Met de Nota Ruimte zet het kabinet in op ontwik-

kelingsplanologie als oplossing voor ruimtelijke

spanningen waar klassieke planning tekortschiet.

Ontwikkelingsplanologie lijkt de nieuwe mantra van

de ruimtelijke ordening, hoewel nog beslist niet hel-

der is wat er concreet onder wordt verstaan. De een

brengt ontwikkelingsplanologie in verband met inter-

actieve planvorming, de ander met een ‘ruim baan’

voor projectontwikkelaars en weer een ander met

gebiedsgericht beleid. Het woord dreigt sleets te

worden, voordat het de kans heeft gehad zich te

ontpoppen tot een werkbaar begrip.

Het Rathenau Instituut en Habiforum proberen met

deze publicatie de sluier over ontwikkelingsplano-

logie op zijn minst ten dele op te lichten.

Ontwikkelingsplanologie blijkt niet een nieuw

gereedschap voor planologen, maar een sociaal-

culturele opgave voor bestuurders, ambtenaren,

burgers en ondernemers. Deze publicatie plaatst

ontwikkelingsplanologie naast bestaande vormen

van planning, schetst opvattingen over ontwikkelings-

planologie, geeft een indicatie van wat ontwikkelings-

planologie betekent voor het openbaar bestuur en

plaatst haar in historisch perspectief.

Een kwart van de ruimte van Nederland zal de

komende decennia van functie moeten veranderen,

terwijl kennis, competenties en cultuur niet toerei-

kend zijn om dat op een kwalitatief hoogwaardige

wijze te doen. Dit leidt nu al tot bijvoorbeeld ver-

rommeling van de groene open ruimte en tot reali-

satie van slechts de helft van het jaarlijkse woning-

bouwprogramma. De ruimtelijke opgave is in hoge

mate een politieke opgave en de uitdaging om

Nederland in economisch, ecologisch en sociaal-

cultureel opzicht gezond te houden. Hiervoor zijn

andere werkwijzen nodig dan in de twintigste eeuw,

waarschijnlijk zelfs een trendbreuk in denken en

doen. De eenentwintigste eeuw vereist een nieuw

evenwicht tussen ordenen en ondernemen en tussen

publieke en private partijen. De rol van de overheid

zal fors moeten veranderen.

Ontwikkelingsplanologieals sociaal-culturele opgave

Inhoud

Denken over ruimte in de tijd

Opvattingen over ontwikkelingsplanologie

Betekenis voor het openbaar bestuur

Overwegingen voor de politiek

Noties van ontwikkelingsgericht werken op basis van praktijkvoorbeelden

Van ruimtelijke ordening naar ruimte in wording

2

5

8

10

12

Stratenplannen begin van ruimtelijke ordeningWie het fundament zoekt van de ruimtelijke ordeningin Nederland komt uit bij de stratenplannen in hetkader van de Woningwet van 1901. In de tweede helftvan de negentiende eeuw trokken boeren massaalnaar de toen relatief kleine steden, op zoek naarwerk in de industrie en naar geluk. Aan de randenvan de toenmalige kernen, tussen ontelbare fabrieks-schoorstenen, werden woonwijken uit de grondgestampt. Mensen werden dicht op elkaar in kleinehuisjes gehuisvest. Daglicht in huis en schone luchtwaren een luxe. De volksgezondheid had hier flinkonder te lijden. Toch zou het vele jaren van politiekdebat kosten voordat in 1901 de Woningwet werdaangenomen door het parlement. Deze wet bepaal-de onder meer dat gemeenten voorafgaande aannieuwbouw zogeheten stratenplannen moestenopstellen, waarin een minimumafstand tussen woningen werd gegarandeerd.

Ook kregen gemeenten de mogelijkheid particulieregronden te onteigenen voor publieke doelen en moch-ten ze voortaan voor woningbouw financiële steunverlenen aan minder draagkrachtige particulieren. Ditlaatste was het begin van de zogeheten woningwet-woningen. Na leniging van de hoogste noden trad in

1927 de Welstandswet in werking, waardoor architec-tuur en esthetiek meer aandacht kregen. De straten-plannen zijn de voorlopers van de ons bekendebestemmingsplannen, waarin de bestemming van elke vierkante meter ruimte juridisch bindend is vast-gelegd. De stratenplannen zijn ook het begin van destrikte scheiding van ruimtelijke functies, tot en methet scheiden van reguliere woningen en recreatie-woningen.

