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Factores determinantes del éxito de los programas de alimentación y nutrición comunitarios142

Apéndice 1

Ejemplo de un enfoque de grupoEsquema de irrigación en la comunidad Musaruruua

Muchos grupos han sido formados, algunos han dejado de operar mientras otros aún estánactivos. El caso siguiente muestra cómo algunos miembros de la comunidad se hanorganizado ellos mismos para mejorar la seguridad alimentaria de los hogares, de losmiembros del grupo y de otros en la comunidad.

Provincia: MashonalandiaDistrito : ZvimbaMiniproyecto: producción de alimentos para mejorar la seguridad alimentaria del hogar.Principal intervención: esquema de irrigación de grupo relacionando la producción, elacceso y el consumo.

Antes de 1997, la población asentada en la aldea Musaruruua (Distrito de Sanyati, enla provincia Mashonalandia Oeste) fue involucrada a trabajar en huertos de hortalizasindividuales, trayendo agua de un río cercano. La comunidad era entre las más pobres enel área y la mayoría de los hombres debían buscar empleo en las minas, alejándose de susfamilias lo que hacía la vida difícil. Por lo tanto, 33 mujeres y 17 hombres se organizarony mediante los esfuerzos de AGRITEX y del CFNP lograron asistencia material (tuberías,un generador del paquete de ayuda japonesa) para comenzar la micro-irrigación.

El Gobierno otorgó la tierra adicional, un cuarto de acre por miembro. En 1997limpiaron el terreno e hicieron los pozos. Se instaló un generador, las tuberías y secompletó el recinto. La plantación comenzó en 1998, en el primer año sabían que eradifícil, no tenían experiencia ni dinero, pero gradualmente las cosas mejoraron. Hoy en díaproducen cereales, maíz y también patatas dos veces por año, leguminosas (guisantes,frijoles, caupíes) y hortalizas de todo tipo incluyendo tomates y zanahorias todo el año.También han sembrado árboles frutales.

Cada miembro mantiene su parcela privada dentro del área recintada y comparte unservicio comunal. El grupo tiene un comité de ocho miembros (3 hombres, 4 mujeres y eljefe de la aldea como un miembro ex-oficio), con presidente, vicepresidente, un secretarioy un asistente de secretaría. Cada miembro del grupo trabaja en su propio campo ygestiona sus productos e ingresos pero también se beneficia de, y contribuye a, losservicios comunales tales como el combustible para el generador, fertilizantes einsecticidas. Mantienen una cuenta bancaria conjunta para el pago de los servicioscomunales. El control financiero y los sistemas de transacción bancaria no dejan lugar aun mal uso de los fondos.

Anexo 2 (C) – Zimbabwe: estudio de caso 143

La capacitación fue dada en todos los aspectos de prácticas agrícolas y de nutriciónpor AGRITEX y el personal de salud. Los miembros fueron entrenados en liderazgo,gestión financiera y registro y cuentan con el apoyo razonable del agente de extensión, asícomo de un practicante general en un puesto de salud no demasiado alejado.

El otro punto importante de señalar acerca de este grupo es que emplean hasta 500trabajadores estacionales de las aldeas cercanas. Además, los habitantes de las aldeas delos alrededores les compran sus alimentos al grupo, más cercano a sus casas, a mejorprecio, de mayor variedad y fácilmente disponible siempre. Ésto contribuye a mejorar laseguridad alimentaria de las familias en el área, no solamente la de los miembros delgrupo.

Su principal problema es la falta de mercado adecuado: la producción es demasiadapara ser absorbida por las zonas cercanas. De aquí que busquen un préstamo para comprarun camión para transportar la producción a los mercados más alejados.

La construcción de un centro de cuidados diurnos dentro de las parcelas está casifinalizada. Las razones para establecer el centro fueron dadas por las madres y son lassiguientes:

• mantener a los niños saludables, porque sino se enfermaban con diarrea y tos comoresultado de estar con las madres en el campo fangoso;

• liberar a las madres para realizar sus actividades agrícolas y otras;

• dar a los niños la posibilidad de aprender;

• en el centro los niños comerán mejor, ya que a menudo las madres se olvidan dealimentarlos cuando ellas están muy ocupadas en el campo;

• el centro de cuidados diurnos podría servir a otras familias de la zona y podríagenerar ingresos en el futuro.

Falta información sobre el estado nutricional de los niños de las familias del grupo(pre y post ejecución) pero la situación parece haber mejorado mirando los gráficos decrecimiento de unos pocos niños. Como resultado del éxito de este grupo, en un períodode tiempo relativamente corto, muchos pedidos de apoyo llegan continuamente de otrosgrupos, pero los recursos son escasos.

El grupo Musaruruua es un ejemplo, pero otros grupos similares fueron tambiénobservados, incluyendo algunos en la provincia de Manicalandia. El ejemplo de este grupoclaramente demuestra lo que los aldeanos pueden hacer, si se les da la oportunidad deorganizarse y si los recursos materiales y técnicos son puestos a su disposición.


Apéndice 2

Informantes

Nivel Central

Sra. Julia Tagwireyi

Sra. Rufaro NzidimaSra. Jerida Nyyatsanza

Sr. Anthony MukwidingwiSra. Diane LindseySr. Georges Codjia

Sra. Isabel BhowaSr. Stanley Chitekwe

Coordinadora Interina Secretariado del Consejo deAgricultura y Nutrición

Directora, Unidad Nacional de Nutrición, MoH-CWCoordinadora, Fortalecimiento de la Capacitación en Alimentación

y Nutrición en África Austral, Univ. de ZimbabweFuncionario Superior, AGRITEXCoordinadora Sector Salud, CARE Internacional, ZimbabweOficial de Alimentación y Nutrición, Oficina Subregional FAO

para el África Austral y OrientalNutricionista, FAO, ZimbabweOficial Nacional de Proyecto, UNICEF

Provincia Mashonalandia Oeste

Sra. Tecla MusizvingozaSra. Esther RukureSr. Mkewna

Nutricionista Superior ProvincialCoordinadora Provincial Programa Trabajador de Salud de AldeaFuncionario Provincial, AGRITEX

(a) Distrito ZvimbaSra. Florence MatanhadaSra. Yaliwe Manika

Sra. Cathrine Kufakunesu

Sr. Walter SitholeSr. J.M. SipoliloSr. Ataranja

Enfermera Coordinadora Distrito SaludFuncionaria de Distrito, Ministerio de Género, Desarrollo

de la Juventud y Generación de EmpleoTrabajadora Extensionista, Ministerio de Género, Desarrollo de

la Juventud y Generación de EmpleoFuncionario de Extensión, AGRITEXDirector, Escuela MupumbuMaestro de Agricultura, Escuela Mupumbu

(b)Distrito KadomaSra. NdoroSr. MtisiJefe HazheriSra. Loveness ChinditoSra. BhengoSr. Norman MkiwzaMuchos miembros de las comunidades

Funcionaria de Distrito, AGRITEXCoordinador, Ayuda de la Iglesia HolandesaJefe Tradicional, distrito KadomaVoluntaria ComunitariaTrabajadora de Salud, Ayuda de la Iglesia HolandesaTrabajador de SaludVarias aldeas

Provincia Manicalandia

Jefe MakoniSra. B. BenzoSra. S. Tinarwo

Jefe local, distrito MakoniFuncionaria enfermeria distritoEnfermera supervisora comunitaria

ANEXO 3 (A)

BANGLADESH: ESTUDIO DE CASO

BANGLADESH: PROGRAMA INTEGRADO DE NUTRICIÓN

Bangladesh: Estudio de Caso

Contenido

Página

RESUMENCoberturaObjetivos del programaImpacto del programaParticipación comunitariaLecciones aprendidasFortalezas, debilidades, oportunidades, amenazas/limitacionesSostenibilidad

A: CONTEXTO NACIONAL

B: DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA

C: EJECUCIÓN DEL PROGRAMA

D: FACTORES MACROCONTEXTUALES

E: PARTICIPACIÓN COMUNITARIA

F: SOSTENIBILIDAD

Referencias

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BANGLADESH: PROGRAMA INTEGRADO DE NUTRICIÓN

RESUMEN

El Programa Integrado de Nutrición de Bangladesh (BINP) comenzó en 1995 y la fecha determinación para la fase piloto era el 2001. Un programa sucesivo, el Programa Nacionalde Nutrición (NNP), se espera que sea ejecutado en las áreas piloto del BINP y continuadocomo parte del esquema de terminación de la fase piloto e inicio de una nueva fase.

Cobertura

La primera fase cubrió seis thanas o upazilas 43 (subdistritos), 1 218 aldeas y más de 55uniones alcanzando una población total de 1 235 576. Actualmente, el BINP cubre 60thanas. Con la expansión del programa en la Fase 1 del NNP (de cinco años de duración),una adición de 79 thanas será agregada a las 60 áreas originales del BINP incluyendo lasurbanas, totalizando 139 thanas. Las Fases 2 y 3 del NNP cubrirán todo el territorio delpaís.

El BINP fue ejecutado bajo dos modalidades. En una el Gobierno de Bangladeshlideró y la organización no gubernamental (ONG) brindó asistencia. En esta modalidad, lared existente del Ministerio de Salud y Bienestar Familiar (MoHFW) fue usada para laejecución. La otra modalidad es inversa, la ONG lideró y el Gobierno de Bangladeshbrindó asistencia. La ONG más importante fue el Comité para el Progreso Rural deBangladesh (BRAC) 44 que posteriormente se unió a PROSHIKA y a otras ONG. Elfinanciamiento provino mayormente del Banco Mundial, a través de su programa deasistencia al desarrollo internacional (BM-AIF). UNICEF también brindó parte del apoyotécnico, financiero y material.

Objetivos del programa

El objetivo general del BINP es reducir la malnutrición en Bangladesh hasta que cese deser un problema de salud pública y mejorar el estado nutricional de la poblaciónparticularmente de niños pequeños, muchachas adolescentes y mujeres.

Para alcanzar esta meta, los objetivos específicos son como siguen:

• mejorar la capacidad de las instituciones nacionales de nutrición, específicamenteen las áreas de abogacía, análisis de las causas y de las consecuencias de lamalnutrición, asesoramiento en políticas, investigación operativa y apoyo operativoa los programas nacionales;

43 Nota del editor: Bangladesh está dividida administrativamente en seis divisiones, 64 distritos, y 507thanas (o upazilas). Cada thana se divide en uniones (nueve uniones por thana en promedio). Cadaunión administra alrededor de 15 aldeas. Total uniones = 4 484.

44 BRAC fue establecida en 1972 como una organización de alivio y de rehabilitación. Se ha transformadoen una gran organización de desarrollo multifacético con objetivos duales de alivio de la pobreza ypotenciación de los pobres.


• mejorar la capacidad de las comunidades, hogares e individuos en las áreas delproyecto para comprender sus problemas de nutrición en términos prácticos ytomar las acciones adecuadas para enfrentarlos a su propio nivel;

• mejorar el estado nutricional de la población en las áreas del proyecto con énfasisespecial en las mujeres embarazadas y lactantes y en los niños.

El BINP tiene tres componentes principales: 1) actividades de nutrición a nivelnacional; 2) desarrollo del programa de nutrición intersectorial; y 3) componente denutrición comunitario. El tercer componente, que se concentra en la ejecución dediferentes intervenciones de nutrición y de habilitación de la comunidad para promover laparticipación, tiene los siguientes objetivos específicos:

• desarrollar la capacidad comunitaria y familiar para el seguimiento del estadonutricional;

• desarrollar la capacidad comunitaria y familiar para el cuidado de los miembrosvulnerables especialmente mujeres embarazadas y lactantes y los niños máspequeños;

• fortalecer el alcance y la calidad de las intervenciones de cuidados materno einfantil y desarrollar la capacidad comunitaria y del Gobierno para focalizarlas alos grupos nutricionalmente más vulnerables;

• desarrollar la capacidad comunitaria y del Gobierno para aprovechar los recursosde los programas de desarrollo local destinados a aumentar ingresos, el acceso alagua potable y la seguridad alimentaria y focalizarlos a los grupos nutricionalmentemás vulnerables.

Impacto del programa

Se observaron los siguientes logros según la revisión a medio término del Banco Mundial:

• 92 por ciento de niños están ahora cubiertos por el programa de seguimiento delcrecimiento;

• 90 por ciento de comités de aldeas participan en la toma de decisiones;

• el número de niños con insuficiencia ponderal disminuyó en 30 por ciento;

• la malnutrición severa (usando CMB con puntos de corte de < 11,0 cm para 0-12meses y < 12,5 cm para los niños/as de 13-24 meses) disminuyó de más del 20 porciento a alrededor del 3 por ciento en sólo dos años (1995-97).

La información no oficial por parte del personal nacional del BINP declaró 90 porciento de cobertura de la suplementación con hierro y vitamina A y para la distribución delos mensajes de Información, Educación y Comunicación (IEC). También se declararonaumentos de peso durante el embarazo de 4 a siete kilogramos como promedio.

Anexo 3 (A) – Bangladesh: estudio de caso 151

Participación comunitaria

La participación comunitaria en las áreas del BINP puede variar desde la participaciónpor incentivos materiales, a la participación funcional, a la participación interactiva. Lascomunidades en las primeras etapas de la ejecución del BINP tenían los niveles más bajosde participación comunitaria. Sin embargo, con las estrategias de movilización socialdinámicas e intensivas y con la activa participación, las comunidades así como lostrabajadores comunitarios y las unidades de los gobiernos locales asumen un rol proactivoen la toma de decisiones y la generación de recursos para apoyar las actividades denutrición.

Lecciones aprendidas

Aspectos institucionales

• La autoría comunitaria de los servicios de nutrición puede ser generada mediantela ejecución cuidadosa de un proceso de movilización social. Las comunidadeslocales necesitan ser potenciadas para que sean capaces de realizar accioneseficaces para enfrentar sus problemas de nutrición. Las ONG pueden proveerinsumos valiosos con este fín.

• Aunque una estrategia intersectorial es más deseable para la integración tantovertical como horizontal, operacionalizar la convergencia en una estructuragubernamental altamente burocrática puede ser más limitativa que facilitadora, enausencia de un mecanismo claro de convergencia.

• La alta prioridad dada a las intervenciones de nutrición comunitarias produjobuenos beneficios para el proyecto, tales como servicios de nutrición mejores yeficaces, alta moral del personal y la satisfacción de las ONG socias. Enconsecuencia, ésto se convirtió en una herramienta de abogacía que reforzó alGobierno de Bangladesh y a la asociación con las ONG y promovió la autoría delprograma.

Ejecución

• En cada nivel operativo (es decir: distrito, thana, unión y aldea) los líderes deopinión, así como las personas influyentes, necesitan ser bien orientados ymotivados para que participen activamente en la ejecución del programa. Estaspersonas contribuyeron a la ejecución exitosa del programa.

• Las mujeres trabajadoras a tiempo parcial seleccionadas localmente y supervisadaspor personal también femenino, pueden sustancialmente mejorar el estadonutricional materno e infantil.

• Las actividades de capacitación antes de iniciar el servicio y durante éste, juntocon la motivación apropiada, la provisión de incentivos así como otras formas deapoyo a los trabajadores comunitarios o voluntarios, pueden crear un ambientefavorable para su buen desempeño.


• Las mujeres de la aldea, una vez motivadas, entrenadas y apoyadas, puedengestionar eficazmente las intervenciones en nutrición.

• Las ONG pueden dar una asistencia valiosa a los programas nacionales en áreasespecíficas, tales como movilización de la comunidad, capacitación de trabajadoresde campo, rápida validación de campo de técnicas operativas, desarrollo ydistribución de mensajes IEC, distribución de suministros y gestión del programa anivel de campo.

Gestión

• Para que la ejecución de los programas nacionales de nutrición sea oportuna yeficaz , los siguientes aspectos son considerados críticos:

- personal de la unidad de gestión del programa técnicamente calificado- gestión del sistema de información (preferiblemente computarizado)- sistema de auditoría y gestión financiera transparente y eficiente.

• Un mecanismo sistemático se necesita para hacer operativa la convergencia,generar y promover asociaciones entre agencias de nivel central y socios talescomo las ONG.

• El BINP ha demostrado ser un modelo pionero de asociación Gobierno-ONG parauna estrategia de nutrición comunitaria, que fue declarada factible, altamenteefectiva, eficiente y responsable para cubrir las diversas necesidades y condicioneslocales.

• La gestión financiera, cuando se combina con otras funciones en un solodepartamento, posiblemente comprometerá la eficiencia del programa. La auditoríatanto externa como interna es esencial para un sistema contable equilibrado yamplio.

Fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas/limitaciones (FODA)

Fortalezas

• El Gobierno de Bangladesh está decidido a cumplir su compromiso con las metasde la Conferencia Internacional sobre Nutrición y las de la Cumbre Mundial sobrela Alimentación como se ha evidenciado por la adopción formal del Plan deAcción para la Nutrición de Bangladesh (BPAN) que identifica al BINP como unade las principales estrategias para la mejora nutricional.

• El programa de alivio de la pobreza del Gobierno de Bangladesh reconoce lanecesidad de incorporar los objetivos y el componente de nutrición.

• El Gobierno de Bangladesh (particularmente el MoHFW) cuenta con una red dedistribución de servicios de nutrición eficaz desde el nivel nacional al de aldea quepuede incorporar un programa de nutrición.

• La presencia y la buena voluntad de las ONG de llegar a ser socias para enfrentarla nutrición y los problemas relacionados mediante la movilización comunitaria.


• BM-AIF contribuyó financieramente no sólo al lanzamiento del BINP sinotambién a demostrar la potencialidad del BINP de enfrentar la malnutrición.

• La presencia y la buena voluntad de agencias multilaterales y otras agenciasinternacionales de asociarse con el Gobierno de Bangladesh en la ejecución delBINP.

• La presencia de instituciones de nutrición con mejor capacidad para llevar a cabolas actividades de nutrición y actividades relacionadas tales como capacitación,investigación, y gestión de las intervenciones del BINP.

• La premisa del BINP es un enfoque sobre el ciclo de la vida para mejorar en formasostenible la nutrición.

• La propiedad compartida del programa por las unidades locales gubernamentalesasí como por algunos grupos comunitarios y comunidades.

• Los trabajadores de nutrición comunitarios dedicados, motivados y entrenados.

• Un componente de capacitación fuertemente apoyado y bien financiado.

• El mayor componente IEC apoya las otras intervenciones basadas en la comunidad.

• Un paquete amplio de actividades de nutrición para distribuir en áreas del BINP(promoción y seguimiento del crecimiento, alimentación complementaria,saneamiento ambiental, componente de modos de vida sostenibles e IEC).

• La incorporación del sistema de seguimiento y evaluación facilitado y supervisadopor las ONG e instituciones nacionales seleccionadas de nutrición.

Debilidades

• la selección de áreas piloto en algunos casos es políticamente motivada, a pesar dela disponibilidad de criterios objetivos;

• las calificaciones requeridas para la selección de trabajadores comunitarios nofueron plenamente respetadas;

• los enfoques de convergencia e intersectoriales no fueron operacionalizados;

• débil abogacía a nivel nacional;

• al personal nacional del BINP le faltaba la experiencia técnica para llevar a cabo eltrabajo eficazmente;

• el personal del BINP rotaba continuamente, por lo que la permanencia eratemporal, con la consecuente necesidad de orientar al personal cada vez que se lereclutaba;

• el curriculum de la capacitación no incluía tópicos relacionados con la adquisiciónde conocimientos y el desarrollo de habilidades sobre apreciación, análisis y accióna todos los niveles;

• el diseño del programa prestó poca atención a las causas fundamentales delproblema (fueron más de tipo curativas que preventivas);


• gran confianza en las ONG que requieren financiamiento externo para funcionar;

• el efecto multiplicador no fue plenamente maximizado; ésto podría haber enfocadoparcialmente algunas de las limitaciones a la participación de los grupos metaprevistos;

• funciones y responsabilidades de las agencias de diferentes sectores y de loscomités de gestión de la nutrición no claramente delineadas y detalladas;

• enfoque de arriba hacia abajo en la identificación de intervenciones de nutrición aser ejecutadas.

Oportunidades

• con la entrada del NNP y la salida del BINP (acompañada por el aumento delapoyo financiero), existe mayor competencia para mejorar el diseño del programa:las lecciones aprendidas de la etapa piloto pueden ser incorporadas en la fasesiguiente;

• mayor incorporación de otras ONG, organizaciones internacionales tales como elPrograma Mundial de Alimentos e instituciones nacionales de nutrición en laejecución del programa;

• fortalecimiento de la capacidad institucional de las instituciones nacionales denutrición para apoyar técnicamente el programa;

• expansión a áreas urbanas;

• fortalecimiento del seguimiento y evaluación (particularmente la evaluación deproceso) y del Sistema de Gestión de Información (MIS) y hacerlos másparticipativos;

• fortalecimiento de la gestión financiera y del sistema de auditoría;

• contratación de personal suficiente y calificado para el programa;

• mejorar el curriculum de capacitación incluyendo otros tópicos importantes comola planificación y la gestión participativa del programa de alimentación y nutrición;

• intensificación de los esfuerzos de abogacía a todos los niveles;

• aumentar la participación de las comunidades y de otros agentes interesados, en latoma de decisiones.

Amenazas/limitaciones

• el retiro del apoyo financiero externo: aunque el Gobierno de Bangladesh (GoB)está comprometido a enfrentar la malnutrición, la situación económica actuallimita su capacidad para proveer los recursos para financiamiento interno;

• la proporción entre los trabajadores comunitarios y los clientes;

• la interferencia política en la selección de los lugares del proyecto;

• la interferencia política en la selección de los trabajadores comunitarios;


• la interferencia política en la selección del equipo nacional del proyecto;

• las limitaciones socioculturales, religiosas y económicas (los hogares muy pobrespierden la oportunidad de ganar su sustento) incluyendo el sesgo por género;

• la distancia a los centros de nutrición comunitaria (que son provistos por lascomunidades) limita la accesibilidad y en consecuencia la participación de algunosgrupos seleccionados;

• las huelgas (hartals) recurrentes convocadas por la oposición limitan la movilidadlo cual obstaculiza las operaciones del programa;

• la estructura burocrática del gobierno causa retrasos en el desembolso de losfondos y en la entrega oportuna del paquete de servicios de nutrición;

• las condiciones climáticas obstaculizan la ejecución de diversas actividadesplanificadas.

Sostenibilidad

En general el BINP en la forma de su sucesor, el programa de nutrición (NNP), tiene unaprobabilidad razonable de lograr la sostenibilidad. La participación comunitaria es una delas prioridades del programa. Se espera que del total del financiamiento, el setenta porciento sea canalizado a las actividades comunitarias incluyendo la movilización social y lacreación de capacidad. El programa está bien situado en la estructura de gobierno y de lasONG socias, y las instituciones nacionales de nutrición han sido identificadas y susfunciones especificadas. No obstante, dado el aporte masivo de financiamiento externo, laretirada del donante puede provocar el colapso del programa en cualquier momento. Aeste punto, el compromiso del GoB puede no tener mucho significado ya que no puedeproveer los fondos necesarios.



Bangladesh es un país tropical que se ubica en la zona austral del sub-continente Indiano,entre India y Myanmar. Tiene el delta más grande del mundo y la longitud costera máslarga, 732 km, a lo largo de la Bahía de Bengala. Excepto en las tierras altas de Chittagongy de Chittagong Hill y algunas zonas de las provincias del nordeste, el país entero secompone de tierras en cuencas aluviales y llanuras no aluviales, ambas propensas ainundaciones. El país es también una de las zonas del monzón asiático. La combinación dedepósitos de suelos aluviales y las lluvias abundantes dan al país una base agrícola fértil.En consecuencia, el 75 por ciento de la tierra está dedicada a la agricultura con el 66 porciento de la población dependiendo de ella.

A pesar de la alta tasa de crecimiento de la población y del lento crecimientoeconómico, se observan mejoras notables en algunos indicadores de salud y sociales, asaber, la esperanza de vida al nacer, la matrícula escolar, la inmunización infantil, elacceso a agua potable y saneamiento desde su independencia en 1971. Por el contrario, lareducción en la prevalencia de la malnutrición no ha tenido el mismo ritmo que estasmejoras. En el país los niveles de malnutrición permanecen entre los más altos del mundo.Más del 54 por ciento de los niños en edad preescolar tienen retraso del crecimiento, 56por ciento tienen insuficiencia ponderal y más del 17 por ciento sufren emaciación.Aproximadamente el 50 por ciento de las mujeres sufre de deficiencia energética crónica,la incidencia de bajo peso al nacer (BPN) es estimada en 45 por ciento y las deficienciasen micronutrientes prevalecen ampliamente.

Aún persiste una alta mortalidad infantil, de menores de cinco años y materna: 77, 150y 4,5 respectivamente por 1 000 nacidos vivos. Alrededor del 75 por ciento de la vida deun niño transcurre con enfermedades, mayormente infecciones como resultado decreciente vulnerabilidad debida al BPN y a una nutrición deficiente. La diarrea, lasinfecciones respiratorias y el tétanos neonatal son las principales causas de muerte entrelos lactantes mientras las dos terceras partes de las muertes antes de los cinco años soncausadas por malnutrición.

Los determinantes de la desnutrición en Bangladesh están asociados con las causasprimarias y más directas de la desnutrición, a saber, inseguridad alimentaria, malascondiciones sanitarias, insuficiente acceso a servicios de atención en salud y prácticas dealimentación materna e infantil no apropiadas. El promedio 1992 - 1994, por persona pordia del consumo de energía alimentaria fue de 1 950 kcal. Comparado con elrequerimiento promedio de la FAO de 2 310 kcal, representa un déficit del 15 por ciento.Alrededor del 15 por ciento de los hogares rurales consumen energía alimentaria menorque 1 600 kcal por persona por día, mientras el 10 por ciento consume entre 1 600 y 1 800kcal.

Mientras la disponibilidad y el estado de salud son factores importantes que afectan lanutrición, las prácticas de cuidados también juegan una función vital en el estadonutricional de los ciudadanos de Bangladesh. Estas prácticas, que incluyen prácticas de


alimentación y de consumo específicas según la cultura, de distribución intrafamiliar dealimentos y las de higiene personal, constituyen el conjunto más significativo dedeterminantes del estado nutricional no tratados.

