OLEG TELEVCA, 2017 - cnaa.md · Cuvinte-cheie: finan ţe publice, finan ţe publice locale, colectivit ăţi locale, proces bugetar, proces de administrare, unitate administrativ-teritorială,

UNIVERSITATEA DE STAT DIN MOLDOVA

Cu titlu de manuscris

CZU: 347.734:351.72 (478)

OLEG TELEVCA

ADMINISTRAREA FINAN ŢELOR PUBLICE LOCALE

TEZĂ DE DOCTOR ÎN DREPT

Specialitatea - 552.03 – Drept financiar (bancar, fiscal, vamal)

Conducător ştiin ţific: Sergiu COBĂNEANU,

doctor în drept,

profesor universitar

Autor:

Oleg TELEVCA

CHIŞINĂU, 2017

2

© OLEG TELEVCA, 2017

3

CUPRINS

ADNOTARE 4 LISTA ABREVIERILOR 7 INTRODUCERE 8

1. ANALIZA SITUA ŢIEI ÎN DOMENIUL ADMINISTR ĂRII FINAN ŢELOR PUBLICE LOCALE

14 1.1. Analiza materialelor ştiinţifice la tema tezei publicate în alte state 14 1.2. Analiza materialelor ştiinţifice la tema tezei publicate în Republica Moldova

1.3. Evoluţia istorică a reglementărilor finanţelor publice locale 22 26

1.4. Concluzii la Capitolul 1 38

2. ADMINISTRAREA FINAN ŢELOR PUBLICE LOCALE: REPERE CONCEPTUALE ŞI PRINCIPII

41

2.1. Repere conceptuale privind finanţele publice locale 41 2.2. Principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale 47

2.2.1. Noţiunea, sistemul şi caracteristica principiilor procesului de administrare a finanţelor publice locale

47

2.2.2. Principiile procesului bugetar la nivel local 73 2.3. Concluzii la Capitolul 2 92

3. PROCESUL BUGETAR LA NIVELUL COLECTIVIT ĂŢILOR LOCALE 96 3.1. Conceptul procesului bugetar la nivelul colectivităţilor locale 96 3.2. Etapele procesului bugetar la nivelul colectivităţilor locale 99

3.2.1. Elaborarea proiectelor bugetelor locale 99 3.2.2. Examinarea şi aprobarea bugetelor locale 102 3.2.3. Executarea bugetelor locale 105 3.2.4. Încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară 116

3.3. Concluzii la Capitolul 3 118

4. CONTROLUL PROCESULUI DE ADMINISTRARE A FINAN ŢELOR PUBLICE LOCALE

121

4.1. Conceptul controlului procesului de administrare a finanţelor publice locale.Tipurile de control ale procesului de administrare a finanţelor publice locale 121

4.2. Caracteristica controlului financiar al administrării finanţelor publice locale 130 4.3. Concluzii la Capitolul 4 140

CONCLUZII GENERALE ŞI RECOMAND ĂRI 145

BIBLIOGRAFIE 154

ANEXE

Anexa 1. CHESTIONAR (pentru reprezentanţii APL din sat, comună) 167 Anexa 2. CHESTIONAR (pentru reprezentanţii APL din raion) 170 Anexa 3. CHESTIONAR (pentru reprezentanţii APL din municipiu) 173

DECLARA ŢIA PRIVIND ASUMAREA R ĂSPUNDERII 176 CV AL AUTORULUI 177

4

ADNOTARE

Televca Oleg, „Administrarea finanţelor publice locale”, teză de doctor în drept la specialitatea 552.03 -

Drept financiar (bancar, fiscal, vamal). Chişinău, 2017.

Teza cuprinde: Introducere, 4 capitole, concluzii generale şi recomandări, bibliografia din 202 titluri, anexe, 153

pagini text de bază. Rezultatele obţinute sunt publicate în 12 lucrări ştiinţifice.

Cuvinte-cheie: finanţe publice, finanţe publice locale, colectivităţi locale, proces bugetar, proces de administrare,

unitate administrativ-teritorială, buget local.

Domeniul de studiu. Această lucrare este axată pe o problemă complexă a dreptului financiar: administrarea

finanţelor publice la nivelul colectivităţilor locale.

Scopul tezei de doctorat constă în realizarea unei cercetări doctrinare complexe a domeniului administrării

finanţelor publice locale prin examinarea demersurilor juridico-practice pe care le cuprind finanţele publice locale,

precum şi în elaborarea unor recomandări privind perfecţionarea legislaţiei referitoare la procesul de administrare a

finanţelor publice locale în scopul aplicării uniforme şi corecte a reglementărilor normative în materie.

Obiectivele: elucidarea şi interpretarea conceptelor ce caracterizează procesul de administrare a finanţelor publice

locale; cercetarea finanţelor publice locale sub aspectul evoluţiei istorice din momentul obţinerii independenţei;

elaborarea unui sistem de principii ale procesului de administrare a finanţelor publice locale; caracterizarea detaliată a

principiilor procesului de administrare a finanţelor publice locale şi a principiilor procesului bugetar la nivel local;

caracterizarea procesului bugetar la nivelul colectivităţilor locale etc.

Noutatea ştiin ţifică şi originalitatea rezultatelor obţinute. Caracterul novator al rezultatelor obţinute este

determinat de faptul că prezenta lucrare se numără printre primele încercări de a efectua o investigare temeinică a

procesului de administrare a finanţelor publice locale sub aspectul dimensiunilor juirdice. Pe acest suport, au fost

formulate concluzii, recomandări teoretice şi de lege ferenda în vederea perfecţionării legislaţiei.

Problema ştiin ţifică importantă rezolvată constă într-un studiu critic al elementelor procesului de administrare a

finanţelor publice locale ca parte integrantă a finanţelor publice în general, ceea ce a contribuit la elaborarea unor

recomandări şi propuneri de lege ferenda în vederea perfecţionării cadrului legal naţional.

Importan ţa teoretică şi valoarea aplicativă a lucrării. Importanţa teoretică constă în investigarea complexă a

bazelor teoretice şi reglementărilor juridice expuse în legislaţie şi literatura de specialitate, vizând în principal: definirea

bazelor conceptuale ce caracterizează procesul de administrare a finanţelor publice locale; sistematizarea abordărilor

legale referitoare la evoluţia istorică a reglementărilor finanţelor publice locale; acumularea unui consistent material

teoretic şi practic cu privire la administrarea finanţelor publice locale în vederea elaborării unor concluzii şi

recomandări.

Implementarea rezultatelor ştiin ţifice. Cercetările incluse în prezenta teză de doctor deja sunt utilizate ca şi unităţi

de conţinut incluse în curriculumul universitar pentru Ciclul II, Masterat la disciplina Managementul finanţelor publice

locale la Programelor de master Drept financiar şi fiscal ( 90 credite şi 120 credite) din cadrul Universităţii de Stat din

Moldova. Ele mai pot fi aplicate în activitatea organelor ce administrează finanţele publice locale, în special în ceea ce

priveşte interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale. De asemenea, ele pot fi luate în considerare la organizarea

unor seminare tematice sau la întocmirea unui suport teoretic pentru formarea unei noi generaţii de funcţionari publici bine

instruiţii. Rezultatele obţinute la fel vor fi valorificate în cadrul unei lucrări monografice la aceeaşi tematică.

5

АННОТАЦИЯ

Телевка Олег, «Администрирование местных публичных финансов», докторская диссертация в

области права по специальности 552.03 – Финансовое право (банковское, налоговое, таможенное).

Кишинэу, 2017 г.

Диссертация содержит: Введение, 4 главы, общие выводы и рекомендации, библиография из 202

наименований, приложение, 153 страниц основного текста. Полученные результаты опубликованы в 12

научных трудах.

Ключевые слова: публичные финансы, местные публичные финансы, местное сообщество, бюджетный

процесс, процесс администрирования, единица местного самоуправления, местный бюджет.

Область исследования. Данная работа посвящена комплексной проблеме финансового права:

администрирование публичных финансов на уровне местных сообществ.

Цель докторской диссертации состоит в осуществлении комплексных исследований области

администрирования местных публичных финансов, посредством изучения юридическо-практических подходов,

а также в разработке рекомендаций по улучшению законодательства, касающегося процесса

администрирования местных публичных финансов, в целях равномерного и правильного применения

нормативных положений в данной области.

Задачи: выявление и интерпретация концептов, характеризующих процесс администрирования местных публичных

финансов; разработка системы принципов процесса администрирования местных публичных финансов; детальная

характеристика принципов процесса администрирования местных публичных финансов; характеристика бюджетного

процесса на уровне местных сообществ и т.д.

Научная новизна и оригинальность полученных данных. Инновационный характер полученных

данных подтвержден тем фактом что данная работа является одной из первых попыток основательного анализа

процесса администрирования местных публичных финансов в юридическом аспеке. На основании этого, были

сформулированы выводы теоретические рекомендации и конкрeтные предложения по совершенствованию

законодательства.

Решенная важная научная проблема состоит в критическом исследовании элементов процесса администрирования

местных публичных финансов, являющихся составной частью публичных финансов в общем, что поспособствовало

разработке некоторых рекомендаций и предложения de lege ferenda в целях улучшения национального законодательства.

Теоретическая важность и применимая ценность данной работы. Теоретическая важность состоит в

комплексном исследовании теоретических основ и юридических положений, указанных в законодательстве и

специализированной литературе, касающихся в основном: обозначения концептуальных основ,

характеризующих процесс администрирования местных публичных финансов, систематизации теоретических и

юридических подходов, относящихся к исторической эволюции нормативных актов относящихся к местным

публичным финансам; накопление последовательного теоретического и практического материала, касающегося

администрирования местных публичных финансов, для разработки выводов и рекомендаций.

Внедрение научных результатов. Исследованния включенные в данной работе уже используются в качестве

самостоятельного предмета на втором учебном цикле, Мастерат на программе Финансово-налоговое право (90 и 120

кредитов) в Молдавском Государственном Университете. Они применимы в деятельности органов, занимающихся

администрированием местных публичных финансов, в особенности в том, что касается толкования и правильного

применения положений закона. Также, они могут быть приняты во внимание при организации тематических семинаров, или

при составлении теоретического материала, предназначенного формированию нового поколения государственных

служащих на местном уровне. В дальнейшем результаты исследования будут включены в монографии.

6

ANNOTATION

Televca Oleg, „Local public finance administration”, Law PhD Thesis, Specialty 552.03 – Financial

(banking, tax, customs) law. Chisinau, 2017.

Structure of the thesis: Introduction, 4 chapters, general conclusions and recommendations, bibliography of 202

sources, annex, body text consisting of 153 pages. The obtained results are published in 12 research works.

Key words: public finances, local public finances, local authorities, budget process, process of administration,

territorial and administrative division, local budget.

Field of study: This paper is based on a complex issue of financial law: public finance administration at local

authority level.

The aim of the PhD thesis is to provide a complex research of the field of local public finance administration by

examining legal and economic approaches that local public finances cover, as well as to develop recommendations on

improvement of legislation on the process of local public finance administration with the view to applying the statutory

regulations in this field in an uniform and correct manner.

Objectives: elucidation and interpretation of the concepts characterizing the process of local public finance

administration; researching local public finances in terms of historical development starting from the proclamation of

independence; development of the system of principles of the process of local public finance administration; detailed

description of principles of the process of local public finance administration; description of the budget process at local

authority level etc.

The scientific novelty and originality of the achieved results: The novelty of the achieved results is determined

by the fact that this paper is among the first attempts to conduct a thorough investigation of the process of local public

financial administration in terms of legal size. On this support they were formulated conclusions, theoretical and lex

ferenda recommendations to improve the legislation.

The important scientific problem solved in the study consists in a detailed critical study of all elements of the

process of local public financial administration as part of public finances in general, which contributed to the

development of the lex ferenda recommendations and proposals in order to improve the national legal framework.

Theoretical significance and practical value of the paper: The theoretical significance of the paper is to

investigate complex theoretical foundations and legal provisions, set out in law and specialized literature, mainly aimed

at: defining conceptual bases that characterize the process of local public finance administration; systematization of

legal and theoretical approaches related to the historical evolution of the concept of local public finances; accumulation

of a consistent theoretical and practical material on local public finance administration in order to develop conclusions

and recommendations.

Implementation of scientific results: The research contained in this PhD thesis, already are used as units of

content included in the university curriculum for Cycle II, Master degree studies, at the “Local public finance

management” course, within the "Financial and Tax Law" (90 credits and 120 credits) master programs, at the

Moldova State University.These are applicable to the activity of authorities, engaged in local public finance

administration, particularly as regards the interpretation and correct application of the legal provisions. Also, they can

be taken into account in the preparation of thematic seminars or theoretical support for the formation of a new

generation of well-trained civil servants.

7

LISTA ABREVIERILOR

alin. – alineat

art. – articol

n.a. – nota autorului

pct. – punct

nr. – număr

RM – Republica Moldova

UAT – unitate administrativ-teritorială

UE – Uniunea Europeană

APL – administraţie publică locală

BNM – Banca Naţională a Moldovei

CALM – Congresul Autorităţilor Locale din Moldova

MO – Monitorul Oficial

8

INTRODUCERE

Actualitatea şi importanţa problemei abordate

Finanţele locale reprezintă doar un aspect al administraţiei publice locale şi orice dezbatere pe

aceste probleme trebuie plasată în contextul unei evaluări mai generale a adecvării şi funcţionalităţii

cadrului instituţional luat ca un întreg. Recunoaşterea europeană a importanţei autonomiei locale şi

a principiilor financiare care stau la baza acesteia a fost consfinţită încă din 1985 prin Carta

Europeană a Autonomiei Locale, instrument politico-juridic adoptat de Consiliul Europei şi,

ulterior, prin legile supreme ale majorităţii ţărilor europene.

Finanţele publice reprezintă un compartiment indispensabil de dezvoltare a oricărui stat. Anume

atingerea unui anumit apogeu în acest sector ne permite a vorbi despre un stat dezvoltat puternic

absolut în toate domeniile: social, politic, economic etc. Finanţele publice locale, ca un

compartiment important al finanţelor publice, reprezintă la etapa actuală un domeniu primordial

pentru toate statele lumii (indiferent de origine: unitare/federative) deoarece atingerea unui grad

înalt de autonomie financiară a autorităţilor publice locale le permite realizarea şi exercitarea tuturor

atribuţiilor statului, la nivel local. Or, numai autorităţile publice locale ştiu cel mai bine care sunt

cele mai importante domenii de intervenţii la nivel local.

Actualitatea lucrării este determinată de faptul că, pe parcursul anilor de independenţă, s-au

căutat şi se caută în continuare soluţii de a implementa în practică principiile generale

(constituţionale) aprobate prin Constituţia Republicii Moldova din 1994, şi anume: principiul

autonomiei locale (financiare) şi principiul descentralizării serviciilor publice. Este binevenit faptul

că legiuitorul a consacrat legal mai multe aspecte ce caracterizează finanţele publice locale, însă

problema de bază care nu a fost soluţionată până în prezent este: aplicarea practică a prevederilor

legale.

Actualitatea temei investigate rezidă şi în faptul că, din păcate, nu au fost abandonate metodele

vechi de dirijare centralizată, îndeosebi cu referire la procedura bugetară la nivel local. Astfel, în

multe situaţii ini ţiativa vine nu de la organele autoadministrării locale, dar de la cele ierarhic

superioare. Această stare de lucruri este confirmată şi de informaţia conţinută în nota juridică a

Congresului Autorităţilor Locale din Moldova (CALM) care raportează că, după un an de pilotare,

la 1 ianuarie 2015 a intrat în vigoare Legea nr. 267 din 01 noiembrie 2013 pentru modificarea şi

completarea Legii finanţelor publice locale nr.397 din 16 octombrie 2003, iar la scurt timp după

intrarea în vigoare a noii legi, în adresa CALM au parvenit un număr considerabil de solicitări şi

informaţii din partea autorităţilor publice locale de nivelul întâi care semnalează dificultăţi în

implementarea noului sistem de finanţe publice locale. Aceste dificultăţi se referă la modul în care

unele autorităţi publice înţeleg să aplice noua legislaţie, fapt care pune în pericol însăşi atingerea

9

obiectivelor noului sistem de finanţe publice locale şi de relaţii bugetare. Astfel, deşi conform art.3

al noii legi, bugetele unităţilor administrativ-teritoriale constituie elemente independente care se

elaborează, se aprobă şi se execută în condiţii de autonomie financiară, în conformitate cu

prevederile prezentei legi şi ale Legii privind administraţia publică locală, mai multe direcţii de

finanţe continuă vechea practică de imixtiune şi ingerinţă în procesul de adoptare a bugetelor locale,

chiar dacă legea nu le conferă o astfel de atribuţie. În speţă, una din direcţii a obligat o autoritate

locală să modifice proiectul bugetului şi să excludă cheltuielile prevăzute pentru deplasări, în alt caz

s-au formulat alte cerinţe arbitrare, chiar dacă banii respectivi din bugetul local sunt cu destinaţie

generală, provin din venituri locale etc [117]. Este clar că materia administrării finanţelor publice

locale conţine aspecte care necesită cercetare. Mai mult decât atât, analiza lucrărilor din literatura

autohtonă demonstrează că în Republica Moldova nu sunt studii aprofundate dedicate „finanţelor

publice locale”, cu excepţia cercetărilor realizate de T. Manole, care se referă în special la domeniul

economiei. În lucrările altor autori, tema studiului este reflectată doar fragmentar. Printre autorii

care au abordat tematica finanţelor publice locale menţionăm: S. Cobăneanu, Gr. Rusu, T. Cârnaţ,

E. Bobeică, A. Armeanic, I. Creangă, M. Orlov, Şt. Belecciu etc.

Scopul şi obiectivele lucrării

Scopul lucrării constă în realizarea unei cercetări doctrinare complexe a domeniului

administrării finanţelor publice locale prin examinarea demersurilor juridico-practice pe care le

cuprind finanţele publice locale, precum şi în elaborarea unor recomandări privind perfecţionarea

legislaţiei referitoare la procesul de administrare a finanţelor publice locale în vederea aplicării

uniforme şi corecte a reglementărilor normative în materie.

Pentru atingerea acestui scop, se impune realizarea următoarelor obiective:

– elucidarea şi interpretarea conceptelor ce caracterizează procesul de administrare a finanţelor

publice locale;

– cercetarea reglementărilor finanţelor publice locale din Republica Moldova sub aspectul

evoluţiei istorice din momentul obţinerii independenţei;

– elaborarea unui sistem de principii ale procesului de administrare a finanţelor publice locale;

– caracterizarea detaliată a principiilor procesului de administrare a finanţelor publice locale şi a

principiilor procesului bugetar la nivel local;

– caracterizarea procesului bugetar la nivelul colectivităţilor locale;

– elucidarea diverselor aspecte ce ţin de controlul procesului de administrare a finanţelor publice

locale;

– analiza şi estimarea cadrului juridic naţional şi internaţional privind finanţele publice locale şi

elaborarea propunerilor de lege ferenda;

10

– formularea recomandărilor în vederea perfecţionării prevederilor legale referitoare la procesul

de administrare a finanţelor publice locale.

Noutatea ştiin ţifică a rezultatelor obţinute. Caracterul novator al rezultatelor obţinute este

determinat de faptul că prezenta lucrare se numără printre primele încercări de a efectua o

investigare temeinică a procesului de administrare a finanţelor publice locale sub aspectul

dimensiunilor juridice. Pe acest suport, au fost formulate concluzii, recomandări teoretice şi de lege

ferenda în vederea perfecţionării legislaţiei.

Elementele de noutate ştiinţifică a lucrării elaborate constau în următoarele:

1. Au fost analizate şi precizate un şir de noţiuni, cum sunt: „buget local”, ca parte structurală a

finanţelor publice locale; „principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale”; „

procesul bugetar la nivelul colectivităţilor locale” etc.

În urma cercetării au fost propuse noi definiţii proprii, altele decât cele prevăzute şi

reglementate în legislaţia naţională;

2. A fost expus un concept propriu privind sistemul principiilor procesului de administrare a

finanţelor publice locale, cu caracterizarea fiecărui principiu în parte în modul cel mai detaliat;

3. A fost propusă o noţiune proprie privind procesul bugetar la nivel local şi sistemul principiilor

procesului bugetar la nivelul colectivităţilor locale;

4. Au fost studiate etapele procesului bugetar, evidenţiind lacunele din legislaţie şi propunând

soluţii proprii în acest sens;

5. Au fost elaborate propuneri de lege ferenda în vederea armonizării legislaţiei naţionale privind

administrarea finanţelor publice locale şi formulate recomandări pentru îmbunătăţirea activităţii

funcţionarilor publici care gestionează finanţele publice locale;

6. Au fost propuse soluţii noi în ceea ce priveşte întărirea autonomiei financiare a colectivităţilor

locale, pentru a contribui la ridicarea nivelului de trai în teritoriu.

În scopul determinării situaţiei reale în care activează organele administraţiei publice locale a

fost elaborat un chestionar la care au răspuns funcţionari ai primăriilor de diverse nivele (primăriile

mun.Chişinău şi Bălţi; primăriile or.Hînceşti, or. Ocniţa; primăriile s.Clocuşna, r-nul Ocniţa,

s.Sărata-Galbenă, r-nul Hânceşti; primăria or. Durleşti, mun.Chişinău), care ne-au permis să

depistăm mai multe lucruri interesante, în acelaşi timp utile pentru concluziile şi recomandările de

utilitate teoretico-practică pe care le-am făcut. În acelaşi scop au fost studiate Rapoartele auditului

bugetelor şi gestionării patrimoniului public în cadrul autorităţilor publice locale ale Curţii de

Conturi (21 rapoarte) pentru anii 2011-2014 din diverse raioane ale republicii. De asemenea, am

analizat un şir de rapoarte privind activitatea Inspecţiei Financiare din perioada 2014-2015.

Problema ştiin ţifică importantă soluţionată constă în studiul critic al elementelor procesului

11

de administrare a finanţelor publice locale ca parte integrantă a finanţelor publice în general, ceea

ce a contribuit la elaborarea unor recomandări şi propuneri de lege ferenda în vederea

perfecţionării cadrului legal naţional.

Semnificaţia teoretică şi valoarea aplicativă a lucrării . Importanţa teoretică constă în

investigarea complexă a bazelor teoretice şi reglementărilor juridice expuse în legislaţia naţională şi

internaţională ce vizează în principal: definirea bazelor conceptuale ale procesului de administrare a

finanţelor publice locale; sistematizarea abordărilor legale referitoare la evoluţia istorică a

reglementărilor finanţelor publice locale; acumularea unui consistent material teoretic şi practic cu

privire la procesul de administrare a finanţelor publice locale în vederea elaborării unor concluzii şi

recomandări.

Un rol important în studiu este atribuit colaborării dintre autorităţile publice locale cu cele

centrale, colaborării dintre autorităţile publice locale de diferite nivele (1 şi 2), la fel şi

mecanismului de control privind execuţia bugetară la nivel local.

Valoarea aplicativă a rezultatelor cercetării rezidă în posibilitatea utilizării concluziilor şi

recomandărilor expuse în lucrare în procesul de administrare a finanţelor publice locale; elaborarea

propunerilor de lege ferenda ce urmăresc armonizarea legislaţiei naţionale la reglementările

normative internaţionale privind autonomia financiară a colectivităţilor locale; soluţionarea unor

probleme de interpretare ce rezultă din conţinutul textelor de lege. De asemenea, rezultatele

investigaţiei pot să-şi găsească aplicare la întocmirea unui suport teoretic menit să contribuie la

formarea unei generaţii de funcţionari publici bine instruiţi, iar recomandările pot fi utilizate sub

formă de ghid practic pentru primari, consilieri locali etc. Cercetările incluse în prezenta teză de

doctor deja sunt utilizate ca şi unităţi de conţinut incluse în curriculumul universitar pentru Ciclul II,

Masterat la disciplina Managementul finanţelor publice locale la Programelor de master Drept

financiar şi fiscal ( 90 credite şi 120 credite) din cadrul Universităţii de Stat din Moldova.

Aprobarea rezultatelor. Rezultatele şi concluziile cuprinse în lucrare au fost expuse în cadrul a

12 publicaţii ştiinţifice, dintre care prezentări la conferinţe, seminare ştiinţifice, mese rotunde,

inclusiv în cadrul conferinţelor ştiinţifico-practice internaţionale.

Sumarul compartimentelor tezei. Teza de doctorat cuprinde 178 pagini, fiind constituită din

adnotare (în limbile română, rusă şi engleză), lista abrevierilor, introducere, patru capitole, concluzii

generale şi recomandări, bibliografia din 202 titluri, anexe, declaraţia privind asumarea răspunderii

şi CV-ul autorului.

Introducerea prezintă actualitatea şi importanţa problemei supuse cercetării ştiinţifice, scopul

şi obiectivele lucrării, noutatea ştiinţifică a rezultatelor obţinute, problema ştiinţifică soluţionată,

semnificaţia teoretică şi aplicativă a lucrării, aprobarea rezultatelor, sumarul compartimentelor tezei

12

de doctorat.

Capitolul I Analiza situaţiei în domeniul implicaţiilor doctrinare în materie de finanţe

publice locale, este constituit din patru paragrafe: 1.1. Analiza materialelor ştiinţifice la tema tezei

publicate în alte state; 1.2. Analiza materialelor ştiinţifice la tema tezei publicate în Republica

Moldova; 1.3. Evoluţia istorică a reglementărilor finanţelor publice locale; 1.4. Concluzii la

Capitolul 1. În acest compartiment s-a efectuat o analiză profundă a publicaţiilor, studiilor realizate

la tema tezei de doctorat, atât din ţara noastră cât şi din alte state. O atenţie primordială este

acordată publicaţiilor din ultimii ani. Au fost analizate lucrările mai multor autori, printre care: D.D.

Şaguna, I. Gliga, R. Stancu, E. Bălan, C. Oneţ, D. Şova, M. Voican, V. Tabără ş.a. (România), N.

Emelianov, R. Ignatov R., V. Rudov, N. Himiciova, V. Parîghina, Iu. Krohina ş.a. (Rusia), I.

Pahomov, I. Babin (Ucraina), S.Cobăneanu, T.Cârnaţ, Gr. Rusu, I. Creangă, A. Armeanic ş.a.

(Republica Moldova), Sinassamy Ch., Zarca J.-C., Lalimiere P.( Franţa), Malinowska-Misiag E.,

Misiag W.( Polonia), Wellisch D.( Germania) ş.a..

Accentul este pus pe principalele puncte de vedere în raport cu instituţia finanţelor publice

locale, precum şi pe reglementările care le identifică. S-a întreprins o cercetare amplă a evoluţiei

reglementărilor legale privind finanţele publice locale începînd cu anii 90 ai secolului trecut.

În Capitolul II intitulat Administrarea finan ţelor publice locale: repere conceptuale şi

principii sunt incluse trei paragrafe: 2.1. Repere conceptuale privind finanţele publice locale; 2.2.

Principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale, care cuprinde două

subparagrafe: 2.2.1. Noţiunea, sistemul şi caracteristica principiilor procesului de administrare a

finanţelor publice locale; 2.2.2. Principiile procesului bugetar la nivel local; 2.3. Concluzii la

Capitolul 2. În cadrul acestui capitol au fost investigate reperele conceptuale privind finanţele

publice locale, evidenţiindu-se elementele structurale ale finanţelor publice locale. S-a realizat

cercetarea sistemului principiilor procesului de administrare a finanţelor publice locale şi a

principiilor procesului bugetar la nivel local. Capitolul II este unul de importanţă preponderent

teoretică, dat fiind faptul că anume aici s-au pus accentele pe aspectele conceptuale (noţiuni,

analiză, sinteză a materie teoretice, aspectul istoric, legislativ etc.), ce caracterizează procesul de

administrare a finanţelor publice locale.

Capitolul III, Procesul bugetar la nivelul colectivităţilor locale, este alcătuit din trei

compartimente: 3.1. Conceptul procesului bugetar la nivelul colectivităţilor locale; 3.2. Etapele

procesului bugetar la nivelul colectivităţilor locale, care cuprinde patru subparagrafe: 3.2.1.

Elaborarea proiectelor bugetelor locale; 3.2.2. Examinarea şi aprobarea bugetelor locale; 3.2.3.

Executarea bugetelor locale; 3.2.4. Încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară; 3.3.

Concluzii la Capitolul 3.

13

Acest capitol este unul de bază în care se realizează o cercetare detaliată a etapelor procesului

bugetar la nivelul colectivităţilor locale. O atenţie aparte se acordă bazei normative caracteristice

procesului bugetar la nivelul colectivităţilor local. Materialul inclus în acest capitol ne permite să

venim cu mai multe propuneri de definiţii şi de lege ferenda.

Capitolul IV Controlul procesului de administrare a finanţelor publice locale cuprinde trei

paragrafe: 4.1 .Conceptul controlului procesului de administrare a finanţelor publice locale.

Tipurile de control ale procesului de administrare a finanţelor publice locale; 4.2. Caracteristica

controlului financiar al administrării finanţelor publice locale; 4.3. Concluzii la Capitolul 4.

Capitolul dat este dedicat controlului execuţiei bugetare. Spre deosebire de capitolul precedent,

în acest compartiment se cuprind, preponderent, aspectele cu valoare practică caracteristice

procesului de administrare a finanţelor publice locale.

Concluziile generale şi recomandările cuprind cele mai importante concluzii, recomandări şi

propuneri la care a ajuns autorul ca rezultat al cercetării temei alese pentru studiu.

Anexa include în sine trei tipuri de chestionare care au fost propuse spre a fi completate

reprezentanţilor organelor administraţiei publice locale referitor la administrarea finanţelor publice

locale.

14

1. ANALIZA SITUA ŢIEI ÎN DOMENIUL ADMINISTR ĂRII FINAN ŢELOR PUBLICE

LOCALE

1.1. Analiza materialelor ştiin ţifice la tema tezei publicate în alte state

Cu toate că, în general, problema finanţelor publice este studiată şi analizată încă din timpul

apariţiei primelor formaţiuni statale, totuşi despre finanţele publice locale, ca un compartiment

structural important al finanţelor publice, se relatează de abia începând cu Revoluţia Franceză din

1789, atunci când pentru prima oară s-a acordat o anumită autonomie comunelor din ţara respectivă.

Analiza studiilor şi investigaţiilor din acest domeniu a arătat că ele se axează, în principal, pe

cercetarea finanţelor publice centrale (bugetul statului, bugetul asigurărilor sociale de stat, datoria

publică etc.).

Cercetări privind finanţele publice locale apar mai multe în ultimele decenii. Numărul mic de

studii din Republica Moldova se explică prin faptul că ea a făcut parte până nu demult din fostul stat

– URSS, căruia îi erau caracteristice principiile centralismului democratic, care reglementau numai

unele aspecte ale autonomiei locale, în rest, totul era dirijat de la centru, inclusiv finanţele publice

locale.

De aceea, în compartimentul de faţă, ne-am propus să examinăm îndeosebi materialele

ştiinţifice care vizează tematica finanţelor publice locale cu prioritate din ultimii ani. Interesul

cercetării lucrărilor ştiinţifice publicate în ultimii ani se impune din considerente obiective, având în

vedere scopul acestui compartiment, şi anume analiza gradului de cercetare al tematicii noastre de

doctorat la etapa actuală în perimetrul doctrinei străine şi autohtone.

Vom începe în ordine cronologică cu cercetarea publicaţiilor ştiinţifice care se referă direct la

tema tezei, după care vom investiga şi materialele ce tangenţial au abordat problemele finanţelor

publice locale, luându-se în calcul ţara de origine a publicaţiilor ştiinţifice.

Investigaţia va debuta cu cercetarea materialelor ştiinţifice publicate în România. Astfel, un loc

aparte printre publicaţiile care se referă nemijlocit la tema tezei îl ocupă monografia profesorului

român Emil Bălan Administrarea finanţelor publice locale apărută în 1999. În lucrarea sa autorul a

scos în evidenţă, pe lângă alte aspecte, importanţa principiului descentralizării administrative şi a

principiului autonomiei locale.

În opinia sa[6; p.9-10], finanţele publice locale constituie cel mai important instrument de

transpunere în practică a principiului democratic al autonomiei locale, privit ca ansamblu de

drepturi, pârghii şi mijloace atribuite colectivelor locale şi autorităţilor alese ale acestora, pentru a

decide în probleme esenţiale care afectează viaţa socială şi economia. Originalitatea cercetării sale

15

rezultă, în mod deosebit, din analiza sub aspect comparat a diferitor modele de reglementare a

administrării finanţelor publice locale din diferite ţări.

Un capitol aparte se referă la finanţele publice locale din România, în care face o analiză amplă

a principalelor venituri care se încasau în bugetele locale, stabileşte corelaţia dintre bugetul de stat

şi bugetele locale prin prisma transferurilor, defalcărilor şi împrumuturilor primite din aceste

bugete. Cu toate că reprezintă o valoare ştiinţifică incontestabilă, fiind una din primele lucrări

ştiinţifice apărute după Revoluţia din 1989, totuşi nu putem susţine că cercetarea acestei teme este

deplină. În lucrarea dată nu găsim referinţe privitoare la etapele procedurii bugetare la nivel local şi

nici caracterizarea unei părţi importante a bugetului local, anume cheltuielile bugetare locale.

Continuăm demersul nostru investigativ cu lucrările mai multor autori din domeniul

jurisprudenţei, care au editat manuale de Drept financiar pentru studenţii facultăţilor de Drept din

România şi a celor în care se regăseşte şi câte un capitol dedicat finanţelor publice locale.

Manualul regretatului profesor român Ioan Gliga Drept financiar, ultima ediţie, a apărut în

1998. În capitolul VII, intitulat „Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale” este scoasă în evidenţă

importanţa individualizării bugetelor locale, fără a se exclude colaborarea administraţiilor judeţene,

orăşeneşti şi comunale la repartizarea cheltuielilor şi veniturilor, la completarea veniturilor şi în

execuţia bugetară anuală, îndeosebi între bugetele judeţelor şi bugetele municipiilor, oraşelor şi

comunelor, din fiecare judeţ [30; p.327-350]. Autorul a caracterizat în mod separat procedura

bugetară la nivelul colectivităţilor locale, competenţa autorităţilor publice locale în acest sens,

referindu-se la legislaţia în vigoare care reglementa domeniul dat la acel moment.

Un alt manual apărut în 1998 este Drept financiar public de Radu Stancu. În capitolul IX al

acestuia intitulat „Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale” sunt caracterizate, într-un mod mai

simplificat, procedura de aprobare şi execuţie a bugetelor locale, sursele principale de completare a

veniturilor bugetelor locale, bugetelor judeţene, în parte făcându-se referinţă la legea privind

finanţele publice, la priorităţile şi domeniile de valorificare a mijloacelor bugetelor locale[158;

p.165-170].

Un alt manual de Radu Stancu în colaborare cu Ioan Condor este Drept Financiar şi Fiscal

Român, apărut în anul 2002. Comparativ cu ediţia precedentă, în această redacţie, în capitolul III

secţiunea V, autorii caracterizează în mod separat etapele procedurii bugetare locale, scot în evidenţă

principalele responsabilităţi ale autorităţilor publice[24; p.100-110] în acest sens, cum ar fi: elaborarea

şi aprobarea bugetelor locale în termenele stabilite, încasarea şi urmărirea impozitelor şi taxelor

locale, urmărirea execuţiei bugetelor locale, administrarea eficientă a bunurilor din proprietatea

publică, stabilirea opţiunilor şi priorităţilor în aprobarea şi în efectuarea cheltuielilor publice locale

etc.

16

Vom menţiona că în ediţia nouă a manualului este întreprinsă o analiză mai amplă a finanţelor

publice locale, făcându-se trimitere la legea de bază care reglementează domeniul dat, şi anume

Legea finanţelor publice. Totuşi, nu găsim aici o analiză şi o prezentare a datelor statistice din

practică, probabil din motivul că domeniului finanţelor publice locale îi este dedicat doar un capitol

din manual.

O altă publicaţie, care reflectă tangenţial materia finanţelor publice locale este manualul de

Drept financiar al autorului Emil Bălan apărut în anul 2003. În această sursă, finanţelor publice le

este rezervat capitolul VI, intitulat „Reglementarea finanţelor publice locale”. Acest capitol reia

multe idei din monografia apărută în anul 1999 Administrarea finanţelor publice locale. Spre

deosebire de monografie, în manual autorul face o analiză complexă a compartimentelor bugetului

local: veniturile şi cheltuielile bugetare, fapt realizat în conformitate cu prevederile legale pentru

anul 2003. Autorul caracterizează fiecare dintre etapele procedurii bugetare la nivelul

colectivităţilor locale[7; p.79-100]. Deşi autorul a introdus mai multe nuanţe noi privitor la

domeniul finanţelor publice locale, totuşi subiectul respectiv nici în această sursă nu este îndeajuns

caracterizat, în special la compartimentul etapelor procedurii bugetare. Autorul, ca şi majoritatea

colegilor săi, se limitează doar la prevederile legale existente. Lipseşte însă o analiză amplă care ar

permite formularea unor propuneri ori stabilirea unor carenţe ale legislaţiei în vigoare.

Prezintă un interes vădit pentru studiul nostru cursul Dreptul finanţelor publice. Partea

generală de Cristina Oneţ, datată cu anul 2005. Avându-l ca dascăl pe eminentul profesor

universitar dr. Ioan Gliga, autoarea s-a referit în partea a doua a manualului la „dreptul bugetar”,

despre care credem că este un început în a recunoaşte că există o subramură a dreptului finanţelor

publice cu aceeaşi denumire.

Este notoriu faptul că în sursa dată au fost prezentate, ori de câte ori a existat ocazia, părerile

tuturor autorilor din domeniul abordat, făcându-se aprecieri la adresa lor şi prezentând argumentele

personale atunci când se disociază de unele teze. Autoarea elaborează definiţii proprii şi pune în

valoare tot ceea ce era de remarcat în sursele din trecut. Astfel, găsim aici una din primele definiţii

ale bugetului local, alta decât cea legală [122; p.102-103]. Şi anume: bugetul local – programul prin

care se prevăd şi se aprobă veniturile şi cheltuielile anuale ale unei unităţi administrativ-

teritoriale, destinate realizării sarcinilor administrative ale colectivităţilor locale şi satisfacerii

nevoilor publice de interes local, program ce se adoptă printr-o hotărâre a autorităţilor publice

locale competente.

De asemenea, autoarea face o caracteristică a etapelor procedurii bugetare locale într-un mod

asemănător cu ceilalţi autori. În opinia noastră, modalitatea de elucidare a problemelor dedicate

finanţelor publice locale este una aproape ideală pentru un manual complex de drept financiar.

17

Un alt izvor care prezintă interes deosebit este cursul universitar de Drept financiar public,

autori Dan Drosu Şaguna şi Dan Şova. În ceea ce-l priveşte pe primul autor, Dumnealui a avut mai

multe manuale editate începând cu anii 1993, 1994, 1997, 2000 etc. Din acest considerent, ne vom

opri doar asupra ultimei ediţii a manualului (2007). În lucrarea în cauză autorii consacră finanţelor

publice locale un capitol separat, şi anume capitolul V, în care fac o caracterizare a principiilor

procedurii bugetare. Originalitatea respectivei lucrări ştiinţifice rezidă în faptul că etapele procedurii

bugetare la nivelul colectivităţilor locale sunt reglementate şi caracterizate în paralel cu etapele

caracteristice bugetului de stat şi bugetului asigurărilor sociale de stat[162; p.81-110]. Dar, la fel ca

şi majoritatea savanţilor din acest domeniu, şi autorii elucidând şi caracterizând etapele procedurale

ale bugetelor locale, se limitează doar la prevederile legii de specialitate – şi anume Legea

finanţelor publice locale, din 2006.

Monografia Principiile cadru ale administraţiei publice locale de Mădălina Voican se referă

tangenţial la tema tezei[180; p.221]. Pentru studiul nostru prezintă interes faptul că autoarea

analizează detaliat principiile-cadru ale administraţiei publice locale: principiul descentralizării,

autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii, legalităţii şi principiul

consultării cetăţenilor. Lucrarea are o structură logică bine definită şi cuprinde multe exemple

practice. Se analizează în special principiile descentralizării şi autonomiei locale, care ne vor fi utile

pentru studierea şi ini ţierea în principiile autonomiei financiare şi descentralizării financiare.

Lucrarea Dreptul colectivităţilor locale publicată de Corneliu Manda şi Cezar C.Manda în

2008[113; p.539] conţine un studiu aprofundat al principiilor dreptului colectivităţilor locale,

organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice locale, competenţa şi atribuţiile autorităţilor

administraţiei publice locale. Fiind o lucrare dedicată în totalitate administraţiei publice locale, ne-

am fi aşteptat ca autorii să acorde o atenţie sporită atribuţiilor în domeniul finanţelor publice locale

ale autorităţilor locale şi să nu se limiteze doar la cele expuse în legislaţia de specialitate în vigoare.

Util pentru cercetarea noastră este şi manualul de Drept financiar de Rada Postolache

(2009)[134; p.109-147]. Lucrarea conţine un capitol aparte dedicat finanţelor publice locale în care

se caracterizează fiecare etapă a procedurii bugetare locale, cu o analiză amplă a celor două

compartimente ale bugetului local: veniturile şi cheltuielile bugetare. La fel, se fac referinţe la

noţiunea de criză bugetară şi factorii care o determină, controlul execuţiei bugetare, care se atribuie

şi la finanţele publice locale.

Într-o anumită măsură are legătură cu cercetarea pe care o efectuăm şi lucrarea Administrarea

finanţelor publice şi a bugetului a autoarei Maria Andrada Georgescu (2009)[40; p.183-272].

Interes pentru cercetarea noastră reprezintă capitolul despre principiile procedurii bugetare. Sunt

binevenite exemplele elucidate referitor la încasarea veniturilor bugetelor locale pentru anii 2006-

18

2008 în România.

În monografia Finanţele publice şi controlul în administraţia publică locală (2009)[166], Vasile

Tabără autorul într-un mod specific, cu multe date statistice şi aprofundat caracterizează principiile

şi etapele procedurii bugetare locale, depăşind statuările legale expuse în acest sens. Sunt prezentate

rolul şi responsabilităţile ordonatorilor de credite ai bugetelor locale, menţionându-se că în folosirea

cu maximă eficienţă a resurselor financiare, materiale şi umane un rol important îl au atât

autorităţile deliberative, cât şi cele executive.

Este consemnabilă poziţia cum că descentralizarea administraţiei publice duce la

descentralizarea financiară, fără de care nu se poate realiza. Descentralizarea administraţiei publice

duce, de asemenea, la creşterea resurselor financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale,

aspect ce impune perfecţionarea controlului financiar în scopul creşterii eficacităţii şi eficienţei în

utilizarea acestor resurse. Un subiect important tratat în monografie este capitolul cu privire la

controlul financiar în administraţia publică locală.

Un interes aparte pentru studiul pe care îl realizăm prezintă şi manualul Drept financiar public.

Drept bugetar de Monica Amalia Raţiu (2013)[151; p.105-108]. În această lucrare găsim o

caracteristică succintă a principiilor privind finanţele publice locale, în baza legii cu acelaşi titlu a

României.

Dintre manualele mai noi vom menţiona Drept financiar de Cosmin Flavius Costaş, Mircea

Ştefan Minea (2015)[29; p.223-268]. Partea a treia a manualului, intitulată „Finanţele publice

locale”, conţine o introducere în acest domeniu, caracteristica succintă a etapelor procedurii

bugetare la nivel local, o analiză succintă a veniturilor şi cheltuielilor bugetelor locale. Nou este

faptul că se analizează elemente ale finanţelor publice locale din alte state, cu exemple practice,

care pot fi utile şi pentru ţara noastră, în perspectiva aderării la Uniunea Europeană.

Domeniul care este supus cercetării prezintă anumite trăsături specifice. Aceasta se datorează

faptului că finanţele publice sunt considerate de mulţi specialişti o ramură economică, pe când noi,

la fel ca şi alţi autori, considerăm finanţele publice o ramură de drept. Acest lucru poate servi drept

punct de dezbatere pentru eventuale alte cercetări în literatura de specialitate. Noi însă vom trata şi

opiniile savanţilor şi specialiştilor din domeniul economic, care într-o măsură mai mică sau mai

mare se referă la studiul de faţă. Astfel, ne vom referi la cursul Finanţe publice apărut în anul 2004,

curs îngrijit de un grup de autori, care îl au în frunte pe Iulian Văcărel[179; p.570-582].

În capitolul intitulat „Bugetele locale” este expus principiul autonomiei locale în baza Cartei

Europene a Autonomiei Locale, cu evidenţierea locului bugetelor locale în cadrul bugetului

consolidat pe baza exemplelor mai multor state. Analizând partea de venituri şi de cheltuieli ale

bugetelor locale, precum şi procedura bugetară la nivelul colectivităţilor locale, autorii în mare

19

măsură se limitează la prevederile legale care elucidează domeniul dat.

O publicaţie semnificativă care conţine referiri şi la tema lucrării de faţă, este monografia

intitulată Bugetul public şi contabilitatea unităţilor bugetare de Emilian Drehuţă, Gheorghe Neamţu

şi Elena Voicu [39]. Pe lângă elementele de bază ce caracterizează finanţele publice locale, şi

anume: principiile finanţelor publice locale, procedura bugetară la nivelul colectivităţilor locale, în

acest curs se face o analiză amplă a unui compartiment important al economiei naţionale, şi anume

contabilitatea. Deşi este mai mult caracteristic domeniului economic, contabilitatea, cu trecerea la

economia de piaţă, odată cu aprofundarea principiului autonomiei financiare este tot mai mult

prezentă în cadrul administraţiei publice locale. De aceea, autorii se referă pe larg la competenţele

autorităţilor publice locale în acest sens, conlucrarea lor cu organele financiare, bancare şi contabile,

astfel încât execuţia bugetelor locale să se desfăşoare într-un ritm normal.

Deşi structura administrativ-teritorială a Republicii Moldova diferă de cea a Rusiei, totuşi

pentru o cercetare complexă considerăm necesară cunoaşterea practicii acestei ţări, care este o

federaţie. E de menţionat că subiecţii care alcătuiesc o federaţie au un cerc mult mai larg de

obligaţii şi drepturi, inclusiv în domeniul administrării finanţelor publice locale. De aceea, unele

prevederi şi soluţii pot fi implementate şi în cadrul statelor unitare, şi anume acelea care pot servi la

o mai bună şi eficientă dezvoltare a domeniului finanţelor publice locale.

Un prim izvor în acest sens, care se atribuie şi la domeniul nostru de cercetare, este monografia

Местное самоуправление de N. Emelianov (1997)[194]. Ea conţine o analiză amplă a tuturor

reformelor care au avut loc în Rusia de-a lungul timpului, referiri la structura autorităţilor publice ce

activează la nivel local. Privitor la finanţele publice locale, se atrage o mare atenţie surselor de

completare şi formare a bugetelor locale, se prezintă pe larg experienţa mai multor state.

Monografia nu descrie însă competenţa autorităţilor publice în ceea ce priveşte procedura bugetară

locală, drepturile şi obligaţiile lor la fiecare etapă a procedurii bugetare, colaborarea cu autorităţile

centrale, colaborare care este absolut necesară şi utilă pentru statele federative.

În monografia purtând aceeaşi denumire semnată de V. Ignatov şi V. Rudov din 2003[195;

p.196-227], în care se întreprinde o analiză amplă a reformelor din administraţia publică locală care

au avut loc în Rusia începând cu anul 1991, succesele obţinute şi principalele carenţe, obstacole de

dezvoltare. Autorii se referă pe larg la sursele de formare a bugetelor locale, evidenţiind lacunele

din legislaţie, care nu permit autorităţilor publice locale să dispună de suficiente resurse financiare.

Pentru a rezolva această problemă, ei expun un şir de propuneri, printre care: colaborarea

autorităţilor locale cu organele centrale federative; înlăturarea carenţelor apărute în legislaţie: în

Codul Fiscal şi Legea cu privire la bazele financiare ale autoadministrării locale în Federaţia Rusă;

transmiterea competenţelor autorităţilor publice locale fără o susţinere financiară etc.

20

În monografia Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в

Российской Федерации a autorului V. Barancikov (2005)[192] sunt evidenţiate rolul şi importanţa

apariţiei şi reglementării unui asemenea domeniu, cum este administraţia publică locală. Referindu-

se la finanţele publice locale, autorul face o trecere în revistă a actelor normative aprobate în

această perioadă, a lacunelor şi posibilităţilor de înlăturare a lor. În opinia sa, baza materială şi

financiară ale unităţilor administrativ-teritoriale este una importantă şi primordială pentru Federaţia

Rusă în următorii ani, având în vedere că Federaţia Rusă a ratificat Carta Europeană a autonomiei

locale în anul 1998, iar aceasta promovează dreptul autorităţilor publice locale la resurse financiare

suficiente de care să poată să dispună liber.

Finanţele publice locale şi-au găsit reflectarea nu doar în sursele monografice, dar şi în

manualele de drept financiar, editate în Rusia, şi care sunt semnate de N. Himiciova, V.Parâghina şi

A. Tedeev, Iu. Krohina ş.a.

N. Himiciova (2005)[202] în capitolul dedicat relaţiilor bugetare vorbeşte în principal despre

drepturile bugetare ale tuturor subiecţilor investiţi cu aceste drepturi. Lucrarea descrie procedura

bugetară la nivelul întregii federaţii, caracterizează structura şi organizarea bugetară a Federaţiei

Ruse. Sunt scoase în evidenţă drepturile pe care le au autorităţile publice locale în legătură cu

raporturile juridice bugetare.

Lucrarea lui V. Parâghina şi A. Tedeev (2006)[197; p.103-118] este concepută şi realizată după

criterii ştiinţifice şi conţine o examinare riguroasă a rapoartelor juridice bugetare, a drepturilor

bugetare ale tuturor subiecţilor din Federaţia Rusă. O atenţie deosebită, acordă autorii relaţiilor

interbugetare care apar între autorităţile publice de toate nivelurile. Se fac referinţe şi la carenţele

reformei în domeniul finanţelor publice locale, se sugerează căile de depăşire a lor, pentru a atinge

un nivel de descentralizare financiară cât mai eficientă. Tot în această lucrare, găsim date veridice

despre partea de venituri şi de cheltuieli ale bugetului federal, despre subiecţii federaţiei şi, ce-i mai

important, despre bugetele locale. Nici una dintre aceste lucrări nu conţine o caracterizare detaliată

a etapelor procedurii bugetare la nivelul colectivităţilor locale.

Manualul Финансовое право России (2007) de Iu. Krohina[196; p.183-307], ca şi alte izvoare

publicate în Federaţia Rusă, conţine un capitol destul de vast dedicat dreptului bugetar, pe care

autorul îl consideră o subramură a dreptului financiar. El analizează amplu organizarea bugetară a

Federaţiei Ruse, se referă la veniturile şi cheltuielile bugetare, la fel şi la raporturile interbugetare

apărute între diferiţi subiecţi ai federaţiei. O atenţie deosebită se acordă procedurii bugetare. Noutatea

ştiinţifică a lucrării, în opinia noastră, rezidă în faptul că autorul este printre primii care

caracterizează, deşi într-o formă simplistă, procedura bugetară la nivelul autorităţilor publice locale

(sau cum este prevăzut pentru Federaţia Rusă – din veriga a 3-a). Procedura bugetară este alcătuită din

21

patru etape (elaborarea, examinarea şi aprobarea, executarea şi încheierea execuţiei bugetare), în

acelaşi timp evidenţiind că acestei proceduri îi sunt caracteristice principiile utilizate atât la nivelul

federaţiei, cât şi la nivelul subiecţilor federaţiei, cu luarea în considerare a tradiţiilor şi obiceiurilor

locale.

Un manual de drept financiar editat în 2007 în Ucraina este cel al autorului I. Pahomov [201;

p.54-95].

În capitolul dedicat relaţiilor bugetare, se realizează o caracteristică a sistemului şi structurii

bugetare a Ucrainei, a principiilor procedurii bugetare şi, nu în ultimul rând a procedurii bugetare.

Domeniul finanţelor publice locale, este abordat tangenţial atunci când autorul se referă la

organizarea bugetară la nivel local, la drepturile şi obligaţiile autorităţilor locale. În manual nu se

acordă suficientă atenţie domeniului finanţelor publice locale. În acelaşi timp, valoarea ştiinţifică a

lucrării date este mare şi ea ne permite să ne informăm despre relaţiile bugetare stabilite în Ucraina.

În manualul autorului ucrainean Ig.Babin Dreptul bugetar al Ucrainei[191] se caracterizează pe

larg veniturile şi cheltuielile bugetare, procesul bugetar, controlul execuţiei bugetare. Menţionăm că

autorul tratează aceste domenii la nivelul întregului stat şi doar tangenţial abordează problema la

nivel local. Acest studiu ne duce spre ideea ca în timpul apropiat şi în Republica Moldova ar putea

fi studiat în mod separat compartimentul drept bugetar.

În continuare noi ne vom axa pe monografii şi publicaţii ale autorilor din ţările Uniunii

Europene, ce prezintă un interes vădit, mai ales prin prisma aspiraţiilor statului nostru spre valorile

europene. Astfel, în lucrarea Finanţele publice autorul francez Jean-Claude Zarca a rezervat câteva

capitole compartimentului finanţele publice locale, examinând principiile finanţelor publice locale,

separând şi examinând în detaliu etapele elaborării, adoptării şi executării bugetelor locale. La fel,

în această lucrare autorul descrie structura bugetelor locale (veniturile şi cheltuielile locale), precum

şi controlul finanţelor publice locale. Făcând o analiză a acestei lucrări, am constatat că multe dintre

aceste elemente corespund cu cele care sunt incluse în actele normative de specialitate din ţara

noastră, ceea ce ne permite să concluzionăm asupra asimilării valorilor europene de Republica

Moldova [188; p.31-41].

Un alt manual francez de Finanţe publice este cel al lui Christophe Sinassamy [157; p.88-130].

În partea a doua a lucrării, autorul atrage o atenţie sporită finanţelor publice locale şi vorbeşte

despre reformele colectivităţilor locale, caracterizează pe larg principiile finanţelor publice locale

(anualităţii, unităţii, universalităţii şi specializării bugetare), la fel tratează problema procedurii

bugetare la nivel local, precum şi controlului în domeniul finanţelor publice locale. Făcând o

generalizare a acestui studiu, remarcăm că atât prevederile teoretice cuprinse în literatura noastră de

specialitate (România, Republica Moldova), cât şi aspectul legal cuprins în actele normative ale

22

Republicii Moldova sunt foarte asemănătoare cu cele cuprinse în literatura franceză de specialitate.

O lucrare referitoare la tematica noastră dintr-o altă ţară europeană o reprezintă manualul

autorilor polonezi Malinowska-Misiag Elzbieta, Misiag Wojciech Finanţele publice în Polonia[

111; p.551-632]. În capitolul vast dedicat finanţelor administraţiei publice locale acest domeniu

este tratat prin prisma actelor normative, cum ar fi legile cu privire la autoguvernarea municipală,

autoguvernarea judeţeană, autoguvernarea regională. Amplu sunt elucidate veniturile şi cheltuielile

bugetelor locale, subvenţiilor şi dotaţiilor din partea bugetului de stat, un rol deosebit fiind atribuit

procedurii bugetare la nivel local cu etapele ei caracteristice.

Concluzionând, remarcăm că şi elementele structurale ale finanţelor publice locale ale unei ţări

Europene cum este Polonia sunt foarte asemănătoare cu cele reglementate în legislaţia noastră.

În cele din urmă ne vom referi la un studiu din Germania Teoria finanţelor publice în statul

federal a autorului german Dietmar Wellisch [190]. În această lucrare autorul vorbeşte despre

importanţa principiului descentralizării financiare pentru statele federative, în comparaţie cu statele

unitare, membre ale Uniunii Europene, atrage atenţie asupra principiului subsidiarităţii deciziilor,

care presupune că numai acele funcţii care nu pot fi satisfăcător îndeplinite de către statele membre

ar trebui să fie atribuite organelor UE.

Din lucrare aflăm că sarcina de consolidare a autonomiei fiscale a administraţiilor locale este o

prioritate atât în Germania, cât şi în alte ţări ale UE.

Analiza celor relatate sugerează concluzia că tematica finanţelor publice locale pentru ţările UE,

este una dificilă, deoarece din componenţa Uniunii Europene fac parte atât state federale cât şi

unitare, totodată fiecare stat dispune de anumite tradiţii în formarea bugetelor, dar şi în

administrarea lor.

1.2. Analiza materialelor ştiin ţifice la tema tezei publicate în Republica Moldova

Odată ce Republica Moldova a devenit un stat independent, a început o cale grea şi anevoioasă

a reformelor şi transformărilor în societate în diferite domenii. Nu face excepţie nici domeniul

finanţelor publice locale.

Un aport considerabil în stabilirea şi efectuarea reformelor în domeniul administraţiei publice

locale, eventual şi în domeniul finanţelor publice locale l-a avut şi îl mai are Catedra de Drept

Constituţional şi Drept administrativ a Facultăţii de Drept a Universităţii de Stat din Moldova, în

prezent Departamentul Drept public, care a contribuit şi contribuie în diverse moduri la realizarea

lor, în special, prin publicaţii ştiinţifice.

