용한 국가는 대표적으로 독일이다. 제조업 비중이 높으며 수출의존도가 높은 산업구조를 가진 독일은 자국의 산업경쟁력을 제고시키기 위해 배출권 할당기준을 다양하게 도출하고 있다. 사업장의 과거배출량에 의존하던 방식을 벗어나 제품단위 탄소집약도를 기준으로 하는 벤치마킹 할당방식을 사업장 단위에서 적극적으로 도입하고 있다. 독일은 유럽연합의 배출권거래지침에서 제시한 사업장단위의 할당지침을 활용하여 국가할당계획을 수립하였고, 특히 할당규칙에 대해서는 별도의 법령(ZuG 2007, 2012)을 제정하였다.

개별 사업장 단위로 배출권을 할당받은 사례를 예로 들어보면 아래와 같다. 과거배<표 5> 독일 사업장 단위 온실가스 배출권할당 사례

(단위: tCO2)기업코드

(ID)과거배출량 할당량 비고2005년 2006년 2007 2008년

841 19,978 22,130 20,871 22,911 증가845 2,801,724 1,853,706 2,838,220 1,637,413 대폭 감축846 123,577 120,337 115,600 141,249 증가852 3,589,954 2,858,736 3,878,704 1,965,612 대폭 감축853 1,707 1,871 2,039 3,733 증가

자료 : 독일배출권거래소(www.dehst.de)

8) IPPC, OJ L 257, 10.10.1996, 26쪽. 벤치마킹 할당방식에서 사용되는 BAT는 “유럽연합 산업계 통합 오염예방및관리지침“ Directive 96/61/EC IPPC(integrated pollution prevention and control)에서 제시한 값을 활용한다.


ㆍ첫째 할당공식 : 에너지부문 과거설비(2002년 12월 31일 이전 설비) 배출허용량 = 배출량 × 적응계수(0.85)9)

ㆍ둘째 할당공식 : 에너지설비로 온실가스 연간 25,000톤 이하 배출설비(적응계수 1.0) 배출허용량 = 배출량ㆍ셋째 할당공식 : CHP 부문(2003년 1월 1일부터 2007년 12월 31일까지) 배출허용량 = (전력부문 시설용량 × 전력 벤치마킹 값 × 에너지부문 적응계수) + (온수부문 시설용량 × 온수부문 벤치마킹기준치)

출량 추세보다 더 높은 배출권을 할당받은 사업장은 기업코드(ID)로 841, 846, 853번이다. 난방부문과 열병합발전 사업장은 배출권이 과거배출량에 비해서 증가한 반면에 일반 발전소(ID 845, ID 852)는 할당량이 과거배출량에 비해서 대폭 감소된 상태이다. 마지막으로 ID 853은 연간 배출량이 소규모로 2,000톤 이하 배출사업장이다.

독일은 설비 종류와 도입 시기에 따라 다른 9개의 할당공식을 배출권할당특별법ZuG 2012)에서 규정하였다. 우선 에너지설비와 일반 설비로 구분하고, 도입 시기는 2002년 12월 31일 이전과 이후로 구분하였다. 다음 시기는 2003년 1월 1일에서 2007년 12월 31일 까지 그리고 2008년 1월 1일 이후로 구분하였다. 아래에서 대표적인 세 가지 경우를 예로 들어 세 개의 배출권할당 공식을 소개하고자 한다.

첫째, 에너지부문에서 과거설비인 경우이다. 이 공식은 과거배출량을 기준으로 배출권을 할당함과 동시에 낮은 적응계수(0.85)를 통해 높은 감축목표를 부여한다. 즉 과거배출량에서 약 15% 수준의 감축의무를 부과한 셈이다. 둘째, 에너지 부문의 설비이지만 용량이 소규모일 경우에는 과거배출량을 그대로 배출권으로 허용한다. 즉 적응계수가 1.0이기에 감축을 요구하지 않는 셈이다. 셋째, 청정기술로 인정받은 열병합발전(CHP)의 경우이다. 이 사업장에 대해서는 전력과 난방부문의 온수를 구별하여 이중으로 배출권을 할당하는 더블벤치마킹(double benchmarking) 할당방식을 적용한다.

자료 : 독일 법령 ZuG 2012.

