RELACIONES ENTRE NIVELES DE RELACIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO EN ARGENTINAGOBIERNO EN ARGENTINA

Raíces históricas, institucionales y conflictos Raíces históricas, institucionales y conflictos persistentespersistentes

Oscar Cetrángolo y

Juan Pablo Jiménez

XVI SEMINARIO REGIONAL DE POLITICA FISCALCEPAL – ILPES

Santiago de Chile – 26 al 29 de enero de 2004

CONTENIDO

Raíces de los conflictos

• Creación de provincias y federalismo

• Desequilibrio productivo y financiamiento público

• Historia de las relaciones Nación-provincias y leyes de

coparticipación

Relaciones durante vigencia de la Ley 23548 (desde 1988)

Impacto de la crisis

Perspectivas futuras

LAS PROVINCIAS EN LA HISTORIA ARGENTINA

Etapas del proceso de provincialización

Provincias previas a la

Constitución Nacional

Provincias previas a la

Constitución Nacional

Provincias creadas

durante los cincuenta

Provincias previas a la

Constitución Nacional

Provincias creadas

durante los cincuenta

Provincias creadas

durante los noventa

Distribución territorial del Producto Bruto Geográfico 2002

I: Ciudad de Buenos Aires

II: Bs. As., Córdoba, Mendoza y Sta. Fe.

III: Chubut, Neuquén, Sta. Cruz y T. del Fuego

IV: Catamarca y San Luis

23%

53%

7%

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III

III

IVV

VI

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V: E. Rios, La Pampa, R. Negro, Salta y Tucumán

VI: Jujuy, Misiones y San Juan

VII: Corrientes, chaco, Formosa, La Rioja y Stgo. Del Estero

Producto Bruto Geográfico por habitante (2002)

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Cop. Afectada Cop. No Afectada Transf. de la nación Regalías Rec. Tributarios Otros Rec. propios

Historia de las relaciones entre la Nación y las provincias

Tres períodos:

• Separación de fuentes tributarias (1853-1890)

• Concurrencia “de hecho”(1890-1935)

• Leyes de coparticipación (desde 1935)

Paradoja de la historia de la coparticipación (desde 1935)

Hechos:

Incorporación de tributos a la masa coparticipable

Intentos de consolidación en un régimen troncal

Aumento de coeficientes primarios provinciales

Resultados:

Relativa constancia de participación efectiva de

las provincias

Diversidad y superposición de repartos

Incorporación de tributos al sistema de coparticipación

AÑO LEY TRIBUTOS INCORPORADOS 1935 12139

12143 12147

Internos Ventas Réditos

1946 12956 Ganancias eventuales y beneficios extraordinarios. 1951 14060 Sustitutivo a la transmisión gratuita de bienes. 1973 20221 Tierras aptas para explotación agropecuaria, regularización patrimonial, divisas,

parque automotor, valores mobiliarios, aceites lubricantes y los que en el futuro establezca la Nación como impuestos indirectos. También serán incluidos los de asignación específica una vez finalizado el objetivo de su creación.

1988 23548 Todos los impuestos nacionales existentes o a crearse con las siguientes excepciones: a) derechos de importación y exportación; b) aquellos cuya distribución esté prevista en otros regímenes; c) aquellos con afectación específica al momento de promulgación de esta norma. Cumplido el objetivo de su creación se incorporarán al esquema.

Evolución de los coeficientes de distribución primaria hasta 1973 y régimen Federal de

Coparticipación desde entonces

LEYES PERIODO NACION PROVINCIAS Y MCBA

12143 y 12147 1935-1946 82,5% 17,5% 12956 1947-1958 79,0% 21,0% 14788 1959 66,0% 34,0% 1960 64,0% 36,0% 1961 62,0% 38,0% 1962 60,0% 40,0% 1963 58,0% 42,0% 1964-1966 54,0% 46,0% 1967 59,2% 40,8% 1968-1972 61,9% 38,1% 20221 1973-1980 46,7% 53,3%(a) 1981-1984(d) 48,5% 51,5%(b) 23548 1988 42.34% 57,66%(c)

Distribución porcentual de recursos tributarios nacionales (1935-2002)

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Ingresos, Benef. y Gcias. de Cap. Patrimonios Internos sobre Bs., Serv. y trans.