Maakbaarheid van NederlandNadat het fundament van de ruimtelijke ordening inde vorm van de Woningwet was neergelegd, bouwdede overheid het ruimtelijke beleid verder uit. In 1960verscheen de Eerste Nota over de RuimtelijkeOrdening, waarin het Rijk voor tien jaar vastlegde hoede ruimte zich zou ontwikkelen. Vanwege de snelleontwikkelingen, onder meer door de enorme groeivan de bevolking, volgde al in 1966 de Tweede Nota.In 1965 werd de Wet op de ruimtelijke ordening aan-genomen: voor burgers een doorbraak voor de open-heid van planvorming voorafgaande aan ruimtelijkeplannen. In 1974 verscheen het begin van de DerdeNota en in 1988 de Vierde Nota. De laatste vormt hetfundament voor alle VINEX-wijken, de iconen van hetNederlandse denken over ruimte in de twintigsteeeuw: maakbaar, monofunctioneel, scherpe scheidingtussen stad en land en in een aantal gevallen eenarchitectuur die letterlijk en figuurlijk amper boven het maaiveld uitstijgt.

Op papier was Nederland maakbaar, maar in de prak-tijk bleek dat minder eenvoudig. Zo is het zogehetenGroene Hart sneller verstedelijkt dan welk ander lan-delijk gebied ook. De nog bestaande openheid staatlokaal onder grote druk, omdat daar de eeuwenoudemelkveehouderij in bedrijfseconomisch opzicht ver-zwakt en steeds minder tegendruk kan bieden tegen‘rode’ initiatieven. Het bedrijvenlint langs de A2 was evenmin gepland en vormt toch het meest uit-gestrekte bedrijventerrein van ons land. Al te zeer vonden ontwikkelingen plaats ondanksoverheden, in plaats van dankzij. In politieke debat-ten in de twintigste eeuw bleek ruimtelijke ordeningook allesbehalve een seculiere aangelegenheid. De stad was de achtertuin, zo niet voortuin, van desociaal-democraten. Het platteland was van dechristen-democraten. De liberalen hielden zich hoog-uit bezig met de financieel-economische aspectenvan ruimtelijke ordening.

SIE

BE

SW

ART

/HO

LLA

ND

SE H

OO

GTE

Maakbaarheidsdenken

Denken over ruimte in de tijd

Stellingname tegen het maakbaarheidsdenkenDe Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening is onderhet tweede Paarse kabinet niet meer vastgesteld en zalals zodanig ook niet meer worden vastgesteld. Was hetvoorheen voor een deel al fictie om de ruimtelijke maak-baarheid af te dwingen met nota’s, thans is de dynamiekin de samenleving zo groot dat voor tien jaar vooruitplannen en vervolgens alle nieuwe initiatieven langs dielat leggen, als regel niet meer werkt. Een nieuwe nota in de geest van de voorgaande vier zou een hindernisvormen voor ontwikkelingen die Nederland hard nodigheeft om weer op te klimmen uit het economische dal.Waar Jan Pronk als minister van VROM nog inzette opstrakke rode en groene contouren, nam zijn opvolgerHenk Kamp stelling tegen de zogeheten toelatings-planologie (zie kader op pagina 5).

In zijn Stellingnamebrief van november 2002 pleit Kampvoor een planologie die de speelruimte van regionale

overheden, het bedrijfsleven en het maatschappelijkmiddenveld activeert. In zijn optiek zijn meer onder-nemerschap en creativiteit nodig om de grote ruimte-lijke opgaven (water, wonen, werken, landbouw, natuur)te kunnen realiseren en tot meer ruimtelijke kwaliteit tekomen. De overheid komt er in haar eentje niet meer uit vanwege een kloof tussen beleid en praktijk, eenafwachtende en bureaucratische cultuur en een gebrekaan middelen. Sybilla Dekker heeft met de portefeuillevan Henk Kamp ook zijn signaal opgepakt en streeftnaar een ruimtelijke ontwikkeling waarmee maatwerkmogelijk is. Anders gezegd: behoud van het goede van toelatingsplanologie en inpassing van vernieuwing.Onlangs heeft zij de Nota Ruimte aan het parlementvoorgelegd. Eveneens in 2004 zal de fundamenteel herziene Wet op de ruimtelijke ordening naar verwach-ting door het parlement worden behandeld. �

3

SIE

BE

SW

ART

/HO

LLA

ND

SE H

OO

GTE

Vinexatie van Nederland voorbij?

Omgaan met ruimte staataan de vooravond van eennieuw stadium van ontwik-keling. In een ver verledenbegon het met het stadiumvan overleven. Mensen zochten de besteplaatsen om te wonen ente werken. Indien succes-vol groeiden die plaatsenuit tot nederzettingen,dorpen of steden.Waterschappen werden

opgericht om de water-wolf te temmen. Een tweede stadium is dat van volksgezondheid.Gevolgen van de massaletrek naar de stad aan heteinde van de negentiendeeeuw waren aanleidingvoor de Woningwet, dieeen basiskwaliteit voorwonen introduceerde. Een derde stadium is datvan welvaart. Wonen, wer-

ken en mobiliteit van een snelgroeiende bevolkingmoesten ruimtelijk wor-den gestuurd om kwali-teitsverlies te voorkomen.De nota’s over de ruimte-lijke ordening waren expo-nenten van op welvaartgeoriënteerd maakbaar-heidsdenken. Een vierde stadium staatop doorbreken: identiteit.In een tijd van globalise-

ring en individualiseringgroeit de behoefte aanruimtelijke expressie envormgeving van de eigenleefomgeving. Zonder dat geen betrokkenheid.Binnen voorwaarden geeftde Nota Ruimte de com-plexe samenleving gele-genheid voor zelfontplooi-ing op regionale schaal.

