新北市政府 104 年度自行研究報告

研究機關：新北市政府主計處

研究人員：李宜臻

研究期程：104年 1 月至 12 月

基金類型對預算資訊揭露之影響－

以新北市軌道建設發展基金為例

新北市政府 104 年度自行研究成果摘要表

計 畫 名 稱 基金類型對預算資訊揭露之影響－以新北市軌

道建設發展基金為例

期 程 104年 1月至 12月

經 費 無

緣 起 與 目 的

新北市軌道建設發展基金於設立當時，因

考量其付出仍可收回之特性，定為作業基金；

惟捷運系統建設期間長且財務效益不高，參照

一般公認會計原則編列預算，將使建設期間呈

現龐大賸餘，而自償性經費逐漸回收之營運期

間，又因提列折舊費用金額龐大，反呈現短絀

之矛盾現象。

本研究探討不同類型基金之預算表達及軌

道建設計畫之財務特性，比較其預算資料之揭

露與控管上之差異，可作為本府未來設置特種

基金推動公共建設時，選擇基金設置類型之參

考。

方 法 與 過 程

本研究藉由比較各類型特種基金之會計衡

量焦點及會計基礎等特性，分析其預算及帳務

處理差異，並整理軌道建設計畫之財務特性，

以深入探討各類型特種基金在預算資料呈現與

控管上之差異。

本研究續以 104 年度新北市軌道建設發展

基金之預算資料為例，將現行編列於作業基金

之「行銷及業務費用」與「管理及總務費用」

預算資料，以適當之分攤比例歸屬至各捷運建

設計畫，再將其改以資本計畫基金採財務資源

衡量焦點、修正基礎及固定項目分帳原則等財

務特性加以轉換，最後將各建設計畫支出中，

屬負擔借款利息之利息資本化部分，獨立表達

為「還本付息計畫」，不計入各建設計畫之成

本。

研 究 發 現 及 建 議

研究發現：

一、舉借債務之利息成本表達上，作業基金較

能完整表達各建設計畫實際投入之成本；

資本計畫基金則在預算控管上較為清楚。

二、人事費用之表達上，作業基金需將該費用

加計於各建設計畫，始得確保預算是否控

管於核定經費內；資本計畫基金則在預算

控管上較為清楚。

三、軌道建設資金需求之表達上，作業基金對

於資金需求壓力大之實況較矛盾；資本計

畫基金之表達則較符合實況。

四、後續自償性經費回收後之表達上，作業基

金可能因折舊費用而造成長期短絀；資本

計畫基金則應能有穩定賸餘，與營運後收

益逐漸產生之財務狀況較為契合。

五、重大公共建設計畫之財務揭露，倘其著重

建設計畫之財務績效與經營成果，則以業

權型特種基金之作業基金運作較為合適；

若較重視建設計畫之整體資金需求與資金

籌措方式，則以政事型特種基金之資本計

畫基金運作較為適宜。

建議：

一、短期而言，建議基金管理機關設算各建設

計畫所應分擔之利息及人事等費用，並依

捷運建設之財務計畫特性，將各計畫分擔

之費用自累計預算編列數扣除或加回，俾

利控管調整後之累計預算編列數於核定總

經費範圍內。

二、長期而言，因各類型特種基金在預算編列

上各有其特性，建議未來本府若設置特種

基金推動重大公共建設時，在符合各特種

基金設置定義之條件下，另加以評估公共

建設之自償率及資金需求等財務特性，倘

建設計畫之自償率高，甚至具完全自償能

力者，則以重視財務績效與經營成果之作

業基金執行；若公共建設計畫之自償率

低，且建設資金需求龐大者，則以重視整

體資金需求與資金籌措方式之資本計畫基

金執行，俾利後續建設計畫之預算編列與

執行之控管。

備 註

I

目次

壹、前言 ..................................................................................................... 1

貳、研究主旨及背景 ................................................................................ 2

一、研究背景 ...................................................................................... 2

二、研究主旨 ...................................................................................... 6

參、相關研究及文獻 ................................................................................ 8

一、預算制度及文獻回顧.................................................................. 8

二、特種基金之種類與特性 ............................................................. 9

(一) 業權型特種基金 .................................................................. 9

(二) 政事型特種基金 ................................................................ 10

三、公共建設計畫相關法規及研究回顧 ....................................... 12

(一) 我國公共建設預算需求龐大所面臨之問題 .................... 12

(二) 推展公共建設之新興財務策略 ........................................ 12

(三) 軌道建設之財務特性 ........................................................ 13

肆、研究方法........................................................................................... 18

一、不同類型特種基金之預算及帳務處理差異 ........................... 18

(一) 作業基金 ............................................................................ 18

(二) 資本計畫基金 .................................................................... 19

二、現行本市軌道建設發展基金之預算表達方式 ....................... 21

(一) 收支預計表 ........................................................................ 22

(二) 餘絀撥補預計表 ................................................................ 23

(三) 現金流量預計表 ................................................................ 25

(四) 預計平衡表 ........................................................................ 26

三、以資本計畫基金之特性轉換軌道建設發展基金預算資料 ... 28

(一) 基金來源、用途及餘絀預計表 ........................................ 31

(二) 現金流量預計表 ................................................................ 32

(三) 固定項目明細表 ................................................................ 33

II

伍、研究發現........................................................................................... 34

一、理想之各捷運建設計畫之預算表達與控管 ........................... 34

(一) 各建設計畫之累計預算編列數控管於核定總經費內 .... 34

(二) 清楚呈現捷運建設之資金需求 ........................................ 34

(三) 清楚呈現自償性經費之回收 ............................................ 34

二、兩類型基金預算之表達是否符合理想之預算控管模式 ....... 36

(一) 舉借債務之利息成本表達 ................................................ 36

(二) 人事費用之表達 ................................................................ 36

(三) 軌道建設資金需求之表達 ................................................ 37

(四) 後續自償性經費回收後之表達 ........................................ 37

三、兩類型基金預算表達之綜整分析 ........................................... 38

陸、結論與建議 ...................................................................................... 39

一、目前執行建議 ............................................................................ 39

二、長期執行建議 ............................................................................ 39

參考文獻 ................................................................................................... 40

III

表次

表 1 捷運建設計畫經費核定數 ........................................................... 3

表 2 新北市軌道建設發展基捷運建設計畫預算編列數 ................... 3

表 3 地方政府統籌軌道建設所設立基金之類型 ............................... 7

表 4 收支預計表 ................................................................................. 22

表 5 餘絀撥補預計表 ......................................................................... 23

表 6 軌道建設發展基金購建固定資產專案計畫 ............................. 24

表 7 現金流量預計表 ......................................................................... 25

表 8 預計平衡表 ................................................................................. 26

表 9 基金來源、用途及餘絀預計表 ................................................. 31

表 10 現金流量預計表 ......................................................................... 32

表 11 固定項目明細表 .......................................................................... 33

表 12 軌道建設總經費估算項目 ......................................................... 35

表 13 兩類型基金特殊項目預算表達之比較整理 ............................. 38

表 14 兩類型基金之財務揭露特性 ..................................................... 38

IV

圖次

圖 1 捷運三環三線建設願景 ................................................................. 2

圖 2 各階段資金需求 ............................................................................. 5

圖 3 租稅增額收益實施示意圖 ........................................................... 16

圖 4 軌道建設財務效益架構 ............................................................... 17

圖 5 預算資料轉換流程 ....................................................................... 29

