실천으로서의 환경정의 환경정의를 위한 정책과 제도를 중심으로

2016. 5. 27

유정민 (환경정의연구소 부소장)

환경정의의 개념 “환경정의는 모든 사람이 환경 오염으로부터 보호받을 권리와 깨끗하고 건강한 환경에서 살 수 있는 권리가 있다는 원칙에 근거한다. 환경정의는 환경법, 규제 및 정책의 개발, 집행 및 강제(enforcement)에 있어 모든 이들의 공평한 보호와 실질적인 참여(meaningful involvement)를 말하며 환경 편익의 공평한 분배를 말한다. “ (Commonwealth of Massachusetts, 2002, Agyeman 2005에서 재인용).

“환경정의”를 구성하는 주요 개념 분배적 정의(distributive justice) 환경편익의 공평한 분배 절차적 정의(procedural justice) 분배의 결정과정에서의 동등한 존중 및 참여 실질적 정의(substantive justice) 모든 사람이 깨끗하고 건강한 환경을 누릴 수 있는 권리

Just Sustainability!

“환경정의”를 구성하는 주요 개념

교정적 정의(corrective justice) 환경피해에 대한 공정한 피해 보상 및 배상 인정적 정의(recognition justice) 절차적 정의와 연관. 다양한 문화와 정체성에 대한 인정 생산적 정의(productive justice) 실질적 정의와 연관. 분배보다는 인간과 자연을 매개하는 노동의 문제

환경정의 개념의 확장 환경(definition of environment) 자연 노동 및 일상의 환경 환경부정의의 원인(factors behind the environmental justice) 인종문제 자본, 시장, 제도, 문화 정의의 정의(definition of justice) 지역간 계층간 분배 시간적, 종간 분배, 인정(recognition), 참여(participation), 기본적 필요나 개인과 공동체의 기능과 같은 역량(capability) (D. Schlosberg, 2013를 보완)

환경정의 이론과 실천의 공간 및 주제의 확장

Topical scope

Geographic scale

(D. Schlosberg, 2013를 보완)

Distribution of local environmental bads

National/ international issues

Global inequities

Food justice/Animal rights

Indigenous rights

Anti-neoliberalism

Labor movement

한국에서의 환경정의 논의 환경정의 담론 소개성격 규명 비판적 고찰 • 고재경(1997) 해외 환경정의 운동의 전개 과정과 그 의미 • 최병두(1998) 생태학과 환경정의 • 한면희(1999) 환경정의의 이론과 실제 • 이상헌(1997) 실천적 환경정의론을 위하여 • 박재묵(2006) 환경정의 개념의 한계와 대안적 개념화

환경정의 이론을 통한 환경문제 분석 • 윤순진(2003) 기후변화와 환경정의 • 윤순진(2004) 에너지와 환경정의: 원자력 중심 전력체제의 환경불평등성을 중심으로 • 한상진(2015) 승인적 환경정의에 입각한 신불산 케이블카 설치를 둘러싼 프레임 갈등의 고

찰

환경부정의의 실증적 분석 • 반영운 (2007) 환경정의 지표개발

환경정의를 위한 법제도적 논의

• 환경부 (1999) 환경정책기본법에 환경정의 명시하고자 하였으나 실패함 • 한상운(2009) 환경정의의 규범적 의미: 환경, 정의 법의 3면 관계를 바탕으로 • 구지선(2012) 환경불평등의 개선에 관한 공법적 검토: 발전시설의 설치, 운영에 따른 환경불

평등을 중심으로

한국 환경부정의의 구조

개발 국가(developmental state) 모델에 의한 환경부정의 정부주도의 성장과 효율중심의 경제산업 정책을 통해 압축적 산업화를 달성함 개발가치를 창출하는 과정에서 편익의 공평한 배분 박탈 발생 권위적비민주적 의사결정 과정 초래 국토의 불균등발전전략을 통해 자원이용과 정치사회적 기회의 지역적 불균형