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01

Provincias Nación Seguridad Social

Relación Nación-provincias durante los años noventa

Condicionantes:Crisis macroeconómica

Crisis y reforma previsional

Conflictos políticos

Rasgos salientes: Límite máximo en recaudación (22% del PIB)

Cambios en estructura tributaria

Modificación y multiplicación de mecanismos de

distribución

Nivel y estructura de la recaudación tributaria total 1990-2002

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Ingresos, Benef. y Gcias. de Cap. Patrimonios Internos sobre Bs., Serv. y trans.

Comercio Ext. y Transacc. Intern. Salarios y Contrib. a la Seg. Soc. Otros Recursos Tributarios

Recursos Provinciales

Estructura de la recaudación tributaria1990 y 1993

1990

Ganancias4%

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Internos Unificados7%

Combustibles11%

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Comercio Exterior12%

Otros18%

1993

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Iva Bruto38%

Internos Unificados5%

Combustibles5%

Ap. y Contrib. Seg. Soc.31%

Comercio Exterior6%

Otros5%

Estructura de la recaudación tributaria1996 y 2002

1996

Ganancias15%

Iva Bruto44%Internos Unificados

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Combustibles5%

Ap. y Contrib. Seg. Soc.24%

Comercio Exterior5%

Otros2%

2002

Ganancias17%

Iva Bruto30%

Combustibles9%

Ap. y Contrib. Seg. Soc.17%

Comercio Exterior12%

Otros11%

Internos Unificados4%

Transferencia a provincias de recursos nacionales. En millones de pesos de 2002

CONCEPTO 1990 1996 2002Coparticipación Federal 9,223.7 12,976.1 8,356.7Inundaciones (Leyes N° 23.658 y 23.916) 63.4Fdo. Financ. Déficits Pciales. 231.0 1.0Clausula de Garantía 604.0Ganancias (14%) 1,488.2 1,365.9Gcias. (Excedente del Fondo del Conurbano) 27.9 184.6Ganancias (Suma Fija) 105.3Fondo Educativo 33.4 1.7Seguridad Social 265.6 437.6 371.8 - Bienes Personales 232.3 280.5 - Ley N° 23.549 265.6 - IVA (11%) 205.3 91.3Impuesto Combustibles 253.3 918.1 365.0 - Vialidad 244.1 513.6 219.4 - Obras Infraestructura 256.8 109.7 - F.E.D.E.I. 9.2 147.7 35.9Fdo. Compensador de Deseq. Pciales. 797.2 536.1Transferencia de Servicios 1,927.6 800.5FONAVI 1,591.6 1,418.7 505.3Reg. Energía Eléctrica (Ley 24.065) 177.9 180.1Reg. Simplif. p/peq. Contrib. (Ley 24.977) 64.7TOTAL 11,628.6 20,913.0 12,732.5

Modificaciones en Relación Nación-provincias

Cambios en funciones (descentralización)

Pactos y acuerdos de alcance general

Modificaciones en la asignación de impuestos

específicos

Acuerdos bilaterales y arreglos poco transparentes

(actas, distribución de ATN)

Instrumentos

Rasgos de la distribución de impuestos actual

Afectación de impuestos coparticipables básicamente al

sistema previsional

Impuestos sobre energías con destino a infraestructura

provincial

Pujas por el destino dentro del Presupuesto Nacional

Otros destinos provinciales

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NACION (libre disponibilidad)

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37.7% 80.8% 36.0%39.0% (T-$3)

29.0% 22.9% 20% 100% 30.2% 100%

PROVINCIAS (según 23548)

$440+30.8% (T-$580)

50.4% 14.5% 30% 48.2%53.8% (T-$3)

38.8%

ATN$20+2.5% (T-$580)

0.9% 0.3% 0.9%0.9% (T-$3)

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Prev. Soc. Nacional$120+29.6%

(T-$580)23.7% 4.5% 70% 15% 12.1% 21.0% 100% 100%

Cajas provinciales 0.7%6.3% (T-$3)

Pcia. Buenos Aires $650

Prov. exc. Bs. As.14% (T-580)-

$650

FONAVI 33.2%Vialidad provincias 13.7%

Infraestructura provincias

6.9%

FEDEI y F. Compens. 2.3% 79.0%Energía Eólica 1.3%

F. Fid. Tansp. El. Federal 19.8%

INCUCAI $3Bibliotecas 16.1%I. N. Teatro 3.2% 13%CONFER 27%INCAA 40%INTA 31.3%Min. RREE 38.5%Fdo. Fomento Cinem. 100%Secr. Turismo 100%

Fdo. Fid. Subsidio Cons. Gas

100%

Serv. Publicos Sta. Cruz 100%

Act. Tabacaleras 100%

Disposiciones de los Pactos que afectan la distribución de recursos

Fecha Denominación Modificación de la distribución de recursos Norma que lo ratifica

12 de agosto de 1992

Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales

Afectación del 15% de los recursos coparticipables para el financiamiento del sistema previsional.