Van overleven naar identiteit

4

Aanleiding Woningwet

SPA

AR

NE

STA

D F

OTO

AR

CH

IEF

Opvattingen over ontwikkelingsplanologie

In aanloop naar de Nota Ruimte is het op congressen en in wandelgangen een en alontwikkelingsplanologie wat de klok slaat. Het lijkt de nieuwe mantra van planologen.De een brengt ontwikkelingsplanologie in verband met interactieve planvorming, de ander met alle ruimte voor projectontwikkelaars of juist voor zelf ondernemendeoverheden en weer een ander met voortzetting van wat al jaren in het kader vangebiedsgericht beleid wordt gedaan. Het ontbreekt vooralsnog aan eenduidigenoties. VROM spreekt in een concept van de Nota Ruimte van ‘een planologie die despeelruimte van regionale overheden vergroot en het bedrijfsleven en maatschappe-lijke organisaties activeert.’ Een eeuw van volledig overheidsgedomineerde ruimte-lijke planning is echter niet binnen enkele jaren om te vormen naar een planningwaar publieke, private en particuliere partijen gezamenlijk inzetten op het best denk-bare maatschappelijke resultaat. Op korte termijn zou het volledig operationaliserenvan de Stellingnamebrief van voormalig minister van VROM Henk Kamp enerzijdskunnen leiden tot onsamenhangende initiatieven en daardoor tot teloorgang van deruimtelijke kwaliteiten die er nu nog zijn. Anderzijds zijn overheid en bedrijfslevenniet eerder zo ver van elkaar verwijderd geweest als nu en loopt het in de praktijkniet zo’n vaart met publiek-private samenwerking. Opvallend is dat Nederlandse projectontwikkelaars jaarlijks tientallen miljarden in de publieke ruimte van anderelanden investeren, naar eigen zeggen door gebrek aan mogelijkheden in Nederland.

Vormen van planningSI

EB

E S

WA

RT/H

OLL

AN

DSE

HO

OG

TE

Toelatingsplanologie(TP)Een initiatief wordt for-meel pas toegelaten alshet voldoet aan ruimtevoren door overhedengestelde ruimtelijkeeisen. Streek- en bestem-mingsplannen leggenvast wat is ontstaan(Terugblikplanologie) enwaar wat kan ontstaan(Toekomstplanologie).Toelatingsplanologieheeft ertoe geleid dat inhet dichtstbevolkte landvan Europa sprake is vanzowel grote steden alskleine kernen en groteopen ruimte.

Centralistische planning(CP)Het Rijk legt verplichtin-gen op, zoals in het gevalvan de Betuwelijn, deHSL en in zekere zin ookde ecologische hoofd-structuur. Voorafgaandeaan het proces staat heteindresultaat al min ofmeer vast.

Projectontwikkeling(PO)Gemeenten – en sindskort de provincies – parti-ciperen actief in ontwik-kelingsmaatschappijenvoor de realisatie van bij-voorbeeld woningbouw.PO kan een uitwerkingzijn van TP, CP en OP.

Ontwikkelingsplanologie(OP)Overheden stellen enscheppen voorwaardenwaarbinnen maatschap-pelijke initiatieven kunnenworden ontwikkeld ennemen besluiten tussengefaseerde deelproces-sen. Het resultaat komtvoort uit het proces. Het initiatief en de regiekunnen in handen zijn van publieke, private ofparticuliere partijen.

Aanleg HSL: de hoge-snelheidslijn doorsnijdt

het polderlandschapdiagonaal

6

Karakteristieken van ontwikkelingsplanologieHoewel nog niemand precies kan aangeven welke spel-regels horen bij ontwikkelingsplanologie, ziet het erniet naar uit dat het de panacee is voor alle ruimtelijkekwesties. Veeleer is ontwikkelingsplanologie een nieuwmentaal perspectief. Het is een nieuwe werkwijze inaanvulling op de andere vormen van planologie (toe-latingsplanologie, centralistische planning en project-ontwikkeling), die hun waarde behouden.