초래

지역자원개발 새만금 간척사업, 동강댐 건설

하부구조시설의 개발

도로건설, 신도시 건설 (기업도시, 혁신도시 등), 전력 인프라(발전소, 송전선)

도시난개발 그린벨트 개발, 관리지역 개발

도시환경개발 철거형 주택재개발, 도심환경복원(청계천)

산업 개발 및 시설 운영

산업공단, 유독물질 누출

환경혐오시설 및 위해시설 입지

소각장, 정류장, 매립장 등

조명래(2012)

한국 환경부정의의 구조

신자유주의적 개발 모델에 의한 환경부정의 탈규제로 인한 환경위험의 증가 김포 거물대리 계획관리지역의 규제완화 화학물질 등록 및 평가에 관한 법률 규제

조건 완화 설악산 케이블카 규제 조건 완화

한국환경정의의 양태

개발/보존, 국가/시민, 도시/지방, 정치경제적 엘리트/민중의 다층, 다원적 갈등 구조를 통해 환경부정의 발생

환경약자가 정태적이 아니라 동태적맥락적으로 나타남

한국 환경정의의 제도적 근거

실질적 정의 분배적 정의 절차적 정의

헌법 제 35조 (제1항) “모든 국민은 건

강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위해 노력하여야 한다”

(제2항) “환경권의 내용과 행사에 관하여는 법률로 정한다”

제 11조 (제1항) “모든 국민은 법

앞에서 평등하다. 누구든지 성별, 종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적, 경제적 , 사회적, 문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.

제 12조 적법 절차조항 기회균등과 자의

의 금지

환경정책기본법 (2012)

제2조 (제1항) “국가, 지방자치단체 사업자 및 국민은 환경을 보다 양호한 상태로 유지, 조성하도록 노력하고, 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하며, 지구환경상의 위해를 예방하기 위하여 공동으로 노력함으로써 현 세대의 국민이 그 혜택을 널리 누릴 수 있게 함과 동시에 미래의 세대에개 그 혜택이 계승될 수 있도록 하여야 한다.”

(2항) “국가와 지방자치단체는 지역 간, 계층 간, 집단 간에 환경 관련 재화와 서비스의 이용에 형평성이 유지되도록 고려한다.”

한상운 (2009)

제도로서의 환경정의의 문제점

환경부정의 문제를 해소하기 위한 접근방법, 정책 대안은 대단히 포괄적임. 더구

나 환경정의라는 추상적인 개념을 실체적인 권리로서 제도화하는 것은 어려운 과제임.

우리나라의 환경정의의 기본 개념이 헌법과 환경정의정책기본법 등에 일부 명시화되어 있으나 구체적 실행 규범으로 기능하고 있지 못함.

그나마 헌법이나 환경정책기본법에 명시된 환경권도 각종 개발 정책 및 특별법에 의해 그 취지가 심각하게 훼손되는 경우가 많음

배분적 정의와 실질적 정의를 뒷받침할 수 있는 ‘절차적 정의’에 대한 규정이 미

약함. 합리적 계획모델에 근거하여 정책 결정과정에서 시민참여 제한됨.

환경정의 정책대안

이상윤 (2016)

개념 환경정의 부합성 근거법령

수혜자 부담원칙 서비스 제공에 따른 환경적 부담을

지는 계층에 대한 지원

한강수계관리기금

한강수계 상수원수질개선 및 주민지

원 등에 관한 법률(제20조)

환경 관련 공공

서비스의 지역적

격차 해소 방안

도시와 농촌간 서비스 제공 수준과

동일 서비스에 부과되는 비용의 격

차 해소 등을 위한 노력

상하수도 서비스 소득역진적인 구조

개선

농어촌 등 폐기물처리 시설 확대 및

지원

개발로 인한 인근

주민 생활환경 영향

최소화

개발로 인한 부정적인 영향이 집중

되는 계층에 대한 저감 대책 수립 환경영향평가법

환경유해시설물

입지 제안과

관련된 규정

누적영향평가와 건강영향평가를

통해 환경유해시설물이 공간적으

로 집중되지 않도록 유도

환경보건법(건강영향평가)