1

壹、前言

為增進市民福祉，本府全力推動「捷運三環三線」，希藉由打造

便捷交通路網，有效帶動區域發展。隨各路線建設計畫陸續啟動，為

因應捷運建設龐大之資金需求，本府於 100年成立「新北市軌道建設

發展基金」，統籌辦理本市軌道建設相關業務。

各機關因政事需求成立特種基金時，須視業務特性擇定適用之基

金種類，依預算法第 4條特種基金之種類有營業基金、債務基金、信

託基金、作業基金、特別收入基金及資本計畫基金 6種。惟隨業務推

展、法令及時空環境之變遷，原定基金類型之預算表達未必能如預期

詳實。

本市軌道建設發展基金於成立當時，因考量其付出仍可收回之特

性，定為作業基金；惟捷運計畫之固定資產建設期間長，且建設期間

財務效益不高，以作業基金參照一般公認會計原則編列預算，投入於

捷運建設之資金列為固定資產之增加，而非成本費用，致亟需資金大

量投入之建設期間呈現鉅額賸餘，而營運期間雖自償性經費逐漸回收，

卻因固定資產提列折舊費用之金額龐大，可能反呈現短絀之矛盾現象，

其財務資訊表達之適切性仍有討論空間。

本研究深入探討不同類型基金之預算表達及捷運建設計畫之財

務特性，希冀透過本研究分析本市軌道建設發展基金以作業基金或改

以其他類型特種基金運作，在預算資料揭露與控管上之差異，可作為

本府未來設置特種基金推動公共建設時，選擇基金設置類型之參考。

2

貳、研究主旨及背景

一、研究背景

「捷運三環三線」為新北市政府提出的捷運路線規劃概念，係指

於新北市境內建構而成的捷運路網，主由台北都會區捷運路網已通車、

興建中及規劃中之捷運路線所構成。其中，三環的第一環指的是環狀

線，連接已通車的文湖線；第二環是萬大－中和－樹林線，連接新莊

線；第三環為已通車的板南線連接三鶯線，再連接至桃園機場捷運線；

三線則為安坑線、汐止民生線及淡水輕軌線(圖 1)。截至 104年 11月

底，已通車路線為板南線延伸頂埔站，興建中路線為環狀線第一階段、

萬大－中和－樹林線第一階段、三鶯線、淡海輕軌及安坑輕軌，規劃

中路線為環狀線第二階段、萬大－中和－樹林線第二階段及汐止民生

線。

圖 1 捷運三環三線建設願景

資料來源：新北市政府捷運工程處

3

為使各路線捷運建設計畫得以順利推動，本府積極將各路線綜合

規劃報告函報中央審議，截至 104 年 11 月底，估計各路線總經費

7,172.17 億元，其中本府負擔 2,307.04 億元(表 1)。隨著各路線陸續

經中央審議通過，相關工程作業接連啟動，本府投入捷運建設之預算

將呈逐年遞增趨勢，致資金需求大幅增加(表 2)，因此，如何控管本

市軌道建設之財務，實為當前重要課題。

表 1 捷運建設計畫經費核定數

單位：新臺幣億元

註：汐止民生線、萬大線(第二階段)及環狀線(第二階段)之經費為預估數，尚未經行政院核定。

資料來源：105年度新北市軌道建設發展基金附屬單位預算

表 2 新北市軌道建設發展基捷運建設計畫預算編列數

單位：新臺幣億元

年度

項目

合計 100年度 101年度 102 年度 103年度 104年度 105年度

預算數 733.67 104.92 106.67 91.24 127.41 117.21 186.22

資料來源：新北市政府交通局

路線

資金

來源

合計 環狀線

(第一階段)

萬大線

(第一階段)

土城

頂埔 新蘆線

淡海

輕軌 三鶯線

安坑

輕軌

汐止

民生線

萬大線

(第二階段)

環狀線

(第二階段)

小 計 7,172.17 699.73 777.81 76.27 1,676.91 153.05 505.30 166.32 1,159.98 577.93 1,378.87

中 央 3,004.95 214.59 214.91 60.47 1,356.28 87.60 186.82 39.68 248.03 246.62 349.95

台北市 1,860.18 - 253.79 - 174.40 - - - 715.84 - 716.15

新北市 2,307.04 485.14 309.11 15.80 146.23 65.45 318.48 126.64 196.11 331.31 312.77

4

本市支應捷運三環三線建設計畫之財源籌措方式，主要可分為四

個階段，茲分述如下(圖 2)：

(一) 第一階段(99年以前)：在新北市軌道建設發展基金未成立前，

本府推行之捷運建設工程有環狀線(第一階段)、萬大－中和

－樹林線(第一階段)、板南線延伸頂埔站及後續路網(新蘆支

線)等，資金來源除中央補助款外，屬本府負擔部分，係全數

以公務預算支應，合計 155.83億元。

(二) 第二階段(100-104年)：隨各路線建設計畫陸續啟動，本府於

100年設立「新北市軌道建設發展基金」，各捷運建設計畫所

需經費均納於該基金附屬單位預算。除了上述 4 項捷運建設

路線外，淡海輕軌建設計畫綜合規劃報告於 102 年獲行政院

核定，並於 103年動工；另環狀線(第一階段)工程持續施作，

100-104年資金需求合計 516.40億元，其中中央補助款 164.60

億元，市款支應 159.38億元，不足之資金缺口 192.42億元，

在票箱、租稅增額融資(TIF；Tax Increment Financing)及運輸

導向發展效益(TOD；Transit Oriented Development)等自償性

經費尚未實現時，以編列長期借款方式支應。

(三) 第三階段(105-109 年)：自 105 年起，環狀線(第一階段)與萬

大－中和－樹林線(第一階段)進入工程高峰期；另三鶯線及

安坑線之綜合規劃報告於 104 年 6月奉行政院核定，相關工

程將陸續動工，資金需求大幅提高。105 年度軌道建設發展

基金捷運建設計畫預算編列 186.22億元，較 104年度預算數

117.21億元，增加 69.01億元，又萬大－中和－樹林線(第二

階段)、環狀線(第二階段)及汐止民生線之先期工程啟動後，

預期此階段捷運建設資金需求將逐年攀高。此外，租稅增額

融資(TIF)及運輸導向發展效益(TOD)於 105 年起開始挹注各

路線捷運建設，惟所分擔之金額仍然偏低，且已通車營運路

線之票箱收益尚未能詳實估算，故財務壓力大。預計本階段

資金需求將高達1,597.46億元，其資金來源除中央補助款外，

5

尚需仰賴公務預算挹注及舉借長期債務支應。

(四) 第四階段(110年以後)：隨著 105年板南線延伸頂埔站完工通

車及環狀線(第一階段)預期完工，票箱收益逐漸產生，加上

TIF 及 TOD 效益等自償性經費顯著實現，預計資金需求

876.65億元，財務壓力降低。

圖 2 各階段資金需求

為有效推展本市捷運三環三線之重大交通建設，本府於 100年度

成立「新北市軌道建設發展基金」，統籌辦理本市軌道建設系統、營

運管理、土地開發及資金籌措相關事宜，並有效使捷運建設所帶來之

效益，確實挹注本市捷運建設經費，藉此強化建設計畫之收支規劃及

自償性財源之籌措與管理。基金建設經費包含非自償及自償性經費，

非自償性經費之款源包括市款及中央補助款，而自償性經費為票箱收

入、附屬事業收入、TIF及 TOD。捷運建設經費之分年資金需求係按

各路線工程進度需要編列預算，資金籌措則視本府財政狀況，得採舉

借長期債務、編列公務預算及由本府其他基金撥入等彈性調度，以確

保各路線建設可如期如質進行。

是以，在本府推動之捷運建設資金需求逐年攀高之情況下，為使

各項捷運建設計畫得以順利推行，如何運用特種基金之特性，以有效

控管各建設計畫之財務及其預算編列更顯重要。

0

300

600

900

1,200

1,500

1,800

第1階段

(99年以前)

第2階段

(100~104年)

第3階段

(105~109年)

第4階段

(110年以後)