Habiforum heeft op grond van praktijkvoorbeeldeneen begin gemaakt met het in kaart brengen vankarakteristieken van ontwikkelingsplanologie. Veelwijst erop dat zij bij uitstek geschikt is voor gebiedenwaar sprake is van grote dynamiek, een hoge matevan complexiteit en urgentie van oplossing van een(majeur) probleem. Waar verder behoefte bestaat aanintegrale ruimtelijke oplossingen en waar vanuit hel-dere verantwoordelijkheden kan worden gewerktaan coproducties van overheden, ondernemers enbewoners. Met een ontwikkelingsgerichte benade-ring van een gebied wordt als het ware een stuk uitde toelatingsplanologische puzzel gelicht om na eenaantal jaren hetzelfde stuk, maar dan met een geheelandere tekening, weer terug in de puzzel te leggen.Inherent hieraan gelden dan voor het puzzelstukvoor de duur van het proces andere regels, bijvoor-beeld op het gebied van milieu. Het puzzelstuk kanniet los van de ruimtelijke omgeving worden

beschouwd, omdat het juist gaat om de meerwaardevan de som der delen.

Ontwikkelingsplanologie is vooral een andere maniervan werken. Zij vraagt andere competenties van betrok-ken personen; zij vraagt om bevlogenheid, om eenvorm van maatschappelijk idealisme en om een funda-menteel andere rol van overheden. Het samenspel tussen publieke, private en particuliere partners is eencontinue en herhaalde beweging tussen moeten, kun-nen en willen. Als niet alle betrokken partijen noodzaaken urgentie onderschrijven (het moeten) valt het funda-ment onder een ontwikkelingsgericht proces weg.Zonder zicht op haalbare en betaalbare oplossingen(het kunnen) leidt het proces niet tot handelen, ook alis alle creativiteit op het gebied van techniek en finan-ciering op tafel gelegd. Als niet alle hoofdrolspelerszich ervoor inzetten (het willen), strandt het procesvoortijdig.

Ontwikkelingsplanologie is een gezamenlijke trektocht,geen georganiseerde reis waarvan het eindbeeld bijvoorbaat vaststaat. Om niet te blijven hangen in pratenover doen, worden waar mogelijk al tijdens het plan-proces passende projecten uitgevoerd en wordt daar-van geleerd voor het vervolg van het proces. Dat leidttot investeringen in de ruimtelijke kwaliteit en gene-reert mentale energie voor het vervolg. Ruimtelijkeordening wordt zo ruimtelijke ‘wordening’. �

FOTO

: SIE

BE

SW

ART

/HO

LLA

ND

SE H

OO

GTE

F

OTO

MO

NTA

GE

TO

N V

ER

HE

ES

Bij ontwikkelingsplanologie wordt als het ware een stuk uit de toelatingsplanologische puzzel van een gebiedgelicht, om het jaren later met een hele andere tekening terug te leggen in de puzzel.

PRO

VIN

CIE

NO

OR

D-B

RA

BA

NT

Overdiepse Polder

Hoewel nog dungezaaid,zijn er al wel praktijkvoor-beelden van ontwikkelings-planologie. Een actueel enaansprekend voorbeeld iseen project gericht op eenduurzame inrichting van deOverdiepse polder, aan deBergsche Maas ter hoogtevan Waalwijk. Naar aanlei-ding van berichten over denoodzaak van meer ruimtevoor de grote rivieren, heb-ben de honderd bewonersvan de polder de ruimte-lijke spanning in hun leef-omgeving gesignaleerd. Alsvolwaardige partij hebbenzij met overheden en maat-schappelijke organisatiesnoodzaak en nut van eengezamenlijk project onder-schreven. Gezamenlijk heb-ben alle partijen visies enkwaliteitsbeelden voor detoekomst van de polderontwikkeld.

Parallel hieraan hebbenoverheden voorwaardengesteld waaraan de oplos-

singen moeten voldoen.Het resultaat is dat allewoningen en bedrijven worden afgebroken en datterpen worden aangelegdvoor nieuw te bouwenwoningen en bedrijven. Na de herinrichting isakkerbouw uitgesloten,krijgt de melkveehouderijeen impuls, gaan natuur enrecreatie erop vooruit enkan de polder bij extreemhoog water in de Maasonderlopen. Hierdoorwordt bijvoorbeeld dewaterpiek ter hoogte van’s- Hertogenbosch met tiencentimeter afgetopt. Dekeuze voor terpen is deopbrengst van het geza-menlijke proces en blijktkosteneffectiever en duur-zamer dan de oplossingendie parallel achter bureauszijn bedacht. Het procesheeft twee jaar in beslaggenomen en is verlopen viazelfsturing. Het planproceswas formeel gescheidenvan het besluitvormings-

proces. Informeel was hetermee vervlochten.