환경영향평가법(환경유해시설물에

대한 건강영향평가)

분배적 정의 관련 법제도

환경정의 정책대안

이상윤 (2016)

절차적 정의 관련 법제도

개념 환경정의 부합성 근거법령

화학물질 유해성

정보 제공

화학물질에 대한 정보와 함께 사업장에서 사용

되고 처리되는 화학물질에 대한 정보를 공개

화학물질 관리법(제10조,

제12조)

지역주민 알권리 화학물질 종합정보시스템을 구축·운영하고 그것

을 국민에게 제공 화학물질 관리법(제48조)

환경영향평가 검토

의견 공개

KEI의 환경영향평가서 검토의견을 공개하여 환

경부 협의의견과 비교 가능하여 협의의견 투명

성 높임

공공기관정보공개법

환경영향평가 협의

절차에서 주민참여

의무화

환경영향평가 협의절차에서 주민참여를 의무화

하고 개진된 의견에 대한 반영 여부 명시 환경영향평가법

환경분쟁제도

환경분쟁조정법에 의거 환경부에 중앙환경분쟁

조정위원회가, 특별시, 광역시 또는 도에는 지방

환경분쟁조정위원회가 각각 서리되어 분쟁 조정

환경분쟁조정법 (제4조)

환경정의 정책대안

이상윤 (2016)

교정적 정의 관련 법제도

개념 환경정의 부합성 근거법령

오염자 책임원칙 환경피해를 유발한 사람이 복구나 피해배상

의 책임이 있다는 원론적 원칙 환경정책기본법(제7조)

과거 환경오염사고

에서 비용 분담 원칙

원유유출 사고의 피해자를 배상할 수 있는

재정적 근거를 마련하여 피해자에게 제공

허베이 스피리트호 유류오염

사고 피해주민의 지원 및 해

양환경의 복원 등에 관한 특

별법

사고로 인한 재정적

책임 제도 확립

환경위해 시설을 설치·운영하는 사업자는 환

경책임보험에 가입하여야 한다고 명시

환경오염피해 배상책임 및

구제에 관한 법률

석면피해에 대한 구

제의 제도화

과거 석면의 사용으로 피해를 받은 사람들

에 대한 건강영향조사를 실시함과 동시에

조사 결과에 따른 보상(석면피해구제기금)

석면피해 구조법

환경정의 정책대안 이론적인 접근 방식

권리지향적 접근 (절차적 정의) 선호지향적 접근 (분배적 정의)

인간중심적 사고

국가간 환경정의 • 차별적 공동책임의 원칙 • 유해폐기물 후진국 수출 금지 • 선진국의 소비행태 변화 요구

세대간 환경정의 • 자연공원 등 개발유보지역의 지정 • 생태효율 제고를 위한 과학과 기술의

개발 • 환경영향평가(전략환경평가)

• 비용-편익 분석에서의 환경성 고려

세대내 환경정의 • 토지이용 규제(시설입지제한) • 환경오염예방(사전예방의 원칙) • 주민참여제도와 환경정보 제공 • 직접적인 생산과정과 공정의 통제 • 자원이용의 효율성 제고 • 환경책임제도(환경집단소송 등)

• 지역주민환경오염 피해 보상(환경피해책임보험)

• 비용-편익분석에서의 환경성 고려 • 경제적 수단의 도입과 분배효과 조정

(조세감면, 피해저감 비용 보조)

자연중심적 사고

생태중심적 사고 • 환경영향평가(생태위해성 평가) • 생태보전지역 지정 • 토지윤리관 교육

생물중심적 사고 • 환경영향평가(동물위험도 평가) • 보호생물종의 지정 • 동물 애호사상 교육과 홍보 정회성 외 (2003)