億元

6

二、研究主旨

行政院核定之「跨域加值公共建設財務規劃方案」提到，為刺激

國內經濟，我國自 97 年起提出「振興經濟擴大公共建設投資計畫」

及「愛台 12建設」，預計 8 年將投資 3.99 兆元，其中政府投資金額

約 2.79 兆元，顯示未來政府建設經費預算需求龐大。在政府收入未

增加，而公共建設支出又不斷膨脹之情況下，勢必檢討過去建設計畫

之執行績效，透過建立跨部門整合機制，積極規劃相關財源，以提升

公共建設計畫之自償率。另行政院於 104 年 7 月 15 日修正發布「自

償性公共建設預算制度實施方案」，該方案係為加速推動公共建設，

提升國民生活品質及改善國內投資環境，由主辦公共建設計畫之興建、

管理營運機關等，依其權責負責資金之籌措，以落實執行機關之財務

責任，並強化工程成本控制。顯見將公共建設所帶來之外部效益內部

化，並挹注建設計畫完成後之營運財源，以減輕政府財政負擔，儼然

已成為我國推動各項重大公共建設之財務策略。

有關「跨域加值公共建設財務規劃方案」之操作策略，包含成立

特種基金，將各項因公共建設之有關收入及其所帶來之外部效益納入

基金，作為經費來源，併同公共建設計畫之核定，使收支統合專款專

用於該公共建設內。爰此，本府為加速爭取中央核定各捷運路線建設

計畫，於 100年成立新北市軌道建設發展基金，統籌辦理本市軌道系

統建設及資金籌措等事宜，相關收支亦納編該基金，以達專款專用之

目的。

本市軌道建設發展基金在設立當時，考量其付出仍可收回之特性，

定為作業基金；惟捷運建設計畫之固定資產建設期間長，主要回收投

入成本之票箱收入及附屬事業收入，皆需俟建設完成始可逐漸回收，

爰捷運建設期間之財務效益不高。又依作業基金之會計處理原則，建

設完成後之營運期間，固定資產需依合適之折舊率提列折舊費用，屆

時軌道建設發展基金之財務報表恐呈現長期短絀。

為使捷運建設期間之資金需求得以清楚呈現，且各項捷運建設業

務相關費用得以確實分攤至各捷運建設計畫，以有效嚴謹控管各捷運

7

路線所投入之整體成本，本府以成立特種基金之方式操作，又查桃園

市政府與本府均係以作業基金辦理捷運建設業務之財務管理，而高雄

市政府則以資本計畫基金辦理(表 3 )，是以，特種基金之類型對於管

理捷運建設計畫之預算及財務，究有何差異？實值得探討。

綜上，本文經由整理各特種基金及大眾捷運系統建設計畫之財務

特性，配合現階段本市正值三環三線建設期間，提出不同類型特種基

金之預算表達所呈現之差異，分析其對預算與財務控管之影響，可作

為本府未來設置特種基金推動公共建設時，選擇基金設置類型之參

考。

表 3 地方政府統籌軌道建設所設立基金之類型

地方政府 基金類型

新北市政府 作業基金

桃園市政府 作業基金

高雄市政府 資本計畫基金

8

參、相關研究及文獻

一、預算制度及文獻回顧

政府預算乃政府在一定期間內，為達政治、經濟、社會之目的，

根據國家施政方針，以國家整體資源與國民負擔能力為估計基礎所預

定的財政收支計畫，亦即經由政治程序所為之國家資源分配(黃世鑫，

1996)。隨著政府職能日益擴張下，政府預算涵蓋面層次愈趨廣泛，

公共支出日趨龐大，影響也愈深遠，因此，預算的功能演變為政府加

強資源規劃，以達成特定政治、經濟政策與有效資源配置的利器(尤

杏暖，2006)。在「統收統支」的制度下，人民只能對支出總水準投

票，但在「專款專用」的作法下，人民可以對不同的支出項目進行投

票取捨，因此，專款專用制度更能精確細緻地反映並滿足人民的偏好，

較符合民主政治的精神(主計月報社，2011)。

所謂「統收統支」原則，係指政府預算之歲入與歲出係互相獨立，

財源籌措與其個別的政府支出項目並無關係，亦即收入一律繳庫，支

出集中支付之謂，因此，享受政府支出利益者並不需直接支付任何代

價；相對的，支付代價者也許並未享受政府支出利益，例如國民所繳

納的租稅統一進入國庫，再由國庫支出至政府各項公共設施所需的經

費。而「專款專用」的預算方式，是一種處理收支問題的特殊方式，

就是「把從某些特定來源的稅收，用於某些特定用途的公共支出上」，

預算項目之間彼此獨立，不能互通有無(黃士權，2002)。實務上，政

府為照顧特定族群、達成特殊政事目的、某些收入須專款專用，或基

於受益者付費與使用者繳費方屬合理等因素，另成立特種基金。

我國中央政府預算自 61年度起，設立 12單位非營業特種基金，

至 104年度已增加至 105單位(黃厚輯，2015)，可見運用特種基金執

行多項重大政策之情形越來越多，肩負之政策及財務任務日益加重

(吳婉玉，2015)。

9

二、特種基金之種類與特性

依預算法第4條第2項第2款規定，特種基金之種類有營業基金、

債務基金、信託基金、作業基金、特別收入基金及資本計畫基金 6種，

除信託基金非政府所有外，餘 5種基金在學理上按基金之功能或性質，

作以下劃分：

(一) 業權型特種基金：係為提供財物或勞務並收取代價而成立之

基金，通常必須維持其基金本金或資本之完整性(主計月報社，

2011)，包含以下 2種基金：

1. 營業基金：係供營業循環運用，以企業方式經營，對社會

大眾直接或間接提供商業型產品或服務，並按市價或成本

加計合理利潤方式定價之基金(主計月報社，2011)。

2. 作業基金：原稱為「非營業循環基金」，可知作業基金亦

具有類似營業基金循環運用的特性，係緣於其定義所稱的

「經付出仍可收回」，即作業基金投資辦理各項開發案(如

新市鎮、各類工業區、興建國民住宅等)、公共建設或從事

策略性產業投資等業務之資金、生產的產品或提供之勞務

所付出的成本，可藉由處分、收益或收費等方式予以收回，

然因其同時具有「非用於營業」之特性，致作業基金付出

的資金與成本，並非以獲取利潤(財務效益)為目的，而係

以發揮基金功能，達成基金設置政策任務，使社會或經濟

效益極大為宗旨(主計月報社，2011)。

依據 105 年度中央及地方政府預算籌編原則第 5 點第 1

款規定：「營業基金及作業基金應積極開源節流，本企業化經

營原則，設法提高產銷營運(業務)量，增加收入，抑減成本費

用，並積極研究發展及推行責任中心制度，改進產銷及管理

技術，提高產品及服務品質，以提升經營績效，除負有政策

性任務者外，應以追求最高盈(賸)餘為目標。」，又同點第 3

款規定：「營業基金應衡酌國際間與國內同業之投資報酬率及

經營成果比率、過去經營實績、未來市場趨勢與擴充設備能

10

量及提高生產力等因素，妥訂盈餘(或虧損改善)目標，所列盈

餘，應以不低於上年度預算數為原則，並依規定分配繳庫，

所請由庫增資及彌補虧損等，除屬特殊必要者外，均不予考

慮；作業基金應參照國內、外類似機構訂定產品價格或服務

費率，並以不低於其單位成本為原則，其運作結果，如有賸

餘時，除負有政策性任務者外，應依規定繳庫。」。

是以，業權型特種基金應積極提升經營績效，以確保所

投入之成本得以回收。

(二) 政事型特種基金：係為政府政務運作而成立之基金，通常其

按年或按計畫取得之財務資源可全部支用(主計月報社，

2011)，包含以下 3種基金：

1. 債務基金：係依法定或約定之條件，籌措財源供償還公共

債務本金之基金，必要時得兼辦相關基金撥入之債務付息

業務(主計月報社，2011)。

2. 特別收入基金：係有特定收入來源而供特殊用途之基金，

即依法令規定將基於特定目的徵收之收入，限定供特殊用

途支出，主要為達成特定政策目的或支應特定業務(主計月

報社，2011)。

3. 資本計畫基金：係籌措財源處理政府機關重大公共工程建

設計畫之基金，但由營業基金、作業基金及特別收入基金

辦理之建設計畫，由各該基金辦理即可。學理上稱資本計

畫基金係記載政府為取得重大資本設施所使用之一切資

源，但不包括由業權型基金及信託基金等支應者，興辦重

大資本建設的財源，包含舉借債務、各級政府之補助、捐