El comportamiento relacionado con la alimentación de los niños pequeños tienemucho que ver con el serio problema de la malnutrición en Bangladesh. Encuestasrecientes mostraron un aumento marcado de malnutrición energético-proteica en el grupode edad de 12 a 23 meses, atribuible a los hábitos de la alimentación. Mientras que lamayoría de los niños son amamantados hasta uno o dos años de edad y sólo el 10 porciento hasta los seis meses, el amamantamiento se combina generalmente con laalimentación con biberón, que a menudo produce episodios de diarrea. Alrededor del 15por ciento de las madres no ofrecen calostro a sus bebés. La alimentación complementariaes raramente practicada y los alimentos complementarios son de baja densidad denutrientes. Se conoce que la nutrición materna afecta el estado nutricional del reciénnacido. La ignorancia, la pobreza y algunos factores culturales se traducen en que lasmujeres consumen dietas pobres.

Respecto a la higiene y el saneamiento, el 44 por ciento de las familias usan letrinas,los espacios abiertos son usados normalmente para la disposición de la basura. Alrededordel 96 por ciento de los hogares tienen acceso a tuberías de agua potable. Sin embargo, enlos últimos años los problemas asociados a la presencia de arsénico en el agua potable hanlimitado el suministro.

En respuesta a estos problemas, el Gobierno ejecutó algunos programas encooperación con las instituciones financieras internacionales, los donantes y las ONG quetrabajan en nutrición y en temas relacionados tales como agricultura y salud. Entre éstosel cuarto Proyecto de Población y Salud, el BINP (ambos dependientes del MoHFW) y elControl de Trastornos por Deficiencia de Yodo ejecutado por la Cooperación de IndustriasFamiliares y en Pequeña Escala de Bangladesh, del Ministerio de la Información.

Alrededor del 50 por ciento de la población tiene acceso a la atención en salud a travésde una red de Complejos de Salud de los Thanas, Dispensarios Rurales, ClínicasComunitarias y Centros de Bienestar Familiar y la Unión de Salud, pero los servicios sonde pobre calidad y poco utilizados. Desde 1982, las trabajadoras de campo femeninasestablecieron las clínicas satélites para brindar servicios de salud materna, infantil y deplanificación familiar.

Aparte de la creación de redes y vínculos, recientes avances en las actividades deatención primaria de salud incluyen: capacitación de las madres en la preparación de lasolución de rehidratación oral para tratar mejor la diarrea y una amplia cobertura deinmunización (alrededor del 70 por ciento) a través del Programa Ampliado deInmunización. El programa gubernamental del sector de población y salud está tambiénofreciendo un paquete integrado de servicios en salud y población. Actualmente, hayinquietud por un mayor acceso a cuidados de salud más eficientes y de mejor calidad,especialmente en salud materno infantil.



El BINP se dice que fue desarrollado como una versión mejorada del Programa IntegradoTamil Nadu y fue el primer intento del Gobierno de desarrollar un programa nacionalintersectorial amplio y coordinado para enfrentar la malnutrición. Con un financiamientode 59,8 millones de dólares EE.UU. del Banco Mundial (es decir, conducido por eldonante), «el Gobierno dió la bienvenida a la oportunidad de llevar a cabo un programanacional de nutrición». Se debe aclarar, sin embargo, que previo al ofrecimiento del BancoMundial, era ya ampliamente reconocida la gravedad del problema de malnutrición y susconsecuencias debilitantes. El apoyo al BINP fue aumentado por UNICEF dado que elgobierno no podía afrontar financieramente un programa de nutrición de gran escala.

Las actividades iniciales del BINP comenzaron en 1993 cuando el BRAC llevó a caboun proyecto modelo de nutrición en Muktagacha con el objetivo de diseñar una estrategiapara el programa nacional de nutrición, sobre la base de las lecciones aprendidas. Dichaslecciones junto con las experiencias del Programa Integrado Tamil Nadu fueronconsolidadas por un grupo de consultores nacionales e internacionales en una serie deconsultas técnicas y de preparación del proyecto. La contraparte del Gobierno fue elMinisterio de Salud y Bienestar de la Familia (MoHFW) identificado como la agenciaejecutora del programa de seis años que inició en 1996. Sin embargo, en la práctica, elMoHFW actuó más como una agencia coordinadora para todas las actividades que fueroncontratadas a algunas ONG e instituciones nacionales de nutrición. Estas últimas fueronconsideradas como centros para capacitadores. Esta fue una oportunidad perdida para elMoHFW que podía haber estado en el primer plano de una acción importante en nutrición,dado que su responsabilidad fue relegada al seguimiento que también se afectó debido a larotación del personal del programa.

El objetivo general del BINP es reducir la malnutrición en Bangladesh hasta que dejede ser un problema de salud pública. El BINP focaliza específicamente a los menores decinco años, las muchachas adolescentes, las mujeres y las parejas recién casadas (ésteúltimo grupo fue más tarde eliminado de la lista de grupos a focalizar). Para alcanzar estameta, el programa ha identificado los objetivos siguientes:

• mejorar la capacidad de las instituciones de nutrición nacionales, específicamenteen las áreas de abogacía, análisis de las causas y de las consecuencias de lamalnutrición, asesoramiento de políticas, investigación operativa y apoyooperativo a los programas nacionales;

• mejorar la capacidad de las comunidades, los hogares y los individuos en las áreasdel proyecto para comprender sus problemas de nutrición y tomar las accionesadecuadas para enfrentarlos a su propio nivel;

• mejorar el estado nutricional de la población en las áreas del proyecto con énfasisespecial en las mujeres embarazadas y lactantes y en los niños.

El BINP tiene tres componentes, es decir: 1) actividades de nutrición a nivel nacional;2) desarrollo del programa de nutrición intersectorial; y 3) un componente de nutricióncomunitario.


El componente de nutrición a nivel nacional tiene cuatro sub-componentes. Estos son:1) el desarrollo del programa y creación de capacidad institucional con el objetivo dedesarrollar la capacidad nacional en materia de nutrición y promoción de políticas einvestigación orientada a las operaciones; 2) información, educación, comunicación (IEC)para evaluar los aspectos actuales del comportamiento relevantes para la nutrición ydesarrollar actividades de IEC apropiadas, a través de métodos interpersonales a nivel dela comunidad y de los medios de comunicación de masa a nivel nacional; 3) fortalecer lasactividades de nutrición existentes; y 4) gestión, seguimiento y evaluación del proyecto.De estos sub-componentes, sólo el componente IEC fue ejecutado plenamente y hastacierto punto, las actividades en curso fueron mejoradas en términos de ponerlas adisposición en tiempo, más regularmente y más focalizadas. La idea original de integrarlas intervenciones directas de nutrición con las intervenciones orientadas al desarrollo nofue realizada completamente ya que la coordinación intersectorial fue evasiva.

El segundo componente es el desarrollo del programa de nutrición intersectorial con elfin de mejorar la nutrición enfatizando los aspectos nutricionales de las actividades en losdistintos sectores y apoyando acciones innovativas. La falta de un mecanismo claro paraoperacionalizar ésto, limitó el programa de muchas maneras A través de este componente,se intentó dar recursos materiales y humanos adicionales así como también hacer delBINP un programa realmente holístico e integrado.

El tercer componente es el de nutrición comunitario, que se centra en el seguimientodel crecimiento y la evaluación, con alimentación complementaria focalizada y supervisadaa nivel de aldea. La actividad tiene lugar en los centros comunitarios de nutrición quetambién actúan como un lugar para la IEC interpersonal y la movilización comunitaria.Dado que éste es el enfoque principal del BINP, la mayoría de los recursos fuerondestinados a este componente.

Para la cobertura geográfica, inicialmente seis thanas fueron seleccionados como áreaspiloto. Estas fueron Gabtoli, Banaripara, Mohammedpur, Shahrasti, Faridpur, Sadar yRajnagar. Tomando como base la encuesta conducida por BRAC, la población totalcubierta por el programa fue de 1 235 576 en 1 218 aldeas en más de 55 uniones. En 1998,el BINP se expandió en fases, hasta cubrir el total de 60 thanas. Ésto representó el 15 porciento de la población total del país.

El informe del Banco Mundial (1999) relata disminuciones en la malnutrición. Usandola CMB como indicador, la prevalencia de malnutrición severa disminuyó del trece al dospor ciento en las áreas del programa. El número de niños con insuficiencia ponderaltambién disminuyó en alrededor del 30 por ciento.

Durante la ejecución del BINP el país sufrió de numerosas calamidades naturales ytrastornos políticos. No obstante el Gobierno permaneció comprometido en su ejecuciónque a través de los años se apoyó fuertemente en las ONG socias. Formalmente adoptadoen 1997, el BPAN señala al BINP como uno de los programas insignia de la nutrición.

Al completarse la fase piloto, el Gobierno se comprometió a expandir el BINP en unPrograma Nacional de Nutrición de alcance nacional. El Banco Mundial, conjuntamentecon otros donantes y agencias internacionales, se han comprometido también a proveer


fondos para dar la posibilidad al Gobierno de ejecutar la estrategia de mejora de lanutrición en todo el país incluyendo las áreas urbanas. En el año 2015, se espera queBangladesh lo haya logrado. El financiamiento total para los primeros cinco años será dealrededor de 125 millones de dólares EE.UU. de los cuales, 92 millones mediante elcrédito del Banco Mundial y el resto provendrá del Gobierno de los Países Bajos, laAgencia Canadiense de Desarrollo Internacional y del Programa Mundial de Alimentos(PMA) a través de su Programa de Desarrollo de los Grupos Vulnerables.


La estrategia adoptada por el BINP es proveer un modelo único de asociación Gobierno-ONG en el campo de la nutrición. Bangladesh es probablemente el primer país que hainvolucrado formalmente a las ONG como socias para llevar a cabo actividades para lamejora de la nutrición en todas las fases, desde el diseño de programa, su ejecución, hastael seguimiento y la evaluación.

Las ONG juegan una función importante en el BINP. Originalmente, fue previsto tenerdos modalidades para ejecutar el BINP. En el primer modelo, el Gobierno lideró y la ONGbrindó asistencia. El Gobierno confió en su propia estructura de gestión para llevar a cabolas actividades del programa con el funcionario asistente de planificación familiar de losthana como la persona líder. La ONG asociada da asistencia en las áreas de movilizaciónde la comunidad, capacitación, supervisión técnica del personal de campo, logística para lapreparación, empaque y distribución de alimentación complementaria así como control decalidad.

En el segundo modelo la ONG lideró y el Gobierno brindó asistencia. La plenaresponsabilidad es asumida por la ONG. Bajo este esquema los thanas fueron contratadospara la gestión y la ejecución de las actividades de nutrición basadas en la comunidad.Dichas responsabilidades incluirían capacitación del personal de campo, movilización dela comunidad, logística para la preparación, empaque, distribución de alimentacióncomplementaria así como control de calidad, supervisión y seguimiento. De ser necesario,serían capaces de usar la infraestructura gubernamental y establecer sistemas de provisiónde servicios.

De los dos modelos, el que el Gobierno lideró y la ONG brindó asistencia fueeliminado y todos los thanas estuvieron a cargo de las ONG. La falta de mano de obra yde incentivos de parte de los trabajadores de la función pública limitó la ejecución delprograma por el Gobierno. Para la primera fase BRAC fue elegida como la ONG socia. Laasociación fue formalizada a través de la firma de un Memorando de Entendimiento,ubicando a tres thanas (Shahrasti, Banaripara y Gabtoli) bajo BRAC.

Durante los primeros seis meses de operación del programa a nivel de aldea, lasactividades preparatorias incluyeron la creación de la infraestructura de gestión en losthanas. El personal, particularmente las Promotoras de Nutrición Comunitaria (CNP) y lasOrganizadoras de Nutrición Comunitaria (CNO), fueron reclutadas siguiendo un conjuntode criterios predeterminados, luego entrenadas y ubicadas. Ambas las CNP y las CNO


tenían que ser mujeres con niños bien nutridos, de edad preescolar para dar el ejemplo delo que se quería lograr. Los Centros de Nutrición Comunitaria (CNC) fueron tambiénestablecidos lo más cerca posible de los centros del Programa Ampliado de Inmunizacióny de las clínicas satélites. Estos CNC servían como contrapartes de la aldea para elprograma. Varios comités de gestión en nutrición se establecieron a nivel de distrito,thana, unión y aldea. Los administradores thana, los capacitadores y supervisores decampo fueron enviados al campo a tiempo completo. Se estableció un equipo de basecompuesto por los asistentes del Sistema de Gestión de Información (MIS), los gerentesregionales y el director del programa. Este último, actuó como coordinador generaltrabajando directamente bajo la guía del Director de la División de Población y Salud delMoHFW.

Varias reuniones fueron organizadas con los diferentes participantes de la comunidadtendientes a movilizar y crear un ambiente de trabajo satisfactorio. El personal del BRACen sus tres thanas, planificó y condujo reuniones con el gobierno local y con el personalde salud y planificación familiar en la comunidad. En los otros tres thanas, las reunionesfueron conducidas por el oficial asistente de planificación familiar del thana con laasistencia de personal del BRAC. Algunas otras reuniones con los diferentes grupos en lascomunidades, tales como doctores y los grupos femeninos y masculinos, fueron realizadastodos los meses para discutir los temas de salud y nutrición. Estas reuniones se llevaron acabo también, para movilizar y potenciar a la gente en la comunidad.

El personal de BRAC también colaboró con los grupos existentes de mujeres en lacomunidad creados previamente por las ONG de desarrollo. Dichos grupos fueronresponsables de la gestión de la alimentación complementaria y están compuestos denueve a once miembros. En los thanas donde los grupos no existían se reclutaron mujeres.La selección fue abierta a mujeres residentes con un mínimo de 12 años de educación yque desearan dedicar varias horas a la semana al programa. La selección final fue hechapor BRAC y por el Comité de Gestión de la Nutrición del Thana. Los CNC fueronestablecidos en todos los thanas y todos los CNC recibieron equipos e insumosapropiados. A la fecha, todos los CNC son operativos.

BRAC también condujo encuestas de hogares en los seis thanas de 1996 a 1997, paraidentificar los grupos meta o beneficiarios y estimar la población a ser cubierta por laintervención, así como evaluar el tipo y la frecuencia de seguimiento que debería serfactible para una población dada. Los resultados de la encuesta fueron también usadospara evaluar el progreso del programa, y por las CNP durante las visitas a los hogarescomo base para la asesoría en nutrición y salud.

Como parte del desarrollo de la capacidad y de la mano de obra, la oficina delprograma condujo cuidadosamente y desarrolló sistemáticamente los cursos decapacitación. Planificados a modo de cascada, la capacitación estuvo dirigida a losparticipantes en el programa a diferentes niveles. Un Equipo Base de Capacitación fueformado a nivel nacional, compuesto de 12 miembros, de los cuales cuatro provenían deBRAC. El equipo era responsable de llevar a cabo un curso de capacitación de cuatrosemanas para el Equipo de Capacitación del Thana. Los funcionarios a nivel thana dediferentes ministerios tales como Salud y Bienestar Familiar, Agricultura, Ganadería,Pesca, Desarrollo de la Juventud, Asuntos de Mujeres, Educación, Partido de Defensa de


la Aldea y representantes de las ONG, participaron en la capacitación. A nivel de thana elEquipo de Capacitación del Thana y sus supervisores facilitaron una capacitación básicateórica y práctica de 34 días a las CNO y CNP. Actividades de perfeccionamiento de lacapacitación fueron dadas a las CNO y CNP según un esquema y contenido educativoplanificados. Capacitación especial sobre MIS también fue realizada.

El visitador para el bienestar de la familia, los asistentes para el bienestar de la familia,los asistentes de la salud y sus supervisores fueron entrenados en la estructura del BINP yen las actividades de nutrición. Fueron también informados de la identificación y gestiónde la malnutrición, la deficiencia de vitamina A, los trastornos por deficiencia de yodo, elbajo peso al nacer, la planificación familiar así como la situación nutricional actual delpaís. Otros tópicos que se discutieron fueron cómo promover y efectuar la cooperación ycoordinación intersectorial. Otra actividad fue la capacitación de los grupos de mujeres enla gestión de la alimentación complementaria, desde la obtención a la distribución a losCNC. La capacitación también incluyó los problemas nutricionales en la comunidad y lasestrategias posibles para combatirlos.

La actividad de capacitación preparó a las CNP, CNO y a los grupos de mujeres parasus funciones en los thanas. La CNP capacitada tuvo una función clave en la ejecución delComponente de Nutrición Comunitario. La CNP fue responsable de las visitas mensualesa todas las famillas en la aldea, de conducir el seguimiento del crecimiento, asesorar ensalud y nutrición, supervisar la distribución de micronutrientes y la alimentacióncomplementaria en los CNC. Además, ellas remitían a las madres y niños a los centros delPrograma Ampliado de Inmunización y a las clínicas satélites de los centros de bienestarde la familia para la atención prenatal. También compilaban información sobre eventosvitales tales como nacimientos, muertes, casamientos y migración de la población bajo suresponsabilidad. Cada CNP es asignada a 1 500 individuos en la comunidad. Las CNPtambién supervisaron a los grupos de mujeres en la obtención de materias primas y en lapreparación y distribución de paquetes de alimentos a los centros de nutrición comunitaria,y fueron responsables de realizar la capacitación de perfeccionamiento y la capacitaciónen el lugar de trabajo, de estos grupos.

Cada CNO fue asignada a supervisar diez CNP. La CNO organizaba las sesiones deentrenamiento de las tareas y mensualmente se encontraba con las CNP bajo susupervisión, que colaboraban con el visitador de bienestar de la familia para fomentarvínculos con instituciones aliadas y facilitar y remitir casos de riesgo nutricional a centrosde servicios secundarios y terciarios. Las CNO también asistieron a las actividades deperfeccionamiento llevadas a cabo por los supervisores de campo (además de educar einformar a varios grupos).

Con los esfuerzos integrados de estos actores de nutrición, se ejecutó el componentede nutrición comunitario como sigue: i) promoción y seguimiento del crecimiento; ii)identificación de grupos meta para la suplementación; iii) chequeo de salud y remisión;iv) inmunización, distribución de vitamina A y desparasitación, v) educación en salud ynutrición, vi) estrategia para las parejas recién casadas; y vii) gestión del sistema deinformación. Los beneficiarios focalizados son las mujeres embarazadas y lactantes yniños menores de dos años de edad. En Gabtoli fue realizada una intervención piloto parafocalizar las parejas recién casadas y sus niños y todos los niños severamente malnutridos.


Para el componente de promoción y seguimiento del crecimiento, todos los niñosnacidos en la comunidad fueron registrados y pesados por la CNP dentro de las 72 horasdel nacimiento. Las madres de niños menores de dos años, así como aquellas con reciénnacidos, fueron movilizadas por las CNP a traer a sus niños para las sesiones depromoción y seguimiento del crecimiento llevadas a cabo todos los meses en el CNC. Lastomas mensuales del peso fueron registradas en gráficos de crecimiento, el progresoevaluado y explicado a las madres mensualmente. Se hizo el seguimiento de peso y alturade todas las mujeres embarazadas.

En el esquema de alimentación complementaria, a los niños severamente malnutridoso que no mejoraban su peso, se les dieron paquetes de alimentos preparados con unacombinación de polvo de arroz y de legumbres, melaza y aceite (este último se añade justoantes de la comida). Ellos permanecían bajo complementación por 90 días en el CNC. Suspesos eran seguidos mensualmente y si ninguna mejora se observaba, la complementacióncontinuaba por 30 días adicionales. Las mujeres embarazadas también se beneficiaban delprograma si tenían un índice de masa corporal menor de 18.5 kg/m2. Dos miembros decada uno de los grupos de mujeres, administraban el programa de alimentacióncomplementaria. La cantidad dada a los niños y mujeres embarazadas variabadependiendo de la severidad del estado nutricional de los beneficiarios. Las CNPestuvieron presentes para asegurar que los alimentos fuesen consumidos. Ellas tambiénbrindaron asesoramiento y educación en nutrición a las madres.

Los niños severamente malnutridos, o que no mejoraron su peso en el programa dealimentación complementaria, fueron remitidos al Complejo de Salud del Thana. Losniños con enfermedades como diarrea, neumonía, sarampión y enfermedades de la piel, ylas mujeres embarazadas con riesgo de malnutrición identificadas durante las visitas a loshogares, fueron también remitidas a los centros de salud y de bienestar de la familia o alos Complejos de Salud de los Thanas. Si no eran tratados en estos centros eran remitidosa los niveles secundarios o terciarios. Las mujeres embarazadas fueron motivadas a visitarlas clínicas satélites para chequeos prenatales, que incluían: i) documentación de lahistoria obstétrica general de las mujeres; ii) chequeo de anemia, ictericia y presiónarterial alta; iii) examen abdominal y, iv) examen de glucosa y albúmina en orina. A lasembarazadas también se les dió hierro y ácido fólico (250 mg de Fe + 40 mg de folato)como suplementos de consumo diario. En las clínicas satélites y en las sesiones delPrograma Ampliado de Inmunización, también fueron ofrecidos a los niños y a lasmujeres embarazadas los servicios de inmunización, suplemento de vitamina A ydesparasitación con medicamentos anti-helmínticos. A las mujeres lactantes se les dieron200 000 IU de vitamina A en sus hogares a través de la CNP, dentro de las dos semanaspostparto.

Las clases de educación en nutrición y los foros en nutrición fueron realizados paraobtener cambios en la alimentación y en los hábitos de cuidados de la salud de la gente. Alas embarazadas y lactantes se les enseñó acerca de sus necesidades nutricionales y laimportancia del calostro y de la lactancia materna. Las madres con bebés con BPN (esdecir, peso al nacer inferior a 2,5 kg) recibieron educación especial sobre salud ynutrición. Materiales IEC se pusieron a disposición en los CNC y fueron tambiéndistribuidos durante reuniones y visitas a los hogares.


En el Componente de Nutrición Comunitario las parejas recién casadas fueron tambiénfocalizadas por el programa. Esta estrategia fue introducida como una intervención pilotoen el thana Gabtoli. Intervenciones específicas fueron concentradas en las recién casadasjunto con sus maridos y suegras, desde el momento del casamiento hasta después que elprimer niño hubiese cumplido dos años de edad. Dicha estrategia tendía a mejorar la saludy el estado nutricional durante el embarazo, el parto sin riesgos y la prevención del bajopeso al nacer.

Las CNO y los supervisores de campo recogieron los datos de campo. Los informesmensuales sobre el seguimiento del crecimiento, el estado nutricional y la alimentacióncomplementaria fueron enviados a la oficina responsable de los tres thanas operados porel BRAC usando un formato estándar. Los informes fueron luego enviados desde laoficina responsable a la oficina del programa y computarizados y analizados por BRAC.


El entorno macropolítico y de políticas fueron propicios para la ejecución del BINP. Huboreconocimiento nacional de la importancia de la buena nutrición para lograr el desarrolloglobal en el país. Lo anterior, unido a eventos de carácter internacional tales como laConferencia Internacional sobre Nutrición en 1992 y la Cumbre Mundial sobre laAlimentación en 1996, dieron el ímpetu para dar a la nutrición una alta prioridad para eldesarrollo. En 1997, el Plan de Acción para la Nutrición de Bangladesh (BPAN) fueformalmente adoptado como el programa nacional para todas las actividades de nutrición,y puntos focales sectoriales fueron identificados junto con los comités nacionales dedirección y de trabajo. El BPAN es un documento amplio que identifica las estrategias decorto y largo plazo para enfrentar los problemas de nutrición y sus causas. Además,incorpora una estrategia integrada que subraya la necesidad de la coordinaciónintersectorial e identifica las responsabilidades sectoriales respectivas.

Inicialmente, el Gobierno formó un Comité Nacional de Trabajo con un Secretariadoadicional y con el MoHFW, como su presidente. A través de éste, el BPAN fuedesarrollado con insumos de los ministerios de Salud y Bienestar Familiar, Agricultura,Alimentación, Pesca y Ganadería, Bosques y Medio Ambiente, Asuntos de Mujeres yNiños, Bienestar Social, Prevención de Desastres y Rehabilitación, Gobiernos Locales,Desarrollo Rural y Cooperativas, Educación, Información, Planificación y Finanzas. Lacoordinación intersectorial y el apoyo incluyeron también a otros departamentos delGobierno, entre los cuales, la División de Educación Primaria y de Masas y la Oficina deAsuntos de las ONG. Como parte de las etapas consideradas en la ejecución del BPAN, elGobierno debería también fortalecer al Instituto de Capacitación e Investigación sobreNutrición Aplicada de Bangladesh, para incorporar los objetivos nutricionales y lasconsideraciones en el sector agrícola. Mediante el BPAN, las consideraciones y losobjetivos nutricionales se incorporaron en las políticas de desarrollo y en los programasdel Gobierno, particularmente en temas de seguridad alimentaria, y focalizados en mujeresy grupos nutricionalmente vulnerables y socio económicamente desfavorecidos.


La reducción de la pobreza es la más alta prioridad del Gobierno. De aquí que variosprogramas de alivio a la pobreza sean planificados y ejecutados. Algunos de losprogramas apoyados por el Gobierno y por organizaciones internacionales y bilaterales 45

figuran a continuación:

• Programa de mantenimiento de caminos rurales;

• Programa de erradicación de la pobreza;

• Programa de desarrollo rural coordinado por el PMA;

• Alimentos por trabajo;

• Programa de creación de empleo para la mujer rural;

• Programa comunitario de las ONG para mujeres y niños;

• Programa de desarrollo de la mujer rural;

• Programa de desarrollo de los grupos vulnerables coordinado por el PMA;

• Capacitación vocacional para mujeres sobre actividades de población.

La movilización y motivación social fueron incorporadas en estos programas para habilitara la comunidad, especialmente a los grupos vulnerables y a los que los toman a cargo.


Es evidente que las operaciones del BINP estuvieron mayormente basadas en lacomunidad según el diseño original, pero requirieron la asistencia y el apoyo de los altosniveles de la administración, ambos son aspectos relevantes para los logros finales delprograma.

La capacitación fue considerada esencial para lograr los resultados deseados delprograma y fue dirigida a grupos diferentes. Se debe enfatizar, sin embargo, que hubierondiferentes actores clave y funciones y requerimientos en cada nivel operativo, el contenidode la capacitación y de las estrategias necesitaron modificaciones que ya están en proceso.