환경정의 정책대안

개발사업 제한

개발편익 및 피해 의 불공평한 분배

개선

환경피해 가해자에 대한 처벌과 피

해자 배상

• 정부 개발 사업의 실행 규범으로서의 환경정의 원칙

• 주요 개발악법 수정 혹은 폐지 • 전략환경영향평가의 실질적

역할 강화

실질적인 협치 강화 • 비용/편익 분석에서 환경비용

공정한 반영 • 오염자 및 수혜자 부담 원칙

비용의 사회화 및 무임승차 방지

• 피해방지시설에 대한 보조, 환경피해기금 운영

• 환경책임법 • 집단소송제도

• 주민 참여와 정보제공 • 소통적 거버넌스 • 주민 투표의 법적 인정

환경부정의 개선을 위한 정책 제안

환경정의 원칙이 모든 정부 부처의 실행 규범이 될 수 있는 제도 마련

• 환경정의 원칙을 담아낼 수 있는 독립적인 ‘환경정의법’ 제정 혹은 환경정책기본법에 환경정의 원칙을 보다 구체적이고 명확하게 제시할 필요 있음

• 환경정의의 원칙을 개별 법령에서 부분적으로 반영하고 있어서 중복적 요소 존재함. 이에 환경정의 관련 규정을 통합적으로 관리하고 정책 환류 담당할 수 있는 콘트롤 타워의 필요

미국 연방 정부 Executive Order 12898 (1994) “Federal Actions to Address Environmental Justice in Minority Populations and Low-Income Populations”

2011년 미국 17개 연방정부 부서와 백악관은 Memorandum of Understanding on Environmental Justice 체결하고 매년 실행성과보고서 발행함

한국 환경부정의 개선을 위한 정책 제안

기존 주요 개발 법제 개선 ⌜전원개발촉진법⌟ 의 주요 환경부정의 조항 제 6조 “전원개발 사업자가 제 5조에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받았을 때에는 다음의 각호의 허가·인가·면허·결정·지정·승인·해제·협의 또는 처분 등을 받은 것으로 보고, 같은 조 제 5항에 따른 고시가 있은 때에는 다음 각호의 인허가 등의 고시 또는 공고가 있은 것으로 본다.” 이 때, 각호에 해당하는 법률은 ‘국토의 이용 및 계획에 관한 법률’, ‘도로법’, ‘하천법’, ‘자연공원법’, ‘농지법’ 등 16개 법령에서 다루고 있는 인허가 사항을 받은 것으로 의제됨. 이러한 규정은 다른 부처나 지방자치단체가 인허가 과정에서 시설 설치의 문제점을 검토할 수 있는 기회를 원천적으로 폐쇄하고 있음. 제 6조 2 “전원개발사업자는 전원개발사업에 필요한 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있다.” 전원개발자에게 토지 수용의 권한까지 부여하고 있음. 이와 같이 전원개발자가 토지 수용의 법적 권한을 갖게 됨에 따라 개발업자에 의한 사업의 무리한 추진이 발생할 가능성이 높음. 시행령 제18조의 4 “전원개발사업자는 설명회가 개최 방해 등의 사유로 개최되지 못하거나 개최는 되었으나 정상적으로 진행되지 못한 경우에는 설명회를 생략할 수 있다”

한국 환경부정의 개선을 위한 정책 제안

돌이키기 어려운 환경피해를 예방하기 위하여 정책(Policy) 및 계획(Plan)의 환경영향 평가하고 개발 제한할 수 있는 장치 필요함.

「환경영향평가법」의 전략환경영향평가(SEA) 역할 강화

• 1999년 환경정책기본법에 낮은 단계의 전략환경영향평가인 사전환경성검토제도 도입했으

나 상위행정계획에 대한 환경평가의 한계가 있었음 • 2012년 사전환경성검토제도를 환경영향평가법에 통합하여 환경영향평가제도와 전략환경

영향평가를 단일법에 의해 운영하게 됨.

한국 환경부정의 개선을 위한 정책 제안

「환경영향평가법」의 전략환경영향평가(SEA) 역할 강화

• 전략환경영향평가(SEA) 대상 선정 방식은 사전결정방식과 예비검토방식(screening)이 있는데 한국은 사전결정방식 택하고 있음.