Profesorul Sergiu Cobăneanu publică în anul 2000 articolul Noţiunea şi conţinutul ştiinţific al

23

principiului constituţional al autonomiei administraţiei publice locale[17; p.159-163]. Conceput şi

publicat în contextul unei noi reforme administrativ-teritoriale, lucrarea constituie corolarul unei

munci asidue, care vine să explice importanţa unui principiu de bază al administraţiei publice

locale, şi anume principiul autonomiei locale, principiu consfinţit şi în Carta Europeană a

Autonomiei Locale, pe care Republica Moldova a ratificat-o în anul 1998. În acest articol, autorul

printre primii evidenţiază suportul financiar al unei autonomii locale, menţionând că principiul

autonomiei locale poate fi realizat cu susţinerea financiară a colectivităţilor locale. Considerăm că

acest articol a fost unul de bun augur, care a stat la baza cercetărilor ulterioare în domeniul


În anul 2002, un alt profesor, dl Grigore Rusu publică articolul ştiinţific Unele concepţii privind

administraţia publică locală în Republica Moldova[155; p.9-11]. În el, se menţionează că

administraţia publică locală este exercitată în majoritatea absolută a colectivităţilor locale şi

constituie una dintre cele mai utile activităţi, fiind realizată în scopul satisfacerii cerinţelor majore

ale locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială respectivă. Autorul se referă pe larg la

principiul autonomiei locale, menţionând că acest principiu reprezintă o cucerire chiar şi în ţările cu

un sistem democratic stabilit de mult timp. Deşi ia în dezbatere numai un singur aspect al

domeniului nostru de cercetare, acest articol îşi are rolul său aparte pentru studiile din domeniu.

O importanţă ştiinţifică deosebită îl are manualul Finanţele publice locale, rolul lor în

consolidarea autonomiei financiare la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale al autoarei Tatiana

Manole, datând din 2003 [114]. Este un studiu complex, în care finanţele publice locale sunt

prezentate ca o parte componentă a finanţelor publice naţionale, ce se caracterizează printr-un

proces de descentralizare a competenţelor Guvernului şi ale autorităţilor publice locale în ceea ce

priveşte repartizarea veniturilor şi delimitarea competenţelor la efectuarea cheltuielilor. Finanţele

publice locale sunt abordate prin prisma creşterii autonomiei locale în plan financiar, în acelaşi

timp, subliniindu-se că autonomia financiară necesită descentralizarea.

Un loc aparte îl ocupă procedura bugetară la nivelul colectivităţilor locale, făcându-se o analiză

amplă a fiecărei etape procedurale. Pentru prima dată în literatura de specialitate autohtonă este

evidenţiat rolul sistemului trezorerial în ceea ce priveşte execuţia de casă a bugetelor locale.

Valoarea ştiinţifică a respectivei lucrări rezidă într-un studiu amplu, ce include exemple practice cu

referire la practica statelor dezvoltate în domeniul obţinerii unei autonomii financiare reale.

La tema tezei se atribuie şi manualul de Drept administrativ semnat de Maria Orlov şi Ştefan

Belecciu[126; p.79-104] şi Cursul de Drept administrativ, autor Ion Creangă, ambele publicate în

2005.

În aceste lucrări este rezervat câte un capitol aparte sistemului autorităţilor publice locale, în

24

care sunt reflectate principiile ce stau la baza funcţionării administraţiei publice locale, mai cu

seamă principiile autonomiei locale şi descentralizării, competenţa autorităţilor publice locale în

domeniul finanţelor publice locale.

Cursul de Drept administrativ[31; p.221-236] este totalmente consacrat administraţiei publice

locale. Autorul, în compartimentul având ca temă finanţele publice locale examinează într-un mod

mai detaliat principiile ce stau la baza autonomiei financiare, prezentând şi câteva exemple practice,

structura bugetelor locale. El acordă atenţie şi procedurii bugetare la nivelul colectivităţilor locale.

Vom menţiona că aceste surse tratează lucrurile doar din punctul de vedere al legislaţiei în

vigoare, fără a se expune opinii proprii.

În anul 2005, profesorul Sergiu Cobăneanu publică articolul Administraţia publică locală în

Republica Moldova. Prezintă interes pentru investigaţiile noastre partea a doua a articolului, unde

autorul în concretizarea principiului autonomiei locale, vorbeşte despre pilonul acestei autonomii şi,

anume: echilibrul dintre organizarea, funcţionarea, competenţele autorităţilor publice locale şi

resursele financiare disponibile[16; p55-63]. Autorul indică mai multe lacune din legislaţia de

specialitate care influenţează negativ gradul de autonomie financiară reală al autorităţilor publice

locale, printre care: amestecul autorităţilor publice centrale (Ministerul Finanţelor) în elaborarea şi

executarea bugetelor locale, la fel şi în cadrul controlului execuţiei bugetare etc.

Importanţă prezintă şi articolul ştiinţific al aceluiaşi autor Sergiu Cobăneanu, în coautorat cu

Elena Bobeică Autonomia financiară în activitatea autorităţilor publice locale[18; p.193-197].

Interesul acestui articol constă în faptul că autorii au tratat principiul dat începând cu momentul de

când Republica Moldova a devenit stat independent, referindu-se şi la planul de acţiuni Republica

Moldova – Uniunea Europeană. Ei analizează toate recomandările Consiliului Europei, inclusiv:

definirea în detalii a responsabilităţilor primului şi celui de-al doilea nivel al autorităţilor publice

locale, în vederea prevenirii suprapunerilor responsabilităţilor dintre acestea, sau cu

responsabilitatea autorităţilor centrale, revizuirea sistemului actual de calculare şi distribuire a

sumelor transferurilor financiare de la autorităţile centrale la cele locale etc. Lucrarea conţine

propuneri privind modificarea legislaţiei în scopul sporirii ponderii veniturilor proprii în bugetele

locale pentru a reduce dependenţa financiară a colectivelor locale faţă de cele centrale.

În articolul ştiinţific Unele consideraţii privind descentralizarea financiară[20; p.7-11] sunt

cercetate evoluţia, aspectele caracteristice principiului descentralizării administrative, inclusiv a

descentralizării financiare, acest ultim aspect referindu-se la Legea Republicii Moldova privind

descentralizarea administrativă (2006). Făcând această analiză, autorii se referă la lacunele pe care

le conţine legea nominalizată, şi anume: prevederile ce vizează regulile transferului de competenţă

sunt doar nişte prevederi generale; noţiunea de capacitate administrativă este una incompletă, dat

25

fiind faptul că se axează doar pe un singur indicator – cota-parte a cheltuielilor administrative;

pentru a asigura un proces consecutiv şi eficient de descentralizare în Republica Moldova este

necesar un cadru legal coerent, care ar conţine un mecanism real de descentralizare şi ar stabili

etapele de implementare.

O sursă tangenţială obiectului de referinţă este manualul de Drept financiar de Alexandru

Armeanic [2; p.152-198]. În această lucrare autorul include un capitol intitulat „Bugetele unităţilor

administrativ-teritoriale”, în care face analiza principiului autonomiei financiare, a veniturilor şi

cheltuielilor bugetare locale, caracterizează procedura bugetară la nivelul colectivităţilor locale,

evidenţiind patru etape: elaborarea, adoptarea, executarea şi încheierea execuţiei bugetare. Deşi

autorul face trimitere la Legea finanţelor publice locale, referitor la etapele procedurii bugetare, el

omite să caracterizeze una dintre etapele procedurii bugetare: încheierea execuţiei bugetare.

Manualul Administraţia publică de Mihail Platon[129; p.401-540] descrie principiile

constituţionale ale administraţiei publice locale, rolul autorităţilor publice locale, inclusiv în

domeniul finanţelor publice. El conţine o analiză amplă a Cartei Europene al Autonomiei locale şi a

importanţei ei pentru dezvoltarea Republicii Moldova. De asemenea, autorul dă o definiţie a

noţiunii de buget şi o caracteristică succintă a etapelor procedurii bugetare la nivel local.

O altă lucrare care abordează şi unele aspecte ale domeniului finanţelor publice locale este

cursul de Drept constituţional [15; p.493-507] a dlui Teodor Cârnaţ care cuprinde un capitol aparte

intitulat „ Autorităţile administraţiei publice locale”. În acest capitol se relatează despre principiile

administraţiei publice locale, care pot fi atribuite şi domeniului finanţelor publice locale, la fel

despre competenţa autorităţilor publice locale, inclusiv în domeniul finanţelor publice. Vom

remarca că autorul tratează materialul prin prisma prevederilor legale, lucru firesc.

O apariţie relativ nouă (2012) este manualul Drept administrativ de Sergiu Cobăneanu, Elena

Bobieca, Viorel Rusu. În acest manual autorii au rezervat trei capitole domeniului administraţiei

publice locale în care sunt caracterizate principiile administraţiei publice locale, competenţa

autorităţilor publice locale (primar, consiliile locale, raionale, preşedintele raionului) în special în

ceea ce ţine de administrarea finanţelor publice locale. Un moment important este faptul că autorii

au examinat pe larg controlul în administraţia publică locală, cu elemente de control al execuţiei

bugetare[19; p.63-113].

Un alt studiu tangenţial temei noastre de cercetare este realizat în manualul Drept fiscal al

autorilor Vlad Vlaicu, Aurel Rotaru, Viorica Boaghi, Daniela Vidaicu. Astfel în tema nr.11

intitulată Reglementarea juridică a impozitelor şi taxelor locale, se relatează despre competenţa

autorităţilor publice locale, la fel se face o analiză amplă a impozitelor şi taxelor locale, ca părţi

componente ale bugetelor locale[183; p.274-285].

26

Finalizând analiza lucrărilor ştiinţifice publicate în ţară în materie de finanţe publice locale,

vom spune că, deşi sub aspect numeric sunt reduse, ele au o semnificaţie ştiinţifico-practică

inestimabilă pentru patrimoniul doctrinar al Republicii Moldova. În opinia noastră, interesul

autorilor faţă de domeniul dat va spori, chiar şi din simplul motiv că la etapa actuală tot mai mult se

acordă atenţie armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia Uniunii Europene, iar Republica

Moldova este una dintre ţările ce tinde spre integrarea în Uniunea Europeană, luându-şi în acest

sens şi anumite angajamente, inclusiv în ceea ce vizează domeniul finanţelor publice locale. În afară

de aceasta, în contextul modificărilor legale, domeniul finanţelor publice locale suportă şi anumite

modificări caracteristice unei instituţii de drept.

1.3. Evoluţia istorică a reglementărilor finan ţelor publice locale

Evoluţia specifică istorică a administrării teritoriului RM [174; p.343-349] a manifestat

influenţă directă şi asupra dezvoltării finanţelor publice şi apare, cu precădere, după 1989, condiţii

în care Republica Moldova devine un stat independent şi suveran, fapt constatat prin Declaraţia de

suveranitate din 23 iunie 1990 şi Declaraţia de independenţă de la 27 august 1991. Evoluţia

reglementărilor finanţelor publice locale de după 1989 a trecut prin trei mari faze de dezvoltare: A.

Perioada preconstituţională; B. Perioada constituţională; C. Perioada postconstituţională.

Delimitarea acestor faze este necesară din considerentul existenţei unei diferenţe esenţiale în

reglementările finanţelor publice locale de până la adoptarea Constituţiei şi ulterior acestui fapt.

A. Perioada preconstituţională se caracterizează prin adoptarea unei serii de acte normative,

de natură să reglementeze eficient veniturile şi cheltuielile locale, dar care prezintă, concomitent,

vădite reminiscenţe ale perioadei sovietice. În categoria acestor acte normative se include: 1. )

Legea privind sistemul bugetar nr.381-XII din 29 noiembrie 1990; 2) Legea privind bazele

autoadministrării locale nr. 635 din 10 iulie 1991.

Legea privind sistemul bugetar nr. 381-XII din 29 noiembrie 1990 reflecta particularităţile

perioadei iniţiale posttotalitariste şi menţinea în reglementările sale aceleaşi denumiri şi structuri

administrativ-teritoriale care au dominat perioada de până la 1989-1990, fapt explicabil din motivul

nemodificării legislaţiei care organiza din punct de vedere administrativ teritoriul RSSM.

Prevederile legii, în general, se evidenţia o tendinţă de descentralizare a finanţelor publice, dar încă

nu pe deplin afirmată.

Acest act normativ, în art.2 consacra importanţa bugetelor locale, prin următoarea prevedere:

“ Sistemul bugetar include ca elemente independente bugetul republican şi cele de

autoadministrare locală, care mai poartă denumirea de bugete locale”.

27

A fost, prin urmare, o încercare de optimizare a procesului de formare şi utilizare a veniturilor

naţionale, pe de o parte, iar pe de alta, a constituit o perspectivă de utilizare a acestora, inclusiv în

folosul colectivităţilor locale, astfel încât acestea să contribuie, cu maximul posibilităţilor, la

constituirea a ceea ce urma ulterior să fie cheltuit, adică, în ansamblu, a finanţelor publice.

Legea nr.381-XII din 29 noiembrie 1990 consacra un titlu aparte (IV) bugetelor locale.

Art.20 din acest act normativ prevedea că “Bugetele locale asigură cu mijloace băneşti necesare

efectuarea măsurilor pentru satisfacerea necesităţilor social-economice şi culturale ale populaţiei,

finanţează teritoriilor din subordine”.

Întrucât orice buget, ca un plan elaborat de stat, de dezvoltare economică, în linii generale, prin

intermediul autorităţilor sale competente, presupune două componente fundamentale - venituri şi

cheltuieli - legiuitorul, la acea perioadă, a considerat oportun a include, la aceste categorii, câteva

direcţii prioritare ale evoluţiei societăţii.

Astfel, la capitolul „venituri”, adică de surse ale finanţelor publice locale, prin Legea nr.381-

XII, se includeau:

1) Încasările de pe urma impozitelor de la organizaţiile de subordonare locală (inclusiv sovhozurile

şi colhozurile) şi veniturile nefiscale stabilite conform legislaţiei RSSM, de organele

autoadministrării locale în limitele competenţei lor.

2) plăţile organizaţiilor de pe teritoriul respectiv încasate sub formă de impozite (teritoriale) de

beneficiu, conform normativelor aprobate de organele ierarhice superioare de stat;

3) vărsămintele organizaţiilor (cu excepţia celor din p.2) şi ale populaţiei, formate pe teritoriul

Sovietului local respectiv conform legislaţiei RSSM cu privire la impozite;

4) încasările de pe urma emiterii obligaţiunilor împrumutului de către organele autoadministrării şi

din loterii;

5) subvenţiile şi dotaţiile cu destinaţii speciale din bugetul superior;

6) O parte din veniturile vamale, ori din veniturile de la export-import, provenite de pe teritoriul

respectiv;

7) împrumuturile primite din bugetul superior;

8) bani proveniţi din rambursarea împrumuturilor acordate;

9) alte venituri.

Legea, însă, a specificat expres că veniturile bugetelor satelor şi orăşelelor se constituie din

defalcările din beneficiul organizaţiilor situate pe teritoriul orăşelelor, din impozitul pe venit

încasat, de la cetăţenii care lucrează în aceste organizaţii şi locuiesc în sate şi oraşe.

Astfel, a fost făcută o diferenţiere normativă directă a surselor de finanţare a bugetelor

unităţilor administrativ-teritoriale, deosebindu-le de cele ale raioanelor şi oraşelor.

28

Veniturile obţinute din sursele prevăzute legislativ urmau a fi orientate spre asigurarea cu

resurse financiare a direcţiilor şi domeniilor prioritare de dezvoltare socială din teritoriul respectiv.

A fost acordată o importanţă deosebită sferei sociale, satisfacerii necesităţilor fundamentale ale

populaţiei unităţii administrativ-teritoriale în scopul asigurării şi menţinerii unui anumit nivel de

dezvoltare socio-culturală, existent la etapa anului 1990 şi orientării societăţii spre o prosperare în

domeniul cultural-artistic, ştiinţific, sportiv.

Prin simpla includere în reglementările Legii nr.381-XII, a prevederilor referitoare la utilizarea

resurselor financiare locale, în scopul achitării unor credite sau împrumuturi şi creării fondurilor de

rezervă, s-a consacrat dezvoltarea economică inegală a colectivităţilor locale, dar s-a încercat,

concomitent, o asemenea organizare a finanţelor publice locale a unei unităţi administrativ-

teritoriale care să asigure sau, după caz, să fie asigurată prin mijloacele băneşti ale altor structuri

teritoriale cu propria lor organizare juridică.

Legea privind sistemul bugetar nr.381-XII din 29 noiembrie 1990 a stabilit posibilitatea

sovietelor locale de constituire a fondurilor de rezervă, ceea ce asigură o anumită uniformitate de

reglementări financiare în perioada dată.

Elaborarea proiectului bugetului local şi examinarea lui erau organizate de Comitetul executiv al

Sovietului local, de deputaţi ai poporului şi urmau să de desfăşoare până la 1 decembrie a anului

precedent.

Proiectul bugetului centralizat al raionului, oraşului era prezentat de Comitetul executiv

respectiv Sovietului raional sau orăşenesc de deputaţi ai poporului. Comisiile permanente ale

sovietelor de deputaţi ai poporului examinau în prealabil proiectul bugetului, pregăteau şi prezentau

ulterior avize asupra lui. Examinarea şi aprobarea bugetului raional, orăşenesc, bugetului centralizat

al raionului, oraşului, determinarea normativelor defalcărilor în bugetele inferioare din impozitele şi

veniturile teritoriale era în competenţa Sovietului local. Proiectele de bugete erau aprobate de

Sovietele respective pe baza avizelor prezentate de Comisiile permanente.

Era prevăzută şi posibilitatea de formare a bugetelor suplimentare, ţinându-se cont de

executarea bugetului pe perioada respectivă, pentru finanţarea acţiunilor deosebit de importante,

neprevăzute în bugetul local, sau în caz de insuficienţă a alocărilor pentru anumite scopuri.

Darea de seamă cu privire la executarea bugetului local era întocmită de Comitetul executiv al

sovietului respectiv şi examinată de Comisiile permanente ale acestuia, care prezintă un aviz asupra

acestuia şi o aprobă Dările de seamă trebuiau să fie examinate până, cel târziu, la 1 martie a anului

care urmează după perioada de dare de seamă.

Astfel, Legea a prevăzut expres modul de constituire şi utilizare a bugetelor locale pentru

evitarea abuzurilor, evaziunilor şi în scopul unei mai bune asigurări a teritoriului, utilizându-se, în

29

acest scop, cel mai eficient mijloc financiar - finanţele publice locale.

O altă încercare de realizare a existenţei eficiente a finanţelor publice locale a fost făcută prin

Legea privind bazele autoadministrării locale nr. 635 din 10 iulie 1991.

Grupul de lucru pentru elaborarea proiectului de lege a RSSM Cu privire la bazele

autoadministrării locale menţiona că este necesară reforma administrativ-teritorială pentru „a uşura

activitatea administrativă şi controlul asupra administraţiei locale”, ceea ce impune implicit şi un

control asupra finanţelor publice locale.

În art.2 al acestui act normativ, se stipulau, în paralel cu principiile „asigurării, respectării

legislaţiei şi democratismului, apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor, îmbinarea

electivităţii cu confirmarea şi numirea în funcţie în procesul formării organelor autoadministrării

locale”, şi principiile „asigurării autogestiunii economice”, „îmbinarea intereselor locale cu cele ale

republicii” şi “autonomia în stabilirea relaţiilor contractuale între unităţile administrativ-teritoriale şi

diferite persoane fizice sau juridice”.

Astfel pentru prima dată în evoluţia Republicii Moldova ca stat independent şi suveran

s-au consacrat principii democratice ale organizării teritoriale, care presupuneau şi autonomia

financiară locală.

Art.10 al acestei legi, reglementa direct categoria „resurselor financiare” locale, stabilind, că

„resursele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale sunt formate din buget, fonduri

extrabugetare şi alte mijloace băneşti”.

În fiecare an, organul autoadministrării locale forma, aproba şi executa în mod independent

bugetul teritoriului respectiv în interesul populaţiei. Amestecul organelor ierarhic superioare în

acest proces se stabilea imperativ prin lege, ca fiind interzis.

Legea stipula expres sursele de formare a finanţelor publice locale. Rolul primordial se acorda

impozitelor de la populaţie, impozitelor şi taxelor locale, defalcărilor de la impozitele de stat

teritoriale, care erau încasate sub formă de impozite pe circulaţia mărfurilor şi de impozit pe

beneficiul întreprinderilor şi organizaţiilor ce nu intrau în gospodăria locală. Art.9 stabilea că

“gospodăria locală reprezintă totalitatea întreprinderilor, instituţiilor, organizaţiilor ce funcţionează

pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale”. În calitate de “venituri”, apăreau şi cele rezultate din

subvenţiile din bugetul republican şi judeţean, creditelor bancare pe baza condiţiilor şi de plată.

Concomitent, limita legală a constituirii finanţelor publice locale nu a fost determinată, deoarece

art.10 prevedea şi posibilitatea derivării acestora din alte venituri şi impozite.

Esenţialmente diferit de perioada sovietică, apare posibilitatea constituirii de fonduri de rezervă,

a căror surse de acoperire erau soldurile disponibile ale bugetului local, obţinute la sfârşitul anului

din contul depăşirii veniturilor şi economiei la cheltuieli, precum şi din alte venituri mobilizate în

30

procesul examinării şi aprobării bugetului respectiv.

În componenţa autorităţilor locale mai era, pe lângă posibilitatea creării fondurilor de rezervă, şi

cea de acumulare şi utilizare a mijloacelor şi fondurilor extrabugetare în scopurile şi modul

prestabilit. Era acordată şi prerogativa concentrării, pe bază de cotă-parte, a mijloacelor bugetare şi

extrabugetare la persoanele juridice şi fizice de pe teritoriul respectiv, cu acordul acestora, pentru

rezolvarea problemelor de interes comun, precum şi cea a folosirii creditelor bancare, luarea şi

acordarea împrumuturilor, organizarea şi emiterea acţiunilor.

Astfel, Legea a admis şi a atribuit reprezentanţilor colectivităţilor locale, organizaţi în autorităţi,

dreptul de a gestiona, în dependenţă de necesităţile practice, finanţele publice locale, într-o măsură

care ar putea fi apreciată ca o formă iniţială a autonomiei locale, care presupune şi autonomia

financiară. La fel, în art.11 al Legii privind bazele autoadministrării locale a fost prevăzut şi dreptul

organelor autoadministrării locale de aplicare a pârghiilor economice locale de reglementare a

preţurilor economice locale, de reglementare a preţurilor, taxelor, impozitelor, balanţei bugetare etc.

B. Perioada constituţională

Modificarea esenţială a relaţiilor social-economice din stat a impus necesitatea elaborării unui

act normativ cu forţă juridică supremă, care ar pune bazele unei noi orânduiri şi care ar fi corespuns

realităţii existente, cel puţin într-o măsură mai mare decât Legea fundamentală anterioară.

Astfel, la 27 august 1994 a intrat în vigoare Constituţia Republicii Moldova, care proclama,

chiar în art.1 că “Republica Moldova este un stat suveran, independent, unitar şi indivizibil”,

realizându-se concomitent tendinţa de încadrare într-o economie de piaţă liberă. La Titlul IV al

Constituţiei, intitulat “Economia naţională şi finanţele publice”, nu există prevederi care să se refere

la finanţele publice locale. Totuşi, reglementari ale acestor categorii ale finanţelor publice pot fi

întâlnite şi deduse din ansamblul consacrărilor constituţionale.

Art.127, reglementând proprietatea, prevede, în alin.3, că „Proprietatea publică aparţine statului,

unităţilor administrativ-teritoriale”, iar art.130 stabileşte că „Formarea, administrarea, utilizarea şi

controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor

publice sunt reglementate prin lege”.

Deosebit de importantă este şi norma de la art.131, care stipulează că „Bugetul public naţional

cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele raioanelor, oraşelor,

satelor”, prin care însuşi textul constituţional a recunoscut importanţa deosebită, pentru economia

naţională, în general, a finanţelor publice locale.

Reglementări în domeniu, deşi nu exprese, pot fi deduse din dispoziţiile Capitolului VIII, cu

titlul „Administraţia publică”, ce în art.109 proclamă principiile de bază ale administrării publice

locale şi în categoria cărora include: autonomia locală; descentralizarea autorităţilor administraţiei

31

publice locale; consultarea cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit.

Din numărul acestora, se referă direct la finanţele publice, în primul rând, autonomia locală,

care reglementează atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cât şi gestiunea

colectivităţilor pe care le reprezintă.

Anume acest ultim aspect permite a include la capitolul “autonomie” şi pe cea financiară, fapt

care mai poate fi dedus şi din alin. 2 art.112, care prevede că: “Consiliile locale şi primarii

activează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din

state şi oraşe”.

Din ansamblul acestor reglementări, rezultă că autorităţile administraţiei publice locale

administrează sau, după caz, dispun de bunurile proprietate publică sau privată ale raioanelor,

satelor, oraşelor. În plus, autonomia locală, în general, are drept fundament economic sfera

patrimonială proprie pe care colectivităţile locale o gestionează ca un autentic proprietar, în

condiţiile legii. De altfel, autonomia locală, fără existenţa acestui fundament material şi fără

libertatea de a-l gospodări potrivit nevoilor proprii ar însemna doar afirmarea unui principiu pur

teoretic şi fără relevanţă pe planul acţiunilor practice.

În garantarea tuturor prevederilor constituţionale, inclusiv cele ce visează finanţele publice

locale, art.7 prevede că “ Nici o lege şi nici un act juridic care contravine prevederilor constituţiei

nu are forţă juridică”.

Întrucât Constituţia are statut de Lege fundamentală, menirea ei era şi este de a pune bazele şi a

determina principiile generale ale organizării societăţii şi statului care urmau să fie detaliate printr-o

serie de alte acte normative care trebuiau să reglementeze fiecare domeniu în mod separat. O

detaliere, în acest sens, a existat în perioada postconstituţională, în privinţa finanţelor publice locale.

C. Perioada postconstituţională

Etapa dată se caracterizează prin elaborarea unor acte normative noi, adaptate la principiile

constituţionale ale autonomiei şi descentralizării.

Legislativ această fază de dezvoltare a finanţelor publice locale se particularizează prin

prevederile:

1) Legii privind administraţia publică locală nr. 310 din 07 decembrie 1994:

2) Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847 din 24 mai 1996;

3) Legii privind administraţia publică locală nr. 186 din 06 noiembrie 1998;

4) Legii privind administraţia publică locală nr. 123 din 18 martie 2003;

5) Legii privind administraţia publică locală nr. 436 din 28 decembrie 2006;

6) Legii privind finanţele publice locale nr.491 din 9 iulie 1999;

7) Legii privind finanţele publice locale nr. 397 din 16 octombrie 2003;

32

8) Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar- fiscale nr. 181 din 25 iulie 2014.

Apare, astfel, un număr relativ mare de încercări de reorganizare a teritoriului, în vederea unei

mai bune administrări a acestuia, fapt exprimat prin adoptarea într-o perioadă de nouă ani a trei acte

normative diferite privind administraţia publică locală.

1) Prima, în acest sens, a fost Legea privind administraţia publică locală nr.310 din 7

decembrie 1994. Prin textul acestui act normativ Republica Moldova a trecut din nou la raioane,

pentru a se realiza concordanţa cu reglementările constituţionale, precum şi s-a realizat menţinerea

în calitate de structuri teritoriale a oraşelor, cărora prin art.3 al Legii li s-a acordat statutul de

persoană juridică, specificându-se expres faptul că acestea dispun şi de patrimoniu propriu, condiţie

esenţialmente necesară existenţei unei asemenea calităţi.

Pentru realizarea acestor prevederi, precum şi a celor din Constituţia Republicii Moldova

(art.109), în art.5 al acestei Legi a fost prevăzută posibilitatea dirijării de către autorităţile

administraţiei publice locale a finanţelor publice locale, în vederea asigurării necesităţilor populaţiei

din teritoriul respectiv. Potrivit art.73 din Legea privind administraţia publică locală, resursele

financiare ale satului (comunei), oraşului (municipiului) şi raionului se constituie din mijloace

bugetare şi extrabugetare.

În fiecare an, autoritatea locală urma să formeze, să aprobe şi să execute în mod independent

bugetul unităţii administrativ teritoriale în interesul colectivităţii locale, fiind absolut interzisă

imixtiunea autorităţii ierarhic superioare în acest proces.

Raporturile dintre bugetul de stat şi bugetele raioanelor, oraşelor (municipiilor), satelor

(comunelor) trebuiau să fie reglementate printr-o lege specială.

Veniturile autorităţilor administraţiei publice locale se constituiau din resursele realizate pe

teritoriul din subordine. Consiliile locale urmau să asigure veniturile la bugetul unităţii

administrativ-teritoriale, prin stabilirea de taxe şi impozite locale, dar şi din alte resurse.

Veniturile încasate suplimentar în executarea bugetului, precum şi economiile făcute la

cheltuieli, la fel ca şi în legea din 1991, urmau să rămână la dispoziţia autorităţilor administraţiei

publice locale.

Cheltuielile bugetare se puteau aproba numai în limita resurselor de finanţare disponibile, iar

împrumuturile – doar dacă autorităţile publice locale garantau acoperirea şi rambursarea lor.

Veniturile şi cheltuielile unităţilor administrativ-teritoriale erau prevăzute pentru fiecare an

financiar la bugetele respective, aprobate de consiliu, care puteau prevedea şi crearea unui fond de

rezervă, din care, după necesitate, se acordau credite.

Legislativ, unităţile administrativ-teritoriale beneficiau de autonomie financiară şi de autonomie

în coordonarea finanţelor publice, iar dată fiind importanţă ultimelor în viaţa economică locală,

33

acţiuni în vederea realizării acestei autonomii puteau întreprinde doar autorităţile reprezentative

locale.

2) Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847 din 24 mai 1996 a încercat o

concretizare a prevederilor actului normativ anterior, incluzând o reglementare specială referitoare

la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, în titlul III, art.44.

Potrivit alin.1 al acestui articol, bugetele unităţilor administrativ-teritoriale asigură cu resurse

financiare efectuarea măsurilor pentru satisfacerea necesităţilor social-economice şi culturale ale

populaţiei şi pentru dezvoltarea teritoriului din subordine.

Veniturile şi cheltuielile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se sistematizează în

conformitate cu Clasificaţia bugetară, prevăzută la art.7 al aceleiaşi legi care presupune că

Clasificaţia bugetară include clasificaţia veniturilor bugetare, precum şi clasificaţia funcţională,

organizaţională şi economică a cheltuielilor bugetare.

Totuşi, legea nu a reglementat expres procedura în cazul elaborării şi executării bugetelor

unităţilor administrativ-teritoriale, aceasta urmând a fi prevăzută într-un act normativ special, care

detaliază nu numai procedura, dar şi esenţa finanţelor publice locale. Este vorba de Legea privind

finanţele publice locale.

Includerea în acelaşi act normativ a prevederilor referitoare la bugetul de stat, bugetul

asigurărilor sociale de stat şi a bugetelor locale a fost făcută în scopul consacrării principiului

constituţional, conform căruia toate aceste “categorii” de bugete formează, în ansamblu, bugetul

public naţional.

3) Legea privind administraţia publică locală nr.186 din 06 noiembrie 1998 a menţinut

principiile constituţionale ale autonomiei locale şi autonomiei administrative (ultimul nu e prevăzut

expres în textul constituţional).

Autonomia administrativă, în sensul art.1 al acestei legi, semnifică „Dreptul autorităţilor

administraţiei publice locale de a dispune toate măsurile pentru satisfacerea intereselor generale ale

locuitorilor pe plan local”.

Capitolul X al Legii reglementa administraţia finanţelor publice prin cinci secţiuni, care

sistematizau corespunzător: Venituri; Cheltuieli; Aprobarea şi executarea bugetelor; Fondurile

extrabugetare.

Art. 89 stabilea că autorităţile administraţiei publice locale au dreptul la resurse financiare

proprii, suficiente, proporţional cu competenţele ce le revin conform legii, de care pot dispune liber

în interesul colectivităţii locale.

Astfel, bugetele judeţelor erau formate din:

– bugetul judeţean, care reprezintă totalitatea veniturilor şi cheltuielilor necesare exercitării

34

funcţiilor ce sunt în competenţa judeţului în ansamblu sau a funcţiilor delegate de guvern;

– bugetele locale - bugetul satelor (comunelor), oraşelor şi municipiilor din teritoriul judeţului;

Bugetul unităţii teritorial-autonome presupune unele particularităţi, reieşind din statutul

acesteia, cuprinzând:

– bugetul central al unităţii teritorial-autonome, care reprezintă totalitatea veniturilor şi

cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sunt în competenţa unităţii respective în ansamblu,

sau care îi sunt delegate de Guvern;

– bugetele locale (a satelor, oraşelor şi municipiilor din teritoriul unităţii autonome).

Legea mai specifică şi componenţa bugetului municipiului Chişinău, aceasta presupunând:

– bugetul municipal;

– bugetele locale (ale satelor, oraşelor ce formează suburbia municipiului Chişinău).

Bugetul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale include bugetele instituţiilor publice din

teritoriul respectiv, care sunt susţinute financiar de autoritatea administraţiei publice.

Sistemul bugetar al unităţilor administrativ-teritoriale impune determinarea veniturilor şi

cheltuielilor bugetare respective.

4) Legea privind administraţia publică locală nr. 123 din 18 martie 2003 pe lângă

dispoziţiile generale ce ţin de competenţa autorităţilor publice locale (printre care regăsim şi cele

referitoare la finanţele publice locale), consacră un capitol separat ( XI ) – administrării finanţelor

publice locale. Aici se menţionează că autorităţile publice locale au dreptul la resurse financiare

proprii suficiente, că cel puţin o parte din aceste resurse trebuie să provină din impozite şi taxe

locale, sprijinul unităţilor administrativ-teritoriale mai slabe din punct de vedere financiar ş.a..

5) Legea privind administraţia publică locală nr. 436 din 28 decembrie 2006 reglementează

domeniul pe care îl cercetăm, fiind în mare măsură o continuitate al legii precedente. Şi actul

normativ dat consacră un capitol aparte ( XI , art.81) administrării finanţelor publice locale. În

această normă este stipulat faptul,că procesul bugetar şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale

de nivelurile întîi şi doilea sunt independente unul faţă de altul, precum şi faţă de bugetul de stat. La

fel că autorităţile publice locale dispun de bază fiscală proprie, distinctă de cea a statului şi că este

interzisă orice delegare de competenţe fără alocarea de surse financiare, necesare pentru a se

acoperi costul realizării competenţelor respective.

6) Legea privind finanţele publice locale nr. 491 din 9 iulie 1999 stabileşte că veniturile

provin din impozite, taxe, alte venituri prevăzute de legislaţie.

Totalitatea acestor venituri se putea forma din sursele indicate la art.4 la Legii în care intră

încasările directe şi integrale de la veniturile din vânzarea apartamentelor către cetăţeni, din

vânzarea pământurilor proprietate publică a unităţii administrativ-teritoriale; impozitele şi taxele

35

locale, impozitul privat, impozitul pe venitul persoanelor fizice, precum şi venitul din activitatea de

întreprinzător a persoanelor juridice din teritoriul respectiv, încasările din vânzarea bunurilor

confiscate, impozitul pentru folosirea resurselor naturale, taxa pentru patenta de întreprinzător.

Legea face diferenţă în privinţa surselor de provenienţă a veniturilor, în dependenţă de faptul dacă

bugetele sunt ale satelor, oraşelor, municipiului Chişinău, delimitările realizate purtând, totuşi, un

caracter relativ, întrucât existau foarte puţine particularităţi de constituire a mijloacelor bugetare,

majoritatea acestora, sub aspect legislativ, coincideau.

Odată acumulate, resursele financiare urmau a fi repartizate, după destinaţie, pe categorii de

cheltuieli, fiind absolut necesare funcţionării instituţiilor publice şi altor servicii din teritoriu.

Cheltuielile anuale ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, potrivit alin.2, art.6, al

Legii, se puteau aproba numai în limita resurselor financiare disponibile, neexcluzându-se, totuşi

posibilitatea contractării de împrumuturi.

Cheltuielile aprobate în bugetele locale reprezintă limite maxime care nu pot fi depăşite, iar

contractarea de lucrări, servicii, bunuri materiale şi efectuarea de cheltuieli se poate realiza, de către

ordonatorii de credite numai cu respectarea limitelor aprobate.

Prin lege a mai fost interzis şi dreptul guvernului de a obliga autorităţile administraţiei publice

locale să efectueze cheltuieli suplimentare, fără să le aloce totodată mijloacele corespunzătoare,

necesare îndeplinirii noilor obligaţiuni.

Concomitent, consiliile unităţilor administrativ-teritoriale sunt responsabile de asemenea de

stabilirea caracterului prioritar al propriilor cheltuieli şi de aprobarea, în limita resurselor financiare

disponibile, a unor cheltuieli neprevăzute de lege.

Art.7 al Legii privind finanţele publice locale prevede că de la bugetele satelor, oraşelor,

municipiilor, se finanţează amenajarea teritoriului, construcţia şi întreţinerea în hotarele localităţilor

respective a drumurilor, străzilor, podurilor, întreţinerea instituţiilor publice (instituţii preşcolare,

şcoli primare, şcoli medii de cultură generală, gimnaziile ş.a.), finanţarea diferitor activităţi (pentru

tineret, cultură fizică şi sport, serviciile, staţiile şi posturile de salvare pe apă); de la bugetele

judeţene şi bugetul central al unităţii teritorial-autonome se finanţează, în plus, construcţia

obiectivelor publice de importanţă judeţeană sau pentru unitatea autonomă, întreţinerea poliţiei

municipale; staţiunile de combatere a bolilor animalelor, aparatul consiliului judeţean şi al

Găgăuziei, asigurarea obligatorie de asistenţă medicală, efectuată de către autorităţile locale, în

calitate de asigurător al persoanelor neangajate, iar în privinţa veniturilor bugetului municipal

Chişinău, acestea susţineau, în esenţă, aceleaşi categorii de activităţi.

Încasarea în termen a veniturilor bugetare şi repartizarea mijloacelor obţinute pe categorii de

cheltuieli nu se poate realiza eficient în lipsa unei consacrări concrete şi unice a acestora într-un act

36

normativ, denumit „buget local”.

Elaborarea proiectelor bugetelor locale se efectuează de către autorităţile administraţiei publice

respective, dar ţinând cont de prevederile alin.2 art.19 al Legii.

Totodată, Ministerul Finanţelor nu poate impune autorităţilor locale modificarea bugetelor,

decât în cazul în care acestea contravin legii, politicii bugetar-fiscale a statului sau unor prevederi

specifice pentru anul bugetar următor, care au fost aduse la cunoştinţă de către minister.

Primarul satului (comunei), oraşului şi municipiului examinează proiectul bugetului elaborat, şi,

cel târziu la data de 1 noiembrie şi, printr-o dispoziţie, îl prezintă spre aprobare consiliului local.

Proiectul bugetului local trebuie să includă proiectul deciziei consiliului local privind aprobarea

bugetului, anexele la proiectul de decizie (care vor cuprinde veniturile şi cheltuielile bugetare pentru

anul următor, cotele taxelor şi impozitelor locale, ce vor fi încasate în buget, limitele numărului de

personal angajat în instituţiile publice finanţate de la buget şi sumele mijloacelor speciale, ce vor fi

încasate de către fiecare instituţie publică finanţată de la buget, din executarea lucrărilor, prestarea

serviciilor ş.a. activităţi desfăşurate contra plată), alte date adiţionale, la cererea consiliului local şi

nota explicativă la proiectul bugetului.

Consiliul local examinează proiectul bugetului în 2 lecturi, la un interval de cel mult 5 zile,

urmând a-l aproba, cel mai târziu la data de 10 decembrie a fiecărui an.

Consiliul judeţean, al unităţii teritoriale autonome şi al municipiului Chişinău aproba bugetele

respective, până la data de 20 decembrie a fiecărui an.

Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale aprobate de consiliile respective şi ratificările la

aceste bugete sunt date publicităţii în mod obligatoriu.

Dacă bugetul local nu a fost aprobat până la 31 decembrie, finanţarea cheltuielilor se efectuează

lunar, proporţional mărimii de 1/12 parte din suma cheltuielilor conform clasificaţiei bugetare, pe

anul bugetar precedent, până la aprobarea noului buget.

Execuţia bugetelor locale presupune, în mod obligatoriu repartizarea lunară a veniturilor şi

cheltuielilor bugetare, în acest sens, art.25 al Legii stabileşte că, în termen de 10 zile de la aprobarea

bugetului local, contabilitatea centralizată a Primăriei solicită de la toate instituţiile publice,

finanţate de la bugetul local, propuneri de repartizare pe luni a cheltuielilor aprobate în buget pentru

instituţia respectivă şi a veniturilor ei provenite din executarea lucrărilor, prestarea serviciilor etc.

Controlul asupra corectitudinii execuţiei bugetelor locale se efectuează de organele financiare şi

fiscale ale Departamentului Control Financiar şi revizie de pe lângă Ministerul Finanţelor.

Controlul excepţional din partea acestor autorităţi poate surveni dacă autoritatea administraţiei

publice locale nu a rambursat toate obligaţiile de plată pe termen scurt, până la sfârşitul anului

bugetar în care a fost angajat împrumutul sau dacă, la un anumit moment pe durata anului bugetar,

37

împrumutul pe termen scurt al autorităţilor proprii pe care unitatea administrativ-teritorială

prognozează să le încaseze pe durata anului financiar nu sunt returnate.

Departamentul Control financiar şi revizie, va solicita, în condiţiile unei verificări excepţionale,

autorităţilor publice locale respective să întocmească şi să depună un plan de redresare prevăzut pe

12 luni.

Prin totalitatea prevederilor Legii privind finanţele publice locale s-a încercat o reglementare, pe

cât de posibil, exhaustivă şi expresă a procesului de constituire, utilizare şi repartizare a mijloacelor

financiare, însă la nivel local, în scopul asigurării existenţei unui echilibru economic între toate

unităţile administrativ-teritoriale şi pentru a evita diferenţierile de condiţie socială între diferite

categorii de populaţie.

7) Legea privind finanţele publice locale nr. 397 din 16 octombrie 2003, deşi este un act

special, care ţine exclusiv de finanţele publice locale, spre deosebire de cel anterior, totuşi, cuprinde

şi un capitol aparte (IX) prin care determină statutul finanţelor publice locale. Aceste dispoziţii

legale prezintă un interes deosebit, mai ales în condiţiile în care este singurul act care reglementează

finanţele locale, după înfăptuirea unei noi reforme administrativ-teritoriale şi revenirea, prin

aceasta, la raioane, ca unităţi administrative de nivelul II.

Potrivit art.88 al Legii, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul la resurse financiare

proprii suficiente, de care pot dispune liber în exerciţiul lor, pe care să le administreze, în condiţiile

legii, conform principiilor autonomiei locale.

În mod obligatoriu, o parte din resursele financiare ale autorităţilor locale trebuie să provină din

impozite şi taxe locale, al căror cuantum este stabilit de consiliul local.

De asemenea, autorităţile locale urmează să fie consultate în modul corespunzător asupra

procedurilor de redistribuire a resurselor care urmează a fi alocate lor, precum şi asupra

modificărilor legislaţiei referitoare la funcţionarea sistemului finanţelor publice locale.

În condiţiile delegării de competenţă autorităţilor locale, acestea urmează a fi asigurate cu surse

financiare, necesare pentru a acoperi costul exerciţiului competenţei.

Sprijinul unităţilor administrativ-teritoriale mai slabe din punct de vedere financiar necesită

utilizarea unor proceduri de repartizare financiară justă sau unor măsuri echivalente destinate

corijării efectelor repartizării inegale a resurselor potenţiale de finanţare şi a sarcinilor ce le revin,

iar criteriile de distribuire a suportului financiar acordat de stat trebuie să fie obiective şi stabilite

conform legii.

Nu se pot fi considerate aceste prevederi depline, însă la faza iniţială a implementării practice a

reorganizării teritoriului, existenţa lor admitea administrarea eficientă a finanţelor publice locale,

formând concomitent temeiul legislativ al adoptării unui nou act normativ special, a unei alte Legi

38

privind finanţele publice locale, a cărei dispoziţii ar corespunde situaţiei administrativ-juridic

existente practic la nivel local.

8) Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014 este

actul normativ de bază care reglementează în modul cel mai aprofundat domeniul finanţelor publice

şi relaţiilor bugetare. În ceea ce priveşte domeniul finanţelor publice locale, respectivul act normativ

pune bazele de început ale relaţiilor dintre bugetul de stat cu bugetele locale, tratează principiile

bugetare, care sunt utile şi domeniului finanţelor publice locale. La fel examinează componentele de

bază ale procesului bugetar la nivel local, care sunt completate cu prevederile legii privind finanţele

publice locale.

Împărtăşind valorile europene, la 02 octombrie 1997 Republica Moldova a ratificat Carta

europeană privind exerciţiul autonom al puterii locale adoptată la Strasbourg la 15 octombrie

1985, în vigoare de la 02 februarie 1998.

Prevederile art. 9 al Cartei reglementează principiile de bază de organizare şi funcţionare a

sistemului finanţelor publice locale.

După ratificarea Cartei, Republica Moldova şi-a asumat obligaţia de a traduce în practică principiile

expuse în art.9.

Carta impune părţilor regulile care garantează independenţa politică, administrativă şi financiară a

colectivităţilor locale.

Apreciind, cu titlu recapitulativ, evoluţia reglementărilor legale privind finanţele publice locale

în Republica Moldova, putem constata că transformările interne şi internaţionale au influenţat

direct condiţiile de existenţă a elementelor „primare” ale finanţelor publice.

Totuşi, deşi ridicarea considerabilă a randamentului economiei naţionale a constituit unul din

factorii determinanţi ai consolidării finanţelor locale, acesta nu a fost şi unicul.

Timpul scurs a arătat că numai existenţa mijloacelor financiare generează prosperitatea, dar şi

eficienţa lor. „De la centralism la autonomie şi descentralizare” este sintagma care particularizează

pe deplin evoluţia reglementărilor finanţelor publice locale, în perioada 1990-2003, fapt care s-a

materializat în prevederile legale şi în situaţia de fapt.

Trecerea respectivă nu a fost făcută brusc, ci succesiv, urmărind anumite etape şi respectând

posibilităţile reale economice, juridice şi sociale existente la momentul istoric concret.

1.4. Concluzii la Capitolul 1

1. Făcînd o concluzie generală pe marginea materialelor ştiinţifice consacrate tematicii tezei de

doctorat, putem remarca, că printre oamenii de ştiinţă care au cercetat nemijlocit sau tangenţial

39

problema finanţelor publice locale se numără: I. Gliga, E. Bălan, D.D.Şaguna, R. Stancu, Cr. Oneţ,

Iu.Văcărel, V. Tabără (România); H. Himiciova, V. Parâghina, A. Tedeev, Iu. Krohina (Rusia); I.

Pahomov, I. Babin (Ucraina); S. Cobăneanu, Gr. Rusu, I. Creangă, A. Armeanic (Republica

Moldova), Jean-Claude Zarca Christophe Sinassamy ( Franţa), Malinowska-Misiag Elzbieta, Misiag

Wojciech (Polonia), Dietmar Wellisch (Germania) ş.a. Totodată, vom menţiona că studiul realizat

de specialiştii în domeniul economiei nu diferă esenţial de studiile realizate de specialiştii din

domeniul jurisprudenţei.

Lucrările acestor autori au format baza ştiinţifico-teoretică a tezei noastre de doctorat, iar

concepţiile care se regăsesc în studiile lor ne-au permis să identificăm probleme referitoare la

diverse aspecte ale finanţelor publice locale cu care se confruntă doctrina. În acelaşi timp,

investigaţia noastră este orientată în direcţia dezvoltării unor concepţii ori, dimpotrivă, îşi propune

să polemizeze cu ele, în încercarea de a-i da lucrării un caracter ştiinţifico-aplicativ.

2. În opinia noastră, multe aspecte privind instituţia finanţelor publice locale s-au analizat

tangenţial şi superficial, impunându-se realizarea unui studiu monografic complex. Cu atât mai mult

cu cât este vorba de un domeniu relativ nou pentru multe ţări, care au fost afectate de multiple

reforme radicale în ultimii 20 de ani. Ne referim aici la fostele republici unionale şi la alte ţări foste

socialiste, care se confruntă cu probleme financiare majore la nivelul întregului stat şi, cu părere de

rău, atunci când se atinge problema finanţelor publice pentru autorităţile locale, în marea majoritate

a cazurilor, aceste autorităţi sunt lăsate să se descurce singure.

3. Din analiza celor relatate putem concluziona că tematica finanţelor publice locale şi pentru

ţările Uniunii Europene, este una problematică, deoarece în componenţa Uniunii Europene sunt atât

state federale, cât şi unitare, şi fiecare dintre ele au anumite tradiţii în formarea bugetelor, dar şi în

administrarea lor.

Studiul lucrărilor autorilor din ţările Uniunii Europene ne permit să remarcăm că atât

prevederile teoretice cuprinse în literatura noastră de specialitate (România, Republica Moldova),

cât şi aspectul legal cuprins în actele normative ale Republicii Moldova, se aseamănă cu cele

europene.

Mai mult decât atât şi elementele structurale ale finanţelor publice locale ale lor sunt

asemănătoare cu cele reglementate în legislaţia noastră.

4. Ne asumăm responsabilitatea de a susţine că domeniului finanţelor publice locale i s-a

acordat o atenţie sumară, motiv pentru care trebuie să recunoaştem că literatura de specialitate

autohtonă este săracă în acest domeniu.

5. În aspect evolutiv reglementările legale privind finanţele publice locale în Republica

Moldova, au suportat modificări sub influenţa transformărilor interne şi internaţionale.

40

Astfel, scopul principal al lucrării constă în realizarea unei cercetări doctrinare complexe a

domeniului administrării finanţelor publice locale prin examinarea demersurilor juridico-practice pe

care le cuprind finanţele publice locale, precum şi în elaborarea unor recomandări privind

perfecţionarea legislaţiei referitoare la procesul de administrare a finanţelor publice locale în

vederea aplicării uniforme şi corecte a reglementărilor normative în materie.

Pentru atingerea acestor scopuri, se impune realizarea următoarelor obiective:

– elucidarea şi interpretarea conceptelor ce caracterizează procesul de administrare a finanţelor

publice locale;

– cercetarea reglementărilor finanţelor publice locale din Republica Moldova sub aspectul

evoluţiei istorice din momentul obţinerii independenţei;

– elaborarea unui sistem de principii ale procesului de administrare a finanţelor publice locale;

– caracterizarea detaliată a principiilor procesului de administrare a finanţelor publice locale şi a

principiilor procesului bugetar la nivel local;

– caracterizarea procesului bugetar la nivelul colectivităţilor locale;

– elucidarea diverselor aspecte ce ţin de controlul procesului de administrare a finanţelor publice

locale;

– analiza şi estimarea cadrului juridic naţional şi internaţional privind finanţele publice locale şi

elaborarea propunerilor de lege ferenda;

– formularea recomandărilor în vederea perfecţionării prevederilor legale referitoare la procesul

de administrare a finanţelor publice locale.

Toate acestea pot fi realizate, printr-o implicaţie mult mai mare a teoreticienilor prin

publicaţii şi monografii noi în acest domeniu, prin conlucrarea teoreticienilor cu lucrătorii practici

pentru ca aceste prevederi teoretice să nu rămână pur şi simplu nişte afirmaţii publicitare, care-şi

pierd esenţa pe rafturile bibliotecilor.

41

2. ADMINISTRAREA FINAN ŢELOR PUBLICE LOCALE: REPERE CONCEPTUALE

ŞI PRINCIPII

2.1. Repere conceptuale privind finanţele publice locale

Statul, ca formă complexă de organizare socială, pentru funcţionarea şi consolidarea sa a avut

nevoie de susţinere atât politică şi socială, cât şi economică, aceasta din urmă, odată cu apariţia

banilor, devenind susţinere financiară. Anume fluxurile de bani direcţionate de la contribuabili către

stat au constituit finanţele publice incipiente. Iniţial, aceste fluxuri de bani erau destinate în

exclusivitate să susţină cheltuielile proprii de funcţionare ale organizaţiilor statale.

Cu timpul, prin extinderea atribuţiilor care i-au fost încredinţate sau pe care statul şi le-a arogat,

fluxurile financiare au fost direcţionate spre finanţarea unor cheltuieli tot mai variate şi tot mai

apropiate de cererea publică.

Într-o accepţiune mai largă, finanţele constituie totalitatea resurselor (fondurilor) băneşti aflate

la dispoziţia colectivităţilor publice şi a întreprinderilor particulare, destinate îndeplinirii funcţiilor

şi sarcinilor acestora[156; p.31].

În vorbirea curentă, la fel şi în literatura de specialitate, se folosesc mai multe expresii făcând

parte din familia cuvântului finanţe, în sensuri apropiate sau diferite, după caz.

Cuvântul finanţe îşi are originea în limba latină provenind de la cuvintele fiare sau finis, care se

traduc prin a termina, a încheia un diferend, o acţiune judiciară în legătură cu plata unei sume de

bani. În secolele al XIII-lea şi al XIV-lea se foloseau expresiile finantio, financias şi financia

pecuniaria în sensul de „plată în bani”[23; p.50].

În Franţa, în secolul al XV-lea, se foloseau expresiile hommes de finances şi financiers pentru

denumirea arendaşilor de impozite şi a persoanelor care încasau impozitele regelui; finance însemna

o sumă de bani şi mai ales un venit al statului, iar finances întregul patrimoniu al statului. În limba

germană, în secolele al XV-lea- al XVII-lea, se întâlneau expresiile finanz, care însemna plată în

bani, şi finanzer, care-l desemna pe cămătar. Cu timpul, cuvântul finanţe a căpătat un sens foarte

larg, incluzând bugetul statului, creditul, operaţiile bancare şi de bursă, relaţiile cambiale ş.a., adică

resursele, relaţiile şi operaţiile băneşti. Actualmente, se identifică frecvent noţiunea de finanţe cu

aceea de bani, venituri în bani, resurse băneşti, creanţe şi obligaţii de plată în bani, indiferent de

subiectul acestora[179; p.31].

Vorbind despre finanţe, este necesar să facem distincţie între finanţele publice şi cele private.

Finanţe publice sunt fondurile băneşti care se află la dispoziţia autorităţilor publice având

provenienţă şi întrebuinţare publică (comună). În schimb, fondurile băneşti asociate unităţilor

42

economice private sunt denumite finanţe private. Prin urmare, conceptul de finanţe publice se

raportează la conceptul mai general al finanţelor ca o parte la un întreg.

M.L.Brown şi P.M.Jakson consideră că „finanţele publice studiază raporturile dintre cheltuielile

publice, sistemul de impozite şi comportamentul agenţilor economici care sunt indivizii, familiile şi

firmele”[10; p.10-14].

O altă definiţie tratează finanţele publice ca „o ramură a ştiinţei economice preocupată de

identificarea şi evaluarea mijloacelor şi efectelor privitoare la politicile financiare ale guvernului.

Această ştiinţă încearcă să analizeze efectele fiscalităţii şi cheltuielilor publice asupra situaţiei

economice a indivizilor şi a organizaţiilor şi să cerceteze impactul ei asupra economiei ca un întreg.

De asemenea, ea este preocupată de examinarea eficienţei măsurilor cuprinse în politicile

financiare, direcţionate spre atingerea anumitor obiective, şi de dezvoltarea tehnicilor şi

procedurilor de sporire a acestei eficienţe”[5; p.350].

Alte definiţii care prezintă interes pentru conceptul de finanţe publice formulează M.Duverger

şi P.Lalimière. Primul consideră finanţele publice o „ştiinţă care studiază activitatea statului în

calitatea sa de utilizator al unor tehnici financiare speciale: cheltuieli, taxe, impozite, împrumuturi,

procedee monetare, buget etc.”[179; p.44].

Cel de al doilea autor arată că finanţele publice se ocupă cu „studiul mijloacelor prin care statul

încearcă să realizeze, concomitent cu acoperirea cheltuielilor publice pe seama resurselor publice,

intervenţii în domeniul economic şi social. De la studiul mijloacelor de acoperire a cheltuielilor

publice, obiectul cercetării se deplasează spre analiza mijloacelor de intervenţie a statului prin

intermediul cheltuielilor şi veniturilor”[ 81; p.16-17].

Componentele structurale ale finanţelor publice au apărut şi au evoluat de-a lungul timpului,

fiind condiţionate de creşterea necesităţilor băneşti publice şi de dezvoltarea economiei naţionale.

Finanţele publice au următoarea structură: bugetul statului; cheltuielile bugetare; veniturile

bugetare; bugetul asigurărilor sociale de stat; finanţele societăţilor comerciale cu capital de stat şi

ale instituţiilor publice; bugetele locale; datoria publică[163; p.21].

Potrivit prevederilor din art.3 al Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale

nr.181 din 25 iulie 2014, finanţele publice sunt definite ca ansamblul relaţiilor economice aferente

formării şi administrării resurselor bugetelor componente ale bugetului public naţional, a datoriei

publice şi a altor active publice.

Art.4 din aceeaşi lege stabileşte că finanţele publice cuprind totalitatea resurselor financiare

acumulate în numele statului şi distribuite de către stat pentru îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor

sale.

În funcţie de nivelul de administrare, finanţele publice se împart în finanţe administrate de

43

Guvern şi finanţe administrate de autorităţile administraţiei publice locale.

Autorităţile publice centrale şi locale asigură gestionarea finanţelor publice în conformitate cu

principiile bunei guvernări stabilite prin Legea nr. 229 privind controlul financiar public intern din

23 septembrie 2010.

Acel compartiment al finanţelor publice care ne suscită în mod special interesul este

reprezentat de bugetele locale, care se includ în finanţele publice locale, sunt parte integrantă

a finanţelor publice naţionale.