Aunque los beneficios potenciales de la participación comunitaria son numerosos, elBINP no los ha logrado plenamente debido a los problemas asociados a la ejecución real,en la que los thanas y las aldeas son los puntos focales de la participación comunitaria. Noobstante, dado el tipo de intervenciones que debían ser llevadas a cabo, éstas habían sidopredeterminadas a nivel nacional, y parecieran ser homogéneas – como si todos los thanasy aldeas tuviesen los mismos problemas y preocupaciones. Proyectos muy similaresfueron identificados repetidamente, debido a la manera en que la participacióncomunitaria había sido estructurada en el BINP, comenzando con el mismo plan estándar

45 PMA, OIT, PNUD, FAO, UNICEF, Banco Asiático de Desarrollo, Banco Mundial, Departamento deDesarrollo Internacional (Reino Unido), Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional, AgenciaSueca de Desarrollo Internacional, Organización de los Países Bajos para el Desarrollo Internacional,Agencia Noruega para la Cooperación al Desarrollo, Fundación Aga Khan, Agencia de los EstadosUnidos para el Desarrollo Internacional, CARE.


después de la capacitación e introduciendo prácticamente la misma información y técnicasen cada aldea. Además, dado que las aprobaciones y decisiones eran usualmente tomadasa un nivel más alto, la elección y juicios de la comunidad fueron ulteriormente restringidos.

En algunas zonas del BINP, la gente participó recibiendo información sobre lo que ibaa suceder o respondiendo simplemente a las preguntas. En cambio, en las zonas en las queel BINP permaneció más tiempo, los aldeanos daban sus puntos de vista y los trabajadoreslocales tomaban en cuenta las opiniones y necesidades de la gente. Si bien, inicialmentelos incentivos materiales pudieron inducir la participación, en las zonas donde actúa elBINP hay señales de una gradual participación funcional aunque dirigida hacia laselección de los miembros de los grupos de mujeres y a generar recursos localesadicionales más que a la selección de proyectos y de actividades.

F: SOSTENIBILIDAD

El BINP tiene una probabilidad razonable de lograr la sostenibilidad aunque con ladependencia continua de los fondos externos, conclusión que surge del análisis de lasfortalezas, debilidades, oportunidades y limitaciones en su ejecución. Las leccionesaprendidas en la fase piloto del BINP así como las que surgieron de las localidades en lasque se trabajó han sido incorporadas en la revisión del NNP. La participaciónintersectorial así como una mayor y más amplia integración del programa seránintroducidas en el esquema del NNP. Las funciones y responsabilidades serán claramentedefinidas. Los esquemas financieros serán hechos más flexibles para asegurar la entregaadecuada y oportuna de los fondos para los insumos y operaciones del programa. Por otraparte, mientras se continuará a aprovechar la buena voluntad de las ONG de participarcomo socios activos en el NNP, habrá un esfuerzo deliberado para crear la capacidad delas instituciones nacionales de nutrición y gradualmente hacerlas sus aliados. Estoreduciría la dependencia de las ONG, que en sí mismas son en gran parte dependientes delfinanciamiento externo para las operaciones, con la posible excepción de BRAC, unaONG de larga trayectoria y buen desempeño.

El efecto de un componente importante de abogacía en nutrición para la sostenibilidaddel NNP o de cualquier programa de nutrición, no debe ser sobre dimensionado. Se preveeque estos esfuerzos convencerán e influirán a los diferentes agentes de decisión para unaadopción acelerada de políticas y la ejecución de programas para mejorar la nutrición. Anivel nacional, la importancia de la nutrición es reconocida pero ésto se debe traducir enprogramas reales y acciones concretas que puedan ser sentidas a nivel de la base. Unmovimiento paralelo de organización y movilización de la comunidad a nivel de las aldeasque tienda a aumentar la participación comunitaria, tendrá indudablemente efectossinérgicos.


Referencias

Banco Mundial. 1999. Bangladesh integrated nutrition project: mid-term review. Borradorde aide-mémoire. Dhaka, March 1999.

BNNC (Bangladesh National Nutrition Council). 1997. Bangladesh national plan ofaction for nutrition (NPAN). Ministry of Health and Family Welfare. Dhaka.

ANEXO 3 (B)

FILIPINAS: ESTUDIO DE CASO

PROGRAMA LAKASS

Filipinas: Estudio de Caso

ContenidoPágina


A: CONTEXTO NACIONALEl sector de salud en FilipinasNutrición en Filipinas

B: DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMAObjetivosCaracterísticas principalesHistoria del programaEstructura general del programaFinanciamiento

C: EJECUCIÓN DEL PROGRAMAEstructura básica de ejecuciónComponentes de la ejecución del programaCapacitaciónPlanificaciónPreparación del proyecto, apreciación y ejecuciónSeguimiento y evaluaciónOrganización y gestión

D: FACTORES MACROCONTEXTUALESActores y secuenciasContexto de políticas


F: SOSTENIBILIDAD

Cuadros:1. Filipinas: indicadores de salud2. Filipinas: indicadores de necesidades básicas mínimas (1999)

Referencias

Apéndice: Estructura para la ejecución del LAKASS

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PROGRAMA LAKASS

RESUMEN

Cobertura

El Programa LAKASS (Lalakas ang Katawang Sapat sa Sustansiya) 46 comenzó en 1989y está en funcionamiento en zonas seleccionadas de Filipinas. El programa es financiadopor el Gobierno de Filipinas (GoF), a través del Programa de Aumento de la Producciónde Alimentos GoF-Japón que cubre 175 municipalidades nutricionalmente deprimidas enel país.


Los objetivos del LAKASS son: (a) Mejorar la situación nutricional en todas lasmunicipalidades identificadas como nutricionalmente deprimidas y (b) proveer servicioseficaces y sostenibles a las comunidades para mejorar su estado nutricional.


LAKASS ha demostrado su eficacia en cumplir sus metas inmediatas. Sus operacioneshan sido expandidas a otros barangays 47 deprimidos dentro de las municipalidadesseleccionadas mediante iniciativas de los jefes ejecutivos locales y de los grupos básicos anivel de aldea.

Mejoras significativas en el estado nutricional de los niños malnutridos (usando pesopor edad) del orden de 71,4 por ciento y 46,6 por ciento en casos de insuficiencia ponderalsevera y moderada, respectivamente han sido observados (en la zona de Pateros, 1997)aunque, del número total de hogares con niños en edad preescolar con insuficienciaponderal severa y moderada, la cobertura fue sólo del 90 por ciento. También fueobservado un aumento del poder adquisitivo de las familias (28 por ciento de aumento delingreso) entre los beneficiarios del LAKASS (Pateros, 1997) a través de la provisión depréstamos de pequeño capital.


Como programa de nutrición comunitario, la participación comunitaria fue un componenteintegral del LAKASS desde la identificación hasta la ejecución y la gestión basado en unanálisis detallado de las causas de la malnutrición a nivel de las comunidades y de loshogares. Este programa, en general, condujo a la potenciación y movilización, quepermitió a los aldeanos así como a los jefes ejecutivos locales construir y sostener suscapacidades para mejorar su propia situación nutricional. Las estrategias innovativas paraasegurar una elevada tasa de devolución del préstamo y generar ingresos aseguraron la

46 LAKASS es un programa de acción intensiva en nutrición formulado y coordinado por el ConsejoNacional de Nutrición de Filipinas. LAKASS es la sigla de una frase en Filipino que significa: «elcuerpo llegará a ser robusto y saludable con una adecuada nutrición» (Stuart, T.H. 1995. Roma, FAO).

47 Las más pequeñas subdivisiones políticas de Filipinas.


expansión del LAKASS más allá del objetivo inicial de provisión de préstamos,aumentando el número de familias capaces de acceder a dichos préstamos.

Inicialmente, la participación comunitaria fue motivada por la perspectiva deincentivos materiales, en este caso, el préstamo. Sin embargo, con abogacía, orientación,capacitación, asesoramiento técnico y reconocimiento del buen desempeño, lascomunidades avanzaron gradualmente a la movilización independiente.


• Un programa integrado, multidisciplinario es capaz de explotar posiblescomplementariedades de varias intervenciones en nutrición (a corto y largo plazo).Por ejemplo, salud, saneamiento, programas de alimentación complementaria yproducción de alimentos, se complementan unos con otros.

• La participación comunitaria permite focalizar mejor a los beneficiarios.

• La consulta a la comunidad puede ayudar a identificar las «mejores prácticas»,aquéllas congruentes con la cultura local, capacidades y el entorno físico.

• La participación comunitaria es una orientación, que no debe ser dada porsupuesto; debería ser una preocupación absoluta y consciente, para evitar quedegenere en mera retórica.

• La movilización de los recursos de la comunidad alivia la carga de los recursos delGobierno. Las escuelas han sido muy eficaces en generar fondos para losprogramas de salud y nutrición.

• La capacitación adecuada es un componente crítico de un programa comunitariointegrado y no debe descuidar tópicos tales como la preparación de la propuesta, lageneración de recursos y la evaluación.

• Para asegurar una coordinación apropiada, debería definirse una clara asignaciónde funciones y tareas entre los actores principales del programa, especialmentecuando se ejecuta una mezcla de intervenciones.

• La falta de un buen sistema de seguimiento y de evaluación es un obstáculo para laoperación y ejecución eficaz de los programas comunitarios.

• La planificación participativa (basada en un análisis detallado de la situación), laejecución, el seguimiento y la evaluación contribuyen a la ejecución exitosa delprograma a nivel de la comunidad y asegura la sostenibilidad.

• Las asociaciones (Gobierno – ONG – sector privado – academia) puedencontribuir grandemente a la integración eficaz así como a la generación derecursos, y deberían ser estimuladas.

• El desarrollo y la movilización de los trabajadores indígenas de desarrollo (p.ej.personas con conocimientos sobre nutrición de los barangay) deberían estarbasados en la razón más efectiva: trabajador/cliente.

• Consistente con la devolución, se necesita enfatizar la planificación de abajo haciaarriba a nivel de área.

Anexo 3 (B) – Filipinas: estudio de caso 175

• Una fuerte voluntad política es un ingrediente necesario que puede ser generado através de grandes esfuerzos de abogacía.

• La abogacía en nutrición y la generación de recursos debería ser más coordinada.La falta de apreciación de la importancia de una buena nutrición entre muchoslíderes locales o trabajadores de diferentes sectores justifica claramente dichosesfuerzos.

• La generación de recursos para nutrición incluye tres niveles de ejecución en laestructura de delegación de Gobierno. A nivel nacional, la asignación delpresupuesto para los gastos relacionados a la nutrición debería ser mantenida y laabogacía debería presionar para el financiamiento. A nivel local, se deberíancompartir mejor los ingresos internos con el gobierno nacional y solicitarparticipación en la recaudación de impuestos. Finalmente, a nivel de la comunidad,las organizaciones locales y aún los beneficiarios pueden ayudar a generarrecursos, al menos para evitar desarrollar o perpetuar una mentalidad de asistenciasocial entre estos últimos.


Fortalezas

• reconocimiento de que la malnutrición es un problema de desarrollo que necesitade un enfoque integrado y multidisciplinario;

• desde un punto de vista económico, LAKASS fue capaz de maximizar lacomplementariedad y efectos sinérgicos de las intervenciones;

• focalización eficaz usando un conjunto de criterios de selección acordados ydeterminados previamente;

• abogacía intensiva y eficaz desde el nivel nacional al de aldea;

• apoyo y participación de los jefes ejecutivos locales (incluyendo el alcalde,miembros de los consejos de desarrollo municipales) y de funcionarios debarangay como atestiguado por memoranda, circulares y asignaciones de fondoscomo contrapartes locales para el financiamiento del LAKASS;

• liderazgo comprometido de los funcionarios de nutrición municipales así como delos miembros del comité de nutrición municipal y de los trabajadores de lospoblados o aldeas (personas con conocimientos sobre nutrición de los barangay,funcionarios del LAKASS y miembros del grupo básico del LAKASS);

• funciones y responsabilidades bien definidas para los funcionarios del programaparticularmente los puntos focales a tiempo pleno del LAKASS ;

• entrenamiento que desarrolló los conocimientos técnicos de los funcionarios delprograma;

• preparación detallada del componente social;

• comités de nutrición barangay y municipales funcionales lo cual se tradujo enapoyo y cooperación entre los diferentes sectores;


• fuerte participación de las agencias y de las comunidades en la ejecución delprograma;

• asesoramiento técnico regular y eficaz de las oficinas de nutrición regionales yprovinciales;

• establecimiento y capacitación del grupo básico del LAKASS a nivel del barangayque incluyó tesorero, una persona con conocimientos sobre nutrición barangay,trabajador de cuidados diurnos, trabajador de salud barangay y consejerosbarangay;

• seguimiento intensivo de los beneficiarios LAKASS por funcionario LAKASS;

• autoría del programa desde el nivel municipal al de aldea;

• transparencia y responsabilidad de los funcionarios y coordinadores del LAKASSa diferentes niveles;

• reconocimiento del desempeño a través de premios de nutrición que proveen unincentivo no monetario.

Debilidades

• fondos limitados y retrasos en la liberación de fondos causan frustración ydecepción entre los beneficiarios del programa;

• falta de enfoque de desarrollo de habilidades en la capacitación llevada a cabo;

• concepción errónea respecto a la devolución del préstamo;

• oferta inadecuada de insumos del programa, tales como número adecuado deanimales para proyectos de ganadería extensiva y abastecimiento de agua para laproducción de alimentos;

• participación limitada del personal a nivel provincial;

• apoyo limitado del gobernador;

• falta de reconocimiento de la importancia de una buena nutrición;

• en las zonas menos exitosas del LAKASS se observó lo siguiente:

- Comités Municipales de Nutrición (MNC) no funcionales- falta de movilización social- falta de orientación del programa que produjo alguna confusión entre los

ejecutores y los beneficiarios.

Oportunidades

• introducción y utilización de nuevas tecnologías, por ejemplo, en agricultura ymezclas para la alimentación infantil;

• iniciación de acciones de grupo tendientes a compartir responsabilidades adiferentes niveles operativos;

• forjar coaliciones más fuertes entre organizaciones gubernamentales, no-gubernamentales, el sector privado y las instituciones académicas;


• crear una creciente conciencia sobre nutrición;

• aporte de recursos adicionales del sector privado y de las organizaciones cívicastales como el Club de Rotarios, Kiwanis 48, Leones y Jaycees 49;

• relación más estrecha entre trabajadores municipales y de las aldeas;

• expansión a otras zonas con elevado reembolso;

• institucionalización del LAKASS;

• explotación del poder de los impuestos al nivel barangay para generar recursospara nutrición.


• cambio en el liderazgo político (desarrollo vs. políticos tradicionales);

• pobres condiciones climáticas;

• conflicto armado debido a diferencias en ideologías políticas y afiliacionesreligiosas;

• inaccesibilidad de algunas familias o aldeas deprimidas nutricionalmente;

• falta de movilidad y de facilidades de comunicación;

• mentalidad de beneficencia así como «ningas-cogon» 50;

• pobres facilidades de transporte y de caminos;

• fondos limitados para préstamos;

• insumos materiales no adecuados para algunos proyectos LAKASS.

Sostenibilidad

Después de más de diez años de ejecución, el LAKASS tiene una posibilidad razonable desostenibilidad. El esquema de devolución de préstamos del LAKASS es designado de talmanera que los fondos son entregados a la municipalidad una sola vez. Como lospréstamos son reembolsados, otros hogares están esperando para entrar al esquema.Reconociendo que la cantidad inicial dada no es adecuada, los líderes locales y la gente dela comunidad han generado recursos adicionales para el proyecto. El préstamo inicialdado, en la mayoría de los casos ha creado confianza y ha hecho que los hogares seandignos de obtener un crédito, permitiéndoles de este modo acceder a otras institucionescrediticias.

48 Nota del editor: Kiwanis International: existen más de 8 600 clubes Kiwanis con cerca de 300 000socios en 89 países. Fuente: sitio Web http://www.Kiwanis.org/in/espanol/faq.asp

49 Nota del editor: Junior Citizens (Jaycees) – conocida más comúnmente por la pronunciación inglesa desus dos iniciales JC, es decir, Jaycees.

50 Ningas-cogon significa mucho interés inicial que termina rápido. Es usado para describir las actitudes dela gente de ser muy entusiasta al inicio, pero dicho entusiasmo termina rápidamente.Fuente: comunicación personal al editor de la Prof. Delia Rodríguez Amaya, Universidad de Campinas(UNICAMP), Brasil.



Ubicación: Filipinas es un archipiélago ubicado en el Sudeste Asiático, con 300 000 km²de extensión. Se ubica al norte de Indonesia, al este de Viet Nam y al sudoeste de China.

Demografía: La población total era de 81 159 644 personas en julio de 2000, con unatasa de crecimiento anual entre 2,0 y 2,5 por ciento. La estructura de edad muestra el 37por ciento de la población en las edades que van de 0 a 14 años, con la mayoría de lapoblación (59 por ciento) entre 15 y 64 años. Sólo el 4 por ciento de la población es mayorde 65 años.

Salud: Los indicadores seleccionados de salud son mostrados en el Cuadro 1. Aunquela tasa de mortalidad infantil es relativamente alta en Filipinas, una gradual disminuciónen la tendencia ha sido observada desde 1990 (56,7 por 1 000 nacidos vivos en 1990). Sinembargo, una gran disparidad en las tasas de mortalidad infantil se observaron en lapoblación, en la que se registran tasas muy altas de mortalidad infantil en algunasprovincias (oscilando de 65,8 a 69,1 muertes infantiles por 1 000 nacidos vivos). Las diezcausas principales de mortalidad infantil (cinco años promedio en 1991-1995 y en 1996)fueron: afecciones respiratorias del feto y recién nacido, neumonía, anomalías congénitas,diarreas, daño al nacer y partos distócicos, septicemia, sarampión, meningitis, otrasenfermedades del sistema respiratorio y otras deficiencias nutricionales y de vitaminas. Lamortalidad infantil fue más alta en madres que no recibieron atención prenatal o asistenciamédica en el parto (DoH, 1999). También se observó una disminución en la tendencia dela mortalidad materna y en menores de cinco años desde 1990, pero grandes diferencias enlas tasas de mortalidad materna y en la niñez existen entre distintas provincias.

Cuadro 1 Filipinas: indicadores de salud

Esperanza de vida al nacer, 2001 68,60- varones- mujeres

66,0371,28

Tasa bruta de natalidad, 2001 (por 1 000 ), 1997 28,4Tasa bruta de mortalidad, 2001 (por 1 000) 6,10Tasa de mortalidad infantil, 1995: tasa (por 1 000 nacidos vivos) 48,93Tasa de mortalidad materna, 1995: tasa (por 100 000 nacidos vivos) 190

Fuente: Departamento de Salud, Objetivos Nacionales de Salud 1999-2004 (junio de 1999)

El acceso a servicios de salud parece ser un obstáculo importante a la entrega de laatención en salud. Datos recientes muestran que un porcentaje más bajo de niños en zonasrurales es llevado a un servicio de salud comparado a zonas urbanas. Además, se observóque los niños de madres con niveles más elevados de educación acuden más a los puestosde salud.

Las causas principales de morbilidad (todas las edades) fueron mayormente lasenfermedades trasmisibles. Sin embargo, las diez principales causas de mortalidad (todaslas edades) durante el mismo período fueron principalmente las enfermedades notrasmisibles, tales como las cardiovasculares, neoplasias malignas y diabetes mellitus.


Economía: La economía Filipina está basada en una mezcla de agricultura, industrialigera y servicios de apoyo. La tasa de crecimiento del PIB disminuyó del 5,1 por cientoen 1997 a –0,5 por ciento en 1998, debido a una disminución en el crecimiento de lossectores agrícola y forestal y también a menos inversiones. En el 2000 se observó ciertarecuperación económica, cuando el país experimentó una tasa de crecimiento del 3,3 porciento en el PIB (Autoridad Nacional de Desarrollo y Economía - NEDA, 2001). Desafíoseconómicos recientes incluyen cambios importantes en el sistema impositivo paraaumentar los ingresos del gobierno, desregulación y privatización de la economía, asícomo mejora de la infraestructura.

Indicadores de necesidades básicas mínimas: En octubre de 1999, la Oficina Nacionalde Estadísticas (NSO) condujo por segunda vez una Encuesta Anual sobre Indicadores dePobreza de alcance nacional, cubriendo una muestra de 41 000 hogares en todo el país.Los indicadores de necesidades básicas mínimas fueron clasificados como desupervivencia, seguridad y habilitación. Algunos ejemplos de los datos recogidos semuestran en el Cuadro 2.

Cuadro 2 Filipinas: indicadores de necesidades básicas mínimas (1999)

1. INDICADORES DE SUPERVIVENCIAALIMENTACIÓN Y NUTRICIÓNDestinatarios de suplementosde hierro

• Un total de 1,6 millones o 10,7% del total de familias tenía mujeres casadas miembros de la familia,de 15-49 años que estaban embarazadas y/o lactando desde el 1 abril al 30 septiembre, 1999. De éstas,alrededor de 1 millón o 64,8% recibieron suplemento de hierro.

• Tres de cada cinco familias pertenecientes a los estratos más bajos 40% del ingreso recibieron suplementode hierro y las vitaminas necesarias durante el embarazo.

Destinatarios de suplementosde yodo

• Aproximadamente 910 000 (ó 57,5%) de las familias con mujeres casadas embarazadas y/o lactantesrecibieron el suplemento de yodo durante el período del 1 de abril al 30 de septiembre, 1999.

SALUD • Tres de cada cinco familias con mujeres casadas embarazadas y/o lactantes entre 15-49 años de edad, en1999, recibieron al menos dos dosis de toxoide tetánico.

• 91,7% de las familias con mujeres casadas entre 15-49 años tenían acceso a la planificación familiar en1999 pero sólo el 35,8% estaban usando algún método de planificación familiar.

ELECTRICIDAD, AGUA YSANEAMIENTO

• 73,3% de las familias tenían acceso a la electricidad en sus casas.• El número de familias con acceso a agua potable fue de 79,2% en 1999.• El número de familias con baños fue de 12 142 millones en 1999.

2. INDICADORES DE SEGURIDADVIVIENDA • Un total de 7 750 millones de familias (52,6%) tenían habitaciones construidas con materiales sólidos.

• El porcentaje de familias propietarias de la casa y/o parcela que ocupan fue de 68,6%. De los 10,1 millonesde familias que poseían sus casas y/o parcelas en 1999, sólo 5,9% fueron capaces de lograr la asistenciaGubernamental a través del programa de financiamiento o de vivienda.

• Una de cada 5 familias poseían tierras para otros propósitos que los de residencia. De estas familias, 288 000(0,9%) adquirieron su tierra a través del Programa de Reforma Agraria Amplia (CARP) en 1999.

EMPLEO La fuerza de trabajo fue estimada en 32 millones en 1999 clasificada como sigue: agricultura 39,8%, serviciossociales y gubernamentales 19,4%, servicios 17,7%, manufacturera 9,8%, construcción 5,8% y otras 7,5%.

3. INDICADORES DE HABILITACIÓNEDUCACIÓN • En 1999 el porcentaje de familias con niños de 6 a 12 años de edad fue de 52,7%. De esta cifra, el porcentaje

de familias con niños de 6 a 12 años de edad que se matricularon en las escuelas elementales fue de 83,9%PARTICIPACIÓN EN ORGANIZACIÓNPOPULAR, EN ORGANIZACIÓN NOGUBERNAMENTAL Y/OCOOPERATIVAS

• En 1999, 4 097 millones de familias, o 27,8% del número total de familias, tenían al menos un miembroque participaba en alguna organización popular / organización no gubernamental involucrada en eldesarrollo de la comunidad.

• El número de familias con miembros en cooperativas fue de 16,2%.UTILIZACIÓN DE PRÉSTAMOSPARA ACTIVIDADESEMPRESARIALES/NEGOCIOS

• Tres de cada cinco familias en el país estaban ocupadas en actividades empresariales.• En 1999, el número de familias que disponían de préstamos para negocios fue de 2 173 millones (25%).• Entre las razones dadas por las familias en el estrato más bajo de ingresos 40%, que no podían disponer

de crédito para sus actividades empresariales figuran: tasas de interés altas, no tener garantía subsidiaria,y ningún conocimiento sobre dónde conseguir préstamos.

PRESENCIA DE NIÑOSTRABAJANDO

• En 1999 el número de familias con niños trabajando de 5 a 17 años de edad fue aproximadamente 1 511millones (14,7% del total de familias con niños de 5 a 17 años de edad) que permitieron a sus niños estarempleados.

Fuente: Encuesta Anual de Indicadores de Pobreza, octubre de 1999, Oficina Nacional de Estadísticas, 2000, Manila, Filipinas.


El sector de salud en Filipinas

El Departamento de Salud (DoH) es responsable de la administración de los hospitalesregionales, centros médicos y hospitales especializados. Cada región del país tiene unaoficina regional de campo del DoH. Algunos hechos importantes han ocurrido en el sistemade salud pública en el país y en el suministro de servicios de salud en los últimos 25 años:

• En 1979 se adoptó el enfoque de servicios de salud primaria.

• En 1983 se ordenó la integración de los servicios de hospitales y de salud públicamediante la Orden Ejecutiva 851.

• En 1987 el DoH fue reorganizado para modernizar la distribución de servicios desalud.

• En 1992 un cambio importante devolvió los servicios de salud a las unidadesgubernamentales locales. El DoH está ahora modernizando su organización yfunciones (GoF 1999).

Después de la devolución de los servicios de salud a las unidades gubernamentaleslocales (1992), los hospitales provinciales y de distrito fueron administrados por losgobiernos provinciales, mientras las Unidades de Salud Rural y las Estaciones de SaludBarangay ubicadas en diferentes municipalidades fueron situadas bajo los gobiernosmunicipales.

Para lograr los objetivos nacionales de salud, el GoF ha identificado estrategiasgenerales para mejorar el sistema de entrega de los servicios de salud a diferentes niveles(DoH, 1999). Estas estrategias incluyen:

• aumentar las inversiones para la atención primaria en salud;

• desarrollar los estándares y objetivos de salud;

• asegurar la calidad de los servicios de salud;

• apoyo al desarrollo del sistema local de salud;

• apoyo de primera línea a los trabajadores de salud.