贈收入、執行資本計畫可能產生的各項直接收入及其他基

金的移轉性支付。在國外政府的實務運作上，資本計畫基

金多為辦理投資金額重大、辦理期程長且不具自償性或自

償性較低之資本計畫(自償性達一定程度之資本計畫，即規

11

劃由業權基金辦理)。資本計畫基金可能是一個任務型的基

金，即一項重大資本計畫設置一個資本計畫基金辦理，計

畫完成後，立即裁撤，完成後之資產交由普通基金管理，

所舉借之債務亦隨同移由普通基金編列預算償還本息，或

由債務基金辦理債務償還事宜。87年預算法修正時，主要

係考量重大經建投資計畫金額鉅大，增列資本計畫基金一

項，期發揮其長期規劃及資金籌措之功能，俾利興辦重大

且期程長之公共建設計畫(主計月報社，2011)。

12

三、公共建設計畫相關法規及研究回顧

(一) 我國公共建設預算需求龐大所面臨之問題

我國自 97年起陸續推動「振興經濟擴大公共建設投資計

畫」及「愛台 12建設」，預計 8 年將投資 3.99 兆元，其中政

府投資金額約 2.79 兆元，然隨著政府債務快速累積，中央政

府債務未償餘額佔前 3 年度平均 GNP 之比率，已從 97年的

29.97%上升至 101 年的 36.30%(財政統計通報，2013)，政府

運用財政政策所造成之財政赤字規模已太大，無法透過自動

調整機制回復均衡(蔡馨芳，2013)，顯示政府建設經費預算需

求龐大，未來財政資源將益形緊絀。

過去我國都市土地開發與交通設施等重大公共建設，因

分屬不同部會權責，未全盤整合規劃公共建設之財務效益，

實質效益未能具體反應，致公共建設自償率普遍偏低，且無

適當機制將外部效益挹注至公共建設，造成財政負擔沉重，

惟周邊少數地主卻享有因建設帶來之房價高漲效益，形成「地

主受益、全民埋單」之不合理現象。再者，過去個別計畫核

定後，均採公務預算編列統收統支方式，建設收益未作管理

運用，各地方普遍面臨自有財源不足的困境(徐仁輝、鄭敏惠，

2011)，且對中央補助依賴甚深(曾巨威、羅白櫻、廖如敏，2001；

謝文盛、歐俊男，2003)，以致公共建設實際推動上面臨資金

不足的窘境，影響了公共建設之效率與進度。

因此，公共建設的評估標準除該建設的效用外，更包括

財務自償率，透過合適的營運模式將外部效益內部化，使公

共建設除能提供公共效益外，也能自行負擔平日營運費用，

並將獲益回饋社會，以減輕政府及納稅民眾的負擔(魏君育，

2013)。

(二) 推展公共建設之新興財務策略

過去公共建設計畫財源大多倚賴公務預算，未積極規劃

相關財源收入，造成自償性不足，致政府財政負擔逐年增加

13

之窘境。為使公共建設得以順利推行，政府行政部門對公共

建設決策的思維，應轉為重視外部效益內部化回饋投資主體，

使開發行為能有效帶動開發區域之周邊發展，利益回饋到開

發部門，並使開發者本身及民眾共享開發成果之利益(曾佑文，

2012)，行政院 101 年 7月 24 日院臺經字第 1010138527 號函

核定「跨域加值公共建設財務規劃方案」，提出整合公共建設

財務規劃之創新作法，將交通建設沿線周邊土地開發及未來

租稅增額財源納入整體建設計畫，有效將外部效益內部化，

轉化為建設之財源，以提高計畫自償性，達成順利推動公共

建設及減輕政府財政負擔之目標。

行政院推動之「跨域加值公共建設財務規劃方案」，提供

創新財務規劃，並配合訂定自償率門檻，針對不具一定效益

規模者，如未達自償率門檻，則不予審議，亦不提供資金補

助，以要求公共建設財務效益應達一定水準。又「跨域加值

公共建設財務規劃方案」提及以成立特種基金為操作策略，

將前述各項收益納入基金，作為建設資金之財源，併同各公

共建設計畫之核定，使相關收支統合專款專用於公共建設內，

並配合工程實際需要及政府財政狀況，得採融資、編列公務

預算及基金收益等彈性調度支應建設所需資金，以加速公共

建設之效率與進度。

此外，「大眾捷運系統建設及周邊土地開發計畫申請與審

查作業要點」亦明訂捷運建設之財源籌措計畫及財務策略包

含成立基金，顯見以成立特種基金操作公共建設，有效使相

關財務效益回收挹注建設，已成為推展公共建設之新興財務

策略。

(三) 軌道建設之財務特性

考量都市發展及大眾運輸系統整合，並結合沿線都市更

新及土地開發效益等因素，交通部於「大眾捷運系統建設及

周邊土地開發計畫申請與審查作業要點」中，明訂地方主管

14

機關提出之大眾捷運系統及周邊土地開發計畫，其綜合規劃

報告之財務評估專章內容，須包含大眾捷運系統建設經費及

營運成本、票價收入、附屬事業成本及收入、周邊土地開發

成本及效益、可挹注之工程受益費、稅金增額或其他可貨幣

化之外部效益金額(圖 4)，以提升各捷運建設計畫之自償率，

分述如下：

1. 營運收入：各捷運路線建設計畫之營運期間收入，主要為

本業之票箱收入、附屬事業收入及資產設備殘值，分述如

下：

(1) 票箱收入：票箱收入為上車基本票價收入加計延人公

里票價收入，為捷運系統營運最主要之收入。

(2) 附屬事業收入：係指車箱廣告、車站周圍廣告、車票

廣告及店面租賃等收入，該等收入之多寡視場站數、

規模及地區特性而異。

(3) 資產設備殘值：捷運系統的各項資產設備均有其使用

年限，惟系統設備在使用年限最末一年，仍有系統殘

值，設備殘值按期末之淨變現價值計算，如難以估算，

可以原始投資額之一定比例列計殘值，或以使用年期

屆滿後各項資產之帳面價值作為資產設備殘值。

2. 土地開發效益：依大眾捷運系統土地開發辦法第 3條規定：

「開發用地，係指大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗

鄰地區之土地，經主管機關核定為土地開發之土地。土地

開發，係指主管機關自行開發或與投資人合作開發用地，

以有效利用土地資源之不動產興闢事業」，即由主管機關

劃設捷運系統影響及受益範圍，進行場站開發、都市更新、

調整使用分區、區段徵收及增額容積等開發，並估算該等

開發所帶來之財務效益，分述如下：

(1) 場站開發：依據各捷運系統路線、場、站土地及其毗

鄰地區之土地開發構想，包含車站、出入口及變電站

15

等，分析各場站土地開發可行性，篩選出具開發潛力

者，其效益全數挹注軌道建設。

(2) 都市更新：將捷運路線周邊之閒置或低度利用之國有

土地，透過都市更新方式活化土地資產，其效益按公

有土地產權比例分配全體地主可分回價值，再依「都

市更新基金分配原則」，以一定比例回饋至捷運建設。

(3) 調整使用分區：隨著捷運建設帶動周邊地區發展，預

期未來捷運沿線的工業區及農業區將配合整體發展政

策，調整地區土地使用機能，藉都市計畫變更方式調

整其使用分區，以促使土地更有效利用，其效益參酌

都市更新基金分配原則，以一定比例回饋至捷運建

設。

(4) 區段徵收：於一定區域內之土地全部予以徵收，並重

新規劃整理，開發完成後，由政府直接支配部分作為

公共設施用地，部分供作土地所有權人領回抵價地之

用，部分作為開發目的或撥供需地機關使用，剩餘土

地則辦理公開標售、標租之用。回饋機制係扣除預估

開發費用之可標售土地作為土地開發挹注財源，以盈

餘之一定比例回饋捷運建設。

(5) 增額容積：針對周邊土地進行整體開發計畫、容積檢

討調整進行分析，再透過都市計畫手段，將所增值的

容積率，歸予政府所有，其標售所得回饋捷運建設。

3. 租稅增額收益(Tax Increment Financing, TIF)：

大眾捷運系統之興建，可促進鄰近一定範圍內地區之

交通便利性，亦能提升區域生活機能，進而使周圍土地財

產價值隨捷運系統規劃路線確定、興建施工與營運等階段

發生上漲現象。因此，各捷運建設之財務計畫，將該土地

增值之外部效益轉化為建設財源，以符漲價歸公與地利共

16

享之原則。

租稅增額收益將以土地公告現值為計算基準，隨各捷

運路線建設之有無，土地價格調漲幅度不同，所衍生地方

