최근 ICT 환경변화에 따른

공공SW의 새로운 패러다임 - 구축형 SI방식에서 서비스형 민간참여 방식으로 -

김준연

목 차

1. 연구배경

2. 이론적 틀

3. 국내 공공 SW

4. SW 신기술 트렌드

5. 새로운 패러다임 모색

6. 결론

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지난 20년간 공공SW사업은 양적인 성장을 달성 * UN 전자정부 평가 : ‘02년 15위 → ’03년 13위 → ‘04년 5위 → ’10~14년 1위 지속

그러나 참여기업의 저 수익 구조, 대-중소 동반성장 등과 같이 해결해야 할 과제도 남아 있음

최근 공공SW 견실화를 위해, 정부는 다양한 정책을 추진 중 * 공공SW사업 상호출자제한기업 참여 전면 제한 (‘13.1) ** 상용SW 유지관리대가 기준요율 단계적 상향 (‘13년 8% ‘15년 12% ‘17년 15%), *** 하도급 비율제한(50%), 재하도급의 원칙적 금지 (’14.2)

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최근 공공SW 생태계에 대해 여러 가지 이슈, 문제점 등을 지적하고, 개선의 목소리가 존재

(학회) 대기업 참여하한제, 상출제 전면참여금지로 인해 중견기업의 수주는 늘었으나, 수익성이 악화됐고, 하도급 심화

* 경영정보학회(’15. 8. 5), SW산업 생태계 발전을 위한 연구

(협회) 제도 평가는 아직 시기상조, 오히려 시장은 회복 중이며, 오히려 투입 노동에 대한 정당한 제값주기가 더 중요

* SW협회 "中企 이익 증가 추세"..대기업 참여제한 실효 논란 반박 (‘15.8.19, 이데일리)

(국회) 주승용 의원실에서는 중견기업도 참여제한해야 한다는 취지의 법안을 발의 (‘15.8.27)

* ‘SW산업진흥법 일부개정법률안’에 공공SW 참여 금지 대상기업을 중견기업까지 확대

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구분 한국경영정보학회 한국경제연구원 SW정책연구소

연구 공공SW시장 대기업 진입규제 실효성 연구

IT서비스산업 대기업 참여제한의 문제점

ICT 기술변화에 따른 공공SW의 新 패러다임

주장 대기업 참여제한이 기업 생태계 악화

대기업 참여제한이 시장경쟁 왜곡

새로운 ICT 기술환경에 부합하는 생태계 필요

원인 대기업의

역량 과소평가 정부의 과도한 개입

새로운 ICT기술환경에 신속한 대응 미흡

증상 매출감소, 수익감소,

하도급 심화

기업의 영세성 심화, 중견 쏠림,

수출경쟁력 하락

인구감소, 부채 증가 등 거시 경제환경의 변화로 공공SW 위기 지속 가능

해결책 역량있는 중소기업의

선별적 보호 중소기업할당제

대기업참여제한 해제 정부주도형 SI모델에서 민간 참여형 서비스모델로 공공SW의 생산체제를 전환

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본 연구는 Schumpeterian의 기술경제학적 관점을 따르며, * Gerschenkron (1951), Abramowitz (1986), F. Malerba(2000), Nelson and Winter (2009)

SW산업의 특성상, 신기술의 출현은 빈번

본 발표는 신기술의 출현에 대해 혁신의 주체인 기업과 정부가 어떻게 대처해야하는가?

즉, 이 대처와 선택의 차이가 우리의 운명을 결정한다고 본다. * 참조 : Perez and Soete (1988), Lee Keun (2013) * 후발자는 기술역량과 선발자 선점에 따른 진입장벽을 넘어야하는 태생적 열위에 있고, 선발자는 신기술 트렌드를 무시하고 기존 기술에 머무르려고 하는 선발고착의 위험이 있다.

그럼 우리의 효과적인 대처와 전략적 선택은?

이에 대한 해법의 모색은 ‘기술’의 재해석부터 출발한다.

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기술의 재해석

즉, 기술은 실제 및 이론 지식들, 노하우, 절차, 경험 및 물적인 장비의 집합으로 정의

* Technical change & economic theory : Dosi, Freeman, Nelson, Silverberg & Soete (1988)

이러한 기술은 보편 對 특수, 명시 對 암묵, 공공 對 사적의 특성으로 나눌 수 있다.