Nutrición en Filipinas

Perspectivas históricas

Algunas políticas nacionales de gobierno significativas y actividades sobre nutrición hansido llevadas a cabo en las últimas décadas. Éstas incluyen:

• la creación del Servicio de Nutrición del Departamento de Salud en 1968;

• la creación del Consejo Nacional de Agricultura y Alimentación en 1969;

• la creación del Consejo Nacional de Nutrición (NNC) en 1974;

• aceleración del programa de alimentación escolar complementaria del gobiernonacional, con énfasis especial en Mindanao en 1977;

• la reorganización del Instituto de Investigación de Alimentación y Nutrición envarias etapas en 1982;


• la ejecución de los decretos y regulaciones del Código de la leche que abarcan lapublicidad, promoción, y mercadeo de sustitutos de la leche materna;

• la reorganización de los NNC en 1987 y transferencia de sus responsabilidadesadministrativas del Departamento de Desarrollo y Bienestar Social a Agriculturaen 1988;

• la promulgación de la Ley de sal yodada de alcance nacional (ley ASIN);

• la ejecución del programa Sangkap Pinoy Seal (fortificación de los alimentos) y elAraw ng Sangkap Pinoy (ASAP), un programa de suplementación incorporado alDía Nacional de Inmunización en 1993-1995;

• la promulgación en 1996 de un decreto ley en virtud del cual las encuestasnacionales de nutrición se transformen en datos estadísticos críticos.

Actores claves en nutrición en Filipinas

Filipinas tiene un Plan de Nutrición y Alimentación a Medio Plazo (MTPFNP) conocidotambién como Plan de Acción para la Nutrición (PPAN), que sirve como modelo para lamejora en nutrición. El PPAN actual cubre el período de 1999-2004. El PPAN es uncomponente integral del Plan de Nutrición y Alimentación a Medio Plazo para Filipinas.El NNC es el ente principal de elaboración de políticas para la nutrición y es responsablede formular el MTPFNP/PPAN. Un rasgo distintivo del PPAN es la colaboraciónsistemática de las agencias gubernamentales nacionales, las unidades de gobiernos locales,las ONG y el sector privado. El PPAN usa estructuras de organización existentes a nivelnacional y subnacional para la ejecución, seguimiento y evaluación de las intervencionesen nutrición.

El NNC es el principal coordinador de todas las actividades relacionadas a la nutriciónde ambos sectores, público y privado. A nivel nacional, el NNC está compuesto de unaComisión Gubernamental que incluye diez secretarías de departamentos (Agricultura;Salud; Educación, Cultura y Deportes; Ciencia y Tecnología; Comercio e Industria;Planificación Económica; Bienestar Social y Desarrollo; Interior y Gobierno Local;Presupuesto y Gestión; Trabajo y Empleo) y tres representantes de las ONG. El Consejode Administración del NNC es presidido por el secretario del Departamento deAgricultura. Las principales funciones del Consejo de Administración del NNC son laformulación de las políticas y estrategias de nutrición y alimentación y la coordinación dela planificación, la entrega de fondos, ejecución, seguimiento y evaluación de losprogramas de nutrición. La asistencia técnica es provista al Consejo de Administración delNNC por el Comité Técnico el que también facilita la comunicación y coordinacióninteragencial. El Comité Técnico del NNC se compone de representantes de las agencias ydepartamentos gubernamentales, instituciones académicas (Universidad de Filipinas enLos Baños) y las ONG. El NNC también tiene una Secretaría del Consejo que asesora alConsejo de Administración en asuntos relacionados a políticas, programas y proyectos denutrición y alimentación, así como también apoyo logístico, financiero y técnico a losgobiernos y agencias locales para el desarrollo y la ejecución de proyectos y programas denutrición. A nivel local, los comités locales de nutrición, presididos por los jefes ejecutivoslocales, sirven como el ente de planificación y coordinación a nivel local. Un funcionariode acción de la nutrición asiste a los jefes ejecutivos locales en los asuntos y actividades


relativos a la nutrición y alimentación. En el nivel barangay son los trabajadores deprimera línea en las comunidades o los trabajadores voluntarios los que brindan los serviciosbásicos relacionados con la nutrición que incluyen la promoción y el seguimiento delcrecimiento, la promoción de la producción de alimentos por la comunidad y el hogar y larealización de las actividades de educación en nutrición, entre otras (NNC, 1995).

Direcciones de políticas de nutrición

El Programa de Nutrición en Filipinas está basado en la premisa de una perspectiva dedesarrollo en nutrición que adhiere al principio que una población bien alimentada ysaludable es requisito previo para lograr las metas de desarrollo nacional. El bienestarnutricional y la salud son considerados una parte integral del desarrollo socioeconómico,guiado por las siguientes direcciones de políticas (NNC, 1995):

• enfocar los recursos públicos hacia la ejecución de las intervenciones de nutricióncomunitarias y en las medidas para aliviar la pobreza en las zonas identificadascomo deprimidas nutricionalmente y focalizando los individuos y las familiasnutricionalmente en riesgo;

• promover un ambiente de políticas de apoyo a través de los sectores de desarrollopara asegurar la mejora nutricional;

• integrar las consideraciones en nutrición en los planes y programas sectoriales dedesarrollo que persiguen la reducción de la pobreza y se centran en sus causas, enel aumento de la disponibilidad de alimentos, mejoras del medio ambiente, mejorsalud, y aumento de la productividad y crecimiento económico;

• fortalecimiento de las unidades gubernamentales locales y las capacidades de lascomunidades de planificar, ejecutar, dar seguimiento y evaluar los programas denutrición integrados y sostenibles;

• mejorar y fortalecer los mecanismos existentes para la planificación de lanutrición, la formulación, ejecución, seguimiento, evaluación, vigilancia yabogacía a todos los niveles;

• conducir la investigación básica, aplicada y operativa en nutrición; reforzar el usode la investigación y la transferencia de tecnología; y evaluar regularmente laejecución del plan;

• aumentar el énfasis en la función vital de la información y desarrollar lacomunicación para promover una adecuada nutrición;

• asociar a las ONG incluyendo las organizaciones populares y el sector privado mássistemáticamente en la ejecución del plan.

Cinco intervenciones en nutrición han sido identificadas como los programas deimpacto primario del PPAN (1993 – 1998). Éstas son:

• producción de alimentos por el hogar y la comunidad;

• fortificación de los alimentos y suplementación de micronutrientes;

• información, educación y comunicación sobre nutrición


• programas de asistencia alimentaria – éstos incluyen alimentación complementaria,producción y distribución de alimentación complementaria, y descuentos enalimentos seleccionados; la asistencia en alimentos se lleva a cabo mediante tresenfoques: salas de nutrición en hospitales o espacios en las unidades de salud rural,alimentación en los centros o en comedores, o el esquema de la ración seca (parallevar a casa);

• asistencia de crédito para medios de vida sostenibles – provee asistencia paraproyectos de generación de ingresos tales como procesamiento de carne,procesamiento y conservación de frutas, producción ganadera y acuicultura.

Cinco mecanismos de habilitación claves han sido identificados para apoyar elimpacto de la ejecución del PPAN. Estos incluyen:

• desarrollo de recursos humanos, enfocados en la capacitación de ejecutores ydirectores de programa en la gestión de programa o proyecto, principalmente através de talleres de planificación nutricional; voluntarios de la comunidad yrepresentantes de organizaciones importantes son también capacitados a desarrollartécnicas de ejecutores y de beneficiarios en los programas de intervención ennutrición;

• abogacía en nutrición dirigida a los diseñadores de políticas a nivel nacional ylocal, a los jefes ejecutivos locales, a los tomadores de decisiones en lasorganizaciones internacionales y al sector privado;

• generación de recursos, a través de la asignación regular del gobierno nacional asícomo a través de actividades de generación de fondos en cooperación con lasONG; se continúan los esfuerzos para acceder a fondos de las organizaciones definanciamiento internacional para programas PPAN; a nivel local, las unidades delos gobiernos locales son estimuladas a asignar fondos para planes de nutriciónlocales, de los presupuestos de los gobiernos locales;

• actividades de investigación enfocadas a temas relacionados con los problemas denutrición emergentes y la investigación operativa sobre temas relativos a laejecución eficaz de programas de nutrición; los resultados de las investigacionesson también destinados a una divulgación inmediata que sirva de base a losdiseñadores de políticas y a los directores de programas en la toma de decisiones;

• la planificación, gestión, coordinación y esfuerzos de vigilancia en general paraasegurar que los ajustes necesarios a los programas y a las políticas sean hechostendiendo al logro de los objetivos y las metas del PPAN.

La magnitud del problema de la malnutrición

En Filipinas la situación de la nutrición está en la fase de transición del desarrollo (Acuin yJavellana, 1998), donde la desnutrición sigue siendo un problema importante de salud y losproblemas de nutrición relacionados a sobrepeso y obesidad tales como enfermedadescardiovasculares, diabetes, y cáncer han estado ocurriendo. Éstas se atribuyen a ladisparidad en el ritmo de desarrollo, particularmente entre zonas urbanas y rurales y ladesigual distribución de la riqueza en el país. Los problemas de nutrición prevalecientes enel país son la malnutrición proteico-energética, deficiencia de vitamina A, anemia por


deficiencia de hierro y los trastornos causados por deficiencia de yodo. Las encuestas denutrición conducidas por el Instituto de Investigación de Alimentación y Nutrición (FNRI)a nivel nacional, la última de las cuales fue en 1998, han revelado que la malnutrición siguesiendo un problema de salud pública en Filipinas.

Algunos resultados relevantes de la encuesta más reciente realizada por el FNRI(Quinta Encuesta Nacional de Nutrición, 1998) incluyen los siguientes:

• 8,4 por ciento de los niños en edad preescolar (de 0 a 5 años de edad) tieneninsuficiencia ponderal;

• 7,4 por ciento de los niños en edad escolar (de 6 a10 años de edad) tieneninsuficiencia ponderal;

• 4,6 por ciento de los niños en edad preescolar están emaciados (malnutrición aguda);

• 6,6 por ciento de los niños en edad escolar (de 6 a10 años de edad) están emaciados;

• 5,1 por ciento de los niños en edad preescolar tienen retraso del crecimiento(malnutrición crónica);

• 5,5 por ciento de los niños en edad escolar tienen retraso del crecimiento.

Un total de 1,5 millones de niños Filipinos (de 0 a 10 años de edad) tieneninsuficiencia ponderal y alrededor de 988 000 tienen retraso del crecimiento. Las RegionesV (Bicol), VI (Visayas Oeste) y VIII (Visayas Este) parecen estar más en riesgo que otrasregiones del país. Según la Encuesta de Ingresos y Gastos Familiares de 1997 (OficinaNacional de Estadísticas – NSO, 1999) estas tres regiones tienen el ingreso familiarpromedio más bajo en el país. Por consiguiente, la pobreza parece ser un factor importanteinvolucrado. Las comunidades rurales lejanas y las áreas pobres urbanas estánposiblemente más afectadas por el problema de la malnutrición.

Causas de malnutrición

Dos causas inmediatas de malnutrición han sido identificadas como que tienen unainfluencia negativa importante sobre el estado nutricional de los Filipinos. Éstas son:

• Ingesta de alimentos inadecuada: la dieta promedio del Filipino consisteprincipalmente de arroz hervido complementado con pescado hervido y vegetales,con el grueso de la dieta suministrado por el arroz. Según la encuesta dietética de1993 realizada por el FNRI, sólo la ingesta proteica estuvo por encima del cientopor ciento de la ingesta diaria recomendada, mientras la ingesta de energía y dediversos micronutrientes estaban por debajo del ciento por ciento de la ingestadiaria recomendada. Ésto se atribuyó a la inseguridad alimentaria debida al bajoingreso, producción alimentaria insuficiente, bajo poder adquisitivo de la monedalocal junto con el aumento del precio de muchos alimentos.

• Enfermedades infecciosas: la incidencia de enfermedades infecciosas en Filipinascontinua a ser una causa primaria de la morbilidad, particularmente en los niños.

Tres causas subyacentes de ingesta dietética inadecuada y de enfermedades infecciosasson consideradas como que ejercen una influencia significativa. Éstas son:


• acceso inadecuado a los alimentos en el hogar debido a la pobreza;

• servicios de salud insuficientes: en comunidades urbanas pobres en las zonasrurales remotas, el acceso al agua potable y a los cuidados de salud es inadecuadoy prevalecen el saneamiento escaso y condiciones no higiénicas;

• atención inadecuada a niños y mujeres: la dependencia excesiva en la alimentaciónal biberón con sustitutos de la leche materna y las escasas prácticas dealimentación complementaria, se identificaron como contribuyentes a la pobreprotección contra la infección, junto con la disponibilidad limitada de informaciónadecuada sobre salud. Además, la desigual división del trabajo y de los recursosentre ciertas comunidades y familias puede afectar adversamente la salud de lasmujeres embarazadas y en periodo de lactancia.

Algunas causas básicas de malnutrición se considera contribuyen a la persistencia delproblema de la malnutrición en Filipinas, incluyendo la malnutrición de micronutrientes(Instituto de Política de Salud y Estudios del Desarrollo, Hoja Informativa, 2001 51).Algunos de estos factores incluyen:

• un sistema político y económico que determina la distribución de ingresos y deactivos;

• la presencia de ideologías y políticas incongruentes que gobiernan los sectoressociales;

• problemas en la colaboración y coordinación en nutrición entre las diferentesagencias involucradas;

• evaluación limitada de la eficacia de los programas de intervención en nutrición;

• un enfoque de planificación de programa de arriba hacia abajo que no incluye lacomunidad como socio igualitario y los actores claves en la planificación, gestióny evaluación de la nutrición;

• falta de datos oportunos sobre nutrición para usar en la planificación de programaseficaces.


El Lalakas ang Katawang Sapat sa Sustansiya (LAKASS) es un programa comunitario deacción en nutrición que combina la distribución de los servicios directos de nutrición conprogramas de desarrollo sostenibles y eficaces para asegurar el bienestar de la poblaciónen el marco del desarrollo de la comunidad.

Objetivos

Como estrategia para aliviar la pobreza y la malnutrición en las zonas más deprimidas delpaís, el programa tiene los siguientes objetivos:

51 Institute of Health Policy and Development Studies, Briefing Paper, 2001.


• mejorar la situación de la nutrición en todas las municipalidades identificadascomo nutricionalmente deprimidas;

• proveer servicios sostenibles y eficaces para y por la comunidad para mejorarsu estado nutricional.

Características principales

El programa comprende numerosas características claves que implican el uso de unconjunto predeterminado de criterios para la selección de las zonas objetivo y de losbeneficiarios como precondiciones para su ejecución.

• Prevalencia de malnutrición: los barangays más deprimidos nutricionalmente enlas municipalidades más pobres fueron prioritarios para la ejecución del LAKASS.Dentro de estos barangays, las familias con mayor riesgo de malnutrición sonseleccionadas como beneficiarias del programa.

• Programas y proyectos, designados para prevenir y tratar la malnutrición ypromover una buena nutrición, son identificados, ejecutados y administrados por lacomunidad con las agencias gubernamentales y las ONG que brindan la asistenciamaterial, financiera o técnica.

• Las comunidades son movilizadas y habilitadas a crear y desempeñar sushabilidades para mejorar su propia situación nutricional.

Historia del programa

El programa LAKASS fue inicialmente ejecutado en 1989 en 125 de las municipalidadesmás deprimidas nutricionalmente en el país, como un componente del programa delPPAN, que fue formulado y coordinado por el NNC. Este último es el principal ente deformulación de políticas para la nutrición y es responsable de formular el Plan deNutrición y Alimentación a Medio Plazo (MTPFNP) también conocido como PPAN. Elprograma fue lanzado por el Consejo de Administración del NNC como una estrategiapara aliviar la pobreza y la malnutrición en las áreas deprimidas del país.

Como telón de fondo, el PPAN, un componente integral del Plan Filipino deDesarrollo, es la respuesta del Gobierno al problema de malnutrición en el país. El PPANes un programa amplio a diferentes niveles preocupado por las políticas y programas delargo alcance como producción y oferta de alimentos, industria, medios de vida,infraestructura, salud, educación, población y empleo, entre otros. Su objetivo general espromover la seguridad alimentaria, mejorar el estado nutricional de la población y de estemodo mejorar la calidad de vida de los Filipinos. Al mismo tiempo, el Consejo deAdministración del NNC reconoció la urgencia de dirigir el problema de la malnutriciónparticularmente en áreas que permanecen deprimidas y no servidas, y la necesidad de unpaquete de servicios preventivos y curativos que deberían alcanzar las zonas másnecesitadas en el lapso de tiempo más corto posible. Más aún, el Consejo deAdministración del NNC imaginó un programa que incorpora la confianza del Gobiernode promover las capacidades de las comunidades en la planificación, ejecución, y gestión


de programas y proyectos que respondan a sus necesidades. De este modo, nació elPrograma LAKASS.

El informe de progreso 1992-1994 sobre la Expansión 1 del Programa LAKASSregistra que 175 municipalidades nutricionalmente deprimidas fueron cubiertas desde suscomienzos en 1989. Al mismo tiempo, el programa reconoció que su mayor desafío es dealcanzar a cubrir un número mayor de municipalidades nutricionalmente deprimidas.Anclado en un esquema circular de ejecución de proyectos, se prevée que una vez que losfondos prestados sean reembolsados más hogares nutricionalmente deprimidos pudieranbeneficiarse.

Además, el programa LAKASS urbano fue ejecutado en 1990 para mejorar lasituación de la nutrición en las áreas deprimidas en Metro Manila, que cubrió lassiguientes áreas: las ciudades de Manila y Quezon, y las municipalidades de Malabon,Marikina, Navotas, y Pateros. De cada una de estas ciudades y municipalidades, los dosbarangays más deprimidos fueron seleccionados como lugares iniciales del Programa.

El Programa reporta mejoras en el estado nutricional de los niños en las zonas bajocobertura, y en las condiciones económicas de las familias beneficiarias. Específicamente,hubo una disminución significativa en la prevalencia de insuficiencia ponderal, retraso delcrecimiento, y emaciación del 16, 21 y 16 por ciento, respectivamente. La mejora de lascondiciones económicas de las familias beneficiarias está relacionada con el aumento deun tres por ciento en sus ingresos anuales y a la mayor diversidad de los alimentosconsumidos.

Estructura general del programa

Como un componente del PPAN, el Programa LAKASS utiliza la estructura existente delPPAN (ver Apéndice). En esta estructura, el Consejo de Administración del NNC es laentidad de más alto nivel en el país en la formulación de políticas sobre nutrición. Estácompuesto por diez agencias nacionales gubernamentales y tres representantes del sectorprivado, con la Secretaría de Agricultura como presidente. Las estructuras similares entreagencias llamadas comités de nutrición locales operan a niveles subnacionales. A nivelregional, el Comité Regional de Nutrición (RNC) es normalmente presidido por el directorregional de una agencia nacional gubernamental. No obstante, el jefe ejecutivo localpreside el comité de nutrición provincial, de ciudad, municipal o barangay. Aún antes delPrograma LAKASS, los jefes ejecutivos locales han fungido como presidentes de loscomités de nutrición locales asumiendo un rol de líder en la planificación, organización,ejecución y seguimiento de sus propios programas locales de nutrición.

El Consejo de Administración del NNC fija las políticas y los lineamientos para laejecución del Programa LAKASS. El secretariado del NNC da apoyo técnico al Consejode Administración del NNC. También atiende las operaciones diarias de rutina delPrograma LAKASS a nivel nacional. Del mismo modo da asistencia técnica en la gestióndel programa sobre nutrición, a los comités locales de nutrición, fundamentalmente através de sus Coordinadores Regionales del Programa de Nutrición. Los RNC y losComités Provinciales de Nutrición (PNC) dan asistencia técnica y supervisan la ejecución


del programa a nivel regional y provincial, respectivamente. El Comité de NutriciónMunicipal o de la Ciudad (MNC) administra el programa de nutrición municipal o de laciudad. Ellos son los que dan la asistencia más directa y supervisan la ejecución delprograma a nivel barangay.

Financiamiento

El GoF a través del Departamento de Agricultura financia LAKASS. A cadamunicipalidad se le da un capital inicial de aproximadamente P230 000 para proyectosviables y sostenibles. Esta cantidad complementa los recursos disponibles de lacomunidad, así como aquellos de las organizaciones gubernamentales y nogubernamentales. En este contexto, el esquema de financiamiento general del programa esvisto como un medio de canalización de recursos adicionales más rápido y eficaz para losgrupos nutricionalmente necesitados.

Durante el período 1992-1994, el Consejo Nacional de Agricultura y Pesca delDepartamento de Agricultura asignó un total de P15 millones, de los cuales P14,96millones han sido asignados al NNC. El cincuenta por ciento de éste fue destinado afinanciar proyectos en 42 municipalidades nutricionalmente deprimidas y a sus barangaysprioritarios. Los fondos provinieron del programa de Aumento de la Producción deAlimentos (GoF-Japón).


Estructura básica de ejecución

La base de la ejecución del programa está a nivel barangay y municipal. A nivelmunicipal, el MNC dirige y administra la ejecución del programa LAKASS revisando laspropuestas de proyectos para el financiamiento LAKASS e integrándolas en la propuestamunicipal LAKASS para su envío al NNC. El MNC también genera fondos adicionalespara los proyectos LAKASS y asiste a los barangays en la ejecución de los proyectosLAKASS. De este modo, el alcalde municipal, como presidente del MNC, es responsableante el NNC por la ejecución plena del programa. A nivel barangay, los proyectosLAKASS son ejecutados y administrados por las organizaciones basadas en la comunidado los grupos básicos del LAKASS, con la guía del Comité Barangay de Nutrición (BNC).Los funcionarios LAKASS provinciales y municipales, contratados o designados por elgobernador o el alcalde, atienden las operaciones diarias del programa a sus respectivosniveles.

Componentes de la ejecución del programa

Movilización social

El programa, por ser un programa de acción en nutrición a nivel de área, requieremovilización de personas y de comunidades, para unir el mayor número posible deindividuos y grupos cuyos recursos y capacidades pueden ser aprovechados para mejorar


el estado nutricional de la población. Las estrategias y actividades de este componente adistintos niveles son como sigue:

Nivel nacional

• conducir reuniones regulares y especiales del Consejo de Administración del NNCy el Comité Técnico para mantenerse actualizados sobre el Programa LAKASS;

• preparar una campaña masiva de información para el público en general y losbeneficiarios seleccionados;

• conducir reuniones consultivas regulares y conferencias con Coordinadores deProgramas de Nutrición, funcionarios de acción nutricional provinciales/municipales, funcionarios del LAKASS provinciales/municipales y con ejecutivosgubernamentales locales;

• conducir reuniones de información y reuniones regulares con universidadesestatales y otras universidades que actuarán como evaluadores externos;

• divulgar los avances del programa y las expectativas de las Oficinas Regionales;

• conducir la capacitación y la educación continua para los funcionarios del LAKASSprovinciales/municipales.

Nivel regional

• conducir sesiones de información regulares y de orientación del Consejo deDesarrollo Regional sobre el PPAN y el Programa LAKASS a fin de solicitar suaprobación y apoyo;

• conducir reuniones regulares de los RNC y del Grupo de Trabajo Técnico Regional;

• divulgar las funciones y compromisos de las agencias miembros del RNC;

• participación activa en el Comité de Desarrollo Social y en otros comités delConsejo de Desarrollo Regional;

• revitalizar y organizar los comités de nutrición en las áreas del LAKASS;

• creación de un grupo núcleo dentro del RNC para dar seguimiento y evaluar elLAKASS;

• conducir la capacitación de funcionarios del LAKASS provinciales y municipales;

• preparar una campaña masiva de información, educación y comunicación para elprograma;

• conducir reuniones consultivas para jefes ejecutivos locales sobre el LAKASS.

Nivel provincial

• conducir reuniones regulares del PNC y dar asistencia a las agencias miembrossobre el programa de alimentación y nutrición local y sobre el LAKASS;

• abogacía con miembros del Sangguniang Panlalawigan (Consejo Provincial) paraaprobar fondos para los programas de nutrición y los proyectos del LAKASS;

• revitalización u organización de los MNC y de los BNC;


• creación de grupo básico dentro del PNC para dar seguimiento y evaluar laejecución del LAKASS;

• circular información sobre las funciones y compromisos de las agencias;

• conducir reuniones consultivas con los funcionarios municipales de acción sobrenutrición y los funcionarios municipales del LAKASS;

• desarrollar y diseminar materiales locales de información, educación ycomunicación.

Nivel municipal

• revitalización u organización de los BNC con membresía activa de las ONG;

• desarrollo y acumulación de materiales locales de información, educación ycomunicación;

• conducir reuniones regulares del MNC y dar asesoramiento en la ejecución delprograma;

• creación de un grupo básico dentro del MNC para dar seguimiento y evaluar laejecución del LAKASS;

• abogacía con miembros del Sangguniang Bayan (Consejo Municipal) 52 paraasignar fondos para el programa de nutrición y el LAKASS;

• conducir asambleas regulares comunitarias en todas las etapas de la ejecución delprograma;

• conducir capacitación y educación continua;

• aprovechar el apoyo y la participación de las ONG;

• definir claramente funciones y compromisos.

Nivel Barangay

• revitalizar u organizar redes barangay (con las ONG y líderes reconocidos);

• desarrollar materiales locales para información, educación y comunicación ;

• conducir asambleas comunitarias, diálogos y otras discusiones informales paragenerar apoyo de masa y participación en el programa;

• conducir encuentros regulares del BNC y el Consejo de Desarrollo Barangay;

• llevar a cabo capacitación reforzada y reuniones de consulta;

• conducir actividades regulares de seguimiento.

52 Nota del editor: El Sangguniang Bayan está compuesto por el Vice-Alcalde Municipal como FuncionarioPresidente y ocho miembros regulares Sanggunian. Funciona como el ente legislativo del gobiernomunicipal. El ente promulga ordenanzas y establece políticas y programas para la mejora social de lacomunidad. Fuentes: www.sanmateorizal.net/sb.htm www.buhi.com/buhi/government/sbayan.htm


Capacitación

Este componente considera a la gente como el factor clave en el éxito del programa. Comotal, la conducción de la capacitación está dirigida a proveer a los participantes con elconocimiento, actitudes y habilidades que necesitan en los diferentes tópicos endependencia de las necesidades de capacitación identificadas que son las siguientes:

Nivel nacional

• planificación, ejecución, gestión y supervisión de los proyectos y programas deacción en nutrición orientados al desarrollo;

• administrar la capacitación en nutrición a nivel barangay sobre gestión delprograma de nutrición.