9) 적응계수(Compliance Factor, 혹은 순응계수로 번역됨)는 Top down 방식으로 정해지는 감축목표량과 Bottom up방식으로 산출된 실제배출량을 일치시키기 위한 값이다. 이때 일치하지 않는 감축량을 해당 부문에 일정하게 배분(1/n)하는 방식과 산업별로 가중치를 두어 배분하는 방식이 있다.


구 분 제품단위 벤치마킹 기준치전력 생산 설비 기타연료 사용 750(g_CO2/KWh)

천연가스 사용 365(g_CO2/KWh)엔지니어링 소내 전기 사용 530g_CO2/KWh온수생산 설비 기타연료 사용 345g_CO2/KWh

천연가스 사용 225g_CO2/KWh시멘트 설비 제품단위 차별화 845, 815, 805(g_CO2/kg)유리제품 생산설비 제품단위 차별화 330, 670(g_CO2/kg)요업 생산 설비 제품단위 차별화 115, 68, 130, 158(g_CO2/kg)

또한 제품 및 공정단위로 표준값을 적용할 수 있도록 벤치마크 값을 특별법에서 공개하고 있다. 제품단위 온실가스 평균배출량을 기준으로 하여 벤치마킹 값을 활용할 수 있게 하였다. 벤치마킹 방식은 산출물 원단위당 평균배출량을 기준으로 하며, 이때 필요한 할당은 과거 혹은 현재 그리고 예상 산출량을 기반으로 할 수 있게 되었다10). 이제 사업장 단위의 할당방식이 차별화되는 시점에서 배출허용량 산정에서 가장 중요한 요소는 원단위 벤치마크 값이 되었다.

<표 6> 원단위 벤치마킹 기준치 적용 사례

자료 : 독일 법령 ZuG 2012 부록 3, A 부문.

위의 표에서 제품 및 공정별 벤치마킹 기준치가 제시되어 있다(독일 법령 ZuG). 전력을 생산하는 연료는 천연가스와 석유류로 구분하여 벤치마킹 기준치를 이산화탄소 750g와 365g로 차별화하고 있다. 난방설비에서 온수를 생산하는 경우에서도 천연가스를 연료로 사용할 경우에는 225g와 345g의 이산화탄소로 배출허용량의 기준치를 설정하고 있다. 이외의 산업에서도 생산하는 방식과 제품에 따른 벤치마킹 기준치를 차별화하여 설정하고 있다.

10) EU COM(2003), “Under a benchmarking approach, an average of emissions per unit of output would be established, and allocations made on the basis of historic, current or expected output quantities.”, 8쪽.


Ⅳ. 유럽연합 탄소누출산업 분류기준 분석

1. 탄소누출산업 분류기준 도입 배경

유럽연합은 제3기(포스트교토, 2013-2020)에 100% 경매방식으로 에너지부문의 배출권을 할당할 예정이다(2009/29/EC). 일반 제조업은 단계적으로 유상할당 비율을 20%에서 70%로 증가시킬 예정이다. 제조업의 무상할당 비율은 2013년까지 80% 그리고 2020년까지 30%로 유지될 수 있다. 다만 예외적으로 탄소누출 위험이 높은 산업은 100% 무상으로 배출권을 할당받을 수 있다. 무상할당 방식이 적용되는 업종은 산업경쟁력과 무역의존도를 기준으로 분류하였다11).

<그림 2> 유럽연합 제3기 산업계 배출권할당방식 경매를 통한 유상할당 방식은 유럽연합 산업계에 탄소누출(carbon leakage)에 대한

논쟁을 가시화하였다. 유상할당 경매방식은 유럽연합 해당 산업과 제품의 국제경쟁력 약화와 해당 산업이 비의무감축국인 개발도상국으로 사업장을 이전할 수 있다는 것이다.

11) 이에 대해 유럽연합 집행위원회는 탄소누출 위험이 매우 높은 산업계 목록 선정에 대한 정책 영향평가 보고서(SEC(2009)1710)를 약 56쪽 분량으로 작성하였고, 이는 2쪽 분량의 요약보고서(SEC(2009)1712)1)로 공개되었다.