Suma fija de $43.8 millones mensuales para cubrir desequilibrios fiscales de provincias.

Suma mínima garantizada para provincias de $725 millones mensuales.

Ley 24.130

12 de agosto de 1993

Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento

Aumenta el fondo para desequilibrios provinciales a $45.8 millones.

Incrementa la suma mínima garantizada a $740 millones mensuales.

Da inicio al proceso de transferencia de las Cajas de Jubilaciones Provinciales a la Nación.

Decreto 1807/93

6 de diciembre de 1999

Compromiso federal Introducción de suma fija en transferencias a provincias ($.1,350 millones en 2000 y luego promedios trienales).

Desafectación de 50% de recursos de leyes especiales.

Financiamiento de cajas provinciales de previsión social.

Ley 25.235

17 de noviembre de 2000

Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal

Modificación de la suma fija a transferir durante 2001 y 2002 a $1364 millones mensuales.

Bases para nueva ley de coparticipación.

Transferencia de programas sociales y de empleo a las provincias.

Ley 25.400

Disposiciones de los Pactos que afectan la distribución de recursos (continuación)

Fecha Denominación Modificación de la distribución de recursos Norma que lo ratifica

15 y 17 de julio de 2001

Compromiso por la Independencia, el Acuerdo de apoyo institucional para la gobernabilidad de la República Argentina y la segunda Addenda al Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal

Reducción de las transferencias en igual proporción que la disminución de salarios y haberes previsionales, hasta un 13%.

Afectación de hasta $1000 millones de anticipo de Impuestos a las Ganancias para ayudar a las Provincias a través del Fondo Fiduciario del Desarrollo Provincial.

Cancelación de diferencias por garantía de coparticipación a través del FFDP.

Decreto 1584/01

27 de febrero de 2002

Acuerdo Nación - Provincias sobre la relación financiera y bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos

Se eliminan las sumas fijas y garantías en la coparticipación, retornándose al sistema de coeficientes.

El 70% del impuesto a los débitos y créditos en cta. cte. se destina a la Nación.

Canje de deuda provincial a cargo de la Nación y limite en la afectación de coparticipación para pagar deuda reprogramada (15%).

Bases para futuro régimen de coparticipación.

Ley 25.570

Otros rasgos institucionales

Multiplicidad y diversidad de consejos y

comisiones federales

Papel de los municipios

Impacto de la crisis sobre relación Nación-provincias

Distribución de recursos: abandono de suma fija

Endeudamiento: renegociación a cargo de Nación

con límite del 15% en afectación de coparticipación

(bail out)

Reglas fiscales: reducción de déficit en 60% (PFO)

Nuevo gasto asistencial a cargo de la Nación

(cambio en distribución de funciones)

Composición del gasto por finalidad y nivel de gobierno

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Municipios2002

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Funcionamiento Educ., Cult., C. y T. Salud Prev. Social Otro Gasto Social Serv. Economicos Deuda Pública

Desafíos futuros

1. Problemas estructurales previos a los noventa:

Debilidad institucional

Inestabilidad macroeconómica

Crisis previsional

Falta de solvencia del sistema tributario

Desafíos futuros

2. Problemas que cobraron importancia en los noventa

Eliminación de tributos “distorsivos”

Nuevo esquema de reparto sobre ingresos

marginales

Introducción de reglas fiscales, fondo anticíclico…

Armonización tributaria

Desafíos futuros

3. Problemas estructurales no debidamente discutidos:

Financiamiento de políticas sociales compensadoras

Atención de desequilibrios fiscales regionales

Desafíos futuros

4. Incertidumbres que deben despejarse antes de nueva

legislación

Futura estructura tributaria

Futuro sistema previsional

Alcances y financiamiento de política asistencial

Impacto de renegociación de deudas

Recomendación final

Relativizar importancia de ley de coparticipación: no hay

una solución única para todos los problemas

Se puede avanzar con algunos de los problemas con mayor

celeridad que otros

El futuro arreglo no será definitivo (corto vs. mediano

plazo)

El futuro arreglo debe incorporar elementos flexibles