Nivel municipal

• planificación, ejecución, gestión y supervisión municipal y barangay de losprogramas de acción en nutrición orientados al desarrollo;

• administración a nivel barangay de la capacitación en la gestión del programa denutrición;

• desarrollo del proyecto y del paquete de propuestas.

Nivel Barangay

• planificación, ejecución y gestión de los proyectos de acción en nutricióncomunitarios y orientados al desarrollo;

• preparación y gestión de proyectos.

Planificación

La formulación de programas de acción en nutrición ha sido una actividadinstitucionalizada de los comités de nutrición locales. El plan de acción de la nutriciónsirve como el documento clave y como base para la integración de las consideraciones denutrición en los planes de desarrollo local. También sirve como el documento de trabajo yguía para los ejecutores en el campo y para el seguimiento y la evaluación. La actividad deplanificación es iniciada por el Alcalde Municipal como Presidente del MNC, mientras elfuncionario municipal de acción en nutrición coordina la actividad.

Preparación del proyecto, apreciación y ejecución

La provisión de apoyo financiero a las unidades de los gobiernos locales está destinadasólo a complementar los recursos existentes en las municipalidades. Puede ser usada parala ejecución de nuevos proyectos identificados por la comunidad así como en lasactividades de intervención en marcha del Programa de Nutrición y Alimentación local.


La preparación, apreciación y la ejecución de proyectos para financiamiento bajo elPrograma LAKASS son guiadas por lo siguiente:

• selección de barangays prioritarios para la ejecución del proyecto;

• los primeros cinco barangays deprimidos identificados durante la actividad deplanificación municipal con un Consejo de Desarrollo Barangay organizado;

• selección del proyecto para financiamiento;

• proyecto propuesto está dirigido a un problema identificado;

• la comunidad selecciona los proyectos bajo la supervisión y guía del MNC;

• aplicación de criterios para seleccionar las intervenciones adecuadas: importancia,factibilidad, integración con programas similares existentes, eficacia, fácil defocalizar y evaluar, costo-eficacia y posibilidad de llegar a ser un programa enmarcha a largo plazo;

• fondos para proyectos de hasta P230 000 por municipalidad pueden ser usadospara financiar proyectos identificados por la comunidad; al menos el 80 por cientodel mismo es asignado a proyectos productivos y un máximo de 20 por ciento paraproyectos de consumo. Los proyectos productivos son aquellos que songeneradores de ingresos y transferibles a través de un mecanismo de devolución oreembolso; los proyectos de consumo son aquellos que son directos, no-transferibles y con actividades no generadoras de ingresos.

El NNC, a través del Coordinador del Programa de Nutrición y el PNC, entrega losfondos para proyectos del LAKASS en la forma de avance en efectivo al alcaldemunicipal/ciudad en su atribución como presidente del MNC. Los alcaldes y gobernadoresparticipantes son responsables del seguimiento de los fondos de todos los proyectos ante elNNC. El Coordinador del Programa de Nutrición asiste a los jefes ejecutivos locales yasegura el desembolso adecuado de los fondos para proyectos.

Seguimiento y evaluación

Los componentes de proyecto del programa LAKASS son seguidos y evaluados paradeterminar lo siguiente: 1) extensión de la ejecución del proyecto relativa al plan deproyecto aprobado; 2) estado de utilización de fondos; 3) problemas y dificultadesencontradas durante la ejecución del proyecto; 4) efectos positivos para los beneficiariosdel proyecto y la comunidad.

Organización y gestión

La descentralización fue realizada en 1992. Mientras el Programa LAKASS es unprograma de alcance nacional, sus conceptos, enfoques y características principalesreflejan el proceso de descentralización. Un rasgo de la misma es la red fortalecida de lasagencias principales a nivel local. Las agencias miembros del NNC están representadas anivel del equipo local como miembros de varios comités de nutrición junto a losrepresentantes de diferentes agencias principales.


A nivel nacional, las diez agencias miembros del sector gubernamental son lassiguientes:

1. Departamento de Agricultura, que asume la presidencia del Consejo

2. Departamento de Salud

3. Departamento de Bienestar Social y Desarrollo

4. Departamento de Educación, Cultura y Deportes

5. Departamento de Interior y Gobiernos Locales

6. Departamento de Ciencia y Tecnología

7. Autoridad Nacional Económica y de Desarrollo

8. Departamento de Trabajo y Empleo

9. Departamento de Comercio e Industria

10. Departamento de Presupuesto y Gestión

Las agencias del sector privado representadas en el Consejo son: el Centro deNutrición de Filipinas y el Club Filipino de Negocios para el Progreso Social y la MejoraRural. LAKASS utiliza las estructuras existentes de organización intersectoriales(específicamente el consejo de desarrollo y los comités de nutrición) a diferentes nivelesadministrativos, a saber: regional, provincial, municipal o ciudad y pueblo o barangay.


Actores y secuencias

Una perspectiva histórica del desarrollo y ejecución del LAKASS como una estrategiainiciada por el Gobierno, dirigida al problema prevalente y persistente de la malnutriciónen Filipinas, es verdaderamente muy compleja.

La coordinación ha sido una clave del éxito del LAKASS. Una buena coordinación esesencial. En el Programa LAKASS la mayoría de las actividades están presupuestadas yejecutadas por grupos independientes. De hecho, la coordinación parece requerir unproceso casi contínuo de creación de coalición.

Contexto de políticas

El país está en una etapa en la que la participación popular es fuertemente promovida, enlínea con el Código Gubernamental Local de 1991 (GoF, 1991). Bajo esta ley, lasunidades de gobiernos locales son reconocidas como entidades corporativasindependientes e individuales, responsables de la distribución de servicios básicos queincluyen los de nutrición. También, asegurar que las preocupaciones respecto a lanutrición sean integradas en los planes y programas de desarrollo ha llegado a ser undesafío importante a enfrentar. Además, el contexto de políticas existente en desarrollorural y alivio de la pobreza es generalmente de apoyo de las metas del ProgramaLAKASS. No obstante, se pecaría de ingenuidad proclamar a esta altura que la nutrición


es una prioridad en los diferentes niveles del Gobierno a pesar de la mayor concienciarespecto a la nutrición que ha generado el programa.

Las preocupaciones del programa, a saber, pobreza y nutrición, están articuladasuniversalmente de modo que trascienden los movimientos en administración yorganización. Sin embargo, es importante que las decisiones sean reafirmadas o alteradascon cada nuevo presupuesto o líder, o con las nuevas estructuras de cooperación potencialque son instaladas para agrandar y profundizar el alcance del LAKASS.


Aunque el programa parece haber creado componentes y procedimientos claros, existenvariaciones considerables entre las municipalidades, y aún al interior de ellas.Considerando la gama de posibilidades que surgen con la naturaleza del programa«comunitario», éstas no dan lugar a comparaciones rígidas. De este modo, el programapasa a través de los diferentes niveles de participación comunitaria. No obstante laparticipación funcional e interactiva, parecen ser los niveles dominantes sin tomar encuenta los detalles reales a nivel de proyecto.

Muchas de las diferencias en la ejecución del programa yacen en el tipo departicipación que recibe a nivel de la comunidad, sin contar la gama de modos alternativospara resolver problemas diferentes o del mismo tipo. El programa es lo suficientementeamplio, atrae como para involucrar a la mayoría de los grupos en la comunidad y cubrediferentes temas que atraen a los diversos grupos de interés que constituyen la comunidad.Los procedimientos y las estructuras describen inevitablemente la participación popular enlas decisiones y acciones conjuntas del programa o en sus proyectos. Los líderes ymiembros sostienen que su propósito es construir una red fuerte que sea un socioimportante en los esfuerzos de desarrollo de la comunidad con el sector gubernamental yprivado y que puede movilizar recursos para proyectos reales de ayuda propia. Losparticipantes son capaces de identificar sus problemas y planificar sus cursos de acción.Los líderes surgen de la comunidad dada su habilidad probada de ayudar y servir a lagente.

En el LAKASS, el tipo de participación observado comprende los procesos de toma dedecisiones por parte de la gente, la participación en la ejecución de proyectos y decisionespara contribuir con diferentes recursos o cooperar en actividades específicas,compartiendo los beneficios de los proyectos de desarrollo y participando en los esfuerzospara evaluar dichos proyectos.

Según la estructura del programa, la participación comunitaria parte de los grupossiguientes: residentes y líderes locales, personal del Gobierno y privado. Es difícil amenudo para la gente local participar como un grupo en la toma de decisiones, por lo quehan surgido los líderes locales. Lo que los distingue de otra gente local es su función depersonas reconocidas como representantes de la comunidad o del grupo. A veces es difícildistinguirlos del personal gubernamental dado que pueden ser nombrados por el Gobierno


o incluso recibir alguna remuneración. Lo que en realidad los distingue es que no sonfuncionarios o burócratas.

F: SOSTENIBILIDAD

El análisis de los elementos necesarios para asegurar la sostenibilidad tal como lacapacidad administrativa en los diferentes niveles operacionales y procesos de gestiónincluidos en la ejecución del LAKASS muestran que hay evidencia suficiente paraconcluir que el programa tiene muchas posibilidades de sostenibilidad.

Los recursos de gestión (movilización social, capacitación, liderazgo, estructura deejecución y apoyo) y los procesos de gestión (planificación, ejecución, seguimiento yevaluación) son todos características y estrategias del programa. El seguimiento yasesoramiento regular y la evaluación es una característica del LAKASS que le permiteajustes programáticos de vez en cuando para localizar los problemas y enfrentar lasdebilidades y limitaciones en la ejecución del mismo.

La estructura de ejecución del LAKASS adhiere al marco descentralizado einstitucional del programa nacional de alimentación y nutrición haciéndolo operativo. Conun liderazgo consultivo y democrático junto con una clara definición de funciones yresponsabilidades de varias agencias de diferentes sectores, la integración y lacoordinación es lograda mediante una visión compartida de los objetivos y metas delLAKASS. Más aún, mientras la mayoría de los gobiernos municipales y barangay sonincapaces de proveer fondos para préstamos, ellos han contribuido con fondos decontraparte para los sueldos de los empleados o los incentivos para los supervisores delprograma LAKASS.


Referencias

Acuin, C.S. and Javellana, J. 1998. Nutrition in the Philippines: Areas for Health Policyand Systems Research In Towards Improved Health Policy and Systems Research. HPSRMonograph Series, 1998. Lansang, M.A. & Rebullida, M.L.G. eds.

DoH. 1999. National Objectives for Health 1999-2004. HSRA Monograph Series no. 1.Department of Health, Manila, Filipinas.

Food and Nutrition Research Institute. 1993. Fourth National Nutrition Survey.Department of Science and Technology (FNRI-DOST), Filipinas.

Food and Nutrition Research Institute. 2000. Fifth National Nutrition Survey, 1998.Department of Science and Technology (FNRI-DOST), Filipinas.

GoF. Local Government Code, 1991 (Gobierno de Filipinas).

GoF. 1999. Executive Order 102: Functions and Operations of the Department of Health(Gobierno de Filipinas).

Institute of Health Policy and Development Studies. 2001. Briefing Paper on thePhilippine Food and Nutrition Situation. National Institutes of Health, Universidad deFilipinas, Manila.

NEDA. 2001. Economic Performance for 2000. National Economic and DevelopmentAuthority, Filipinas.

NNC. 1995. Philippines Plan of Action for Nutrition 1993-1998. National NutritionCouncil, Makati, Filipinas.

NSO. 1998. National Demographic and Health Survey, 1998. National Statistics Office,Department of Health, Manila, Filipinas and Macro International Inc., Calverton MD,USA.

NSO. 1999. Family Income and Expenditures Survey, 1997. National Statistics Office,Filipinas.

NSO. 2000. Annual Poverty Indicators Survey (APIS). Second nationwide surveyconducted in October 1999. National Statistics Office, Manila, Filipinas.

Stuart, T.H. 1995. Past Experiences and Needs for Nutrition Education: the LAKASSProgramme in the Philippines. FAO, Roma.


Apéndice

Estructura para la ejecución del LAKASS

Consejo Nacional de NutriciónConsejo de Administración

SecretariadoNNC

Comité Regional de Nutrición

Comité Provincial de Nutrición

Comité de NutriciónMunicipal

Comité de Nutriciónde la Ciudad

Comité de NutriciónBarangay

Define políticas ylineamientos

Provee asistencia técnicaSupervisa la ejecución delprograma

Provee asistencia técnicaSupervisa la ejecución delprogramaGestiona el programa dela ciudad/municipal

Ejecuta y gestiona elprograma barangay

ANEXO 3 (C)

SRI LANKA: ESTUDIO DE CASO

PROGRAMA SAMURDHI

Sri Lanka: Estudio de Caso

Contenido

Página







F: SOSTENIBILIDAD

Referencias

Apéndice: Estructura organizativa e institucional para laejecución del Programa Samurdhi

203203203203204205205207

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218

PROGRAMA SAMURDHI

RESUMEN

Cobertura

En 1994, el Programa Samurdhi (o Prosperidad) fue lanzado por el Gobierno de Sri Lankarecién elegido como una estrategia nacional para aliviar la pobreza, y el MinisterioSamurdhi fue establecido. El gobierno actual está también comprometido a los ideales ylas metas del programa y los planes para intensificar y mejorar aún más el enfoque basadoen sus experiencias iniciales están en marcha.

Este programa cubre un tercio de la población total de Sri Lanka, aproximadamente1,2 millones de familias pobres y es financiado totalmente por el Gobierno de Sri Lanka.


El principal objetivo del Programa Samurdhi es la reducción de la pobreza asegurando laparticipación de los pobres en el proceso de producción. En la estrategia está implícita lamejora del estado de salud y nutricional de los pobres.

Los principales objetivos del programa son los siguientes:

• ampliación de oportunidades para mejorar el ingreso y el empleo;

• organizar la juventud, mujeres y otros estratos en desventaja de la población enpequeños grupos y estimularlos a participar en las actividades de toma dedecisiones y en los procesos de desarrollo a nivel de las bases;

• ayudar a las personas a desarrollar sus talentos latentes y fortalecer sus basesde activos a través de empleo productivo;

• establecer y mantener activos productivos para crear oportunidades adicionalesde empleo asalariado a nivel rural.


Según el diseño del programa Samurdhi, sus componentes claves incluyen ahorrosvoluntarios y obligatorios, desarrollo de recursos humanos (capacitación en desarrollo dela productividad, capacitación en funciones contables, capacitación de los comitésejecutivos y desarrollo de recursos materiales), establecimiento de las sociedades delBanco Samurdhi (responsable de la provisión del crédito), un programa de desarrollocomunitario, proyectos con alta intensidad de mano de obra, creación de pequeñasindustrias y programas de desarrollo social. En consecuencia, como parte de suseguimiento y evaluación, el impacto del programa fue evaluado usando indicadores deresultado para cada uno de los componentes arriba mencionados:


• Ahorros voluntarios y obligatorios – desde 1996 a junio de 2000, hubo unadisminución en el número total de familias que participaban en ahorrosobligatorios. No obstante, los ahorros acumulativos aumentaron casi cuatro vecesdurante el período (de 1,517 millones de rupias a 5,893 millones de rupias). Porotra parte, aquellos que hicieron ahorros voluntarios aumentaron de 116 565 en el1997 a 366 234 en el 2000, lo cual significó la duplicación de los ahorrosacumulados.

• Un total de 905 sociedades del Banco Samurdhi fueron establecidas en todo el paíscon un total de asociados de 1 427 322 familias. De estos miembros, 322 984accedieron a préstamos valorados en 1,685 millones de rupias.

• El programa también documentó un número de logros en términos de actividadesde capacitación realizadas. Los temas de la capacitación diferían según la clientela.A nivel del beneficiario, los temas eran sobre el desarrollo de habilidades y deempresariado para facilitarles emprender proyectos agrícolas, de pesca, de cría deanimales y de pequeñas industrias. Para los trabajadores Samurdhi, los temas de lacapacitación tenían que ver mayormente con el desarrollo de las habilidades degestión.

• La infraestructura necesaria como parte de un programa de desarrollo comunitariofue también provista a través de la construcción de canales de irrigación, diques,ferias y otros centros de mercadeo. Para los programas de desarrollo social, lasactividades se centraron en esfuerzos tendientes a disminuir el consumo de drogas,el analfabetismo y la desigualdad de género. Programas de educación preescolar yde cuidados del niño también fueron ejecutados.

El programa puede ser elogiado dado el número de logros notables alcanzados. Noobstante, no hubo información disponible para permitir la apreciación de los impactossociales, en nutrición y en salud.


El programa Samurdhi está basado en los principios del desarrollo participativo. En eldiseño, todos los aspectos de la toma de decisiones se ubicaban alrededor de balakaya(aldea)53 y de los niveles de grupos para los que el programa fue planificado y ejecutadopor las organizaciones establecidas para dicho propósito.

Con la ayuda de los animadores Samurdhi, se identificaron las actividades dedesarrollo económico basadas en las necesidades específicas de las familias, habilidades,activos y otras capacidades de las familias participantes. Las familias fueron estimuladasa emprender actividades de desarrollo de su propia elección desde la planificación alseguimiento de la ejecución del programa. No obstante, después de seis años de ejecución,las comunidades varían sustancialmente en el nivel de participación comunitaria. Laparticipación de las familias seleccionadas es igualmente variable. La participacióncomunitaria oscila ampliamente de un nivel bajo de participación pasiva a niveleselevados de participación interactiva y funcional.

53 Nota del editor: balakaya es un grupo. En Sánscrito, bala significa fuerza.

Anexo 3 (C) – Sri Lanka: estudio de caso 205


• Los pobres no son siempre capaces de participar plenamente en los serviciosregulares provistos por el Gobierno.

• Programas específicamente focalizados con un componente fuerte de movilizaciónsocial son necesarios para potenciar a los pobres.

• La movilización social que se construye en la creación y el fortalecimiento de latoma de conciencia y confianza puede ser un medio efectivo para generar interés yla inclusión de los pobres.

• Un programa enfocado en la reducción de la pobreza ayuda a aliviarla.

• La participación popular en la planificación, ejecución y seguimiento es esencialen programas sostenibles de alivio de la pobreza.

• Una red de ejecutores de programas bien estructurada y organizada desde el nivelnacional al de aldea es necesaria para la ejecución eficaz del programa nacional.

• La convergencia de los diferentes servicios gubernamentales en un área lleva a unaejecución más efectiva y eficiente.

• La propiedad gubernamental se traduce en la provisión de fondos. Samurdhi es unprograma completamente financiado por el Gobierno de Sri Lanka.

• La capacitación de varios funcionarios del programa para el desarrollo de recursoshumanos es un componente integral de un programa de alivio de la pobreza.

• Las organizaciones sólidas a nivel de aldeas pueden facilitar así como asegurar laparticipación de la población.

• Los programas basados en las necesidades sentidas tienen más probabilidad detener mayor éxito.


Fortalezas

• El esquema garantiza a los más pobres por lo menos el 10 por ciento de susrequerimientos de alimentos.

• Las familias seleccionadas son estimuladas a desempeñarse en actividadesproductivas basadas en una evaluación cuidadosa de sus capacidades y de acceso alos recursos localmente disponibles.

• Conexiones sólidas con las instituciones de capacitación que dan entrenamientopara el desarrollo de capacidades.

• La propiedad gubernamental del programa tal como demostrado por su total apoyoal financiamiento para cubrir todos los costos de capacitación, provisión deincentivos a los trabajadores Samurdhi, capital de base para préstamos, desarrollode la infraestructura y otros componentes de bienestar social del programa.


• La apropriación del programa por la comunidad facilitada a través de los esquemasde ahorro voluntario y obligatorio.

• Participación importante de los líderes comunitarios, trabajadores y familiasseleccionadas en la toma de decisiones, particularmente en la identificación,selección y seguimiento del proyecto.

• Iniciativas tomadas por las comunidades que compiten con los esquemasgubernamentales a través de la provisión de recursos técnicos, de gestión yfinancieros por diferentes sectores gubernamentales

• Disponibilidad de los criterios de entrada para seleccionar las familiasbeneficiarias.

• Los trabajadores indígenas son empleados como funcionarios en el ProgramaSamurdhi.

Debilidades

• El enfoque de bienestar adoptado por el Gobierno durante muchos años ha llevadoa una dependencia crónica de la gente en el Estado.

• Los políticos y los funcionarios gubernamentales son reacios a adoptar otrosenfoques diferentes al de bienestar por temor de repercusiones políticas.

• El enfoque de bienestar destruye la capacidad de las familias de explorar otrosmecanismos propios para enfrentar su situación.

• A pesar de la disponibilidad de criterios de selección, éstos pueden en algunoscasos no ser respetados debido a la selección por motivos políticos de las familiasasí como de las comunidades.

• La dificultad de relacionar al programa con otras actividades de desarrollo,particularmente aquellas ejecutadas por las organizaciones no gubernamentales.

• En algunas áreas hay compartimentalización de los servicios más queconvergencia.

• Falta de facilidades de mercadeo para los productos de las empresas que generaningresos.

• El apoyo financiero provisto por el Gobierno es escasamente suficiente para cubrirlos requerimientos de subsistencia de los más pobres y, por consiguiente, no puedeser usado para propósitos productivos.

Oportunidades

• el creciente compromiso del presente Gobierno de sostener y fortalecer laejecución del Programa Samurdhi;

• el reconocimiento de la necesidad de adoptar un enfoque multidisciplinario paraafrontar la pobreza (pero son necesarios mayores esfuerzos para operacionalizar elenfoque);


• relaciones con otros programas gubernamentales exitosos tales como el ProgramaParticipativo de Mejora de la Nutrición (ejecutado por el Ministerio de AsuntosParlamentarios y Ejecución del Plan con apoyo financiero y técnico del UNICEF);

• mejor coordinación con distintos sectores gubernamentales tendientes a unaauténtica estrategia holística, integrada y multisectorial;

• el momento para promover el tema de la nutrición es oportuno dado elreconocimiento gubernamental de la importancia de la nutrición;

• mejorar los criterios de entrada y establecer criterios de salida.


• inestabilidad política;

• conflicto armado con los Tigres Tamiles que restringe la ejecución del programa;

• interferencia política en la selección de los beneficiarios;

• falta de interés político de pasar del enfoque de bienestar al de desarrollo.

Sostenibilidad

El programa ya ha demostrado su sostenibilidad con el apoyo financiero provistosolamente por el Gobierno de Sri Lanka. Se trata de un programa bien establecido conestructuras de apoyo sólidas desde el nivel nacional al de aldea, la primera de las cuales esel Banco Samurdhi que da préstamos a individuos y grupos sobre una base continua. Lascomunidades han sido habilitadas a buscar cualesquiera asistencia técnica que puedannecesitar. El contexto de las políticas macro también apoya al Programa Samurdhi.



Sri Lanka es una isla ubicada en el Océano Índico, que cubre un área de 65 610 km² contierras generalmente llanas excepto una zona montañosa en las regiones del centro. Tienetres zonas agrícolas: seca, húmeda e intermedia con dos estaciones de monzón en elperíodo de junio a agosto (monzón sur occidental) y de noviembre a enero (monzón delnoreste). Las preocupaciones medioambientales incluyen la erosión de los suelos, ladeforestación y la contaminación del aire.

En 1999, Sri Lanka registró una población a mitad de año estimada en 19 millones, loque hace que sea uno de los países más poblados del mundo. El país tiene un crecimientode la población del 1,4 por ciento y una densidad de población de 304 personas/km².Aproximadamente el 70 por ciento vive en las áreas rurales mientras el resto vive en laszonas urbanas y en haciendas.

Sri Lanka es una sociedad multiétnica compuesta principalmente de Sinhala, Tamilesy Moros. El Sinhala representa el grupo étnico más importante, alrededor del 74 por cientode la población. La gente tiene también diferentes religiones: la mayoría (alrededor del 69por ciento) son Budistas, otros son Hindúes, Cristianos y Musulmanes.

Antes de la independencia en 1972, la economía de Sri Lanka fue principalmentedependiente de la agricultura pero, a medida que la liberalización económica progresó, ladependencia en la agricultura declinó. Los sectores de servicios y manufactureros llevaron ala mejora de la economía. El sector de comercio exterior también se benefició de laliberalización y, al mismo tiempo, contribuyó significativamente a la recuperacióneconómica. En 1996 se evidenció la fuerza económica del país: se logró una tasa decrecimiento del cuatro por ciento a pesar de la peor sequía experimentada en la historia delpaís.

La población del país por debajo de la línea de pobreza declinó con el aumento gradualen el PIB por habitante. A pesar de ésto, la pobreza sigue siendo un problema serio. Elpaís aún enfrenta distintos problemas económicos, particularmente desempleo y pobreza.El número de familias pobres, las que representaban el 19 por ciento de la poblacióndurante el período 1978-1979, aumentó al 27 por ciento durante 1986-1987. No obstante, laproporción clasificada como de ingresos bajos declinó de 40 por ciento en 1993 a 14,8 porciento en 1997.

La necesidad de aliviar la pobreza y el desempleo continúan siendo las preocupacionesprincipales. El problema es combinado por la dificultad de caracterizar y distinguir entredesempleo, subempleo y los grupos afectados por la pobreza en la sociedad. Se observóque muchos de los desempleados no son pobres. Del mismo modo, los pobres puedentambién estar empleados, pero en general la mayoría de los pobres desempeñan actividadescon baja productividad marginal. En consecuencia, la mayoría de ellos no recibe ingresossuficientes para cubrir sus necesidades básicas.

Como otros países en Asia, Sri Lanka está aún enfrentando problemas de salud y denutrición. La malnutrición prevalece entre los niños en edad preescolar. La Encuesta


Demográfica y de Salud (DHS 2000) mostró que en el 2000, aproximadamente el 14 porciento de los preescolares tenían retraso del crecimiento siendo los bebés de 4-5 meses losmás afectados. La prevalencia más elevada se encontró en los preescolares que viven enlas haciendas mientras la más baja se observó en las áreas urbanas. En la misma encuesta,se reportó que alrededor del 14 por ciento de los preescolares sufren emaciación. Losniños entre 12 y 23 meses fueron los más afectados. El porcentaje más elevado (16 porciento) de los niños que sufren emaciación fueron encontrados en las áreas ruralesmientras el más bajo (6 por ciento) en el área metropolitana de Colombo.