유럽연합 산업부문 배출권 할당제3기 2013-2020

제조업 부문

일반 제조업

에너지 부문

100% 경매방식탄소누출산업Carbon leakage

2013년 20% 유상경매무상할당(벤치마크)2020년 70% 유상경매


사업장 이전은 지구 전체로 볼 때 온실가스 감축보다는 배출장소가 이동하는 효과를 가질 뿐이라는 것이다. 이에 산업계에 부과하는 강제할당으로 인한 의무감축국의 탄소누출 문제와 국제경쟁력 파급효과가 활발히 분석되었다. 이의 대안으로 벤치마크에 의한 무상할당 벤치마킹 방식이 산업계 정책대안으로 제시되고 있다(Peters, 2008; IEA, 2004, Claudia, 2008; Aaron, 2007; Baumert, 2006).

유럽연합은 특히 탄소산업 이전효과 리스크에 노출된 해당 산업계 목록을 2009년 12월에 작성하였다(EC, 2009).12) 위의 목록에 속하는 산업계는 즉, 산업이전 위험에 심각하게 노출된 산업계로 분류될 경우 이 사업장은 무상으로 100% 배출권을 할당받을 수 있다.

심각한 위험에 노출되었음을 평가하는 기준은 유럽연합 배출권거래지침(Directive 2003/87/EC과 2009/29/EC 제10a조 14항과 15항)에 의거한다. 배출권할당에 따른 재정적인 부담으로 인한 직접비용과 전력요금 상승으로 인한 간접비용을 산출한다. 이로 인해 유럽연합 외부에 있는 탄소효율성이 낮은 사업장에 비해서 유럽연합 내부 사업장이 배출권거래제도 도입으로 인한 추가적인 시장점유율을 잃지 않도록 하는 데에 그 목적이 있다. 이러한 과정에서 적용하는 정책 영향평가는 평균적인 탄소비용을 가정해야 한다. 또한 유럽연합이 “기후변화 및 에너지 패키지(EU Policy on Climate Change and Renewables)”에서 설정한 2020년 20% 온실가스 감축목표와 20% 재생에너지 사용비율을 고려해야 한다. 그리고 가능하다면 해당 산업계의 가장 최근의 무역과 생산 및 부가가치 데이터를 사용해야 한다.

심각한 탄소누출 위험이 있는 산업계는 두 가지 평가기준으로 결정되는 데 하나는 탄소비용 증가가 부가가치에서 차지하는 비율과 다른 하나는 무역집약도이다. 이 두 가지 평가기준을 중심으로 아래와 같은 세 가지 조건을 만족할 경우 탄소누출산업으로 분류되어 무상할당을 받게 된다.

첫째, 위의 두 개 조건이 모두 포함되는 경우로 배출권거래지침을 적용함에 따라서 추가적으로 소요되는 비용증가 비율이 5%이상이고 무역집약도가 10%이상일 때이다.

둘째, 위의 조건이 단독으로 적용될 때에는 배출권거래제도의 직/간접적인 비용이 총매출액에서 차지하는 비율이 30%이상일 때이다. 12) Commission Decision of 24.12.2009 determining, pursuant to Directive 2003/87/EC of the

European Parliament and of the Council, a list of sectors and subsectors which are deemed to be exposed to a significant risk of carbon leakage.


셋째, 해당 업종의 무역집약도가 30%를 넘어설 때이다. 이에 대해 유럽연합 집행위원회는 탄소누출 위험이 매우 높은 산업계 목록 선정에

대한 정책 영향평가 보고서가 발표되었다(SEC, 2009). 산업계의 주된 관심은 배출권거래지침을 적용함으로 인한 직접비용을 추정할 때 적용하는 기준 비용(cost baseline)과 전력생산에서 배출계수 선정이다. 탄소산업 사업장 이전 위험에 노출된 산업계 목록은 EC, 2009 부록에 명시되어 있다. 무연탄 광산과 가죽소재 의류와 알루미늄 및 구리 생산 등이 이에 속한다.