* An Evolutionary Theory of Economic change, Mass. Nelson, Winter. Harvard University. 1982

기술혁신은 문제 해결과정으로 비용과 시장성을 충족해야 한다. 또한 혁신자가 혁신을 모색할 때, 동원하는 정보투입, 지식, 능력의 집합을 지식기반(knowledge base)이라 하고, 이 지식기반의 차이가 혁신자의 기술능력에 중요한 영향

* G.Dosi, Freeman, R. Nlson, G.Silverberg and Soete.(1988), Nelson, Winter(1982)

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기술역량은 기술을 소화, 사용, 변용, 변화, 창조하는데 필요한 다양한 지식과 숙련을 지칭

이러한 기술역량을 생산자 측면에서 4가지 범주로 구분 - ① 생산능력 : 생산과정에 필요하 지식과 숙련(Skill) - ② 투자능력 : 투자에 필요한 지식과 숙련 - ③ 변용능력 : 디자인, 작업효율, 공정기술을 계속 제고하는 지식과 조직적 변용능력 - ④ 창조능력 : 생산물과 공정상에 디자인이나 핵심적 특징에 중대한 변화를 창조

이렇게 보면, 기술역량은 공학적 노하우뿐만 아니라, 조직 구조와 절차, 소비자의 행동패턴에 대한 다양한 지식도 포함

* 출처 : OECD (1992, ch12, p262)

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그럼 기업간, 국가간 기술역량의 차이는 왜 발생하는가?

이에 대해서는 기술학습(technological learning)의 차이가 중요

기술학습의 특성

- ① 누적성 : 과거 학습에 기반 - ② 조직 특수성 : 개인적인 차원이 아니라 조직이라는 맥락에서 학습이 이루어짐 - ③ 경로의존성 : 실험적인 모색활동을 수반한다는 의미에서 * Bell (1984), 이정안(1995)

기술학습의 경로

- ① 제품의 사용을 통한 학습 (Rosenberg, 1982) - ② 과학의 진보로부터 배우는 학습 - ③ 산업내 다른 기업으로부터 배우는 파급효과(spill-over) (Lundvall, 1988) - ④ R&D와 같은 탐색을 통한 학습 (Cohen & Levinthal, 1989), Nelson(1982)

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산업별로 기술학습의 속도가 다르고 다양한 기술학습의 경로가 존재한다는 것을 발견 Pavitt의 분류(Taxonomy)

* Pavitt(1984), Sectoral Patterns and Technical Change.

이렇게 분류된 산업별로 기술기회, 전유성, 지식의 누적성 등 혁신활동이 다른데, 이를 산업별 기술체제(regime)라 하고, 이 체제의 내용이 산업별 기술혁신의 내용, 시장구조를 결정

* Nelson, Winter(1982), Winter(1984), F.Malerba & Orsenigo(1995

Technology

Technological Innovation

Technological characteristics Knowledge Base

Technological Capability

Production

Investment

Transform

Creation

Technological Regime

참고 : Sectoral systems of innovation and production. Franco Malerba. Research Policy 31 (2002) The nature and dynamics of organizational capabilities. G. Dosi, R Nelson, S Winter - 2000 - Oxford University Press The dynamic Capabilities of firms. D. Teece, G Pisano - Industrial and corporate change, Oxford University. 1994. J.C.Baker, J.Mapes, C.C.C. New, M. Szweiczewski, (1997) "A hierarchical model of business competence"

Technological Learning

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본 연구는 공공SW의 산업적 특성을 Complex Production System의 특성으로 본다.

* TY Park, JY Kim (2014), CATCHING-UP AND LEADING IN E-GOVERNMENT: UNDERSTANDING KOREA’S EXPEREIENCE FROM

THE COMPLEX PRODUCT SYSTEMS PERSPECTIVE,

* Hobday, Mike (1998), “Product complexity, innovation and industrial organization”, Research Policy, Vol. 26, pp. 689-710.

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그럼 선발자의 기술선도 혹은 후발자의 기술 추격은 어떻게 가능한가?

기회의 창(window of opportunity)

- New technological Paradigm * Perez and Soete. Catching up in technology: entry barriers and windows of opportunity. In G.Dosi et al. eds. Technical Change and Economic Theory, London: Francis Pinter, pp. 458-479. 1988

Mike Hobday. East Asian latecomer firms: Learning the technology of electronics. University of Sussex, Brighton, U.K. World Development. Volume 23, Issue 7. July 1995, Pages 1171–1193

- Business Cycle : Economic Upturn-Downturn * Mathews, j.a. 2005. strategy and the crystal cycle. California management review

- Market Demand * Tiger Technology: The Creation of a Semiconductor Industry in East Asia, D. S. Cho, J. Mathews March 5, 2007

- Government Intervention and Regulation Change * Catching up in pharmaceuticals: a comparative study of India & Brazil. Guennif & Shyama V. Ramani. UNU-MERIT 2012

Catch-up by Indigenous Firms in the Software Industry and the Role of the Government in China : A Sectoral System of Innovation (SSI) Perspective. Jun Youn Kim, Tae Young Park, Keun Lee, Eurasian Business Review, Vol.3, No.1. Spring 2013

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이론의 종합 : 3가지 싸이클, 4가지 단계, 3가지 전략

* J Ki, K Lee (2010)