Cinco años antes de la encuesta, el 17 por ciento de los niños que nacieron, tuvieronbajo peso al nacer, con la prevalencia de bajo peso al nacer más elevada en las haciendas.La mortalidad infantil, por otra parte, ha declinado. La proporción de niños quesobreviven se ha elevado de 94,8 por ciento a 95,2 por ciento en 1993.

En Sri Lanka las mujeres y los niños sufren deficiencias de micronutrientes. Ningunaestadística fue reportada en la DHS 2000, sin embargo otras encuestas mostraron que lasdeficiencias en hierro, yodo y vitamina A son las formas más perjudiciales de lasdeficiencias de micronutrientes. En 1999, la FAO reportó que la prevalencia de anemia fue40 por ciento en embarazadas y 45 por ciento en niños menores de cinco años de edad(FAO/RAP Working Paper, 1999). La prevalencia de trastornos por deficiencia de yodoen niños en edad escolar fue del 18 por ciento, mientras que la deficiencia de vitamina Aen los niños en edad preescolar fue de 0,6 por ciento.

En Sri Lanka el sistema de salud tiene una red bien establecida para suministrarservicios preventivos y curativos en el país. Los servicios de salud pública se concentranen salud familiar, particularmente la atención materno-infantil. La atención prenatal y laasistencia en el parto se dan a las mujeres embarazadas. La DHS 2000 declaró que 98 porciento de las mujeres en el país recibieron atención prenatal y 97 por ciento de las mujeresque tenían niños nacidos cinco años antes de la encuesta fueron asistidas durante el partopor personal entrenado. La vacunación contra el tétanos fue administrada rutinariamente amujeres embarazadas.

El seguimiento de la información sobre salud y desarrollo infantil se realiza medianteel Registro de Desarrollo de la Salud del Niño emitido por las autoridades de salud almomento del nacimiento. El registro incluye las vacunas recibidas y toda otra informaciónsobre el desarrollo del niño. La vacunación universal con BCG fue lograda en 1993,mientras la cobertura completa de inmunización DPT fue 87 por ciento en 1993 y parapolio y sarampión, alcanzó el 86 por ciento y 80 por ciento, respectivamente.

En Sri Lanka, el 51 por ciento de los niños son amamantados exclusivamente sólodurante los primeros cuatro meses de vida; la proporción más elevada en las zonas rurales(53 por ciento) y las más bajas en las haciendas (37 por ciento). La duración media delamamantamiento es 25,6 meses. La promoción del amamantamiento exclusivo en losprimeros cuatro meses puede haber sido una de las razones de la disminución de los casosde diarrea en bebés menores de seis meses.

Respecto a otros indicadores de salud, en Sri Lanka tres de cada cuatro familias tienenacceso a agua potable. El agua por tubería es la principal fuente de agua en las zonas


urbanas. En las zonas rurales, pozos protegidos y no protegidos son las principales fuentesde agua, mientras que en las haciendas el agua de beber se obtiene de ríos, tanques yarroyos. De los encuestados el 73 por ciento declaró tener acceso a servicios sanitarios.Sin embargo, cuando se desagrega por ubicación, las haciendas y Metro Colombo tienenla proporción más alta de familias con acceso a saneamiento adecuado.


Samurdhi, derivado de un término local que significa prosperidad, es un programanacional lanzado por el Gobierno en 1994 y tendiente a aliviar la pobreza y el desempleoentre los jóvenes. Su rasgo característico es dar liderazgo a mujeres y hombres jóvenes yestimularlos a tener participación directa en las actividades.

El principal logro de Samurdhi es asegurar la participación del pobre en el proceso deproducción aumentando el acceso a los recursos por el empleo autónomo, mejorando suestado de salud y nutricional así como mejorando la infraestructura rural. También, intentaincrementar la capacidad de los pobres a tomar iniciativas para mejorar la calidad de vida dela familia a través de la provisión sostenida de apoyo técnico de gestión y financiero, basadoen un proceso de consulta. Los principales objetivos del programa son los siguientes:

• ampliar oportunidades para incrementar el empleo y los ingresos;

• organizar a los jóvenes, mujeres y otros segmentos en desventaja, en pequeñosgrupos y estimularlos a participar en las actividades de toma de decisiones yprocesos de desarrollo a nivel de las bases;

• asistir a las personas a desarrollar sus talentos y fortalecer sus bases de activosmediante empleo productivo;

• establecer y mantener los activos productivos para crear oportunidades de empleoasalariado adicional a nivel rural.

Estos objetivos se traducen en actividades que incluyen la participación de la gente enel desarrollo exponiéndola a un proceso de habilitación. De este modo, el programa abarcaalgunas acciones importantes:

• analizar la situación de la comunidad y adoptar un enfoque para estimular laparticipación en actividades beneficiosas a la comunidad seleccionada;

• crear una atmósfera que conduzca a la formación de un grupo e identificación delíderes;

• estimular los ahorros de grupos, intra-grupos y préstamos basados en fondosrotatorios, mantenimiento de cuentas simples y generación de informes de ahorrosy créditos a nivel grupal;

• formulación de estudios de factibilidad e informes de proyecto sobre empresasgeneradoras de ingresos.


Los grupos a niveles diferentes fueron creados por el programa para movilizar yestimular la participación. Los principales componentes de Samurdhi son programas debienestar, de ahorros y crédito, y programas de capacitación y desarrollo social comoactividades de apoyo integral. Algunos grupos de acción son organizados en cadabalakaya (i.e. aldea). Una forma es el grupo de cinco miembros, que es organizado paraconsolidar y perfeccionar las habilidades y destrezas de los miembros. Otra es el equipoespecial Samurdhi formado por mujeres y hombres jóvenes de 18 a 35 años de edad quecontribuyen a proveer la infraestructura necesaria a las aldeas bajo el Proyecto deDesarrollo Comunitario. Los consejos de asesoramiento son formados para dar guía yasesoramiento a los equipos especiales. Los consejos se componen de intelectuales,personas de edad y del clero residentes en el área. Además, otros dos tipos de comitésSamurdhi se organizan, el divisional y el de distrito. El primero es responsable de laejecución de Samurdhi en la división. El secretario divisional es el presidente y todos losfuncionarios públicos y jefes de establecimientos del gobierno son sus miembros. ElComité de Distrito Samurdhi se compone de todos los jefes de establecimientosgubernamentales ubicados en el distrito. Otro grupo, es el maha sangam 54, que asiste a10 000 familias beneficiarias Samurdhi y es administrado por un comité ejecutivo deveintiún miembros elegidos entre los presidentes de las sociedades Samurdhi. Mahasangam es responsable de la coordinación de todas las actividades en el área de autoridad.

En 1998, el Programa Samurdhi cubrió un tercio de la población total de Sri Lanka. Seestimaba que aproximadamente 1 200 000 familias estaban en el fondo de la escala deingresos. Alrededor de 100 000 de estas familias pertenecen a las más pobres de laspobres, y ganan un ingreso mensual de aproximadamente 700 rupias mientras se estimóque las restantes 1 100 000 familias ganaban un promedio de 1 200 rupias. A través delprograma de bienestar Samurdhi, el ingreso de cada familia es incrementado a 1 700 rupiasmediante transferencias de ingresos directas, respectivamente. Una familia sale del programasi su ingreso ha excedido las 2 000 rupias por mes en un período continuo de seis meses, ocuando al menos un miembro de la familia encuentra empleo. Cuando salen beneficiarios,nuevos beneficiarios son reclutados. En el 2000, la Autoridad Samurdhi de Sri Lankainformó que el programa de bienestar cubrió 21 distritos administrativos con 1 982 017familias beneficiarias. Las familias con un ingreso por debajo de 1 000 rupias son elegiblespara apoyo oscilando de 100 a 1 000 rupias55.

En el programa de ahorros y créditos, las familias pobres pueden elegir entre serdemandantes de préstamos (en grupos) o ahorradores. Los ahorros obligatorios de 100 y200 rupias por mes de los ahorradores se acumulan en una cuenta de ahorros de grupo enun banco estatal seleccionado y el interés se paga al ahorrador.

Un movilizador Samurdhi niyamaka (SN) 56 tiene la tarea de definir un grupo meta de45 a 50 hogares basados en la encuesta que conducen. También se les pide iniciar ahorrosvoluntarios de 25 rupias por mes además de las 100 y 200 rupias ahorradas mensualmenteobligatoriamente. Al final del año el movilizador SN permite a los hogares identificar un

54 Nota del editor: maha sangam es un grupo de gente que trabajan juntos para una meta común.55 El rango fue revisado a 125 rupias – 1 000 rupias en el año 2000.56 El movilizador niyamaka coordina o maneja actividades y es responsable de conducir dichas

actividades.


proyecto generador de ingresos. Los préstamos para estos proyectos pueden ser accesiblespor participantes individuales sobre la base de garantía colectiva del grupo de cinco (cadagrupo se espera emplee un sistema de «premios y castigos» para asegurar el reembolso).Los préstamos individuales pequeños que oscilen de 2 000 a 10 000 rupias puedenobtenerse cuando el primer préstamo es pagado dentro de los 12 meses y cuando el montoes de un valor mayor. El préstamo bajo Samurdhi sigue las prácticas exitosas de préstamosde las organizaciones no gubernamentales. Los ahorros y las sociedades de créditoSamurdhi se unieron con las instituciones bancarias estatales establecidas, tal como elBanco Popular y el Banco de Ceilán, para depositar los fondos de ahorros del grupo. Deestos bancos, los préstamos se pueden obtener extrayendo inicialmente de los ahorros delgrupo y de otras fuentes de financiamiento.


Samurdhi está basado en principios de desarrollo participativo. Todos los aspectos de latoma de decisiones son centrados en el balakaya y a nivel de grupos, en los que sedesignan organizaciones que planifican y ejecutan programas bajo el Samurdhi. El ProgramaSamurdhi coordina todos los programas ejecutados por distintas agencias gubernamentalesy no gubernamentales a nivel de aldea mientras se reducen innecesarias superposiciones.

El Samurdhi balakaya, también llamado Equipo Especial Samurdhi, es el nivel deorganización de base formado para ejecutar el Programa Samurdhi que comprende a todoslos jóvenes de 18 a 35 años de edad de la aldea, con un comité ejecutivo de siete personas,dos animadores y siete otros miembros que representan a las agencias gubernamentales yno gubernamentales dedicados a la juventud, deportes y actividades rurales en la aldea. Unconsejo asesor cuyos miembros son nombrados por los residentes de más edad brindaasistencia y asesoramiento al Equipo Especial.

Los dos animadores o Samurdhi niyamakas (SN) trabajan a tiempo pleno y sonentrenados a conducir encuestas en la aldea usando un cuestionario estructurado. El SNconduce las encuestas de perfil familiar, particularmente sobre las condicionessocioeconómicas de todas las familias en la aldea, para saber el nivel de ingreso de cadafamilia e identificar beneficiarios para el componente de bienestar del Samurdhi.

El Equipo Especial Samurdhi está encargado de llevar a cabo cinco áreas de actividadesclaramente definidas:

• conducir las encuestas de perfil familiar para determinar el número de familias quenecesitan de asistencia social;

• identificar proyectos comunitarios que se concentren en las necesidades económicasy sociales de la aldea y den oportunidades de empleo en forma no regular;

• formar pequeños grupos de beneficiarios y estimularlos a participar en pequeñasactividades de ahorro y préstamos en la aldea;

• animar y ayudar a las personas a realizar proyectos de auto empleo;

• ejecutar programas de nutrición, salud y otros relevantes.


Un mecanismo simple de auto seguimiento a nivel de las familias y un sistema deinformación más completo fue designado en el programa para dar seguimiento al progresode las actividades de los hogares. Dicho esquema de seguimiento y evaluación incluye laapreciación del impacto del programa mediante indicadores de sus componentes clave queincluyen los ahorros obligatorios y voluntarios, el desarrollo de recursos humanos(capacitación en desarrollo de la productividad y en funciones contables, capacitación delcomité ejecutivo y desarrollo de recursos materiales), establecimiento de las sociedadesdel Banco Samurdhi (responsable de la provisión del crédito), del programa de desarrollocomunitario, proyectos de trabajo intensivo, creación de pequeñas industrias y programasde desarrollo social. Los resultados fueron como sigue:

• Hubo una reducción del número total de familias participantes en los esquemas deahorros obligatorios desde 1996 a junio de 2000. Sin embargo, los ahorrosacumulados aumentaron casi cuatro veces durante el período (de 1,517 millones a5,893 millones de rupias). Por otra parte, aquellos que hicieron ahorros voluntariosaumentaron de 116 565 en 1997 a 366 234 en 2000, resultando en una duplicaciónde los ahorros acumulados.

• Un total de 905 sociedades del Banco Samurdhi fueron establecidas en todo elpaís. De 1 427 322 familias miembros, 322 984 accedieron a préstamos valoradosen 1,685 millones de rupias.

• El programa registró logros en las diferentes actividades de capacitaciónrealizadas. A nivel del beneficiario los tópicos incluyeron desarrollo de habilidadesy empresariales, asistiéndolos en programas agrícolas, de pesca, de cría deanimales y de pequeñas industrias. Para los trabajadores Samurdhi los tópicosincluyeron el desarrollo de habilidades de gestión.

• La infraestructura necesaria como parte de un programa de desarrollo de lacomunidad fue brindada también. La misma incluyó la construcción de canales deirrigación, diques y mercados. Para los programas de desarrollo social, las actividadesse centraron en esfuerzos tendientes a disminuir la desigualdad en género, elanalfabetismo y el consumo de drogas. Programas de educación preescolar y decuidados del niño fueron también ejecutados.


Sri Lanka es uno de los primeros países en desarrollo que optó por la liberalizacióneconómica (en 1977). Sin embargo, no ha recogido todos los beneficios de la integraciónglobal, debido a la falta de una planificación presupuestaria más apropiada y a débilescondiciones macroeconómicas debidas a elevados déficits presupuestarios sucesivos. Lasreformas iniciales de eliminar los controles al comercio y a la bolsa y el aumento de lasinversiones públicas fracasaron en alentar las inversiones privadas para mejorar lacompetitividad de la agricultura y de la industria nacional. Falló también en mejorar elsistema educativo suficientemente para cubrir las necesidades del sector privado. Engeneral, los fundamentos económicos y las prioridades de desarrollo fueron pasadas poralto. Fue así como el Gobierno que se estableció en 1994 decidió de afrontar estos temasasí como las limitaciones estructurales en el marco de las políticas planificadas con unaclara estrategia.


Para desarrollar esta estrategia, se enfocaron los sectores prioritarios para losincentivos, se abordó la corrupción en gran escala y el despilfarro, se intentó atraerinversiones de largo plazo, reducir las barreras del comercio global, mantener una políticade tasa de cambio flexible y ampliar los mercados financieros y de capital. Una red deseguridad social se estableció para proteger estratos de la sociedad vulnerable a latransformación acelerada. Las estrategias de política de los sectores específicos fueronpromovidas para acelerar el desarrollo de la agricultura, industria, servicios y lainfraestructura vital. Las políticas del sector agrícola fueron también creadas paraaumentar la productividad y el ingreso agrícola, reduciendo al mismo tiempo los costos alos consumidores. Estas políticas también fueron dirigidas a desarrollar la calidad delapoyo de la investigación y de la extensión y asegurar la disponibilidad de semillas,materiales y asistencia financiera en la forma de préstamos. Entre otras prioridadesestaban la mejora de la infraestructura rural, el almacenamiento y las facilidades demercadeo y proveer tierras agrícolas al sector público y privado.

Al inicio de 1940, el sistema de la ración alimentaria fue adoptado por el Gobierno deSri Lanka para asegurar la disponibilidad de una cantidad mínima de alimentos para lasfamilias. Tal sistema es todavía usado con algunas modificaciones. Los subsidiosalimentarios y las raciones de alimentos contribuyeron a mejorar la seguridad alimentariaen el país. La Janasaviya (programa de alivio de la pobreza), los programas de comida delmediodía y las raciones de alimentos, fueron algunos de los programas que incluyeronesas intervenciones. No obstante, cuando se introdujo el Programa Samurdhi, estos tresprogramas fueron descontinuados.

Los programas de nutrición y las actividades fueron ejecutados por el Ministerio deAsuntos Parlamentarios y Ejecución del Plan (MPIPA) a través del Comité CoordinadorNacional de Nutrición (NNCC), presidido por el Secretario del MPIPA. El NNCC llegó aser un lugar para discutir sobre nutrición y las causas de malnutrición en Sri Lanka pararepresentantes de las agencias pertinentes. Después de la Conferencia Internacional sobreNutrición (1992), un Plan de Acción Nacional de Nutrición (PANN) fue preparado porvarios sectores bajo la coordinación general del MPIPA. Funcionarios de diferentesministerios y de las agencias de las Naciones Unidas fueron incluidos desde laformulación al pleno desarrollo. El plan ya ha sido revisado, discutido y enmendado endos talleres nacionales que se realizaron en 1995. Sin embargo, debido a problemasinstitucionales, la finalización del plan para enviarlo al Gabinete se retrasó. En 1998, unsubcomité revisó y puso al día el PANN. Aún más, el Presidente nombró un ComitéNacional sobre Seguridad Alimentaria y Nutrición, para preparar los planes de acción paralos sectores claves. Cuando dichos planes de acción sean sometidos, la finalización delPANN seguirá a continuación.

El MPIPA está también a cargo de revisar y dar seguimiento a las siguientesactividades de nutrición apoyadas por UNICEF y, en cierto sentido, en el desarrollo de losprogramas:

• educación en materia de nutrición

• proyecto participativo de mejora de la nutrición

• control de la deficiencia de micronutrientes


• promoción de la lactancia materna

• educación en higiene.

El MPIPA también creó algunos subcomités para coordinar y supervisar otras actividadesde nutrición, tales como el Programa de control de la deficiencia de yodo y el Código deSri Lanka sobre lactancia materna. El MPIPA es también responsable de dar seguimientoal progreso de la seguridad alimentaria a nivel nacional especialmente entre los pobres yotros grupos vulnerables nutricionalmente.


El Programa Samurdhi fue iniciado por el Gobierno y consecuentemente empleó unenfoque de arriba hacia abajo. Sin embargo, dado que Sri Lanka tiene una larga historia deenfoque de beneficencia y de perpetuar una cultura de donaciones resultantes en unapesada carga financiera, el Gobierno quiere usar el Samurdhi como un programa detransición para reemplazar la mayoría de los programas de bienestar y promover laconfianza en sí mismos entre la gente, particularmente los pobres.

La movilización social y las actividades de capacitación jugaron funciones importantesen la participación de la comunidad y eventualmente en la potenciación de la gente. Comoprograma anclado en los principios del desarrollo participativo, se estimula elinvolucramiento de las comunidades y de los beneficiarios en varios aspectos de la gestióndel programa desde la planificación al seguimiento. Dado que la mayoría de lasactividades tienen lugar a nivel de la aldea y de los grupos, los trabajadores comunitariostrabajan con los beneficiarios y los líderes para acordar el curso de acción, especialmenteel tipo de actividades de desarrollo en las que las familias participen. Con la asistencia delos animadores Samurdhi, las elecciones comunitarias se realizan para elegir los miembrosdel Equipo Especial Samurdhi, el cual es la fuerza del desarrollo de las tareas de la aldea.El énfasis se vuelca en las capacidades de la gente y en el uso de los recursos indígenas.Mientras la mayoría de los proyectos son predeterminados por el Gobierno, lasdesviaciones fueron posteriormente adaptadas cuando el proceso de participación de lacomunidad fue fortalecido. El seguimiento fue llevado a cabo activamente por todos losparticipantes, aunque el sistema se focalizaba principalmente en los reembolsos y en losahorros obligatorios, lo cual es comprensible dado que las oportunidades futuras para ladisponibilidad de préstamos (y su aumento), depende de la recuperación de los préstamospor parte de los Bancos Samurdhi.

F: SOSTENIBILIDAD

El programa ya ha demostrado su sostenibilidad. El financiamiento es provisto solamentepor el Gobierno. Además, el esquema es sostenible debido a la elevada tasa de devoluciónde los préstamos, ahorros voluntarios y obligatorios, y su enfoque en el uso de los recursoslocales. Todo ello es reforzado por estructuras de grupo y la participación en la selecciónde los beneficiarios, la identificación de proyectos a ser llevados a cabo, la recolección delos pagos y de los ahorros y el seguimiento de los mismos.


El programa es apoyado por una infraestructura organizativa, incluyendo elestablecimiento de su propio Ministerio, cuya red se extiende hasta el nivel de aldea en elcual funcionan los animadores Samurdhi pagados. Aunque el salario sea mínimo para untrabajo casi a tiempo completo (siete días por semana sobre llamada con dos días deinforme obligatorio a los supervisores a nivel de distrito), los animadores desempeñan susfunciones con dedicación y compromiso. Para la mayoría, es una oportunidad de trabajarpara la aldea y sus miembros más necesitados.

Es considerado también un componente importante para la ejecución exitosa delprograma la participación de muchos sectores, aunque al presente sea débil. Losinvolucrados, particularmente a nivel de distrito, reconocen que debería ser promovida yestimulada. Las relaciones con otros programas tales como programas de salud ynutrición, ya sean ejecutados por organizaciones gubernamentales o no gubernamentales,posiblemente serán establecidas en el futuro cercano. Las políticas a nivel macro en apoyode Samurdhi han existido en el país desde hace mucho, dado que el alivio de la pobrezasiempre tuvo un lugar prominente entre las prioridades del gobierno.

A nivel local, las comunidades consideran Samurdhi como propio y, con suparticipación activa en la toma de decisiones, hay lugar para la innovación y elsostenimiento de los esfuerzos en marcha. Un rasgo crucial del programa que puedeasegurar la sostenibilidad es el establecimiento de los Bancos Samurdhi, percibidos comobancos populares. Estos bancos han aumentado su capital y sus carteras de inversión através de los años. Con un esquema fácil de préstamos, los beneficiarios son estimulados aahorrar y a acceder a los servicios de los bancos.


Referencias

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Central Bank of Sri Lanka. 2001. Annual Report 2000. Colombo, Sri Lanka. 236 pp.

Chandrasekara, G.A.P. & Ranjith, N.S.M.P. 2001. Sri Lanka Country Paper. Paperpresented at the 7th Short-Term Course on Food and Nutrition Programme Planning andManagement. College, Laguna: RTP-FNP, UP Los Baños, Philippines (unpublished).

Department of Health Services. 1999. Annual Health Bulletin 1999. Sri Lanka. 113 pp.

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MPIPA. 1998. Budget Discussion 1999. Sri Lanka. 88 pp.

MPIPA Nutrition Coordination Division, Sri Lanka & USAID/OMNI. 2000. ControllingAnaemia in Sri Lanka: Issues and Options. 82 pp.

MPIPA & UNICEF. 2000. Mid-term Evaluation of Participatory Nutrition ImprovementProject (PNIP). Colombo, Sri Lanka. 78 pp.

MPIPA. 2001. Annual Performance Report 1999 and 2000. Regional DevelopmentDivision, Battaramulla, Sri Lanka. 117 pp.

Ratnayake, R.M.K. 1998. Sri Lanka: Poverty Sector Study. Samurdhi Authority of SriLanka, 1998.

Samurdhi Authority of Sri Lanka. 2000. Samurdhi National Programme for PovertyAlleviation. Monitoring and Evaluation Division.


Apéndice 1

Estructura organizativa e institucional para la ejecución del Programa Samurdhi

Organización Administrativa Instituciones/organizaciones importantes

Nivel nacionalAutoridad Samurdhi de Sri Lanka

Departamento del Comisionado General deSamurdhi

Departamento de Alivio al Pobre

Nivel de distritoSecretario de Distrito/

Director de DistritoOficina de Distrito Samurdhi(Asistente del Comisionado

de Samurdhi)

Nivel de divisiónSecretario de División/

VicedirectorUnidades de División

Samurdhi(Director de gestión central)

Nivel de zonaDirector de Zona Director de Zona

Grama NiladhariNivel de división

Oficiales de Desarrollo Samurdhi / Animadores

(Equipo Especial Samurdhi)

Nivel de aldea

(pequeños grupos debeneficiarios)

Fuente: Samurdhi: Programa Nacional para el Alivio de la Pobreza. División de Seguimiento yEvaluación. Autoridad Samurdhi de Sri Lanka, 2000.

ANEXO 4 (A)

BRASIL: ESTUDIO DE CASO

PROGRAMA PASTORAL DEL NIÑO

Brasil: Estudio de Caso

Contenido

Página

RESUMENCoberturaFondos operacionalesObjetivos del programaImpacto del programaParticipación comunitariaLecciones aprendidasFortalezas, debilidades, oportunidades, amenazas/limitacionesSostenibilidad


B: DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMAImpacto del programa

C: EJECUCIÓN DEL PROGRAMAActores del programaActividades del programaSeguimiento y evaluaciónDesarrollo de capacidades locales



F: SOSTENIBILIDADNivel macroNivel microCoordinación interinstitucional y con las ONGDescentralización

Referencias

Cuadro: Impacto en la salud y nutrición

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244

233

PROGRAMA PASTORAL DEL NIÑO

RESUMEN

Cobertura

El Programa Pastoral del Niño (Pastoral da Criança - PC) que lleva a cabo la IglesiaCatólica de Brasil inició en 1983 y está aún en curso. El PC está en operaciones en 32 265comunidades localizadas en 3 403 municipios (62 por ciento del total), en 5 140parroquias (63 por ciento del total), y en 261 diócesis (100 por ciento) de los 27 estadosdel país. El Programa PC está especialmente concentrado en los bolsones de pobreza ymiseria donde tanto la mortalidad como la malnutrición infantil están por encima delpromedio nacional.

Fondos operacionales

Entre el 1 de octubre de 1999 y el 30 de septiembre de 2000 la participacióninterinstitucional en apoyo al programa ha sido por la cantidad de 6 905 720 dólaresEE.UU. (17 264 302 reales; tasa de cambio 2,5 reales por 1 dólar EE.UU.) provenientes delas fuentes siguientes:

• 80,29 por ciento Ministerio de Salud de Brasil;• 8,07 por ciento usuarios / Compañía de Energía Eléctrica;• 7,86 por ciento Ministerio de Educación;• 3,25 por ciento Red GLOBO TV/UNICEF;

• 0,53 por ciento otros.