• 상당한 영향이 예상되는 계획에 대해서 예비검토를 통해 환경위험을 회피할 수 있는 장치 필요함.

• 예, 독일과 프랑스는 법률에 명시된 계획 이외에도 프로그램에 대하여 상당한 환경영향 미칠 우려가 있는 계획에 한해서 스크리닝을 통한 SEA 실시 (오진관 권영한, 2015)

장점 단점

사전결정방식 (한국, 독일 등)

대상계획의 명료성 심각한 환경영향 미치는 대상계획이 제외될 수 있음

예비검토방식 (미국)

심각한 영향이 예상되는 계획에 대한 유연한 대응

선별절차가 효율적이고 투명하게 관리되어야 함

한국 환경부정의 개선을 위한 정책 제안

「환경영향평가법」의 전략환경영향평가(SEA) 역할 강화

• 현행 환경영향평가법의 SEA 대상계획에는 전원개발촉진법에 따른 전원개발사업 예정구역의 지정에 대한 계획이 유일함. 전략환경영향평가 대상계획에 전력수급기본계획이나 에너지기본계획이 포함되어 있지 않음.

• 그 동안 입법 및 행정부(환경부)에서 이에 대한 개선을 제안한 바 있으나 진행되지 못하다가 2016년 5월 19일 국회본회의에서 환경영향평가법 개정안이 통과됨. 이 개정안은 환경부장관에게 전략환경영향평가 필요 여부를 결정할 수 있는 권리를 규정하여 전력수급기본계획이나 국가에너지기본계획에 대해 전략환경영향평가를 시행 할 수 있는 근거를 마련하였다는 점에서는 의미가 있으나 이들 계획을 대통령령으로 제정되어 있는 대상계획에 포함시키지 못하고 있다는 점은 한계가 있음.

한국 SEA 대상 계획 다른 나라의 SEA 대상 계획

에너지 개발

전원개발촉진법에 따른 전원개발사업 예정구역의 지정

독일: 연방에너지공급계획, 연방해상에너지공급계획 프랑스: 에너지네트워크10년계획, 지역재생가능에너지연계계획 이탈리아: 지역에너지계획 영국: 석유 및가스개발허가절차, 해상풍력허가절차

한국 환경부정의 개선을 위한 정책 제안

환경책임법 (환경오염피해 배상 책임 및 구제에 관한 법률)의 실질적인 역할 강화

• 환경책임법은 시설책임, 무과실책임, 인과관계의 추정이라는 주요한 특징을 가지고 있음.

• (제2조 제1호) 환경오염피해 “시설의 설치 운영으로 인하여 발생되는 대기오염, 수질오염,

토양오염, 해양오염, 소음 진동, 그 밖에 대통령으로 정하는 원인으로 인하여 다른 사람의 생명, 신체(정신적 피해를 포함한다) 및 재산에 발생한 피해”

(방사능 오염피해) 방사능 오염피해에 대한 규정 없음. 원자력손해보상법이 존재하고 환경

책임법이 민법을 준용한 결과로 보이나 환경정책기본법에서는 방사능오염을 환경오염으로 규정하고 있음.

(자연환경 및 경관 침해) 환경책임법은 환경오염으로 인한 손해배상이 아니라 자신의 인적, 물적 피해를 이유로 손해배상을 청구함. 즉, 환경보호는 피해자 구제를 통하여 간접적으로 이루어짐. 피해자가 원상회복청구권 행사할 수 있으나 금전배상도 선택할 수 있어 자연환경의 침해에 대한 구제가 규정되어 있지 않음. 즉, 개인의 사적 이익과는 관계없는 순수한 생태손해(환경손해)에 대한 책임에 대해서는 한계가 있음. 때문에 생태적 손해에 대해서 공법상 책임을 규정할 필요가 있음 (독일 환경손해법). 현재 「행정소송법」상 사익 보호성이 있어야 환경사건에 대해 행정소송 제기가능함. 공익을 추구하는 환경단체는 원고의 자격을 인정하거나 단체소송을 인정하는 방법 고려할 필요 있음.