政府徵收與土地價格相關之「地價稅」、「房屋稅」、「土地

增值稅」與「契稅」，共計 4部分之增加部分予以估算，並

將其一定比例挹注軌道建設，實施方式詳圖 3。

圖 3 租稅增額收益實施示意圖

資料來源：臺北捷運報導

17

圖 4 軌道建設財務效益架構

18

肆、研究方法

一、不同類型特種基金之預算及帳務處理差異

(一) 作業基金：屬業權型特種基金，實務上，作業基金之帳務處

理主要係參照商業會計法及現行一般公認會計原則，惟不計

算損益。因目前各級政府設置之作業基金眾多(以 104年度中

央政府為例，即有 80 個)，行政院主計總處訂有「作業基金

會計科目名稱與編號參考表」，本府主計處亦編訂「新北市政

府附屬單位預算會計科目名稱與編號參考表」，內容包含作業

基金之會計科目等，俾利本府各作業基金之管理機關，於預

算編製及帳務處理上有所依循。茲簡述作業基金之帳務處理

特性：

1. 經濟資源衡量焦點：所謂「衡量焦點」，係指報導政府會

計個體之財務狀況及經營成果時，應表達之項目。以「經

濟資源」為衡量焦點時，基金平衡表所列示之資產，係指

全部資產；負債，則包含全部負債(政府會計準則公報第 2

號－政府會計衡量焦點及會計基礎)。

2. 應計基礎：收入(或收益)一獲得債權，不論現金收納之會

計其間，應立即入帳；支出(或費損)一經發生債務或材料

已經使用，不問現金支付之會計期間，亦立即入帳。

依據商業會計法第 48 條規定：「支出之效益及於以後各

期者，列為資產。其效益僅及於當期或無效益者，列為費用

或損失。」，爰此，以本市軌道建設發展基金定為作業基金為

例，因各捷運建設計畫支出之效益，非僅及於當期會計年度，

爰以「固定資產」於基金平衡表列帳，而因應各捷運建設計

畫之資金需求，以舉借債務支應時，該債務以「長期負債」

於基金平衡表列帳。

另依據商業會計法第 46 條第 2 項規定：「固定資產之折

舊，應逐年提列」，爰有關上述軌道建設發展基金所認列之「固

19

定資產」，其所帶來之經濟效益在一會計期間以上，惟該效益

也會隨著時間的經過而為營運所耗用，根據會計學理論－收

入費用配合原則，為了創造營運收入提供其服務效益，固定

資產的成本必須在其提供服務的會計期間逐期轉列為費用，

作為相關營運收入的減項，此有系統的將固定資產成本轉成

費用的方式，將於各捷運建設完成時，於基金收支餘絀表認

列「折舊費用」。

(二) 資本計畫基金：屬政事型特種基金，其屬性及會計衡量焦點

與上述業權型特種基金有明顯差異，理論上，政事型特種基

金採財務資源衡量焦點、修正基礎之會計基礎及固定項目分

帳原則。行政院主計總處訂有「資本計畫基金會計科目名稱

與編號參考表」，本府主計處編訂之「新北市政府附屬單位預

算會計科目名稱與編號參考表」，內容亦包含資本計畫基金之

會計科目，俾利本府各資本計畫基金之管理機關，於預算編

製及帳務處理上有所依循。茲簡述資本計畫基金之帳務處理

特性：

1. 財務資源衡量焦點：基金平衡表中列示之資產、負債，不

包括資本資產及長期負債，資產、負債間之差額，為可供

支用之金額(政府會計準則公報第 2 號－政府會計衡量焦

點及會計基礎)。

2. 修正基礎：

(1) 基金之資本支出及資本收入，於基金帳上並不以固定

資產或長期負債之增減表示，而係比照一般經常收入

及支出(費用)方式，以收入及支出科目列帳。

(2) 由於資本支出比照費用支出方式處理，故不計提折舊，

亦不為損益之計算。

3. 固定項目分帳原則：基金之資本支出及資本收入，該固定

資產及長期負債另於固定資產帳及長期負債帳分別表

20

達。

爰此，倘本市軌道建設發展基金為資本計畫基金，各捷

運建設計畫支出，係比照一般經常支出(費用)方式，以「支出」

科目列帳於基金來源、用途及餘絀表，而因應各捷運建設計

畫之資金需求，以舉借債務支應時，該債務比照一般經常收

入方式，以「收入」科目列帳於基金來源、用途及餘絀表。

21

二、現行本市軌道建設發展基金之預算表達方式

本市軌道建設發展基金在設立時定為作業基金，乃係考量其付出

仍可收回之特性，其財務資訊採經濟資源衡量焦點與應計基礎。基於

「決算跟著預算走」之原則，亦即預算怎麼編，決算就怎麼編，爰本

研究主要針對預算之表達進行探討。

本市軌道建設發展基金之資金來源部分，於 104年度以前，包含

本市實施平均地權基金重劃區盈餘款及中央補助款，其中實施平均地

權基金盈餘款挹注部分，係因三環三線建設計畫帶動區域發展之重要

因素，符合平均地權條例施行細則相關規定，爰補助軌道建設發展基

金，該款項編列於基金收支預計表之「其他補助收入」；另中央補助

款部分，係編列於本府交通局單位預算，再由單位預算投資予軌道建

設發展基金，爰該款項係屬增撥基金，呈現於現金流量預計表及預計

平衡表。資金用途部分，除軌道建設相關業務及管理總務支出(含人

事費用)外，其餘大部分為各捷運建設計畫之建設支出。依業權型特

種基金之特性：「支出之效益及於以後各期者，列為資產」，爰各捷運

建設計畫之建設支出，呈現於現金流量預計表之「增加固定資產」科

目，作為現金之減少，並於預計平衡表認列「購建中固定資產」，作

為資產之增加。

現行本市軌道建設發展基金預算資料，依上述理論呈現如下(以

104年度新北市軌道建設發展基金附屬單位預算為例）：

22

(一) 收支預計表：

表 4 收支預計表

新北市政府捷運工程處

新北市軌道建設發展基金

收支預計表

中華民國 104 年度 單位：新臺幣千元

前年度

決算數 科 目

本年度

預算數

上年度

預算數

1,199,136 業務收入 4,500,000 4,000,000

1,199,136 其他業務收入 4,500,000 4,000,000

1,199,136 其他補助收入 4,500,000 4,000,000

87,318 業務成本與費用 72,413 128,858

57,083 行銷及業務費用 8,260 44,193

57,083 業務費用 8,260 44,193

30,235 管理及總務費用 64,153 84,665

30,235 管理費用及總務費用 64,153 84,665

1,111,818 業務賸餘(短絀-) 4,427,587 3,871,142

9,088 業務外收入 0 0

3,972 財務收入 0 0

3,972 利息收入 0 0

5,115 其他業務外收入 0 0

4,262 違規罰款收入 0 0

854 雜項收入 0 0

9,088 業務外賸餘(短絀-) 0 0

1,120,906 本期賸餘(短絀-) 4,427,587 3,871,142

資料來源：104年度新北市軌道建設發展基金附屬單位預算

在收支預計之表達上，現行軌道建設發展基金之收支預

計表，呈現鉅額賸餘(以 104 年度預算為例，即有 44 億 2,758

萬7千元)，乃係因商業會計學理論強調收入與費用配合原則，

亦即各固定資產之取得成本於將來該資產提供效益之期間攤

銷，爰此，需俟各捷運建設計畫完成並開始營運產生效益後，

以提列折舊方式，逐期轉列為費用，作為相關營運收入的減

項，始進行賸餘之計算。

23

(二) 餘絀撥補預計表：

表 5 餘絀撥補預計表

新北市政府捷運工程處

新北市軌道建設發展基金

餘絀撥補預計表

中華民國 104 年度 單位：新臺幣千元

上年度

預算數 項 目

本年度

預算數

4,939,739 賸餘之部 8,351,348

3,871,142 本期賸餘 4,427,587

1,068,597 前期未分配賸餘 3,923,761

1,068,287 分配之部 3,871,142

1,068,287 賸餘撥充基金數 3,871,142

3,871,452 未分配賸餘 4,480,206

0 短絀之部 0

0 本期短絀 0

0 填補之部 0