Finanţele publice locale se individualizează în cadrul finanţelor publice printr-o anumită

complexitate, determinată de numărul unităţilor administrativ-teritoriale dintr-o ţară, de nivelul lor

de dezvoltare economico-socială, de particularităţile locale. Finanţele publice locale ocupă un loc

important în ansamblul finanţelor publice datorită complexităţii şi diversităţii acţiunilor socio-

culturale, economice şi serviciilor publice ce se desfăşoară în cadrul unităţilor administrativ-

teritoriale şi răspunderii autorităţilor administraţiei publice locale pentru furnizarea unor servicii

publice.

În sfera finanţelor publice locale se încadrează bugetele locale, finanţele instituţiilor publice

locale finanţate din venituri proprii şi subvenţii din bugetul local, finanţele instituţiilor publice

locale finanţate integral din venituri proprii, creditele externe şi interne, veniturile şi cheltuielile

evidenţiate în afara bugetului local. Sfera finanţelor publice locale este ilustrată de structura

bugetului general al unei unităţi administrativ-teritoriale care reflectă: bugetul local, bugetul

instituţiilor publice finanţate din venituri proprii şi subvenţii din bugetul local, bugetul instituţiilor

publice finanţate integral din venituri, bugetul creditelor externe şi interne, veniturile şi cheltuielile

evidenţiate în afara bugetului local.

După cum se ştie, bugetul local reprezintă instrumentul principal al autorităţilor administraţiei

publice locale în vederea selectării priorităţilor de finanţare din strategiile de dezvoltare economico-

socială ale localităţilor. Fundamentarea priorităţilor şi a opţiunilor privind acţiunile social culturale,

economice, serviciile publice care urmează să se finanţeze din bugetul local, precum şi masurile

necesare în vederea încasării veniturilor se realizează în procesul elaborării şi adoptării bugetului

local.

Bugetul local constituie instrumentul principal de asigurare a autonomiei decizionale a

autorităţilor administraţiei publice locale, de valorificare eficientă a resurselor locale şi de

îmbunătăţire a utilizării fondurilor locale.

Bugetele locale reprezintă o componentă distinctă şi autonomă în cadrul bugetului consolidat,

care are o serie de raporturi cu bugetul administraţiei centrale de stat prin sumele defalcate şi

transferurile de care beneficiază autorităţile administraţiei publice locale.

44

Cuvântul „buget” îşi are originea în latinescul „ bulgo” – a cărui semnificaţie este aceea de

„pungă cu bani”. Ulterior, în Franţa s-au folosit expresiile „ bouge” şi „ bougette” cu sensul de

săculeţ. În Anglia, prun cuvântul „ budjet” se înţelegea mapa de piele a Cancelarului Trezoreriei în

care erau aduse în Parlament documente referitoare la situaţia veniturilor şi cheltuielilor

statului[8;p.20].

Asupra bugetului s-au dat numeroase definiţii. În 1888, Paul Leroy Beaulieu scria: ” Un buget

este un act de prevedere al veniturilor şi cheltuielilor pe o perioadă determinată; un tablou evaluativ

şi comparativ al veniturilor de împlinit şi al cheltuielilor de efectuat„[109; p.531]. Ad.Wagner

(1883) defineşte bugetul ca un plan alcătuit în cifre, într-o ordine determinată, de obicei sistematic,

privitor la intrările şi ieşirile (veniturile şi cheltuielile) probabile, în monedă sau valori monetare,

care se vor produce în gestiunea economică a unui corp public pentru o perioadă următoare (un an);

apoi el arată după aceste date cum sumele se balansează„[109; p.531].

Art.5 al decretului din 31 mai 1862 asupra contabilităţii publice din Franţa spune: „ Bugetul este

actul prin care sunt prevăzute şi autorizate veniturile şi cheltuielile ale Statului sau altor servicii pe

cari legile le supun la aceleaşi reguli” [104; p.531].

Legea contabilităţii publice din România (1903) în art. 2 defineşte bugetul în felul următor:

„Bugetul este actul prin care sunt prevăzute şi prealabil aprobate veniturile şi cheltuielile anuale ale

Statului sau ale altor servicii publice” [109; p.532].

O veche sursă românească[116; p.559] defineşte bugetul drept actul în care sunt prevăzute şi

mai dinainte aprobate toate veniturile şi cheltuielile Statului, judeţelor şi comunelor.

La etapa contemporană, în literatura de specialitate, bugetul local este definit ca fiind programul

prin care se prevăd şi se aprobă veniturile şi cheltuielile anuale ale unei unităţi administrativ-

teritoriale, destinate realizării sarcinilor administrative ale colectivităţilor locale şi satisfacerii

nevoilor publice de interes local, program ce se adoptă printr-o hotărâre a autorităţii administraţiei

publice locale competente[122; p.102].

Al ţi autori[154; p.175] definesc bugetul local ca programul ce cuprinde cheltuielile şi veniturile

anuale necesare funcţionării instituţiilor administrativ-teritoriale şi satisfacerii nevoilor publice de

interes local, ce se aprobă de către consiliile locale şi se adoptă printr-o hotărâre, în concordanţă cu

prevederile incluse în bugetul de stat pentru echilibrarea bugetelor locale.

Potrivit art.2 din proiectul Legii privind finanţele publice locale, bugetul local este definit, în

sens restrâns, ca documentul prin care sunt aprobate în fiecare an resursele financiare şi cheltuielile

autorităţilor administraţiei publice locale[139].

În viziunea Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014,

bugetul local reprezintă o totalitate a veniturilor, a cheltuielilor şi a surselor de finanţare destinate

45

pentru realizarea funcţiilor autorităţilor administraţiei publice locale la toate nivelurile.

Bugetele locale, în calitate de parte principală a finanţelor locale, reflectă cerinţele de resurse

financiare necesare realizării acţiunilor socio-culturale, economice, serviciilor publice şi de

dezvoltare din competenţa autorităţilor administraţiei publice, precum şi pentru modul de procurare

a resurselor financiare din cursul unui exerciţiu financiar.

În conformitate cu prevederile Legii privind finanţele publice locale nr.397-XV din 16

octombrie 2003, şi anume art.2, finanţele publice locale fac parte integrantă din sistemul finanţelor

publice şi includ bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi şi bugetele unităţilor

administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, care reprezintă totalitatea veniturilor şi cheltuielilor

pentru exercitarea funcţiilor ce sunt în competenţa acestora conform legislaţiei şi a funcţiilor

delegate de Parlament la propunerea Guvernului.

Structura finan ţelor publice locale:

1) bugetele raioanelor, constituite din:

a) bugetul raional, care reprezintă totalitatea veniturilor şi cheltuielilor necesare exercitării

funcţiilor ce sunt în competenţa raionului conform legislaţiei în vigoare şi a funcţiilor

suplimentare delegate de Guvern;

b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) din componenţa

raionului;

2) bugetul Unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, constituit din:

a) bugetul central al Unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, care reprezintă

totalitatea veniturilor şi cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sunt în competenţa

Unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special conform legislaţiei şi a funcţiilor

suplimentare delegate de Guvern;

b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) din componenţa

unităţii autonome cu statut juridic special;

3) bugetul municipiului Bălţi, constituit din:

a) bugetul municipal, care reprezintă totalitatea veniturilor şi cheltuielilor necesare exercitării

funcţiilor ce sunt în competenţa municipiului conform legislaţiei şi a funcţiilor suplimentare

delegate de Guvern;

b) bugetele locale – bugetele satelor (comunelor) din componenţa municipiului Bălţi;

4) bugetul municipiului Chişinău, constituit din:

a) bugetul municipal, care reprezintă totalitatea veniturilor şi cheltuielilor necesare exercitării

funcţiilor ce sunt în competenţa municipiului conform legislaţiei şi a funcţiilor suplimentare

delegate de Guvern;

46

b) bugetele locale – bugetele satelor (comunelor) şi ale oraşelor din componenţa municipiului

Chişinău.

Bugetul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale include bugetele instituţiilor publice finanţate,

integral sau parţial, de la bugetul respectiv.

Potrivit proiectului noii Legi privind finanţele publice locale, sistemul finanţelor publice locale

este formulat mai succint. În conformitate cu art.3 din proiect:

(1) Sistemul finanţelor publice locale se constituie din:

a) bugete locale de nivelul I – bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor, cu excepţia

municipiului Bălţi şi municipiului Chişinău);

b) bugete locale de nivelul II – bugetele raionale, bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal

Chişinău, bugetul central al Unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special;

(2) Sinteza bugetelor locale în ansamblu pe raion, municipiul Bălţi, municipiul Chişinău şi

Unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special reprezintă sumarea bugetelor locale de

nivelele I şi II (cu excluderea operaţiunilor consolidabile) din cadrul Unităţii administrativ-

teritoriale respective.

În Moldova fiecare comună, oraş, municipiu şi sector al municipiului Chişinău întocmeşte buget

propriu, în condiţii de autonomie. Ele reprezintă instrumente de planificare şi de conducere a

activităţii financiare a unităţilor administrativ-teritoriale respective.

În urma analizei definiţiilor deja existente ale conceptului de buget local ne permitem să venim

cu o definiţie proprie. Aşadar, în opinia noastră prin buget local înţelegem programul prin care

se prevăd şi se aprobă veniturile şi cheltuielile anuale ale unei unităţi administrativ-teritoriale,

destinate realizării sarcinilor administrative ale colectivităţilor locale şi satisfacerii nevoilor

publice de interes local, program ce se adoptă printr-o decizie a autorităţii publice locale

competente.

Suntem adepţii acestei noţiuni, care este de fapt foarte asemănătoare cu definiţia propusă de

D.P.Roman din următoarele considerente:

– aceasta este o noţiune complexă, deoarece scoate în evidenţă părţile structurale ale bugetului

local, şi anume partea de venituri şi partea de cheltuieli;

– la fel în această noţiune se arată perioada pentru care se adoptă bugetul local – un an;

– aici găsim domeniile în care se întrebuinţează fondurile cuprinse în aceste bugete care, deşi sunt

generale, ulterior sunt completate cu prevederile legale;

– în noţiunea dată se menţionează că acest document financiar principal pentru o colectivitate

locală se adoptă printr-o decizie a autorităţii reprezentative a colectivităţilor publice locale. Am

47

înlocuit noţiunea hotărâre prin noţiunea decizie ajustând-o la prevederile legale din ţara noastră

( n.a.)

Reieşind din tematica tezei de doctor, dar şi din obiectivele trasate în introducerea lucrării,

menţionăm că ne suscită interesul nu doar finanţele publice locale, dar în special, procesul de

administrare a acestora.

După noi, conceptul de administrare a finanţelor publice locale, în literatura de specialitate

autohtonă precum şi în legislaţia naţională nu este elucidat. Administrarea finanţelor publice locale

presupune de fapt un proces care durează în timp, care implică anumite procedee de activitate a

autorităţilor publice locale cu scopul, în primul rând, de a acumula resurse financiare pentru

necesităţile autorităţii locale respective, dar şi pentru a le utiliza cât mai eficient posibil. În acest

context, propunem o definiţie nouă de administrare a finanţelor publice locale.

Prin administrarea finanţelor publice locale înţelegem totalitatea procedeelor şi metodelor

utilizate de autorităţile publice locale în vederea acumulării, utilizării şi controlului resurselor de

formare a finanţelor publice locale.

2.2. Principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale

2.2.1. Noţiunea, sistemul şi caracteristica principiilor procesului de administrare a

finanţelor publice locale

Reforma sistemului de administraţie publică locală completează efortul de elaborare şi

implementare a Strategiei de reformă a administraţiei centrale în Republica Moldova 2005[75],

identifică principalele obiective de dezvoltare strategică în contextul convenţiilor ratificate în raport

cu comunitatea internaţională, valorifică recomandările făcute autorităţilor centrale de către

Congresul Puterilor Locale şi Regionale ale Consiliului Europei, estimând totodată efortul necesar

constituirii unui sistem modern de administraţie publică în Republica Moldova.

Autorităţile locale descentralizate şi autonome pot contribui mai eficient la combaterea sărăciei,

furnizând servicii sociale spre grupurile cele mai vulnerabile, într-o manieră cât mai eficientă,

flexibilă şi inovativă. Descentralizarea reprezintă un instrument de mediere a conflictelor, asigurând

structuri şi modalităţi de participare democratică la guvernare. Administrarea descentralizată se

înţelege şi ca un transfer de sarcini, resurse şi puteri de la stat spre nivelul primar şi cel intermediar

în cadrul unor relaţii de cooperare şi solidaritate.

Creşterea autonomiei financiare a unităţilor administrativ-teritoriale de nivelele I şi II de

administrare va contribui la sporirea bunăstării populaţiei, utilizarea eficientă a resurselor financiare

48

proprii, perfecţionarea mijloacelor de echilibrare, protecţia legală a autonomiei locale. În cadrul

procesului de perfecţionare şi inevitabilă transformare se va asigura redimensionarea unităţilor

administrativ-teritoriale, modernizarea comunităţilor urbane şi rurale ale ţării pe baze echitabile şi

viabile economic, contribuind la consolidarea unui nivel regional de guvernare locală, pe criterii de

raţionalitate economică, reprezentare democratică şi solidaritate funcţională.

În cadrul acestui proces se va accelera transferul de competenţe administrative şi economice de

la nivelul central spre nivelul local şi regional, descentralizarea şi desconcentrarea serviciilor

publice fiind evaluate prin criterii şi instrumente de evaluare a gradului de satisfacţie al cetăţenilor

faţă de serviciile publice care le sunt furnizate.

În decursul reformării administraţiei publice în Republica Moldova, aceasta trebuie să se ridice

la nivelul standardelor europene, devenind mai eficace, mai transparentă, mai predictibilă, mai

adaptabilă şi mai responsabilă în faţa colectivităţilor teritoriale.

Analiza actelor normative pentru perioada de după 1991 confirmă o evoluţie crispată, în salturi

şi regrese, a structurilor prin care funcţionează administraţia publică locală. Cele mai multe

schimbări s-au datorat în principal influenţei externe (restricţii financiare, ratificări de convenţii

obligatorii pe plan european, recomandări ale diferitor instituţii internaţionale, europene) şi, mai

puţin, internalizării unei necesităţi obiective pentru valorificarea potenţialului descentralizării şi

autonomiei locale într-un stat democratic.

Lipsa de reformă a sectorului public, minimalizarea rolului autonomiei locale în sistemul politic,

economic, social şi administrativ al ţării au făcut ca autorităţile centrale din Republica Moldova să

se găsească, de regulă, în defensivă faţă de ideile şi recomandările politice internaţionale, sporind,

în acest fel, gradul de conflict latent cu interesele obiective ale autorităţilor locale, cu asociaţiile

profesionale şi societatea civilă. O anumită stagnare a dezvoltării locale şi regionale a dus la

utilizarea insuficientă a resurselor umane, administrative şi economice.

Această stare de lucruri are ca efect conservarea unor teritorii în care legile aparent nu

funcţionează, în care procedurile de formulare a deciziilor de interes local, aglomerarea de

responsabilităţi administrative fără acoperire bugetară şi neonorarea de funcţii primare legate de

interesele şi necesităţile colectivităţilor teritoriale creează condiţiile pentru emigrarea populaţiei din

aceste localităţi; trezeşte nemulţumirea justificată a subiecţilor economici şi contribuie la

degradarea instituţiilor publice. Fără o reformă integrală a sistemului de administrare publică locală,

această stare de lucruri nu poate fi ameliorată de la centru.

Pentru accelerarea reformei sistemului de administraţie publică locală există motive serioase de

ordin economic, social sau instituţional, pornindu-se de la necesitatea optimizării funcţiilor şi

resurselor gestionate în mod autonom de către autorităţile locale şi a serviciilor statului gestionate

49

pe plan teritorial local până la aspiraţia de a confirma disponibilitatea ţării de a fi integrată în

structurile politice ale Uniunii Europene.

Sprijinindu-se pe forţa principiilor de descentralizare şi autonomie locală, reformarea

administraţiei publice locale promovează o abordare sistemică a perfecţionării serviciilor şi

atribuţiilor ce aparţin autorităţilor locale. Aceste schimbări pot fi realizate doar într-o perspectivă de

lungă durată, într-un proces evolutiv şi decisiv, urmând să transforme nu doar instituţiile, dar şi

normele, modelele de comportament şi regulile informale care definesc funcţionarea sectorului

public.

O funcţie strategică sub aspectul reformării autorităţilor locale o constituie autonomia finanţelor

locale. În acest sens, este absolut necesară stabilirea unui cadru normativ favorabil autonomiei

efective a finanţelor locale, ceea ce va întări stabilitatea bugetelor locale, va garanta predictibilitate

şi motivaţii pentru creştere economică, pentru mobilizare de resurse şi participare efectivă a

comunităţilor la restabilirea obiectivelor de interes public local.

Fiind evidenţiate ca o direcţie strategică de dezvoltare, finanţele publice locale formează o

preocupare importantă pentru specialiştii în domeniu. Cum spuneam şi anterior, la acest

compartiment există prea puţine studii monografice şi chiar acte normative naţionale ori

internaţionale.

Noi ne-am propus să elucidăm finanţele publice locale, sistematizând sursele de literatură

referitoare la acest subiect.

Sistematizarea o vom face ţinând cont de contextul actual de reformare a autorităţilor publice

locale, de cadrul legal existent referitor la finanţele publice locale, pentru ca, în cele din urmă, să

evidenţiem un aspect practic neelucidat în literatura de specialitate, şi anume aspectul ce ţine de

principiile care guvernează administrarea finanţelor publice locale, numindu-le principii ale


Mai mult decât atât, pretindem a consolida aceste principii în cadrul unui sistem.

La etapa actuală, când Republica Moldova a acceptat cursul spre modernizarea sistemului de

administraţie publică, a adoptat o nouă viziune strategică pentru dezvoltarea sistemului de

administrare publică locală, suntem mult mai motivaţi să punem în discuţie subiectul finanţelor

publice locale, inclusiv principiile ce le guvernează.

Rolul finanţelor publice în viaţa economică creşte. În unele ţări finanţele publice reprezintă un

instrument important al politicii economice şi sociale. Finanţele publice locale au caracter obiectiv

în etapa actuală pe care o traversează ţara noastră; însă elementele moştenite de la vechiul sistem,

dificultăţile cu care se confruntă autorităţile locale impun continuarea unei reforme corespunzătoare

în domeniul finanţelor publice locale. Legislaţia în acest domeniu a suferit şi ea un şir de modificări.

50

Una dintre temele prioritare ale actualei guvernări o constituie reforma administraţiei publice,

un accent important fiind pus pe componenta financiară a ei. Pornind de la situaţia existentă şi

obligaţiile sale internaţionale asumate în domeniul dezvoltării autonomiei locale, Republica

Moldova a realizat în ultimii ani o serie de acţiuni importante. În special, a fost adoptat Programul

calendaristic de realizare a obligaţiilor asumate faţă de Consiliul Europei, a fost creată o comisie

parlamentară specială care, cu participarea societăţii civile din Republica Moldova, a elaborat un

nou pachet de legi în domeniul autoadministrării locale şi autonomiei locale. În anul 2006, au fost

adoptate două legi noi: Legea descentralizării administrative şi Legea privind administraţia publică

locală, urmând ca implementarea lor să fie realizată sub coordonarea Ministerului Administraţiei

Publice Locale de atunci şi a unor agenţii publice centrale. Aceste acţiuni s-au făcut având drept

bază o serie de principii, cele mai importante dintre ele fiind depolitizarea administraţiei; creşterea

autonomiei locale, a capacităţii administrative, a profesionalismului şi eficienţei administraţiei

publice locale în vederea îmbunătăţirii calităţii serviciilor oferite cetăţenilor. Tot aici la fel poate fi

atribuită elaborarea Proiectului Legii cu privire la finanţele publice locale. Calitatea şi importanţa

acestor legi a fost înalt apreciată de către reprezentanţi ai Consiliului Europei[186]. Ulterior, la 25

iulie 2014, Parlamentul Republicii Moldova a aprobat Legea finanţelor publice şi responsabilităţii

bugetar-fiscale.

Aşadar, actele normative în vigoare conţin mai multe prevederi referitoare la administraţia

publică, finanţele publice locale şi principiile de organizare a acestora.

Legea fundamentală, Constituţia Republicii Moldova, în art.109 stipulează „Principiile de bază

ale administrării publice locale”. Potrivit prevederilor acestui articol, administraţia publică în

unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe următoarele principii:

1) principiul autonomiei locale;

2) principiul descentralizării serviciilor publice;

3) principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale;

4) principiul consultării cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit.

Aceste principii se referă evident şi la finanţele publice locale, autonomia lor fiind declarată

drept o direcţie strategică în procesul de modernizare a sistemului administraţiei publice în

Republica Moldova[185].

Prevederile în cauză le regăsim în art.3 din Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind

administraţia publică locală. Acest articol nu doar reconfirmă principiile fundamentale ale

administraţiei publice locale, dar şi elucidează faptul că autorităţile administraţiei publice locale

printre altele „beneficiază şi de autonomie financiară în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor

publice locale, exercitându-şi, în condiţiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat”.

51

Este evident că autonomia locală fără un suport financiar adecvat ar rămâne o simplă declaraţie.

Ţinând cont de acest fapt, legiuitorul consacră în art.9 din aceeaşi lege suportul financiar al

autonomiei locale: „Pentru asigurarea autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale

elaborează, aprobă şi gestionează în mod autonom bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, având

dreptul să pună în aplicare şi impozite locale şi să stabilească cuantumul lor în condiţiile legii”.

Toate acestea ne permit să fim de acord cu opinia exprimată deja în doctrina de specialitate că

„autonomia financiară nu este un principiu de sine stătător, ci doar unul din principalele instrumente

de realizare a autonomiei locale”[127; p.80].

Pentru a garanta autonomia financiară, însă, legiuitorul a instituit mai multe principii fiind vorba

despre:

1) dreptul de a dispune de impozite şi taxe locale;

2) consultarea autorităţilor publice locale în materie de finanţe publice locale;

3) protejarea unităţilor administrativ-teritoriale mai slabe din punct de vedere financiar;

4) obiectivitatea subvenţiilor şi suporturilor acordate de stat;

5) acoperirea financiară a competenţelor delegate de stat [31; p.221].

Aceste principii ce au legătură directă cu finanţele publice locale sunt cele indicate în art.3 din

Legea Republicii Moldova privind descentralizarea administrativă nr.435-XVI din 28 decembrie

2006. Descentralizarea serviciilor publice expusă ca un principiu constituţional, este totodată o

modalitate a descentralizării administrative având la bază următoarele principii: principiul

autonomiei locale; principiul subsidiarităţii, principiul echităţii; principiul integrităţii

competenţelor; principiul corespunderii resurselor cu competenţele; principiul solidarităţii

financiare; principiul dialogului instituţional; principiul parteneriatului public-privat, public-public,

public-civil; principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale.

O altă lege autohtonă, care însă nu specifică vreun principiu, dar care garantează autonomia

financiară a unităţilor administrativ-teritoriale este Legea Republicii Moldova privind finanţele

publice locale nr.397-XV din 16 octombrie 2003. Art.3 din Legea dată stipulează garanţiile

autonomiei financiare: „Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale… constituie elemente

independente care se elaborează, se aprobă şi se execută în condiţii de autonomie financiară, în

conformitate cu prevederile prezentei legi şi ale Legii privind administraţia publică locală.

Suma veniturilor aprobate (prognozate) şi neîncasate în bugetul unităţii administrativ-teritoriale,

precum şi cheltuielile efectuate suplimentar de la bugetul acesteia nu se recuperează de la bugetul

de alt nivel.

Veniturile încasate, în procesul de executare a bugetului, suplimentar la cele aprobate, precum şi

economiile de cheltuieli, cu excepţia mijloacelor ce urmează a fi virate conform prevederilor din

52

prezenta lege, rămân la dispoziţia autorităţilor administraţiei publice respective.

Orice delegare de competenţe suplimentare din partea statului în persoana Guvernului trebuie să

fie însoţită de alocarea de resurse financiare, necesare pentru a acoperi costul exerciţiului

competenţei delegate.

Autorităţile administraţiei publice locale urmează a fi consultate în modul corespunzător asupra

procedurilor de redistribuire a resurselor ce urmează a fi alocate acestora, precum şi asupra

modificărilor operate în legislaţie referitor la funcţionarea sistemului finanţelor publice locale”.

Din această prevedere pe cale logică pot fi deduse câteva principii ce se raportează la finanţele

publice locale, şi anume:

1) principiul autonomiei financiare;

2) principiul consultării;

3) principiul acoperirii financiare a competenţelor suplimentare legate de stat.

Art.22 din aceeaşi lege consacră principiul publicităţii prin următoarea prevedere: „Bugetele

unităţilor administrativ-teritoriale, aprobate de către autorităţile reprezentative şi deliberative

respective, şi rectificările la aceste bugete sunt date publicităţii în mod obligatoriu”.

Cele expuse mai sus sunt, în principiu, în concordanţă cu prevederile Cartei Europene privind

exerciţiul autonom al puterii locale adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 şi ratificată de

Republica Moldova la 2 octombrie 1997, în vigoare de la 02 februarie 1998.

Semnatarii Cartei au pus la baza acordului lor următoarele premise:

– colectivităţile locale reprezintă unul dintre principalele fundamente ale oricărui regim democratic;

– dreptul cetăţenilor de a participa la rezolvarea treburilor publice face parte din principiile

democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei;

– la nivel local acest drept poate fi exercitat la modul cel mai direct;

– existenţa autorităţilor administraţiei publice locale împuternicite cu responsabilităţi efective

permite o administrare în acelaşi timp, eficientă şi apropiată de cetăţeni;

– apărarea şi întărirea autonomiei locale în diferite ţări ale Europei reprezintă o contribuţie

importantă la edificarea unei Europe bazate pe principiile democraţiei şi ale descentralizării

puterii;

– existenţa de colectivităţi locale înzestrate cu organe decizionale, constituite democratic şi

beneficiind de o largă autonomie în ceea ce priveşte competenţele, modalităţile de a le exercita

şi mijloacele necesare pentru îndeplinirea misiunii lor.

La articolul 9 al Cartei, intitulat „Resursele financiare ale colectivităţilor locale” sunt expuse

principiile care trebuie să stea la baza autonomiei financiare a colectivităţilor locale.

Astfel, Carta prevede dreptul colectivităţilor locale „la resurse proprii suficiente” (art.9 pct.1),

53

iar sistemele de prelevare pe care se bazează „trebuie să fie de natură suficient de diversificată şi

evolutivă” (art.9 pct.4).

În acest context, sintagma „resurse suficiente” trebuie analizată în corelaţie cu necesităţile impuse

de exercitarea competenţelor, de realizarea unor servicii publice locale şi eficienţa utilităţii lor.

Carta privind exerciţiul autonom al puterii locale recunoaşte principiul proporţionalităţii în

stabilirea corelaţiei optime dintre resursele financiare ale colectivităţilor locale şi competenţele

prevăzute acestora de Constituţie şi lege (art.9 pct.2):

„Cel puţin o parte dintre resursele financiare ale colectivităţilor locale trebuie să provină din

taxele şi impozitele locale, al căror nivel acestea au competenţa să îl stabilească în limitele legii”

(art.9 pct.3), iar de resursele financiare, colectivităţile locale trebuie să poată dispune „în mod liber

în exercitarea atribuţiilor lor” (art.9, pct.1).

Unicul act normativ din Republica Moldova care deocamdată este la fază de proiect, dar care

conţine o normă expresă ce se referă la sistemul principiilor ce guvernează administrarea finanţelor

publice locale este Proiectul Legii privind finanţele publice locale[139]. Art.2 pct.5 din acest Proiect

are următorul conţinut: „La baza elaborării, aprobării şi executării bugetelor locale stau principiile

legalităţii, autonomiei locale, descentralizării şi autonomiei financiare, echilibrului, unităţii,

realităţii, anualităţii, colaborării între autorităţile publice de diferite nivele, transparenţei şi

publicităţii”. Acest Proiect de lege însă nu explică, spre deosebire de alte legi analogice din alte

ţări, de exemplu, România, conţinutul principiilor expuse, deşi din lectura Proiectului în cauză unele

uşor pot fi deduse. Legea României privind finanţele publice locale nr.273/2006[96; p.267-329] în

Capitolul II art.17-18 prevede principiile finanţelor publice locale şi explicit relevă conţinutul lor.

Astfel, legiuitorul român prevede următoarele principii: principiul universalităţii (art.7);

principiul transparenţei şi publicităţii (art.8); principiul unităţii (art.9); principiul unităţii

monetare (art.10); principiul anualităţii (art.11); principiul specializării bugetare (art.12);

principiul echilibrului (art.13); principiul solidarităţii (art.15); principiul autonomiei locale

financiare (art.16); principiul proporţionalităţii (art.17); principiul consultării (art.18).

Un alt act normativ care conţine prevederi referitoare la principiile finanţelor publice locale şi

care se referă şi la ţara noastră este Legea-model cu privire la principiile generale de organizare a

finanţelor locale, adoptată la Sankt-Petersburg la Adunarea plenară a Asambleei Interparlamentare a

ţărilor-membre ale CSI prin Hotărârea nr.12-10 din 8 decembrie 1998.

În conformitate cu art.2 pct.2 din legea respectivă, „Formarea şi executarea finanţelor locale se

bazează pe principiile autonomiei, susţinerii financiare din partea statului şi al publicităţii”.

Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847-XIII din 24 mai 1996, la 17

decembrie 2009, a fost completată cu Titlul 1/1 care stipula principiile bugetare, şi anume:

54

principiul anualităţii; principiul unităţii monetare; principiul universalităţii; principiul unităţii;

principiul specializării; principiul transparenţei, însă la 01 ianuarie 2015 toate articolele care

prevedeau aceste principii, cu excepţia principiului universalităţii, au fost abrogate.

Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014 în articolele

5-13 prevede următoarele principii: principiul anualităţii; principiul unităţii monetare; principiul

unităţii; principiul universalităţii; principiul balansării; principiul previzibilităţii şi sustenabilităţii;

principiul performanţei; principiul transparenţei; principiul specializării.

Cele expuse mai sus ne permit să conchidem că finanţele publice locale, ca instituţie a dreptului

financiar, poate fi supusă unui sistem propriu de principii[168;p.48-50].

În opinia noastră, sistemul de principii se poate defini ca o totalitate de principii

caracterizate de anumite trăsături comune, ce posedă o coerenţă organică şi formează un tot

întreg.

Principiile de drept sunt reguli de maximă generalitate care sintetizează experienţa socială şi

asigură echilibrul dintre respectarea drepturilor şi îndeplinirea obligaţiilor. Sub aspect etimologic,

noţiunea de principiu previne de la latinescul „principium” care are sensul de început, obârşie sau

element fundamental[118; p.126]. Orice principiu este un început de plan ideatic, o sursă de acţiune.

În domeniul logicii, principiile au un sens imperativ, indicând cum trebuie să gândim pentru a ne

apropia de esenţa obiectului.

Principiile de drept sunt extrase din dispoziţiile constituţionale sau sunt deduse pe cale de

interpretare din alte norme având rolul de a asigura echilibrul sistemului juridic cu evoluţia socială.

Rezumând cele expuse, considerăm că principiile procesului de administrare a finanţelor

publice locale sunt principii ce caracterizează doar instituţia finanţelor publice locale şi nu întreaga

ramură de drept. Finanţele publice locale, la rândul lor, ca instituţie juridică reprezintă un ansamblu

normativ organic articulat care reglementează un sector concret şi durabil al vieţii sociale, ansamblu

alcătuit dintr-o totalitate de reguli juridice dirijate spre un scop comun[77;p.112].

Deci, principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale ca instituţie juridică

din cadrul dreptului financiar ca ramură de drept, în opinia noastră, reprezintă o modalitate de

coordonare a normelor juridice în cadrul sistemului, în jurul unei instituţii cum este cea a


Principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale sunt caracterizate de

următoarele tr ăsături :

1. principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale sunt expuse în actele

internaţionale în domeniul administraţiei publice la care Republica Moldova este parte, în

Constituţia Republicii Moldova şi în legislaţia naţională în vigoare;

55

2. principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale reprezintă idei de bază ce sunt

reflectate în întreaga reglementare juridică de domeniu;

3. principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale se pot prezenta fie sub forma

unor axiome, fie sub forma unei deducţii, fie sub forma unei generalizări de fapte;

4. principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale sunt mobile, stabilitatea lor

fiind relativă;

5. principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale sunt principii instituţionale,

caracteristice instituţiei „finanţele publice locale”, parte integrantă a dreptului financiar.

Astfel, după noi, sistemul principiilor procesului de administrare a finanţelor publice locale

este format din următoarele principii: Principiul legalităţii; Principiul autonomiei locale;

Principiul descentralizării; Principiul subsidiarităţii;

Principiul legalităţii este unul dintre principiile ce stau la baza formării sistemului finanţelor

publice locale. Acest principiu este expres prevăzut în Proiectul Legii privind finanţele publice

locale nr. 397/2003 (art.2 alin.5), mai este enunţat şi în Constituţia RM (al.113 alin.3), la fel şi în

Legea privind APL nr.436/2006 (art.6 alin.2), atunci când se vorbeşte despre raporturile dintre

autorităţile administraţiei publice locale. În afară de aceasta, toate actele normative ce au tangenţă

cu finanţele publice locale deseori utilizează sintagmele „în condiţiile legii”, „în cazurile prevăzute

de lege”, „în conformitate cu prevederile legii”, „în baza prevederilor legale”, „stabilite conform

legii” etc.

Vom menţiona că principiul legalităţii, deşi poate fi examinat ca un principiu fundamental

caracteristic tuturor ramurilor de drept şi instituţiilor juridice din cadrul acestora, are influenţă

incontestabilă şi asupra finanţelor publice locale.

Deşi capătă aspecte din cele mai diverse, de la principiul clasic francez al legalităţii la conceptul

englez de rule of law, legalitatea are în vedere subordonarea tuturor actelor administraţiei publice

(inclusiv locale) faţă de cadrul legal în vigoare, privit lato sensu, deci incluzând principii generale

de drept (altele decât principiul legalităţii). Ca atare, puterile exercitate de funcţionari trebuie să

aibă o bază legitimă, adică să se întemeieze pe autoritatea conferită de lege şi să fie exercitate în

limitele acesteia. Mai mult, activitatea administraţiei publice trebuie să urmărească punerea în

aplicare a legii.

Principiul legalităţii stă la baza unui număr de principii derivate, precum principiul preeminenţei

legii, care exprimă faptul că administraţia nu poate lua nici o măsură care să intre în contradicţie cu

legea sau să încalce domeniul rezervat legii. În ceea ce priveşte respectarea legalităţii în Tratatul de

instituire a unei Constituţii pentru Europa[187], observăm că realizarea acestui principiu este

asigurată şi prin recunoaşterea unui drept al cetăţenilor europeni la o bună administrare, astfel încât

56

fiecare cetăţean are dreptul la un tratament echitabil şi nedescriminatoriu din partea organelor

administrative ale Uniunii, dar şi ale statelor membre.

Consacrarea constituţională a acestui principiu cu referire la organele administraţiei publice

(inclusiv locale) este stipulată în art.107,109-113 din Constituţia Republicii Moldova, în virtutea

cărora se stabileşte că organele administraţiei publice sunt formate şi dirijate în activitatea lor de

lege.

Legea privind administraţia publică locală în alin. 2 art.6 declară că raporturile dintre autorităţile

publice centrale şi cele locale, printre alte principii, au la bază şi principiul legalităţii.

O prevedere analogică conţine şi alin.3 art.113 din Constituţia RM potrivit căreia, printre

principiile ce stau la baza raporturilor dintre autorităţile publice locale este şi principiul legalităţii

(avându-se în vedere aici raporturile dintre autorităţile administraţiei publice de nivelul întâi şi al

doilea).

Asigurarea respectării legalităţii şi a principiilor constituţionale este declarată drept scop şi al

exercitării oricărui control administrativ asupra activităţii desfăşurate de către autorităţile publice

locale (alin. 4 art.6 al Legii privind APL).

Revenind la finanţele publice locale, menţionăm că acestea au la bază un anumit cadru legislativ

format din:

1) Legea privind finanţele publice locale nr.397-XV din 16 octombrie 2003;

2) Legea privind administraţia publică locală nr.436-XVI din 28 decembrie 2006;

3) Legea privind descentralizarea administrativă nr.435-XVI din 28 decembrie 2006;

4) Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847 din 24 mai 1996;

5) Constituţia Republicii Moldova din 29 iulie 1994;

6) Carta Europeană a Autonomiei Locale din 15 octombrie 1985, ş.a

Întreaga activitate de elaborare, aprobare şi executare a bugetelor unităţilor administrativ-

teritoriale, precum şi administrarea finanţelor publice locale are loc doar în condiţiile legii.

Deci, principiul legalit ăţii într-adevăr este unul cu implicare generală, deoarece toate

celelalte principii ce vor fi examinate în continuare îl au pe acesta drept fundament. Oricare

din principiile institu ţionale referitoare la finanţele publice locale iminent se întemeiază pe

principiul legalit ăţii.

Semnificaţia principiului dat rezidă în faptul că autorităţile publice locale, implicit şi cele din

sfera finanţelor publice locale, trebuie să se conducă în activitatea lor strict de prevederile legii.

În ceea ce priveşte orice alte acţiuni care vor fi întreprinse de autorităţile publice (inclusiv cele

locale) în legătură cu realizarea intereselor lor şi care nu au reglementare expresă în lege, acestea

nu trebuie să contravină normelor cuprinse în legi şi alte acte normative.

57

Principiul autonomiei locale. Potrivit Legii fundamentale – Constituţiei Republicii Moldova,

administraţia publică nu activează arbitrar, ci având drept temei anumite principii de bază care îi

ordonează activitatea cotidiană.

Astfel, art.109 al Constituţiei Republicii Moldova stipulează:

„Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile

autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei

publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.

Autonomia priveşte atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cât şi

gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă”.

Anume din momentul adoptării Constituţiei Republicii Moldova prin această consacrare

constituţională principiul autonomiei locale capătă importanţă fundamentală pentru guvernarea

locală.

Conceptul de autonomie locală, evident, nu este expus în Constituţie. Noţiunea aceasta este

prevăzută în Carta Europeană a Autonomiei Locale şi în Declaraţia universală cu privire la

autonomia locală, semnată la Rio de Janeiro în 1986[175; p.135-136] (fiind preluată mai târziu de

actele normative naţionale). Art.3 al Cartei este intitulat „Conceptul de autonomie locală” şi are

următorul conţinut:

„Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei

publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul

populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice”.

Aceeaşi noţiune este preluată şi utilizată de Legea Republicii Moldova privind descentralizarea

administrativă din 28 decembrie 2006.

Din limba greacă veche cuvântul „autonomie” înseamnă („auto”– singur, independent, iar

„nomos”– lege) libertatea de a guverna prin propriile sale legi. Dicţionarul limbii române literare

contemporane[36; p.171] defineşte autonomia ca dreptul (al unui stat, al unei regiuni, al unei

naţionalităţi sau al unei minorităţi naţionale) de a se administra singur, în cadrul unui stat condus de

o putere centrală.

În opinia prof. T. Drăganu [37;p.337] diferitele colectivităţi umane aflate pe teritoriul unui stat,

vor putea fi considerate autonome în cazul în care vor fi în situaţia de a adopta norme juridice în

condiţii de independenţă faţă de autorităţile publice locale[31;p.75].

Semnificaţia acestui principiu este extrem de importantă pentru întreaga administraţie publică

locală, deoarece defineşte caracteristicile şi esenţa autonomiei locale în general. Noţiunea de drept

şi capacitate efectivă exprimă ideea conform căreia dreptul formal atribuit autorităţilor locale de a

reglementa şi de a administra anumite treburi publice trebuie să fie însoţit de mijloacele materiale şi

58

financiare necesare pentru a realiza aceste drepturi şi capacităţi în mod efectiv.

Sintagma în nume propriu relevă faptul că orice colectivitate locală nu trebuie să se limiteze

doar la rolul de simplu agent al autorităţilor superioare.

Faptul că acest principiu include sintagma în limitele stabilite de lege admite ca legiuitorul să

stabilească prin lege competenţele autorităţilor publice locale şi limitele acestora. Ceea ce trebuie

reţinut este că autonomia locală se încadrează în anumite limite determinate de lege, astfel fiind

excluse posibilităţile de derogare şi interpretare eronată a prerogativelor administraţiei publice locale.

Într-o altă opinie[126; p.81], autonomia locală (într-un stat unitar) înseamnă dreptul şi

capacitatea efectivă pentru colectivităţile locale să reglementeze şi să administreze în cadrul legii,

sub propria lor răspundere şi în favoarea populaţiei respective (sau comunităţii publice), o parte

importantă din treburile publice, realizată prin intermediul autorităţilor administraţiei publice

locale”.

După noi, analiza conţinutului şi sferei de cuprindere a conceptului de autonomie locală

presupune surprinderea determinărilor legale ale acestuia, prevăzute în Legea Republicii Moldova

privind administraţia publică locală din 28 decembrie 2006.

Conform alin.2 din art.3 al Legii respective, „Autorităţile administraţiei publice locale

beneficiază de autonomie decizională, organizaţională, gestionară şi financiară, au dreptul la

iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor locale, exercitându-şi, în condiţiile legii,

autoritatea în limitele teritoriului administrat”.

Distingem, astfel, câteva elemente ale autonomiei locale, ce definesc în plan logic conţinutul

conceptului: 1) elementul decizional; 2) elementul organizaţional; 3) elementul gestionar; 4)

elementul financiar.

Se poate observa că, pentru a fi în prezenţa autonomiei locale, este necesar de a fi îndeplinită

condiţia întrunirii cumulative a tuturor elementelor.

Autonomia decizională reprezintă dreptul autorităţilor publice locale de a adopta liber decizii, în

condiţiile legii, fără intervenţii din partea altor autorităţi publice, în scopul realizării intereselor sale.

Decizional, autonomia locală se manifestă prin competenţa consiliilor locale şi a primarilor în

rezolvarea problemelor de interes local (art.14 din Legea privind APL) fără intervenţia altor

autorităţi. Ea presupune consacrarea principiului plenitudinii de competenţă în soluţionarea

problemelor de interes local.

În plan juridic, autonomia decizională are două surse normative: una legală (alin.2 art.112 din

Constituţia RM) şi una regulamentară (lit. „m” art.14 din Legea privind APL). Inspirându-se din

principiile liberalismului politic, autonomia locală are la bază, printre altele, ideea că însăşi

colectivităţile locale sunt cele care pot cunoaşte cel mai bine propriile necesităţi şi, drept urmare,

59

sunt cele mai interesate pentru realizarea lor.

Potrivit art.10 pct.(1) din Legea privind APL „Autorităţile locale îşi desfăşoară activitatea în

domeniile stabilite de Legea privind descentralizarea administrativă, dispunând în acest scop de

competenţe depline care nu pot fi puse în cauză sau limitate de nici o autoritate publică, decât în

condiţiile legii”.

Autonomia organizaţională constă în dreptul autorităţilor publice locale de a aproba, în

condiţiile legii, statutul, structurile administrative interne, modalităţile de funcţionare a acestora,

statele şi organigrama lor, precum şi de a institui persoane juridice de drept public de interes local.

Organizaţional, autonomia locală se manifestă prin alegerea administraţiei publice locale de

către populaţia cu drept de vot care domiciliază în unitatea administrativ-teritorială respectivă (pct.3

din Hotărârea Curţii Constituţionale nr.13 din 14.03.2002), prin posibilitatea recunoscută comisiilor

locale de a adopta statutul localităţii (lit. „m” din Legea privind APL), organigrama şi numărul de

personal (lit. “e” din legea privind APL), a organizării serviciilor publice locale (lit.”l” din Legea

privind APL) etc.

Putem afirma că, în esenţă, autonomia organizaţională conţine capacitatea de autoorganizare a

autorităţilor administraţiei publice locale.

Autonomia organizaţională presupune un nou tip de relaţii ce se stabilesc între autorităţile

administraţiei publice de nivelul întâi şi al doilea, locale şi centrale.

Potrivit art.5 din Legea privind APL, autorităţile administraţiei publice locale prin care se

realizează autonomia locală în sate (comune), oraşe (municipii) sunt consiliile locale, ca autorităţi

deliberative, şi primării, ca autorităţi executive.

Autorităţile administraţiei publice locale prin care se realizează autonomia locală în raioane sunt

consiliile raionale, ca autorităţi deliberative, şi preşedinţii de raioane, ca autorităţi executive[130;

p.85].

Conform art.6 din aceeaşi Lege, consiliile locale şi cele raionale, primarii şi preşedinţii de

raioane funcţionează ca autorităţi administrative autonome, soluţionând treburile publice din sate

(comune), oraşe (municipii) şi raioane în condiţiile legii.

Raporturile dintre autorităţile publice centrale şi cele locale au la bază principiile autonomiei,

legalităţii, transparenţei şi colaborării în realizarea problemelor comune[130; p.86].

Între autorităţile centrale şi cele locale, între autorităţile publice de nivelul întâi şi cele de nivelul

al doilea nu există raporturi de subordonare, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege.

În acest sens conţine prevederi şi alin.113 din Constituţia Republicii Moldova care declară că

„Raporturile dintre autorităţile publice locale au la bază principiile autonomiei, legalităţii şi

colaborării în rezolvarea problemelor comune”.

60

Se impune deci constatarea că, în viziunea legiuitorului, dispar raporturile de subordonare a

autorităţilor administraţiei publice locale faţă de alte organe, deoarece, sub aspect organizaţional,

primele nu fac parte din structurile ierarhizare ale organelor statului.

Gestionar, autonomia vizează competenţe ale autorităţilor locale ce decurg din calitatea de

persoane juridice a unităţilor administrativ-teritoriale care gestionează patrimoniul local. Aceasta

reiese din art.4 al Legii privind APL care stipulează următoarele: „Unitatea administrativ-teritorială

este persoană juridică de drept public şi dispune, în condiţiile legii, de un patrimoniu distinct de cel

al statului şi al altor unităţi administrativ-teritoriale”.

Termenul de gestiune are următoarele semnificaţii: desemnează administrarea unui patrimoniu

sau a unor bunuri aparţinând unei persoane de către reprezentantul ei, totalitatea operaţiilor

efectuate de un gestionar privind primirea, păstrarea şi eliberarea bunurilor materiale sau valorilor

băneşti dintr-o societate comercială sau instituţie, totalitatea bunurilor încredinţate unei persoane în

vederea păstrării şi mânuirii lor. În toate cazurile termenul exprimă existenţa unui patrimoniu sau a

unor bunuri care sunt încredinţate unei persoane.

În formularea legală, gestiunea priveşte interesele locuitorilor unei localităţi, dându-i-se astfel o

altă conotaţie decât cea care reiese din accepţiunea sa terminologică.

Prin noţiunea de gestionare a intereselor colectivităţilor se desemnează preocuparea autorităţilor

administraţiei publice locale de a obţine ceea ce este avantajos, necesar, folositor, pentru

colectivităţile pe care le reprezintă.

Elementul financiar este acela care ne interesează îndeosebi, deoarece finanţele publice locale

constituie un element de bază al suportului material prin care se asigură realizarea autonomiei

locale. Autonomia financiară nu se poate prezenta ca un principiu de sine stătător, ci doar unul

subsidiar principiului autonomiei locale, un instrument important de realizare a ei. Autonomia

financiară constă în dreptul autorităţilor publice locale de a dispune de resurse financiare proprii

suficiente şi de a le utiliza liber, în condiţiile legii, prin adoptarea propriilor bugete locale.

Realizarea autonomiei locale este posibilă numai dacă există o capacitate de finanţare adecvată

la nivel local, metodele de finanţare locală fiind sub influenţa decisivă a statului. Ca urmare, statul

deleagă prin legislaţie dreptul entităţilor locale de a-şi adopta bugetul lor propriu, de a stabili

impozite şi taxe, astfel încât să se asigure un echilibru corespunzător între activităţile pe care

acestea le pot desfăşura şi sursele financiare de care dispun.

Autonomia financiară a colectivităţilor locale este absolut necesară, deoarece autonomia

administrativă nu este posibilă fără autonomia financiară care-i asigură suportul material al

funcţionării.

Problema generală a autonomiei locale pentru statele europene face obiectul Cartei Europene a

61

Autonomiei Locale care, în art.9, conţine şi prevederi referitoare la autonomia financiară.

În comparaţie cu această dispoziţie legală, în cadrul politicii economice naţionale, autorităţile

administraţiei publice locale au dreptul la resurse proprii, suficiente, de care pot dispune în mod

liber în executarea atribuţiilor lor. Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale

trebuie să fie proporţionale cu competenţele prevăzute de Constituţie sau de lege.

Cel puţin o parte din resursele financiare ale acestora trebuie să provină din taxele şi impozitele

locale, al căror nivel acestea au competenţa să îl stabilească în limitele legale. Sistemele de preluare

pe care se bazează resursele de care dispun autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie de

natură suficient de diversificată şi evolutivă pentru a le permite să urmeze practic, pe cât posibil,

evoluţia reală a costurilor exercitării competenţelor acestora.

Protejarea colectivităţilor teritoriale locale cu o situaţie mai grea din punct de vedere financiar

necesită instituirea de proceduri de egalizare financiară sau de măsuri echivalente destinate să

corecteze efectele repartiţiei inegale a resurselor potenţiale de finanţare, precum şi a sarcinilor

fiscale ce le incumbă. Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să restrângă libertatea de opţiune a

autorităţilor administraţiei publice locale în sfera lor de competenţă. Autorităţile administrative ale

colectivităţilor teritoriale locale trebuie să fie consultate, de o manieră adecvată, asupra

modalităţilor de repartizare a resurselor redistribuite care le revin.

Subvenţiile alocate colectivităţilor teritoriale locale trebuie, pe cât posibil, să nu fie destinate

finanţării unor proiecte specifice. Alocarea de subvenţii nu trebuie să aducă atingere libertăţii

fundamentale a politicilor autorităţilor administrative locale autonome în domeniul lor de

competenţă.

În scopul finanţării cheltuielilor lor de investiţii, autorităţile administraţiei publice locale trebuie

să aibă acces, în conformitate cu legea, la piaţa naţională a capitalurilor.

Referitor la garanţiile acordate de legiuitorul autohton autonomiei financiare se expune Legea

Republicii Moldova privind finanţele publice locale din 16 octombrie 2003. În baza art.3 al acestei

Legi, bugetele unităţilor administrativ-teritoriale constituie elemente independente care se

elaborează, se aprobă şi se execută în condiţii de autonomie financiară, în conformitate cu

prevederile prezentei legi şi ale Legii privind administraţia publică locală.

Suma veniturilor aprobate (prognozate) şi neîncasate în bugetul unităţii administrativ-teritoriale,

precum şi cheltuielile efectuate suplimentar de la bugetul acesteia nu se recuperează de la bugetul

de alt nivel.

Veniturile încasate, în procesul de executare a bugetului, suplimentare la cele aprobate, precum

şi economiile de cheltuieli, rămân la dispoziţia autorităţilor administraţiei publice respective.

Orice delegare de competenţe suplimentare din partea statului în persoana Guvernului trebuie să

62

fie însoţită de alocarea de resurse financiare, necesare pentru a acoperi costul exerciţiului

competenţei delegate.

Legea privind administraţia publică locală mai conţine o prevedere expresă, din care poate fi

dedus elementul financiar al autonomiei locale, şi anume art.81 „Finanţele publice locale”, în care

se stipulează că finanţele unităţilor administrativ-teritoriale se administrează în condiţiile Legii

privind finanţele publice locale, conform principiului autonomiei locale.

Procesul bugetar şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelele întâi şi al doilea sunt

independente unul de altul, precum şi de bugetul de stat.

Deci, autonomia financiară are la baza ei bugetele autonome, înţelegându-se că bugetele locale

sunt autonome faţă de bugetul statului Republica Moldova, precum şi faţă de alte bugete locale.

Autonomia financiară, în opinia noastră, reprezintă suportul principal al oricărei autonomii

locale, întrucât elementele de natură financiară sunt cele care fac legătura între necesităţile

colectivităţilor locale şi mijloacele puse la dispoziţia acestora pentru realizarea lor. Nu este clar însă

dacă se poate de vorbit despre o autonomie financiară veritabilă în condiţiile în care aceeaşi

legislaţie care o declară conţine concomitent şi prevederi de alt gen.

În acest sens, putem menţiona art.4 din Legea privind finanţele publice locale în care este

stipulat că veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, printre altele, includ şi defalcările

şi transferurile de la bugetul de stat. De aceea, deoarece statul prin organele sale competente se

implică în formarea bugetelor locale, evident că acesta îşi păstrează după sine şi dreptul de a urmări,

de a controla utilizarea surselor date de venituri. Nu în ultimul rând, faptul dat este întreprins prin

efectuarea unor controale expres prevăzute în lege. Conform art.61-72 din Legea privind

administraţia publică locală, activitatea autorităţilor administraţiei publice locale este supusă

controlului administrativ, responsabilă fiind Cancelaria de Stat.

Art.36 din Legea privind finanţele publice locale conţine prevederi referitoare la alt tip de

control, şi anume controlul financiar, ce este efectuat de Ministerul Finanţelor.

Ţinând cont de toate cele expuse mai sus, logic apare întrebarea: autonomia locală este ea oare

una reală, sau doar declarată? Nicidecum nu putem afirma că autonomia locală (inclusiv cea

financiară) este una reală.

Pentru a argumenta acest răspuns, ne vom referi la însuşi conceptul de autonomie locală. Unii

autori[37; p.337-338] deosebesc două forme de autonomie: legislativă şi administrativă.

Autonomie legislativă este în cazul când unor colectivităţi umane li se va recunoaşte dreptul de

a adopta, fie direct, fie prin intermediul unor reprezentanţi, norme cu cea mai mare forţă juridică,

adică legi constituţionale, organice sau ordinare. Această formă de autonomie este caracteristică

statelor membre ale statelor federale.

63

Autonomie administrativă este în cazul când colectivităţilor respective li se recunoaşte dreptul

de a emite, în conformitate cu legislaţia în vigoare, numai norme cu forţă juridică inferioară sau

subordonată legilor. O astfel de autonomie este acceptată de statele unitare, fiind conferită şi

colectivităţilor locale de la noi.

Aşadar, autonomia locală are un caracter administrativ, iar autorităţile locale au competenţă

determinată, şi anume: dreptul de reglementare şi de răspundere proprie[137; p.243], posedând o

sferă proprie de acţiune[78; p.117]. Autonomia administrativă a unităţilor administrativ-teritoriale,

sau autonomia locală, este considerată ca fiind capacitatea de a administra şi de a emite reguli

generale, sau ca facilitatea de a institui propriile reguli[121; p.12].

Deoarece autonomia locală are un caracter pur administrativ, în acest sens este necesar să

menţionăm că ea nu poate fi şi nici nu este acceptată ca un regim de o totală independenţă, ca o

izolare a organelor administraţiei publice locale de organele centrale ale administraţiei de stat.

Autonomia locală nu poate îmbrăca înţelesul independenţei acordate unei colectivităţi politice. Ea

este concepută mai degrabă ca o putere de decizie liberă, ca o facultate conţinută în autoritatea de a

decide într-o anumită sferă de atribuţii locale, în care interesele locale trebuie să fie reglementate şi

dirijate sub controlul unei autorităţi superioare. Autorităţile autonomiei locale nu au putere de

decizie politică majoră, ci îşi desfăşoară activitatea în cadrul legislaţiei şi în conformitate cu ea,

neputându-se sustrage „tutelei administrative”, exercitate prin supraveghere de autorităţile centrale.

În opinia unor autori[132; p.11], autonomia locală nu poate avea atribuţii strict locale, deoarece

colectivităţile locale, integrate într-o colectivitate politică şi mai mare, cum este naţiunea,

organizată în cadrul statului, realizându-şi dreptul de administrare a propriilor interese, realizează

totodată şi interesele generale ale statului respectiv. Cu alte cuvinte, autonomia locală reprezintă un

complex de atribuţii specifice organelor administraţiei publice locale, necesare pentru administrarea

unei părţi substanţiale din treburile publice transmise sub responsabilitatea lor prin lege, şi se află

sub controlul statului privind exercitarea acestora.

Autonomia locală se manifestă pe mai multe planuri. Pe planul capacităţii juridice,

colectivităţile locale sunt subiecte de drept distincte, având propriile interese publice, iar pe plan

instituţional, ele dispun de autorităţi administrative proprii. Pe planul autonomiei decizionale, aceste

autorităţi au competenţe proprii şi iau decizii în interesul colectivităţilor pe care le administrează.

Mai mult decât atât, o autonomie nu poate fi reală şi efectivă fără prezenţa autonomiei în planul

mijloacelor umane, materiale, financiare, colectivităţile locale având propriii funcţionari publici,

domeniu (public şi privat) propriu, autonomie financiară (buget propriu).

După unii autori[16; p.272], opiniei cărora ne raliem şi noi, autonomia locală în Republica

Moldova are un caracter declarativ, deoarece, pornind din 1991, nu are nici stabilitate, nici

64

eficacitate. În acest sens, autorităţile publice locale nu au devenit pe deplin organe reprezentative şi

executive, activitatea lor fiind afectată de formalismul şi duplicitatea specifică fostului regim

sovietic, din care rezultă neâncrederea în lege şi în justiţie.