Además, el programa beneficia del apoyo logístico de las diócesis, parroquias así como dela participación de 129 725 voluntarios, 6 295 equipos de coordinación y capacitaciónregionales y locales y de funcionarios capacitadores.


El objetivo principal del programa es la promoción de la justicia social y mayor equidadsobre la base de la fe cristiana y la fraternidad. Sus objetivos específicos son:

• disminuir las causas de muerte materna e infantil que son fácilmente prevenibles;

• preparar a las familias para que asuman la responsabilidad de cuidar de la salud, lanutrición, la educación y la fe de sus niños;

• democratizar las actividades básicas de salud, nutrición y educación, esencialespara el desarrollo personal;

• rescatar los valores culturales de solidaridad entre las familias y la responsabilidadsocial, ciudadana y ecológica, para la paz;

• propiciar la organización comunitaria para la convivencia cotidiana de la fe,integrada a la vida y la celebración de la palabra de Dios;


• crear las condiciones para que las mujeres se conviertan en agentes de cambio desu propia realidad, la de sus familias y la de sus comunidades;

• informar y capacitar a líderes comunitarias para que se integren a la acciónmisionaria del Programa Pastoral del Niño.


Hasta el segundo semestre de 2001 el PC había logrado lo siguiente:

Cobertura

• geográfica: 32 265 comunidades en 3 403 municipios (62 por ciento del total), en5 140 parroquias (63 por ciento del total), en 261 diócesis (100 por ciento) en los27 estados del país;

• poblacional: 77 750 embarazadas, 1 602 843 niños menores de seis años (9,8 porciento de la población total de Brasil para ese grupo etáreo), 16 211 personas demás de 60 años, 19 416 jóvenes y adultos alfabetizándose en 1 107 650 familias.

Salud y nutrición

• reducción de la mortalidad infantil en más de la mitad, de la media nacional, en lascomunidades urbanas y rurales en las que opera el PC – las comunidades pobres;

• reducción del bajo peso al nacer;

• reducción de la tasa de mortalidad de niños de uno a seis años de edad;

• reducción de la diarrea en los niños menores de seis años.

(para más detalles, ver cuadro en la página 233).

Comunicación y capacitación

• distribución de más de 600 000 copias de materiales educativos producidos por elPC ;

• distribución de más de 960 mil ejemplares del «Jornal da Pastoral da Criança»;

• 1 340 emisoras de radio que gratuitamente transmiten un programa de radiosemanal «Viva la Vida» de 15 minutos de duración;

• 483 grupos comunales formados para hacer radio local;

• 40 000 cursos de capacitación realizados para líderes comunitarios.

Organización comunitaria

• 132 195 líderes comunitarios formados y activos;

• 6 510 equipos de coordinación del programa funcionando;

• 1 540 proyectos para generación de ingresos, realizados con la colaboración de loslíderes comunitarios.

Anexo 4 (A) – Brasil: estudio de caso 225


El programa ha logrado convertirse en el enlace entre los niveles local e institucional.Actualmente, cada diócesis lleva a cabo su propia planificación, pero beneficia de lainformación contenida en los informes del nivel central. Aunque existe un fuerte sentidode apropiación a nivel comunitario y muchos líderes comunitarios expresan que ellospodrían continuar las actividades aún sin el apoyo del programa, la toma de decisiones noestá todavía en las manos de la comunidad. Por ejemplo, las actividades de generación deingresos, un componente que bien pudiera estar en manos de la comunidad, requieren aúnla guía y la aprobación de la diócesis o de la parroquia.


• Uno de los logros más impresionantes del programa es el desarrollo de un nivel deliderazgo realmente comprometido con los aspectos sociales en las institucionesgubernamentales, las organizaciones no gubernamentales (ONG) y la iniciativaprivada.

• El programa logra un fuerte enlace entre el compromiso social y la fe cristiana y loha logrado canalizar exitosamente a través de un programa de voluntariadodeterminante para el impacto del PC. Mientras que el liderazgo central brinda laasistencia técnica en salud y nutrición, las acciones a nivel de las diócesis estándescentralizadas para desarrollar innovación y creatividad con el ánimo demantener y mejorar el programa en su conjunto.

• En términos operativos, el lograr que los líderes comunitarios tengan un númeropequeño de familias a su cargo, les brinda la oportunidad de hacer un trabajoefectivo y les permite realizar las diferentes actividades del programa cada mes,tanto el «día de pesada» para la socialización de las mujeres, como las visitas a lasfamilias a su cargo. Un hecho importante es que el «cuaderno del lídercomunitario» es un instrumento de gestión local, pues permite la reflexión, elanálisis, el registro de datos y la acción, mensualmente. El mismo es reforzadocada tres meses con los resultados de los informes que se envían desde el nivelcentral.

• La necesidad de que el programa a nivel de base descanse en las mujeres leimpregna un mayor sentido de dedicación y compromiso social. Es un espacio quela mujer se ha logrado ganar y lo fortalece al interno de su familia. Es necesaria lacapacitación continuada y permanente para hacer más efectivas las accioneslocales.

Fortalezas, debilidades, oportunidades, amenazas/limitaciones (FODA)

Fortalezas

• Personal comprometido con el trabajo y con un alto nivel de sensibilidad social.

• Disponibilidad de un paquete básico de acciones de salud y nutrición.

• Incorporación de la atención a los adultos mayores y la alfabetización hanreforzado el impacto humanitario del programa.


• Una disminución real en la mortalidad infantil y mejoramiento de la situaciónnutricional de los niños menores de seis años dentro del programa, demostradascon datos.

• Un nivel de coordinación bastante efectivo y eficiente tanto de abajo hacia arribacomo de arriba hacia abajo, es decir, entre las instituciones, las ONG y lascomunidades.

Debilidades

• No aprovechar todavía la potencialidad y la energía de las líderes comunitariaspara explorar formas de sostenibilidad del programa mediante proyectos degeneración de ingresos.

• En el campo de la salud, toma de decisiones centralizadas que todavía no ayudanmucho.

• La participación comunitaria está aún muy concentrada en acciones deseguimiento y promoción de la salud no así todavía en la promoción y el impulsode mayor participación comunitaria en la toma de decisiones sobre salud,seguridad alimentaria y nutrición.

• El componente de seguridad alimentaria todavía no ha logrado ampliarse losuficiente para promover la diversificación alimentaria y sigue concentrándosemucho en el consumo de alimentos enriquecidos con multimixturas.

Oportunidades

• Si el PC logra definir una nueva estrategia de acción a favor de las líderescomunitarias en un plazo relativamente corto, puede ser un efecto en cascada degrandes dimensiones ya que, en este momento, la energía que existe dentro delprograma podría ser aprovechada para desarrollar los proyectos de generación deingresos de manera integral (identificación, preparación, planificación, gestión,ejecución, mercadeo, comercialización) lo cual daría un mayor sentido deseguridad a las líderes comunitarias.

• La oportunidad que el PC tiene en este momento de poder realizar nuevas alianzascon otras instituciones del estado y las ONG para el desarrollo de proyectosproductivos puede ser también interesante, ya que no necesariamente el PC tendríaque asumir otro compromiso como sería el conjunto de proyectos productivos, sinomás bien constituirse como instancia puente. Ésto le ahorraría tiempo, esfuerzos ydinero, ya que su acción estaría concentrada en la coordinación, seguimiento yplanificación sistemática.


• Hay urgente necesidad de diseñar una estrategia en la cual las líderes comunitariasvisualicen otra forma de participación. No hacerlo podría provocar falta demotivación y disminuir el nivel de compromiso para continuar las acciones desalud y nutrición que, hasta ahora, desarrollan con bastante habilidad y conciencia.Actualmente hay un enfoque establecido de arriba hacia abajo en los aspectos desalud y nutrición (paquete básico, seguimiento del crecimiento). La participación


de las beneficiarias puede llevarlas a aspirar ser líderes comunitarias y las líderescomunitarias a coordinadoras del programa, pero sólo para la ejecución del mismo,todavía no en cuanto a una participación mayor y más amplia. La única relativaautonomía que tienen las coordinadoras es para gestionar y ubicar fondos externosque contribuyan a fortalecer las otras acciones de la Pastoral del Niño dentro delámbito del programa.

Sostenibilidad

El Programa PC es muy positivo para la sociedad brasileña en circunstancias devulnerabilidad para la salud y la nutrición. Uno de sus logros es desarrollar sus actividadesa partir de la coordinación a diferentes niveles, tanto con la sociedad civil como con lasinstituciones gubernamentales a los niveles federal, estatal y municipal, con las ONG y lainiciativa privada. Esta coordinación ha facilitado un proceso de apropiación ypotenciación en los distintos niveles donde actúa el programa. La participación delMinisterio de Salud ha sido un factor determinante así como el buen grado de apropiacióndel programa que existe en el ámbito local. Por lo anterior se asume que, si el ProgramaPastoral del Niño decidiera salir del proceso, la comunidad y el Ministerio de Saludpodrían darle continuidad.



La República del Brasil, se encuentra situada en la América del Sur, con una extensiónterritorial de 8 511 965 km². Tiene fronteras con: Argentina, Bolivia, Colombia, Guyana,Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela y con el Océano Atlántico hacia el este. El paíscuenta con 27 estados y un Distrito Federal, organizado territorialmente en cinco regiones.Posee una densidad poblacional de 2,95 habitantes por km² y el idioma oficial es elPortugués. La población distribuida en estas regiones se caracteriza por los contrastes,costumbres, creencias, desigualdades y heterogeneidad que han ido evolucionando através de las ultimas décadas, entre el crecimiento industrial y la urbanización.

La población de Brasil en el año 2000 era estimada en 168 millones (PNUD, 2000). Lapoblación aumenta a un ritmo anual del 1,4 por ciento y tiene una distribución territorialde aproximadamente 80 por ciento en área urbana y 20 por ciento en área rural.Actualmente hay un descenso en la tasa de fecundidad que se refleja en una disminuciónen el grupo etáreo de 0-14 años.

En cuanto al aspecto económico, es un país de condiciones socioeconómicascorrespondientes a un ingreso medio alto, con una tasa de crecimiento medio anual delPIB de 4,5 por ciento para el año 1999-2000 (Banco Mundial, 2002), siendo una de suscaracterísticas que la pobreza es más un problema urbano que rural, debido a la ubicaciónde los habitantes en estas áreas. El desarrollo económico aumentó en la década de los añosochenta y dió paso a una era de reformulación de políticas de estado. Tratados decomercio con otros países le dieron al país un alto nivel de competitividad en el ámbitointernacional en materia de comercio permitiéndole un mejor entorno económico. Lareforma a la Constitución en 1988 ha enfrentado al país a nuevos desafíos ante unaapertura de mayor democracia.

En un país de contrastes, la pobreza ha aumentado, llegando a la indigencia, con grandesigualdad social y económica. Esta desigualdad tiene sus raíces en las limitaciones delproceso de desarrollo basado en la sustitución de importaciones y la industrializaciónprotegida que hizo surgir la economía urbano industrial, que no ha sido capaz de eliminarla pobreza y la miseria. Los grupos más desprotegidos que han sido marginados de losbeneficios son los trabajadores sin tierra, pequeños propietarios rurales y trabajadoresurbanos marginados. Según un estudio del Instituto de Investigación Económica Aplicada(IPEA), 53,1 millones de brasileños viven en condiciones de pobreza: el 34,1 por ciento dela población brasileña vive con menos de medio sueldo básico (36 dólares EE.UU. pormes). De éstos, 22,6 millones – casi el 14,5 por ciento de la población – son indigentes.Esta situación caracterizada por exclusión y vulnerabilidad social, ha generado eldesarrollo de políticas gubernamentales de combate a la pobreza que son llevadas a cabomediante programas y acciones dirigidos al área social, promoviendo los derechos socialesbásicos. Estos programas son apoyados por las ONG que trabajan en el país y por laIglesia Católica.

En cuanto a la situación de salud, en los últimos 30 años ha habido una notablemejoría en los indicadores de mortalidad y morbilidad, aunque los medios financieros del


Ministerio de Salud son aún insuficientes para lograr una atención con equidad a toda lapoblación. Lo anterior ha dado como resultado déficit en la cobertura del sistema sanitario.La distribución de los recursos financieros disponibles es inadecuada: por cada dólarEE.UU. gastado en la prevención y promoción de la salud, se gastan 25 en el tercer nivelde atención.

Como respuesta a estos problemas, en los años ochenta se iniciaron una serie dereformas orientadas hacia la descentralización, con aumento de la autonomía de losestados que permitiera una mejor accesibilidad de los sectores más pobres de la población,a los servicios de salud y por consiguiente aumentar cobertura. Fue así como se inició elprograma Sistema Unido de Salud el cual ha venido cambiando conforme las exigencias,las prioridades y los sistemas de información que ayudan a evaluar los resultados así comoel costo que implica llevarlos a cabo.

La ejecución de dichas políticas de salud ha logrado que más del 90 por ciento de lospartos sean actualmente asistidos por un médico, que la tasa de mortalidad infantil en losúltimos cinco años, en promedio, haya descendido a 38 por mil nacidos vivos57 y que hayahabido una mejora en la atención prenatal. Otro aspecto que aumenta la carga de trabajodel sector salud es la aparición de enfermedades transmisibles como el síndrome deinmunodeficiencia adquirida, que marcan necesariamente nuevas características deprevención en los programas de salud.

En 1997, la incidencia de bajo peso al nacer fue de 7,8 por ciento (OPS, 2000)58 peroesta media nacional no muestra las serias disparidades regionales, por ejemplo las regionesNorte y Nordeste están en peores condiciones que las regiones Centro y Sur. Un estudiorealizado en 1996 en 1 300 municipios de 17 estados reveló una media nacional demalnutrición de 41 por ciento en niños entre seis y 24 meses evaluados con el indicador depeso para edad. Se estima que la población de menores de cinco años, escolares y mujeresestán en riesgo de anemia por deficiencia de hierro y que más del 25 por ciento demenores de cinco años tienen deficiencia de vitamina A. La mortalidad materna todavía semantiene alta con 213 por 100 000 nacidos vivos. Entre las principales causas deinseguridad alimentaria se pueden citar las siguientes: incapacidad de acceso, falta depoder adquisitivo, falta de acceso a bienes de producción principalmente en aquéllos queno tienen tierra, falta de acceso a servicios públicos, falta de acceso a información decalidad. Por otra parte, el aumento de las importaciones de alimentos y un sistemaalimentario inadecuado amenazan los valores culturales de gran riqueza en cuanto a laalimentación. Además de los problemas de desnutrición, se deben mencionar losproblemas nuevos de obesidad y malos hábitos alimentarios que ha traído consigo eldesarrollo para algunos segmentos de la población en sus diferentes grupos etáreos.

57 Sin embargo, hay disparidades regionales: la tasa de mortalidad infantil es de 75 por mil nacidos vivosen el Nordeste y de 25 en el Sur.

58 Organización Panamericana de la Salud, División de Promoción y Protección de la Salud. Programa deAlimentación y Nutrición. Basado en información del país, 2000.



En 1982, el Cardenal Don Paulo Evaristo Arns, Arzobispo de Sao Paulo y el Sr. JamesGrant, Director Ejecutivo del UNICEF, estimaron que la Iglesia podría ayudar a salvarmiles de vidas de niños en Brasil, que morían de enfermedades prevenibles.

En 1983, el programa inició sus actividades bajo la responsabilidad directa de laPastoral del Niño (Pastoral da Criança - PC) de la Iglesia Católica, en el municipio deFlorestópolis, en el Estado de Paraná al Sur del Brasil que tenía la más alta tasa demortalidad infantil del país, 127 por mil nacidos vivos, superior al promedio nacional de73 por 1 000 nacidos vivos. El programa inició allí en 29 comunidades, mediante eldesarrollo de una estrategia de amplia cobertura.

El apoyo del UNICEF en esa época fue determinante tanto financiera comotécnicamente. Las actividades preliminares incluyeron la preparación de los aspectosmetodológicos, diseño de materiales, estrategias de trabajo en las comunidades y laestructura del sistema de información local a nivel de la comunidad.

Las acciones acordadas entre UNICEF y Pastoral del Niño fueron seguimiento delcrecimiento del niño, rehidratación oral, promoción de la lactancia materna, inmunizacióny educación para la salud. Seguidamente se agregó la referencia temprana de los enfermosgraves a los servicios de salud. Entre 1984 y 1987 se amplió la cobertura geográfica de 29 a200 comunidades. Dada la importancia del programa, UNICEF continuó su apoyo almismo y seguidamente se incorporaron otras organizaciones financieras y técnicas así comoapoyo del Gobierno Federal a través del Ministerio de Salud. Entre 1988 y 1994 lacobertura geográfica alcanzó 19 000 comunidades y entre 1994 y 2000 la coberturageográfica se ha incrementado a 32 265 comunidades en los 27 estados del país. Desde elinicio, el programa ha basado sus acciones en el voluntariado y la capacitación a esepersonal voluntario y cabe destacar que, entre el 95 y 98 por ciento del personal capacitado,han sido mujeres. El crecimiento promedio del programa en términos de comunidades hasido de 1 738 comunidades por año desde su inicio. La estrategia de trabajo fue puesta enpráctica por medio de una metodología que desarrollaba los conocimientos técnicos, lasolidaridad, la capacitación y formación en la fe cristiana de los voluntarios.

Las actividades con las familias beneficiarias son:

• visitas domiciliarias mensuales realizadas por los voluntarios;

• día del peso: en grupo las madres con sus hijos en cada comunidad;

• reuniones de los líderes para la reflexión y evaluación del trabajo realizado en elmes anterior.

El programa inició con cinco acciones de salud básicas:

• promoción y uso de la terapia de rehidratación oral;

• promoción de la lactancia materna;

• seguimiento del crecimiento y desarrollo del niño y la embarazada;


• promoción de la inmunización;

• educación básica informal a la familia y servicios de educación a la comunidad.

Estas acciones son documentadas como parte del proceso de seguimiento en el«cuaderno de salud» el cual consta en la actualidad de 27 rubros que las líderes debenllenar, cada mes. Entre las principales acciones básicas están:

• apoyo integral a las gestantes;

• incentivo de la lactancia materna;

• seguimiento del crecimiento;

• promoción de una mejor alimentación;

• control de enfermedades diarreicas;

• control de enfermedades respiratorias;

• uso de remedios caseros;

• estimular la vacunación periódica de los niños y de las gestantes;

• educación básica;

• prevención de accidentes en el hogar;

• prevención de la violencia contra los niños en el ambiente familiar;

• prevención de enfermedades sexualmente transmisibles;

• salud dental

• catequesis a partir de los seis años de edad.

Como reforzamiento a estas acciones se han llevado a cabo proyectos complementariosde generación de ingresos, alfabetización de jóvenes y adultos, participación en el controlsocial de los servicios públicos, salud mental comunitaria, charlas en pequeñas ruedas,proyecto Niño Vivo, planificación familiar, grupo de tercera edad y comunicación social.

La organización básica del Programa Pastoral del Niño consiste en una coordinacióncentral de donde emanan las directivas que se deben aplicar en cuanto a salud y otrosaspectos. La coordinación de las diócesis, parroquias y comunidades, se encargan de llevara la práctica toda la estructura organizativa y programática referente a la salud. En susrespectivas áreas de influencia y con cierta autonomía, ellas pueden tomar algunasdecisiones sobretodo en lo relacionado con la organización para obtener fondos adicionalesde apoyo al programa, coordinaciones con otras organizaciones así como la organizaciónde eventos extras que contribuyan a fortalecer el trabajo del Programa Pastoral del Niño.

Es importante observar la trayectoria del PC en términos de involucramientointerinstitucional tanto en lo técnico como en lo financiero. UNICEF se involucró de llenoen el período 1982-87, seguidamente del 1988 al 1994 se incorporan otros organismos decooperación internacional así como el Gobierno Federal a través del Ministerio de Saluden forma contínua. Desde 1995, se ha venido trabajando en la incorporación deautoridades estatales así como municipalidades de alto riesgo para la salud. Los efectospositivos del programa han generado la necesidad de involucrar a mayor número deinstituciones tanto del estado como de cooperación externa.


El Ministerio de Salud ha sido por parte del estado la institución que más haparticipado en el programa tanto financiera como técnicamente, ya que a la fecha tieneasignado personal profesional en los cuadros de dirigencia operativa del programa. ElMinisterio de Educación también ha tenido una participación más activa dentro de laestructura del programa en lo relacionado a la alfabetización de adultos. Actualmente,puede decirse que uno de los efectos positivos de mayor alcance que el PC ha tenido hasido la coordinación. La necesidad de coordinar y los esfuerzos realizados con ese fin hantraído beneficios importantes para la población objetivo del programa.

Hasta septiembre de 2000, el apoyo y la coordinación del Programa Pastoral del Niñofueron realizados con las siguientes instituciones: Ministerio de Salud, usuarios/Compañíade Energía Eléctrica, Ministerio de Educación, Red GLOBO TV/UNICEF, Fundación VanLeer, Misión Austria, Servicio Alemán de Cooperación Técnica y Social, HermanasEscolares Munich, Adveniat, Misereor59, Desarrollo Internacional de CooperativasAgrícolas, Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional, Club de LeonesInternacional y la Organización Panamericana de la Salud.

El financiamiento ha sido una tarea que el PC ha tenido desde el inicio del programa,pasando por la coordinación con varias organizaciones de cooperación externa, seguidodel apoyo del Gobierno Federal hasta llegar a conseguir fondos de los estados y lasmunicipalidades de Brasil. Es decir que a partir de la definición de los principios delprograma, éste tuvo la necesidad de explorar fuentes de apoyo financiero para conseguir lapuesta en práctica respectiva. Seguidamente a la obtención del financiamiento, eldesarrollo de las estructuras técnicas y de planificación ha estado en manos de personaldel PC y de organizaciones de apoyo técnico, entre ellas el UNICEF.

Entre el 1 de octubre de 1999 y el 30 de septiembre de 2000, los fondos totales para elprograma han sido por la cantidad de 6 905 720 dólares EE.UU. (17 264 302 reales, tasade cambio 2,5 reales por un dólar EE.UU.) procedente de las fuentes siguientes:

• 80,29 por ciento Ministerio de Salud de Brasil;

• 8,07 por ciento usuarios / Compañía Energía Eléctrica;

• 7,86 por ciento Ministerio de Educación;

• 3,25 por ciento red GLOBO TV-/UNICEF;

• 0,53 por ciento otros.

En estos porcentajes, no están incluídos los costos de recursos logísticos de las diócesis,parroquias así como la participación de 129 725 voluntarios, 6 295 equipos decoordinación y capacitación regionales y locales.

59 Nota del editor:(a) Adveniat, Bischofliches Hilfswerk Misereor y Hermanas Escolares de Nuestra Señora de Munich

son ONG alemanas.(b) Fundación Bernard Van Leer (Países Bajos).


El apoyo técnico se ha fortalecido a la vez con la participación de otras organizacionesentre las que se encuentran:

• Consejo Nacional de Secretarios Estatales de Salud.

• Consejo de Secretarios Municipales de Salud.

• Federación Brasileña de Ginecología y Obstetricia.

• Pastorales Sociales de la Juventud y de la Familia.

• Sociedad Brasileña de Pediatría.

• Asociación de Padres y Amigos de Excepcionales (discapacitados) de Paraná.


El impacto del programa se basa principalmente en el sistema de trabajo de los voluntariosque no se ha limitado al cumplimiento de sus actividades, sino a la apropiación delproceso de ayuda al prójimo, sin importar la raza, religión o ideología. El impacto delprograma se muestra de manera global en cuanto ha estado en operaciones desde 1983 yllegando hasta el segundo semestre de 2001.

Cobertura

• cobertura geográfica: 32 265 comunidades en 3 403 municipios (62 por ciento deltotal), en 5 140 parroquias (63 por ciento del total), en 261 diócesis (100 porciento) en los 27 estados del país.

• cobertura poblacional: 77 750 embarazadas, 1 602 843 niños menores de seis años(9,8 por ciento de la población total de Brasil para ese grupo etáreo), 16 211personas de más de 60 años, 19 416 jóvenes y adultos alfabetizándose en1 107 650 familias acompañadas.

Impacto en la salud y nutrición

Indicadores 1988 1991 2001Cobertura nacional en los niños de 0 a 6 años 9.8%

Tasa de mortalidad infantil (‰) 40 9

Tasa de mortalidad de niños de 1 a 6 años (por 1 000 niños de la misma edad) 9 1

Mujeres embarazadas vacunadas contra el tétanos 60% 84%

Mujeres embarazadas desnutridas 20% 4%

Bajo peso al nacer (< de 2 500 g) 14% 6%

Lactancia materna exclusiva hasta los 4 meses de edad 60% 80%

Niños con esquema completo de vacunación 62% 95%

Niños con diarrea 13% 5%

Niños con diarrea que tomaron suero casero 82% 90%Vigilancia nutricional de niños menores de 6 años.- pesados- con aumento de peso- desnutridos

78%60%18%

80%72%

4%

Fuente: Pastoral del Niño. Situación de cobertura 2do. semestre 2001. Curitiba, Brasil.Datos incluídos a partir de 1988, fecha inicio del sistema de seguimiento del PC.


Impacto en comunicación y capacitación

• distribución de más de 600 000 ejemplares de material educativo elaborado por elPrograma Pastoral del Niño;

• distribución de más de 960 000 ejemplares del «Jornal da Pastoral da Criança»;

• transmisión gratuita por 1 340 emisoras de radio, de un programa semanal «Viva laVida» de 15 minutos de duración;

• capacitación en curso de 483 grupos comunales para hacer radio local;

• realizados 40 000 cursos de capacitación a líderes comunitarios.

Impacto en organización comunitaria

• 132 195 líderes comunitarios formados y activos;

• 6 510 equipos de coordinación funcionando;

• 1 540 proyectos para generación de ingresos, puestos en práctica con los líderescomunitarios.

La guía del Pastoral del Niño y la Iglesia Católica le ha dado al programa desde suinicio, un empuje importante aunque la participación comunitaria de manera más integrales todavía incipiente y se reduce a la búsqueda de fondos externos para fortalecer eltrabajo del Pastoral del Niño. En otros casos, las líderes comunitarias se han reunido enpequeños grupos que han propuesto alguna iniciativa de proyectos productivos quetodavía están en ensayo (basado en las observaciones directas hechas en el campo enCuritiba y Francisco Beltrão).