0 待填補之短絀 0

資料來源：104年度新北市軌道建設發展基金附屬單位預算

在餘絀撥補之表達上，因現行軌道建設發展基金每年度

預算之「本期賸餘」金額龐大，惟該基金所列收入，多數用

於各建設計畫所需經費，爰依據新北市總預算附屬單位預算

共同項目編列基準規定，有具體購建固定資產計畫或資金運

用計畫而其原有資金不敷支應者，得將賸餘撥充基金，又軌

道建設發展基金有具體捷運建設計畫(表 6)，爰該基金自 101

年度起，皆編列賸餘撥充基金數(以 104年度為例，即編列 38

億 7,114 萬 2 千元)，以避免基金賸餘數失真與穩定基金財務

結構。

24

表 6 軌道建設發展基金購建固定資產專案計畫

計 畫 名 稱

1. 臺北捷運系統環狀線建設(第一階段)

2. 臺北都會區大眾捷運系統萬大-中和-樹林線(第一期工程)

3. 臺北都會區大眾捷運系統土城線延伸頂埔建設

4. 臺北都會區大眾捷運系統後續路網建設工程

5. 淡海輕軌運輸系統

6. 捷運三鶯線建設計畫

7. 安坑輕軌建設計畫

8. 捷運汐止民生線建設計畫

9. 臺北都會區大眾捷運系統萬大-中和-樹林線(第二期工程)

10. 臺北都會區大眾捷運系統環狀線北環段及南環段建設計畫

資料來源：105年度新北市軌道建設發展基金附屬單位預算

25

(三) 現金流量預計表：

表 7 現金流量預計表

新北市政府捷運工程處

新北市軌道建設發展基金

現金流量預計表

中華民國 104 年度 單位：新臺幣千元

項 目 預 算 數

業務活動之現金流量

本期賸餘(短絀-) 4,427,587

調整非現金項目 724

折舊及折耗 724

業務活動之淨現金流入(流出-) 4,428,311

投資活動之現金流量

增加固定資產及遞耗資產 -11,722,442

增加固定資產 -11,722,442

投資活動之淨現金流入(流出-) -11,722,442

融資活動之現金流量

增加長期負債 931,431

增加長期債務 931,431

增加基金、公積及填補短絀 6,362,700

增加基金 6,362,700

融資活動之淨現金流入(流出-) 7,294,131

匯率變動影響數

現金及約當現金之淨增(淨減-) 0

期初現金及約當現金 162,422

期末現金及約當現金 162,422

資料來源：104年度新北市軌道建設發展基金附屬單位預算

在現金流量之表達上，除將收支預計表(表 4)中與現金增

減有關之項目納入計算外，各捷運路線建設支出，於現金流

量表表達「增加固定資產」，作為現金之流出，而公務預算挹

注軌道建設發展基金之非自償性經費部分，係屬公務預算對

基金之投資，於現金流量表表達「增加基金」，作為現金之流

入，此外，因應建設計畫之資金需求所舉借之長期債務，於

現金流量表表達「增加長期債務」，作為現金之流入，而當年

度現金淨增(減)數為 0。

26

(四) 預計平衡表：

表 8 預計平衡表

新北市政府捷運工程處

新北市軌道建設發展基金

預計平衡表

中華民國 104年度 單位：新臺幣千元

102年 12月 31日

實際數 科 目

104年 12月 31日

預計數

103年 12月 31日

預計數

25,079,218 資 產 49,542,163 37,820,445

162,573 流動資產 162,422 162,422

162,422 現金 162,422 162,422

162,422 銀行存款 162,422 162,422

151 預付款項 0 0

151 預付費用 0 0

24,916,644 固定資產 49,379,741 37,658,023

1,033 機械及設備 1,095 935

1,090 機械及設備 1,554 1,160

57 累計折舊－機械及設備(-) 459 225

1,952 交通及運輸設備 2,490 2,175

1,998 交通及運輸設備 3,193 2,543

46 累計折舊－交通及運輸設備(-) 703 368

568 什項設備 892 1,047

606 什項設備 1,206 1,206

38 累計折舊－什項設備(-) 314 159

24,913,091 購建中固定資產 49,375,264 37,653,866

9,303,570 未完工程 49,375,264 37,653,866

15,609,521 預付工程及土地款 0 0

25,079,218 資產總額 49,542,163 37,820,445

6,881,225 負 債 14,428,559 13,497,128

74,964 流動負債 0 0

74,964 應付款項 0 0

365 應付代收款 0 0

74,599 應付費用 0 0

6,800,000 長期負債 14,428,559 13,497,128

6,800,000 長期債務 14,428,559 13,497,128

6,800,000 長期借款 14,428,559 13,497,128

6,261 其他負債 0 0

6,261 什項負債 0 0

6,261 存入保證金 0 0

18,197,992 淨 值 35,113,604 24,323,317

17,077,086 基 金 30,633,398 20,399,555

17,077,086 基 金 30,633,398 20,399,555

17,077,086 基 金 30,633,398 20,399,555

1,120,906 累積餘絀(-) 4,480,206 3,923,761

1,120,906 累積賸餘 4,480,206 3,923,761

1,120,906 累積賸餘 4,480,206 3,923,761

25,079,218 負債及淨值合計 49,542,163 37,820,445

資料來源：104年度新北市軌道建設發展基金附屬單位預算

27

在預計平衡表之表達上，採經濟資源衡量焦點，平衡表

包括「固定資產」及「長期負債」，爰此，各捷運建設計畫之

建設支出屬資本支出，於平衡表以「固定資產－購建中固定

資產」列帳，作為固定資產之增加，而有關資金需求以舉借

債務支應時，該資金屬資本收入，於平衡表以「長期負債－

長期借款」列帳，作為長期負債之增加。

28

三、以資本計畫基金之特性轉換軌道建設發展基金預算資料

為比較作業基金與資本計畫基金之預算資料表達差異，本研究將

作業基金編列之「行銷及業務費用」與「管理及總務費用」，先行按

政事型特種基金之特性，扣除折舊及攤銷費用等不影響現金流量之項

目，再將各年度各捷運建設計畫之預算編列數調整為扣除利息資本化

後之預算數，並計算其占整體建設計畫預算之比例，作為各計畫應分

攤各項費用之分攤比例，續將其分攤金額歸屬至各該捷運建設計畫，

以完整表達各建設計畫之整體成本，最後將各建設計畫支出中，屬負

擔借款利息之利息資本化部分，獨立表達為「還本付息計畫」，不計

入各建設計畫之成本(圖 5)。

29

參 數 假 設

假設現行軌道建設發展基金有 3項捷運建設計畫，分別為 A、B及 C，編列數為 a、b及 c，

又其編列數中，屬利息資本化部分為 ia、ib 及 ic；另現行未歸屬於各建設計畫之「行銷及業

務費用」與「管理及總務費用」等各項費用之預算編列合計數為 E。

捷運建設計畫 捷運建設計畫

預算編列數 利息資本化

各項費用

編列數

A a ia

E B b ib

C c ic

合計 T I

轉換各捷運建設計畫編列數

步驟 1：將各捷運建設計畫編列數中，屬利息資本化部分扣除；另將「行銷及業務費用」與

「管理及總務費用」之合計數中，屬折舊及攤銷等不影響現金流量之項目扣除

捷運建設計畫 各建設計畫編列數

扣除利息資本化

調整後各建設計畫

預算編列數

各項費用編列數

扣除不影響現金流量之項目

A a - ia a’