Situaţia respectivă în administraţia publică locală se explică şi prin faptul că, în Republica

Moldova, orice putere care vine la guvernare se grăbeşte să anuleze realizările guvernării

precedente, căutând să iniţieze o nouă reformă administrativă, considerând că secretul bunei

guvernări ţine doar de controlul statului asupra puterilor locale. Aparent, fiecare guvernare a înţeles

reforma în administraţia publică locală doar din perspectiva câştigului de moment, utilizând în acest

sens toate pârghiile necesare pentru valorificarea instrumentelor autonomiei locale şi

descentralizării în beneficiul unor efemere şi patetice beneficii statale calculate în termeni

electorali[141].

Principiul descentralizării. Descentralizarea, ca pilon al reformei politice şi administrative,

poate dezlega multe dintre problemele acumulate în Republica Moldova, prin instrumentele

specifice bunei guvernări, precum şi printr-o utilizare mai raţională şi mai eficientă a banilor

publici. Fără descentralizare, iniţiativele de dezvoltare locală sunt incomplete şi fragile.

În general, ideea existenţei şi promovării interesului local este abordată diferit, după cum ne

aflăm în prezenţa organizării centralizate, desconcentrate sau descentralizate a administraţiei

publice.

Sistemul centralizat, deşi conţine uneori recunoaşterea existenţei interesului local, din punct de

vedere organizatoric şi funcţional nu asigură mecanismele de promovare a acestora. În marea

majoritate a cazurilor, funcţionarii publici locali nu dispun de iniţiativă în promovarea intereselor

colectivităţilor locale, fiind obligaţi să respecte cu stricteţe ordinele de la centru. Chiar şi atunci

când sistemul normativ ce reglementează competenţa autorităţilor locale le conferă acestora atribuţii

exclusive, ele sunt limitate la domenii ce nu oferă posibilitatea afirmării identităţii colectivităţilor

locale respective, orice decizie în acest sens fiind transmisă pe cale ierarhică.

Acestui sistem îi este specifică uniformizarea vieţii locale, pornindu-se de la baza comună a

proprietăţii – de stat – şi de la considerentul că centralismul democratic constituie cadrul afirmării

concomitente a conducerii planificate a societăţii şi a participării cetăţenilor la actul conducerii.

Un aspect important este că organizarea centralizată asigură, în fruntea organelor locale,

funcţionari numiţi de organele centrale, ceea ce impune dependenţa funcţionarilor publici locali de

structurile ierarhice superioare.

Desconcentrarea administrativă, ca modalitate de organizare şi funcţionare a administraţiei

publice, nu se întemeiază pe promovarea interesului local, ca fundament al diminuării concentrării

65

puterii executive. Ideea fundamentală a organizării descentralizate este aceea a asigurării realizării

sarcinilor autorităţilor publice centrale, prin agenţi proprii, organizaţi însă pe principii teritoriale.

În aşa mod, serviciile exterioare ale ministerelor organizate la nivel raional (de regulă)

îndeplinesc atribuţii specifice ministerelor în subordinea cărora se află având o competenţă

teritorială limitată la unitatea administrativă pe a cărei structură s-au constituit. Totuşi, organizarea

şi funcţionarea acestor servicii nu exclude şi promovarea interesului local, numai că acest obiectiv

nu este dominant, ci unul secundar.

Desconcentrarea este „ceva intermediar” între centralizare şi descentralizare definită ca un

transfer de atribuţii de putere decizională de servicii şi mijloace, de la un nivel central către un plan

local, în favoarea unor agenţi de stat situaţi la nivel local[132; p.14].

Descentralizarea este sistemul ce are la bază recunoaşterea interesului local, distinct de cel

naţional, localităţile dispunând de structuri organizatorice, funcţionale şi un patrimoniu propriu,

folosit pentru realizarea interesului local.

Fundamentul descentralizării este dublu: politic şi administrativ. Din punct de vedere politic,

descentralizarea este expresia „democraţiei aplicată administraţiei”, asigurând un sistem în care

cetăţenii participă la conducerea treburilor publice locale prin intermediul organelor locale alese de

ei. Fundamentul politic al descentralizării este recunoscut şi de Carta Europeană a Autonomiei

Locale, care indică că descentralizarea (respectiv autonomia locală) face parte din principiile

democratice comune Europei.

Din punct de vedere administrativ, descentralizarea conţine ideea că autorităţile alese de

comunităţile locale sunt cele mai în măsură să cunoască necesităţile locale şi să ia măsurile necesare

pentru realizarea lor. Din acest motiv s-a afirmat în literatura de specialitate că este vorba de un

„principiu de administraţie utilă”[130; p.121].

Descentralizarea reprezintă un sistem de organizare administrativă care permite colectivităţilor

teritoriale locale să se administreze ele însele, sub controlul statului, care le conferă personalitate

juridică, le permite constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resurse necesare. În

numeroasele definiţii existente, descentralizarea apare ca delegare a diferitelor atribuţii

administrative pe plan local în avantajul reprezentanţilor aleşi; ca transfer de responsabilităţi privind

planificarea, finanţarea şi gestionarea unor anumite funcţii publice de la nivelul guvernului central

şi al agenţiilor sale la unităţile publice; ca divizare a muncii administrative bazată pe pluralitatea

centrelor decizionale autonome; ca mod de organizare administrativă în care servicii publice cu

caracter regional, local sau special sunt girate de autorităţi administrative autonome, care sunt în

afară de ierarhia autorităţilor statului[121; p.18].

66

Potrivit opiniei prof. E. Popa[131; p.2], A. Iorgovan[8; p.530], C. Manda[112], descentralizarea

administrativă, la rândul ei, are două forme:

1) descentralizarea teritorială;

2) descentralizarea serviciilor publice (tehnică).

Descentralizarea teritorială presupune realizarea autonomiei în cadrul unei colectivităţi

teritoriale sau, altfel spus, a unei unităţi administrativ-teritoriale, caracterizate prin existenţa unor

autorităţi locale alese, având competenţă materială generală.

Descentralizarea serviciilor publice înseamnă acordarea unei anumite autonomii serviciilor

publice, conferindu-le personalitate juridică, scoaterea de sub controlul ierarhic şi plasarea acestora

sub regulile tutelei administrative. Descentralizarea serviciilor publice trebuie concepută şi ca

repartizare a funcţiilor şi prerogativelor deţinute între diferite ramuri ale administraţiei publice.

Conform opiniilor unor autori[121;p.19-20], descentralizarea poate fi nu doar politică sau

administrativă, ci mai poate fi şi fiscală (ori financiară). În acest context, se delimitează o a treia

componentă a descentralizării, care este descentralizarea fiscală, avându-se în vedere dreptul şi

capacitatea autorităţilor publice locale la resurse proprii suficiente, de care pot dispune în mod liber

în exercitarea atribuţiilor lor. Descentralizarea fiscală se referă la creşterea controlului autorităţilor

publice locale asupra resurselor financiare, fie în termeni de repartizare a cheltuielilor, fie ai

generării de venituri. Un aspect important în analiza descentralizării fiscale este reprezentat de

natura transferurilor interadministrative şi de o echilibrare corespunzătoare între competenţă

(autoritate) şi resursele financiare necesare acelei competenţe.

După aceşti autori, pentru Republica Moldova este caracteristică descentralizarea fiscală şi

financiară redusă. Aceasta se explică prin ponderea relativ mică a veniturilor proprii în veniturile

publice locale şi ponderea redusă a cheltuielilor publice locale în totalul cheltuielilor publice.

Descentralizarea fiscală redusă din Republica Moldova, împreună cu specificul formării bugetelor

locale, face ca autorităţile publice locale să fie dependente de autorităţile publice centrale şi să aibă

un grad scăzut de libertate la adoptarea deciziilor financiare.

În opinia noastră însă, descentralizarea financiară nu este o formă separată a descentralizării,

ci doar o modalitate a descentralizării administrative. Drept argument poate servi Legea nr.435-XVI

din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea administrativă. Din prevederile ei şi anume din

art.12 rezultă descentralizarea financiară care, fiind plasată în acest act normativ, poate fi expres

examinată ca o modalitate a descentralizării administrative.

În acelaşi timp, chiar şi această opinie poate fi pusă la îndoială, având drept temei alin.2 art.9

din aceeaşi Lege în care este utilizată sintagma „… proces de descentralizare administrativă şi

financiară…”, unde conjuncţia „şi” ne vorbeşte parcă despre două forme distincte ale

67

descentralizării. În acest mod, unul şi acelaşi act normativ creează temei real pentru polemici

doctrinare.

Pentru a elucida particularităţile descentralizării financiare, în opinia noastră, este necesar să

examinăm principiile descentralizării administrative care inevitabil pot fi raportate şi la

descentralizarea financiară, ca parte componentă a celei administrative.

În conformitate cu articolul 3 din Legea nr.435/2006, descentralizarea administrativă are la bază

următoarele principii: principiul autonomiei locale; principiul subsidiarităţii; principiul echităţii;

principiul integrităţii competenţelor; principiul corespunderii resurselor cu competenţele;

principiul solidarităţii financiare; principiul dialogului instituţional; principiul parteneriatului

public-privat, public-public, public-civil; principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei

publice locale.

Întrucât esenţa principiului autonomiei locale am expus-o deja mai sus, ne vom opri la

coraportul dintre conceptul de autonomie locală şi cel al descentralizării.

Cele două concepte aparţin sistemului organizării descentralizate al administraţiei publice

existente într-un stat, semnificând modalităţile distincte de diminuare a concentrării puterii

executive din mâinile organelor centrale. De aceea ele au atât elemente comune – ce decurg din

sistemul descentralizării pe care îl consacră –, cât şi elemente de distincţie.

Baza comună este constituită din faptul că ambele concepte reflectă diminuarea concentrării

activităţii executive existentă la nivelul organelor centrale, prin transferul de atribuţii în plan local –

către unităţile administrativ-teritoriale (descentralizare teritorială) – sau prin crearea serviciilor

publice autonome (descentralizare pe servicii).

Elementul de distincţie între cele două concepte este dat de utilizarea unor procedee diferite de

realizare a descentralizării. Autonomia locală scoate în evidenţă că descentralizarea se

fundamentează pe criteriul unităţilor administrativ-teritoriale, cărora li se conferă personalitate

juridică, organe reprezentative alese şi un patrimoniu propriu, care le permite să se organizeze, să

funcţioneze şi să se gestioneze ele însele, în mod independent. Descentralizarea pe servicii

semnifică o diminuare a concentrării puterii executive pe baza autonomizării serviciilor publice, în

sensul că serviciul public este scos din competenţa centrală sau locală şi i se conferă personalitate

juridică, organe de conducere şi un patrimoniu propriu.

Fiind două modalităţi de realizare a descentralizării, atât descentralizarea teritorială, cât şi

descentralizarea serviciilor publice consacră distincţia dintre interesul general (naţional) şi cel local.

În timp ce autorităţile reprezentative ale comunităţilor locale promovează cu prioritate „interesul

local”, serviciile publice autonome pot să fie de interes naţional sau local, după importanţa

domeniilor în care se constituie şi a necesităţilor pe care le satisfac.

68

Interesul local este promovat cu prioritate de autorităţile locale, generând, în cadrul competenţei

materiale a acestora, plenitudinea de competenţă în realizarea a ceea ce este folositor, necesar, util

colectivităţilor pe care le reprezintă.

Distincţia dintre interesul local şi cel general face ca activitatea organelor reprezentative locale

să fie supusă controlului administrativ de legalitate.

În doctrină găsim o pluralitate de opinii privind descentralizarea. Astfel, I. Creangă nu elucidează

formele descentralizării, expunându-şi opinia doar în sensul că: descentralizarea serviciilor publice şi,

în general, descentralizarea administrativă îşi datorează apariţia Marii Revoluţii Franceze[31; p.78].

V.I. Prisăcaru menţionează că, spre deosebire de descentralizarea serviciilor publice administrative,

care înseamnă organizarea în unităţile administrativ-teritoriale a unor servicii publice, care realizează

în teritoriu sarcinile unui minister sau ale altui organ de specialitate al administraţiei publice centrale,

descentralizarea administrativă implică transmiterea unei părţi din atribuţiile organelor de specialitate

ale administraţiei publice centrale către organele administraţiei publice locale[138; p.470].

În opinia lui C. Manda, descentralizarea administrativă reprezintă recunoaşterea personalităţii

juridice unităţilor administrativ-teritoriale şi colectivităţilor locale respective, precum şi autorităţilor

locale alese care le reprezintă şi care nu fac parte din sistemul autorităţilor statale, dar sunt supuse

unei forme de control stabilite de lege[112].

Descentralizarea care are ca obiect colectivităţile locale (teritoriale) este denumită şi

descentralizare teritorială, iar cea care priveşte serviciile publice administrative ale statului este

denumită descentralizare tehnică.

Aşadar, cele expuse ne permit doar să participăm la o polemică ştiinţifică, în care putem fi sau nu

de acord cu careva dintre autorii citaţi. Până a trage anumite concluzii ţinem să menţionăm că în acest

sens, ar fi util un cadru legal la care s-ar putea apela pentru a găsi soluţii pentru problemele enunţate.

Politica de descentralizare în Republica Moldova a început de fapt cu aducerea în discuţie şi

adoptarea unor legi care urmau să stea la baza unei bune funcţionări a sistemului de transferare a

resurselor, dar şi a responsabilităţilor clare de la nivelul central la autorităţile locale. Primele acte

normative adoptate în acest sens au fost Legea privind sistemul bugetar din 29 noiembrie 1990 şi

Legea cu privire la bazele autoadministrării locale nr. 635-XII din 10 iulie 1991. În aceste legi se

fac încercări în vederea stabilirii unor principii caracteristice sistemului de tranziţie spre democraţie

(îmbinarea electivităţii cu numirea în funcţii în organele locale, independenţa în adoptarea

deciziilor, îmbinarea intereselor locale cu interesele naţionale, adoptarea bugetului republican şi ale

celor locale etc.).

Cum am menţionat şi anterior, odată cu adoptarea Constituţiei Republicii Moldova în 1994, prin

art. 109 au fost stabilite principiile de bază ale administrării publice locale.

69

Ulterior, aceste principii au fost preluate şi de un şir de alte acte normative.

Cele mai recent adoptate sunt Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435-XVI din 28

decembrie 2006 şi Legea privind administraţia publică locală nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006.

Legea privind descentralizarea administrativă a fost adoptată în scopul ajustării practicilor şi

normelor legislative interne la principiile Cartei Europene „Exerciţiul autonom al puterii locale” şi

al creării unui sistem calitativ de funcţionare a administraţiei publice locale. Elaborarea acestei legi

a fost determinată de necesitatea consolidării autonomiei locale, imperativ prevăzut de Planul de

acţiuni UE-RM, de Strategia de reformă a administraţiei publice centrale şi de alte documente

strategice.

Deşi autorii acestui act legislativ au fost inspiraţi de varianta legii similare din România, ei s-au

îndepărtat de conceptul de lege-cadru a descentralizării, înclinând spre conceptul de lege a

descentralizării administrative.

Dacă Legea-cadru a descentralizării din România, nr. 195 din 22 mai 2006, defineşte

descentralizarea drept transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul

administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat,

atunci Legea privind descentralizarea administrativă din Republica Moldova nu conţine niciun fel

de noţiuni în acest sens. De aceea, având drept bază logică cele expuse, ne vom permite o concluzie

proprie: noţiunea de descentralizare administrativă este, după noi, o noţiune mai largă decât

noţiunea descentralizării serviciilor publice şi, de fapt, o include în sine. Acest aspect ar trebui

consemnat şi în actele normative existente (de exemplu, în Constituţia Republicii Moldova, Legea

privind descentralizarea administrativă).

Cu toate acestea, descentralizarea în Republica Moldova nu se pretinde a se face arbitrar, dar în

virtutea unor principii de realizare expres expuse în Legea privind descentralizarea administrativă.

Întru definitivarea celor expuse putem concluziona următoarele[20; p.7-11]:

În primul rând, de iure Republica Moldova este un stat descentralizat, fapt garantat prin

prevederile Constituţiei Republicii Moldova şi legile menţionate mai sus. De facto însă, realitatea

din teren pare rămasă mult în urmă. Acest fapt este condiţionat de multiplele norme declarate doar

pe hârtie şi de nivelul slab de pregătire al funcţionarilor publici care deservesc autorităţile publice

locale. Sub acest aspect, suntem de acord cu cei care consideră că prin Legea privind

descentralizarea administrativă autorităţile publice locale au fost abilitate cu competenţe pentru a

căror realizare nu dispun de patrimoniul, resursele financiare şi/sau umane necesare sau de

capacităţi adecvate.

În al doilea rând, după cum am enunţat anterior, unul din principiile de realizare a

descentralizării administrative este autonomia locală. În prezent, Republica Moldova are nevoie de

70

o apreciere (garantare) a autonomiei financiare (descentralizare financiară). În acest sens, cele mai

importante măsuri care pot sprijini prioritatea respectivă sunt: creşterea veniturilor proprii la nivelul

autorităţilor publice locale (pentru a obţine descentralizarea în mod real), îmbunătăţirea sistemului

de alocare (transfer) de resurse de la nivel central, ameliorarea sistemului de management al

bugetului şi de raportare la nivelul local. Aici se impune o veritabilă contabilitate locală, deoarece

bugetele locale în mare măsură rămân indicative şi sunt ajustate în cursul anului în funcţie de

veniturile colectate şi de plăţile efective, ca urmare numeroase colectivităţi sunt nevoite să facă apel

la centru sau la autorităţi de nivelul doi, deseori primind un răspuns negativ.

În al treilea rând, Legea privind descentralizarea administrativă urmăreşte să stabilească

principiile pe care se va baza transferul de competenţe, însă ele sunt formulate neexplicit şi permit

multiple tratări. De asemenea, prevederile ce vizează regulile transferului de competenţe sunt doar

nişte prevederi generale, care stabilesc elaborarea diferitelor studii şi efectuarea cercetărilor de către

ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale înainte de a transfera

competenţele.

Legea nu conţine mecanismele de implementare a propriilor prevederi. De exemplu, noţiunea

„capacitate administrativă” este, în fond, una adecvată, preluată din alte sisteme de administrare şi

implementarea ei ar permite efectuarea unui prim pas în direcţia consolidării capacităţilor, inclusiv

financiare, ale autorităţilor locale. Dar, noţiunea nu este completă, dat fiind faptul că se axează doar

pe un singur indicator – cota-parte a cheltuielilor administrative. În plus, nu este definit nici

mecanismul de evaluare a acesteia.

În această lege nu se regăsesc nici prevederi care să specifice concis etapele şi acţiunile ce

urmează a fi întreprinse în procesul de descentralizare.

Deci, pentru a asigura un proces consecutiv şi eficient de descentralizare în Republica Moldova

este necesar un cadru legal coerent, care ar conţine un mecanism real de descentralizare şi ar stabili

etapele de implementare a acesteia. Este necesară o strategie clară cu un plan de măsuri concrete

pentru implementarea efectivă a descentralizării la nivel de centru, regiune, colectivitate locală.

Principiul subsidiarităţii. Principiul subsidiarităţii are expus următorul conţinut în lit.b art.3 al

Legii nr.435: principiul subsidiarităţii presupune exercitarea responsabilităţilor publice de către

autorităţile care sunt cel mai aproape de cetăţeni, cu excepţia cazurilor în care intervenţia

autorităţilor de nivel superior prezintă avantaje evidente ce rezultă din volumul şi natura

responsabilităţilor şi din necesitatea de a asigura eficacitatea acţiunii publice.

Noţiunea de subsidiaritate reprezintă un cuvânt relativ nou în vocabularul ştiinţelor

administraţiei publice[132; p.21]. Deşi termenul subsidiaritate a început să fie utilizat pe larg

relativ recent, istoria lui se consideră a fi mult mai veche, trăgându-şi originile încă din antichitate,

71

fiind întâlnit chiar în lucrările lui Aristotel. Potrivit DEX, adjectivul „subsidiar” înseamnă care se

adaugă, ca element secundar, la elementele pentru susţinerea unei teorii, a unui raţionament;

complementar, auxiliar, secundar[35; p.1034]. Iar locuţiunea adverbială in subsidiar este explicată

ca fiind: în al doilea rând, pe lângă aceasta, pe deasupra[35; p.1034]. Ideea de bază a acestui

principiu constă în faptul că puterea centrală trebuie să intervină doar în limitele şi în cazurile în

care societatea, prin toate componentele sale, nu este în stare să-şi apere propriile interese. Orice

intervenţie a statului trebuie să urmărească scopul susţinerii membrilor societăţii şi nu scopul

substituirii acestora, prin luarea unei decizii voluntariste. Principiul subsidiarităţii trebuie înţeles, în

sensul său modern, drept un instrument de limitare a puterii centrale sau mai simplu – o formă de

ajutor, oferită de puterea centrală în vederea consolidării autonomiei locale, abilitând-o cu toate

competenţele necesare.

Principiul subsidiarităţii este cel care ne ajută să rezolvăm dilema nivelului de competenţe ce

urmează a fi transferate pentru a asigura funcţionarea optimă a autorităţilor administraţiei publice.

Acest principiu este aplicabil şi trebuie respectat ca principiu diriguitor în atribuirea

responsabilităţilor. El cere ca atribuirea competenţelor să se facă autorităţilor locale de la nivelul

administrativ cel mai de jos, care pot asigura un grad maxim de eficienţă şi care au capacitatea de a

stabili obiectivele pentru dezvoltarea calităţii serviciilor din aria lor de responsabilitate.

Respectarea principiului subsidiarităţii are loc şi când situaţia este interzisă, atunci când o

competenţă poate fi luată de la nivel local şi transferată la un nivel administrativ superior, cu

condiţia că acele responsabilităţi vor fi mai eficient exercitate de către nivelul superior.

Pentru ca specificarea elementelor care stau la baza transferului sau delegării verticale de putere

este încă un subiect disputat[180;p.37], principiul subsidiarităţii este elementul de corelare dintre

diferitele nivele ale administraţiei publice şi stă la baza stabilirii gradului optim de descentralizare.

Principiul subsidiarităţii direcţionează trasarea liniei dintre centralizare şi descentralizare astfel încât

să creeze premise pentru o manifestare creativă, dar eficientă, a administraţiei locale fără ca să dea

loc la anarhie în stat.

După unii autori[136; p.40], principiul subsidiarităţii este rezultatul îmbinării a trei elemente:

1. Autorităţile locale exercită toate competenţele;

2. Principiul proximităţii şi

3. Principiul eficienţei.

1. Autorităţile locale exercită toate competenţele. Ca excepţie de la această regulă, în subsidiar,

statul exercită acele atribuţii care nu pot fi îndeplinite în condiţii de eficienţă la nivel local.

72

Cu alte cuvinte, statul suplineşte şi intervine numai în subsidiar atunci când autorităţile

administraţiei publice locale nu au suficientă capacitate, iar în principal, competenţele sunt

exercitate de autorităţile cele mai apropiate de cetăţean.

2. Principiul proximităţii stabileşte că administraţia publică se desfăşoară la nivelul comunitar

cel mai de jos posibil, cel mai apropiat de cetăţean.

Principiul proximităţii aduce în prim plan respectul pentru individ şi plasează interesele

cetăţeanului pe primul loc în gestionarea afacerilor comunităţii. Administrarea comunităţii trebuie

să se facă la nivelul cel mai apropiat de cetăţean, în respectul însumării şi considerării, pe cât

posibil, a intereselor particularilor din comunitate.

3. Principiul eficienţei este expresia optimă a obţinerii de rezultate maxime utilizând resursele

existente (timp, bani, priorităţi).

Când vorbim despre măsurarea performanţelor unui proces, eficienţa poate fi definită ca

raportul dintre resursele care se consumă (bani, materie primă, timp etc.) şi rezultatele produse.

Altfel spus, eficienţa este un mijloc de măsurare a capacităţii unui proces de a realiza mai multe

produse folosind aceleaşi resurse[180; p.39].

Făcând abstracţie de legea naţională, vom menţiona că principiul subsidiarităţii este evocat şi în

construcţia normativă europeană. Carta Europeană a Autonomiei Locale în art.4 pct.3 prevede că

exerciţiul responsabilităţilor publice trebuie, de manieră generală, să revină, de preferinţă, acelor

autorităţi care sunt cele mai apropiate de cetăţeni. La atribuirea unei responsabilităţi către o altă

autoritate trebuie să se ţină seama de amploarea şi de natura sarcinii, precum şi de cerinţele de

eficienţă şi economie.

Principiul subsidiarităţii, aşa cum el este definit de Cartă, nu poate fi interpretat decât ca fiind

destinat să favorizeze, în mod aprofundat, democraţia locală.

De fapt, filozofia subsidiarităţii este de a păstra la fiecare nivel numai acele competenţe care pot

fi cel mai bine satisfăcute de către nivelul respectiv. La nivel naţional ca şi criteriu de apreciere este

satisfacţia cetăţenilor din colectivitatea locală respectivă cu serviciile ce le-au fost prestate. În acest

sens, trebuie reţinută şi problema căutării „ nivelului celui mai apropiat de cetăţean”, adică cel

comunal sau orăşenesc şi transferarea către acesta a competenţelor, care se impune a fi însoţite,

odată cu crearea condiţiilor pentru exercitarea lor, cu mijloace administrative şi financiare adecvate

(art.6 şi 9 din Cartă).

Principiul subsidiarităţii este o soluţie reală şi viabilă, deja aplicată într-o anumită proporţie

(poate nu întotdeauna reuşit) în administraţia publică a Republicii Moldova în contextul

constituţional şi al legislaţiei în vigoare din acest domeniu, cu atât mai mult cu cât el nu presupune

decât o amplă dezvoltare a autonomiei locale în favoarea colectivităţilor locale.

73

Subsidiaritatea, în această perspectivă, trebuie considerată ca un răspuns la aspiraţia crescândă a

cetăţenilor de a participa tot mai mult la elaborarea deciziilor care îi privesc direct şi ca o dezbatere,

totdeauna necesară, asupra relaţiilor de „putere” dintre centru şi periferie.

Principiul poate fi înţeles, de asemenea, şi ca o invitaţie la schimbarea modului de intervenţie a

statului, în sensul că acesta nu trebuie numai să ajute ori să sprijine colectivităţile locale, ci şi să le

favorizeze iniţiativa de a rezolva problemele la nivelul adecvat, mai degrabă decât a le rezolva el

însuşi.

2.2.2. Principiile procesului bugetar la nivel local

Este cunoscut că procesul bugetar, inclusiv la nivel local, nu derulează arbitrar, dar reglementat

de anumite principii bugetare.

Principiile bugetare sunt reguli tehnice a căror respectare se recomandă în scopul asigurării

unei gestionări corecte a resurselor financiare publice.

Aceste principii au fost stipulate în Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847

din 24 mai 1996, completată cu Titlul 1* „Principii bugetare” care deopotrivă se refereau şi la

bugetele locale. Principiile bugetare erau expuse în articolele 13/1-13/6, fiind următoarele:

principiul anualităţii; principiul unităţii monetare; principiul universalităţii; principiul

specializării; principiul transparenţei, dar care la 25 iulie 2014 au fost abrogate, cu excepţia

principiului universalităţii.

La o analiză detaliată a acestei legi, observăm că în art.11 poate fi regăsit încă un principiu

bugetar, şi anume principiul echilibrului.

La momentul actual principiile bugetare sunt incluse în prevederile exprese ale Legii finanţelor

publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014 (art.5-13): principiul anualităţii;

principiul unităţii monetare; principiul unităţii; principiul universalităţii; principiul echilibrului

bugetar (balansării); principiul previzibilităţii şi sustenabilităţii; principiul performanţei;

principiul transparenţei; principiul specializării.

Cu siguranţă toate aceste principii pot fi raportate şi la procesul bugetar la nivel local.

Principiul anualităţii se referă la perioada pentru care se elaborează bugetul local.

Fiind primul principiu bugetar aplicat în practică, acesta s-a menţinut de-a lungul timpului[179;

p.508]. Este un principiu clasic care, posibil, şi-a pierdut semnificaţia iniţială pentru anumite ţări, în

altele însă a fost adaptat cerinţelor etapei contemporane, deoarece alegerea perioadei de înregistrare

contabilă şi de execuţie a operaţiunilor bugetare a rămas una esenţială din punctul de vedere al

gestionării resurselor publice.

74

Principiul anualităţii conturează dimensiunea în timp a bugetului local. Acesta se referă la anul

bugetar şi la exerciţiul bugetar.

Bugetul local trebuie să fie întocmit în fiecare an şi pe o perioadă de un an.

An bugetar, potrivit prevederilor art.1 din Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar şi

procesul bugetar nr.847-XIII din 24 mai 1996, constituie douăsprezece luni consecutive pentru care

se elaborează, se aprobă, se execută şi se raportează bugetul public (implicit şi cel local).

Anul bugetar pe teritoriul Republicii Moldova începe la 1 ianuarie şi se termină la 31 decembrie

ale fiecărui an (art.4).

În practica internaţională anul bugetar poate coincide sau nu cu anul calendaristic. Astfel, în ţări

ca Austria, Belgia, Franţa, Germania, Grecia, Italia, Olanda etc., anul bugetar coincide cu cel

calendaristic (1 ianuarie – 31 decembrie). În alte ţări ca Marea Britanie, Canada, Japonia, India etc.,

anul bugetar începe la 1 aprilie şi se termină la 31 martie. În SUA şi Thainlanda anul bugetar

durează între 1 octombrie – 31 septembrie, iar în Australia, Egipt, Suedia etc. este cuprins între 1

iulie – 30 iunie.

Principiul anualităţii are nu doar semnificaţia intervalului de timp pentru care se elaborează

bugetul local, dar şi perioada de timp în care acesta se execută. În funcţie de ţară această perioadă

poate să coincidă sau nu cu cea pentru care s-a aprobat bugetul. În unele state pot exista venituri

care se încasează sau cheltuieli care se efectuează după expirarea anului bugetar sau cheltuieli care

se efectuează în avans.

Dacă este să ne referim la ţara noastră, atunci Constituţia Republicii Moldova, la alin.5 art.131

stipulează că bugetele raioanelor, oraşelor şi satelor se elaborează, se aprobă şi se execută în condiţiile

legii. Potrivit art.55 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, procesul

elaborării şi executării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se reglementează prin Legea

privind finanţele publice locale. Conform prevederilor acesteia din urmă, autorităţile administraţiei

publice ale unităţilor administrativ-teritoriale sunt responsabile de elaborarea şi aprobarea bugetelor

proprii în baza prevederilor legale şi în conformitate cu clasificaţia bugetară unică.

Bugetul unităţii administrativ-teritoriale se elaborează de către autoritatea executivă a acesteia,

ţinându-se cont de următoarele prevederi:

a) în termenele stabilite de Guvern, Ministerul Finanţelor remite autorităţii executive a unităţii

administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, a municipiului Bălţi şi direcţiei finanţe respective note

metodologice privind prognozele macroeconomice, principiile de bază ale politicii statului în

domeniul veniturilor şi cheltuielilor bugetare pe anul (anii) următor (i), prognozele normativelor de

defalcări de la veniturile generale de stat în bugetul central al Unităţii teritoriale autonome Găgăuzia

75

şi unele momente specifice de calculare a transferurilor ce se prognozează a fi alocate acestor

bugete de la bugetul de stat;

b) în termen de 10 zile după primirea notelor metodologice, direcţia finanţe comunică

autorităţilor executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi principiile de bază ale

politicii statului în domeniul veniturilor şi cheltuielilor bugetare pe anul (anii) următor (i),

prognozele normativelor de defalcări de la veniturile generale de stat la bugetele locale şi

momentele specifice de calculare a transferurilor ce se prognozează a fi alocate acestor bugete de la

bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi de la bugetul municipal Bălţi;

c) în termen de 20 de zile după primirea notelor metodologice, autorităţile executive ale

unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi asigură elaborarea prognozei tuturor tipurilor de

impozite şi taxe ce urmează a fi colectate în anul (anii) următor (i) în unitatea administrativ-

teritorială respectivă, precum şi a proiectului bugetului local, care se prezintă pentru analiză

direcţiei finanţe;

d) în termenele stabilite de Ministerul Finanţelor, direcţiile finanţe depun la Ministerul

Finanţelor pentru analiză prognoza tuturor tipurilor de impozite şi taxe ce urmează a fi încasate în

anul (anii) următor (i) în unitatea administrativ-teritorială respectivă, precum şi proiectele de bugete

ale raioanelor, unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, municipiului Bălţi şi

municipiului Chişinău.

Autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întâi prezintă, printr-o

dispoziţie, cel târziu la data de 15 noiembrie a anului în curs, proiectul bugetului local pe anul

următor spre examinare şi aprobare consiliului local.

Consiliul local examinează proiectul bugetului local în două lecturi la un interval de cel mult 5

zile.

Consiliul local aprobă bugetul local pe anul bugetar următor cel târziu la data de 15 decembrie a

anului în curs.

Autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi a municipiului

Bălţi prezintă, printr-o dispoziţie, cel târziu la data de 1 noiembrie, proiectul bugetului unităţii

administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi proiectul bugetului municipal Bălţi spre examinare şi

aprobare autorităţii reprezentative şi deliberative respective, care trebuie să le aprobe pentru anul

bugetar următor cel târziu la data de 10 decembrie a anului în curs.

Reieşind din prevederile art.29 al Legii privind finanţele publice locale, în Republica Moldova

exerciţiul bugetar este anual, coincide deci cu anul calendaristic, şi se încheie pe baza normelor

metodologice elaborate de către Ministerul Finanţelor.

Pentru toţi agenţii economici şi alţi contribuabili, anul financiar are aceeaşi durată ca şi

76

exerciţiul bugetar.

Execuţia bugetară se încheie la data de 31 decembrie a fiecărui an. Orice venit neîncasat şi orice

cheltuială neefectuată până la data de 31 decembrie se va încasa sau se va plăti, după caz, în contul

bugetului pe anul următor.

Creditele bugetare neutilizate până la încheierea anului sunt anulate de drept.

Principiul unităţii monetare este expres prevăzut în art.6 din Legea finanţelor publice şi

responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014. Conform acestei norme, toate

operaţiunile de încasări şi plăţi bugetare se exprimă în moneda naţională. Acest principiu este unul

necesar şi util, întrucât asigură o evidenţă strictă a tuturor fluxurilor financiare, a încasărilor către

bugetul public naţional, a controlului acestor operaţiuni de către autorităţile abilitate ale statului.

Potrivit modificărilor din ultima perioada, în legislaţia Republicii Moldova, şi anume în Legea

cu privire la bani nr.1232 din 15 decembrie 1992 (art.3), Legea cu privire la Banca Naţională a

Moldovei nr.548 din 21 iulie 1995 (art.56) şi altele, s-a inclus următoarea prevedere „leul

moldovenesc este mijlocul legal de plată pe teritoriul Republicii Moldova”. În redacţia veche a

acestora era stipulat că „leul moldovenesc este unicul mijloc legal de plată pe teritoriul Republicii

Moldova”.

În acest sens, făcând trimitere şi la alte acte normative (ca de ex. Legea Republicii Moldova cu

privire la reglementarea valutară nr. 62-XVI din 21 martie 2008), observăm că aici sunt expres

reglementate cazurile când pe teritoriul ţării noastre se admit situaţii de efectuare a plăţilor şi în altă

valută decât leul moldovenesc (de ex.art.20-22, 24 etc.).

Concluzionând cele expuse, vom remarca importanţa aplicării acestui principiu care reprezintă

un mijloc de asigurare a unităţii de exprimare în materie de planificare şi executare a veniturilor şi

cheltuielilor bugetului public. Deşi prin prevederile legale se admit situaţii de efectuare a plăţilor şi

în alte valute străine, totuşi toate plăţile efectuate către sau din conturile bugetului public naţional se

fac numai în moneda naţională, ceea ce permite ducerea unei evidenţe stricte a fluxurilor

mijloacelor bugetare.

Principiul unităţii (unicităţii) bugetului se referă la faptul că toate veniturile şi cheltuielile

statului (implicit locale) ar trebui cuprinse într-un singur buget după o schemă unitară de clasificare

a veniturilor şi cheltuielilor.

Potrivit accepţiunii clasice, principiul unităţii bugetare presupune înscrierea tuturor veniturilor şi

cheltuielilor unităţii administrativ-teritoriale într-un singur document. Respectarea acestei cerinţe

conduce la elaborarea unui buget clar, care oferă informaţii de ansamblu privind resursele publice şi

utilizarea lor, permite aprecierea importanţei relative a diverselor categorii de venituri şi cheltuieli şi

facilitează nivelul soldului general al bugetului prevăzut pentru anul următor. Acest principiu

77

presupune deci aprobarea în fiecare exerciţiu financiar a unui singur buget, pentru a se asigura

utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice.

Principiul dat asigură o cunoaştere clară, de ansamblu, a situaţiei finanţelor publice, a stării

echilibrului bugetar. Multiplicarea bugetelor ar putea impieta asupra unei vederi de ansamblu

asupra veniturilor şi cheltuielilor publice.

Sunt state în care acest principiu a fost abandonat, punându-se în loc principiul pluralităţii

bugetare. În acest sistem bugetul statului devine buget ordinar sau central, admiţându-se existenţa,

alături de acesta, şi a altor bugete: extraordinare, anexe, speciale, autonome etc.

Bugetele extraordinare apar în situaţiile de excepţie, când cheltuielile masive, cu caracter

temporar ar deregla grav bugetul unui an.

Bugetele extraordinare sunt bugete distincte de cele ordinare, în care se înscriu cheltuielile

considerate excepţionale, ocazionate de situaţii deosebite, cum sunt: crizele economice, calamităţile

naturale, situaţiile de război. Pentru acoperirea lor se instituie venituri speciale necesare acoperirii

cheltuielilor respective care, la fel, se înscriu în aceste bugete: impozite speciale, împrumuturi

publice, emisiuni monetare.

Recurgerea la astfel de bugete este justificată în mod diferit, însă adevăratul motiv pentru care

se recurge la întocmirea de bugete extraordinare rezidă în dificultăţile financiare cu care se

confruntă statele şi în faptul că guvernele nu doresc să se facă publică adevărata destinaţie pe care o

capătă resursele financiare publice în totalitatea lor. În anumite cazuri se întocmesc bugete

extraordinare pentru a masca existenţa deficitului bugetar sau pentru a scoate unele venituri şi

cheltuieli de sub controlul Parlamentului. Înlocuirea bugetelor extraordinare contravine, însă,

principiilor contabilităţii naţionale, ceea ce a determinat guvernele să renunţe în prezent la acest tip

de bugete[179; p.513].

Bugetele anexă sunt înlocuite de diferite instituţii sau servicii publice ale statului care prestează

servicii publice şi se bucură de o autonomie financiară relativă, fără a dispune de personalitate

juridică. Bugetele se ataşează bugetului statului, se prezintă şi se aprobă de Parlament.

Conturile speciale de trezorerie sunt situaţii în care statul încasează sau plăteşte unele sume care

nu sunt venituri şi nici cheltuieli propriu-zise, care nu aparţin bugetului statului.

Bugetele autonome sunt elaborate de întreprinderile publice cu personalitate juridică şi cu largă

autonomie funcţională, de instituţiile publice din sfera administraţiei de stat, de serviciile publice

care dispun de personalitate juridică şi nu au caracter industrial şi comercial, cum ar fi: serviciile

sociale, financiare, culturale şi de educaţie.

Bugetele autonome întocmite de serviciile cu caracter social şi cultural ca excepţie de la

principiul unităţii bugetare, sunt frecvent criticate, deoarece în cele mai multe cazuri veniturile

78

realizate de aceste instituţii publice sunt insuficiente pentru efectuarea cheltuielilor şi, deci, ele sunt

subvenţionate de la buget. Argumentul care se aduce în sprijinul acestor bugete autonome se referă

la faptul că reprezintă un mijloc de a lupta împotriva unui centralism excesiv al puterii publice.

O categorie aparte de bugete autonome o constituie bugetele colectivităţilor locale care sunt

votate de reprezentanţii aleşi ai unităţilor administrativ-teritoriale şi sunt supuse reglementărilor în

materie de control bugetar.

Orice colectivitate cu personalitate juridică distinctă de aceea a statului, care îşi gestionează

propriile afaceri şi dispune de un patrimoniu propriu, trebuie să-şi evidenţieze veniturile şi

cheltuielile separat de cele ale statului. Autonomia juridică, pentru a fi reală, presupune o autonomie

financiară deplină. În acest context, se înscriu bugetele locale care se întocmesc pentru fiecare

unitate administrativ-teritorială (raion, oraş, sat, comună).

Autonomia bugetară este reală pentru aceste colectivităţi locale, dar, uneori, aceasta nu se

identifică cu autonomia financiară, deoarece resursele lor proprii nu sunt suficiente pentru

acoperirea cheltuielilor. Din punctul dat de vedere bugetele locale sunt corelate cu bugetul general

al statului în măsura în care primesc de la acesta subvenţii pentru echilibrare.

În Republica Moldova, există o multitudine de bugete elaborate şi aprobate la nivel central şi

local, determinate de specificul economiei noastre, ceea ce face ca unitatea bugetară să nu fie

respectată în forma ei clasică.

Astfel, bugetul general consolidat este corelat, din punctul de vedere al asigurării echilibrului,

cu bugetul asigurărilor sociale de stat şi cu bugetele locale care funcţionează ca bugete autonome.

Anual, se prevăd prin lege fondurile speciale care funcţionează pe principiul bugetelor anexă şi care

diferă de la un an la altul ca număr şi dimensiune în raport cu scopurile pentru care se constituie.

În concluzie, vom afirma că unitatea bugetară înseamnă unitatea formală a bugetului, toate

veniturile brute şi toate cheltuielile (indiferent de buget) se trec într-un singur tablou, care este

bugetul. Bugetul este singura unitate scriptică. Se spune că avantajul acestui sistem este acela al

unui mai bun control bugetar la întocmire şi în execuţia bugetului, şi a unor calcule mai uşoare în

legătură cu situaţia lui, ca şi cu necesitatea comparaţiilor bugetare de la an la an.

Evident, aceste avantaje de ordin tehnic sunt exagerate în favoarea sistemului, deoarece în fapt,

chiar în regimul opus, al bugetelor autonome, calculele şi comparaţiile se pot efectua cu destulă

uşurinţă, evitându-se numai cazurile de dublă înregistrare la venituri şi cheltuieli, acest sistem clasic

fiind apanajul statului pur liberal. În trecut, statul nu avea decât atribut de administrator al puterii

publice, el nu avea administraţii economice, nu avea exploatări în regie.

Astăzi, situaţia este cu totul alta. Organizaţia de stat cunoaşte două mari sectoare: sectorul

administrativ şi sectorul economic, în care intră toate întreprinderile, avuţiile şi serviciile economice

79

ale statului.

Structura funcţiunilor statului s-a îmbogăţit şi s-a diferenţiat. Astfel pare natural să se realizeze

şi o diferenţiere a principiilor de administrare a acestor funcţiuni. În aceste condiţii este

indispensabil să avem o concepţie nouă despre sistemul practic al unităţii bugetare.

În Republica Moldova de după 1991, reprezentanţii politicii bugetare au susţinut principiul

unităţii bugetare în forma lui absolută, clasică, formalistă, combătând sistemul autonomiei bugetare.

Ca orice sistem nou, sistemul autonomiei bugetare, oricât de util ar fi, are defecte, abateri şi chiar

abuzuri care necesită corecţii, ce reuşesc uneori să compromită într-o oarecare măsură şi ideea.

Acest lucru s-a întâmplat şi cu autonomia bugetară la noi. Şi nu au lipsit cei care din spirit de rea

credinţă, să condamne sistemul în sine pentru defecte de aplicare. Dar cum autonomia bugetară într-

o formă deviată, iar mai târziu corectată şi pusă la punct, este o necesitate, chiar şi acei care au

combătut-o, atunci când au ajuns să deţină puterea, de fapt, au consolidat sistemul.

Problema unităţii bugetare trebuie concepută în mod practic, realist. Nu este cazul să combatem

în mod absolut şi să cerem înlăturarea principiului clasic al unităţii bugetare. Pe de altă parte însă,

nu este posibil nici să ignorăm evoluţia structurală a funcţiunilor statului şi să nu dăm posibilitatea

funcţiunilor lui economice, printr-un sistem de autonomie bugetară, de a se dezvolta în beneficiul

economiei publice şi al tezaurului.

Noi am formulat criteriul de alegere între veniturile care pot suferi modificări şi acelea care nu

trebuie să aibă această modificare în modul următor: ori de câte ori este vorba de nevoi a căror

economie necesită elasticitate în administrare în scopul măririi randamentului şi a venitului net,

trebuie să se acorde autonomie bugetară. Ori de câte ori este însă vorba pur şi simplu de fonduri

lichide, care îşi creează surse în afara bugetului numai pentru a-şi lua o libertate de administrare ce

nu este impusă de natura nevoii care urmează a fi satisfăcută, în aceste situaţii este necesar să se

aplice strict principiul unităţii bugetare formale.

Aşa-zisele fonduri speciale trebuie în principiu combătute, pentru păstrarea unităţii în

administrarea finanţelor publice. De regulă, fondurile lichide care se administrează pur şi simplu ca

atare trebuie să fie desfiinţate, afară de cazurile cu totul excepţionale. Exploatările cu caracter

economic ale statului trebuie însă să se bucure de un regim de elasticitate în administrarea bugetului

lor, trebuie să aibă buget propriu, să aibă posibilitatea de a se alimenta în ritmul neuniform al

nevoilor exploatării, cu mijloace financiare suficiente, după criteriile de finanţare ale întreprinderii

private.

Este adevărat că procesul de apariţie şi de dezvoltare a fondurilor speciale nu are la bază numai

un abuz. Insuficienţele bugetare în anumite perioade şi nevoile crescânde, pe de altă parte, impun

abateri de la buget, abateri care garantează mai bine alimentarea nevoii bugetare respective.

80

Sunt însă o mulţime de fonduri speciale ascunse şi de multe ori necunoscute Ministerului

Finanţelor, care nu au niciun rost. Acestea trebuie urmărite cu multă atenţie.

În rezumat, facem următoarele propuneri pentru soluţionarea problemei bugetare:

- să se consfinţească constituţional principiul administrării unitare în finanţe, specificându-se

cazurile în care excepţia este permisă;

- autonomia bugetară să fie acordată acelor administraţii la care natura exploatării sau serviciului

economico-financiar o necesită;

- să se facă practic distincţie între tot ce este nevoie ordinară şi care merge la bugetul general şi

între nevoile excepţionale, nevoi care prin natura efortului extraordinar au un caracter relativ

tranzitoriu;

- să se desfiinţeze toate fondurile speciale care s-au permanentizat, care au devenit un abuz

neîncetat şi să se integreze în bugetul general;

- toate fondurile speciale create pentru motive întemeiate, pentru interese superioare de stat, să fie

bugetare şi puse cel puţin formal şi contabiliceşte sub controlul Ministerului de Finanţe.

Principiul universalităţii prevăzut în art.8 din Legea nr.181/2014 stipulează că: „Toate

resursele şi cheltuielile bugetare se reflectă în buget în sume brute.

Resursele bugetelor componente ale bugetului public naţional sunt destinate finanţării tuturor

cheltuielilor prevăzute în bugetele respective, fără a stabili relaţii între anumite tipuri de resurse şi

cheltuieli”. Acest principiu este consfinţit şi în art.13/3 din Legea nr.847/1996.

Principiul universalităţii este principiul potrivit căruia veniturile şi cheltuielile publice trebuie

înscrise în buget în sumele lor totale, fără omisiuni şi fără compensări reciproce. Această regulă a

bugetului brut se bazează pe necesitatea înscrierii în buget a veniturilor şi cheltuielilor în sume brute

sau totale. Este vorba aici despre un principiu de bugetizare integrală, de o regulă severă şi precisă,

care are drept scop facilitarea controlului financiar asupra serviciilor publice ale statului, principiu

care nu se poate aplica în mod corespunzător în cazul bugetelor anexe şi aproape deloc în cazul

bugetelor finanţate prin mijloace extrabugetare. Scopul urmărit de acest principiu este de a facilita

controlul financiar, interzicând compensarea între cheltuieli şi venituri proprii.

Bugetul elaborat sub forma unui buget “brut” permite analiza corelaţiilor existente între diferite

categorii de venituri şi cheltuielile corespunzătoare acestora, precum şi cunoaşterea volumului total

al cheltuielilor de efectuat şi al veniturilor de încasat.

Prin respectarea acestui principiu se oferă posibilitatea consiliului local să cunoască veniturile

totale pe care unitatea administrativ-teritorială urmează să le încaseze în perioada considerată,

precum şi destinaţia ce va fi dată acestor venituri şi corelaţia care există între anumite venituri şi

cheltuieli care se află în conexiune strânsă.

81

În practică, cerinţa universalităţii bugetului este respectată parţial. În locul bugetelor brute,

întocmite cu includerea tuturor veniturilor şi cheltuielilor cu sumele lor totale, s-a trecut la

elaborarea unor bugete mixte, în care veniturile şi cheltuielile unor instituţii publice figurează cu

sumele lor totale, iar altele numai cu soldurile. În contextul respectării principiului autonomiei

financiare, orice venituri extrabugetare sunt lăsate la dispoziţia entităţii care le obţine, pentru a le

folosi direct în conformitate cu nevoile proprii. Dacă veniturile proprii sunt suficient de mari,

finanţarea de la buget se realizează “per sold”, sub forma unei subvenţii de completare până la

nivelul cheltuielilor proprii. În cazul unor venituri proprii de dimensiuni modeste sau cu caracter

întâmplător, cheltuielile sunt acoperite de la buget, fără a fi influenţate de aceste venituri.

Universalitatea bugetară este strâns legată de unitatea bugetară, ambele necesitând ca veniturile

şi cheltuielile, cu sumele lor totale brute din fiecare exerciţiu bugetar, să fie conţinute de acelaşi

document.

Principiul universalităţii bugetare nu trebuie confundat cu principiul neafectării veniturilor,

chiar dacă cele două principii pot avea consecinţe similare. Principiul universalităţii bugetare

presupune ca ansamblul veniturilor publice să acopere ansamblul cheltuielilor publice, deci nu este

admis, potrivit acestui principiu, ca un anume venit să fie destinat unei anumite cheltuieli, cum se

întâmplă în cazul bugetelor anexe şi al bugetelor din mijloace extrabugetare. Este inadmisibil ca un

anumit grup de contribuabili să poată dispune ca impozitele plătite de ei să fie dirijate la finanţarea

unor servicii ai căror beneficiari direcţi sunt ei. În plus, nerespectarea acestei reguli poate duce la

risipă, asigurându-se, pe această cale, finanţarea unor cheltuieli, chiar dacă acestea nu sunt strict

necesare în momentul acela.

Avantajul respectării principiului universalităţii este că permite cunoaşterea cât mai exactă a

volumului total al veniturilor şi cheltuielilor publice, precum şi a corelaţiei existente între anumite

venituri şi cheltuieli care se află în conexiune strânsă.

Principiul echilibrului bugetar (numit şi principiul balansării) expus expres în art.11 al Legii

nr.847/1996 şi în art.9 al Legii nr.181/2014 în care este prevăzut că orice buget trebuie să fie

balansat. Cheltuielile bugetare trebuie să fie egale cu veniturile plus sursele de finanţare.

Referitor la acest principiu menţionăm că, până la adoptarea Legii finanţelor publice şi

responsabilităţii bugetar-fiscale, echilibrul bugetar la nivelul bugetului central al statului nu era

examinat ca şi principiu, adică fundament al unui fenomen.

Principiul echilibrului bugetar presupune că bugetul local anual trebuie să se prezinte echilibrat,

adică veniturile sale trebuie să acopere integral cheltuielile. Dacă în unele ţări occidentale legislaţia

permite în mod expres întocmirea de bugete deficitare[184], atunci în Republica Moldova, proiectul

82

Legii privind finanţele publice locale, în art.33, prevede clar că bugetele locale anuale nu pot fi

aprobate şi executate cu deficit bugetar.

Autorităţile administraţiei publice locale sunt obligate să întreprindă toate măsurile necesare

pentru menţinerea echilibrului bugetar.

În teoria finanţelor clasice, cerinţa de bază a echilibrului bugetar o constituia acoperirea

integrală a cheltuielilor din veniturile ordinare ale fiecărui an bugetar. Anualitatea şi echilibrul

bugetului erau indisolubil legate, având drept rezultat echilibrul anual al bugetului, considerat drept

„principiul de aur al gestiunii bugetare”[179; p.516].

Echilibrul bugetar se referă atât la întocmirea unor bugete balansate, cât şi la păstrarea

echilibrului în perioada de execuţie a bugetului. Existau ţări în care legislaţia financiară nu permitea

întocmirea unor bugete dezechilibrate. De exemplu, în Germania dreptul bugetar interzicea

elaborarea de bugete deficitare, precizând că veniturile şi cheltuielile publice aprobate de lege

trebuie să fie echilibrate.

Acest principiu al echilibrului bugetar strict a fost, în mod progresiv, abandonat, atât sub

impulsul teoreticienilor finanţelor funcţionale care promovau teoria bugetelor clasice şi cu caracter

regulator, cât şi, mai ales, sub impactul economiei reale care nu asigura un randament fiscal

suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale. Principiul echilibrului nu putea fi respectat,

ceea ce a determinat recurgerea la diferite practici, cum ar fi: întocmirea a două bugete, unul ordinar

echilibrat şi altul extraordinar deficitar, ce putea fi echilibrat pe seama veniturilor provenind din

împrumuturi şi emisiune bănească (în Germania), asigurarea echilibrului prin operaţiunea de

„debugetizare” (în Franţa) sau elaborarea de bugete ciclice (în Suedia şi alte ţări scandinave).

Treptat, o serie de state au renunţat la aplicarea în practică a principiului echilibrului bugetar,

elaborând şi prezentând spre aprobare bugete deficitare.

În numeroase ţări dezvoltate sau în curs de dezvoltare, ca urmare a creşterii mai rapide a

cheltuielilor decât a veniturilor publice, bugetele se înlocuiesc şi se încheie, tot mai frecvent, cu

deficit. Deficitul bugetar este considerat un fenomen specific finanţelor contemporane. Cauzele

deficitului bugetar sunt multiple şi vizează atât propria economie, cât şi conjunctura internaţională.

Deficitul bugetar, de regulă, este cauzat de creşterea accelerată a cheltuielilor publice, de încetinirea

ritmului de creştere a veniturilor publice sau de fenomene conjuncturale ce îşi transmit influenţa

prin intermediul cursului de schimb şi al ratei dobânzii.

În Republica Moldova, în prezent, principiul echilibrului bugetar cu referire la unităţile

administrativ-teritoriale este expus în art.12 din Legea privind finanţele publice locale, care enunţă

următoarele: „Bugetele anuale ale unităţilor administrativ-teritoriale nu pot fi aprobate şi executate

cu deficit bugetar…

83

Autorităţile administraţiei publice ale unităţilor administrativ-teritoriale sunt obligate să

întreprindă toate măsurile necesare pentru menţinerea echilibrului bugetar.

În cazul în care nu se încasează venituri în mărimea sumei aprobate, autoritatea reprezentativă şi

deliberativă respectivă este obligată să reducă cheltuielile ce includ obligaţiile şi plăţile stabilite în

scopul încheierii anului cu un buget echilibrat, prin rectificarea bugetului unităţii administrativ-

teritoriale respective”.

O prevedere aproape identică este păstrată şi în proiectul noii Legi privind finanţele publice

locale, care în art.33 cu denumirea expresă „Echilibrarea bugetului” stipulează următoarele:

„Bugetele locale anuale nu pot fi aprobate sau executate cu deficit bugetar.

Autorităţile administraţiei publice locale sunt obligate să întreprindă toate măsurile necesare

pentru menţinerea echilibrului bugetar”.

În aşa mod, în Republica Moldova, bugetul local este format foarte aproape de cel clasic, unde

cerinţa de bază a echilibrului bugetar o constituie acoperirea integrală a cheltuielilor cu veniturile

ordinare ale fiecărui an bugetar.

Potrivit prevederilor legislaţiei financiare, bugetul local trebuie să fie balansat, astfel încât

veniturile sale să acopere integral cheltuielile.

Echilibrarea bugetului cu ajutorul mijloacelor de trezorerie sau al inflaţiei duce la sporirea

sumelor aflate în circulaţie peste nevoile reale ale economiei. Aceasta determină deprecierea

monedei şi creşterea preţurilor. În condiţiile inflaţiei, creşterea preţurilor antrenează sporirea

cheltuielilor publice şi majorarea deficitului bugetar pentru acoperirea cărora statul e silit să pună în

circulaţie noi cantităţi de bani şi să accentueze astfel criza monetară şi financiară.

În acest sens, este importantă şi relevantă poziţia legiuitorului român care, pentru prima dată în

ultimii 15 ani, în Legea finanţelor publice nu a inclus echilibrul bugetar, ca principiu, exprimând

opinia că, în ultimul timp, bugetele centrale nu sunt lovite de echilibru. La fel, autorităţile publice

locale sunt obligate să întreprindă toate măsurile necesare pentru menţinerea echilibrului bugetar.

La nivel local, acest principiu tot timpul a fost absolut obligatoriu. Astfel că, potrivit

prevederilor art. 12 din Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, bugetele anuale

ale unităţilor administrativ-teritoriale nu pot fi aprobate şi executate cu deficit bugetar.

Principiul previzibilităţii şi sustenabilităţii care a fost pus în executare începând cu 1 ianuarie

2016 prevede că politica bugetar-fiscală şi prognozele macrobugetare pe termen mediu, în baza

cărora se fundamentează bugetele anuale, se elaborează în conformitate cu regulile bugetar-fiscale

stabilite de prezenta lege şi se actualizează periodic pentru a asigura stabilitate macroeconomică şi

sustenabilitate finanţelor publice pe termen mediu şi lung (art. 10 al Legii nr.181/2014).