In voorbeelden als deOverdiepse polder spelenoverheden een wezenlijkandere rol dan de bekendevan ambitieuze plannen-maker, die een toontjelager gaat zingen als hetvervolgens om de (kwalita-tief hoogwaardige) uitvoe-ring daarvan gaat. Voor deOverdiepse polder laggeen vooropgezet idee ofplan klaar, waarvoor eendraagvlakmachine in wer-king zou moeten wordengesteld. De opbrengst vanhet proces was een geza-menlijk resultaat, dat voort-kwam uit het proces zelf.Een vrijblijvende opstellingvan de zijde van overhedenwas niet geoorloofd, omdathet proces ging over detoekomst van mensen vanvlees en bloed, die recht-streeks met ambtenarenaan tafel zaten. Kenniswerd ontwikkeld met het

oog op beantwoording vanactuele vragen uit de prak-tijk en burgers blekenessentiële kennisdragers.Positioneel of hiërarchischhandelen tijdens het plan-proces was niet aan deorde, want wat zijn positiesin een proces waar mensenzich samen inzetten voorhet meest wenselijke maat-schappelijk resultaat? Zo’nresultaat is aangebodenaan de verantwoordelijkebestuurders, die aan hetbegin van het proces voor-waarden hebben gesteld enaan het einde een besluithebben genomen. DeStuurgroep Ruimte voor deRivier heeft aan de staats-secretaris van Verkeer enWaterstaat positief adviesgeadviseerd over de plan-nen. Naar verwachting zalde staatssecretaris medio2004 een definitief besluitnemen over het beschik-baar stellen van de nood-zakelijke middelen voor realisatie.

Praktijkvoorbeeld van ontwikkelingsplanologie

8

Betekenis voor het openbaar bestuur

In ontwikkelingsgerichte processen zijn overhedenpartners die op twee manieren kunnen sturen. De eer-ste manier van sturen is het vooraf stellen en schep-pen van heldere en doordachte voorwaarden, die hetmidden houden tussen gemeenplaatsen en van tevo-ren uitgewerkte doelstellingen. Dit impliceert wel eenandere werkwijze. Overheden zijn immers niet altijdde beste opdrachtgevers. Ze definiëren vaak slechtwat zij voorstaan en blijven hangen in wensen en aansprekende ontwerpen, zonder een beeld van haal-baarheid en realiteitszin. Zodra een project concreetwordt, hebben ze de neiging te komen met voor-schriften tot op het niveau van details. Dit kan leidentot frustratie bij andere partijen, ernstige vertragingvan de uitvoering en verhoging van de kosten.

De tweede manier waarop overheden kunnen sturen isdoor heldere besluiten te nemen. Waar ‘dit en dat’doorgaat voor een werkbare opdracht, terwijl ‘dit ofdat’ op zijn plaats is, geven bestuurders te kennen niette kunnen of te willen kiezen. Vanwege de verkokering,bureaucratie en cultuur van overheden zijn private enparticuliere partijen onmisbaar om sneller te komen totinvesteringen in zaken waar de maatschappij voorwarmloopt. Hiervoor moeten overheden leren loslaten,leren andere partijen te vertrouwen en leren coprodu-ceren. Ook veel private en particuliere partijen zulleneen cultuurverandering moeten ondergaan en hun verantwoordelijkheid moeten kennen en nemen.

Primaat van de maatschappijOm als overheden op cruciale punten te kunnen sturen,is het van belang een proces op te delen in gefaseerdedeelprocessen, zoals een voorverkenning, een verkenning,een planstudie en de realisatie. Tussen deze deelpro-cessen kunnen (zo nodig) knopen worden doorgehakt.Bijkomend voordeel van het definiëren van deelproces-sen is de mogelijkheid binnen de Europese aanbeste-dingsregels tot open samenwerking te komen tussenpublieke en private partijen. In een tijd van relatiefhoog opgeleide, mondige en goed geïnformeerde bur-gers blijken overheden niet langer te kunnen volstaanmet het raadplegen van vertegenwoordigers van hetmaatschappelijk middenveld. Overheden zullen ookrechtstreeks met burgers om de tafel moeten zitten om te weten wat er leeft. Burgers laten zich steedsminder representeren, zelfs niet door het bestuur vanhun eigen bewonersvereniging. Waar bijvoorbeeld eenprovincie door de hoofdrolspelers wordt gevraagd deregie van een ontwikkelingsgericht proces op zich te

nemen, is het noodzakelijk dat de leidende kracht zichverantwoordelijk voelt, voldoende mandaat krijgt voorzowel proces als inhoud en wordt gesteund door deformeel verantwoordelijke bestuurder(s).