1. Entry : OEM, JV, Collaboration, M&A, Quota Investment

2. Gradual Catchup : Profit Retain. Complimentary Asset. Transformation

3. Leapfrogging : Window of Opportunity, Industrial Leadership Change, First-Mover’s Trap

4. Sustained Leadership (Super Cycle) Shorter-Life Cycle technological Uncertainty

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본 연구는

우선 COPS의 관점에서 공공SW의 산업특성을 살펴보고,

기회의 창 이론에 따라, 최근 ICT기술 트렌드의 특성을 분석, 우리가 선택 가능한 전략적 대안을 도출하고,

결론으로

거버넌스, 법, 제도 등 공공SW의 새로운 패러다임을 제시

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President

Presidential Committee

Special Committee on E-Government

Non-standing Member

(Civilians + Officers)

Working Group

(Secretariat)

Standing Member

‘01~’02: Co-Director

(civilan+officer)

‘03~’07: 1 Director (civilian)

Presidential Policy Office

Planning, Pre-Examination,

Coordination, & Evaluation

Enforcement Support

Org.•Ministry of Information &

Communication (Technology & Funds)

•Ministry of Planning &

Budget (Innovation & Budget)

•Ministry of Government Administration & Home

Affairs (Administration,

innovation & budget*)

National Computing

Agency (NCA)•Discussing with

ministries about major

issues by project •Checking the progress of

projects •Reporting important

issues to Working Group

Exclusive Org. of

e-Government

Support

Direct report route

Close interactions

Ministries & Local

GovernmentsBudget, Adm. cooperation

&

Suggestion of e-government

projects

Government- Funded

org.

Private Firms

Congress & Court

Legislation

Budget

SDSLGCNSSKC&C

System development

&

Consulting

Research &

technology supports

User Groups

CitizensFirms Governments

Public service,

Public procurement

&

Public administration

affairs

* Since 2004, backing jobs budget and innovation had been transferred from MoPB to MoGAHA

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• Process Knowledge • accumulated by

upgrading • System Integration,

Solution development, Consulting for system building

• Interaction among government

Knowledge and Technology Regime

• Highly politicized • Institutionalized • Public procurement • Sectors are very

diversified • Buyer-intervened

(public sectors are the users)

Demand and Market Regime

• Government : Leveraging policy and regulatory arrangement

• Firms : Obtaining initial knowledge and technology from leaders and upgrading their capability

• Public agencies : supporting and Interaction with central government

Strategies of actors Capabilities for

Successful e-Government

Close Networking among actors

and top-level leadership (Top-Level Governance, policy direction & fast

implementation)

Deep , broad and integrated Knowledge and

capability building by firms (SDS, LGCNS, SKC&C…..)

Self-sustained ecological system through continuous innovation

Leveraging policy and regulatory arrangement

(first e-Government Law in the world, budgeting)

• UN e-government readiness index 1

• Digital opportunity index 1 • National Information index 3 • E-government export

towards developing countries.

• (E-government framework, government 3.0, open-data……)

performance

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세수인구 감소, 저성장 지속, 국가채무와 복지 부담 증가

* 통계청, 세계일보(14.11.23) * 세계일보(14.1.12) * 기획재정부, 매일경제(15.02.05 )

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그간 ICT인프라 조성기를 거쳐 DJ정부부터 본격 추진한 공공SW는 2010년 UN 평가 1위를 기록하며, 양적인 성장을 달성

그러나 구축형 SI사업의 저수익 구조, 대-중 동반성장과 국내 시장을 극복하는 수출경쟁력 등 해결과제가 존재

한편, 세수인구 감소, 저성장, 국가채무 및 복지부담 증가 등의 거시 경제환경은 공공SW 개선의 새로운 패러다임을 요구

- 즉, 기존의 정부 주도형 구축중심의 공공SW에서 새로운 ICT 기술-수요 트렌드에 부합하는 방향으로 전환 필요

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개념 : 민간이 구축한 서비스를 정부가 임대하여 서비스를 제공하는 방식

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개념 : 정부가 소유한 시스템과 서비스를 민간이 운영, 관리, 재구축 등 서비스를 제공하며, 이로부터 발생한 수익을 보장받는 방식

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개념 : 민간이 정부를 대신해서 시스템과 서비스를 구축하고, 이를 기부채납의 형태로 정부에 소유권을 귀속하고, 대신 장기 운영 및 사업권을 부여 받는 방식

(Build-Transfer-Operate) (Build-Transfer-Lease)

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최근 공공SW의 어려운 상황에 대해 우려의 목소리가 높음

본 발표는 클라우드 등 ICT 신기술의 출현에 대해 어떻게 대처하는가의 차이가 바로 우리의 운명을 결정한다고 본다.

이 관점에서 정부 주도형 구축중심의 공공SW에서 민간참여형 서비스중심의 공공SW로의 패러다임 전환은

시장도 키우고, 수익도 높일 수 있는 전략

이를 위해, 법, 제도의 개선 뿐만 아니라, 좀 더 큰 차원에서

과연 ‘서비스형 공공SW에 걸맞는 거버넌스란 무엇인가?’

대한 통 큰 논의가 필요

감사합니다