Previzibilitatea denotă pronosticarea, caracterul anticipat al lucrurilor. În acest sens

84

previzibilitatea şi controlul executării bugetelor locale sunt executate în mod ordonat prin crearea

unor mecanisme de asigurare a controlului şi monitorizării utiliz ării fondurilor publice locale care,

la rândul lor, vor asigura stabilitatea macroeconomică şi sustenabilitatea finanţelor publice pe

termen mediu şi lung. Previzibilitatea este asigurată de: transparenţa obligaţiunilor şi

responsabilităţii contribuabililor; eficacitatea măsurilor de înregistrare a contribuabililor şi de

evaluare a impozitelor şi taxelor locale; eficacitatea colectării impozitelor şi taxelor locale;

concurenţa, valoarea pentru bani şi măsurile de control pentru achiziţii; eficacitatea auditului intern.

Sustenabilitatea se referă la dezvoltarea economică de ansamblu a unei ţări sau regiuni. Mai

des este utilizat termenul “dezvoltare durabilă”.

În condiţiile extinderii liberei circulaţii de bunuri şi servicii şi a efectelor globalizării,

competitivitatea şi eco-eficienţa reprezintă factori determinanţi ai sustenabilităţii creşterii

economice. Asigurarea performanţei pe termen mediu şi lung a economiei impune, prin urmare,

adoptarea de instrumente eficiente de politică economică, care să permită gestionarea şi

valorificarea substanţial îmbunătăţită a potenţialului existent în anumite domenii-cheie care

determină dezvoltarea durabilă într-un cadru concurenţial. Principalele obiective pe termen mediu,

stabilite în domeniul economic prin documentele europene, de exemplu Strategia Lisabona

revizuită[159], din 23-24 martie 2000 şi reânnoită de către Consiliul European de la Bruxelles din

22-23 martie 2005 sunt:

• Menţinerea stabilităţii macroeconomice, continuarea procesului de dezinflaţie şi limitarea

deficitului de cont curent;

• Îmbunătăţirea predictibilităţii şi performanţelor politicii fiscale, inclusiv atragerea şi utilizarea

eficientă a fondurilor europene nerambursabile;

• Continuarea şi adâncirea reformelor structurale şi furnizarea de servicii îmbunătăţite de

sănătate, educaţie, formare profesională, cercetare şi dezvoltare, precum şi continuarea reformelor

necesare pentru a spori nivelul de responsabilizare şi de eficienţă;

• Asigurarea sustenabilităţii finanţelor publice pe termen lung;

• Îmbunătăţirea mediului de afaceri, promovarea culturii antreprenoriale, creşterea flexibilităţii

şi participării pe piaţa muncii şi o dezvoltare regională armonioasă;

• Reforma administraţiei publice.

O condiţie esenţială pentru îndeplinirea obiectivelor dezvoltării durabile este implementarea

unei combinaţii adecvate de politici macroeconomice coerente, prin care să se asigure

sustenabilitatea resurselor materiale şi energetice folosite pentru creşterea economică, finanţarea

investiţiilor strict necesare pentru modernizarea şi creşterea competitivităţii sectoarelor productive

şi de servicii, precum şi a infrastructurilor, calificarea şi perfecţionarea continuă a forţei de muncă

85

în acord cu cerinţele progresului tehnic şi tehnologic.

Din analiza evoluţiei economice a Republicii Moldova în ultimii 26 de ani rezultă că în acest

scop se impune, de asemenea, soluţionarea unor probleme de importanţă principială:

• Îmbinarea optimă a iniţiativei private cu o raţională intervenţie publică pe baza unor politici

flexibile de corectare a disfuncţionalităţilor mecanismelor de piaţă. Intervenţia statului în economie

trebuie să vizeze numai domeniile în care se dovedeşte că piaţa ar soluţiona problemele existente cu

risipă de resurse sau într-un timp mai îndelungat, pornind de la investigaţii şi evaluări prealabile

realizate în mod imparţial, independent şi transparent.

• Îmbunătăţirea semnificativă a structurii şi atribuţiilor instituţiilor publice centrale, regionale şi

locale, definirea mai precisă a responsabilităţilor şi modului de conlucrare pentru a permite o

evaluare corectă a performanţelor obţinute şi identificarea domeniilor în care se impun măsuri

pentru creşterea eficienţei actului administrativ la toate nivelurile.

• Accelerarea descentralizării conform principiului subsidiarităţii, concomitent cu măsuri pentru

creşterea capacităţii administrative şi a competenţelor decizionale.

• Urmărirea sistematică a obiectivului coeziunii sociale ca premisă a dezvoltării durabile şi re-

examinarea periodică, din aceasta perspectivă, a politicilor salariale, fiscale şi sociale.

În acest context, considerăm că trebuie focalizată atenţia pe atingerea unor obiective pe termen

lung, care transced orizonturile curente de referinţă şi ciclurile electorale, prin prisma criteriilor de

sustenabilitate, stipulate în Directivele Uniunii Europene, şi a tendinţelor principale care se

conturează pe plan mondial.

Principiul performanţei prevede că resursele bugetare se alocă şi se utilizează în mod econom,

eficient şi eficace, în concordanţă cu principiile bunei guvernări. Principiul performanţei este

elucidat în art.11 din Legea nr.181/ 2014, care prevede următoarele:

„Resursele bugetare se alocă şi se utilizează econom, eficient şi eficace, în concordanţă cu

principiile bunei guvernări.

Bugetele se elaborează şi se raportează pe programe fundamentate pe performanţă”. Acest

principiu a fost detaliat şi în cuprinsul Regulamentului financiar din 25 iunie 2002[153], numit

Principiul bunei gestiuni financiare. Astfel, conform art.7[165; p.124-125], acest principiu este

definit în conformitate cu principiile economiei, eficienţei şi eficacităţii. Punerea în aplicare a

principiului bunei gestiuni financiare implică definirea unor obiective verificabile care sunt urmărite

prin intermediul unor indicatori de performanţă măsurabili, pentru a se trece de la o gestiune axată

pe mijloace la o gestiune orientată înspre rezultate. Instituţiile trebuie să efectueze evaluări ex

ante şi ex post, în conformitate cu orientările definite de Comisie.

Deci, principiul bunei gestiuni financiare este în strânsă legătură cu alte trei principii: principiul

86

economiei; principiul eficienţei şi principiul eficacităţii.

Principiul economiei prevede că resursele utilizate de instituţie pentru desfăşurarea

activităţilor sale să fie puse la dispoziţie în timp util, în cantitatea şi la calitatea adecvată, şi la cel

mai bun preţ.

Principiul eficienţei vizează cel mai bun report între resursele utilizate şi rezultatele obţinute.

Principiul eficacităţii vizează îndeplinirea obiectivelor specifice stabilite şi obţinerea

rezultatelor scontate.

Principiul bunei gestiuni financiare ca sumă a celorlalte trei principii detaliate mai sus,

urmăreşte stabilirea obiectivelor specifice, măsurabile, realizabile, relevante şi dotate, monitorizate

prin intermediul indicatorilor de performanţă pentru fiecare activitate.

Regulamentul financiar defineşte principiul bunei gestiuni financiare prin referire la principiile

de economie, de eficienţă şi de eficacitate. Traducerea sa în practică are în vedere definirea

obiectivelor verificabile, urmărite prin intermediul indicatorilor măsurabili. Se realizează astfel

trecerea de la o gestiune axată pe mijloace , la o gestiune orientată spre rezultate, Acest principiu

implică ideea unui sistem financiar organizat şi corelat în raport cu principiul economiei. Resursele

financiare trebuie să fie disponibile în timp util şi în cuantumurile necesare pentru fiecare acţiune.

Eficienţa sistemului financiar se apreciază funcţie de echilibrul atins între mijloacele utilizate şi

rezultatele obţinute, iar măsurarea eficacităţii presupune stabilirea gradului de realizare al

obiectivelor fixate şi de obţinerea rezultatelor stabilite.

În concluzie, aplicarea acestui principiu presupune stabilirea unor indicatori de performanţă care

sunt transmişi autorităţilor bugetare competente.

Principiul transparenţei. Transparenţa este definită ca atitudinea unei instituţii sau a unei

organizaţii care prevede prezentarea obiectivă a informaţiilor de interes general[123; p.248].

Transparenţa decizională este caracteristică numai democraţiilor. Conform Dicţionarului politic,

transparenţa decizională reprezintă un atribut al vieţii politice democratice, opus politicii secrete. În

viziunea democraţiei moderne, se preconizează ca populaţia să beneficieze de difuzarea

informaţiilor necesare pentru a-şi forma o părere clară despre problemele societăţii în care trăieşte şi

despre ceea ce s-ar putea face pentru rezolvarea lor[167; p.248]. Rezultă că principiul transparenţei

este un principiu prin care autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să îşi desfăşoare activitatea

într-o manieră deschisă faţă de public, în care accesul liber şi neîngrădit la informaţiile de interes

public să constituie regula, iar limitarea accesului la informaţie să constituie excepţia, în condiţiile

legii. În literatura de specialitate, principiul transparenţei este tratat ca „o informare corectă a

societăţii”[119; p.189] sau „principiul publicităţii şi transparenţei presupune asigurarea unei

informări largi a cetăţenilor despre activitatea organelor administraţiei publice şi întreţinerea unor

87

legături strânse între cetăţeni şi aceste organe”[125]. Transparenţa reprezintă una dintre valorile

statului de drept. Ea apare ca o consecinţă firească a reflectării, la acest nivel, a unora dintre

drepturile fundamentale ale cetăţenilor. Aşa este, printre altele, şi dreptul la informaţie, stabilit în

art.19 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, dar şi în art.34 din Constituţia Republicii

Moldova.

Potrivit Declaraţiei, orice om are dreptul la libertatea opiniilor şi exprimării; acest drept include

libertatea de a avea opinii fără imixtiune din afară, precum şi libertatea de a căuta, de a primi şi de a

răspândi informaţii şi idei prin orice mijloace şi fără a ţine cont de frontierele de stat.

În ceea ce priveşte dreptul la informaţie, legiuitorul constituant a precizat, pe de o parte, că

dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit iar, pe de

altă parte, că autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure

informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal.

În acest sens ar trebui să deosebim transparenţa decizională şi transparenţa ca sursă de

informaţie, cunoscută la fel şi ca noţiunea de „acces la informaţie”. După unii autori[189], spre

deosebire de accesul la informaţiile de interes public, care permite accesul cetăţeanului la

informaţiile publice gestionate de autorităţile publice locale, transparenţa decizională oferă

posibilitatea cetăţenilor de a participa activ la procesul de elaborare a actelor administrative

normative prin sugestii adresate autorităţilor publice locale. Transparenţa reprezintă una dintre

condiţiile unui regim democratic şi în viaţa publică locală.

Referitor la autorităţile locale, principiul transparenţei impune ca activitatea autorităţilor publice

locale să aibă un caracter public. Astfel, prevederile constituţionale pot fi completate cu prevederi din:

1) Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014 (în

continuare Legea nr.181/2014); ;

2) Legea Republicii Moldova privind accesul la informaţie nr.982-XIV din 11 mai 2000;

3) Legea Republicii Moldova privind transparenţa în procesul decizional nr.239-XVI din 13

noiembrie 2008 (în continuare Legea nr.239/2008);

4) Legea Republicii Moldova privind administraţia publică locală nr.436 din 28 decembrie 2006;

5) Legea cu privire la informatizare şi la resursele informaţionale de stat nr.467-XV din 21

noiembrie 2003;

6) Hotărârea Guvernului privind paginile oficiale ale autorităţilor administraţiei publice în reţeaua

Internet nr.668 din 19 iunie 2006;

7) Ordinul Ministerului Dezvoltării Informaţionale al Republicii Moldova cu privire la aprobarea

cerinţelor-standard faţă de paginile oficiale ale autorităţilor administraţiei publice în reţeaua

Internet nr.46/33 din 17 aprilie 2007.

88

Principiul transparenţei, potrivit prevederilor din art.12 al Legii nr.181/2014, presupune că:

proiectele de acte normative în domeniul finanţelor publice se supun consultării publice. Bugetele

se elaborează, se aprobă şi se administrează în mod transparent, având la bază:

a) procesul bugetar, bazat pe un calendar bugetar şi pe proceduri transparente;

b) roluri şi responsabilităţi bine definite în procesul bugetar;

c) informaţie bugetară cuprinzătoare, elaborată şi prezentată publicului într-o manieră clară şi

accesibilă.

Вugetele aprobate şi rapoartele privind executarea lor se fac publice.

Transparenţa, în virtutea prevederilor din art. 2 al Legii nr. 239/2008, reprezintă oferirea, în

vederea informării în mod deschis şi explicit, de către autorităţile publice (inclusiv cele ale

administraţiei publice locale – n.a.) a tuturor informaţiilor privind activitatea lor şi consultarea

cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate în procesul de

elaborare şi de adoptare a deciziilor.

Legea prevede că autorităţile administraţiei publice, precum şi celelalte instituţii publice care

utilizează resurse financiare publice au obligaţia de a face publice proiectele de reglementări înainte

ca acestea să fie adoptate.

Legea nr.239/2008 oferă posibilitatea cetăţenilor de a participa activ la procesul de elaborare de

reglementări prin sugestii adresate autorităţilor administraţiei publice. Legea implică o colaborare

între doi parteneri: administraţia publică şi destinatarii reglementărilor elaborate de aceasta.

Legea dată nu conferă cetăţenilor dreptul de a lua decizia finală cu privire la reglementările care

vor fi adoptate. Acest drept revine autorităţilor administraţiei publice locale care vor decide dacă

includ sau nu în proiectele de reglementări informaţiile şi sugestiile primite din partea cetăţenilor,

organizaţiilor neguvernamentale şi asociaţiilor de afaceri.

Autorităţile publice locale sunt obligate să consulte cetăţenii, asociaţiile legal constituite, alte

părţi interesate în privinţa proiectelor de acte legislative, administrative care pot avea impact social,

economic, de mediu (asupra modului de viaţă şi drepturilor omului, asupra culturii, sănătăţii şi

protecţiei sociale, asupra colectivităţilor locale, serviciilor publice).

Etapele principale ale asigurării transparenţei procesului de elaborare a deciziilor, potrivit

prevederilor Legii nr.239/2008, sunt:

I. Informarea publicului referitor la iniţierea elaborării deciziei.

II . Punerea la dispoziţia părţilor interesate a proiectului de decizie şi a materialelor aferente

acestuia.

III . Consultarea cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi

interesate.

89

IV . Examinarea recomandărilor cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea,

altor părţi interesate în procesul de elaborare a proiectelor de decizii.

V. Informarea publicului referitor la deciziile adoptate.

Transparenţa mai poate fi atribuită şi la raporturile dintre autorităţile publice locale şi cele

centrale.

În sensul dat se expune Legea Republicii Moldova privind administraţia publică locală din 28

decembrie 2006 alin.2 art.6 care declară că raporturile dintre autorităţile publice centrale şi cele

locale au la bază principiile autonomiei, legalităţii, transparenţei şi colaborării în rezolvarea

problemelor comune.

Transparenţa decizională în activitatea administraţiei publice locale este foarte importantă,

întrucât lipsa ei, alături de alte carenţe ale activităţii de reglementare, conduce la diminuarea

încrederii societăţii în forţa şi importanţa actelor normative. Absenţa consultărilor face ca normele

să fie frecvent modificate sau înlocuite, lucru ce determină o accentuată instabilitate legislativă şi nu

oferă siguranţa necesară cadrului legal existent. Aplicarea reală a principiului transparenţei ar duce

la o mai mare încredere în legi şi reglementări, din moment ce ele au fost adoptate cu consultarea

celor interesaţi. Încrederea în cadrul legal va avea ca rezultat un mai mare grad de respectare a legii,

cu consecinţe pozitive asupra dezvoltării economice şi a menţinerii unor relaţii de cooperare între

aparatul administrativ şi societate.

Principiul transparenţei este expres stipulat şi în art.136 din Legea privind sistemul bugetar şi

procesul bugetar nr.847/1996. Conform prevederii respective, procesul bugetar este deschis şi

transparent, acesta realizându-se prin: dezbaterea publică a proiectelor de buget; dezbaterea publică

a rapoartelor de executare a bugetelor; publicarea actelor normative de aprobare a bugetelor şi

publicarea rapoartelor de executare a acestora; difuzarea de către mass-media a informaţiilor cu

privire la conţinutul bugetului, exceptând informaţiile şi documentele care, potrivit actelor

normative, nu pot fi publicate.

După cum vedem, o consecinţă importantă a principiului transparenţei o constituie ceea ce

exprimă esenţa unui alt principiu, şi anume principiul publicităţii. În alte state, de exemplu, în

România, aceste două principii sunt prezentate ca unul singur. De exemplu, Legea României privind

finanţele publice locale nr. 273 din 29 iunie 2006 în art. 8 cu titlul „Principiul transparenţei şi

publicităţii” declară următoarele: „Procesul bugetar este deschis şi transparent, acesta realizându-se

prin: publicarea în presa locală, pe pagina de internet a instituţiei publice sau afişarea la sediul

autorităţii administraţiei publice locale respective a proiectului de buget local şi a contului anual de

execuţie a acestuia; dezbaterea publică a proiectului de buget local, cu prilejul aprobării acestuia;

prezentarea contului anual de execuţie a bugetului local în şedinţă publică”.

90

Evident, publicitatea este o condiţie inevitabilă a transparenţei, transparenţa însă este un concept

mult mai larg şi complex, care mai poate include şi multe alte elemente constitutive.

Publicitatea bugetului se impune ca o necesitate şi în contextul elaborării şi executării bugetelor

locale. Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, aprobate de către autorităţile reprezentative şi

deliberative respective, şi rectificările la aceste bugete sunt date publicităţii în mod obligatoriu (art. 22

din Legea privind finanţele publice locale nr.397-XV din 16 octombrie 2003). Acest principiu

presupune publicarea în sursele ce aparţin unităţii administrativ-teritoriale respective (ziare, post de

televiziune, pagină de internet) şi/sau prin afişaj la panourile de afişaj public a proiectului de buget, a

bugetului aprobat, execuţia bugetului, evoluţia execuţiei bugetului, rectificarea bugetului şi contul de

execuţie.

În conformitate cu Regulamentul cu privire la modul de publicare a informaţiei pe paginile

oficiale ale autorităţilor administraţiei publice în reţeaua Internet aprobat prin Hotărârea Guvernului

nr. 668 din 19 iunie 2006, autorităţile administraţiei publice sunt obligate să dispună de o pagină-

web oficială proprie în reţeaua Internet, în scopul publicării informaţiei despre activitatea lor.

Autorităţile administraţiei publice locale de nivelul al doilea sunt obligate să asigure pe

paginile-web oficiale proprii referinţe la informaţia despre activitatea autorităţilor administraţiei

publice locale de nivelul întâi şi a serviciilor publice descentralizate din unitatea administrativ-

teritorială.

O manifestare a principiului transparenţei se mai regăseşte şi în alin.3 art.36 din Legea privind

finanţele publice locale nr.397-XV din 16 octombrie 2003 care declară: „Rezultatele reviziilor

execuţiei bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale sunt examinate de către autorităţile

reprezentative şi deliberative respective, cu adoptarea deciziilor corespunzătoare şi publicarea lor în

mod obligatoriu”.

În concluzie, suntem de acord cu autorii[26; p.30] care consideră că odată cu intrarea în

vigoare a Legii privind transparenţa în procesul decizional în Republica Moldova a fost creat un

cadru normativ favorabil pentru implicarea eficientă a publicului în procesul decizional.

Avantajele aplicării Legii pentru eficientizarea activităţii administraţiei publice locale sunt

evidente şi constau în următoarele:1) legea completează demersul legislativ început de Legea

privind accesul la informaţie; 2) contribuie la sporirea gradului de responsabilitate al administraţiei

publice faţă de cetăţeni; 3) stimulează participarea activă a cetăţenilor şi asociaţiilor legal constitui-

te la procesul decizional; 4) creează condiţii legale pentru organizarea dezbaterilor publice asupra

unor proiecte de acte normative; 5) include în sfera sa de acţiune toate autorităţile publice, dar şi

celelalte persoane juridice ce utilizează resurse financiare publice, asigurând, prin prevederile sale,

creşterea controlului contribuabililor asupra utilizării banului public. În acelaşi timp, e necesar de

91

menţionat că experienţa aplicării legii denotă şi existenţa anumitor dificultăţi, cum ar fi: a)

insuficienţa de cunoaştere a legii la nivel local; b) rezistenţa la schimbare în implementarea legii; c)

dezinteresul cetăţenilor.

În încheiere, menţionăm faptul că potenţialul uman este unul dintre cei mai importanţi factori în

ceea ce priveşte dezvoltarea şi implementarea practică a deciziilor şi politicilor locale. Deoarece

locuitorii cunosc foarte bine realităţile locale, implicarea lor în procesul de elaborare, adoptare şi

implementare a deciziilor este foarte importantă pentru stabilirea şi punerea în practică a unor proie-

cte de dezvoltare locală.

Participarea la procesul decizional local poate fi considerată ca un beneficiu pentru locuitori,

deoarece ea permite fiecărei persoane să aibă un impact mai mare în procesul decizional care-i

afectează la modul direct traiul. Participarea publică oferă populaţiei posibilitatea de a cunoaşte

riscurile la care sunt expuşi ei personal, familiile lor, precum şi comunitatea, pentru a-şi adapta

activităţile în mod corespunzător.

Participarea la procesul decizional local oferă locuitorilor dreptul şi sentimentul că pot influenţa

activităţile concrete din localitatea lor. În acelaşi timp, devenind parte implicată în procesul

decizional, locuitorii vor accepta mai uşor efectele schimbărilor ce urmează să se producă, scăzând

şansele ca deciziile să fie ulterior contestate sau neacceptate[171].

Principiul specializării este reflectat în art.13 din Legea nr.181/2014. Importanţa lui este vădită

prin prisma dezvoltării bugetare a Republicii Moldova conform unor noi standarde europene, ce ne-

ar permite să ne alăturăm ţărilor dezvoltate din punct de vedere economic scoţând tânărul stat,

Republica Moldova din impasul economic şi social în care se află.

Mai mulţi autori identifică principiul realităţii cu cel al specializării. Conform principiului

specializării, bugetele se elaborează, se execută şi se raportează în baza unui sistem unic de

clasificaţie bugetară. Clasificaţia bugetară structurează veniturile, pe de o parte, şi cheltuielile, pe

de altă parte, într-o anumită ordine şi pe baza anumitor criterii. În acelaşi timp, principiul realităţii

presupune că veniturile şi cheltuielile bugetare să fie evaluate astfel încât să reflecte realitatea şi

resursele ce realmente pot fi mobilizate prin buget pentru susţinerea acestor acţiuni.

Astfel, principiul realităţii impune ca toate veniturile şi cheltuielile să pornească de la starea

reală, ceea ce înseamnă că proiectul de buget trebuie să fie elaborat pornind de la realitatea

economico-socială existentă în colectivitatea locală la momentul elaborării bugetului local.

În timpul execuţiilor bugetare apar nenumărate situaţii care fac necesară reconsiderarea situaţiei

veniturilor şi cheltuielilor bugetare aprobate, în sensul majorării lor la unele poziţii şi al reducerii la

altele. De aceea, a apărut necesitatea evitării detalierii exagerate a veniturilor şi cheltuielilor

bugetare, permiţându-se, în condiţiile legii, a se opera unele modificări ale acestora în timpul

92

exerciţiului bugetar.

Acest principiu cere ca atât elaborarea şi aprobarea bugetului, cât şi urmărirea execuţiei sale să

se bazeze pe un sistem informaţional adecvat, să se fundamenteze pe date reale şi să reflecte situaţia

financiară reală a colectivităţii. În mod concret, el impune cerinţa ca evaluările la cheltuieli,

respectiv la venituri, să aibă corespondente în posibilităţile reale de realizare a lor şi să exprime

corect elementele de efort şi efect pe care se fundamentează. Sub acest aspect, se apreciază că

metodele clasice de cuantificare a veniturilor şi cheltuielilor au, prin conţinutul lor, un caracter

aproximativ şi nu asigură o fundamentare deplină a prevederilor bugetare.

Asigurarea realităţii bugetului presupune colectarea şi prelucrarea unui mare volum de informaţii,

apelând la modele econometrice, bazate pe determinările obiective dintre variabilele implicate şi

conţinând un număr mare de „ecuaţii” cu multe necunoscute. Din acelaşi punct de vedere se constată

că printre factorii ce condiţionează mărimea veniturilor sau cheltuielilor bugetare se înscriu şi unii de

ordin subiectiv, inclusiv fenomene cu acţiune aleatorie sau imprevizibile în faza de întocmire şi

aprobare a bugetului pe anul următor. Aşa se poate explica şi o practică generalizată în ultimele

decenii, constând în reevaluarea, redimensionarea pe parcursul anului bugetar a prevederilor bugetare

aprobate de Consiliul local, cunoscute sub denumirea de rectificări ale bugetului, menite să reflecte

mai realist şi să coreleze mai judicios cheltuielile de efectuat cu veniturile acoperitoare.

Principiul realităţii bugetare pretinde ca veniturile şi cheltuielile bugetare să fie stabilite pe baze

reale, adică să reflecte, pe de o parte, nevoile reale şi indispensabile ce trebuie satisfăcute prin

înfăptuirea programului economic şi social de guvernare, iar, pe de altă parte, resursele pe care

statul le va putea realmente mobiliza pentru susţinerea efortului bugetar[40; p.236].


În urma cercetării ştiinţifice sub toate aspectele a conceptelor generale şi a principiilor

caracteristice procesului de administrare a finanţelor publice locale, concluzionăm:

1. Compartimentul finanţelor publice, care ne suscită în special interesul, este reprezentat de

bugetele locale, care se includ în finanţele publice locale, ce sunt parte integrantă a finanţelor

publice naţionale. Ne interesează nu doar finanţele publice locale, dar şi procesul de administrare a

acestora. Conceptul de administrare a finanţelor publice locale nu şi-a găsit reflectarea în literatura

de specialitate autohtonă şi nici în legislaţia naţională. În acest context, noi propunem o definiţie

nouă privind administrarea finanţelor publice locale.



93


2. Finanţele publice locale reprezintă o parte componentă a finanţelor publice alături de

finanţele publice ale autorităţii publice centrale, care exprimă relaţiile economice prin care se

mobilizează şi utilizează resurse băneşti la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale pentru

satisfacerea unor cerinţe colective reprezentate de învăţământ, cultură, asistenţă socială, servicii

publice, dezvoltare. Bugetul local reprezintă instrumentul principal al autorităţilor publice locale în

vederea selectării priorităţilor de finanţare din strategiile de dezvoltare economico-socială ale

localităţilor. Structura acestora reflectă gradul de autonomie al administraţiei locale faţă de puterea

centrală şi legăturile existente între diferitele administraţii teritoriale. De asemenea, bugetele locale

reflectă fluxurile veniturilor şi cheltuielilor administraţiei locale, modalitatea de finanţare a

cheltuielilor pe destinaţii şi de acoperire a deficitelor bugetare. În Republica Moldova, fiecare

comună, oraş, municipiu şi sector al municipiului Chişinău întocmeşte un buget propriu, în condiţii

de autonomie. Ele reprezintă instrumente de planificare şi de conducere a activităţii financiare a

unităţilor administrativ-teritoriale respective.

3. Prin buget local noi înţelegem programul prin care se prevăd şi se aprobă veniturile şi

cheltuielile anuale ale unei unităţi administrativ-teritoriale ,destinate realizării sarcinilor

administrative ale colectivităţilor locale şi satisfacerii nevoilor publice de interes local, program ce

se adoptă printr-o decizie a autorităţii publice locale competente.

4. Fiind evidenţiate ca o direcţie strategică de dezvoltare, finanţele publice locale formează o

preocupare importantă pentru specialiştii în domeniu, mai cu seamă că la acest compartiment există

prea puţine studii monografice şi chiar acte normative naţionale ori internaţionale. În acest context,

noi am elucidat un aspect practic neabordat în literatura de specialitate, şi anume aspectul ce ţine de

principiile care guvernează administrarea finanţelor publice locale, numindu-le principii ale


5. Analizând materialul doctrinar existent, dar şi legislaţia naţională şi cea internaţională, noi am

propus consolidarea acestor principii în cadrul unui sistem. Acest sistem de principii (în general)

îl definim ca pe o totalitate de principii caracterizate de anumite trăsături comune, ce posedă o

coerenţă organică şi formează un tot întreg.

6. Principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale caracterizează doar

instituţia finanţelor publice locale şi nu întreaga ramură de drept. Finanţele publice locale, la rândul

lor, ca instituţie juridică reprezintă un ansamblu normativ organic articulat care reglementează un

sector concret şi durabil al vieţii sociale, ansamblu alcătuit dintr-o totalitate de reguli juridice

dirijate spre un scop comun.

Considerăm că principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale sunt

94

principii ce caracterizează doar instituţia finanţelor publice locale şi nu întreaga ramură de drept.

Finanţele publice locale, la rândul lor, ca instituţie juridică reprezintă un ansamblu normativ organic

articulat care reglementează un sector concret şi durabil al vieţii sociale, ansamblu alcătuit dintr-o

totalitate de reguli juridice dirijate spre un scop comun.

Principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale ca instituţie juridică din

cadrul dreptului financiar ca ramură de drept, în opinia noastră, reprezintă o modalitate de

coordonare a normelor juridice în cadrul sistemului, în jurul unei instituţii, cum este cea a


7. În opinia noastră, sistemul principiilor procesului de administrare a finanţelor publice locale

este format din următoarele principii: Principiul legalităţii; Principiul autonomiei locale;

Principiul descentralizării; Principiul subsidiarităţii;

8. Autonomia locală în Republica Moldova are un caracter declarativ, deoarece, pornind din

1991, nu are nici stabilitate, nici eficacitate. În acest sens, autorităţile publice locale nu au devenit

pe deplin organe reprezentative şi executive, activitatea lor fiind afectată de formalismul şi

duplicitatea specifică fostului regim sovietic, din care rezultă neîncrederea în lege şi în justiţie.

Situaţia respectivă în administraţia publică locală se explică şi prin faptul că, în Republica

Moldova, orice putere care vine la guvernare se grăbeşte să anuleze realizările guvernării

precedente, căutând să iniţieze o nouă reformă administrativă, considerând că secretul bunei

guvernări ţine doar de controlul statului asupra puterilor locale. Aparent, fiecare guvernare a înţeles

reforma în administraţia publică locală doar din perspectiva câştigului de moment, utilizând în acest

sens toate pârghiile necesare pentru valorificarea instrumentelor autonomiei locale şi

descentralizării în beneficiul unor efemere şi patetice beneficii statale calculate în termeni electorali.

9. Cu referire la descentralizarea în Republica Moldova putem concluziona următoarele:

În primul rând, de iure Republica Moldova este un stat descentralizat, fapt garantat prin

prevederile Constituţiei Republicii Moldova şi legile menţionate mai sus. De facto însă, realitatea

din teren pare rămasă mult în urmă. Acest este fapt condiţionat de multiplele norme declarate doar

pe hârtie şi de nivelul slab de pregătire al funcţionarilor publici care deservesc autorităţile publice

locale.

În al doilea rând, unul din principiile de realizare a descentralizării administrative este

autonomia locală. În prezent, Republica Moldova are nevoie de o apreciere (garantare) a autonomiei

financiare (descentralizare financiară). În acest sens, cele mai importante măsuri care pot sprijini

prioritatea respectivă sunt: creşterea veniturilor proprii la nivelul autorităţilor publice locale (pentru

a obţine în mod real), îmbunătăţirea sistemului de alocare (transfer) de resurse de la nivel central,

ameliorarea sistemului de management al bugetului şi de raportare la nivelul local. Aici se impune o

95

veritabilă contabilitate locală, deoarece bugetele locale în mare măsură rămân indicative şi sunt

ajustate în cursul anului în funcţie de veniturile colectate şi de plăţile efective, ca urmare numeroase

colectivităţi sunt nevoite să facă apel la centru sau la autorităţi de nivelul doi, deseori primind un

răspuns negativ.

În al treilea rând, Legea privind descentralizarea administrativă urmăreşte să stabilească

principiile pe care se va baza transferul de competenţe, însă ele sunt formulate neexplicit şi permit

multiple tratări. De asemenea, prevederile ce vizează regulile transferului de competenţe sunt doar

nişte prevederi generale, care stabilesc elaborarea diferitelor studii şi efectuarea cercetărilor de către

ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale înainte de a transfera

competenţele.Legea nu conţine mecanismele de implementare a propriilor prevederi. În această

lege nu se regăsesc nici prevederi care să specifice concis etapele şi acţiunile ce urmează a fi

întreprinse în procesul de descentralizare.

Deci, pentru a asigura un proces consecutiv şi eficient de descentralizare în Republica Moldova

este necesar un cadru legal coerent, care ar conţine un mecanism real de descentralizare şi ar stabili



10. Principiul subsidiarităţii este o soluţie reală şi viabilă, deja aplicată într-o anumită proporţie

(poate nu întotdeauna reuşit), în administraţia publică a Republicii Moldova în contextul

constituţional şi al legislaţiei în vigoare din acest domeniu, cu atât mai mult cu cât el nu presupune

decât o amplă dezvoltare a autonomiei locale în favoarea colectivităţilor locale.

Subsidiaritatea, în această perspectivă, trebuie considerată ca un răspuns la aspiraţia crescândă a

cetăţenilor de a participa tot mai mult la elaborarea deciziilor care îi privesc direct şi ca o dezbatere,

totdeauna necesară, asupra relaţiilor de „putere” dintre centru şi periferie.

11. Procesul bugetar la nivel local, nu derulează arbitrar, dar reglementat de principii bugetare.



La momentul actual principiile bugetare, care pot fi raportate şi procesului bugetar la nivel

local, se regăsesc în prevederile exprese ale Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-

fiscale nr.181 din 25 iulie 2014 (art.5-13): principiul anualităţii; principiul unităţii monetare;

principiul unităţii; principiul universalităţii; principiul echilibrului bugetar (balansării); principiul

previzibilităţii şi sustenabilităţii; principiul performanţei; principiul transparenţie; principiul

specializării.

96

3. PROCESUL BUGETAR LA NIVELUL COLECTIVIT ĂŢILOR LOCALE

3.1. Conceptul procesului bugetar la nivelul colectivit ăţilor locale

Sarcinile finanţelor sunt aduse la îndeplinire, în mare măsură, prin intermediul bugetului de stat,

ca principal plan financiar al statului. Bugetul este considerat un instrument privilegiat al politicii

economice, atât din punctul de vedere al mijloacelor alocate, cât şi din cel al realizării anumitor

obiective politice cu impact social[114; p.144].

În evoluţia istorică a relaţiilor politice, juridice şi economico-financiare, conţinutul relaţiilor

financiare, îndeosebi al relaţiilor bugetare, devine din ce în ce mai complex, corespunzător nivelului

de dezvoltare al societăţii la etapa actuală. În ce priveşte Republica Moldova, la acest capitol, a

obţinut, de asemenea, anumite rezultate. Considerăm că cel mai important element în acest sens a

fost renunţarea la formula adoptării şi executării unui buget centralizat (caracteristic fostului sistem

sovietic) şi trecerea la adoptarea a trei bugete separate, anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor

sociale de stat şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, în conformitate cu prevederile art.131

din Constituţia Republicii Moldova. Această normă constituţională a fost ulterior completată cu alte

prevederi legale, astfel încât elaborarea, adoptarea şi executarea acestor trei bugete să se facă în

condiţii de deplină autonomie. Bunele intenţii ale legiuitorului în materie de autonomie a acestor

bugete şi de stimulare a iniţiativei locale sunt evidente, doar că ele sunt în contradicţie cu alte

prevederi legale (de exemplu, Codul fiscal)[22], care prevăd expres competenţa Parlamentului de a

stabili impozite şi taxe, iar anumite venituri înscrise în bugetele locale sunt stabilite în legea

bugetară anuală[162; p.69]. În această ordine de idei, nu putem vorbi de o bază proprie de venituri

care ar asigura îndeplinirea de către autorităţile locale a atribuţiilor ce le revin. Aici se mai poate

adăuga prevederea potrivit căreia, în lipsă de venituri proprii, pentru echilibrarea bugetelor locale se

pot stabili şi aproba transferuri din bugetul de stat, care nu este exclus că în anumite bugete să aibă

o pondere mai mare decât veniturile proprii. Faptul dat nicidecum nu diminuează sau limitează

gradul de autonomie locală (financiară) al autorităţilor publice locale, dimpotrivă le impune să

acţioneze în vederea descoperirii şi obţinerii de noi resurse financiare din teritoriu. Mai mult decât

atât, este scos în evidenţă rolul deosebit al bugetelor în viaţa socială, politică, economică a tuturor

statelor cu o economie de piaţă conturată, la fel şi al statelor care tind spre o astfel de economie.

În continuare ne vom axa atenţia pe un capitol destul de important, după părerea noastră, şi

anume: procesul bugetar, în special procesul bugetar la nivelul colectivităţilor locale.

În literatura de specialitate marea majoritate a autorilor au definit procedura bugetară la nivelul

central, menţionând că procedura bugetară reprezintă totalitatea actelor şi operaţiunilor cu caracter

97

tehnic şi normativ înfăptuite de organe specializate ale statului, în scopul elaborării, adoptării,

executării şi încheierii execuţiei bugetare[162; p.69]. Probabil nu s-a scos în evidenţă o noţiune

separată pentru nivelul local din considerentele că în această noţiune este sintagma „organe

specializate ale statului”, ceea ce pare să sugereze că se referă şi la organele locale.

Autorii ruşi evidenţiază autorităţile publice locale atunci când definesc procedura bugetară.

Astfel, V.A. Parâghina, A.A. Tedeev, N. Himiciova, O.Gorbunova definesc procedura bugetară

drept activitatea organelor statale, organelor administraţiei publice locale şi altor subiecţi ai

procedurii bugetare, activitate reglementată de normele procesuale bugetare, în vederea

elaborării, adoptării, executării şi încheierii acestor bugete[197; p.257-258]. Observăm că

administraţiile publice locale sunt evidenţiate ca un subiect separat, întrucât Rusia este un stat

federativ şi, respectiv, cercul drepturilor şi obligaţiilor subiecţilor federaţiei este cu mult mai larg

decât în cazul statelor unitare.

În ceea ce priveşte cadrul legal autohton, Constituţia Republicii Moldova în art.131

reglementează noţiunea de „buget public naţional”. În stipulările constituţionale nu întâlnim

noţiunea de procedură bugetară. După adoptarea Constituţiei Republicii Moldova, au fost adoptate

un şir de acte normative care au reglementat şi continuă să reglementeze fiecare dintre elementele

bugetului public naţional (Bugetele de Stat, B.A.S.S şi bugetele locale), ca de exemplu: Legea

Republicii Moldova privind administraţia publică locală din 07 decembrie 1994 (deja abrogată);

Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar şi procesul bugetar – 24 mai 1996; Legea

Republicii Moldova privind bugetul asigurărilor locale de stat – 24 octombrie 1997; Legea

Republicii Moldova privind finanţele publice locale – 16 septembrie 1999; Legea Republicii

Moldova privind sistemul public de asigurări sociale – 08 iulie 1999; Legea Republicii Moldova

privind finanţele publice locale – 16 octombrie 2003; Legea Republicii Moldova privind finanţele

publice şi responsabilităţile bugetar-fiscale – 25 iulie 2014.

Dintre toate aceste acte normative, doar Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar şi

procesul bugetar şi Legea Republicii Moldova privind finanţele publice şi responsabilităţile

bugetar-fiscale prevăd noţiunea de procedură bugetară. În art.3 al acestor legi este stipulat că

procesul bugetar reprezintă etapele consecutive de elaborare, aprobare, executare şi raportare a

executării bugetului.

După părerea mai multor autori, aceste elemente ale noţiunii procedurii bugetare enunţate în

aceste legi, sunt caracteristice şi procedurii bugetare la nivel local. De exemplu, T. Manole

menţionează că procedurile de elaborare a bugetului de stat sunt caracteristice şi pentru procesul de

elaborare a bugetului unităţii administrativ-teritoriale în Republica Moldova[114; p.160] .

Analizând literatura de specialitate, inclusiv lucrările autorilor din mai multe ţări, studiind

98

legislaţia Republicii Moldova care reglementează domeniul finanţelor publice, noi am elaborat o

definiţie proprie a „procesului bugetar la nivelul colectivităţilor locale”. În opinia noastră, prin

proces bugetar la nivelul colectivităţilor locale înţelegem totalitatea actelor şi operaţiunilor cu

caracter tehnic şi normativ îndeplinite de organele administraţiei publice locale în colaborare cu

autorităţile publice centrale, în vederea elaborării, adoptării, executării şi încheierii execuţiei

bugetare.

Am introdus în definiţia de mai sus sintagma „autorităţile publice centrale” în principal având în

vedere Ministerul Finanţelor, care are un aport important, primordial, mai ales, în ceea ce priveşte

etapa întâi a procedurii bugetare: elaborarea proiectelor bugetelor, care se face în conformitate cu

circularele (fosta denumire: note metodologice – n.a.), întocmită de către acest Minister în

conlucrare cu Banca Naţională a Moldovei şi Ministerul Economiei. În acest context, propunem în

calitate de lege ferenda ca noţiunea procesului bugetar la nivelul colectivităţilor locale să fie inclusă

în art.3 al Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale din 25 iulie 2014, care prevede

noţiunile de bază utilizate de legea respectivă.

Reieşind din definiţiile enunţate, conchidem că procesul bugetar la nivelul colectivităţilor locale

cuprinde următoarele etape:

- elaborarea proiectului de buget;

- examinarea şi adoptarea bugetului;

- execuţia bugetului;

- încheierea şi aprobarea contului de executare bugetară.

Deşi derularea procesului bugetar diferă de la un stat la altul în funcţie de evoluţia istorică a

statului respectiv, unii savanţi menţionează că procesul bugetar se caracterizează prin anumite

trăsături comune[114; p.160]:

- este un proces de decizie, întrucât esenţa sa constă în alocarea resurselor bugetare limitate pentru

bunuri publice, care, de regulă, se vor caracteriza printr-o presiune a cererii;

- este un proces predominant politic, deoarece deciziile de alocare a resurselor bugetare nu sunt

determinate de forţele pieţei, ci de cetăţeni, de grupuri de interese, prin mecanismul

reprezentativităţii şi al votului;

- este un proces complex, cu mii de participanţi (instituţii publice, administraţii publice,

organizaţii publice etc.);

- este un proces ciclic, care se desfăşoară într-o ordine temporală bine precizată, consecinţă a

principiilor bugetare (anualităţii şi transparenţei)[169; p.252-356].

99

3.2. Etapele procesului bugetar la nivelul colectivităţilor locale

3.2.1. Elaborarea proiectelor bugetelor locale

Aşa, după cum am arătat anterior, procedura bugetară este formată dintr-un şir de etape ce

trebuie parcurse într-o ordine logică şi cronologică instituită prin lege.

Prima dintre etapele procedurii bugetare este elaborarea (planificarea) bugetară care, după

părerea noastră, este una din cele mai importante.

Cu toate că la baza elaborării bugetelor locale stă principiul autonomiei locale, principiu

consfinţit şi garantat prin Constituţia Republicii Moldova şi Legea Republicii Moldova privind

administraţia publică locală, Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale care

prevede şi competenţa autorităţilor publice locale de a elabora bugetele în modul stabilit de ele,

totuşi nu se poate elabora bugetul local în afara politicii economice generale a statului.

Elaborarea proiectelor bugetelor locale este acea etapă a procedurii bugetare în cadrul căreia

autorităţile publice şi instituţiile publice ce au competenţe în acest sens prin lege trebuie să

îndeplinească anumite acte şi operaţiuni la anumite termene. Conform prevederilor art.19 al Legii

Republicii Moldova privind finanţele publice locale, bugetul unităţii administrativ-teritoriale se

elaborează de către autoritatea executivă a acesteia, ţinându-se cont de următoarele prevederi:

a) în termenele stabilite de Guvern, Ministerul Finanţelor remite autorităţii executive a unităţii

administrativ-teritoriale de nivelul al II-lea şi direcţiei finanţe respective note metodologice

(circulare) privind prognozele macroeconomice, principiile de bază ale politicii statului în domeniul

veniturilor şi cheltuielilor bugetare pe anul (anii) următor (i) şi unele momente specifice de

calculare a transferurilor ce se prognozează a fi alocate acestor bugete de la bugetul de stat.

E de remarcat că aceste note metodologice (circulare) sunt elaborate de către Ministerul

Finanţelor în colaborare cu alte autorităţi publice centrale. Conform prevederii art.21 al Legii

finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, prognoza indicatorilor macroeconomici şi

sociali pe anul bugetar viitor este determinată, elaborată şi prezentată de către Ministerul

Economiei.

La fel, BNM determină, elaborează şi prezintă prognoza balanţei de plăţi, a creditelor, a

obligaţiunilor externe şi a altor indicatori ce caracterizează politica monetar-creditară a statului.

Conlucrarea dintre aceste autorităţi publice face ca prognozarea anumitor categorii de venituri

să fie cât mai aproape de realitatea condiţiilor vieţii social-economice.

Un moment nefavorabil în contextul celor expuse până acum, pe care îl considerăm totodată şi o

lacună a Legii respective, este faptul că nu este concretizată sintagma „termenele stabilite de

Guvern”. Considerăm că ar fi util de a stabili concret aceste termene, fapt care ar permite o

100

mobilizare mai mare, în special, a autorităţilor publice locale.

b) în termen de 10 zile de la primirea notelor metodologice (circularei), direcţia finanţe

comunică autorităţilor executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi (sate,

comune, oraşe) principiile de bază ale politicii statului în domeniul veniturilor şi cheltuielilor

bugetare pentru anul (anii) următor (i) şi momentele specifice de calculare a transferurilor ce se

prognozează a fi alocate acestor bugete de la bugetul de stat.

Acest lucru, la fel, este important, întrucât scoate în evidenţă conlucrarea dintre autorităţile

publice locale de diferite niveluri. În practică, această colaborare, cu părere de rău, depinde de

preferinţele politice ale uneia sau alteia dintre autorităţile publice locale, fapt ce influenţează

negativ asupra dezvoltării social-economice a unităţii administrativ-teritoriale locale. Ar fi fost

binevenit ca prin prevederile legale să fie concretizate formele şi metodele de comunicare

autorităţilor publice locale de nivelul întâi despre politica statului în acest domeniu (de ex. sub

forma unui seminar, colaborări bilaterală, mese rotunde etc.).

c) în termen de 20 de zile după primirea notelor metodologice, autorităţile executive ale

unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi asigură elaborarea prognozei tuturor tipurilor de

impozite şi taxe ce urmează a fi colectate în anul (anii) următor (i) în unitatea administrativ-

teritorială respectivă, precum şi a proiectului bugetului autorităţii administrativ-teritoriale de

nivelul întâi şi al doilea. În termenele stabilite de Ministerul Finanţelor, direcţia finanţe prezintă

Ministerului Finanţelor, pentru consultare şi includere în bugetul public naţional, sinteza

consolidată a proiectelor bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi şi al doilea.

Pentru elaborarea proiectului bugetului local, primarul emite o dispoziţie privind aprobarea

planului de măsuri organizatorice pentru elaborarea proiectului de buget pe anul viitor. După

studierea indicaţiilor metodologice, autorităţile publice din sate, comune, oraşe şi municipii

(aparatul primăriei şi contabilitatea centralizată), în termenele stabilite prin planul de măsuri,

elaborează pronosticul tuturor tipurilor de impozite şi taxe ce urmează a fi colectate în anul viitor

din teritoriul respectiv, precum şi prognoza cheltuielilor ce urmează a fi acoperite din bugetul local.

În acest scop, în termenele stabilite de planul de activităţi, toţi agenţii economici amplasaţi pe

teritoriul UAT respective prezintă în contabilitatea centralizată a primăriei pronosticul activităţii

economice, în baza căruia se va efectua prognoza impozitelor, taxelor şi altor venituri ale bugetelor

locale ce urmează a fi colectate în teritoriu.

Direcţia finanţe, atunci când toate autorităţile publice locale de nivelul întâi centralizează toate

informaţiile, le analizează, după cum prevede legea, dar o va face superficial, deoarece termenele

pentru această activitate sunt restrânse, sau informaţia prezentată autorităţilor publice locale de

nivelul întâi rămâne neschimbată. În opinia noastră, acest termen de 20 zile ar trebui stabilit pentru

101

fiecare autoritate în parte, la fel ar fi fost benefic să fie stabilit un termen maxim în care autorităţile

publice de nivelul întâi să prezinte proiectele bugetelor locale. În cazul când apar anumite

divergenţe, ar exista o rezervă de timp pentru a le înlătura.

Analiza proiectelor de bugete ale autorităţilor administrativ-teritoriale are caracter consultativ.

Totodată, Ministerul Finanţelor poate cere de la autorităţile respective să modifice proiectele de

buget, dacă ele contravin prevederilor legale, principiilor politicii bugetar-fiscale a statului sau unor

prevederi specifice pentru anul bugetar următor.

Din punct de vedere metodologic, în etapa elaborării proiectului bugetului de stat sunt deosebit

de importante evaluarea şi calculul veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Pentru evaluarea şi calculul

veniturilor bugetare, cele mai des utilizate metode sunt: evaluarea directă şi reportarea cu anumite

majorări a veniturilor din anul precedent[42; p.71].

Metoda evaluării directe este preferabilă, deoarece oferă perspectiva estimării reale a

veniturilor, cu condiţia de a fi sinceră şi temeinică. Această metodă se aplică de preferinţă pentru

estimarea impozitelor directe pe veniturile cetăţenilor, pe profiturile persoanelor juridice şi ale altor

subiecţi de drept.

Evaluarea directă pentru estimarea impozitelor directe este necesară mai ales în condiţiile

evoluţiei inflaţioniste a preţurilor şi tarifelor, pentru determinarea temeinică a valorii bunurilor

impozabile şi a veniturilor impozabile.

Metoda reportării veniturilor din anul precedent cu anumite majorări este mai operativă, însă şi

utilitatea ei este condiţionată de stabilirea proporţiei cu care se majorează cuantumul veniturilor

reportate.

Pentru evaluarea cheltuielilor este mai accesibilă metoda denumită cvasiautomatică, ce constă în

a reporta în mod automat cuantumul cheltuielilor din anul precedent, cu excepţia cheltuielilor

pentru care se cer modificări motivate de evoluţia necesităţilor băneşti conjuncturale, de evoluţia

inflaţiei din economia naţională.

În concluzie, menţionăm că evaluarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare locale în statul nostru,

în prezent, este directă, dar se aplică şi recurgându-se la comparaţia cifrelor de venituri şi cheltuieli

ce se propun cu cele din anul precedent.

Un alt specific al procedurii de elaborare a bugetelor locale constă în faptul că, în paralel cu

elaborarea bugetului pentru anul următor, se planifică elaborarea bugetului pe termen mediu, adică

pentru 2-3 ani atât la venituri cât şi la cheltuieli, ceea ce permite realizarea unei continuităţi în

activitatea bugetară a autorităţilor publice locale.

După ce au fost întocmite proiectele bugetelor locale, ele sunt prezentate spre aprobare

organelor executive (primarul, preşedintele raionului etc.), fapt care nu este prevăzut în art.19 al

102

Legii privind finanţele publice locale nr.397/2003, dar care reiese din prevederile art.29 şi 51, 53 al

Legii privind administraţia publică locală. nr.436/2006.

3.2.2. Examinarea şi aprobarea bugetelor locale

Aprobarea bugetelor locale este reglementată şi ea prin dispoziţiile Legii privind finanţele

publice locale nr.397/2003, ale Legii privind administraţia publică locală nr.436/2006 şi ale Legii

finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014 care în general concordă una cu

alta, dar şi se completează reciproc.

Conform prevederilor art. 20 al Legii privind finanţele publice locale, autoritatea executivă a

unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întâi (primarii) prezintă, printr-o dispoziţie cel târziu la

data de 1 noiembrie, proiectul bugetului local pe anul următor spre examinare şi aprobare

consiliului local. Proiectul bugetului local, însoţit de nota informativă, prezentat spre aprobare

consiliului local include:

a) proiectul deciziei consiliului local privind aprobarea bugetului;

b) anexele la proiectul deciziei, în care se vor reflecta: veniturile şi cheltuielile preventive

pentru anul bugetar următor; cotele impozitelor şi taxelor locale ce vor fi încasate în buget;

nomenclatorul tarifelor pentru serviciile prestate de instituţiile publice finanţate de la bugetele

unităţilor administrativ-teritoriale; mijloacele speciale preconizate spre încasare de către fiecare

instituţie publică; fondurile speciale; transferurile de la/către alte bugete; plafonul datoriei unităţii

administrativ-teritoriale si plafonul garanţiilor acordate de autorităţile administraţiei publice locale;

efectivul-limită al instituţiilor publice finanţate de la bugetul respectiv; cuantumul fondului de

rezervă (fondul de rezervă este utilizat în conformitate cu regulamentul de utilizare a mijloacelor

fondului, aprobat în condiţiile art.18 din prezenta lege); alte prevederi ce necesită reglementate prin

proiectul bugetului.

Autoritatea reprezentativă şi deliberativă examinează proiectul bugetului unităţii administrativ-

teritoriale în două lecturi. În prima lectură, autoritatea reprezentativă şi deliberativă audiază şi

examinează raportul autorităţii executive respective privind proiectul bugetului unităţii

administrativ-teritoriale, examinează şi aprobă volumul total al veniturilor şi cheltuielile bugetului

respectiv.

În lectura a doua, autoritatea reprezentativă şi deliberativă examinează şi aprobă: structura

veniturilor; cheltuielile, structura şi destinaţia lor; balanţa bugetului şi sursele de finanţare;

transferurile de la/către alte bugete; cuantumul fondului de rezervă (fondul de rezervă este utilizat în

conformitate cu regulamentul de utilizare, aprobat în condiţiile art.18 din prezenta lege); cotele

103

impozitelor şi taxelor locale ce vor fi încasate în buget; nomenclatorul tarifelor pentru serviciile

prestate de instituţiile publice finanţate de la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale; mijloacele

speciale preconizate spre încasare de către fiecare instituţie publică;fondurile speciale; cheltuielile

care vor fi finanţate în mod prioritar; plafonul datoriei unităţii administrativ-teritoriale şi plafonul

garanţiilor acordate de autorităţile administraţiei publice locale; efectivul-limită al instituţiilor

publice finanţate de la bugetul respectiv; alte prevederi ce necesită reglementare prin proiectul

bugetului.

Autoritatea reprezentativă si deliberativă aprobă bugetul unităţii administrativ-teritoriale pe anul

următor cel târziu la data de 10 decembrie.

După ce au fost aprobate, bugetele unităţilor administrativ-teritoriale si rectificările la aceste

bugete sunt date publicităţii în mod obligatoriu. Remarcăm că publicarea acestui act ar fi fost

raţională după ce autorităţile executive locale au aprobat proiectul bugetelor locale. Aceasta ar

permite ca administraţia din teritoriile respective să ia cunoştinţă de prevederile date, să facă

contestaţii sau obiecţii asupra lor. Mai mult ca atât, şi cetăţenii ar fi avut posibilitatea să-şi realizeze

acest drept în cadrul şedinţelor consiliilor locale, care în conformitate cu prevederile art.117 al Legii

privind administraţia publică locală nr.436/2006 sunt publice, mai ales acelea în care se examinează

şi se aprobă bugetele locale.

Elucidând un alt aspect al procedurii de adoptare a bugetelor locale, ne întrebăm ce se întâmplă

în cazul în care autorităţile deliberative locale nu reuşesc să dezbată şi să aprobe în termene legale

bugetele locale? Cu referire la acest aspect în teoria şi practica finanţelor publice s-au conturat două

metode: cea a aprobării unor douăsprezecimi bugetare provizorii şi cea a încredinţării guvernului să

îndrume execuţia bugetară conform cifrelor de venituri şi cheltuieli din exerciţiul bugetar

anterior[42; p.78-79].

Douăsprezecimile bugetare provizorii – sunt bugete ale căror venituri şi cheltuieli reprezintă a

douăsprezecea parte din cele prevăzute şi propuse prin legea bugetară ce nu a putut fi votată în

termenul legal, bugete care sunt examinate de comisiile bugetare, se aprobă de Parlament şi se pun

în executare potrivit necesităţii de continuitate a executării bugetului de stat. Acest procedeu este

prevăzut şi de Regulamentul financiar al Comunităţii Europene[42; p.78-79].

Încredinţarea guvernului să îndrume execuţia bugetară pe baza bugetului din exerciţiul financiar

expirat este procedeul preferat datorită simplităţii şi operativităţii lui. Această metodă este acceptată

şi în Republica Moldova. Conform prevederilor alin.3 art.131 din Constituţia Republicii Moldova

dacă bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat nu au fost adoptate prin lege cu cel puţin 3

zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare bugetul de stat şi bugetul

asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la adoptarea noilor bugete.