2. 탄소누출 산업분류기준 산출 공식 예시13)

탄소비용을 산출하는 과정에서 중요한 요소는 비용 산정에 적용되는 기준 값을 선정하는 방식이다. 본 절은 위의 두 가지요소를 반영하여 정책영향평가를 실시한 유럽연합집행위원회 분석사례를 소개하고자 한다(EC, 2009). 먼저 탄소가격은 톤당 30%를 가정하고 100% 유상할당을 가정하고 해당 업종의 탄소비용 부담크기를 산출하였다. 다음으로 전력의 탄소집약도를 산정하는 방식이다. 탄소가격과 전력가격의 상승으로 인한 효과 즉 간접비용을 측정하기 위해 필요한 값이다.

탄소집약도는 평균(average)과 한계(marginal) 배출량을 기준으로 선정할 수 있다. 유럽연합은 전력배출원단위를 평균값으로 선정하였다. 평균과 한계 값으로 인한 차이는 크지 않았지만 유럽연합에서 전력 생산에서 실제 배출량과 관련된 배출계수를 잘 반영하기 때문이다. 전력생산을 위한 한계배출량을 탄소집약도로 사용할 경우 높은 벤치마크 값을 가지게 되어 산업계는 유리한 상황에 처하게 된다. 이는 배출권거래제도에 포함된 대부분의 산업에서 부담하는 실제비용을 과대평가할 위험을 가지고 있다.

탄소가격은 톤당 30유로로 공동이행제도(JI)와 청정개발체제(CDM) 배출권을 포함한 가격이다. 전력 배출원단위는 유럽연합 평균값을 적용하여 0.465톤/MWh로 가정하였다. 직접비용은 해당 사업장에서 배출된 탄소배출량을 모두 배출권으로

13) SEC(2009) 1710, Commission DRAFT COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT, IMPACT ASSESSMENT, Accompanying document to the Commission Decision determining a list of sectors and subsectors which are deemed to be exposed to a significant risk of carbon leakage pursuant of carbon leakage pursuant to Article 10a (13) of Directive 2003/87/EC.


직접비용 증가율 : (직접 탄소배출량 + 간접 탄소배출량) × 30유로총부가가치(Gross Value Added at factor cost)

간접비용 증가율 : (전력소비량(MWh) × 평균배출량(0.465톤/MWh) × 30유로총부가가치(Gross Value Added)

무역의존도 : (X + M) / (M + Y) X(수출액), M(수입액), Y(매출액)

유상구매할 경우를 가정하고 이에 탄소가격을 곱하여 산출한 값이다. 이 비용을 총부가가치로 나눈 값이 직접비용 증가율이다. 이에 비해서 간접비용은 전력사용으로 인한 배출량을 합하는 방식이다. 사업장에서 소비하는 전력을 생산 및 공급하는 과정에서 발생한 탄소배출량을 평균값(0.465톤/MWh) 기준으로 산출하고 이에 30유로를 곱한 값이다.

다음은 제3세계와의 무역집약도를 산출하는 공식이다. 관련 평가 요소는 제3세계로 수출된 제품의 총수출액과 총수입액을 수입액과 매출액 합으로 나눈 값이다.14) 이러한 과정을 통해서 해당 업종을 선정하고 각각의 탄소비용과 무역의존도를 기준으로 탄소누출산업의 포함여부를 판단할 수 있다. 다만 여기서 선택해야 할 사항은 대상 업종을 구분하는 방식이었다. EU 집행위원회는 4단계로 세분화하는 방식(NACE 4)과 3단계 분류하는 방식(NACE 3)의 결정을 고민하였다. 최종적으로 EU 집행위원회는 정책영향분석 보고서에서 4단계 분류방식(NACE 4)을 산업의 분류방식으로 채택하였다. 4단계 분류방식이 공식적인 배출량데이터와 무역데이터에서 주로 사용되기 때문이다. 이 보고서는 산업특성에 따라 예외적으로는 4단계보다 더 높은 분류체계 방식도 적용될 수 있는 여지도 남겨 놓았다(EC, 2009).

14) 유럽연합이 규정한 무역집약도(a trade intensity)는 수출과 수입의 총액을 총매출액과 수입량의 합으로 나눈 값이다(... total value of exports and imports divided by total value of its turnover and imports). 무역집약도의 분모에서 총매출액에 수입량을 더한 이유는 원재료와 부품수입 비중이 높거나 수출가공산업인 경우 무역집약도가 매우 높아지는 문제점을 가지게 되며, 특히 이 지표는 수출경쟁력에 초점을 두었기 때문에 수입액을 총매출액에 더한 것으로 볼 수 있다.