Bestuurskundige kwestiesDe rol van de overheid staat in toenemende mate terdiscussie. Zeker in ontwikkelingsgerichte processenspeelt de vraag of de overheid nog wel bestaat. Gaat

het in de praktijk niet veeleer om verschillende over-heden die al dan niet met elkaar samenwerken? Of zelfs om individuele bestuurders die met elkaarverantwoordelijkheid nemen, aan de slag gaan endaardoor voor de duur van een proces een positieverwerven? In de praktijk wordt vaak nog gesprokenals zou er één overheid bestaan, terwijl rollen en ver-antwoordelijkheden wel degelijk zijn verdeeld overmeer overheden en portefeuillehouders. Publiek-

publieke samenwerking is als conditie minstens zobelangrijk als de veelbesproken publiek-privatesamenwerking. Publiek-publieke samenwerking is eenkwestie van cultuur van het openbaar bestuur. Waarsprake is van concurrentie tussen overheden ofbestuurders is sprake van ontkenning dat Nederlandalle kracht, kennis en competentie zal moeten benut-ten om internationaal in de eenentwintigste eeuw eenstevige positie te verwerven.

Inherent aan ons democratisch bestel is de vierjaarlijksewisseling van de wacht, terwijl ruimtelijke processenveelal meer tijd in beslag nemen. Nieuwe bestuurderskunnen eerder gemaakte afspraken weer ter discussiestellen of afdoen als ancien régime. Soms kunnen hardeargumenten en voortschrijdend inzicht dit rechtvaardi-gen en is een koerswijziging uit te leggen aan betrok-kenen. Waar echter het openbreken van gemaakteafspraken zijn oorsprong vindt in partijpolitiek machts-

denken, wordt het vertrouwen in de overheid op hetspel gezet en wordt een streep getrokken door eengezamenlijk proces. Wellicht is het mogelijk om voor-waarden aan het begin van een proces een dusdanigestatus te geven dat later slechts zeer zwaarwegendeargumenten tot een koerswijziging kunnen leiden.

Ontwikkelingsplanologie binnen een duaal stelsel impli-ceert dat verantwoordelijke portefeuillehouders in alle

openheid communicerenmet staten- of raadsleden.Tegelijkertijd moeten por-tefeuillehouders bij hen voldoende vertrouwengenieten om alert en adequaat actie te kunnenondernemen. Waar zij hetstrategisch vinden grondaan te kopen voordat eeninitiatief openbaar is, doetzich mogelijk een dilemmavan formaat voor. Eenvoortijdige aankoop voor-komt namelijk dat privatepartijen om speculatieveredenen een grondpositieverwerven, die het vooroverheden te duur maaktaan de financiering vaneen initiatief deel tenemen. Politieke behan-deling van het voornemenom gronden aan te kopenmaakt dat voornemenvanwege de Wet open-baarheid bestuur (Wob)echter openbaar. Voorspeculanten is het danzeer aantrekkelijk omgrond aan te kopen. In de regel opereren private

partijen op dergelijke momenten sneller dan overhe-den. Hoewel veel gemeenten in het verleden hebbenleren omgaan met deze problematiek, stelt het dua-lisme in de politiek hen voor nieuwe dilemma’s. Hetvergt openheid, zonder te vervallen in naïviteit, enonderling vertrouwen met behoud van scherpte. Omeffectiever te kunnen handelen, klinkt de roep om eennieuw instrument – bijvoorbeeld een Wet op de grond-exploitatie – steeds luider. �

9

10

Overwegingen voor de politiek

Omgaan met ruimte in het dichtstbevolkte land vanEuropa is een culturele opgave. Meervoudig ruimte-gebruik is noodzakelijk. Ruimtegebruik is niet alleeneen ecologische en economische aangelegenheid,maar omvat ook sociaal-culturele aspecten.Ruimtelijke kwaliteit houdt verband met de identiteitvan een plaats en met de beleving daarvan.Samenwerking tussen de meest uiteenlopende partij-en is inherent aan ontwikkelingsplanologie. Geenenkele actor weet nog alles, niemand is de baas en opzijn minst de publieke partijen hebben een vetorecht.Ontwikkelingsplanologie vergt innovatieve financie-ringsarrangementen en nieuwe samenwerkingsvormenop basis van inventiviteit, creativiteit en lef. In dit lichtis de Nota Ruimte bij voorkeur een bron van inspiratievoor velen. Op basis van het voorgaande en debattenrondom de Nota Ruimte zijn de volgende overwegin-gen voor de politiek gedestilleerd.

� Zet in op proeftuinenCombineer het ordenende van toelatingsplanologie methet ondernemende van ontwikkelingsplanologie. Zieontwikkelingsplanologie als een manier van werken dieper definitie verbonden is met een gebied waar zoveelaan de hand is, dat toelatingsplanologie niet meerwerkt. Creëer voor dergelijke gebieden experimenteer-ruimte door als Rijk andere regelgeving toe te staan.Zet in op proeftuinen, waar actoren de kans krijgen aldoende nieuwe praktijken van handelen te ontwikkelen.Laat het Rijk zich hier beperken tot hoofdlijnen en draaghet formele stokje daadwerkelijk over aan provincies engemeenten. Maak voor de verschillende bestuurslagenwel helder wat hun rollen en verantwoordelijkhedenbinnen ontwikkelingsgerichte processen zijn. Put hierbijuit goede voorbeelden die er nu al zijn. Claim als over-heid niet de regie als ook andere partijen hieraan invul-ling kunnen en willen geven. Zet in op een evaluatie van wat er van ontwikkelingsplanologie in de praktijkterechtkomt. Lost zij de eerder gesignaleerde obstakelsadequaat op, introduceert zij nieuwe obstakels en hoemoet daar vervolgens mee om worden gegaan?