104

În ceea ce priveşte bugetele locale, se expune art.22 al Legii privind finanţele publice locale,

care spune că dacă bugetul unităţii administrativ-teritoriale nu este aprobat până la începutul anului

bugetar, efectuarea transferurilor cu destinaţie generală la bugetul respectiv se suspendă până la

aprobarea bugetului. Dacă bugetul unităţii administrativ-teritoriale nu este aprobat până la data de

31 decembrie, finanţarea cheltuielilor se efectuează lunar proporţional mărimii 1/12 parte din suma

cheltuielilor, conform clasificaţiei bugetare pe anul bugetar precedent, în limita resurselor financiare

disponibile, până la aprobarea noului buget. Această normă legală nu contravine prevederilor

constituţionale, ci, dimpotrivă, concretizează cele expuse în alin.3 al art.131, deoarece mărimea de a

douăsprezecea parte se calculează din totalul cheltuielilor din anul precedent. Ţinem să remarcăm

că art.57 al Legii nr.181/2014 stipulează că „Dacă legea/decizia bugetară anuală nu este adoptată cu

cel puţin trei zile înainte de expirarea anului bugetar, administratorul de buget emite dispoziţia

privind aplicarea bugetului provizoriu. Bugetul provizoriu se formează şi se execută în

corespundere cu prevederile legii/deciziei bugetare din anul precedent, luând în considerare

modificările operate pe parcursul anului. Valabilitatea bugetului provizoriu încetează odată cu

punerea în aplicare a legilor/deciziilor bugetare anuale”.

În opinia noastră, ar fi fost raţional şi eficient ca aceste prevederi legale din ambele acte

normative să fie expuse identic, astfel încât să nu provoace mai multe interpretări.

După cum am enunţat şi anterior, o parte din resursele financiare ale colectivităţilor locale

provin din unele sume transferate din bugetul de stat, respectiv, de către legiuitor a fost stabilită o

corelaţie între bugetul de stat şi bugetele locale ca elemente incontestabile ale bugetului public

naţional, pentru promovarea unei politici unice eficiente în acest domeniu, fapt confirmat în art.35

al Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale. Conform prevederilor art.24 al Legii

privind finanţele publice locale, în termen de cel mult 30 de zile de la data publicării legii bugetului

pentru anul respectiv, autoritatea reprezentativă şi deliberativă a unităţii administrativ-teritoriale

aduce bugetul aprobat în concordanţă cu prevederile legii menţionate. Termenul maxim până când

se aprobă legea bugetară anuală, prevăzut în Constituţia Republicii Moldova, este cu cel puţin 3 zile

înainte de sfârşitul exerciţiului financiar - art.131 (adică 28 decembrie). Această normă

constituţională concretizată în Legea privind finanţele publice şi responsabilităţile bugetar-fiscale

(art.57), declară că, dacă legea/decizia bugetară anuală nu este adoptată cu cel puţin trei zile înainte

de expirarea anului bugetar, administratorul de buget emite dispoziţia privind aplicarea bugetului

provizoriu. Bugetul provizoriu se formează şi se execută în corespundere cu prevederile

legii/deciziei bugetare din anul precedent, luând în considerare modificările operate pe parcursul

anului şi ţinând cont de următoarele particularităţi:

- excluderea sau reducerea volumului programelor de cheltuieli finalizate sau care urmează a fi

105

finalizate în anul bugetar curent;

- stabilirea soldului bugetului la un nivel ce nu va depăşi valoarea acestuia aprobată în buget pe

anul precedent.

În perioada aplicării bugetului provizoriu nu se permite efectuarea cheltuielilor pentru acţiuni

sau măsuri noi comparativ cu anul precedent. Finanţarea cheltuielilor bugetului provizoriu se

efectuează cu respectarea procedurilor generale privind executarea bugetului, excepţie făcând

cheltuielile legate de serviciul datoriei de stat/datoriei unităţilor administrativ-teritoriale, care se

efectuează în conformitate cu angajamentele asumate. Valabilitatea bugetului provizoriu încetează

odată cu punerea în aplicare a legilor/deciziilor bugetare anuale. Considerăm că acest termen de 30

de zile prevăzut în art. 24 din Legea 397/2003 este destul de mare, deoarece aproximativ o lună din

exerciţiul financiar este neefectivă. Mai mult decât atât, nu este clară expunerea legiuitorului cum

că, în caz de nerespectare a prevederii alin.1 art. 23, efectuarea transferurilor cu destinaţie generală

la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale respective se suspendă. Această prevedere pare a fi o

ameninţare din partea autorităţilor centrale, ce contravine principiului autonomiei locale, or, nu am

întâlnit nicio autoritate publică locală care ar dori o tergiversare a executării bugetelor locale.

Considerăm oportun şi propunem de lege ferenda excluderea alin.2 din articolul 24.

Un ultim aspect al procedurii de adoptare a bugetelor locale constă în faptul că, după aprobarea

lor, autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întâi prezintă la direcţia

finanţe respectivă o copie a deciziei privind aprobarea bugetului legalizată de secretarul autorităţii

reprezentative şi deliberative respective. În termenele stabilite de Ministerul Finanţelor, direcţia

finanţe prezintă ministerului sinteza consolidată a bugetelor aprobate ale unităţilor administrativ-

teritoriale de nivelul întâi şi al doilea pentru a fi incluse în bugetul public naţional.

3.2.3. Executarea bugetelor locale

Procedura execuţiei bugetelor locale este una din cele mai importante şi responsabile etape ale

procesului bugetar, care determină persoanele responsabile la o activitate cât mai prudentă, la o

conlucrare cât mai eficientă atât din partea autorităţilor locale de diferite niveluri, cât şi din partea

organelor financiare statale.

Procedura execuţiei bugetare cuprinde actele şi operaţiunile de realizare a veniturilor şi de

efectuare a cheltuielilor prevăzute şi autorizate prin actele decizionale de aprobare a bugetelor

locale, între aceste acte şi operaţiuni, intervine, ca şi în cazul bugetului de stat – execuţia de casă,

adică operaţiunile de încasare, păstrare şi eliberare a fondurilor băneşti ale bugetelor locale.

Procedura execuţiei bugetelor publice locale cuprinde următoarele etape[42; p.347]:

106

- execuţia părţii de venituri a bugetelor locale;

- execuţia de casă a bugetelor locale;

- execuţia părţii de cheltuieli a bugetelor locale.

Conform altor opinii, procedura execuţiei bugetare cuprinde două subetape ce derulează

simultan în decursul anului bugetar, şi anume execuţia părţii de venituri şi execuţia părţii de

cheltuieli, dar implicit derulându-se şi execuţia de casă a bugetelor locale[122; p.109]. La rândul

lor, D.D. Şaguna ş.a. evidenţiază următoarele etape ale execuţiei bugetelor locale[162; p.97]:

- repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare (în România);

- execuţia de casă bugetară;

- realizarea veniturilor bugetare;

- efectuarea cheltuielilor bugetare.

Analizând aceste opinii ale savanţilor în domeniu şi ţinând cont de legislaţia Republicii

Moldova, menţionăm că noi împărt ăşim părerea ultimului grup de autori cu unele precizări . În

opinia noastră, procedura execuţiei bugetare locale în Republica Moldova cuprinde următoarele

etape:

1. repartizarea trimestrială a veniturilor şi cheltuielilor bugetare;

2. execuţia părţii de venituri a bugetelor locale;

3. execuţia de casă a bugetelor locale;

4. execuţia părţii de cheltuieli a bugetelor locale.

1. Repartizarea trimestrială a veniturilor şi cheltuielilor bugetare

Repartizarea veniturilor şi cheltuielilor bugetelor locale este prevăzută şi reglementată în art.24

al Legii privind finanţele publice locale, articol ce este expus în cap.III al acestei legi, în care se

reglementează procesul de elaborare şi aprobare a bugetelor locale. Considerăm acest lucru

incorect, deoarece repartizarea se face după ce bugetele locale au fost deja aprobate şi se referă

nemijlocit la anul următor de exerciţiu bugetar ( propunem modificarea acestei legi în sensul

includerii acestei subetape în capitolul ce reglementează execuţia bugetară).

Astfel, din prevederile art.24 al Legii privind finanţele publice locale rezultă:

- În termen de 5 zile de la aprobarea bugetului unităţii administrativ-teritoriale, subdiviziunea

financiară a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întâi solicită de la toate instituţiile

publice finanţate de la bugetul respectiv propuneri de repartizare a cheltuielilor aprobate în

buget pentru instituţia respectivă şi a veniturilor ei provenite din executarea lucrărilor, prestarea

serviciilor sau din desfăşurarea contra plată a altor activităţi şi generalizează propunerile primite.

107

- În termen de până la data de 20 decembrie, autoritatea executivă a unităţii administrativ-

teritoriale aprobă repartizarea veniturilor şi cheltuielilor bugetului local conform clasificaţiei

bugetare.

- Până la data de 25 decembrie, autoritatea executivă remite Direcţiei finanţe repartizarea

veniturilor şi cheltuielilor bugetului unităţii administrativ-teritoriale conform clasificaţiei

bugetare.

- Până la data de 1 ianuarie, Direcţia finanţe prezintă Ministerului Finanţelor repartizările

veniturilor şi cheltuielilor bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale conform clasificaţiei

bugetare.

Analizând conţinutul prevederilor legale actuale, nu găsim nicio precizare referitoare la faptul:

ce fel de repartizare avem la momentul actual? Ca să fim mai expliciţi ţinem să remarcăm că în anul

2015 au fost introduse modificări esenţiale în actele normative ce reglementează domeniul dat. Până

la introducerea modificărilor enunţate, în Legea privind finanţele publice locale se stipula

repartizarea „lunară” a veniturilor şi cheltuielilor, în prezent însă vorbim despre o simplă

repartizare. Pentru a argumenta faptul intitulării acestei etape ca „repartizare trimestrială”, vom face

referinţă la Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale care, în art. 59, prevede că,

în termen de o lună de la începutul anului bugetar, Ministerul Finanţelor elaborează şi aprobă

prognoze trimestriale ale veniturilor, cheltuielilor şi soldul bugetului public naţional şi ale

componentelor acestuia. Pe parcursul anului bugetar, Ministerul Finanţelor monitorizează

executarea bugetelor în raport cu prognozele trimestriale şi întreprinde măsuri în vederea respectării

nivelului aprobat al soldului bugetar. În acest sens propunem ca art. 24 din Legea privind finanţele

publice locale să fie adus în concordanţă cu prevederile art. 59 din Legea finanţelor publice şi

responsabilităţii bugetar-fiscale (în sensul repartizării trimestriale a veniturilor şi cheltuielilor

bugetare).

2. Execuţia păr ţii de venituri a bugetelor locale

Această subetapă este nu mai puţin importantă, întrucât o realizare corectă a ei asigură

ritmicitate şi eficienţă în realizarea veniturilor ce apoi vor fi destinate acoperirii cheltuielilor

bugetare locale. Realizarea efectivă a execuţiei părţii de venituri a bugetelor locale cade în sarcina

primăriilor, deoarece o mare parte din aceste venituri, respectiv impozitele, taxele şi alte contribuţii

sunt încasate de către serviciile şi subdiviziunile lor. Încasarea la termenele prevăzute a veniturilor

bugetare este condiţionată de corelarea termenelor de realizare a veniturilor prevăzute în bugetele

de venituri şi cheltuieli cu termenele de plată stabilite prin acte normative pentru fiecare venit

bugetar în parte.

În realizarea veniturilor bugetare sunt necesare o serie de acte şi operaţiuni, şi anume[162; p.99-

108

101]:

A) Identificarea veniturilor şi bunurilor impozabile şi taxabile. Astfel, conform prevederilor

art.4 al Legii privind finanţele publice locale, veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale

se constituie din impozite, taxe, alte venituri prevăzute de legislaţie şi se formează din:

a) venituri proprii; b) mijloace speciale; c) defalcări conform normativelor procentuale de la

impozitele şi taxele de stat, stabilite prin prezenta lege; veniturile generale de stat, stabilite prin

prezenta lege; d) transferuri cu destinaţie generală; e) transferuri cu destinaţie specială; f) granturi;

g) fonduri speciale.

(2) Veniturile bugetelor de orice nivel nu includ împrumuturile acordate din bugetul de stat sau

din alt buget, precum şi împrumuturile de la instituţiile financiare şi alţi creditori.

Reieşind din faptul că administraţia publică în Republica Moldova se realizează în două

niveluri, Legea de specialitate a delimitat clar pentru fiecare nivel care sunt sursele de venituri –

(1) Veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor, cu excepţia municipiilor

Bălţi şi Chişinău) se formează din:

1) venituri proprii:

a) impozitul pe bunurile imobiliare; b) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului); d)

taxa pentru patenta de întreprinzător; e) încasări din arenda terenurilor şi locaţiunea bunurilor

domeniului privat al unităţii administrativ-teritoriale; f) taxele locale aplicate conform Codului

fiscal; g) alte venituri prevăzute de legislaţie;

2) defalcări de la impozitul pe venitul persoanelor fizice, excepţie făcând bugetele satelor

(comunelor) şi ale oraşelor (municipiilor) din componenţa unităţii teritoriale autonome cu statut

juridic special :

a) pentru bugetele satelor (comunelor) şi oraşelor (municipiilor), cu excepţia oraşelor-reşedinţă

de raion - 75% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii teritoriale autonome respective;

b) pentru bugetele oraşelor-reşedinţă de raion - 20% din volumul total colectat pe teritoriul

unităţii administrativ – teritoriale respective;

3) transferuri prevăzute la art.10 şi art.11 din prezenta lege, excepţie făcând bugetele satelor

(comunelor) şi ale oraşelor (municipiilor) din componenţa unităţii teritoriale autonome cu statut

juridic special;

4) granturi;

5) mijloace speciale;

6) fonduri speciale.

În baza deciziilor autorităţii reprezentative şi deliberative a unităţii teritoriale autonome cu statut

juridic special, veniturile bugetelor satelor (comunelor) şi ale oraşelor (municipiilor) din

109

componenţa unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special pot include defalcări de la

impozitele şi taxele de stat, lăsate prin prezenta lege la dispoziţia bugetului central al unităţii

teritoriale autonome cu statut juridic special, precum şi transferuri de la bugetul central al unităţii

teritoriale autonome cu statut juridic special.

(2) Veniturile bugetelor raionale se formează din:


a) taxele pentru resursele naturale; b) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului); c)

alte venituri prevăzute de legislaţie;

2) defalcări de la următoarele tipuri de venituri generale de stat:

a) impozitul pe venitul persoanelor fizice - 25% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii

administrativ-teritoriale respective; b) taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele

înmatriculate în Republica Moldova - 50% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii

administrativ-teritoriale respective ;

3) transferuri de la bugetul de stat prevăzute la art.10 şi art.11 din prezenta lege;

4) granturi;



(3) Veniturile bugetului central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special se

formează din:

1) venituri proprii;

a) taxele pentru resursele naturale; b) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului); c)

alte venituri prevăzute de legislaţie;


a) impozitul pe venitul persoanelor fizice - 100% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii

teritoriale autonome; b) impozitul pe veniturile persoanelor juridice - 100% din volumul total

colectat pe teritoriul unităţii teritoriale autonome; c) taxa pe valoarea adăugată la mărfurile produse

şi la serviciile prestate pe teritoriul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special - 100% din

volumul colectat pe teritoriul unităţii teritoriale autonome; d) accizele la mărfurile supuse accizelor,

fabricate pe teritoriul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special - 100% din volumul total

colectat pe teritoriul unităţii teritoriale autonome; e) taxa pentru folosirea drumurilor de către

autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova - 50% din volumul total colectat pe teritoriul

unităţii teritoriale autonome;

3) transferuri de la bugetul de stat prevăzute la art.11 din prezenta lege;

4) granturi;

110



(4) Veniturile bugetului municipal Bălţi şi bugetului municipal Chişinău se formează din:


a) impozitul pe bunurile imobiliare; b) taxa pentru patenta de întreprinzător; c) taxele pentru

resursele naturale; d) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului); e) taxele locale aplicate

conform Codului fiscal; f) alte venituri prevăzute de legislaţie;


a) impozitul pe venitul persoanelor fizice:

- pentru bugetul municipal Bălţi - 45% din volumul total colectat pe teritoriul municipiului Bălţi

(cu excepţia unităţilor administrative-teritoriale de nivelul întâi din componenţa municipiului);

- pentru bugetul municipal Chişinău - 50% din volumul total colectat pe teritoriul municipiului

Chişinău (cu excepţia unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi din componenţa

municipiului);

b) taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova -

50% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective;

3) transferuri de la bugetul de stat prevăzute la art.11 din prezenta lege;

4) granturi;



B) Încasarea veniturilor bugetare realizată în urma plăţii de către subiectele plătitoare a

sumelor datorate bugetului local. Încasarea veniturilor bugetare se realizează prin:

- plata prin virament (metoda plăţii directe) utilizată de regulă de către persoanele juridice,

inclusiv plăţile electronice, metodă relativ nouă ce începe să fie utilizată pe larg în ţara noastră;

- plata în numerar, utilizată în general de către persoanele fizice. Plăţile se fac fie pe baza

actelor de către organele financiare, fie pe baza unei declaraţii date de cel care face plata.

C) Urmărirea realizării veniturilor bugetare. Aceste categorii de acte şi operaţiuni cuprind o

serie de măsuri iniţiate de organele financiar-bancare în vederea asigurării integrale şi la termenele

prevăzute a tuturor veniturilor bugetare. Urmărirea realizării veniturilor bugetare se face atât de

către organele care au dreptul de a le încasa, cât şi de către organele care nu încasează direct

veniturile bugetare, adică Ministerul Finanţelor şi organele financiare locale de pe lângă primării.

3. Execuţia de casă a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale

Execuţia de casă a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se efectuează prin sistemul

trezorerial, reflectându-se în conturi distincte:

111

1. încasarea veniturilor în conformitate cu structura clasificaţiei bugetare;

2. efectuarea de cheltuieli în limita alocaţiilor aprobate şi conform distincţiei stabilite.

Sistemul trezorerial prin care se efectuează execuţii de casă a bugetelor unităţilor administrativ-

teritoriale şi reglarea decontărilor dintre bugetele de toate nivelurile este reprezentat prin Trezoreria

de Stat, formată din Trezoreria Centrală şi trezoreriile teritoriale.

Trezoreria de Stat în structura Ministerului Finanţelor a fost creată în temeiul Decretului

Preşedintelui Republicii Moldova nr.39 din 10 martie 1993, în scopul promovării politicii bugetare

de stat, administrării efective a sistemului bugetar şi a fondurilor extrabugetare, utilizării raţionale a

mijloacelor statului.

Prin trezoreria statului se înţelege un sistem unitar şi integrat prin care statul asigură efectuarea

operaţiunilor de încasări şi plăţi privind fondurile publice, inclusiv cele privind datoria publică şi a

altor operaţiuni ale statului, în condiţii de siguranţă şi în conformitate cu dispoziţiile legale în

vigoare[122; p.66].

În istorie, s-au derulat perioade în care statul şi-a redus sau şi-a intensificat intervenţiile sale în

economie prin prevederi fiscale (aceste perioade sunt finanţele publice clasice şi finanţele publice

moderne). În finanţele publice clasice, funcţia principală, originară a trezorerie este cea de casierie,

unde sunt depuse fondurile statului. Totodată, trezoreria este considerată o bancă ce desfăşoară o

activitate de credit pe termen scurt, care are ca sarcină să echilibreze în orice moment încasările şi

ieşirile de fonduri băneşti[114; p.189].

În finanţele moderne, rolul trezoreriei este mai amplu, astfel, pe lângă funcţiile sale de casă şi de

bancă, se mai adaugă funcţia de control asupra ansamblului de activităţi financiare ale statului, în

legătură cu atribuţiile diferite ale statului, în perioade diferite (în sensul de intervenţie ori nu). În

literatura de specialitate sunt evidenţiate patru faze în evoluţia trezoreriei publice în perioada

postbelică:

5. prima fază – anii 1940-1960 – de expansiune, când trezoreria era singura instituţie care

putea impune restricţii şi oferi avantaje pe piaţa financiară;

6. a doua fază – anii 1960-1975 – de bugetizare, când rolul său slăbeşte, esenţa debugetizării

constă în transferul către alte organisme financiare a sarcinii asigurării acoperirii cheltuielilor

publice suplimentare;

7. a treia fază -1975-1985 – de reconsiderare a mecanismelor de intervenţie a statului în

economie;

8. a patra fază – 1985 până în prezent – de resorbţie (dispariţie treptată) a intervenţiilor

publice şi înlocuirea lor cu extinderea sectorului privat, accentuarea mecanismelor de piaţă şi a

deschiderilor financiare către exterior.

112

Indiferent de evoluţia sa complexă, trezoreria devine unul dintre instrumentele prin care statul

îşi procură resurse, alături de resursele bugetare şi de împrumut.

În literatura de specialitate din Republica Moldova, Trezoreria de Stat este definită ca o unitate

structurală a Ministerului Finanţelor, care efectuează executarea de casă a bugetului de stat şi a

bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, administrarea mijloacelor valutare, a fondurilor şi

mijloacelor speciale, precum şi a fondurilor cu destinaţie specială[114; p.190].

Ministerul Finanţelor – Trezoreria Centrală, în baza legii bugetare anuale, efectuează alocări de

transferuri de la bugetul de stat la bugetul unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi la

bugetul mun. Bălţi, precum şi defalcări în aceste bugete de la veniturile generale de stat, şi percepe

în mod incontestabil din conturile trezoreriale ale bugetelor respective mijloacele băneşti datorate

bugetului de stat[90].

În scopul promovării politicii bugetare de stat, utilizării raţionale a mijloacelor bugetare,

Trezoreria de Stat are următoarele funcţii de bază[152]:

1) Organizarea şi asigurarea executării prin sistemul trezorerial a bugetului de stat, a bugetelor

unităţilor administrativ-teritoriale, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a fondurilor asigurărilor

obligatorii de asistenţă medicală;

2) Organizarea şi asigurarea reflectării exacte, transparente şi în termen în evidenţa contabilă a

operaţiunilor efectuate prin sistemul trezorerial;

3) Elaborarea prognozelor operative periodice privind gestionarea fluxului de numerar al

bugetului public naţional;

4) Întocmirea rapoartelor privind executarea bugetului de stat, a bugetelor unităţilor

administrativ-teritoriale, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a fondurilor asigurării obligatorii

de asistenţă medicală;

5) Asigurarea şi coordonarea procesului de dezvoltare şi reglementare a funcţionării sistemului

trezorerial;

6) Asigurarea respectării în procesul executării de casă a bugetului public naţional a legislaţiei

privind sistemul şi procesul bugetar.

Pentru realizarea funcţiilor de bază ce îi revin, Trezoreria de Stat exercită mai multe atribuţii,

printre care[152]:

1) organizează şi asigură evidenţa contabilă a executării de casă a bugetului de stat, a bugetelor

unităţilor administrativ-teritoriale, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a fondurilor asigurării

obligatorii de asistenţă medicală prin intermediul sistemului trezorerial al Ministerului Finanţelor;

2) asigură evidenţa impozitelor, taxelor şi a altor plăţi, încasate la bugetele de toate nivelurile,

în conformitate cu legislaţia în vigoare;

113

3) efectuează, în baza normativelor stabilite, delimitarea veniturilor generale de stat, cu

înscrierea lor în conturile trezoreriale ale bugetelor respective;

4) ţine evidenţa decontărilor între bugetul de stat şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale

etc.

După cum am mai enunţat, sistemul trezorerial este reprezentat prin Trezoreria de stat, formată

din Trezoreria centrală şi trezoreriile teritoriale. În conformitate cu prevederile art.27 din Legea

finanţelor publice locale, trezoreriile teritoriale au următoarele atribuţii:

- efectuează defalcări la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de la impozitele şi taxele de

stat, alocări de transferuri de la bugetul de stat către bugetele unităţilor administrativ-teritoriale,

precum şi între diferite tipuri de bugete conform prevederilor legale;

- asigură execuţia conformă a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi ale

instituţiilor publice finanţate de la aceste bugete din raza de activitate a trezoreriei teritoriale.

Conturile pentru gestionarea veniturilor şi cheltuielilor bugetelor, unităţilor administrativ-

teritoriale, precum şi conturile instituţiilor publice finanţate de la aceste bugete pot fi deschise

numai în trezoreriile teritoriale respective.

Metodologia de execuţie a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, prin sistemul trezorerial

se elaborează şi se aprobă de către Ministerul Finanţelor în conformitate cu actele normative în

vigoare.

Analizând toate aceste aspecte, deducem că execuţia de casă a bugetului local reprezintă

încasarea integrală şi în termenele legale a tuturor impozitelor, taxelor şi a altor venituri publice şi

efectuarea cheltuielilor publice în concordanţă deplină cu destinaţiile stabilite.

4. Execuţia păr ţii de cheltuieli a bugetelor locale

Cheltuielile unităţilor administrativ-teritoriale reprezintă o parte componentă a volumului

integral de cheltuieli publice cu referinţă la cele bugetare. Cheltuielile autorităţilor publice locale

exprimă relaţii economico-sociale în formă bănească care se stabilesc, pe de o parte, între

autorităţile publice locale şi persoanele fizice şi juridice, pe de altă parte, în calitate de instrumente

utilizate la repartizarea şi utilizarea eficientă a resurselor financiare aflate la dispoziţia acestor

autorităţi publice locale[114; p.98].

În bugetele unităţilor administrativ-teritoriale se prevăd alocaţii necesare asigurării funcţionării

instituţiilor publice şi serviciile publice din unitatea administrativ-teritorială respectivă. Cheltuielile

anuale ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se aprobă de autoritatea reprezentativă şi

deliberativă respectivă numai în limita resurselor financiare disponibile[90].

Cheltuielile aprobate (rectificate pe parcursul anului bugetar) în bugetele unităţilor

administrativ-teritoriale reprezintă limite maxime care nu pot fi depăşite. Contractarea de lucrări,

114

servicii, bunuri materiale se realizează de către executorii (ordonatorii) de buget doar cu respectarea

prevederilor legale şi în cadrul limitelor aprobate (rectificate).

Ordinatorii de credite bugetare se clasifică în următoarele categorii[114; 117]:

1. Ordonatorii principali de credite (bugetele) (executorii principali de bugete) ai bugetelor

unităţilor administrativ-teritoriale, la care se referă: primarii satelor (comunelor), oraşelor şi

municipiilor, Guvernatorul UTA Găgăuzia, primarul municipiului Bălţi, primarul general al

mun.Chişinău;

2. Ordonatorii secundari de credite (executorii secundari de buget) sunt conducătorii instituţiilor

publice finanţate de la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale cu statut de persoană juridică;

3. Ordonatorii terţi de credite (executorii terţi de buget) sunt conducătorii instituţiilor publice

fără statut de persoană juridică, împuterniciţi să utilizeze mijloacele bugetare care le-au fost

repartizate numai pentru necesităţile unităţilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele

locale aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţiile legale. Ei sunt subordonaţi ordonatorilor

principali sau secundari de credite, după caz.

Autorităţile reprezentative şi deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale sunt responsabile

de stabilirea caracterului prioritar al cheltuielilor unităţilor respective.

Procesul de descentralizare şi autonomie financiară pune în evidenţă delimitarea competenţelor

de acoperire a cheltuielilor publice între bugetul unităţilor administrativ-teritoriale şi alte organe

publice.

Prin Legea privind finanţele publice locale, în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale se

prevăd alocaţii necesare asigurării funcţionării instituţiilor publice şi serviciilor publice din unitatea

administrativ-teritorială respectivă. Conform prevederilor art. 8 din aceeaşi lege competenţele în

efectuarea cheltuielilor bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale pe domenii de activitate sunt

delimitate prin legislaţia privind administraţia publică locală şi descentralizarea administrativă.

Delimitarea competenţelor în efectuarea cheltuielilor publice

(1) Competenţele în ceea ce priveşte efectuarea cheltuielilor publice sunt delimitate între

bugetele unităţilor administrativ-teritoriale în temeiul Legii privind administraţia publică locală.

(2) De la bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi

Chişinău) sunt finanţate mai multe cheltuieli, printre care cele ce ţin de:

1) amenajarea teritoriului şi urbanistică;

2) construcţia şi întreţinerea, în limitele localităţii, a drumurilor, străzilor, podurilor locale;

3) construcţia, întreţinerea şi exploatarea sistemelor de alimentare cu apă, de canalizare, de

epurare a apei, salubrizarea localităţii, gestionarea deşeurilor de producţie şi menajere;

4) acordarea de asistenţă socială populaţiei, inclusiv pentru protecţia tinerei familii şi familiilor

115

cu mulţi copii, a mamei şi a drepturilor copilului, a persoanelor în etate şi a solitarilor, în partea ce

nu intră în competenţa altor autorităţi;

5) întreţinerea instituţiilor de învăţământ preşcolar, primar, gimnazial, mediu de cultură

generală, liceal şi complementar (extraşcolar), altor instituţii de învăţământ care deservesc populaţia

localităţii respective, etc.;

(3) Cheltuielile pentru retribuirea muncii, contribuţiile de asigurări sociale de stat obligatorii la

bugetul asigurărilor sociale de stat şi primele de asigurare obligatorie de asistenţă medicală pentru

angajaţii instituţiilor specificate la alin.(2) pct. 5), cu excepţia instituţiilor complementare

(extraşcolare), specificate la alin.(2) pct.6) şi pct.7) din prezentul articol, cu excepţia muzeelor, se

efectuează din contul transferurilor cu destinaţie specială către bugetele locale de la bugetul unităţii

administrativ-teritoriale de nivelul al doilea.

(4) De la bugetele raionale sunt finanţate cheltuielile referitoare la:

1) construcţia şi întreţinerea drumurilor de interes raional;

2) construcţia obiectivelor publice de interes raional;

3) întreţinerea instituţiilor de învăţământ liceal, cu excepţia celor de competenţa unităţilor

administrativ-teritoriale de nivelul întâi, instituţiilor de învăţământ secundar profesional, şcolilor-

internat, gimnaziilor-internat cu regim special, de activitate metodică în domeniul învăţământului,

precum şi de alte activităţi şi instituţii care deservesc populaţia unităţii administrativ-teritoriale

respective;

4) acordarea de asistenţă socială şi întreţinerea instituţiilor din domeniul asistenţei sociale;

5) coordonarea şi desfăşurarea activităţilor sportive şi a altor activităţi pentru tineret;

6) întreţinerea teatrelor, televiziunii publice locale;

7) asigurarea ordinii publice etc.;

(5) De la bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special sunt finanţate

cheltuielile ce ţin de:

1) construcţia şi întreţinerea drumurilor pentru unitatea teritorială autonomă cu statut juridic

special;

2) construcţia obiectivelor publice pentru unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special;

3) întreţinerea instituţiilor de învăţământ liceal, cu excepţia celor de competenţa unităţilor

administrativ-teritoriale de nivelul întâi, instituţiilor de învăţământ secundar profesional, şcolilor-

internat, gimnaziilor-internat cu regim special, de activitatea metodică în domeniul învăţământului,

precum şi de alte activităţi şi instituţii care deservesc populaţia unităţii administrativ-teritoriale

respective;

4) acordarea de asistenţă socială şi întreţinerea instituţiilor din domeniul asistenţei sociale;

116

5) coordonarea şi desfăşurarea activităţilor sportive şi a altor activităţi pentru tineret;

6) întreţinerea teatrelor, televiziunii publice locale, etc.;

(6) De la bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal Chişinău sunt finanţate cheltuielile ce ţin

de:

1) amenajarea teritoriului şi urbanistică;

2) construcţia şi întreţinerea, în limitele localităţii, a drumurilor, străzilor şi podurilor;

3) construcţia obiectivelor publice de interes municipal;

4) construcţia, întreţinerea şi exploatarea sistemelor de alimentare cu apă, de canalizare, de

epurare a apei, salubrizarea localităţii;

5) acordarea de asistenţă socială populaţiei, inclusiv pentru protecţia tinerei familii şi a

familiilor cu mulţi copii, a mamei şi a drepturilor copilului, a persoanelor în etate şi a solitarilor şi

întreţinerea instituţiilor din domeniul asistenţei sociale, în partea ce nu intră în competenţa altor

autorităţi;

6) construcţia de locuinţe pentru păturile socialmente vulnerabile ale populaţiei şi pentru alte

categorii de locuitori prevăzute de legislaţia în vigoare, exploatarea fondului locativ municipal;

7) întreţinerea instituţiilor de învăţământ preşcolar, primar, gimnazial, mediu de cultură

generală, liceal şi complementar (extraşcolar), instituţiilor de învăţământ secundar profesional,

şcolilor-internat, gimnaziilor-internat cu regim special, de activitatea metodică în domeniul

învăţământului, precum şi de alte activităţi şi instituţii care deservesc populaţia unităţii

administrativ-teritoriale respective;

8) întreţinerea instituţiilor de cultură şi desfăşurarea activităţilor publice în domeniul culturii

(căminelor şi caselor de cultură, altor aşezăminte de culturalizare) etc.

3.2.4. Încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară

Exerciţiul bugetar anual în Republica Moldova, ca şi în alte multe state, concordă cu anul

calendaristic (1 ianuarie-31 decembrie).

Începând cu 1 ianuarie a anului următor celui de execuţie, se declanşează cea de a patra etapă a

procedurii bugetare locale, şi anume încheierea exerciţiului bugetar.

Încheierea exerciţiului bugetar presupune întocmirea contului anual de execuţie pentru fiecare

buget local în parte.

Această atribuţie, atât în literatura de specialitate, cât şi în Legea finanţelor publice locale,

revine ordonatorilor principali de buget.

Conform prevederilor alin.1 lit.e, art.31[90] ordonatorii principali de buget sunt responsabili de

117

organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţilor şi prezentarea în termen a rapoartelor lunare,

trimestriale şi anuale. Conform prevederilor art.29 din aceeaşi lege direcţia finanţe şi/sau

subdiviziunea financiară a unităţilor administrativ-teritoriale întocmesc rapoarte trimestriale şi

anuale privind execuţia bugetelor respective.

Rapoartele trimestriale se examinează şi se aprobă de către autoritatea executivă respectivă.

Rapoartele privind mersul execuţiei bugetului unităţii administrativ-teritoriale pe semestrul întâi şi

pe 9 luni ale anului în curs se audiază la şedinţa autorităţii reprezentative şi deliberative ale

unităţilor administrativ-teritoriale.

Raportul anual privind execuţia bugetului unităţii administrativ-teritoriale pe anul de gestiune se

aprobă de către autoritatea reprezentativă şi deliberativă cel târziu la data de 15 februarie a anului

următor anului de gestiune. Sursele bibliografice existente[122; p.119] structurează conturile anuale

de execuţie a bugetelor locale:

- La capitolul venituri – prevederi bugetare iniţiale, prevederi bugetare definitive, încasări

realizate;

- La capitolul cheltuieli – credite bugetare iniţiale, credite bugetare definitive, plăţi efectuate.

În termenele stabilite de Ministerul Finanţelor, direcţiile finanţe prezintă ministerului rapoarte

trimestriale şi anuale consolidate privind execuţia bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale

pentru a fi incluse în raportul privind execuţia bugetului public naţional în conformitate cu

prevederile art.art.47 şi 73 ale Legii privind finanţele publice şi responsabilităţile bugetar-fiscale,

până la data de 1 mai. Ministerul Finanţelor, Casa Naţională de Asigurări Sociale şi Compania

Naţională de Asigurări în Medicină întocmesc şi prezintă spre auditare Curţii de Conturi rapoartele

anuale privind executarea bugetelor respective - până la data de 15 aprilie a anului următor anului

bugetar încheiat. Curtea de Conturi efectuează auditul privind execuţia bugetelor date şi prezintă

raportul de audit Guvernului - până la 1 iunie. Parlamentul aprobă rapoartele anuale privind

executarea bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a fondurilor asigurării

obligatorii de asistenţă medicală pentru anul bugetar încheiat - până la 15 iulie.

Prevederea legală, care reglementează încheierea bugetelor centrale de stat, ar trebui să fie

valabilă şi pentru bugetele unităţilor administrativ-teritoriale (fapt ce reiese din prevederile alin.1

lit.c) art.72 din aceeaşi lege) care declară că Guvernul prezintă Parlamentului raportul semianual

privind executarea bugetului public naţional şi a componentelor acestuia în termenul prevăzut de

calendarul bugetar, or, în condiţiile art.26 din legea expusă mai sus, bugetele locale sunt parte

componentă a bugetului public naţional. În opinia noastră, prevederile art.47 ar trebui să includă şi

sintagma „bugetele locale”.

118


Cele expuse în capitolul dat ne permit să formulăm următoarele concluzii:

1. Procedura bugetară reprezintă totalitatea actelor şi operaţiunilor cu caracter tehnic şi

normativ înfăptuite de organe specializate ale statului, în scopul elaborării, adoptării, executării şi

încheierii execuţiei bugetare. Definiţia nu conţine o prevedere privind nivelul local din

considerentul că sintagma „organe specializate ale statului” se referă şi la organele locale.

2. Analizând literatura de specialitate, inclusiv a autorilor din mai multe ţări, şi făcând o trecere

în revistă a legislaţiei Republicii Moldova care reglementează domeniul finanţelor publice locale,

propunem o definiţie a „ procesului bugetar la nivelul colectivităţilor locale”.

Prin proces bugetar la nivelul colectivităţilor locale înţelegem totalitatea actelor şi

operaţiunilor cu caracter tehnic şi normativ îndeplinite de organele administraţiei publice locale în

colaborare cu autorităţile publice centrale, în vederea elaborării, adoptării, executării şi încheierii

execuţiei bugetare.

Am introdus în această definiţie sintagma „autorităţile publice centrale” în principal având în

vedere Ministerul Finanţelor, care are un aport important, primordial, mai ales, în ceea ce priveşte

etapa întâi a procedurii bugetare: elaborarea proiectelor bugetelor, care se face în conformitate cu

circulara (fosta denumire notă metodologică – n.a.), care a fost întocmită de către acest Minister în

conlucrare cu BNM şi Ministerul Economiei.

În acest context, propunem de lege ferenda ca definiţia procesului bugetar la nivelul

colectivităţilor locale să fie inclusă în art.1 al Legii finanţelor publice locale, care prevede noţiunile

de bază utilizate de legea respectivă.

3. Procesul bugetar la nivelul colectivităţilor locale cuprinde următoarele etape:

elaborarea proiectului de buget; examinarea şi adoptarea bugetului; execuţia bugetului; încheierea

şi aprobarea contului de executare bugetară.

4. Procesul bugetar este caracterizat de anumite trăsături :

- este un proces de decizie, întrucât esenţa sa constă în alocarea resurselor bugetare limitate

pentru bunuri publice care, de regulă, se vor caracteriza printr-o presiune a cererii;




- este un proces complex, cu mii de participanţi (instituţii publice, administraţii publice,

organizaţii publice etc.);

- este un proces ciclic care se desfăşoară într-o ordine temporală bine precizată, consecinţă a

principiilor bugetare (anualităţii şi transparenţei).

119

5.Pentru soluţionarea problemei bugetare venim cu următoarele propuneri :

- să se consfinţească constituţional principiul administrării unitare în finanţe, specificându-se

cazurile în care excepţia este permisă;

- autonomia bugetară să fie acordată acelor administraţii la care natura exploatării sau

serviciului economico-financiar o necesită;

- să se facă practic distincţie între tot ce este nevoie ordinară şi care merge la bugetul general şi

între nevoile excepţionale, nevoi care prin natura efortului extraordinar au un caracter relativ

tranzitoriu;

- să se desfiinţeze toate fondurile speciale care s-au permanentizat, care au devenit un abuz

neîncetat şi să se integreze în bugetul general;

- toate fondurile speciale care rămân în fiinţă pentru motive întemeiate, pentru interese

superioare de stat, să fie bugetate şi puse cel puţin formal şi contabiliceşte sub controlul

Ministerului de Finanţe.

6. În alin.2 lit.a art.19. din Legea privind finanţele publice locale trebuie prevăzut expres care

este „termenul stabilit de Guvern” în care Ministerul Finanţelor remite autorităţii executive a

unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al II-lea şi direcţiei finanţe respective note metodologice

privind prognozele macroeconomice, principiile de bază ale politicii statului în domeniul veniturilor

şi cheltuielilor bugetare pe anul (anii) următor (i) şi unele momente specifice de calculare a

transferurilor ce se prognozează a fi alocate acestor bugete de la bugetul de stat.

7. În practică, conlucrarea dintre autorităţile publice locale de diferite nivele depinde de

preferinţele politice ale uneia sau alteia dintre autorităţile publice locale, fapt ce influenţează

negativ asupra dezvoltării social-economice a unităţii administrativ-teritoriale locale. Considerăm

binevenit ca prin prevederile legale să fie concretizate formele şi metodele de comunicare

autorităţilor publice locale de nivelul întâi despre politica statului în acest domeniu (de ex. sub

forma unui seminar, colaborări bilaterale, mese rotunde etc.).

8. Pentru ca Direcţia finanţe să analizeze toate informaţiile după cum prevede legea, propunem

să fie stabilit un termen de 20 zile pentru fiecare autoritate în parte, la fel ar fi benefic să fie stabilit

un termen maxim, în care autorităţile publice de nivelul întâi să prezinte proiectele bugetelor locale,

fapt ce ar permite ca eventualele divergenţe să fie înlăturate în timp util.

9. Evaluarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare locale în statul nostru se efectuează în mod

direct, dar se aplică şi metoda de comparaţie a cifrelor de venituri şi cheltuieli ce se propun cu cele

din anul precedent.

Un alt specific al procedurii de elaborare a bugetelor locale constă în faptul că, în paralel cu

elaborarea bugetului pentru anul următor, se practică elaborarea bugetului pe termen mediu, adică

120

pentru 2-3 ani, atât la venituri cât şi la cheltuieli, ceea ce permite realizarea unei continuităţi în

activitatea bugetară a autorităţilor publice locale.

10. Publicarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi rectificările la aceste bugete ar fi

mai indicat să se facă după ce autorităţile executive locale au aprobat proiectul bugetului local.

Aceasta ar permite ca administraţia din teritoriile respective să ia cunoştinţă de datele incluse în

buget, să facă contestaţii sau obiecţii asupra lor. Mai mult ca atât, şi cetăţenii ar avea posibilitatea

să-şi realizeze acest drept în cadrul şedinţelor consiliilor locale care, în conformitate cu prevederile

art.117 al Legii privind administraţia publică locală, „sunt publice, mai ales acelea în care se

examinează şi se aprobă bugetele locale”.

11. Termenul de 30 zile prevăzut în art.24 din Legea nr.397 privind finanţele publice locale

este destul de mare, deoarece aproximativ o lună din exerciţiul financiar este neefectivă. Mai mult

decât atât nu este clară expunerea legiuitorului cum că în caz de nerespectare a prevederii alin.1

art.23, efectuarea transferurilor cu destinaţie generală la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale

respective se suspendă. Această stipulare pare a fi o ameninţare din partea autorităţilor centrale, ce

contravine principiului autonomiei locale, or, tergiversarea executării bugetelor locale nu este în

interesul APL. Considerăm oportun şi propunem de lege ferenda excluderea alin.2 din articolul 24

al Legii nr.397 privind finanţele publice locale.

12. În opinia noastră, art. 24 din Legea nr.397 privind finanţele publice locale urmează să fie

adus în concordanţă cu prevederile art 59 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-

fiscale (în sensul repartizării trimestriale a veniturilor şi cheltuielilor bugetare).

121

4. CONTROLUL PROCESULUI DE ADMINISTRARE A FINAN ŢELOR PUBLICE

LOCALE

4.1. Conceptul controlului procesului de administrare a finanţelor publice locale. Tipurile

de control ale procesului de administrare a finaţelor publice locale

Necesitatea controlului asupra administraţiei publice rezidă în faptul că realizarea competenţei

unui organ al administraţiei publice presupune, ca esenţă, transpunerea în practică a dispoziţiilor

legii sau, după caz, prestarea celor mai diverse servicii publice, însă numai în limitele îngăduite de

lege, ceea ce subliniază imperativul funcţionării administraţiei publice în spiritul exigenţelor

principiului legalităţii[113; p.341].

Necesitatea instituţionalizării controlului derivă şi din faptul că organizarea şi funcţionarea

administraţiei publice locale pe baza principiilor constituţionale ale autonomiei locale şi

descentralizării serviciilor publice au determinat cerinţe sporite, dar şi speciale, ale instituţiei

controlului, prin reconsiderarea obiectului, a câmpului său de acţiune, a naturii şi modalităţilor

concrete ale activităţilor de control exercitate, cu prioritate, de către stat [113; p.341].

Totodată, autonomia nu poate fi înţeleasă ca o separare a autorităţilor locale din sistemul

administrativ al statului afectând astfel caracterul de stat unitar. O independenţă completă a

autorităţilor descentralizate, spunea prof. E.D. Tarangul, ar aduce anarhia în stat[126; p.108].

Autorităţile centrale au dreptul şi chiar datoria să aibă un control asupra activităţilor

descentralizate, o autonomie prea mare, în opinia aceluiaşi autor, poate să fie cauza unor orientări

politice în contradicţie cu politica de stat a autonomiei centrale.

Activitatea organelor administraţiei publice este realizată prin acte administrative, a căror calitate

determină eficienţa întregului sistem de administrare. Pentru ca activitatea administraţiei publice să fie

eficientă, este necesară instituirea unor controale ale acestor acte, operaţiuni şi fapte. Cu ajutorul

controlului, statul urmăreşte dacă actul este aplicat corect, dacă are eficienţă, dacă acesta corespunde

cerinţelor reale ale realităţilor sociale reglementate, de asemenea verifică legalitatea actului.

Exercitarea controlului în administraţia publică locală derivă şi din prevederile Cartei Europene

a autonomiei locale, stipulate în alin.1 art.8: „orice control administrativ asupra colectivităţilor

locale nu poate fi exercitat decât potrivit cu formele şi în cazurile prevăzute de Constituţie şi lege”.

Constituţia Republicii Moldova nu reglementează expres formele şi procedura exercitării

controlului asupra autorităţilor publice locale, însă prevede că Guvernul, conform prevederilor

art.96, exercită conducerea generală a administraţiei publice, iar potrivit art.107 autorităţile publice

centrale au atribuţii constituţionale de exercitare a conducerii şi efectuării controlului în diverse

122

domenii ale economiei şi sferei sociale[19; p.108].

Având la bază prevederile constituţionale, controlul administrativ al activităţii autorităţilor

administraţiei publice locale este reglementat de Legea Republicii Moldova privind administraţia

publică locală, nr.436-XVI din 28 decembrie 2006. Astfel, conform ali.2 art.61 din această lege,

controlul administrativ al activităţilor administraţiei publice locale vizează respectarea de către

autorităţile administraţiei publice de nivelele I şi II, precum şi de către funcţionarii acestora a

Constituţiei, a tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte şi a altor acte

normative[19; p.109].

Pentru realizarea eficientă a obiectivelor şi sarcinilor în activitatea de control, este importantă

respectarea următoarelor exigenţe[19; p.109]:

- controlul trebuie înfăptuit în mod organizat

- controlul trebuie efectuat sistematic;

- stabilirea unei proporţii juste a activităţii de control;

- controlul trebuie să fie efectuat de un personal calificat;

- activitatea de control trebuie să contribuie în mod direct la îmbunătăţirea activităţii controlate

prin propuneri concrete de remediere a deficienţelor;

- controlul trebuie să fie obiectiv, corect şi transparent;

- controlorul să poarte răspundere pentru felul cum a efectuat controlul.

Există şi alte definiţii ale instituţiei controlului, inclusiv controlul ca fiind activitatea de

verificare a conformităţii acţiunii organelor administraţiei publice locale cu reglementările juridice

în vigoare[19; p.108].

I. Creangă vine cu o altă noţiune, şi anume: controlul este un instrument de determinare a

modului în care acţionează cel chemat să realizeze prevederile actului, precum şi corespunderea

acestora cu scopul legii întru executarea căreia a fost emis[30; p249].

Controlul este un element necesar în activitatea autorităţii administraţiei publice, o verigă a

procesului de dirijare, având ca obiectiv principal respectarea şi executarea întocmai a legislaţiei.

A avea legi şi alte acte normative bune încă nu este totul[126; p.216]. Foarte importantă este

organizarea îndeplinirii lor. Statul în acest scop trebuie să asigure ordinea şi disciplina în sfera

puterii executive în general şi a administraţiei publice în particular.

Având în vedere complexitatea deosebită a activităţii pe care o desfăşoară autorităţile

administraţiei publice la nivel local, care cuprinde o multitudine de elemente şi sectoare ale vieţii

economico-sociale, formele de control sunt foarte diverse[113; p.344-345]. De altfel,

individualizarea acestor forme de control asupra structurii generale a administraţiei publice, implicit

a structurilor locale, derivă şi din poziţionarea şi rolul acesteia în cadrul statului. Acestea decurg

123

anume din poziţia sa intermediar între autorităţile puterii legislative, ale celei executive şi populaţie

ale cărei nevoi trebuie să le satisfacă.

După natura juridică a autorităţii care exercită controlul asupra administraţiei publice, implicit

asupra structurilor administraţiei publice locale, distingem: controlul autorităţilor legislative,

controlul autorităţilor judecătoreşti şi controlul autorităţilor executive, precum şi controlul societăţii

civile.

Această clasificare este susţinută şi de alţi autori, inclusiv din Republica Moldova. Astfel,

I.Creangă menţionează că, având drept temei formele de control general asupra administraţiei

publice, putem desprinde controlul politic, controlul administrativ, controlul judecătoresc şi

controlul obştesc asupra activităţii administraţiei publice locale[31; p.254].

În opinia aceluiaşi autor, categoriile de organe abilitate cu acest drept sunt următoarele:

- Parlamentul, care exercită controlul parlamentar asupra executivului;

- Instanţele judecătoreşti - pe calea contenciosului administrativ;

- Curtea Constituţională – care verifică constituţionalitatea actelor Guvernului şi ale şefului

statului;

- Controlul specializat - realizat prin intermediul Curţii de Conturi, al ministerelor,

departamentelor şi altor organe ale administraţiei publice, precum şi prin intermediul firmelor de

audit.

Aceeaşi opinie este împărtăşită şi de autorul român A.Iorgovan, care identifică mai multe

criterii de clasificare a controlului asupra activităţii organelor administraţiei publice[79]:

1. După natura autorităţii care îl exercită:

a) Controlul exercitat de Parlament (direct sau prin intermediul unor organe specializate);

b) Controlul exercitat de autorităţi ale administraţiei publice;

c) Controlul exercitat de autorităţi judecătoreşti.

2. După efectele pe care le determină, distinge două mari categorii:

a) Control care atrage atenţionări şi sancţionări ale organelor administrative şi funcţionarilor

acestora, însoţite de anularea actelor;

b) Control care atrage numai atenţionări şi sancţionări (disciplinare, incluzând aici şi sancţiunile

prin care se concretizează răspunderea politică, contravenţională sau patrimonială) etc.

Referindu-ne la aspectul legal al examinării domeniului de control în administraţia publică

(inclusiv locală), menţionăm următoarele acte normative, care vin să concretizeze prevederile

constituţionale. Astfel, conform Hotărârii nr.189 a Parlamentului Republicii Moldova cu privire la

Concepţia controlului de Stat în Republica Moldova[68], controlul de stat este un element necesar

în activitatea economico-financiară a societăţii, o verigă a procesului de dirijare a statului, având ca

124

obiectiv principal respectarea şi executarea întocmai a legislaţiei. Conform hotărârii nominalizate,

Controlul de Stat se exercită de către:

- Parlament - prin intermediul Curţii de Conturi;

- Guvern - prin intermediul Inspecţiei Financiare, Serviciului Fiscal de Stat şi al Serviciului

Vamal;

- Firmele de audit, înfiinţate în baza legii.

Conform Legii nr.436 din 28 decembrie 2006 cu privire la administraţia publică locală,

activitatea autorităţilor administraţiei publice locale este supusă controlului administrativ în temeiul

Constituţiei şi al altor acte legislative. Controlul administrativ vizează respectarea Constituţiei, a

tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, a prezentei legi şi a altor acte

normative, atât de către autorităţile publice locale, cât şi de funcţionarii acestora. De organizarea

controlului administrativ al activităţii autorităţilor administraţiei publice locale este responsabilă

Cancelaria de Stat, acesta fiind exercitat nemijlocit de Cancelaria de Stat sau de oficiile sale

teritoriale, conduse de reprezentanţii Guvernului în teritoriu.

Analizând aceste două aspecte (teoretic şi legal), putem concluziona că la momentul actual,

efectuarea controlului în procesul administrării finanţelor publice locale se face de către următoarele

subiecte:

- Parlament – care înfăptuieşte controlul politic;

- Guvern – care înfăptuieşte controlul administrativ;

- Puterea judecătorească/ Controlul autorităţilor judecătoreşti – controlul jurisdicţional;

- Controlul din partea societăţii civile.

Controlul Parlamentar este exercitat de către Parlament prin structurile sale. Deoarece în stat

sunt separate trei puteri, ele se controlează reciproc, asigurând echilibrul şi buna funcţionare a

statului de drept[30; p.250]. Legislativul controlează Guvernul prin intermediul deputaţilor, care

adresează întrebări şi interpelări membrilor Guvernului, prin comisiile parlamentare, inclusiv prin

intermediul celor speciale sau de anchetă. Guvernul răspunde politic în faţa Parlamentului. El poate

şi fi demis prin acceptarea de către Parlament a unei moţiuni de cenzură.

Controlul puterii judecătoreşti denumit şi controlul jurisdicţional, constă în încredinţarea unui

organ independent de puterea politică şi de administraţie, a puterii de a tranşa fraudele intervenite în

funcţionarea maşinii administrative[113; p.345]. În acest sens, instanţele de judecată au rolul de a

stăvili arbitrariul administrativ, limitând acţiunea administraţiei la respectarea legii, contribuind,

totodată, la apărarea drepturilor şi libertăţilor acesteia de conducător pe calea contenciosului

administrativ. Astfel, conform prevederilor art. 68 şi 69 ale Legii privind administraţia publică

125

locală, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate sesiza direct instanţa de contencios administrativ

în cazul în care constată că actul emis de organul local este unul ilegal.

Controlul societăţii civile asupra administraţiei publice, deşi neinstituţionalizat pe deplin, prezintă

un interes sporit prin faptul că îi creşte rolul odată cu fundamentarea şi întărirea statului de drept,

prin intermediul mass-media, prin participarea nemijlocită a cetăţenilor la luarea deciziilor. În acest

sens, se menţionează că faţă de autorităţile administraţiei publice care au de realizat sarcini politice

ce constau în satisfacerea nevoilor societăţii, este necesară instituirea şi a unor forme de control

social şi al opiniei publice asupra acestor autorităţi, inclusiv asupra celor din administraţia

publică[113; p.346].

Controlul administrativ reprezintă una din cele mai importante forme de control în sfera

administrării finanţelor publice locale, de aceea vom atrage o atenţie sporită acestei activităţi.

Prin controlul administrativ în sfera colectivităţilor locale înţelegem acea activitate ce se

desfăşoară regulat în cadrul structurii administrative publice locale autonome, ca o componentă

fundamentală şi permanentă a mecanismului administrativ, al cărei scop îl constituie asigurarea

conformităţii conduitei administrative a autorităţilor locale autonome cu prevederile legale, în acord

cu interesele colectivităţilor locale pe care le reprezintă[113; p.342].

După modul cum acţionează, controlul administrativ la nivelul sistemului de administraţie

publică locală este denumit fie intern, când se realizează de către persoane şi compartimente din

interiorul autorităţilor publice locale, fie extern, când se exercită de către autorităţi sau funcţionari

din afara autorităţilor administraţiei publice locale[113; p.347]. Această din urmă formă de control

trebuie privită sub un dublu aspect, anume:

• al controlului administrativ, exercitat de Guvern prin structurile sale în teritoriu;

• al controlului specializat exercitat asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice locale,

în domeniile de activitate în care autorităţile locale exercită competenţe depline şi exclusive[113;

p.347].

Controlul administrativ specializat urmăreşte realizarea unui control de legalitate şi ale unui de

oportunitate, ce se studiază aprofundat în alte domenii, cum sunt cel financiar, al muncii etc. Un rol

aparte în acest sens îi revine controlului financiar, la care ne vom referi într-un compartiment

aparte.

Garantarea legalităţii activităţii autorităţilor publice locale prin intermediul controlului

presupune existenţa unor forme de control care sunt direct determinate de obiectul controlului.

Aşadar, Legea privind administraţia publică locală nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 prevede că

activitatea autorităţilor administraţiei publice locale este supusă controlului administrativ, care

include controlul legalităţii şi controlul oportunităţii . Pentru realizarea acestui control, Guvernul şi-

126

a constituit structuri adecvate – Cancelaria de Stat, competenţele căreia includ şi atribuţii de control

asupra activităţii autorităţilor locale autonome. În acest scop, în cadrul Cancelariei de Stat este

organizată şi activează direcţia administraţia publică local care, prin secţia control administrativ,

contribuie la coordonarea activităţii oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat. Respectivele oficii

sunt organizate şi funcţionează ca subdiviziuni desconcentrate ale Cancelariei de Stat, acestea

participă la coordonarea implementării politicilor de descentralizare administrativă şi de asemenea

exercită controlul privind legalitatea actelor administrative emise sau adoptate de autorităţile

publice locale de nivelul întâi şi nivelul al doilea. Aşadar, de organizarea controlului administrativ

este responsabilă Cancelaria de Stat şi, respectiv, oficiile teritoriale care, în conformitate cu

Hotărârea Guvernului Republicii Moldova Cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat,

nr. 845 alin 18 decembrie 2009, sunt organizate şi funcţionează în următoarele unităţi administrativ-

teritoriale: or.Cahul; or.Edineţ; or.Soroca; or.Hânceşti; or.Orhei; or.Ungheni; mun.Chişinău; mun.

Bălţi; or.Căuşeni şi or.Comrat.

În conformitate cu Legea privind administraţia publică locală nr.436/2006, controlul

administrativ de legalitate a activităţii autorităţilor publice locale poate fi obligatoriu şi facultativ.