Ⅴ. 결론 및 논의

1. 사업장 배출권할당 방식 선정의 중요성

산업혁명 이후 온실가스를 배출해 온 선진국의 역사적 책임을 묻기 위해 배출권 할당은 과거배출량을 기준으로 하는 할당방식을 적용한다. 교토의정서에서 의무감축국인 선진국은 온실가스 배출량을 1990년 대비 5.2% 감축하는 합의를 도출하였다. 즉, 국가단위의 감축량을 설정한 것이다. 그러나 국가단위의 감축목표량 설정 방식을 산업과 사업장에 그대로 적용할 경우 지속적으로 설비를 개선하고 청정기술을 도입한 사업장이 불리하게 되는 문제점을 가지게 된다.

예를 들면, <표 7>과 같이 동일한 제품 10만개 생산하는 각국의 사업장에서 배출하는 이산화탄소는 독일이 1,000(단위 천 톤)이고 한국은 900이며 중국은 1,200이라고 하자. 독일, 한국 및 중국 사업장의 생산량이 각각 100으로 동일하다면, 제품의 탄소집약도는 한국이 9(단위 : 톤/개)로 가장 낮으며, 다음이 독일(10) 및 중국(12)의 순으로 높게 나타난다.

<표 7> 배출권할당방식에 따른 제품 경쟁력 차이 비교(예상)구 분 독일 사업장 한국 사업장 중국 사업장

총 CO2 배출량(천 톤) 1,000 900 1,200생산량(천 개) 100 100 100탄소집약도(톤/개) 10 9 12국가할당방식 벤치마킹 과거 배출량기준

10% 감축 없음배출량 할당 1,000 810 1,200추가비용 없음 90톤 × 5만원 =

총450만원(45원/개) 없음

이 상태에서 세 국가는 서로 다른 배출권 할당방식을 도입할 수 있다. 예를 들어, 한국은 과거배출량 기준방식을 산업계에 적용하고, 의무감축국인 독일은 벤치마크 할당방식에 따라 해당사업장의 과거배출량을 그대로 허용한다고 하자. 중국은 사업장에


배출권을 할당하는 제도를 도입하지 않을 수 있다. 이 경우에 한국은 과거배출량 기준 10% 감축 규정으로 90톤을 감축해야 하고, 톤당 5만원의 배출권 구입가격을 예상한다면 원가 부담은 약 45원/개 규모가 된다. 그러나 벤치마크 할당방식을 취한 독일과 배출규제가 없는 중국은 추가비용이 발생하지 않게 된다. 이 결과는 의무감축국인 독일 사업장에서 생산한 제품과 한국에서 생산한 제품의 가격경쟁력이 배출권 할당방식의 차이로 달라질 수 있음을 보여주는 것이다. 나아가 중국과 비교해 본다면 한국 제품의 국제경쟁력이 더욱 불리해짐을 의미한다15).

따라서 탄소배출권거래제도의 설계에서 가장 중요한 요소는 업종과 제품의 국제경쟁력과 시장의 공정경쟁 여건을 고려하는 일이다. 특히 에너지효율성이 높은 설비를 도입한 사업장이나 탄소집약도가 낮은 제품을 생산하는 사업장이 계속해서 가격경쟁력을 유지할 수 있는 할당규칙을 선택하는 것이 필수적인 요소라고 할 수 있다.

2. 유럽연합 배출권거래제도 운영 시사점

유럽연합은 시장의 공정경쟁과 이해당사자 참여 및 산업경쟁력 유지를 기본원칙으로 탄소배출권 거래지침을 제정하였다(EU COM, 2003). 이 지침 제1조에는 배출권거래제도가 비용 효과적이고 경제적으로 효율적이어야 함을 명시하고 있다. 이러한 특성이 적용된 유럽연합 산업계 배출권할당은 아래와 같이 세 가지 특징으로 요약할 수 있다.

첫째, 과거배출량 기준으로 배출권을 할당할 때에도 업종별 경제성장률을 반영할 수 있었다. 산업혁명 시기부터 온실가스를 배출한 선진국의 역사적인 책임을 묻는 국가별 감축목표는 과거배출량에 기준하여 설정한다. 하지만 생산량이 증가하는 산업의 경우에는 업종별 성장률이 온실가스 배출권 할당에 반영되어야 한다.