E’ B b - ib b’

C c - ic c’

合計 T - I T’

步驟 2：設算各捷運建設計畫之費用分攤數

捷運建設計畫 分攤比例 * 調整後

各項費用 = 分攤數

A a’ / T’

* E’ =

a’ / T’ * E’

B b’ / T’ b’ / T’ * E’

C c’ / T’ c’ / T’ * E’

步驟 3：設算轉換後各建設計畫編列數

捷運建設計畫 轉換後各建設計畫

預算編列數

A a’ + a’/ T’ * E’

B b’ + b’/ T’ * E’

C c’ + c’/ T’ * E’

步驟 4：將各捷運建設計畫之利息資本化金額，加總(即 ia + ib + ic = I )單獨表達於「還本付息

計畫」

圖 5 預算資料轉換流程

30

依上述預算資料轉換流程(圖 5)，設算各建設計畫之分攤比例及

分攤金額後，將本府現行以作業基金編製捷運建設相關經費之預算書

表資料，改以資本計畫基金採財務資源衡量焦點、修正基礎及固定項

目分帳原則之財務特性，轉換為該類型基金之預算呈現如下(以 104

年度新北市軌道建設發展基金附屬單位預算資料轉換)：

31

(一) 基金來源、用途及餘絀預計表：

表 9 基金來源、用途及餘絀預計表

新北市政府捷運工程處

新北市軌道建設發展基金

基金來源、用途及餘絀預計表

中華民國 104 年度 單位：新臺幣千元

前年度

決算數 項 目

本年度

預算數

上年度

預算數

7,301,586 基金來源 11,794,131 16,869,438

3,742,096 政府撥入收入 10,862,700 8,942,330

2,542,960 公庫撥款收入 6,362,700 4,942,330

1,199,136 政府其他撥入收入 4,500,000 4,000,000

3,559,490 債務收入 931,431 7,927,108

3,559,490 舉借債務收入 931,431 7,927,108

8,965,111 基金用途 11,794,131 12,870,235

8,933,739 軌道建設計畫 11,631,599 12,756,027

7,050,692 1. 臺北捷運系統環狀線建設(第一階段) 9,558,238 8,776,599

55,568 2. 臺北都會區大眾捷運系統萬大-中和-樹林線(第一期工程) 224,352 707,516

1,271,206 3. 臺北都會區大眾捷運系統土城線延伸頂埔建設 964,645 1,375,884

296,941 4. 臺北都會區大眾捷運系統後續路網建設工程 140,179 186,879

204,449 5. 淡海輕軌運輸系統 566,112 1,217,731

5,183 6. 捷運三鶯線建設計畫 80,485 61,719

6,570 7. 安坑輕軌建設計畫 5,030 72,985

0 8. 捷運汐止民生線建設計畫 90,546 322,471

1,900 9. 臺北都會區大眾捷運系統萬大-中和-樹林線(第二期工程) 0 24,172

2,000 10.臺北都會區大眾捷運系統環狀線北環段及南環段建設計畫 0 0

31,230 11.桃園國際機場聯外捷運系統增設 A2a、A5a 站 1,006 10,071

0 12.鐵路高架化－鳳鳴站 1,006 0

4,800 13.五股泰山地區路廊規劃 0 0

3,200 14.深坑地區路廊規劃 0 0

31,372 還本付息計畫 162,532 114,208

31,372 債務付息支出 162,532 114,208

-1,663,525 本期賸餘(短絀-) 0 26,928

1,825,901 期初基金餘額 189,304 162,376

0 解繳公庫 0 0

162,376 期末基金餘額 189,304 189,304

註：桃園國際機場聯外捷運系統增設 A2a、A5a 站、鐵路高架化－鳳鳴站、五股泰山地區路廊規劃及深坑地區路廊規

劃預算(軌道建設計畫編號 11~14)，係編列於軌道建設發展基金之行銷及業務費用項下，爰軌道建設發展基金之購

建固定資產專案計畫表(表 6)未列示該等計畫。

32

各捷運建設計畫支出，比照一般經常支出(費用)方式，分

別以各建設計畫名稱及債務之還本付息計畫列於「基金來源、

用途及餘絀預計表」，而有關資金需求以舉借債務支應時，該

債務比照一般經常收入方式，亦列於「基金來源、用途及餘

絀預計表」，逕列入基金本期賸餘之計算。

(二) 現金流量預計表：

表 10 現金流量預計表

新北市政府捷運工程處

新北市軌道建設發展基金

現金流量預計表

中華民國 104 年度 單位：新臺幣千元

項 目 預 算 數

業務活動之現金流量

本期賸餘(短絀─) 0

業務活動之淨現金流入(流出─)