Sub aspect procedural, controlul de legalitate a actelor se desfăşoară în mai multe etape:

1. comunicarea actului;

2. verificarea efectivă a conformităţii actului administrativ cu legea;

3. derularea procedurii prealabile prevăzute de lege şi sesizarea instanţei de contencios

administrativ competente, în cazul aprecierii actului ilegal de către subiectul controlului

administrativ.

Controlului obligatoriu sunt supuse următoarele acte ale autorităţilor administraţiei publice

locale:

– deciziile consiliilor locale de nivelurile întâi şi al doilea;

– actele normative ale primarului, ale preşedintelui raionului şi ale pretorului;

– actele privind organizarea licitaţiilor şi actele privind atribuirea de terenuri;

– actele de angajare şi cele de încetare a raporturilor de serviciu sau de muncă ale personalului

administraţiei publice locale;

– actele care implică cheltuieli sau angajamente financiare de peste 30 mii lei în unitatea

administrativ-teritorială de nivelul întâi şi de peste 300 mii lei în unitatea administrativ-

teritorială de nivelul al doilea;

– actele în exercitarea unei atribuţii delegate de stat autorităţilor publice locale.

Analizând lista acestor acte, constatăm că obiectul controlului obligatoriu de legalitate este

strict determinat. O copie de pe orice act menţionat se expediază în termen de zile de la semnare

127

oficiului teritorial al Cancelariei de Stat. Responsabil de această obligaţie este secretarul consiliului

local, care transmite de asemenea subiectului controlului administrativ şi procesul-verbal al fiecărei

şedinţe a consiliului local în termen de 15 zile de la şedinţă.

Cu referire la activitatea celor 10 oficii teritoriale ale Cancelariei de Stat, conform Raportului

privind controlul de legalitate al actelor autorităţilor administraţiei publice locale pentru anul 2015,

au fost supuse verificării obligatorii 159 999 acte, dintre care:

- decizii ale consiliului municipal/raional/Adunarea Populară/Comitetul executiv - 5840 acte

(inclusiv deciziile consiliului municipal Bălţi şi Chişinău);

- decizii ale consiliului local - 60068 acte;

- dispoziţii ale preşedintelui de raion (nivelul 2) - 10794 acte (inclusiv dispoziţiile primarilor

municipiilor Bălţi şi Chişinău);

- dispoziţii ale primarilor (nuvelul1) - 77562 acte;

- acte ale pretorilor de sector din municipiu - 936 acte;

- altele (procese-verbale ale şedinţelor consiliilor, contracte, pachete de licitaţii, achiziţii) - 4799.

Supunând analizei volumul actelor parvenite spre control în perioada anilor 2012-2014 în

oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat şi am obţinut următoarele date: anul 2012-168 381 acte,

anul 2013-171 201 acte, anul 2014-172 536 acte, anul 2015- 171 962 acte, dintre care supuse

controlului obligatoriu au fost: anul 2012 - 156 045, anul 2013 - 156 166, anul 2014 - 163 549, anul

2015 -159 999. De aici, constatăm o tendinţă de creştere a numărului de acte supuse controlului din

partea oficiilor teritoriale.

Controlul facultativ este realizat în modul următor: până la data de 10 a fiecărei luni secretarul

consiliului transmite oficiului teritorial al Cancelariei de Stat lista actelor emise de primar sau de

preşedintele raionului în luna precedentă. În termen de 30 de zile de la data primirii listei

menţionate, subiectul controlului administrativ poate iniţia controlul oricărui act care nu face

obiectul unui control obligatoriu. Este greu de stabilit care dintre actele emise de primar sau de

preşedintele raionului trezeşte curiozitatea subiectului controlului administrativ, judecând doar

după titlul lui din lista prezentată de secretar. Menţionăm că secretarul comunică lista actelor fără a

face vreo apreciere cu privire la legalitatea lor. Potrivit Raportului privind controlul de legalitate

pentru anul 2015 la care ne-am referit mai sus, controlului facultativ au fost supuse 11693 acte,

dintre care: dispoziţii ale preşedintelui de raion - 2174 acte (inclusiv al primarilor mun.Bălţi şi

Chişinău), dispoziţii ale primarului (nivelul1) - 8978 acte, dispoziţii ale pretorilor de sector - 811

acte.

Cele expuse mai sus se referă la controlul administrativ de legalitate efectuat din oficiu. Însă,

cum am mai menţionat, controlul poate fi efectuat şi la cerere, adică chiar dacă copiile de pe acte

128

inclusiv lista lor, au fost comunicate de către secretarul consiliului local oficiului teritorial al

Cancelariei de Stat, controlul poate fi concomitent solicitat şi de către:

- autoritatea administraţiei publice locale - consiliul local poate solicita verificarea legalităţii

oricărui act emis de autoritatea executivă, atunci când consideră că acesta este ilegal şi reciproc;

- primar, preşedintele raionului sau secretarul consiliului local pot solicita efectuarea controlului

legalităţii în cazul când consideră că decizia consiliului local este ilegală;

- persoana vătămată - orice persoană fizică sau juridică ce se consideră vătămată într-un drept al

său printr-un act administrativ emis sau adoptat de o autoritate publică locală poate solicita

oficiului teritorial al Cancelariei de Stat controlul legalităţii actului.

Pe acest compartimentul, oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat au comunicat despre 210

cazuri în anul 2015, iar în anii precedenţi numărul solicitărilor din partea persoanelor care se

consideră vătămate a fost de 409 cazuri (2012),185 cazuri (2013), 155 cazuri (2014).

La rândul lor, autorităţile publice locale pe parcursul perioadei vizate, au solicitat controlul în

35 cazuri, majoritatea vizând deciziile consiliilor locale (20 acte), în 9 cazuri au fost verificate

dispoziţiile primarului, în 3 - deciziile Consiliului raional, 1 - dispoziţie a preşedintelui de raion şi 2

- alte acte. Pentru comparaţie, în anul 2012 au fost verificate 155 acte, în 2013 -62, 2014 - 44 acte.

Observăm reducerea de la un an la altul a numărului de adresări ale administraţiei publice locale

către instituţiile reprezentantului Guvernului în teritoriu cu solicitarea verificării actelor autorităţii

executive şi deliberative.

Conform alin.4 art.67 din Legea privind administraţia publică locală, exercitarea acestui drept

nu lipseşte solicitantul de dreptul sesizării directe a instanţei de contencios administrativ.

Legea stabileşte expres că controlul poate fi solicitat în termen de 30 de zile de la data emiterii

actului, obligatoriu cu indicarea prevederilor legislaţiei ce se consideră a fi încălcate.

În cazul în care consideră că un act supus controlului de legalitate este ilegal, oficiul teritorial

al Cancelariei de Stat, în termen de 30 de zile de la data primirii copiei de pe act, notifică organului

emitent ilegalitatea actului controlat cerând modificarea sau abrogarea lui totală sau parţială.

Respectiv, în termen de 30 de zile de la data primirii notificării, autoritatea locală emitentă trebuie

să modifice sau să abroge actul contestat şi să informeze subiectul controlului despre cele

întreprinse. În cazul în care în termenul stabilit autoritatea locală emitentă şi-a menţinut poziţia sau

a notificat refuzul de a modifica sau abroga actul contestat, oficiul teritorial în termen de 30 de zile

poate sesiza instanţa de contencios administrativ, iar în cazul tăcerii autorităţii emitente - în termen

de 60 de zile de la data notificării cererii de modificare sau abrogare.

Atunci când consideră că actul poate produce consecinţe grave, în scopul prevenirii pagubelor

iminente, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate sesiza direct instanţa de contencios

129

administrativ imediat după primirea actului ilegal şi obligatoriu aduce la cunoştinţa autorităţii

emitente. Concomitent cu sesizarea instanţei de contencios administrativ, oficiul teritorial al

Cancelariei de Stat poate cere suspendarea actului contestat sau dispunerea unor alte măsuri

provizorii. Odată ce instanţa judecătorească a fost sesizată, declanşându-se implicit controlul

jurisdicţional asupra actelor administrative, controlul administrativ al oficiilor teritoriale încetează.

În soluţionarea litigiului dispus judecaţii, oficiul teritorial nu se mai comportă ca un subiect de

control administrativ de legalitate, ci ca o simplă parte în proces, exercitând toate drepturile şi

obligaţiile procesuale, prevăzute de lege, în calitatea sa de reclamant.

În perioada anului 2015, de către oficiile teritoriale au fost depuse 800 acţiuni în judecată,

dintre care primite spre judecare - 790. În 5 cazuri instanţa a refuzat să primească cererea de

chemare în judecată şi în alte 5 cazuri documentele au fost restituite oficiului teritorial. În

comparaţie cu anul 2014, numărul acţiunilor s-a micşorat cu 20 cazuri (820 acţiuni).

În timpul exercitării controlului asupra funcţionării controlului administrativ, subiectul nu

poate da ordine directe autorităţilor publice locale, iar atunci când rezultatele controlului denotă

existenţa încălcărilor legislaţiei care atrage răspunderea penală, sesizează organele de drept

competente, comunicând acest lucru Cancelariei de Stat. În calitatea sa de reprezentant al

Guvernului în teritoriu, şeful oficiului teritorial, în comun cu autorităţile publice locale şi ale

serviciilor publice deconcentrate în teritoriu, instituie comisii competente în scopul examinării

obiective a circumstanţelor ce au servit drept temei la adoptarea actelor considerate nelegitime.

Hotărârile comisiilor instituite, după coordonarea cu Cancelaria de Stat, se dau publicităţii şi

servesc drept recomandare în activitatea autorităţilor publice locale în scopul prevenirii încălcărilor

şi derogărilor de la legislaţia în vigoare, contribuind la stabilirea şi dezvoltarea unor relaţii de

conlucrare eficientă între autorităţile administraţiei publice şi subiecţii controlului administrativ.

De asemenea, şeful oficiului teritorial al Cancelariei de Stat poate iniţia procedura de

sancţionare administrativă a secretarului consiliului local de nivelul întâi şi celor de nivelul doi, în

cazul în care acesta nu-şi onorează obligaţiile ce ţin de modul şi termenele de transmitere către

oficii a actelor adoptate de autorităţile administraţiei publice locale.

În aspect general, scopul controlului de legalitate constă în asigurarea realizării intereselor

naţionale şi respectarea legii în mod unitar, la nivelul tuturor unităţilor administrativ-teritoriale.

Referindu-ne la controlul administrativ de oportunitate, menţionăm că exercitarea controlului

de oportunitate se admite doar în cazul realizării competenţelor delegate către stat autorităţilor

administraţiei publice locale. Subiecţi ai controlului de oportunitate sunt Guvernul, autorităţile de

specialitate ale administraţiei publice centrale, alte autorităţi administrative care activează în

unităţile administrativ-teritoriale, inclusiv prin intermediul serviciilor lor deconcentrate. Spre

130

deosebire de subiecţii controlului administrativ de legalitate (care nu au dreptul de a modifica sau

abroga actele administrative ilegale), subiecţii controlului de oportunitate sunt în drept să modifice

sau să abroge actul administrativ, în termen de 15 zile de la data primirii lui, pe motiv de

oportunitate. În caz de inacţiune a autorităţii administraţiei publice locale, chiar şi după

avertismentul subiectului controlului de oportunitate, acesta poate să emită actul respectiv în locul

autorităţii incapabile de a lua decizia. În cazurile enunţate, subiectul controlului notifică decizia sa

autorităţii administraţiei publice locale în decurs de 5 zile de la data adoptării. Atunci când

consideră că decizia subiectului controlului de oportunitate este ilegală, autoritatea publică locală

este în drept să atace decizia în instanţa de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la

data notificării, de asemenea poate cere instanţei de contencios administrativ suspendarea de

urgenţă a deciziei respective sau adoptarea unor alte măsuri provizorii, dacă există pericolul unor

pagube iminente, comunicând de îndată subiectului controlului care a emis decizia. Instanţa de

contencios administrativ, în termen de 3 zile de la primirea sesizării, decide după audierea părţilor

vizate, asupra suspendării actului şi asupra dispunerii unor măsuri provizorii solicitate. La fel

putem menţiona şi următorul fapt, că din analiza rapoartelor oficiilor teritoriale ale Cancelariei de

Stat privind controlul de legalitate al actelor autorităţilor administraţiei publice locale, nu regăsim

nici o situaţie concretă de efectuare a controlului de oportunitate.

Controlul asupra activităţii administraţiei publice locale se desfăşoară în mod continuu pe toată

durata mandatului acestora, cu respectarea condiţiilor stricte prevăzute de lege.

4.2. Caracteristica controlului financiar al administrării finan ţelor publice locale

În economia de piaţă, statul, prin intermediul instituţiilor juridice şi financiare, devine purtătorul

intereselor publice. Trebuie cunoscute condiţiile economice şi financiare în care se desfăşoară

activitatea entităţilor patrimoniale, în strânsă relaţie cu cerinţele şi legile financiare.

Exercitarea controlului financiar în administraţia publică locală, are o importanţă deosebită şi

reprezintă, de fapt, materializarea eforturilor depuse în activitatea de organizare. Cu referire la

importanţa controlului bugetului putem evidenţia următorul citat: „Reieşind din faptul că cea mai

însemnată parte a veniturilor de Stat se întemeiază pe contribuţiile cetăţenilor, nu se poate admite ca

tezaurul public să fie lăsat în voia oamenilor, care nu-şi cunosc adevăratele lor îndatoriri, cheltuind

şi risipind banul public, fără nici un control, pentru că astfel se produce în masele mari ale

poporului o descurajare totală şi-şi pierd încrederea în conducătorii şi destinele neamului. Lipsa de

control slăbeşte creditul Statului şi împiedică prosperitatea economică şi socială a ţării”[109; p.646].

Controlul financiar în administraţia publică locală este exercitat atât de organisme din interior,

131

proprii, ale autorităţilor şi instituţiilor publice, cât şi din exterior, ale executivului sau

legislativului[166; p.182].

Având suportul reglementărilor constituţionale, putem afirma că la nivelele administraţiei

publice centrale, controlul se exercită de către autorităţile: legislativă, executivă şi judecătorească.

Astfel, Constituţia Republicii Moldova conţine mai multe dispoziţii care fundamentează controlul

public, sub incidenţa cărora cad şi autorităţile publice locale.

În ceea ce priveşte exercitarea propriu-zisă a controlului financiar asupra administraţiei publice

locale, este necesar de a face o precizare: tipologia şi formele de control respective se vor realiza în

condiţiile autonomiei locale şi al descentralizării serviciilor publice, principii stabilite expres în

art.109 al Constituţiei Republicii Moldova. Astfel, în condiţiile autonomiei locale, colectivităţile

locale îşi rezolvă de sine stătător şi în mod independent problemele financiar-bugetare locale, direct

prin aleşii săi (primari şi consilierii locali) şi indirect, cu ajutorul autorităţilor administraţiei publice

centrale, numai în situaţiile ce depăşesc posibilităţile financiare ale colectivităţilor sus-menţionate.

Mai mult, necesitatea controlului financiar la nivelul colectivităţilor locale reiese şi din prevederile

legale internaţionale, anume ale Cartei Europene a Autonomiei Locale.

Carta stipulează[12] că exercitarea controlului administrativ asupra administraţiei publice locale

se poate realiza doar în formele şi în cazurile prevăzute de Constituţie şi de lege: „Orice control

administrativ asupra activităţii autonomiei administraţiei publice locale nu trebuie să privească, în

mod normal, decât asigurarea respectării legalităţii şi a principiilor constituţionale. Controlul

administrativ poate, totuşi, să includă un control de oportunitate exercitat de către autorităţile

ierarhic superioare, în ceea ce priveşte sarcinile a căror exercitare este delegată administraţiei

publice locale”. Este de remarcat faptul că această prevedere din Cartă este expres prevăzută şi în

reglementarea legală naţională, anume în Legea Republicii Moldova privind administraţia publică

locală, care în Capitolul 9 conţine norme referitoare la controlul administrativ al autorităţilor

publice locale. Astfel, controlul administrativ al activităţii autorităţilor publice locale vizează

respectarea Constituţiei, a tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, a legii

date şi a altor acte normative atât de către autorităţile administraţiei publice locale de nivelul întâi şi

al doilea, cât şi de către funcţionarii acestora.

Controlul administrativ include controlul legalităţii şi controlul oportunităţii activităţii

autorităţilor publice locale. Referindu-ne la aceste forme de control, putem concluziona că sunt

nişte forme de control general privind activitatea autorităţilor publice locale, iar investigaţia pe care

o efectuăm ne impune să ne referim la o formă de control specializat, şi anume controlul financiar.

Ţinând cont de cele expuse în literatura de specialitate, de prevederile constituţionale şi ale

legislaţiei internaţionale, considerăm util să scoatem în evidenţă şi alte prevederi legale naţionale,

132

care într-un mod detaliat reflectă problema pe care o abordăm în acest capitol, mai ales în ceea ce

priveşte administrarea finanţelor publice locale.

Legea Republicii Moldova privind controlul financiar public intern nr.229/2010, Legea

Republicii Moldova privind finanţele publice locale nr.273/006, Legea Republicii Moldova privind

administraţia publică locală nr.436/2006, Legea Curţii de Conturi nr.261/2008, Hotărârea

Guvernului privind organizarea activităţii de inspectare financiară nr.1026, etc. constituie baza

juridică a controlului financiar.

Cum am remarcat mai sus, controlul financiar la nivelul colectivităţilor locale poate fi organizat

în două modalităţi: control financiar intern şi control financiar extern.

Controlul intern reprezintă ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entităţilor

publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în concordanţă cu obiectivele acestuia şi

reglementările legale, în vederea asigurării administrării fondurilor în mod economic, eficient şi

eficace. Noţiunea de „control financiar intern” (propriu) induce ideea organizării şi executării sale

din interiorul autorităţii publice sau, cel mult, la nivelele ierarhic imediat superioare ale acestora,

excluzând formele de control externe ale statului[166; p.183].

Pentru promovarea unei bune guvernări a entităţilor publice, se implementează controlul

financiar public intern, care include[ 93]:

1) managementul financiar şi controlul;

2) auditul intern;

3) coordonarea şi armonizarea centralizată.

Obiectivele generale ale controlului intern sunt[166; p.185]:

- realizarea atribuţiilor entităţilor publice, stabilite în concordanţă cu propria lor misiune, la un

nivel corespunzător de calitate, în condiţii de regularitate, eficacitate, economicitate şi eficienţă;

- protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor cauzate de erori, risipe, abuz sau fraudă;

- respectarea legii, a reglementărilor şi deciziilor conducerii;

- dezvoltarea şi întreţinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare şi difuzare a

datelor şi informaţiilor financiare şi de conducere.

Aceste obiective ale controlului financiar intern sunt de altfel comune şi se regăsesc în legislaţia

tuturor ţărilor din Uniunea Europeană care reglementează activitatea de control.

a) În ceea ce priveşte prima componentă a controlului financiar public intern – managementul

financiar şi controlul, - obiectul acestuia sunt toate activităţile şi procesele din cadrul entităţii

publice, inclusiv elaborarea şi executarea bugetelor, elaborarea programelor, evidenţa contabilă,

raportarea şi monitorizarea[93]. În domeniul controlului intern, conducătorilor entităţilor publice le

revine sarcina să elaboreze, să aprobe, să aplice şi să perfecţioneze structurile organizatorice,

133

procedurile şi criteriile de evaluare, pentru satisfacerea cerinţelor generale şi specifice ale

controlului intern[166; p.183].

În cadrul proceselor operaţionale se realizează activităţi de control eficiente din punctul de

vedere al costului, care pot fi în funcţie de momentul efectuării[93]:

1. Controale ex-ante (preventive); care se organizează până la realizarea unei operaţiuni, prin

proceduri de control intern, pentru prevenirea erorilor, neregularităţilor, precum şi a activităţilor

insuficiente sau necorespunzătoare. Obligatoriu sunt supuse acestui tip de control următoarele

operaţiuni[162; p.268]: angajamentele legale şi bugetare; deschiderea şi repartizarea creditelor

bugetare; concesionarea sau închirierea de bunuri aparţinând domeniului public al statului sau

unităţilor administrativ-teritoriale; vânzarea – gajarea, concesionarea sau închirierea de bunuri

aparţinând domeniului privat al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale etc;

2. Controale curente, care se organizează în timpul unei operaţiuni pentru detectarea şi

excluderea erorilor sau neregularităţilor;

3. Controale ex-post (ulterioare) care se organizează după realizarea unei operaţiuni.

b) Auditul intern. Scopul auditului intern este acordarea consultanţei şi asigurarea obiectivă

privind eficacitatea sistemului de management financiar şi control, oferind recomandări pentru

perfecţionarea acestuia şi contribuind la îmbunătăţirea activităţii entităţii publice[93].

În sfera auditului intern intră[166; p197]:

- activităţile financiare au implicaţii financiare desfăşurate de entitatea publică din momentul

constituirii angajamentelor până la utilizarea fondurilor de către beneficiarii finali:

- constituirea veniturilor publice, respectiv autorizarea şi stabilirea titlurilor de creanţă;

- administrarea patrimoniului, precum şi gajarea, concesionarea sau închirierea de bunuri din

domeniul privat/public al statului ori al unităţilor administrativ-teritoriale;

- sistemele de management financiar şi control, inclusiv contabilitatea şi sistemele informatice

aferente etc.

Managerul entităţii publice organizează funcţia de audit intern instituind o comisie de audit

intern în structura organizaţională a entităţii publice, dacă aceasta este organ central de specialitate

al administraţiei publice sau autoritate a administraţiei publice locale de nivelul doi[93].

Totuşi legea nominalizată nu exclude faptul creării acestei unităţi de audit şi de către alte entităţi

publice, dar cu anumite restricţii[93]:

- unitatea de audit se instituie în subordinea direcţiei managerului entităţii publice;

- unitatea de audit intern se creează în limita statelor de personal al entităţii publice;

- managerul entităţii de drept informează în scris Ministerul Finanţelor despre crearea în cadrul

entităţii publice a unităţii de audit intern.

134

Un alt aspect expres prevăzut în acest act normativ este că unităţile de audit intern al

autorităţilor publice locale şi centrale au dreptul să efectueze auditul intern şi în entităţile publice

subordonate[91].

Analizând prevederile legale referitoare la auditul intern, deducem următoarele:

1. referindu-ne la obiectul auditului intern, Legea privind controlul financiar public intern

„cuprinde toate activităţile şi procesele operaţionale ale entităţii publice”[93].

În opinia noastră această noţiune „obiectul auditului intern” urmează a fi descrisă mai detaliat, după

exemplul României. Este vorba despre art. 13 şi 14 din Legea României nr. 672/2002 privind

auditul public intern[166; p.196-197];

2. art.19 al Legii privind controlul financiar public intern ar trebui să aibă un alt conţinut privitor la

autorităţile administraţiei publice locale de nivelul întâi dacă au sau nu dreptul de a crea unitate de

audit intern. În acest context, lasă multe motive de interpretare expresiile „entităţile publice

subordonate autorităţii publice centrale sau locale”, deoarece în condiţiile Legii Republicii Moldova

privind administraţia publică locală, relaţiile, raporturile dintre autorităţile publice locale de diferite

niveluri se întemeiază în principal în baza principiului colaborării şi nu pe cel de subordonare;

3. la momentul actual au fost create 62 unităţi de audit intern, inclusiv 23 unităţi de audit intern în

cadrul organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice, şi angajate 111 de persoane în

cadrul acestora. Din totalul unităţilor de audit intern, 6 nu dispun de personal, 33 dispun de câte un

singur auditor intern şi 5 dispun de un număr minim de 5 auditori interni[72].

c) Coordonarea şi armonizarea centralizată. Ministerul Finanţelor este responsabil de

elaborarea şi monitorizarea politicii în domeniul controlului financiar public intern şi îndeplineşte

următoarele atribuţii[93]: elaborează, promovează şi monitorizează politicile în domeniul

controlului financiar public intern; elaborează şi actualizează cadrul normativ în acest domeniu;

monitorizează şi evaluează calitatea activităţii unităţilor de audit intern; prezintă Guvernului, până

la data de 1 iunie a fiecărui an, raportul anual consolidat privind controlul financiar public intern pe

anul precedent; coordonează şi/sau organizează instruirea în domeniul managementului financiar şi

controlului, precum şi instruirea auditorilor interni din sectorul public; elaborează şi dezvoltă

mecanismele de certificare a auditorilor interni; avizează cartele de audit intern, instrucţiunile de

aplicare a Normelor metodologice pentru implementarea auditului intern în sectorul public;

armonizează cadrul normativ în acest domeniu cu bunele principii internaţionale; coordonează

deciziile cu organismele internaţionale şi instituţiile de specialitate din domeniul controlului

financiar public intern.

În scopul monitorizării controlului financiar public intern, se instituie Consiliul controlului

financiar public intern ca organ consultativ pe lângă Ministerul Finanţelor, cu următoarele atribuţii

135

de bază[93]: avizarea proiectelor de acte normative în domeniul controlului financiar public intern;

avizarea raportului anual consolidat privind controlul financiar public intern; examinarea aspectelor

problematice privind funcţionarea sistemului de control financiar public intern şi înaintarea

problemelor pentru remedierea acestora.

Din componenţa Consiliului fac parte reprezentanţi ai Ministerului Finanţelor, ai unităţilor de

audit intern şi ai entităţilor publice, cadre didactice cu titluri ştiinţifice şi alţi specialişti din

domeniu.

Analizând cele expuse supra, concluzionăm: controlul intern la nivelul entităţilor publice

(inclusiv cele locale) este primul filtru menit să prevină şi să detecteze neregularităţile şi fraudele

comise.

O altă formă de control financiar al statului al autorităţilor publice locale îl reprezintă controlul

financiar al executivului. Cadrul general al organizării şi exercitării controlului financiar realizat de

structurile guvernamentale este aprobat prin: Legea nr.397 privind finanţele publice locale din 16

octombrie 2003; Hotărârea Guvernului nr.1265 din 14 noiembrie 2008 cu privire la reglementarea

activităţilor Ministerului Finanţelor; Hotărârea Guvernului nr.1026 din 02 noiembrie 2010 cu

privire la organizarea activităţii de inspectare financiară etc.

Conform prevederilor Legii Republicii Moldova privind finanţele publice locale nr.397/2003,

art.34, „Ministerul Finanţelor şi/sau direcţia finanţe sunt în drept să efectueze controale tematice

privind corectitudinea elaborării şi execuţiei bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale.

Inspectările/controalele asupra execuţiei bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se efectuează

periodic de către Inspecţia Financiară din subordinea Ministerului Finanţelor”.

Conform prevederilor Hotărârii Guvernului nr.1265 din 21 noiembrie 2008[70], Ministerul

Finanţelor îndeplineşte următoarele funcţii de bază: acumularea veniturilor la bugetul public

naţional; gestionarea finanţelor publice; controlul utilizării conform destinaţiei a finanţelor publice;

administrarea datoriei de stat şi a garanţiilor de stat; reglementarea şi sinteza în domeniile de

activitate specifice Ministerului: bugetar, fiscal, vamal, datorii de stat, contabilitate publică, achiziţii

publice, contabilitate şi audit în sectorul corporativ şi controlul financiar public intern etc.

Pentru realizarea funcţiilor de bază ce îi revin Ministerul exercită următoarele atribuţii de

control[70]: elaborează, promovează şi monitorizează politicile în domeniul controlului financiar

public intern în sectorul public; elaborează programe şi coordonează sistemul de pregătire

profesională în domeniul auditului intern public, al managementului financiar şi al controlului în

sectorul public; promovează şi evaluează activitatea structurilor de audit intern, modul de

funcţionare a mecanismului de management financiar şi control în instanţele publice şi, după caz,

oferă suport metodologic şi recomandări în vederea alinierii la standardele internaţionale şi la cele

136

mai bune practici ale Uniunii Europene în domeniul auditului intern, managementului financiar şi

controlului; elaborează şi dezvoltă mecanismele de certificare a auditorilor interni; raportează

rezultatele privind implementarea şi activitatea în domeniul controlului financiar public intern etc.

Analizând aceste atribuţii ale Ministerului, observăm că ele reprezintă un început, o îndrumare

generală privitor la atribuţiile de control financiar.

În principal, atribuţiile de control financiar sunt îndeplinite de instituţii subordonate

Ministerului Finanţelor. Una dintre aceste instituţii este Inspecţia Financiară. Conform Hotărârii

Guvernului Republicii Moldova privind organizarea activităţii de inspectare financiară nr.1026 din

02 noiembrie 2010, Inspecţia financiară exercită următoarele funcţii de bază[69]: inspectarea

financiară a operaţiunilor şi tranzacţiilor privind respectarea cadrului normativ în domeniul bugetar

şi economico-financiar; detectarea prejudiciilor (neregularităţilor la entităţile supuse inspectării

(controlului) financiar.

În procesul efectuării inspectării (controalelor) financiare, Inspecţia financiară cooperează, în

caz de necesitate, cu alte autorităţi de inspectare şi control. Inspectarea financiară se desfăşoară:

- conform planului de activitate elaborat pe tematici propuse de autorităţile publice şi incluse în

baza evaluării riscurilor, coordonate cu Ministerul Finanţelor;

- la solicitarea Aparatului Preşedintelui Republicii Moldova, Parlamentului, Guvernului, Curţii de

Conturi şi Ministerului Finanţelor;

- la solicitarea organelor de drept, în baza ordonanţelor emise în cadrul desfăşurării urmăririi

penale;

- în baza solicitărilor, petiţiilor şi informaţiilor, inclusiv parvenite de la autorităţile publice

centrale şi locale, privind încălcarea disciplinei financiare în activitatea entităţilor specificate

supra.

În exercitarea funcţiilor de bază, Inspecţia financiară[69; p.5]:

- efectuează inspectări (controale) financiare la autorităţile publice centrale şi locale şi instituţiile

subordonate şi/sau finanţate de către acestea, pe aspecte ce ţin de utilizarea resurselor finanţate

sau inspectate de la bugetul public naţional, a granturilor şi mijloacelor oferite de către donatorii

interni şi externi, raportarea datoriei publice, procedurile de achiziţie publică;

- la întreprinderile de stat şi cele municipale, la societăţile comerciale în al căror capital social

statul deţine o cotă-parte;

- la alte persoane fizice sau juridice, care utilizează mijloace financiare publice şi gestionează

patrimoniul public etc.

În cadrul exercitării funcţiilor sale, inspecţia financiară îndeplineşte următoarele atribuţii[69;

p.7]:

137

- efectuează inspectări (controale) financiare la entităţile specificate supra;

- efectuează controale de contrapunere la alte entităţi, indiferent de forma de proprietate şi genul

de activitate, care au raporturi economico-financiare cu entităţile supuse inspectării financiare;

- organizează, după caz, inspectări (controale) repetate şi suplimentare, inclusiv în cazurile de

dezacorduri şi contestări înaintate de către entităţile supuse inspectării financiare;

- elaborează regulamente, codul de conduită al angajaţilor cu funcţii de inspectare financiară,

instrucţiuni şi norme metodologice privind activitatea de inspectare financiară;

- elaborează programul de activitate, care se coordonează cu Ministerul Finanţelor şi se aprobă la

Consiliul Coordonator al Inspecţiei Financiare;

- întocmeşte şi prezintă informaţii privind rezultatele activităţii de inspectare financiară

Ministerului Finanţelor şi organelor interesate;

- adoptă hotărâri şi decizii privind aplicarea sancţiunilor pecuniare, precum şi decizii de

reeşalonare a sancţiunilor aplicate;

- transmite Serviciului fiscal materialele pentru evidenţa şi încasarea sumelor calculate la buget;

- elaborează raportul anual privind rezultatele activităţii de inspectare (control) financiar şi îl

remite Ministerului Finanţelor etc.

Analiza rapoartelor de activitate ale Inspecţiei Financiare pentru anii 2014-2015 ne impune

următoarele concluzii: neajunsurile şi încălcările depistate în cadrul inspectărilor sunt consecinţe ale

lipsei unui management financiar adecvat şi ale unor proceduri de control ce ar asigura utilizarea

regulamentară a finanţelor publice, precum şi ale lipsei de responsabilitate şi exercitării

necorespunzătoare a atribuţiilor de serviciu a factorilor de decizie, care n-au respectat întocmai

prevederile actelor legislative şi normative în vigoare, ce reglementează asigurarea integrităţii

patrimoniului, organizarea şi ţinerea contabilităţii, administrarea, gestionarea şi controlul asupra

utilizării finanţelor publice.

Analiza rezultatelor inspectărilor financiare denotă mai multe tipuri de abateri. Cele mai

frecvent admise sunt:

- diminuarea preţului de vânzare-cumpărare al terenurilor şi plăţii de arendă pentru terenuri şi

spaţiile nelocuibile, prin aplicarea incorectă a tarifelor;

- atribuirea neargumentată a terenurilor din fondul de rezervă al primăriei şi acapararea abuzivă a

terenurilor cu construirea imobilelor;

- utilizarea neautorizată a patrimoniului public de către agenţii economici şi persoane fizice, în

lipsa contractelor de arendă încheiate în modul stabilit;

- neînregistrarea în evidenţa contabilă a patrimoniului public, fapt ce generează riscul de

delapidare a acestora;

138

- nerespectarea actelor legislative ce reglementează organizarea şi desfăşurarea achiziţiilor

publice, cu neglijarea principiilor de transparenţă, combatere a concurenţei neloiale,

imparţialitate etc. Este de menţionat faptul că în urma inspectărilor din ultimii ani au fost

recuperate zeci de milioane de lei la bugetele locale. Totodată este de remarcat faptul lipsei

pârghiilor de compensare, de către Inspecţia Financiară, a cheltuielilor neregulamentare sau

abuzive, depistate în cadrul inspectărilor financiare, deoarece un procent mare de sesizări

adresate Procuraturii nu sunt examinate, dat fiind faptul că materialele de inspectare ţin de

acţiuni civile, iar Procuratura, de regulă, acţionează doar în cazurile în care există caracteristici

penale ale unei neregularităţi.

În concluzie, menţionăm că segmentul de interacţiune dintre unităţile de audit intern şi

Inspecţia Financiară îl reprezintă preocupările, suspiciunile în legătură cu eventualele fraude

identificate de auditorii interni. Controlul intern la nivelul instituţiilor publice este primul filtru,

menit să prevină şi să detecteze eventualele neregularităţi şi fraude, pe când Inspecţia Financiară se

ocupă cu tematici înguste, cu grad sporit de risc privind eventualele încălcări în gestionarea

finanţelor şi patrimoniului public. Inspectările poartă caracter atât planificat, în baza evaluării

riscurilor, cât şi inopinat, în baza solicitărilor organelor de drept sau în cazul autosesizării Inspecţiei

financiare[72].

O altă formă de control care reiese din multiplele acte normative în vigoare, auditul public

extern este exercitat de Curtea de Conturi.

Curtea de Conturi este instituţia supremă de control financiar în Republica Moldova[170; p.210-

212]. Cadrul de organizare şi funcţionare al acestei instituţii este stabilit de art. 133 din Constituţia

Republicii Moldova şi de Legea Curţii de Conturi nr.261 din 05 decembrie 2008.

Rolul Curţii de Conturi este să contribuie la buna gestiune financiară a fondurilor publice şi a

patrimoniului public, să furnizeze Parlamentului şi respectiv altor autorităţi publice rapoarte privind

utilizarea acestora în conformitate cu principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii şi

eficacităţii[166; p.227].

Potrivit art.133 din Constituţia Republicii Moldova, Curtea de Conturi exercită controlul asupra

modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare publice[25].

Această normă din Constituţie este aprofundat reglementată prin Legea Curţii de Conturi:

Conform art.381 al acestei legi, Curtea de Conturi auditează următoarele domenii:

formarea şi utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurărilor sociale de stat, ale

bugetelor entităţilor administrativ-teritoriale etc.; formarea şi gestionarea datoriei publice,

respectarea garanţiilor guvernamentale pentru creditele externe şi interne; utilizarea de către

139

instituţiile publice a granturilor şi finanţelor alocate de către donatorii externi pentru realizarea

programelor la care participă Republica Moldova; administrarea şi gestionarea patrimoniului public;

ţinerea evidenţei contabile şi raportarea financiară; activitatea altor organe de control (audit)

financiar public, precum şi al sistemelor de control intern. La fel, Curtea de Conturi poate să

auditeze utilizarea resurselor alocate de Uniunea Europeană, de partenerii de dezvoltare şi de alţi

donatori ale căror resurse au fost incluse în bugetul de stat sau în bugetele locale.

În exercitarea atribuţiilor sale, Curtea de Conturi auditează următoarele entităţi:

- autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, alte autorităţi publice;

- instituţiile şi organizaţiile finanţate din bugetul public naţional şi partidele politice care primesc

alocaţii de la bugetul de stat;

- agenţii economici al căror capital social este de stat în întregime sau în al căror capital social

cota statului este mai mare de 50% etc.

Efectuând o analiză a activităţii Curţii de Conturi pe o perioadă de 4 ani (2011-2014), studiind

în total 21 de rapoarte şi putem afirma următoarele:

- probele de audit au fost obţinute prin examinarea rapoartelor privind execuţia bugetară,

rapoartelor financiare ale entităţilor supuse auditării, registrelor contabile, verificarea

documentelor primare, deciziilor consiliului raional, dispoziţiilor primarului, actelor organelor

deliberative şi executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul 1, precum şi prin

analiza explicaţiilor persoanelor cu funcţii de răspundere din cadrul entităţilor supuse

controlului. Absolut în toate aceste rapoarte s-au depistat mai multe abateri şi încălcări.

În principal, acestea vizează următoarele domenii:

1. autorităţile publice locale nu au demonstrat o preocupare punctuală privind evaluarea şi

monitorizarea potenţialului economic şi materiei aferente formării bazei de impozitare, n-au

asigurat un sistem de interacţiune a autorităţilor de resort pentru o cuantificare concludentă a

veniturilor bugetare (autoritatea financiară a raionului nu a conlucrat eficient cu APL şi cu

autorităţile fiscale, statistice şi cadastrale, precum şi cu agenţii economici în subprocesul de

proiecţii bugetar-fiscale), ceea ce nu a permis inventarierea şi reevaluarea materiei impozabile,

respectiv mărimea impozitelor şi taxelor;

2. iregularităţi în ceea ce priveşte gestionarea patrimoniului public, în principal se face referire la

neasigurarea înregistrării integrale a drepturilor asupra bunurilor în Registrul de profil,

neasigurarea delimitării terenurilor proprietate publică/a statului[176;p.509], a UAT şi privată,

lipsa controlului asupra modului de utilizare a acestora, ceea ce, în opinia noastră, este foarte

grav, or ne aflăm în situaţia când un şir de bunuri cu o valoare de sute de milioane lei stau în aer

140

şi nu sunt utilizate în conformitate cu prevederile legale, iar dacă şi sunt utilizate, apoi nu în

interesul public;

3. neelaborarea şi neimplementarea unor proceduri de control intern având ca scop

responsabilizarea autorităţilor implicate în procesul bugetar, ceea ce a creat impedimente în

realizarea obiectivelor în materie de economicitate, eficienţă şi eficacitate privind gestionarea

banului public (administrarea neeficientă a mijloacelor din fondul de rezervă, sursele destinate

anumitor domenii au fost utilizate în alte scopuri etc.);

4. managementul cheltuielilor publice nu corespunde rigoriilor şi normelor legale, ca urmare în

multe cazuri s-a dispus majorarea numărului de personal, respectiv, a alocaţiilor bugetare,

nerespectarea normelor legale de retribuire a muncii, gestiunea neconformă a mijloacelor

destinate investiţiilor şi reparaţiilor capitale etc.;

5. se recomandă autorităţilor raionale, în comun cu autorităţile de resort, să asigure implementarea

unor măsuri pentru formarea profesională a persoanelor cu funcţii de răspundere şi elaborarea

îndrumărilor metodologice în materie de evaluări analitice aferente fundamentării bazei de date

privind potenţialul economic şi, respectiv, resursele raionale, de formare a finanţelor publice per

ansamblu, inclusiv a celor locale.

Un moment negativ depistat, este faptul că absolut toate aceste hotărâri ale Curţii de Conturi

conţin menţiunile că autorităţile publice locale nu au luat în considerare (în totalitate, ci numai

parţial) recomandările controalelor precedente, ceea ce denotă iresponsabilitatea autorităţilor care

gestionează finanţele publice locale. Pozitiv este faptul că în procesul efectuării procedurilor de

audit, în multe cazuri a fost restabilită ordinea de drept încălcată, au fost recuperate zeci de

milioane de lei în bugetele locale, pentru a fi utilizate în scopuri publice.

În concluzie, să remarcăm că acest studiu atestă o dată în plus faptul că Curtea de Conturi este

organul suprem de control financiar în Republica Moldova, este controlul cel mai eficient în acest

domeniu, iar rezultatele lui trebuie să fie luate în considerare şi în cazul controlului administrativ

exercitat de autorităţile publice locale, în vederea neadmiterii încălcărilor şi neajunsurilor constatate

în Raportul de audit, la fel şi prin prisma faptului că rezultatele auditului public extern sunt aduse la

cunoştinţă şi autorităţilor publice centrale şi locale cu responsabilităţi în acest sens, pentru evitarea

anumitor lacune pe viitor, ceea ce va fi extrem de benefic pentru comunităţile locale.


1. Controlul în procesul administrării finanţelor publice locale se efectuează de către următoarele

subiecte: Parlament - care înfăptuieşte controlul politic; Guvern - care înfăptuieşte controlul

141

administrativ; Puterea judecătorească - care înfăptuieşte controlul jurisdicţional; Controlul din

partea societăţii civile.

2. Guvernul realizează controlul administrativ prin intermediul Cancelariei de Stat (oficiilor

teritoriale). Cu toate că controlul administrativ poate fi de legalitate şi de oportunitate, analiza

practică a activităţii oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat arată că în prezent se utilizează

cel mai des forma controlului administrativ de legalitate. Putem constata faptul că în perioada

anilor 2012-2015 se observă o tendinţă de creştere a volumului de acte supuse controlului din

partea oficiilor teritoriale.

3. Controlul financiar la nivelul colectivităţilor locale poate fi organizat atât ca control financiar

intern cât şi control financiar extern.

Controlul financiar public intern include:

4. 1) managementul financiar şi controlul; 2) auditul intern; 3) coordonarea şi armonizarea

centralizată.

Controlul intern la nivelul entităţilor publice (inclusiv cele locale) este primul filtru menit să

prevină şi să detecteze neregularităţile şi fraudele comise.

Controlul financiar extern este realizat de Ministerul Finanţelor al Republicii Moldova,

Inspecţia Financiară (instituţie subordonată Ministerului Finanţelor) şi Curtea de Conturi a

Republicii Moldova.

5. Analizând prevederile legale referitor la auditul intern deducem următoarele concluzii:

- referindu-ne la obiectul auditului intern, potrivit Legii privind controlul financiar public

intern, el cuprinde toate activităţile şi procesele operaţionale ale entităţii publice. În opinia

noastră, ar fi fost foarte bine ca noţiunea „obiectul auditului intern” să fie descrisă mai

detaliat, după exemplul României. Este vorba despre art. 13 şi 14 din Legea României

nr.672/2002 privind auditul public intern.

- la momentul actual au fost create 62 unităţi de audit intern, inclusiv 23 unităţi de audit intern

în cadrul organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice şi angajate 111 de

persoane în cadrul acestora. Din totalul unităţilor de audit intern, 6 nu dispun de personal, 33

dispun de câte un singur auditor intern şi 5 dispun de minimum 5 auditori interni.

6. În urma analizei unor rapoarte de activitate a Inspecţiei Financiare pentru anii 2014-2015,

venim cu următoarele concluzii: neajunsurile şi încălcările depistate în cadrul inspectărilor sunt

consecinţe ale lipsei unui management financiar adecvat şi a unor proceduri de control ce ar

asigura utilizarea regulamentară a finanţelor publice, precum şi ale lipsei de responsabilitate şi

exercitării necorespunzătoare a atribuţiilor de serviciu a factorilor de decizie, care n-au respectat

întocmai prevederile actelor legislative şi normative în vigoare, ce reglementează asigurarea

142

integrităţii patrimoniului, organizarea şi ţinerea contabilităţii, administrarea, gestionarea şi

controlul asupra utilizării finanţelor publice.

Analiza rezultatelor inspectărilor financiare denotă următoarele tipuri de abateri mai frecvent

admise:

- diminuarea preţului de vânzare-cumpărare al terenurilor şi plăţii de arendă pentru terenuri şi

spaţiile nelocuibile, prin aplicarea incorectă a tarifelor;

- atribuirea neargumentată a terenurilor din fondul de rezervă al primăriei şi acapararea abuzivă a

terenurilor cu construirea imobilelor;

- utilizarea neautorizată a patrimoniului public de către agenţii economici şi persoane fizice, în

lipsa contractelor de arendă încheiate în modul stabilit;

- neînregistrarea în evidenţa contabilă a patrimoniului public, fapt ce generează riscul de

delapidare a acestora;

- nerespectarea actelor legislative ce reglementează organizarea şi desfăşurarea achiziţiilor

publice, cu neglijarea principiilor de transparenţă, combatere a concurenţei neloiale,

imparţialitate etc.

În urma inspectărilor din ultimii ani, au fost recuperate zeci de milioane lei la bugetele locale.

Totodată este de remarcat faptul lipsei pârghiilor de compensare, de către Inspecţia Financiară, a

cheltuielilor neregulamentare sau abuzive, depistate în cadrul inspectărilor financiare, deoarece un

procent mare de sesizări adresate Procuraturii nu sunt examinate, dat fiind faptul că materialele de

inspectare ţin de acţiuni civile, iar Procuratura, de regulă, acţionează doar în cazurile în care există

caracteristici penale ale unei neregularităţi.

7. Segmentul de interacţiune dintre unităţile de audit intern şi Inspecţia financiară îl reprezintă

preocupările, suspiciunile în legătură cu eventualele fraude identificate de auditorii interni.

Controlul intern la nivelul instituţiilor publice este primul filtru, menit să prevină şi să detecteze

eventualele neregularităţi şi fraude, pe când Inspecţia Financiară se ocupă de tematici înguste, cu

grad sporit de risc privind eventualele încălcări în gestionarea finanţelor şi patrimoniului public.

8. Analiza activităţii Curţii de Conturi pe o perioadă de 4 ani (2011-2014), studiind în total 21 de

rapoarte ne permitem să afirmăm următoarele:

- probele de audit au fost obţinute prin examinarea rapoartelor privind execuţia bugetară,

rapoartelor financiare ale entităţilor supuse auditării, registrelor contabile, prin verificarea

documentelor primare, deciziilor consiliului raional, dispoziţiilor primarului, actelor organelor

deliberative şi executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul 1, precum şi prin

analiza explicaţiilor persoanelor cu funcţii de răspundere din cadrul entităţilor supuse

controlului. Absolut în toate aceste rapoarte s-au depistat mai multe abateri şi încălcări.

143

În principal, acestea vizează următoarele domenii:

1. autorităţile publice locale nu au demonstrat o preocupare punctuală privind evaluarea şi

monitorizarea potenţialului economic şi materiei aferente formării bazei de impozitare, n-au

asigurat un sistem de interacţiune a autorităţilor de resort pentru o cuantificare concludentă APL

a veniturilor bugetare (autoritatea financiară a raionului nu a conlucrat eficient cu autorităţile

fiscale, statistice şi cadastrale, precum şi cu agenţii economici în subprocesul de proiecţii

bugetar-fiscale), ceea ce nu a permis inventarierea şi reevaluarea materiei impozabile, respectiv

mărimea impozitelor şi taxelor;

2. iregularităţi în ceea ce priveşte gestionarea patrimoniului public, în principal se face referire la

neasigurarea înregistrării integrale a drepturilor asupra bunurilor în Registrul de profil,

neasigurarea delimitării terenurilor proprietate publică/a statului, a UAT şi privată, lipsa

controlului asupra modului de utilizare a acestora, ceea ce, în opinia noastră, este foarte grav, or

ne aflăm în situaţia când un şir de bunuri cu o valoare de sute de milioane lei stau în aer şi nu

sunt utilizate în conformitate cu prevederile legale, iar dacă şi sunt utilizate, apoi nu în interesul

public;

3. neelaborarea şi neimplementarea unor proceduri de control intern având ca scop

responsabilizarea autorităţilor implicate în procesul bugetar, ceea ce a creat impedimente în

realizarea obiectivelor în materie de economicitate, eficienţă şi eficacitate privind gestionarea

banului public (administrarea neeficientă a mijloacelor din fondul de rezervă, sursele destinate

anumitor domenii au fost utilizate în alte scopuri etc.);

4. managementul cheltuielilor publice nu corespunde rigorilor şi normelor legale, ca urmare în

multe cazuri s-a dispus majorarea numărului de personal, respectiv, a alocaţiilor bugetare,

nerespectarea normelor legale de retribuire a muncii, gestiunea neconformă a mijloacelor

destinate investiţiilor şi reparaţiilor capitale etc.;

5. se recomandă autorităţilor raionale, în comun cu autorităţile de resort, să asigure implementarea

unor măsuri pentru formarea profesională a persoanelor cu funcţii de răspundere şi elaborarea


privind potenţialul economic şi, respectiv, resursele raionale, de formare a finanţelor publice per

ansamblu, inclusiv a celor locale.

Un moment negativ este faptul că absolut toate aceste hotărâri ale Curţii de Conturi conţin

menţiunile că autorităţile publice locale nu au luat în considerare (în totalitate, ci numai parţial)

recomandările controalelor precedente, ceea ce denotă iresponsabilitatea autorităţilor care

gestionează finanţele publice locale. Pozitiv este faptul că în procesul efectuării procedurilor de

144

audit, în multe cazuri, a fost restabilită ordinea de drept încălcată, au fost recuperate zeci de

milioane de lei în bugetele locale, pentru a fi utilizate în scopuri publice.

Acest studiu încă o dată atestă faptul că Curtea de Conturi este organul suprem de control

financiar în Republica Moldova, este controlul cel mai eficient în acest domeniu, iar rezultatele

activităţii Curţii de Conturi trebuie să fie luate în considerare şi în cazul controlului administrativ

exercitat de autorităţile publice locale, în vederea neadmiterii încălcărilor şi neajunsurilor constatate

în Raportul de audit, la fel şi prin prisma faptului că rezultatele auditului public extern este adus la

cunoştinţă şi autorităţilor publice centrale şi locale cu responsabilităţi în acest sens, pentru evitarea

anumitor lacune pe viitor, ceea ce va fi extrem de benefic pentru comunităţile locale.

145

CONCLUZII GENERALE ŞI RECOMAND ĂRI

Rezultatele obţinute în urma investigaţiilor ştiinţifice efectuate constau în următoarele:

1. Au fost analizate şi precizate un şir de noţiuni, cum sunt „ buget local”, ca parte structurală a

finanţelor publice locale, „ principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale”;

„ proces bugetar la nivelul colectivităţilor locale” etc.

În consecinţă am propus noi definiţii proprii, altele decât cele prevăzute şi reglementate în

legislaţia naţională;

2. A fost expus un concept propriu privind sistemul principiilor finanţelor publice locale, cu

caracterizarea fiecărui principiu în parte în modul cel mai detaliat;

3. A fost propusă o noţiune proprie privind procesul bugetar la nivel local şi sistemul principiilor

procesului bugetar la nivelul colectivităţilor locale;

4. Au fost studiate aprofundat etapele procesului bugetar, evidenţiind opinia proprie privind

lacunele din legislaţie şi propunând noi soluţii în acest sens;

5. Au fost elaborate propuneri de lege ferenda în vederea armonizării legislaţiei naţionale privind

administrarea finanţelor publice locale şi recomandări pentru îmbunătăţirea activităţii

funcţionarilor publici care gestionează finanţele publice locale;

6. Au fost propuse soluţii noi în ceea ce priveşte întărirea autonomiei financiare a colectivităţilor

locale, astfel încât aceasta să contribuie la ridicarea nivelului de trai în teritoriu.

Concluziile generale, care reflectă aportul autorului la soluţionarea problemei ştiinţifice

importante, sunt:

1. Susţinem că domeniului finanţelor publice locale i s-a acordat o atenţie sumară, motiv pentru

care trebuie să recunoaştem că literatura de specialitate autohtonă este săracă în acest domeniu.

2. Evoluţia specifică istorică a administrării teritoriului Republicii Moldova, a avut influenţă

directă şi asupra dezvoltării finanţelor publice, inclusiv locale. Perioada de cercetare a

finanţelor publice locale este de după 1989, an de cotitură, după care Republica Moldova

devine, cu adevărat, un stat independent şi suveran, fapt constatat prin Declaraţia de suveranitate

din 23 iunie 1990 şi Declaraţia de independenţă de la 27 august 1991. Evoluţia finanţelor

publice locale în Republica Moldova s-a realizat în funcţie de transformările interne şi

internaţionale ce au influenţat direct condiţiile de existenţă a elementelor „primare” ale

finanţelor publice. [174; p.348-349].

3. Finanţele publice locale, care ne suscită în special interesul, sunt formate în special din bugetele

locale, care se includ în finanţele publice locale, fiind parte integrantă a finanţelor publice

naţionale. Elaborând conceptul de administrare a finanţelor publice locale, menţionăm că în

146

literatura de specialitate autohtonă, precum şi în legislaţia naţională acest concept nu este în

genere abordat. Administrarea finanţelor publice locale presupune de fapt un proces care

durează în timp, care implică anumite procedee de activitate a autorităţilor publice locale cu

scopul, în primul rând de a acumula anumite finanţe pentru necesităţile autorităţii locale

respective, dar şi a le utiliza cât mai eficient posibil.

În acest context, propunem o definiţie nouă de administrare a finanţelor publice locale.




4. În concepţia noastră, bugetul local reprezintă programul prin care se prevăd şi se aprobă

veniturile şi cheltuielile anuale ale unei unităţi administrativ-teritoriale, destinate realizării

sarcinilor administrative ale colectivităţilor locale şi satisfacerii nevoilor publice de interes

local, program ce se adoptă printr-o decizie a autorităţii publice locale competente.

5. Fiind evidenţiate ca o direcţie strategică de dezvoltare, finanţele publice locale formează o

preocupare importantă pentru specialiştii în domeniu, mai cu seamă (deşi ne repetăm) că la acest

compartiment există prea puţine studii monografice şi chiar acte normative naţionale ori

internaţionale. În acest context, drept urmare a sistematizării materialului existent, am elucidat un

aspect practic neabordat în literatura de specialitate, şi anume, aspectul ce ţine de principiile care

guvernează administrarea finanţelor publice locale, numindu-le principii ale procesului de

administrare a finanţelor publice locale. Analizând materialul doctrinar existent, dar şi legislaţia

naţională şi cea internaţională, am ajuns la concluzia că se impune consolidarea acestor principii în

cadrul unui sistem. Am propus a înţelege prin sistem de principii (în general) o totalitate de

principii caracterizate de anumite trăsături comune, ce posedă o coerenţă organică şi formează un

tot întreg. [ 168; p.50].

6. Principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale sunt principii ce

caracterizează doar instituţia finanţelor publice locale şi nu întreaga ramură de drept. Principiile

procesului de administrare a finanţelor publice locale ca instituţie juridică din cadrul dreptului

financiar şi ramură de drept, în opinia noastră, reprezintă o modalitate de coordonare a normelor

juridice în cadrul sistemului, în jurul unei instituţii, cum este cea a finanţelor publice locale.[ 168;

p.50].

7. Principiile respective sunt caracterizate de următoarele tr ăsături :

1. principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale sunt expuse în actele

internaţionale în domeniul administraţiei publice la care Republica Moldova este parte, în

Constituţia Republicii Moldova şi legislaţia naţională în vigoare;

147

2. principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale reprezintă idei de bază ce

sunt reflectate în întreaga reglementare juridică de domeniu;

3. principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale se pot prezenta sub forma

unor axiome, fie sub forma unei deducţii, fie sub forma unei generalizări de fapte;

4. principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale sunt mobile, stabilitatea lor

fiind relativă;

5. principiile procesului de administrare a finanţelor publice locale sunt principii

instituţionale, caracteristice instituţiei „finanţele publice locale”, parte integrantă a dreptului

financiar[168; p.50].

8. În opinia noastră, sistemul principiilor procesului de administrare a finanţelor publice locale este

format din următoarele principii: Principiul legalităţii; Principiul autonomiei locale; Principiul

descentralizării; Principiul subsidiarităţii [168].

Principiul legalităţii este unul cu implicare generală, deoarece toate celelalte principii îl au pe

acesta drept fundament. Oricare din principiile instituţionale referitoare la finanţele publice locale

iminent se întemeiază pe principiul legalităţii[177; p.176].

Autonomia locală în Republica Moldova are un caracter declarativ, deoarece, după anul 1991

nu are nici stabilitate, nici eficacitate. În acest sens, autorităţile publice locale nu au devenit pe

deplin organe reprezentative şi executive, activitatea lor fiind afectată de formalismul şi duplicitatea

specifice fostului regim sovietic, atitudine exprimată prin neîncrederea în lege şi în justiţie[175].

Descentralizarea financiară nu este o formă separată a descentralizării, ci doar o modalitate a

descentralizării administrative. Drept argument poate fi adusă şi Legea nr.435-XVI din 28.12.2006

privind descentralizarea administrativă. Reieşind din prevederile acestei legi, descentralizarea

financiară poate fi expres examinată ca o modalitate a descentralizării administrative.[ 20; p.8-9].