둘째, 사업장 부문에서는 배출권이 벤치마킹 방식으로 할당되었다. 과거배출량을 기

15) 이 시나리오를 구체적이고 분석적으로 확대한다면 국내 특정 업종 즉 철강 산업이나 알루미늄 혹은 시멘트 산업에 적용할 경우 국제가격 변동을 예상할 수 있을 것이다. 이를 위해서는 업종별, 공정별 및 제품별로 온실가스 인벤토리 통계가 작성되어야 하고, 국내와 국제적인 탄소배출량의 BAT, Best practice 등이 파악되어야 한다. 즉 탄소집약도를 중심으로 잘하고 못하는 기업 및 제품을 구별하며, 제품별 순위가 결정되어야 한다. 본 논문에서는 실증분석을 실시하지 못하는 한계가 있다. 단지 국가가 배출권할당방식을 선정하는 큰 그림을 그릴 때, 벤치마킹 방식을 중점적으로 논의할 것으로 바라는 마음에서 간단한 시나리오를 구성하였다.


준으로 배출권을 할당할 경우 이미 온실가스 감축노력을 실시한 사업장이 상대적으로 불리해진다. 이에 공정 및 제품 단위로 모범적인 탄소배출량을 벤치마크로 설정하고, 이를 기준으로 배출권을 사업장에 할당하였다.

셋째, 에너지산업과 제조업 그리고 수출산업을 구분하여 배출권 할당방식을 적용하였다. 에너지산업은 배출권할당 총량과 유상할당 비중에서 제조업에 비해 상대적으로 불리한 할당규칙을 적용받는다. 이에 비해서 수출산업은 배출권할당에 따른 탄소비용과 무역의존도를 고려하여 무상으로 배출권을 할당받을 수 있다16).

유럽연합 산업계 배출권할당의 특성을 분석한 결과를 바탕으로 우리나라 배출권 거래제도를 비용 효과적이고 경제적으로 효율적으로 설계할 수 있을 것이다. 국가는 확정된 배출권거래제도 대상 업종과 사업장에 강제적으로 할당할 배출권총량을 확정해야 한다. 이때 검토되어야 할 사항은 수송 및 건물 부문의 한계감축비용 그리고 자국 산업의 국제경쟁력 등의 요소가 반영될 것이다. 이렇게 결정된 산업부문 감축목표를 개별 사업장 단위로 할당하는 방식을 선정해야 한다. 과거배출량에 기준하거나 또는 업계 평균 혹은 최고 수준의 탄소배출량에 근거한 벤치마킹 방식에 기준하여 할당할 수 있다. 또한 업종별로 내수중심의 전력산업과 같은 에너지 산업과 일반 제조업을 구분하고, 제조업에서도 수출의존도가 높은 업종을 차별화하는 방식 등으로 더욱 더 세분화될 수 있다.

3. 국내 배출권거래제도 설계 방안

우리나라의 배출권거래 제도설계에서 도입되어야 할 기본원칙은 배출권할당에서 산업부문 및 도입 단계별로 적용할 수 있는 할당원칙을 차별화하는 일이다. 먼저 부문별로 국가와 업종 그리고 사업장에 따라서 적용되는 할당원칙을 명확하게 구분해야 한다. 16) 환경규제가 기업의 기술혁신을 지원하여 장기적으로 경쟁력을 제고시키는 방안이 될 수 있다. 따라서

유럽연합의 제조업에 대한 무상할당 지원방식은 오히려 유럽연합 제품과 산업의 국제경쟁력을 약화시킬 수도 있을 것이다. 이에 대한 즉 환경규제가 해당 기업과 제품의 국제경쟁력이 약화된다는 가설에 대한 이론적인 합의는 도출되지 못하고 있다. 이러한 이론적인 논쟁과는 달리 유럽연합은 제조업의 비용부담을 줄이는 정책을 “비용 효과적인 배출권거래제도”라는 전제아래 실시하였다. 여기에서 중요한 점은 온실가스를 줄이는 목표를 달성하는 데에 있어서 가장 비용 효과적인 정책수단을 선정한다는 데에 있다. 그리고 각각의 정책목표에 서로 다른 정책수단을 적용하는 지혜를 발휘한 것이다. 여기서 주목할 점은 유럽연합이 국제경쟁력을 고려하는 방법으로는 무상할당을 예외적으로 적용하지만, 산업경쟁력 제고에 도움이 되는 공정경쟁 여건 형성을 위해서는 벤치마킹방식을 사용하고 있다는 점이다.