• 유럽연합의 환경책임지침을 국내 전환한 법률로서 2007년 발효, 2013년 개정

• 공법상의 환경책임을 통한 환경보호를 목표로 함 사적 재산에 대한 손해, 경제적 손실을 대상으로 하지 않고 오로지 환경손

해만을 목표로 함. (※ 환경손해란 자연생활공간 및 수자원, 토양의 영역에서의 생태적 손해에 국한됨)

환경손해의 직접적인 위험이 있을 때에는 필요한 방지조치를 취해야 하고 환경손해가 발생했을 때에는 손해를 제한하는 조치와 재생조치를 취해야 할 의무

인적 물적 손해가 인정되는 경우에만 환경의 침해로 인정되어 전보되는 민사법상의 책임과 달리 환경손해법은 개별적인 손해를 근거로 제시할 필요없이 자연에 발생한 손해도 손해배상의 대상이 됨.

행정청이 환경책임자에게 재생 조치 취하도록 하는 의무 있음. 의무 불이행시 누구든지 행정청에게 해당 조치를 요구할 수 있으며 승인된 환경단체들도 환경책임자의 부작위나 행정청의 조치미흡에 대하여 소송 가능함.

(문병효, 2013)

독일 환경손해법(Umweltschadensgesetz)

한국 환경부정의 개선을 위한 정책 제안

환경책임법 (환경오염피해 배상 책임 및 구제에 관한 법률)의 실질적인 역할 강화

(손해배상범위) 현 책임모험법은 일실이익에 대해서 제한적인 배상을 규정하고 있음. 토지 수용에 대한 보상뿐만 아니라 영농손실, 이주 및 정착비용 등 피해주민의 복지수준이 사업으로 인해 하락하지 않는다는 보상 원칙 필요함. 위해 시설 입지에 따른 객관적, 실제적 배상 체계 수립해야 함.

(정보 공개) 피해자에게 정보공개청구권을 부여하고 있지만 정보의 제공 또는 열람으로 제공하고 있음. 독일과 같이 필요한 정보를 제공하는 것을 원칙으로 하고 특별한 경우에 한해서 정보의 열람으로 허용해야 함.

한국 환경부정의 개선을 위한 정책 제안

실질적 협치의 강화 환경정보접근권 확대

• 기존 위험 시설에 대한 정보 공개 필요

• 신규 환경 위해 시설 입지에 과정에서 투명한 정보 공개 필요

• 수동적 정보(passive information) 및 능동적 정보(active information) 정보 접근권

• 「환경영향평가법」은 환경영향평가 초안에 대한 정보 공개 규정을 담고 있어 부분적으로

능동적 정보공개 규정 담고 있으나 환경정보공개청구권에 대한 규정은 없음. 이는 통상적인 행정정보공개청구권에서 보장하도록 되어 있으나 환경정보는 알권리 차원을 넘어선 환경권 차원에서 보다 적극적으로 규정되어야 함.

한국 환경부정의 개선을 위한 정책 제안

정책 결정 과정에서 실질적 참여(meaningful participation)

• 현재 환경영향평가법은 (전략)환경영향

평가 초안 공람 및 설명회를 의무화 하고 있지만(공청회는 일정 수의 주민들의 요구가 있을 경우 공청회를 개최하도록 함) 이미 결정된 사업에 대한 일방적·형식적 주민의견수렴 절차에 불과함.

• 더욱이 평가서의 초기단계에서 주민 의견 개진 정도에 그칠 뿐 이후 과정에서 주민참여 기회 부재함

• 사업 계획의 초기 단계에서부터 주민 및 이해당사자의 참여를 보장하여야 함.

• 의견수렴이 아니라 실질적으로 정책 결정에 영향을 미칠 수 있는 참여 보장해야 함

2012년 영덕 신규 원전 건설사업 사전환경성검토서 초안 주민 공람 및 설명회 개최 공고 (매일신문 공고)

감사합니다!