其他活動之現金流量

現金及約當現金之淨增(淨減─) 0

期初現金及約當現金 189,304

期末現金及約當現金 189,304

現金流量預計表之現金淨增(減)數，與基金來源、用途及

餘絀預計表(表 9)之本期賸餘(短絀)同為 0，可見資本計畫基金

之本期賸餘係以現金流量觀點計算。

33

(三) 固定項目明細表：

表 11 固定項目明細表

新北市政府捷運工程處

新北市軌道建設發展基金

固定項目明細表

中華民國 104 年度 單位：新臺幣千元

項目 期初餘額 本年度增加 本年度減少 期末餘額

資產 42,643,487 11,558,866 0 54,202,353

購建中固定資產 42,643,487 11,558,866 0 54,202,353

資產總額 42,643,487 11,558,866 0 54,202,353

負債 15,619,250 931,431 0 16,550,681

長期債務 15,619,250 931,431 0 16,550,681

負債總額 15,619,250 931,431 0 16,550,681

註：本表資產部分僅針對軌道建設計畫表達。

基金之資本支出及資本收入，依固定項目分帳原則，該

固定資產及長期債務另於固定項目明細表分別表達。

34

伍、研究發現

一、理想之各捷運建設計畫之預算表達與控管

(一) 各建設計畫之累計預算編列數控管於核定總經費內

以本府過去各捷運建設計畫報請中央審查之經驗，中央

為督促各地方政府積極依核定之綜合規劃報告完成各捷運建

設，往往審查意見皆提及：「總經費核定後，任何經費調整部

分，由各地方政府自行負擔」，爰此，本府推動之各項捷運建

設，均以在行政院核定之總經費內如期如質完成為首要目

標。

(二) 清楚呈現捷運建設之資金需求

行政院核定之捷運建設總經費(表 12)，包含規劃設計費

用、用地取得及拆遷補償費及工程建造費(含人事費用)，在本

府致力推動捷運三環三線之建設期間，資金需求龐大，倘預

算書表得以清楚呈現資金需求數，將有利本府資金規劃與資

源分配。

(三) 清楚呈現自償性經費之回收

捷運建設期間與營運期間，票箱收入、附屬事業收入、

租稅增額收益(TIF)及運輸導向發展效益(TOD)等自償性經費

之實現與回收，若預算書表得以清楚表達，將有利建設計畫

完成後之執行績效考核。

35

表 12 軌道建設總經費估算項目

項 目 名 稱

1. 規劃階段費用

2. 設計階段費用

3. 用地取得及拆遷補償費

4. 工程建造費

(1) 直接工程成本

A. 路線土木結構工程

B. 場站土建工程

C. 軌道工程

D. 機電工程

E. 車輛

(2) 間接工程成本

(3) 工程預備費

(4) 工務行政費

(5) 物價調整費

資料來源：公共建設工程經費估算編列手冊

36

二、兩類型基金預算之表達是否符合前揭之理想預算控管模式

(一) 舉借債務之利息成本表達

依總經費項目估算清單(表 12)，可見各地方政府因應捷

運建設資金需求而舉借債務所產生之利息成本，並不包含於

核定之總經費內。現行軌道建設發展基金因舉借債務所衍生

之利息，係參照商業會計學理論，將興建期間之利息成本資

本化，作為購建各固定資產之取得成本，列帳於固定資產，

此方式較能完整表達各建設計畫實際投入之成本，惟利息成

本因未包含於核定之總經費內，爰計算各建設計畫累計預算

編列數時，需將歷年各計畫之利息成本編列數扣除，以使本

府各捷運路線經費編列數與核定總經費之控管基準一致；若

以資本計畫基金編列預算，自基金來源、用途及餘絀預計表(表

9)可看出債務付息支出獨立於各建設計畫，並不加計於各建設

計畫內，爰各建設計畫所列預算得直接與核定之總經費比較，

在預算控管上較為清楚。

(二) 人事費用之表達

依總經費項目估算清單(表 12)，人事費用係屬工務行政

費，包含於核定之總經費內。現行軌道建設發展基金之人事

費用係編列於收支預計表(表 4)之管理及總務費用，未編列於

各捷運建設計畫內，爰計算各建設計畫累計預算編列數時，

需另加計歷年編列之人事費用，以使本府各捷運路線經費編

列數與核定總經費之控管基準一致；若以資本計畫基金編列

預算，自基金來源、用途及餘絀預計表(表 9)可看出除「還本

付息計畫」外，其餘基金用途皆為「軌道建設計畫」，該計畫

項目再依各路線分別表達，各路線之人事費用，直接編列於

各該建設計畫內，爰各建設計畫所列預算得直接與核定之總

經費比較，在預算控管上較為清楚。

37

(三) 軌道建設資金需求之表達

現行軌道建設發展基金之收支餘絀預計表(表 4)，乃係因

商業會計學理論強調收入與費用配合原則，各固定資產之取

得成本於將來該資產提供效益之期間攤銷，爰需俟各建設計

畫完成並開始營運後，以提列折舊方式，始認列費用進行賸

餘之計算，致建設期間呈現鉅額賸餘，此表達方式與本府捷

運建設資金需求壓力大之實況較矛盾；若以資本計畫基金編

列預算，自基金來源、用途及餘絀預計表(表 9)可看出各捷運

建設計畫之所有支出，以現金流量之觀點，皆表達於該預算

表，不致呈現龐大賸餘，與本府捷運建設資金需求壓力大之

實況較吻合。

(四) 後續自償性經費回收後之表達

在各捷運路線建設晚期及開始營運後，預計租稅增額收

益(TIF)與運輸導向發展效益(TOD)逐漸回收，且票箱及附屬

事業收入等自償性經費亦開始產生。前述自償性經費之回收，

併同興建完成之各交通設備所提列之折舊費用及其他相關業

務費用，收支相抵後計算賸餘，編列於現行軌道建設發展基

金收支預計表，設想該等折舊費用金額勢必相當龐大，但性

質上屬建設成本之攤銷，並未有現金之流出，恐致自償性經

費回收後的營運期間反呈現長期短絀之矛盾現象；若以資本

計畫基金編列預算，因其資本支出比照費用支出方式處理，

故不計提折舊，爰基金賸餘係由自償性收入，併同其他相關

業務費用收支相抵後計算，應能有穩定賸餘，與營運後收益

逐漸產生之財務狀況較為契合。

38

三、兩類型基金預算表達之綜整分析

經比較兩類型基金預算之表達(表 13)，可見一重大公共建設計畫

之財務揭露，倘其著重建設計畫之財務績效與經營成果，則以業權型

特種基金之作業基金運作較為合適；若較重視建設計畫之整體資金需

求與資金籌措方式，則以政事型特種基金之資本計畫基金運作較為適

宜(表 14)。

表 13 兩類型基金特殊項目預算表達之比較整理

基金類型

表達項目

作業基金 資本計畫基金

舉借債務之利息成本

1. 編列於購建固定資產計畫

2. 捷運建設成本表達較完整

3. 編列數不易控管於核定數內

1. 單獨編列一業務計畫

2. 建設成本表達較不完整

3. 編列數易控管於核定數內

人事費用及其他費用

1. 編列於管理及總務費用

2. 建設成本表達較不完整

3. 編列數不易控管於核定數內

1. 編列於各建設計畫

2. 建設成本表達較完整

3. 編列數易控管於核定數內

資金需求

1. 預算表呈現龐大賸餘

2. 賸餘數與實況較不符

3. 較未能顯見資金需求

1. 以現金流量計算賸餘

2. 賸餘數與實況較相符

3. 易顯見資金需求

營運期間之財務狀況

1. 折舊費用龐大

2. 營運期間恐致短絀

3. 餘絀數與實況較不符

1. 不提列折舊

2. 應能有穩定賸餘

3. 餘絀數與實況較相符

表 14 兩類型基金之財務揭露特性

作業基金 資本計畫基金

1.重視財務績效

2.重視經營成果

3.適合自償率高之建設計畫

1.著重整體資金需求

2.著重資金籌措方式

3.適合自償率低之建設計畫

39

陸、結論與建議

一、目前執行建議

本府致力推動「捷運三環三線」，以帶動區域發展，增進人民福

祉。惟考量本府整體財政狀況與其他施政計畫之資源分配，應嚴謹控

管各捷運建設計畫在行政院核定之總經費內如期如質完成。本研究整

理現行以作業基金運作軌道建設相關業務，致預算資訊未盡理想部分，

針對預算較不易控管之現象，提出執行建議。

利息成本部分，建議基金管理機關根據長期借款支應各建設計畫

之數額，設算各建設計畫所應分擔之利息費用，並將各計畫分擔之利

息費用自其累計預算編列數扣除，再針對現行編列於軌道建設發展基

金「行銷及業務費用」與「管理及總務費用」之人事及其他軌道建設

相關費用，研擬該等費用分攤至各捷運建設計畫之分攤基準，以使各

路線預算編列數與執行數，確實控管在其核定總經費範圍內。

二、長期執行建議

中央及地方政府推動各項重大公共建設計畫之資金需求龐大，在

政府整體稅收或可支配資源未增加之情況下，跨領域整體規劃公共建

設所帶來之效益，積極提升其財務自償率，並以成立特種基金方式，

將各項評估效益確實納入基金，作為建設計畫之財源，已成為推動各

項公共建設之新興財務操作策略。

透過本研究分析各類型特種基金之會計衡量焦點及會計基礎等

財務特性不盡相同，致其在預算資料呈現上有所差異，爰未來本府若

設置特種基金推動重大公共建設時，在符合各特種基金設置定義之條

件下，另加以評估公共建設之自償率及資金需求等財務特性，以擇定

適合之特種基金類型。倘建設計畫之自償率高，甚至具完全自償能力

者，建議以重視財務績效與經營成果之作業基金執行；若公共建設計

畫之自償率低，且建設資金需求龐大者，則以著重整體資金需求與資

金籌措方式之資本計畫基金執行，俾利後續建設計畫之預算編列與執

行之控管。

40

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