이러한 차별화 방식은 국가와 업종 및 사업장이 온실가스 감축의무 이행에서 어떠한 차이를 가져야 하는 지를 분명하게 제시할 것이다. 초기단계에 무상할당을 원칙으로 한다.

배출권을 할당하는 방식은 분야와 대상에 따라서 각각 사용할 수 있고, 혹은 혼합하여 사용할 수 있다. 업종별 할당에서 과거배출량을 기준으로 제시하고 세부 할당에서는 벤치마킹 방식을 적용할 수 있다. 구체적으로 보면, 먼저 설비별 도입 시기를 차별화 한다. 이때 물론 행정비용을 고려하여 소규모 설비와 시설에 대한 관리는 별도로 진행할 수 있다. 다음으로 제품과 업종 차이를 구분하여 적응계수를 산출한다. 이때 청정 기술과 국제경쟁력에 민감한 산업과 제품을 구별해야 한다. 마지막으로 기술적인 벤치마킹 기준치를 산출한다. 이는 산업계와 협력하여 부문 및 설비단위로 벤치마킹 값을 도출해야 한다.

<표 8> 단계별 벤치마킹 방식 차별화 방안 구분 할당방식 차별화 방안

설비 차이 설비 도입 시기별로 할당공식 차별화소규모와 대규모 설비 차별화

제품 및 업종 차이 단일 제품과 복합 제품 구분 : double benchmarking(CHP)에너지 설비 : 낮은 적응계수로 높은 감축비율 제공 차별화

기준치 선정 최고치와 평균치에서 벤치마크 값 선정자연환경 여건 반영(기온 등), 가동일 수 반영

배출권거래제도에서 중요한 정책목표는 사업장 혹은 부문간 공정경쟁 여건 즉 형평성원칙(Non-discrimination between companies or sectors)을 지키는 것이다. 여기에서 뜻하는 형평성원칙은 수평적 형평성을 뜻한다. 배출총량이나 역사적인 과거배출량 기준이 아닌 단위당 배출량으로 배출권 할당량의 차이를 두는 방식이다. 즉 동일한 업종과 제품에 국가는 사업장의 공정경쟁 여건을 왜곡하지 않는 형평성 원칙으로 배출권을 할당해야 한다. 배출권할당 이후에 사업장을 확대하거나 새롭게 사업을 시작하는 신규사업자에 대한 할당과 낮은 배출수준을 가지는 조기감축(early action)이나 청정기술을 반영하여 배출권을 할당하는 기본 원칙은 법령으로 제정하고, 이 원칙을 준수하면서 세부사항은 국가가 산업계 및 관련 이해당사자와 협의를 통해 하위 법령으로


규정해야 한다. 산업분야 배출권 할당에서 가장 중요한 과제는 실제배출량과 감축목표량의 차이를 일치시키는 적응계수(compliance factor)를 2-3개 업종단위에서는 업계 성장률과 에너지와 제조업을 구분하여 결정하는 것이 바람직하다.

배출권 할당원칙과 규칙에 대한 정책분석을 배출권거래제도 도입 이전에 실시하여 그 결과를 설계과정에서 반영해야 한다. 구체적으로 기준년도, 할당규칙, 적응계수 선정 등 세부항목을 평가할 때 형평성원칙에 적합한가를 분석하고 평가해야 한다. 정책분석은 정책수단의 선택 가능성을 제공함과 동시에 평가기준의 역할을 하고 다양한 이해관계자의 논리와 입장을 조정할 수 있는 방안이 되기 때문이다.


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유럽연합 사업장 탄소배출권 할당 사례연구 · 특히 사업장에 벤치마킹 무상할당 방식 혹은 유상할당방식을 적용한 선진국의 사례연구나