� Investeer in mensenZet in op ontwikkelingsplanologie als een leerproces.Opleiding, training en coaching van procesregisseurs,bij voorkeur verbonden aan concrete ontwikkelings-gerichte processen, is onontbeerlijk. Het succes vanontwikkelingsplanologie staat of valt immers met com-petente personen die processen kunnen leiden, sociaalvaardig zijn, betekenis kunnen geven aan uitspraken

van anderen, niet zichzelf als dé hoofdrolspeler zien,kunnen omgaan met media, gevoel hebben voor for-mele en informele verbanden, et cetera. In dit licht kanook worden geleerd van ervaringen in andere landen.

� Kom met een omschrijvingOm vruchteloze discussies te voorkomen over wat ontwikkelingsplanologie wel of niet is, zorg voor eenomschrijving van wat zij in grote lijnen behelst (zie bij-voorbeeld kader op pagina 11). Geef op zijn minstnoties van ontwikkelingsplanologie op basis van reedsbeschikbare praktijkvoorbeelden. Het kan het veel-gehoorde ‘dat doen we toch al jaren’ naar het rijk derfabelen verwijzen.

� Beperk nieuw instrumentarium tot het strikt noodzakelijke

Vlucht niet in het ontwikkelen van nieuwe instrumenten.De bestaande zijn merendeels toereikend, maar wordenbeperkt benut. Dit betekent niet dat er geen verande-ringen nodig zijn. Zo verdient ontschotting van beleiden ontpotting van middelen aandacht. De huidige keuraan bestemmingsgelden maakt het schier onmogelijkals publieke partijen te investeren in integrale oplossin-gen. Wat verder ontbreekt of tekortschiet is het instru-mentarium voor verevening van baten en kosten op hetniveau van gebieden. Vrijwillig overeengekomen spel-regels voor verevening kunnen via de rechter weer wor-den opengebroken, omdat het juridisch kader (voorals-nog) te beperkt is. Verder is mogelijk een Wet op degrondexploitatie noodzakelijk om ervoor te zorgen datde realisatie van ruimtelijk beleid betaalbaar blijft enniet voornamelijk ten goede komt aan speculanten opde grondmarkt.

� Koester pluriformiteitLeer van de ontwikkeling van het ruimtelijk beleid.Programma’s zoals de ruilverkaveling binnen de land-bouw en de ‘vinexatie’ van steden hebben landschap-pelijke en culturele waarden onder (grote) druk gezet.Uniformiteit was destijds het stramien waarop is ingezet. Onze dynamische en complexe tijd van globa-lisering en tegelijkertijd individualisering vereist maat-werk en pluriformiteit. Zie ontwikkelingsplanologie alsmogelijkheid om geleidelijk te ontdekken wat wel enwat niet past bij een specifieke ruimte.Ontwikkelingsplanologie is bij uitstek een werkwijzeom in de praktijk te ontdekken welke kleuren in welkeverhouding bij elkaar passen. �

1

2

3

4

5

BR

ON

: DE

NIE

UW

E K

AA

RT V

AN

NE

DE

RLA

ND

, NIR

OV,

DE

N H

AA

G

Ontwikkelingsplanologie ishet interactief ontwikkelenvan integrale en op uit-voering gerichte gebieds-afspraken, die per definitieuit samenwerking voort-komen, tot maatschappe-lijke meerwaarde leiden

en kunnen rekenen op‘commitment’ van betrok-kenen. Het is een kwestievan cultuur, van compe-tenties en condities, envan verbinden, versnellenen vernieuwen.

De Nieuwe Kaart vanNederland brengt alle ruim-

telijke ordeningsplannenvan diverse instanties in

kaart (bijv. van overheden,maar ook visies van project-

ontwikkelaars of andereorganisaties). Deze plannen

hebben betrekking op bij-voorbeeld nieuwe woning-bouw, bedrijventerreinen,

natuur, waterberging eninfrastructuur.

De NieuweKaart maakt

de ‘plannen-berg’ van

deze honder-den instanties

op één plektoegankelijk.

Aanzet voor schets van ontwikkelingsplanologie

� De insteek is gebiedsgericht en gerichtop een tastbare (geen papieren) maat-schappelijke opbrengst.

� Het resultaat, als uiteindelijkeopbrengst, volgt uit het proces en is niet voorgekookt.

� Het proces is niet reactief, maar inter-actief: er is sprake van wederzijdsebeïnvloeding en aantrekkelijkheid.