Unul din principiile de realizare a descentralizării administrative este autonomia locală. În

prezent, Republica Moldova are nevoie de o garantare a autonomiei financiare (descentralizare

financiară). În acest sens, cele mai importante măsuri care ar sprijini prioritatea respectivă ar fi:

creşterea veniturilor proprii la nivelul autorităţilor publice locale (unde real se poate vorbi despre o

autonomie financiară), îmbunătăţirea sistemului de alocare (transfer) de la nivel central, ameliorarea

sistemului de management al bugetului şi de raportare la nivelul local.

Pentru a asigura un proces consecutiv şi eficient de descentralizare în Republica Moldova este

necesar un cadru legal coerent, care ar conţine un mecanism real de descentralizare şi ar stabili



148

Principiul subsidiarităţii este o soluţie reală şi viabilă, deja aplicată într-o anumită proporţie (poate

nu întotdeauna reuşită) în administraţia publică a Republicii Moldova în contextul constituţional şi

al legislaţiei în vigoare din acest domeniu, cu atât mai mult cu cât el nu presupune decât o amplă

dezvoltare a autonomiei locale în favoarea colectivităţilor locale [20; p.10-11].

9. Analizând literatura de specialitate, inclusiv studiile autorilor din mai multe ţări, cercetând

legislaţia Republicii Moldova care reglementează domeniul finanţelor publice locale, am propus o

noţiune nouă a „ procesului bugetar la nivelul colectivităţilor locale”.

Prin proces bugetar la nivelul colectivităţilor locale înţelegem totalitatea actelor şi

operaţiunilor cu caracter tehnic şi normativ îndeplinite de organele administraţiei publice locale în

colaborare cu autorităţile publice centrale în vederea elaborării, adoptării, executării şi încheierii

execuţiei bugetare [169; p.355].

10. Procesul bugetar la nivelul colectivităţilor locale cuprinde următoarele etape: elaborarea

proiectului de buget; examinarea şi adoptarea bugetului; execuţia bugetului; încheierea şi

aprobarea contului de executare bugetară. [169; p.355].

Procesul bugetar este caracterizat de anumite trăsături :

- este un proces de decizie, întrucât esenţa sa constă în alocarea resurselor bugetare limitate pentru

bunuri publice care, de regulă, se vor caracteriza printr-o presiune a cererii;




- este un proces complex, cu mii de participanţi (instituţii publice, administraţii publice, organizaţii

publice etc.);

- este un proces ciclic, care se desfăşoară într-o ordine temporală bine precizată, consecinţă a

principiilor bugetare (anualităţii şi transparenţei)[169; p.355-356].

11. Procesul bugetar nu derulează arbitrar, dar reglementat de anumite principii bugetare.



Principiile bugetare se regăsesc în prevederile exprese ale Legii finanţelor publice şi

responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014 (art.5-13): principiul anualităţii; principiul

unităţii monetare; principiul unităţii; principiul universalităţii; principiul echilibrului bugetar

(balansării); principiul previzibilităţii şi sustenabilităţii; principiul performanţei; principiul

transparenţei[171; p. 78-85]; principiul specializării.

12. Controlul financiar extern este realizat de Ministerul Finanţelor al Republicii Moldova,

Inspecţia Financiară şi Curtea de Conturi a Republicii Moldova. În urma analizei unor rapoarte de

149

activitate ale Inspecţiei Financiare pentru anii 2014-2015 venim cu următoarele concluzii:

neajunsurile şi încălcările depistate în cadrul inspectărilor sunt consecinţe ale lipsei unui

management financiar adecvat şi ale unor proceduri de control care să asigure utilizarea

regulamentară a finanţelor publice, precum şi ale lipsei de responsabilitate şi exercitării

necorespunzătoare a atribuţiilor de serviciu din partea factorilor de decizie, care n-au respectat

întocmai prevederile actelor legislative şi normative în vigoare care reglementează asigurarea

integrităţii patrimoniului, organizarea şi ţinerea contabilităţii, administrarea, gestionarea şi controlul

asupra utilizării finanţelor publice.[170].

13. Făcând o analiză amplă a activităţii Curţii de Conturi pe o perioadă de 4 ani (2011-2014),

studiind în total 21 de rapoarte, am stabilit următoarele: probele de audit au fost obţinute din

rapoartele privind execuţia bugetară, rapoartele financiare ale entităţilor supuse auditării, registrele

contabile, verificarea documentelor primare, a deciziilor consiliului raional, dispoziţiilor primarului,

actelor organelor deliberative şi executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul 1,

precum şi prin analiza explicaţiilor persoanelor cu funcţii de răspundere din cadrul entităţilor supuse

controlului. Absolut în toate aceste rapoarte s-au depistat mai multe abateri şi încălcări.[170].

Vom menţiona că absolut toate hotărârile Curţii de Conturi pe care le-am examinat conţin

menţiuni despre faptul că autorităţile publice locale nu au luat în considerare (în totalitate, ci numai

parţial) recomandările controalelor precedente, ceea ce denotă iresponsabilitatea autorităţilor locale

cu funcţii de răspundere în acest sens. Un aspect pozitiv este faptul că în procesul efectuării

procedurilor de audit, în multe cazuri, a fost restabilită ordinea de drept încălcată, au fost recuperate

zeci de milioane de lei în bugetele locale, ce urmează a fi utilizate în scopuri publice.

Prezentul studiu demonstrează, o dată în plus, importanţa Curţii de Conturi ca organ suprem de

control financiar în Republica Moldova, care asigură controlul cel mai eficient în acest domeniu, iar

rezultatele lui trebuie să fie luate în considerare şi în cazul controlului administrativ exercitat de

autorităţile publice locale, pentru a nu admite încălcări şi neajunsuri de tipul celor constatate în

Raportul de audit. O cerinţă este ca rezultatele auditului public extern să fie aduse la cunoştinţă atât

autorităţilor publice centrale cât şi celor locale cu responsabilităţi în acest sens, pentru evitarea

lacunelor pe viitor.

14. În ceea ce priveşte efectuarea controlului execuţiei bugetare, putem concluziona că în ultima

perioadă s-au făcut un şir de modificări în legislaţia de specialitate, ceea ce a dus la faptul că nu se

dublează tematicile de control (vorbim în special de Curtea de Conturi şi Inspecţia Financiară) şi are

ca efect disciplinarea autorităţilor responsabile de gestionarea finanţelor publice locale, ridicarea

gradului de încasări la nivel local. Dar, totodată, din analiza multiplelor rapoarte întocmite în ultimii

ani, rezultă o creştere, deşi cu paşi mai lenţi, a gradului de responsabilitate al autorităţilor locale. Un

150

alt aspect ce trebuie evidenţiat este faptul cum vor fi recuperaţi banii publici după exercitarea

controalelor înfăptuite de organele de control. Este un aspect important, deoarece, din analiza

rapoartelor de control, am constatat o tendinţă negativă de neîndeplinire în totalitate a prescripţiilor

impuse autorităţilor publice locale în vederea recuperării banilor publici. În acest sens, se impune

elaborarea şi implementarea unor proceduri de control intern pentru responsabilizarea autorităţilor

implicate în procesul bugetar, pentru a înlătura impedimentele în realizarea obiectivelor în materie

de economicitate, eficienţă şi eficacitate privind gestionarea banului public, a asigura o administrare

eficientă a mijloacelor din fondul de rezervă şi a nu admite ca resursele destinate anumitor domenii

să fie utilizate în alte scopuri etc.

15. Privitor la formarea profesională a cadrelor din administraţia publică locală, putem remarca

următoarele: pe parcursul realizării studiului au fost făcute sondaje la diferite nivele ale

administraţiei publice locale, adresând un şir de întrebări ce ţin de administrarea finanţelor publice

locale, rezultatul este însă unul prea puţin îmbucurător.

Gradul slab de pregătire al persoanelor responsabile de gestionarea finanţelor, ne-a fost

demonstrat prin răspunsuri simple, evazive, în multiple cazuri chestionarele au fost restituite fără

răspunsuri la întrebările propuse. În unele anchete, chiar persoanele cu funcţii de răspundere solicită

implementarea diferitor metode de ridicare a profesionalismului la nivel local.

Problema ştiin ţifică importantă soluţionată constă în studiul critic al elementelor procesului

de administrare a finanţelor publice locale ca parte integrantă a finanţelor publice în general, ceea

ce a contribuit la elaborarea unor recomandări şi propuneri de lege ferenda în vederea

perfecţionării cadrului legal naţional.

Recomandările ce decurg din conţinutul concluziilor generale şi care reflectă o opinie a

autorului în vederea creării unui cadru normativ eficient din punct de vedere aplicativ sunt:

1. A completa art.1 al Legii finanţelor publice locale din 16.10. 2003 şi art.3 al Legii

finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale din 25.07.2014 cu noţiunea „procesul

bugetar la nivelul colectivităţilor locale”.

2. A înlocui termenul „circular ă“ utilizat de Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-

fiscale din 25.07.2014 cu termenul “note metodologice“, deoarece acest termen, după părerea

noastră, reflectă mai corect esenţa documentului în cauză. Totodată ar fi în concordanţă cu

Legea privind finanţele publice locale.

3. A modifica alin.2 lit. a) art.19 din Legea privind finanţele publice locale din 16.10. 2003.

Trebuie prevăzut expres care sunt „ termenele stabilite de Guvern”.

Sintagma „ în termenele stabilite de Guvern” se va înlocui cu sintagma „până la 1 iulie”.

151

4. A modifica şi completa alin.2 lit. c) art.19 din Legea privind finanţele publice locale din

16.10. 2003.

La termenul de 20 zile, rezervat pentru prezentarea proiectelor bugetelor locale, se vor adăuga

10 zile, termen în care, ar putea fi înlăturate divergenţele ce pot eventual să apară la elaborarea

proiectelor respective.

5. A abroga alin.2 art.23 din Legea privind finanţele publice locale din 16.10. 2003.

Această enunţare pare a fi o ameninţare din partea autorităţilor centrale, ceea ce contravine

principiului autonomiei locale, or, nu vom întâlni nici o autoritate publică locală care ar dori o

tergiversare a executării bugetelor locale.

6. Modificarea denumirii art. 24 din Legea nr. 397 privind finanţele publice locale din 16.10.

2003.

Trebuie să fie adusă în concordanţă cu prevederile art. 59 din Legea privind finanţele publice şi

responsabilităţile bugetar-fiscale (în sensul repartizării trimestriale a veniturilor şi cheltuielilor

bugetare).

7. Modificarea art.47 al Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale din

25.07.2014.

A completa alin.2 cu lit.e) cu următorul conţinut „ direcţia finanţe prezintă Ministerului

Finanţelor rapoartele anuale privind execuţia bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale pentru a fi

incluse în raportul privind execuţia bugetului public naţional - până la data de 1 mai”. În acelaşi

context trebuie modificat şi alin.5 art.28 al Legii privind finanţele publice locale în care rapoartele

trimestriale se vor diviza de raportul anual. A completa art.28 cu alin.6.

8. Se recomandă autorităţilor raionale în comun cu autorităţile de resort să asigure implementarea

unor măsuri pentru formarea profesională a persoanelor cu funcţii de răspundere şi perfectarea


privind potenţialul economic, şi respectiv surselor.

9. A completa Legea privind finanţele publice locale din 16.10. 2003 cu un nou Capitol denumit:

„Principiile bugetare”, în care să fie prevăzute următoarele principii: principiul

descentralizării; principiul subsidiarităţii; principiul echilibrului bugetar(balansării);

principiul unităţii; principiul realităţii; principiul anualităţii; principiul colaborării între

autorităţile de diferite nivele; principiul transparenţei şi publicităţii.

Recomandări cu caracter de lege ferenda:

1. Art.1 al Legii finanţelor publice locale din 16.10. 2003 Legea finanţelor publice şi

responsabilităţii bugetar-fiscale din 25.07.2014 se va completa cu următoarea prevedere:

152

„ Proces bugetar la nivelul colectivităţilor locale denumim totalitatea actelor şi operaţiunilor cu

caracter tehnic şi normativ îndeplinite de organele administraţiei publice locale în colaborare cu

autorităţile publice centrale în vederea elaborării, adoptării, executării şi încheierii execuţiei

bugetare”;

2. A modifica alin.2 lit. a) al art.19 din Legea privind finanţele publice locale din 16.10. 2003.

“ Până la 1 iulie, Ministerul Finanţelor remite autorităţii executive a unităţii administrativ-

teritoriale de nivelul al II-lea şi direcţiei finanţe respective note metodologice (circulare) privind

prognozele macroeconomice, principiile de bază ale politicii statului în domeniul veniturilor şi

cheltuielilor bugetare pe anul (anii) următor (i) şi unele momente specifice de calculare a

transferurilor ce se prognozează a fi alocate acestor bugete de la bugetul de stat;”.

3. A modifica şi completa alin.2 lit. c) al art.19 din Legea privind finanţele publice locale din

16.10. 2003.

La termenul de 20 zile, rezervat pentru prezentarea proiectelor bugetelor locale se vor adăuga

10 zile, termen în care să fie înlăturate eventualele divergenţe, apărute la elaborarea proiectelor

respective.

d) „lit c) în termen de 20 de zile după primirea notelor metodologice (circularelor), autorităţile

executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi asigură elaborarea prognozei

tuturor tipurilor de impozite şi taxe ce urmează a fi colectate în anul (anii) următor(i) în

unitatea administrativ-teritorială respectivă, precum şi a proiectului bugetului autorităţii

administrativ-teritoriale de nivelul întâi, care se prezintă direcţiei finanţe pentru analiza

corectitudinii proiectului şi întocmirea sintezei consolidate a proiectelor bugetelor unităţilor

administrativ-teritoriale de nivelul întâi şi al doilea.

În caz de apariţie a anumitor divergenţe, în termen de 10 zile de la prezentarea proiectului de

buget, direcţia finanţe în comun cu autoritatea executivă de nivelul întâi asigură înlăturarea

divergenţelor constatate;”

4. Modificarea denumirii art. 24 din Legea privind fin anţele publice locale din 16.10. 2003.

Denumirea „Repartizarea veniturilor şi cheltuielilor bugetelor unităţilor administrativ-

teritoriale” se va modifica în „Repartizarea trimestrială a veniturilor şi cheltuielilor bugetelor

unităţilor administrativ-teritoriale”.

5. Modificarea art.47 al Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale din

25.07.2014.

Alin.2 se va completa cu lit.e) cu următorul conţinut „ e) direcţia finanţe prezintă Ministerului

Finanţelor raportul anual privind execuţia bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale pentru a

fi incluse în raportul privind execuţia bugetului public naţional – până la data de 1 mai”.

153

În acelaşi context trebuie modificat şi alin.5 art.28 al Legii privind finanţele publice locale din

16.10. 2003 în care rapoartele trimestriale vor fi separate de raportul anual. Art.28 se va completa

cu alin.6.

„5) În termenele stabilite de Ministerul Finanţelor, direcţiile finan ţe prezintă ministerului

rapoarte trimestriale privind execuţia bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul

întâi şi al doilea pentru a fi incluse în raportul privind execuţia bugetului public naţional.

6) Direcţia finanţe prezintă Ministerului Finan ţelor raportul anual privind execuţia bugetelor

unităţilor administrativ-teritoriale pentru a fi incluse în raportul privind execuţia bugetului

public naţional – până la data de 1 mai”.

6. Legea privind finanţele publice locale din 16.10. 2003 se va completa cu un nou Capitol :

„Capitolul I/1

Principiile bugetare

în care să fie prevăzute următoarele principii:

Art.3/1 Principiul descentralizării;

Art.3/2 Principiul subsidiarităţii;

Art.3/3 Principiul echilibrului bugetar;

Art.3/4 Principiul unităţii;

Art.3/5 Principiul realităţii;

Art.3/6 Principiul anualităţii;

Art.3/7 Principiul colaborării între autorităţile de diferite nivele;

Art.3/8 Principiul transparenţei şi publicităţii”.

Planul de cercetări de perspectivă include următoarele repere:

1.Continuarea investigaţiilor privind sporirea gradului de autonomie financiară a autorităţilor

publice locale;

2.Estimarea eficacităţii formelor şi metodelor de control în procesul administrării finanţelor publice

locale;

3.Administrarea finanţelor publice locale: analiză de drept comparat.

154

BIBLIOGRAFIE

1. Aramă E. Istoria dreptului românesc. Chişinău: Editura S.A.” Reclama”, 2003. 236 p.

2. Armeanic A. Drept financiar. Ediţia a II- a.Chişinău: ASEM, 2008. 300 p.

3. Arseni A. Drept constituţional şi instituţii politice. Vol. I.Chişinău: Prut-Color, 1997. 220 p.

4. Aslan Th.C. Tratat de finanţe cuprinzând şi legislaţiunea fiscală după război. Bucureşti:

TIPOGRAFIILE ROMÂNE-UNITE,1925. 550 p.

5. Bannock G., Baxer R.E., Davis Evan. Dictionary of Economics. Penguin Books, 1992. 527 p.

6. Bălan E. Administrarea finanţelor publice locale. Iaşi: Lumina, 1999. 179 p.

7. Bălan E. Drept financiar. Bucureşti: ALL BECK, 2003.320 p.

8. Bostan I., Morariu A., Costea I. Drept financiar public. Cluj-Napoca: Dacia, 2006. 486 p.

9. Bratu D., Neacşu D. Aspecte juridico-administrative ale autonomiei locale în Europa. Bucureşti,

EDITURA UNIVERSITARĂ, 2013. 216 p.

10. Brown C.L., Jakson P.M. Public Sector Economics. Oxford: Basil Blackwell, 1990.

11. Buzdugan A. Aspecte generale privind performanţa serviciilor publice locale în ţările dezvoltate.

În: Studia Univeritatis Moldaviae, Chişinău: CEP USM, 2013, nr.2(62), p.122-128.

12. Carta Europeană a Autonomiei Locale. Strasbourg, 15.10.1985. În: Legislaţia administraţiei

publice locale. Bucureşti: CH Beck, 2007, p.66-73.

13. Carta Europeană a Autonomiei Locale. Raport explicativ. În: Monitorul Oficial nr.141 din

22.11.2001.

14. Cernea E., Molcuţ E. Istoria statului şi dreptului românesc. Bucureşti: Şansa, 1998. 278 p.

15. Cârnaţ T. Drept constituţional. Chişinău: „ Print-Caro” SRL, 2010. 513 p.

16. Cobăneanu S. Administraţia publică locală. În: Reintegrarea Moldovei. Soluţii şi modele,

Chişinău: Tich, 2005. 359 p.

17. Cobăneanu S. Noţiunea şi conţinutul ştiinţific al principiului constituţional al autorităţilor

administraţiei publice locale. În: Analele ştiinţifice ale USM. Chişinău: CEP USM, 2000, p.159-

163.

18. Cobăneanu S., Bobeică E. Autonomia financiară în activitatea autorităţilor publice locale. În:

Materialele Conferinţei internaţionale ştiinţifico-practice. Chişinău: CEP USM, 2008, vol.1,

pag.193-197.

19. Cobăneanu S., Bobeica E., Rusu V. Drept administrativ: Î.S.F.E.-P. „Tipografia Centrală”,

Chişinău, 2012.324 p.

20. Cobăneanu S., Televca O. Unele consideraţii privind descentralizarea financiară. În: Revista

Naţională de Drept. Chişinău, 2008, pag.7-11.

155

21. Codul electoral al Republicii Moldova aprobat de Parlamentul Republicii Moldova prin Legea

nr.1381 din 21.11.1997. În: Monitorul Oficial nr.81 din 08.12.1997.

22. Codul fiscal al Republicii Moldova aprobat de Parlamentul Republicii Moldova prin Legea

nr.1163 din 24.04.1997. În: Monitorul Oficial nr. ediţie specială din 25.03.2005.

23. Condor I. Drept fiscal şi financiar. Bucureşti: Tribuna economică, 1996. 543 p.

24. Condor I., Stancu R. Drept financiar şi fiscal român. Bucureşti: Editura Fundaţiei România de

Mâine, 2002. 392 p.

25. Constituţia Republicii Moldova din 29 iulie 1994. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova,

12.08.1994, nr.1.

26. Cornea S. Asigurarea transparenţei decizionale în administraţia publică locală. În: Moldoscopie

(probleme de analiză politică), nr.4(XLVII), Chişinău: CEP USM, 2009. 194 p.

27. Costachi Gh., Guceac I. Fenomenul constituţionalismului în evoluţia Republicii Moldova spre

statul de drept. Chişinău: F.E.-P. „ Tipografia Centrală”, 2003. 344 p.

28. Costachi Gh., Kozmalî I. Concluzii şi recomandări privind reforma administraţiei publice locale.

În: Revista Naţională de Drept, 2001, nr.3(6), p.50-51.

29. Costaş C., Minea M. Drept financiar. Bucureşti: Universul Juridic, 2015.385 p.

30. Creangă I. Curs de drept administrativ. Vol.I. Chişinău: Epigraf, 2004. 335 p.

31. Creangă I. Curs de drept administrativ. Vol.II. Chişinău: Epigraf, 2005. 352 p.

32. Chiveri G. Principiul transparenţei în activitatea autorităţilor publice – garanţie a unei

administrări democratice în statul de drept. Teză de doctor în drept. Chişinău, 2011.171 p.

33. Declaraţia Universală a Drepturilor Omului adoptată la New York la 10 decembrie 1948. În:

Hotărârea Parlamentului Republicii Moldova nr. 217-XII din 28.07.1990.

34. Decretul nr.39 al Preşedintelui Republicii Moldova Cu privire la Trezoreria de Stat din 10

martie 1993. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 28.03.1993, nr.000.

35. Dicţionarul explicativ al Limbii Române. Bucureşti: Univers Enciclopedic, 1996.1192 p.

36. Dicţionarul limbii române literare contemporane. Vol.I. Bucureşti: Editura Academiei RPR,

1955. 627 p.

37. Drăganu T. Drept constituţional şi instituţii politice. Vol.II. Bucureşti: Lumina LEX, 1998.

38. Drăganu T. Introducere în teoria şi practica statului de drept. Cluj-Napoca: Dacia, 1992. 223 p.

39. Drehuţă E., Neamţu Gh., Voicu E. Bugetul public şi contabilitatea unităţilor bugetare. Bacău:

EDITURA AGORA, 2000. 294 p.

40. Georgescu M.A. Administrarea finanţelor publice şi a bugetului. Bucureşti: PRO

UNIVERSITARIA, 2009. 527 p.

41. Ghinea A., Ciocan S. Bugetele locale între teorie şi practică. În: Sociologie românească, 2000,

156

nr.3-4, p.95-118.

42. Gliga I. Drept financiar. Bucureşti: Humanitas, 1998. 423 p.

43. Grădinaru N. Desconcentrarea în administraţia publică-componentă a statului de drept. În:

Revista Naţională de Drept, 2002, nr.10(25), p.62.

44. Guceac I. Curs elementar de drept constituţional. Vol.I. Chişinău: Reclama, 2001.257 p.

45. Guceac I. Evoluţia constituţionalismului în Republica Moldova. Chişinău, 2000.373 p.

46. Hotărârea nr.21 a Curţii de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului bugetelor şi

gestionării patrimoniului public în cadrul autorităţilor publice locale din raionul Ocniţa pe anii

2011-2012 din 26 aprilie 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:39.

47. Hotărârea nr.25 p a Curţii de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului bugetelor

şi gestionării patrimoniului public în cadrul autorităţilor publice locale din raionul Ungheni pe

anii 2011-2012 din 20 mai 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:35.


gestionării patrimoniului public în cadrul autorităţilor publice locale din raionul Soroca pe anii

2011-2012 din 20 mai 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:32.


gestionării patrimoniului public în cadrul autorităţilor publice locale din raionul Şoldăneşti pe

anii 2011-2012 din 23 mai 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:39.


gestionării patrimoniului public în cadrul autorităţilor publice locale din raionul Ialoveni pe anii

2011-2012 din 17 iunie 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:27


gestionării patrimoniului public în cadrul autorităţilor publice locale din raionul Căuşeni în anii

2011-2012 din 27 iunie 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:23


gestionării patrimoniului public în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale din municipiul

Chişinău în 2012 din 28 iunie 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:18


gestionării patrimoniului public în cadrul autorităţilor publice locale din municipiul Bălţi pe anii

2011-2012 din 4 iulie 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:14


gestionării patrimoniului public în cadrul autorităţilor publice locale din raionul Rezina pe anii

2011-2012 din 23 iulie 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:11


157

gestionării patrimoniului public în cadrul autorităţilor publice locale din raionul Cantemir pe

anii 2011-2012 din 25 noiembrie 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:08


gestionării patrimoniului public în cadrul autorităţilor publice locale din raionul Nisporeni pe

anii 2011-2012 din 13 decembrie 2013. www.ccrm.md accesat la 17.01.2016 ora 19:04

57. Hotărârea nr.27 a Curţii de Conturi a Republicii Moldova privind Raportul auditului

conformităţii executării bugetelor şi gestionării patrimoniului public în cadrul autorităţilor

publice locale din raionul Anenii-Noi pe anul 2013 din 12 iunie 2014. www.ccrm.md accesat la

17.01.2016 ora 19:57


conformităţii exerciţiului bugetar şi gestionării patrimoniului public în cadrul autorităţilor

publice locale din raionul Teleneşti pe anul 2013 din 23 iulie 2014. www.ccrm.md accesat la

17.01.2016 ora 19:54



publice locale din raionul Taraclia pe anul 2013 din 26 noiembrie 2014. www.ccrm.md accesat

la 17.01.2016 ora 19:50



publice locale din raionul Donduşeni pe anul 2014 din 18 iunie 2015. www.ccrm.md accesat la

17.01.2016 ora 20:16



publice locale din raionul Călăraşi pe anul 2014 din 18 iunie 2015. www.ccrm.md accesat la

17.01.2016 ora 20:13



publice locale din raionul Floreşti pe anul 2014 din 07 iulie 2015. www.ccrm.md accesat la

17.01.2016 ora 20:19



publice locale din raionul Criuleni pe anul 2014 din 07 iulie 2015. www.ccrm.md accesat la

17.01.2016 ora 20:11


158


publice locale din raionul Hînceşti pe anul 2014 din 14 iulie 2015. www.ccrm.md accesat la

17.01.2016 ora 20:08



publice locale din raionul Drochia pe anul 2014 din 24 iulie 2015. www.ccrm.md accesat la

17.01.2016 ora 20:03



publice locale din raionul Cimişlia pe anul 2014 din 07 decembrie 2015. www.ccrm.md accesat

la 17.01.2016 ora 19:59.

67. Hotărârea nr.13 a Curţii Constituţionale cu privire la controlul constituţionalităţii unor prevederi

din Legea nr.781-XV din 28 decembrie 2001 „Pentru modificarea şi completarea Legii nr. 186-

XIV din 06 noiembrie 1998 „Privind administraţia publică locală din 14 martie 2002””. În:

Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 04.04.2002, nr.46-48.

68. Hotărârea nr.189 a Parlamentul Republicii Moldova cu privire la Concepţia Controlului de Stat

în Republica Moldova din 19 iulie 1994. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova,

22.09.1994, nr.006.

69. Hotărârea nr.1026 a Guvernului Republicii Moldova privind organizarea activităţii de inspectare

financiară din 02 noiembrie 2010. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 09.11.2010,

nr.221-222.

70. Hotărârea nr.1265 a Guvernului Republicii Moldova cu privire la reglementarea activităţii

Ministerului Finanţelor din 21 noiembrie 2008. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova,

21.11.2008, nr.208-209.

71. Hotărârea nr.668 a Guvernului privind paginile oficiale ale autorităţilor administraţiei publice în

reţeaua Internet din 19 iunie 2006. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 30.06.2006,

nr.98-101.

72. Hotărârea nr.1041 a Guvernului cu privire la aprobarea Programului de dezvoltare a controlului

financiar public intern pentru anii 2014-2017 din 20 decembrie 2013. În: Monitorul Oficial al

Republicii Moldova, 27.12.2013, nr.304-310/1147.

73. Hotărârea nr.808 a Guvernului cu privire la aprobarea Planului naţional de acţiuni pentru

implementarea Acordului de Asociere Republica Moldova-Uniunea Europeană în perioada

2014-2016 din 07 octombrie 2014. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 10.10.2014,

nr.297-309.

159

74. Hotărârea nr.845 a Guvernului cu privire la oficile teritoriale ale Cancelariei de Stat din 18

decembrie 2009. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 22.12.2009, nr.189-190.

75. Hotărârea nr.1402 a Guvernului cu privire la aprobarea Strategiei de reformă a administraţiei

publice centrale în Republica Moldova din 30 decembrie 2005. În: Monitorul Oficial al

Republicii Moldova, 06.01.2006, nr.1-4.

76. Hotărârea nr.573 a Guvernului cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare a

managementului finanţelor publice 2013-2020 din 06 august 2013. În: Monitorul Oficial al


77. Humă I. Teoria generală a dreptului. Focşani: NEURON, 1995. 168 p.

78. Ionescu Cr. Drept constituţional şi instituţii politice. Vol.I. Bucureşti: Lumina LEX, 2001.

79. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol.I. Ediţia III. Bucureşti: ALL Beck, 2001. 624 p.

80. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol.II. Ediţia II. Bucureşti: Nemira, 1996. 679 p.

81. Lalimière P. Les finances publiques. Paris: Librairie Armand Colin, 1970. 477 p.

82. Le controle des finances locales // www. jeanclaudegaudin.net/img_site/document/dossier11.pdf

accesat la 14.10.2016

83. Legea cu privire la informatizare şi la resursele informaţionale de stat. Nr.467-XV din 21

noiembrie 2003. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 01.01.2004, nr.6-12.

84. Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar. Nr.847 din 24 mai 1996. În: Monitorul

Oficial al Republicii Moldova, 27.03.1997, nr.19.

85. Legea privind accesul la informaţie. Nr.982-XIV din 11 mai 2000. În: Monitorul Oficial al


86. Legea privind administraţia publică locală. Nr.310 din 07 decembrie 1994. În: Monitorul Oficial

al Republicii Moldova, 14.01.1995, nr.003.

87. Legea privind administraţia publică locală. Nr. 186 din 06 noiembrie 1998. În: Monitorul

Oficial al Republicii Moldova, 12.02.1999, nr.014.

88. Legea privind administraţia publică locală. Nr. 123 din 18 martie 2003. În: Monitorul Oficial al

Republicii Moldova, 19.03.2003, nr.49.

89. Legea privind administraţia publică locală. Nr.436-XVI din 28 decembrie 2006. În: Monitorul

Oficial al Republicii Moldova, 09.03.2007, nr.32-35.

90. Legea privind finanţele publice locale. Nr.397-XV din 16 octombrie 2003. În: Monitorul


91. Legea privind transparenţa în procesul decizional. Nr.239-XVI din 13 noiembrie 2008. În:

Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 05.12.2008, nr.215-217.

92. Legea privind descentralizarea administrativă. Nr.435-XVI din 28 decembrie 2006. În:

160

Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 02.03.2007, nr.29-31/91.

93. Legea privind controlul financiar public intern. Nr. 229 din 23 septembrie 2010. În: Monitorul


94. Legea României privind finanţele publice locale. Nr.273 din 29 iunie 2006. În: Monitorul

Oficial, Partea I, 18.07.2006, nr.618.

95. Legea României privind auditul public intern. Nr.672 din 19 decembrie 2002. În: Monitorul

Oficial, 05.12.2011, nr.856.

96. Legislaţia administraţiei publice locale. Bucureşti: CH Beck, 2007. 330 p.

97. Legea privind finanţele publice locale. Nr.491 din 9 iulie 1999. În: Monitorul Oficial al

Republicii Moldova, 16.09.1999, nr.101.

98. Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar – fiscale. Nr. 181 din 25 iulie 2014. În:

Monitorul Oficial al Republicii Moldova,08.08.2014, nr.223-230.

99. Legea privind sistemul bugetar. Nr.318-XII din 29 noiembrie 1990. În: Veştile, 30.12.1990,

nr.12.

100. Legea privind bazele autoadministrării locale. Nr.635 din 10 iulie 1991. În: Monitorul

Oficial al Republicii Moldova,10.07.1991, nr.006.

101. Legea Curţii de Conturi. Nr.261-XVI din 05 decembrie 2008. În: Monitorul Oficial al

Republicii Moldova, 31.12.2008, nr.237-240/864.

102. Legea cu privire la bani. Nr.1232- din 15 decembrie 1992. În: Monitorul Parlamentului,

01.03.1993, nr.51.

103. Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei. Nr. 548 din 21 iulie 1995. În: Monitorul


104. Legea privind reglementarea valutară. Nr. 62 din 21 martie 2008. În: Monitorul Oficial al


105. Legea pentru aprobarea Strategiei naţionale de descentralizare şi a Planului de acţiuni

privind implementarea Strategiei naţionale de descentralizare pentru anii 2012-2015. Nr.68 din

05 aprilie 2012. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 13.07.2012, nr. 143-148.

106. Legea bugetului asigurărilor sociale de stat. Nr. 1359 din 24 octombrie 1997. În: Monitorul

Oficial al Republicii Moldova, 18.12.1997, nr. 84-85.

107. Legea privind sistemul public de asigurări sociale. Nr. 489 din 08 iulie 1999. În: Monitorul

Oficial al Republicii Moldova, 06.01.2000, nr. 1-4.

108. Legea-cadru a descentralizării. Nr.195 din 22 mai 2006. În: Monitorul Oficial al României,

25.05.2006, nr. 453.

109. Leon Gh.N. Elemente de Ştiinţă Financiară. Ediţia a II-a. Cluj: Editura ”CERCETĂRI

161

JURIDICE“, 1942. 674 p.

110. Luminosu D.S., Popa V. Sociologia juridică. Timişoara: Helicon, 1995.

111. Malinowska-Misiag Elzbieta, Misiag Wojciech Finanse publiczne w Polsce.Warszawa:

Rzeszow, 2006. 728 p.

112. Manda C. Drept administrativ. Bucureşti: Victor, 2000. 320 p.

113. Manda C., Manda C. Dreptul colectivităţilor locale. Bucureşti: Universul Juridic, 2008. 539

p.

114. Manole T. Finanţele publice locale, rolul lor în consolidarea autorităţii financiare la nivelul

unităţii administrativ-teritoriale. Chişinău: EPIGRAF, 2003. 238 p.

115. Manole T. Finanţele publice locale. Teorie şi aplicaţii. Chişinău: Cartier, 2000. 262 p.

116. Marinescu T., Ştefănescu P., Gănescu I., Paţac M. Noţiuni de: Drept Constituţional, Drept

Administrativ, Finanţe, Statistică. Vol.I Doctrină, Bucureşti: „ LUPTA” N. STROILA, 1936.

657 p.

117. Nota juridică privind unele aspecte ale implementării noului sistem de finanţe publice locale.

www.calm.md. accesat la 15.05.2015.

118. Negru B. Teoria generală a dreptului şi statului. Chişinău: Secţia Editare a Academiei de

Administrare Publică pe lângă Guvernul Republicii Moldova, 1999. 314 p.

119. Negru B., Negru A. Teoria generală a dreptului şi statului. Chişinău: Bons Offices, 2006.

520 p.

120. Negulescu P. Curs de drept constituţional român. Bucureşti: Casa Şcoalelor, 1927. 576 p.

121. Nemerenco V. Modele şi sisteme de administraţie publică a municipiilor capitală. Teză de

doctor în drept. Chişinău, 2008. 172 p.

122. Oneţ C. Dreptul finanţelor publice. Partea generală. Bucureşti: Lumina LEX, 2005, 102 p.

123. Oprea I., Pamfil C.G., Radu R., Zăstăroiu V. Dicţionar universal ilustrat al limbii române.

Vol.11. Bucureşti: Litera, 2011, 360 p.

124. Ordinul cu privire la aprobarea Cerinţelor-standard faţă de paginile oficiale ale autorităţilor

administraţiei publice în reţeaua Internet nr.46/33 al Ministerului Dezvoltării Informaţionale al

Republicii Moldova din 17.04. 2007.

125. Orlov M. Drept administrativ. Chişinău: Epigraf, 2001. 216 p.

126. Orlov M., Belecciu Şt. Drept administrativ. Chişinău: „ Elena-V.I.”, 2005. 270 p.

127. Orlov M., Belecciu Şt. Drept administrativ. Chişinău: Epigraf, 2008. 264 p.

128. Oroveanu M.T. Istoria dreptului românesc şi evoluţia instituţiilor constituţionale. Bucureşti,

1992. 314 p.

129. Platon M. Administraţia publică. Chişinău: Edituara “Universul”, 2007. 928 p.

162

130. Popa E. Autonomia locală în România. Bucureşti: ALL BECK, 1999. 214 p.

131. Popa E. Mari instituţii ale dreptului administrativ. Bucureşti: Lumina LEX, 2002. 472 p.

132. Popa V., Munteanu Ig., Mocanu V. De la centralism spre descentralizare. Chişinău: Cartier

SRL, 1998. 219 p.

133. Popescu C.-L. Autonomia locală şi integrarea europeană.Bucureşti: ALL BECK, 1999. 346

p.

134. Postolache R. Drepr financiar. Bucureşti: C.H.Beck, 2009. 424 p.

135. Preda M. Autorităţile administraţiei publice. Bucureşti: Lumina LEX, 1999. 687 p.

136. Predescu B., Predescu I., Roibu A. Principiul subsidiarităţii. Bucureşti: regia Autonomă

Monitorul Oficial, 2001. 360 p.

137. Prelot M., Boulois J. Institutions Politique et Droit Constitutionnel, Ediţia a 8-a, Paris:

Dalloz, 1980.

138. Prisăcaru V.I. Tratat de Drept administrativ român. Bucureşti: C.H.Beck, 2010. 694 p.

139. Proiectul Legii privind finanţele publice locale.www.mf.gov.md/common/archive accesat la

27.12.2009.

140. Profiroiu A., Profiroiu M. Autonomia financiară a colectivităţilor locale din România-

premisă a succesului descentralizării // Transylvanian Review of Administrative Sciences, 2007,

nr.19, p.77-85.

141. Raport general privind situaţia autonomiei locale în Republica Moldova. Studiu realizat în

cadrul Programului „Creşterea Susţinerii Populare în favoarea Autonomiei Funcţionale a

Puterilor Locale”, IDIS Viitorul, Martie, 2003.

142. Raport privind rezultatele preliminare a executării bugetului public naţional în anul 2011.

www.mf.gov.md/reports accesat la 21.11.2015.

143. Raport operativ privind executarea bugetului public naţional în anul 2012.






146. Raport privind executarea bugetului public naţional în luna ianuarie 2015.


133. Raport privind executarea bugetului public naţional în 11 luni ale anului 2015.


148. Raport privind controlul de legalitate al actelor autorităţilor administraţiei publice locale în

163

anul 2013. Chişinău, 2013. 29 p.


anul 2014. Chişinău, 2015.19 p.


anul 2015. Chişinău, 2016. 22 p.

151. Raţiu M. Drept financiar public. Drept bugetar. Bucureşti: C.H.BECK, 2013. 294 p.

152. Regulamentul Trezoreriei de Stat. Anexa nr.2 la Hotărârea Guvernului nr.1138 din 1

noiembrie 2005. În: Monitorul Oficial nr.145-147 din 04.11.2005.

153. Regulamentul (CE, EURATOM) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind

regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităţilor Europene // www.

justice.gov.md/file/Centrul%20de%20armonizare%20a%20legislatiei/Baza%20de%20date/Mat

eriale%202008/Legislatie/32002R1605.PDF accesat la 11.12.2016.

154. Roman D.P. Dreptul finanţelor publice. Sibiu: Casa de Editură şi Presă Tribuna, 2004.537 p.

155. Rusu Gr. Unele concepţii privind administraţia publică locală în Republica Moldova. În:

Analele ştiinţifice ale USM. Chişinău: CEP USM, 2002, p.9-11.

156. Secrieru A. Finanţele publice. Chişinău: Epigraf, 2004, 424 p.

157. Sinassamy Christophe Finances publiques. Paris: BREAL, 2016. 201 p.

158. Stancu R. Drept financiar public. Bucureşti: Editura Fundaţiei „ România de Mâine”, 1998.

199 p.

159. Strategia Lisabona adoptată de Consiliul European extraordinar de la Lisabona la 23-24

martie 2000// http://www.anpcdefp.ro/userfiles/Anexa_3_TiM_Strategia_Europa_2020.pdf

accesat la 11.12.2016.

160. Strategia de reformă a administraţiei centrale în Republica Moldova aprobată prin Hotărârea

Guvernului nr.1402 din 30 decembrie 2005. În: Monitorul Oficial nr.1-4 din 06.01.2006.

161. Szekely Cătălina Ştefania. Corelaţia principiilor subsidiarităţii şi autonomiei locale - plan

comparativ: Republica Moldova şi România. Teză de doctor în drept. Chişinău, 2006. 155 p.

162. Şaguna D. D., Şova D. Dreptul financiar public. Bucureşti: Ch Beck, 2007. 441 p.

163. Şaguna D.D. Drept financiar şi fiscal. Tratat. Bucureşti: Eminescu, 2000. 1159 p.

164. Şaguna.D.D. Drept financiar public. Bucureşti: All Beck, 2012. 416 p.

165. Şaguna D.D., Tofan M. Drept financiar şi fiscal european. Bucureşti: C.H.BECK, 2010. 294

p.

166. Tabără V. Finanţele publice şi controlul financiar în administraţia publică locală. Bucureşti:

C.H. BECK, 2009. 415 p.

167. Tămaş S. Dicţionar politic. Instituţiile democraţiei şi cultură civică. Bucureşti: Casa de

164

cultură şi presă „Şansa” SRL, 1996. 414 p.

168. Televca O. Principiile finanţelor publice locale: concept şi cadru legal. Revista Naţională de

Drept, nr.12(99), decembrie, 2008. p.48-50.

169. Televca O. Conceptul procesului bugetar la nivelul colectivităţilor locale. Simpozionul

Internaţional „UNIVERSUL ŞTIINŢELOR”, Ediţia a IV-a din 8 septembrie 2013, Iaşi: PIM,

2013. p.353-356.

170. Televca O. Administrarea finanţelor publice locale: studiu de caz. În: Interferenţe

Universitare - Integrare prin Cercetare şi Inovare, Conferinţa ştiinţifică cu participare

internaţională, 25-26 septembrie 2012, Chişinău: CEP USM, 2012. p.210-212.

171. Televca O. Principiul transparenţei şi publicităţii. Studia Universitatis, Seria ŞTIINŢE

SOCIALE, nr.3(53), Chişinău: CEP USM, 2012. p.78-85.

172. Televca O. Evoluţia istorică a finanţelor publice de la origini până la Unirea Principatelor.

Studia Universitatis, Seria ŞTIINŢE SOCIALE, nr.3(23), Chişinău: CEP USM, 2009. p.69-76.

173. Televca O. Cadrul normativ al finanţelor publice în RASSM. În: Integrare prin Cercetare şi

Inovare, Conferinţă ştiinţifică cu participare internaţională, 10-11 noiembrie 2014, Rezumate ale

comunicărilor, Ştiinţe sociale, Chişinău: CEP USM, 2014. p.234-245.

174. Televca O. Evoluţia finanţelor publice locale în Republica Moldova (1990-2003).

Administraţia publică: aspecte practico-ştiinţifice, probleme şi perspective, Conferinţa

internaţională ştiinţifico-practică, 30 ianuarie 2004, Chişinău: CEP USM, 2004, p.343-349.

175. Televca O. Autonomia financiară. Conferinţa corpului didactico-ştiinţific „Bilan ţul

activităţii ştiinţifice a USM pe anii 2000-2002”, 30 septembrie-6 octombrie 2003, Rezumatele

comunicărilor, Ştiinţe socioumanistice, Vol.I, Chişinău: CE USM, 2003, p.135-136.

176. Televca O. Finanţele publice locale: realizări şi perspective. Analele ştiinţifice ale USM,

Seria „Ştiinţe socioumanistice”, Vol.I, Chişinău: USM, 2001, p.507-510.

177. Televca O. Aplicarea principiului legalităţii în administrarea finanţelor publice locale. În:

Materialele Conferinţei ştiinţifice internaţionale „Perspectivele şi problemele integrării în spaţiul

european al cercetării şi educaţiei”, (Cahul, 7 iunie 2016), Volumul I, Cahul: Universitatea de

Stat „B.P.Haşdeu”, 2016, p.189-192.

178. Televca O. Trezoreria de stat: evoluţie istorică. În: Rezumate ale comunicărilor prezentate la

Conferinţă ştiinţifică naţională cu participare internaţională ”Integrare prin cercetare şi inovare”.

Seria „Ştiinţe juridice” (Chişinău, 28-29 septembrie 2016). Editura: CEP USM, 2016, p. 189-

192.

179. Văcărel Iu. ş.a. Finanţele publice. Bucureşti: Editura didactică şi pedagogică R.A., 2004.

666 p.

165

180. Voican M. Principiile cadru ale administraţiei publice locale. Bucureşti: Universul Juridic,

2008. 222 p.

181. Voinea M., Banciu D. Sociologie juridică. Bucureşti: Universitatea Româno-Americană,

1993, p.98.

182. Voinea Gh., Rusu E. Teorema descentralizării şi impactul ei asupra bunăstării unităţilor

administrativ-teritoriale. În: Analele ştiinţifice ale Universităţii „Alexandru Ioan Cuza” din Iaşi.

Ştiinţe Economice. Tomul LII/LIII, Iaşi, 2005/2006, p.67-70.

183. Vlaicu V., Rotaru A., Boaghi V., Vidaicu D. Drept fiscal. Chişinău: CEP al USM, 2014. 298

p.

184. www.economica.md – portal economic 06.06.2011

185. www.habitatmoldova.org/public accesat la 15.08.2014

186. www.parlament.md accesat la 22.06.2012

187. ec.europa.eu/romania/documents/eu_romania/tema_27pdf

188. Zarca Jean-Claude Finances publique. Toulouse: Gualino editeur, Lextenso editions, 2016.

48 p.

189. Zubco V. Transparenţa decizională – condiţie de fond pentru prevenirea corupţiei în

administraţia publică locală. Cultura juridică şi prevenirea corupţiei. În: Materialele Conferinţei

internaţionale. Chişinău, 1 noiembrie 2007.

190. Wellisch Dietmar Theory of Public Finance ia a Federal State. Cambridge: Cambridge

University Press, 2004. 214 p.

191. Бабин И. Бюджетное право Украины. Черновцы: Черновицкий национальный

университет, 2010. 295 с.

192. Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного

самоуправления в РФ. Монография. Москва: Проспект, 2005. 190 c.

193. Емельянов Н. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Москва – Тула:

ТИГИМУС, 1997. 814 с.

194. Законы о бюджетных правах Союза СССР, Союзных и Автономных Республик и

местных советов Депутатов трудящихся. Москва, 1962, с. 213-235.

195. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Ростов-на-Дону: Феникс, 2003.

379 c.

196. Крохинa Ю. A. Финансовое право России. Москва: HOPMA, 2007. 671 c.

197. Парыгина В.А., Тедеев А.А. Финансовое право. Москва: EKSMO EDUCATION, 2006.

751 c.

198. Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества

166

Независимых Государств N 12-10 ”О модельном законе Об общих принципах

организации местных финансов”” от 08 декабря 1998. www.lawbelarus.com/070691

199. Сборник нормативных актов по советскому административному и финансовому

праву, Москва, 1987, Часть 11. 118 с.

200. Вопросы советского финансового права. Труды. Тoм Х1Х, Москва, 1971. 78 c.

201. Финансовое право: Учебник. Под ред. Пахомова И.Н. Харьков: Одиссей, 2007.190 c.

202. Финансовое право: Учебник. Отв. ред. Н.И. Химичева. Москва: ЮРИСТЬ, 2005. 749 c.

167

ANEXE

Anexa 1

CHESTIONAR (pentru reprezentanţii APL din sat, comună)

Scopul prezentului chestionar este de a afla opinia reprezentanţilor organelor administraţiei

publice locale referitor la situaţia reală privind administrarea finanţelor publice locale în cadrul

organului administraţiei locale unde activează. Chestionarul este anonim. Rezultatele chestionării

vor fi utilizate în cadrul unei cercetări ştiinţifice pentru a argumenta anumite afirmaţii obţinute ca

rezultat al studiului efectuat.

Funcţia Dvs. _______________________________________________________

Stagiul general de activitate ______________________

Stagiul de activitate în organele administraţiei publice locale ___________________________

Vârsta ________________________

Organul administraţiei publice locale

unde activaţi__________________________________________________________________

1. Cum apreciaţi gradul de autonomie locală a organului administraţiei publice locale unde activaţi

Dvs.?

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

2. Cum apreciaţi gradul de colaborare dintre organul administraţiei publice locale unde activaţi Dvs.

şi cel raional în general?

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________


cu cel raional în materie de finanţe publice locale?

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

4. Ce neajunsuri puteţi enumera Dvs. la capitolul transferuri şi defalcări din veniturile generale de

stat?

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

168

5. Care este rolul primarului în procesul de elaborare a proiectului bugetului local?

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

6. Cum apreciaţi gradul de conlucrare al primarului cu autorităţile publice de nivel raional în cadrul

procedurii bugetare?

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

7. Cum apreciaţi posibilitatea de modificare a capitolelor de executare a bugetelor locale în decursul

anului bugetar?

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

8. Care sunt, în opinia Dvs., lacunele din legislaţie în ceea ce priveşte executarea bugetelor locale?

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

9. În opinia Dvs. descentralizarea în cadrul organelor administraţiei publice locale este una reală?

Argumentaţi.

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

10. Opinii separate, sugestii

169

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

170

Anexa 2

CHESTIONAR (pentru reprezentanţii APL din raion)

Scopul prezentului chestionar este de a afla opinia reprezentanţilor organelor administraţiei

publice locale referitor la situaţia reală privind administrarea finanţelor publice locale în cadrul

organului administraţiei locale unde activează. Chestionarul este anonim. Rezultatele chestionării

vor fi utilizate în cadrul unei cercetări ştiinţifice pentru a argumenta anumite afirmaţii obţinute ca


Funcţia Dvs. _______________________________________________________



Vârsta ________________________


unde activaţi__________________________________________________________________

1. Cum apreciaţi gradul de autonomie locală al organului administraţiei publice locale unde activaţi

Dvs.?

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________


şi cel central în general?

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________


cu cel central în materie de finanţe publice locale?

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________


stat

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________


________________________________________________________________________________

171

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

6. Cum apreciaţi gradul de conlucrare al primarului cu autorităţile publice de nivel central în cadrul


________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________


anului bugetar?

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________


________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

9. Cum apreciaţi conlucrarea cu Direcţia finanţe şi Ministerul Finanţelor în vederea elaborării,

aprobării, executării bugetelor locale?

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

10. În opinia Dvs. descentralizarea în cadrul organelor administraţiei publice locale este una reală?

Argumentaţi.

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

172

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

11. Opinii separate, sugestii.

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

173

Anexa 3

CHESTIONAR (pentru reprezentanţii APL din municipiu)

Scopul prezentului chestionar este de a afla opinia reprezentanţilor primăriei mun. Chişinău

referitor la situaţia reală privind administrarea finanţelor publice locale în cadrul organului

administraţiei locale unde activează. Chestionarul este anonim. Rezultatele chestionării vor fi

utilizate în cadrul unei cercetări ştiinţifice pentru a argumenta anumite afirmaţii obţinute ca


Funcţia Dvs. _______________________________________________________



Vârsta ________________________


unde activaţi__________________________________________________________________

1. Cum apreciaţi gradul de autonomie al primăriei mun.Chişinău?

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

_______________________________________________________________________

2. Cum apreciaţi gradul de colaborare dintre primăria mun.Chişinău şi organele administraţiei

centrale în general?

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

3. Cum apreciaţi gradul de colaborare dintre primăria mun.Chişinău şi organele administraţiei

centrale în materie de finanţe publice locale?

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

____________________________________________________________________


stat?

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

174


________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

6. Cum apreciaţi gradul de conlucrare al primarului cu autorităţile publice centrale în cadrul


________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________


anului bugetar?

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________


________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

9. Cum apreciaţi Dvs. conlucrarea cu Direcţia finanţe şi Ministerul Finanţelor în vederea elaborării,

aprobării, executării bugetului mun.Chişinău?

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

9. În opinia Dvs., descentralizarea în cadrul organelor administraţiei publice locale este una reală?

Argumentaţi.

________________________________________________________________________________

175

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

10. Opinii separate, sugestii.

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

________________________________________________________________________________

176

DECLARA ŢIA PRIVIND ASUMAREA R ĂSPUNDERII

Subsemnatul, TELEVCA Oleg, declar pe proprie răspundere că materialele prezentate în teza

de doctorat se referă la propriile activităţi şi realizări, în caz contrar urmând să suport consecinţele

în conformitate cu legislaţia în vigoare.

___________ 2017

TELEVCA Oleg

177

CV AL AUTORULUI

Date personale: TELEVCA Oleg

Data naşterii: 10 martie 1975

Locul naşterii: s.Ocniţa, r-nul Ocniţa, Republica Moldova

Studii:

1991-1996 – Universitatea de Stat din Moldova, Facultatea de Drept, studii de licenţă

1999-2000 – Universitatea de Stat din Moldova, Facultatea de Drept, studii de master

Specialitatea Drept public

1999 - 2015 – Universitatea de Stat din Moldova, Facultatea de Drept, studii de doctorat

Catedra Drept constituţional şi drept administrativ (Departamentul Drept public)

Activitatea profesională:

1996- 1999 – lector asistent la catedra Drept constituţional şi Drept administrativ

1999- 2008 – lector la catedra Drept constituţional şi Drept administrativ

2008-2014 – lector superior, catedra Drept constituţional şi Drept administrativ

2000-2015 – şef-adjunct al catedrei Drept constituţional şi Drept administrativ

2008 – până în prezent - şef Biroul Asociat de avocaţi „Facultatea de Drept” a USM

septembrie 2016- până în prezent – membru al Colegiului de disciplină şi etică de pe lângă

Consiliul Superior al Procurorilor

Domeniile de activitate ştiin ţifică:

Drept financiar; Finanţele publice locale; Controlul financiar

Articole în reviste de specialitate:

1. Televca O. Finanţele publice locale: realizări şi perspective. Analele ştiinţifice ale USM,

Chişinău, 2001, p.507-510.

2. Televca O. Principiile finanţelor publice locale: concept şi cadru legal. Revista Naţională de

Drept, nr.12(99), decembrie, 2008. p.48-50.

3. Cobăneanu S., Televca O. Unele consideraţii privind descentralizarea financiară. În: Revista

Naţională de Drept. Chişinău, 2008, pag.7-11.

178

4. Televca O. Evoluţia istorică a finanţelor publice de la origini până la Unirea Principatelor.

Studia Universitatis, Seria ştiinţe sociale, nr.3(23), Chişinău, 2009. p.69-76.

5. Televca O. Principiul transparenţei şi publicităţii. Studia Universitatis, Seria ŞTIINŢE

SOCIALE, nr.3(53), Chişinău, 2012. p.78-85.

Participări la foruri ştiin ţifice naţionale şi internaţionale:

1. Televca O. Autonomia financiară. Conferinţa corpului didactico-ştiinţific „Bilan ţul activităţii

ştiinţifice a USM pe anii 2000-2002”, 30 septembrie-6 octombrie 2003, Rezumatele

comunicărilor, Ştiinţe socioumanistice, Vol.I,Chişinău, 2003. p.135-136.

2. Televca O. Evoluţia finanţelor publice locale în Republica Moldova (1990-2003). Administraţia

publică: aspecte ştiinţifico-practice, probleme şi perspective, Conferinţă internaţională

ştiinţifico-practică, 30 ianuarie 2004, Chişinău: CEP USM, 2004. p.343-349.

3. Televca O. Administrarea finanţelor publice locale: studiu de caz. În: Interferenţe Universitare

– Integrare prin Cercetare şi Inovare, Conferinţă ştiinţifică cu participare internaţională, 25-26

septembrie 2012, Chişinău, 2012. p.210-212.

4. Televca O. Conceptul procesului bugetar la nivelul colectivităţilor locale. Simpozionul

Internaţional „Universul ştiinţelor”, Ediţia a IV-a din 8 septembrie 2013, Iaşi. p.353-356.

5. Televca O. Cadrul normativ al finanţelor publice în RASSM. În: Integrare prin Cercetare şi

Inovare, Conferinţă ştiinţifică cu participare internaţională, 10-11 noiembrie 2014, Chişinău,

2014. p.234-245.

6. Televca O. Aplicarea principiului legalităţii în administrarea finanţelor publice locale. În:

Materialele Conferinţei ştiinţifice internaţionale „Perspectivele şi problemele integrării în spaţiul

european al cercetării şi educaţiei”, (Cahul, 7 iunie 2016), Volumul I, Cahul, Editura:

Universitatea de Stat „B.P.Haşdeu”, 2016. p.189-192.

7. Televca O. Trezoreria de stat: evoluţie istorică. În: Rezumate ale comunicărilor prezentate la

Conferinţă ştiinţifică naţională cu participare internaţională ”Integrare prin cercetare şi inovare”.

Seria „Ştiinţe juridice” (Chişinău, 28-29 septembrie 2016). Editura: CEP USM, 2016. p. 189-

192.

Lucr ări ştiin ţifice publicate: 12 lucrări ştiin ţifice

Cunoaşterea limbilor: excelent – româna, rusa; satisfăcător – engleza

Date de contact: Adresa: mun.Chişinău, str.Cuza Vodă, 19/8, ap.78

Telefon: 069154433; e-mail: [email protected]

Documents

OLEG TELEVCA, 2017 - cnaa.md · Cuvinte-cheie: finan ţe publice, finan ţe publice locale, colectivit ăţi locale, proces bugetar, proces de administrare, unitate administrativ-teritorială,