� Burgers zijn in beginsel volwaardige(hoofdrol)spelers en essentiële kennis-dragers.

� De werkwijze is gaandeweg ontwikkelenen onderzoeken, en leren door te doen.

� De te faseren deelprocessen zijn zelfslechts informeel vervlochten met hetbesluitvormingsproces.

� Het iteratief doorlopen van de ‘stappen’ is een continu en organisch proces.

� Papier en overleg dienen het proces en vormen geen (on)bedoelde hindermacht.

� De actoren staan open voor positieve kritiek als het ‘oude’ sectorale belangendenken opspeelt.

� Het betere is vaak de vijand van het goede. �

Noties van ontwikkelingsgericht werken

op basis van praktijkvoorbeelden

Terugkomende en deels parallelle ‘stappen’ in een proces

� Signaleren van de urgentie van ruim-telijke en maatschappelijke spanningin een bepaald gebied.

� Hoofdrolspelers1 delen de probleem-identificatie en onderschrijven de nood-zaak van een gezamenlijke aanpak.

� Delen van beelden van beoogde kwaliteiten van de ruimte en benoe-men van kennisvragen.

� Ontwerpen en organiseren van eengezamenlijk proces (spelregels, budget, planning, menskracht).

� Schetsen van ontwikkelingen in verleden en heden en van de te ver-wachten dynamiek in de toekomst.

� Hoofdrolspelers en visionairen ontwik-kelen gezamenlijk kijkrichtingen voorde toekomst.

� Verrijken van de kijkrichtingen doorandere spelers en ontwikkelen vaneen financieringsarrangement.

� Ontwikkelen en uitvoeren van (geza-menlijke) projecten die vrijwel zekergeen spijt opleveren.

� Stellen van voorwaarden waarbinnenkijkrichtingen zich kunnen ontwik-kelen.2

� Scheppen van de voorwaarden voorde ontwikkeling van kijkrichtingen.3

� Gezamenlijk ontwikkelen en uitvoerenvan projecten die passen binnen dekijkrichtingen.

� Toetsen van de projecten aan degestelde voorwaarden: handhavenen/of aanpassen van de voorwaarden.

1 Publiek en/of privaat en/of particulier, voort-komend uit een iteratieve actoranalyse.

2 Bijvoorbeeld ten aanzien van water, bodem,cultuurhistorie of de prijsklasse van nieuw-bouwwoningen.

3 Bijvoorbeeld ten aanzien van infrastructureleontsluitingen, voorzieningen of (co)financiering.

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

Colofon

Het Rathenau Instituut is een onaf-hankelijke organisatie die tot taakheeft maatschappelijke en politiekeoordeelsvorming te ondersteunenrond vraagstukken die te makenhebben met wetenschappelijke entechnologische ontwikkelingen.Het instituut geeft opdracht omdergelijke vraagstukken breed teonderzoeken. Het richt zich met deresultaten van zijn onderzoek tothet Nederlandse parlement.

Habiforum is een netwerk vanpublieke en private partijen dat deontwikkeling van nieuwe praktijkenvan handelen in de wereld van deruimtelijke ordening actief stimu-leert. Het programma VernieuwendRuimtegebruik (2004-2009) richtzich op doorbraken in denken endoen rond het vraagstuk van ont-wikkelingsplanologie.

Nirov is netwerkpartner vanHabiforum.

AuteursPeter van Rooy(Accanto/Habiforum/Nirov)Lydia Sterrenberg (Rathenau Instituut)Ab van Luin (Habiforum)

EindredactieRathenau Instituut

FotografieSpaarnestad FotoarchiefHollandse HoogteProvincie Noord-BrabantNirov, Den Haag

VormgevingTon Verhees

Grafische productieHerbschleb & Slebos

DrukwerkMeboprint

Rathenau InstituutPostbus 855252508 CE Den HaagT 070 3421 542F 070 3633488info@rathenau.nlwww.rathenau.nl

HabiforumPostbus 4202800 AK GoudaT 0182-540655F 0182-540656info@habiforum.nlwww.habiforum.nl

De verkenning die ten grondslag ligt aan deze publicatie is uitgevoerd door hetRathenau Instituut in samenwerking met Habiforum. De verkenning is gebaseerdop de bij Habiforum bestaande kennis over ontwikkelingsgericht werken en oppublicaties over ontwikkelingsplanologie, die vooruitlopend op de Nota Ruimte zijnverschenen. Na inventarisatie en analyse van de rode draden is een notitie opge-steld die in een werksessie met 25 deskundigen is doorgesproken. Van deze sessieis een verslag gemaakt, dat opnieuw met de betrokkenen is besproken. Het verslagen de commentaren daarop staan aan de basis van deze gezamenlijke publicatie vanhet Rathenau Instituut en Habiforum, in samenwerking met Nirov.

Karakteristieken van geslaagde praktijkvoorbeelden

12