La contribución que el programa ha hecho para mejorar las condiciones de salud ynutrición en la población objetivo son significativas y de apoyo a la gestión de lasautoridades gubernamentales en este caso los Ministerios de Salud y de Educación. Éstos,a su vez, también reconocen el rol importante que el programa ha tenido en el ámbitonacional y su reconocimiento nacional e internacional, al punto de que el GobiernoFederal de Brasil lo propuso como candidato al Premio Nobel de la Paz para el 2001. Estambién significativa la forma en que autoridades de salud de otros países de AméricaLatina y de África han iniciado un proceso de aprendizaje y de transferencia tecnológicapara impulsar procesos similares en sus respectivos países adaptándolos a lascircunstancias nacionales y locales. El programa deberá continuar en la etapa crucial deanálisis y de reflexión para dimensionar los nuevos escenarios que podría asumir al corto,mediano y largo plazo. Ésto, con el objetivo de fortalecer las acciones de salud que hastaahora se hacen y, sobretodo, visualizar un estilo de participación comunitaria más amplioque promueva mayor sostenibilidad de las acciones del programa en sus diferentes niveles.



Actores del programa

La toma de decisiones en los niveles estratégicos y técnico operativo ha estado de maneraconstante bajo la responsabilidad del PC, mediante un ejercicio democrático de consulta yconsenso entre diferentes instituciones y organizaciones. Esta situación es importanteporque existe un lugar único, de donde emanan todas las directrices relativas a la partetécnica del programa, que es la sede central. Sin embargo, únicamente la parte definanciamiento es, hasta cierto punto, del nivel de decisión de cada una de las diócesis ylas coordinadoras diocesanas del programa. Las instituciones y organizaciones brindanapoyo técnico al diseño de las estrategias principales de acción. El trabajo técnico yestratégico diseñado en los niveles medios y altos del programa está acorde con laplataforma local organizada existente. Los líderes comunitarios del Pastoral del Niñoreciben indicaciones y capacitaciones de las coordinadoras de área, de parroquia y de lasdiócesis. Estos líderes constituyen la base fundamental del trabajo y del éxito del PC y hansido formados y capacitados por el mismo programa desde que éste inició.

El proceso de puesta en práctica de acciones en el ámbito local descansa en los líderescomunitarios quienes, a su vez, son seguidos por las respectivas coordinadoras de área yde parroquia, en dos momentos: uno, durante las visitas mensuales que estas líderescomunitarias realizan a las familias que tienen bajo su cargo y el otro, cuando soncapacitadas por las mismas coordinadoras. La filosofía del programa descansabásicamente en el principio de trabajo con las familias en pobreza y miseria en las zonasde Brasil donde tanto la mortalidad infantil como la malnutrición están por encima delpromedio nacional. En su mayoría, las mismas líderes comunitarias provienen de dichascomunidades y su compromiso está basado en el voluntariado conducido por tres aspectosvitales: la fe cristiana, el amor por los niños y la solidaridad.

En la práctica, se ha podido constatar que una buena parte de lo programado se logra.Sin embargo, entre las deficiencias del trabajo cabe incluir los aspectos del seguimiento,las medidas consecuentes y las capacidades locales. Por ejemplo, los consolidados quedeben enviarse cada mes a la central no siempre están debidamente completados (en unamuestra al azar, dos hojas de consolidados seguidas tenían dificultades en el llenado).Algunas líderes comunitarias son analfabetas y lo que las mueve es realmente el deseo dehacer algo por los niños y sus vecinos. El riesgo es que muchas veces quien apoya elllenado de las hojas no tiene tampoco mucha capacitación al respecto. Sin duda alguna sonsituaciones que también preocupan a los niveles de coordinación local, de parroquia,diocesano y central y para las que seguramente están buscando alternativas de solución.

Actividades del programa

El programa ha tenido como base de su accionar al líder comunitario quien recibeentrenamiento y capacitación para desarrollar una serie de actividades, divididas en dosfases:


• La primera fase incluye:

a) la misión del líder en la comunidad (espiritualidad, dedicación y metodologíade cómo organizar y movilizar la comunidad);

b) seguimiento de embarazadas y recién nacidos, (catequismo a madres y niños);

c) lactancia materna;

d) crecimiento y desarrollo del niño;

e) promoción de la inmunización;

f) uso de la terapia de rehidratación oral;

g) educación básica informal;

h) evaluación y cuidados básicos de salud y servicios de educación a lacomunidad.

• La segunda fase consiste en:

a) control de enfermedades respiratorias;

b) elaboración de remedios caseros;

c) prevención de accidentes en el hogar;

d) prevención de violencia contra los niños;

e) mejora de la alimentación;

f) intercambio de experiencias comunitarias y motivación al voluntariado;

g) planeación y evaluación.

• Otras opciones que las líderes comunitarias pueden realizar o coordinar son:

a) alfabetización de adultos;

b) proyectos de generación de ingreso;

c) prevención de enfermedades de transmisión sexual;

d) tercera edad;

e) control social de políticas públicas y participación municipal para los derechosdel niño;

f) salud mental comunitaria;

g) seguridad alimentaria;

h) planificación familiar;

i) comunicación social;

j) control de enfermedades epidémicas.

Estas actividades han sido identificadas mediante un análisis de la realidad nacional ydefinidas y priorizadas por los equipos técnicos profesionales del PC. En dichos equipostécnicos han estado participando personal del Ministerio de Salud, UNICEF, Pastoral delNiño, y toda la estructura organizativa del PC. El proceso de capacitación ha venido desdeel nivel central, bajando hasta los niveles de coordinación y llegando a los niveles de


liderazgo comunitario. Al final, la puesta en práctica de todas las acciones descansa en elnivel de las líderes comunitarias que son quienes han recibido todo el proceso decapacitación para trabajar en el ámbito de las familias que tienen asignadas.


Uno de los grandes avances del PC es su sistema de información que está basado en losreportes que las líderes comunitarias realizan mensualmente sobre los datos de salud ycrecimiento del niño, de más de 1,6 millones de niños menores de seis años y de más de77 000 mujeres embarazadas en los 27 estados de Brasil. Todo el sistema ha sido diseñadodesde el nivel central del PC a partir del cuaderno comunitario que desde el principio delprograma fue propuesto por las primeras líderes comunitarias del Municipio deFlorestópolis. El sistema de información se ha diseñado de tal forma que se evidencia unainteracción permanente entre todos los actores principales del programa (líderes,coordinación de comunidad, coordinación de área y parroquia, coordinación nacional,coordinación estadual y coordinación diocesana). En un organigrama se presenta de lasiguiente manera:

Envío de información

Retorno de información

Este sistema de información y seguimiento tiene además otras funciones tales como laevaluación permanente de las acciones tomadas, reflexión sobre las mismas y nuevaplanificación de acciones sobre la base de los resultados obtenidos en el seguimientomensual.

Las líderes comunitarias tienen un instrumento de registro de información que tiene27 rubros organizados por categorías tales como salud, nutrición, indicadores deoportunidades y éxitos, vacunación, embarazadas, nacimientos, mortalidad infantil ymaterna. Estos datos son reportados mensualmente hasta que llegan al nivel central, para

Coordinación Nacional

Coordinación Estadual Coordinación Diocesana

Líder Comunitaria

Coordinación de Comunidad

Coordinación Parroquial


que seguidamente sean analizados e introducidos en una base de datos que proveeinformación por comunidad, parroquia, municipio, estado y nacional. Cada tres meses sedispone de información actualizada y los datos retornan a la líder comunitaria con unmensaje de felicitación y de ánimo para continuar en el trabajo y, en otras ocasiones, conindicaciones y/o sugerencias para mejorar las acciones. Luego, la líder comunitaria realizaen su siguiente reunión grupal con las madres un ejercicio basado en ver, hacer, evaluary celebrar, como una forma de animar y de continuar conjuntamente con las madres delos niños en el programa.

Existen situaciones muy esporádicas en las que los datos que se reciben en la centraltienen algunas dificultades. Cuando ésto sucede, la central los anota y los regresa por lamisma ruta para que nuevamente sean verificados. Esta situación garantiza que los datosque se estarán introduciendo a la base de datos sean de mejor calidad.

Desde la coordinación nacional del PC, los datos trimestralmente también soncompartidos con las autoridades de salud de cada estado y son enviados también al nivelnacional para que se haga el mejor uso de ellos. Por consiguiente, el programa tiene unsistema de información y seguimiento que viene desde la base fundamentalmente y que,sobretodo, funciona. Por lo tanto, estas acciones le sirven al PC como una forma deevaluación permanente en la que las observaciones que emanan desde la base son tomadasen cuenta para que constantemente exista toma de decisiones desde los niveles diocesanos.El sistema de información y seguimiento anteriormente mencionado es llevado actualmenteen las más de 32 000 comunidades en donde el PC actúa en los 3 402 municipios de todoslos estados Brasileños.

Desarrollo de capacidades locales

El trabajo de formación de las líderes comunitarias para lograr los reportes mensualeses un trabajo que se ha venido realizando desde 1987, casi cinco años después de que elprograma inició. El trabajo de formación de líderes y de capacitadoras, permite ahora queel PC disponga de un Sistema de Información del Programa Pastoral del Niño, tiposistema centinela y no de un sistema de vigilancia epidemiológica propiamente dicho. Eltrabajo de la líder comunitaria es detectar las principales situaciones de riesgo a la saluddel niño y de la madre y hacer las recomendaciones necesarias para detener, disminuir y/oeliminar dichos riesgos.


Desde los años ochenta, Brasil ha enfrentado un momento particularmente grave en lo quese refiere a su situación social. Es muy grande el número de brasileños que viven ensituación de pobreza e indigencia, a la vez que las desigualdades de riqueza y de ingresosalcanzan niveles muy elevados. Esa pobreza y desigualdad han tenido sus raíces en elmodelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones y la industrializaciónprotegida que sin duda alguna han sido los responsables del surgimiento de la economíaurbano-industrial. En ese contexto, la Constitución de Brasil de 1988 marcó el inicio deuna nueva etapa en la vida de la población brasileña. Es a partir de dicha época, cuando se


plantean transformaciones profundas en los diferentes sectores responsables del desarrollodel país y es cuando también se inicia la fase de impulso hacia una estrategia dedescentralización sectorial en el ámbito nacional para alcanzar las metas trazadas. Todavíaqueda mucho por hacer, principalmente en el Brasil urbano que es en la actualidad lapoblación mayoritaria, debido sobretodo a la necesidad de migrar a las ciudades para labúsqueda de empleo. En esta misma dinámica se establecieron mecanismos para favorecerun proceso de participación local que progresivamente pueda asumir los desafíos de supropio desarrollo.

Los gobiernos que ha tenido el país desde 1988 han focalizado sus prioridades hacia elenfoque social con mayor equidad, pero, en la práctica, los logros todavía no son muyevidentes. Sin embargo, las alianzas que dichos gobiernos han venido realizando conorganizaciones de apoyo entre ellas la Iglesia Católica han tenido resultados importantes.Hay en la actualidad una serie de programas de Gobierno y de las ONG que llevan a caboprogramas de alivio a la pobreza procurando promover, consolidar y garantizar derechossociales básicos e igualdad de oportunidades prioritariamente a los grupos vulnerables.

El ejemplo del Ministerio de Salud de Brasil en cuanto al diseño de políticas centradasen los aspectos de nutrición es importante, ya que se dispone de una estructura organizativa atodos los niveles (central, estatal, municipal). Esta estructura ha sido creada con lafinalidad de coordinar y favorecer todas aquellas acciones multisectoriales, orientadas amejorar las condiciones nutricionales de la población más vulnerable, en este caso losniños y las mujeres. El ejemplo de la Secretaría de Salud de Curitiba es importante desdela perspectiva del enfoque nutricional, ya que asigna recurso humano capacitado a dichaárea. Ésto les ha permitido mantener un proceso de seguimiento de la situación nutricionaly de las acciones que para ello se realizan por parte tanto del Ministerio de Salud, como delas ONG que contribuyen a dichos programas.


El programa nació de la necesidad de detener y disminuir los altos indicadores demortalidad en los cinturones de pobreza y extrema pobreza. La Iglesia Católica haliderado dicha iniciativa desde 1982. El programa contó con el apoyo incondicionalfinanciero y técnico del UNICEF en los primeros tres años. Seguidamente elinvolucramiento de otras instituciones del estado (Ministerio de Salud) y organizacionesde cooperación no se hizo esperar, lo que le ha dado al programa una diversificación defuentes de cooperación y de apoyo técnico.

Es de reconocer que el programa ha logrado un balance importante en términos de laparticipación local versus las fuentes de financiamiento y asistencia técnica. El PC halogrado justamente convertirse en un puente entre los niveles local e institucional. El PCactúa como organización puente también en la planificación ya que juega un papelimportante en la planificación en el nivel central con las diferentes instituciones/ONG y enla planificación en el nivel local. El proceso de descentralización ha madurado de formatal que, actualmente, cada diócesis realiza el trabajo de planificación entre las diferentescoordinaciones del programa así como con las líderes comunitarias. Cabe señalar además


que, los resultados trimestrales que son devueltos por el nivel central sirven de insumosimportantes para la reflexión en cada nivel y para proponer las nuevas acciones que serealizan a nivel comunitario y que quedan plasmadas en el plan que ellas elaboran.

En términos de gestión de recursos, el proceso de descentralización le permite a cadadiócesis el manejo de recursos para fortalecer acciones en apoyo a la Salud, ya que elMinisterio de Salud a través de las secretarías estatales y municipales aporta elfinanciamiento para las acciones de salud.

Por otra parte, la Asociación de Amigos del Pastoral del Niño que es iniciativa privadagenera, mediante una serie de estrategias de recaudación de fondos, formas de apoyofinanciero permanente a las acciones del PC desde cada diócesis. Así mismo, el Ministeriode Educación desde 1995 tiene a su cargo el apoyo técnico y financiero para el programade alfabetización de adultos en las áreas de influencia del PC, en las cuales más de 19 000adultos actualmente se están alfabetizando.

Los fondos adicionales que las diócesis obtienen por intermedio de organizaciones decooperación amigas son utilizados para invertirlos en proyectos de generación de ingresostales como panadería, hortalizas, costura, utensilios de limpieza etc. Los proyectos degeneración de ingresos han estado en operaciones por dos años. Son las líderescomunitarias quienes se organizan para poder dedicar parte de su tiempo a otro tipo deproyectos que les ayuden al presupuesto familiar. Sin embargo, esta experiencia es todavíanueva y necesita de revisión periódica para definir una estrategia de amplia cobertura quecontribuya de manera más efectiva a la microeconomía de las familias comunitarias.

El ejemplo de grupos en Francisco Beltrão y Curitiba es interesante ya que aunque laslíderes reconocen que sí es bueno, todavía no han logrado encontrar un mercado continuoque les permita realizar una producción de forma constante. La misma situación denecesidad y pobreza la tienen las familias alrededor del proyecto por lo que p. ej. en elproyecto de elaboración de pan, tuvieron que vender el pan a crédito y el retorno deldinero hasta 60 días después, provocando una descapitalización del proyecto. En otroscasos, nuevos proyectos, como producción de hortalizas y productos de limpieza, estándetenidos debido a que algunos están en capacitación, otros porque no tienen mercadopara sus productos.

Esta situación evidencia que es necesario hacer un análisis más riguroso antes deiniciar un proyecto de generación de ingresos. Estos proyectos, si tienen éxito, tienen elpotencial de dar cierto grado de sostenibilidad al trabajo de las líderes comunitarias. El PCtiene diseñado un documento programático para el 2002, en el cual establece la necesidadde garantizar mayor seguridad alimentaria dentro del programa y parece que el proyectode generación de ingresos es una alternativa para alcanzarla.

A nivel operativo, se reconocen las dificultades que tienen algunas madres paraparticipar más decididamente en el programa. Hay casos de no-participación debido acuestiones de religión (piensan que por no ser católicas, no serán recibidas en elprograma), celos de los esposos, no tienen interés o porque, muchas veces, la situacióneconómica es tan crítica que les da pena participar. Sin embargo, una expresión desolidaridad es cuando la coordinadora detecta esta situación y entre todas las mujeres


participantes contribuyen con alimentos a la, o, las familias en dificultad, por un tiempo,mientras los esposos consiguen un trabajo temporal.

En otros casos los sacerdotes, durante la misa, dan a conocer la situación difícil de lasfamilias y se consigue acumular una cantidad de alimentos, de manera inmediata, para lasfamilias más desposeídas. También, por ejemplo, las parroquias han logrado convenioscon las municipalidades y facilitan una bolsa de alimentos (arroz, trigo, aceite, pasta detomate, azúcar, leche, entre otros) a las líderes comunitarias por hacer su trabajo. Losejemplos anteriores sirven para ilustrar un nivel de apropiamiento y de solidaridad queexiste entre las participantes, en sus diferentes niveles. Existe un respeto alto entre laslíderes, muchas de las cuales son de edad avanzada, y las coordinadoras que son másjóvenes. La mayoría (95 por ciento) de las líderes y coordinadoras son mujeres. Losbeneficiarios, por su parte, reconocen los esfuerzos del PC ya que ven como sus hijoscrecen y sobreviven, ellas aprenden a preparar el suero de rehidratación oral y a sabercuando ayudar a sus propios hijos. En esencia es un programa exitoso para las familiasbeneficiarias.

La evidencia indica que la participación comunitaria en el programa del PC es fuerte yconsolidada en la puesta en práctica de las actividades de salud, nutrición y seguridadalimentaria. El aspecto espiritual, unido al aspecto técnico, han producido resultadosdignos de elogio, cabe señalar al respecto que algunas de las líderes comunitariasentrevistadas dijeron que si el programa terminase, ellas podrían continuar por sí mismas.Ésto evidencia la ética de trabajo y el alcance social que el programa ha promovido desdesu inicio. Sin embargo, la participación comunitaria en el proceso de toma de decisionesdel PC a nivel central es limitada. Se debe considerar la posibilidad de ver la participacióncomunitaria, en términos del apoyo que podría brindar al programa en las actividades degeneración de ingresos y en encontrar una vía más autónoma, para que las comunidadeslas lleven a cabo.

F: SOSTENIBILIDADNivel macro

Actualmente las condiciones están dadas para que el Programa Pastoral del Niño puedacontinuar su desarrollo. El prestigio y reconocimiento que el programa ha obtenidonacional e internacionalmente por sus efectos positivos en los diferentes componentes quemaneja, le da la autoridad necesaria para continuar su desarrollo. El nivel de compromisode los gobiernos en turno ha sido a favor del programa. El apoyo técnico y financiero tantodel Ministerio de Salud, como de Educación, podría incrementarse más todavía.

La sostenibilidad únicamente por la base comunitaria tiene aún un largo camino porrecorrer, dado que los niveles de participación comunitaria actual están dados pordirectrices que el programa hace llegar desde arriba. La pregunta que habría que hacer es:¿ qué pasaría si las líderes de área, de parroquia y de diócesis quedaran totalmente con laresponsabilidad de la conducción del programa sin el apoyo del nivel central del ProgramaPastoral del Niño ? El funcionamiento de las áreas administrativa, gerencial y estratégicapodría presentar, al inicio, ciertas dificultades pero las mismas no serían insuperables,dada la energía que poseen dichas personas claves, quienes podrían ser llamadas para


potenciar las áreas o las capacidades que hacen falta. Parece que este aspecto no ha sidoanalizado aún, ya que tampoco se piensa que el PC debería asumir un rol distinto dentrodel proceso de desarrollo comunitario, en las áreas de influencia del actual programa o enotras partes de Brasil.

Indudablemente, la importancia y la prioridad que el programa le ha dado a la salud,nutrición y seguridad alimentaria, así como su habilidad para unir la fe, solidaridad y elcompromiso con la parte técnica del desarrollo ha sido seguramente una combinaciónsólida difícil de deshacer. Inclusive las diferentes dependencias del Estado le dan un valorimportante a las actividades del PC en los momentos actuales, y las alianzas que existencon diferentes organizaciones técnicas son el reflejo de que el PC no está solo.

Nivel micro

El PC debería analizar convertirse en una instancia formadora de recursos humanos paraproyectos de generación de ingresos y así impulsar y alentar la toma de decisiones másautónomas por parte de las líderes ya capacitadas. La idea es que el grupo ya capacitado yorganizado pueda dedicarse también a elaborar proyectos productivos que genereningresos adicionales en apoyo al presupuesto familiar y mejora de la seguridadalimentaria. Sin embargo, el PC tiene gran necesidad de identificar actividades sosteniblesde generación de ingresos. Dado que el 80 por ciento de la población objetivo es urbana yel 20 por ciento rural, es importante que se busque la sostenibilidad del proyecto de saluda través de la generación de ingresos. Lo anterior por medio de grupos de mujeres querealicen actividades económicas que les den mayor confianza y seguridad y continúen asía dar importancia a las actividades de atención en salud, como pesar niños y registrar losdatos.

El PC ha logrado, de manera concreta, mostrar mejoras en la situación de salud decientos de miles de niños y la comunicación ha jugado un papel determinante también enlos logros e impactos alcanzados. El PC no ha tenido sólo un papel pasivo de informar,sino que ha alentado hacia la movilización y la transformación, ayudando a las personas areflexionar y a formar opinión sobre la base de la reflexión.

Actualmente, el debate sobre el proceso de participación comunitaria dentro delprograma debe continuar. Aunque hay gran interés en promover la participación, no hayaún una clara dirección hacia dónde va. La cuestión es, cómo ayudar a que la gente sigarealizando la parte técnica de pesar niños y registrarlos en el consolidado, sin que ésto sevuelva una rutina únicamente. Es importante planificar el futuro del PC para evitar que laspersonas se agoten y pierdan interés en el proceso.

Coordinación interinstitucional y con las ONG

Éste ha sido un factor clave y determinante para alcanzar el éxito que hasta ahora tiene elPrograma Pastoral del Niño en Brasil. Desde sus inicios, el acompañamiento del UNICEFha sido vital. El acompañamiento de otras oficinas de cooperación técnica y financiera leha dado lustre al PC. Faltaría analizar cómo el PC promueve nuevas alianzas con lasociedad civil organizada y las ONG a fin de apoyar técnica y financieramente a las


líderes comunitarias en el proceso de capacitación integral para diseñar, planificar,gestionar, administrar y comercializar proyectos productivos que contribuyan a laeconomía familiar. Ésto fortalecerá la energía que actualmente tienen las líderes y darápautas para mayor sostenibilidad del programa. En términos generales, la estrategia decoordinación del Programa Pastoral del Niño, a todos los niveles, es una lecciónimportante que muy bien puede ser transferible, ya que no se ha basado en la teoría, sinoque ha sido puesta en práctica.

Descentralización

Brasil tiene una historia de descentralización de larga data. En este sentido, el ProgramaPC ha sabido negociar las necesarias alianzas a todos los niveles y ésto le ha favorecidopara poder fortalecer el trabajo a nivel de la base. Actualmente, personal del Ministerio deSalud en los estados (Secretario de Salud, Director de Nutrición del Ministerio de Salud,coordinadoras de Nutrición del Ministerio de Salud de Curitiba) tienen un compromisoreal con las acciones del PC. Como dijo el Secretario de Salud: «El PC es nuestro mejoraliado en el trabajo de atención primaria en salud» Esta situación deberá aprovecharse enel futuro, para potenciar más todavía las relaciones y explorar nuevos campos de acciónconjunta entre los estados, las municipalidades y el Programa Pastoral del Niño.


Referencias

Banco Mundial, 2002. Indicadores de Desarrollo Mundial, 2002. Banco Mundial,Washington D.C., EE.UU.

Barros, Ricardo Paes de, & Henriques Ricardo de Mendonça Rosara. 2001. A estabilidadeinaceitavel: desigualdade e pobreza no Brasil. Texto para discussão no. 800. IPEA, Riode Janeiro.

OPS. 2000. Programa de Alimentación y Nutrición. Basado en información del país paraBrasil. División de Promoción y Protección de la Salud, Organización Panamericana de laSalud.

Pastoral del Niño. 2000. Cobertura del segundo semestre de 2000. Curitiba, Brasil. Datosincluídos a partir de 1988, fecha inicio sistema de seguimiento del PC.

Pastoral del Niño. 2001. Actualización de la cobertura, segundo semestre de 2001.Curitiba, Brasil.

PNUD. 2000. Informe de Desarrollo Humano. Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo, NY, EE.UU. (nota del editor).

ANEXO 4 (B)

HONDURAS: ESTUDIO DE CASO

PROYECTO DE DESARROLLO RURAL DEL SUR DE LEMPIRA(PROLESUR)

Honduras: Estudio de Caso

ContenidoPágina

RESUMENCoberturaFondos operacionalesObjetivos del proyectoImpacto del proyectoParticipación comunitariaLecciones aprendidasFortalezas, debilidades, oportunidades, amenazas/limitacionesSostenibilidad


B: DESCRIPCIÓN DEL PROYECTOAgriculturaOrganización local y gestión municipalSistema financiero autogestionario localEstado nutricional

C: EJECUCIÓN DEL PROYECTOActores del proyectoActividades del proyectoSeguimiento y evaluaciónDesarrollo de capacidades locales



F: SOSTENIBILIDAD

Referencias

Cuadros:1. Indicadores básicos de salud2. Evolución de la escolaridad en Honduras3. Grupos que generan empleos rurales no agrícolas

zona de influencia de PROLESUR (2001)

Apéndices:1. El sistema Quesungual en Honduras2. Organigrama del Proyecto de Desarrollo Rural del Sur de Lempira

249249249249249250250251252

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PROYECTO DE DESARROLLO RURALDEL SUR DE LEMPIRA (PROLESUR)

RESUMEN

Cobertura

El Proyecto de Desarrollo Rural del Sur de Lempira (PROLESUR), comenzó en 1988. Elproyecto se lleva a cabo en el sur del Departamento de Lempira, con una coberturageográfica de 20 municipios de los 28 que tiene el departamento. La cobertura poblacionalaproximada es de 127 700 habitantes que viven en la zona del proyecto.


Desde su inicio en 1988, ha recibido las contribuciones financieras siguientes:

• Gobierno de Honduras a través de la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG)y la Secretaria de Educación: 2,2 millones de dólares EE.UU.;

• Gobierno de los Países Bajos a través de la FAO: 7,8 millones de dólares EE.UU.

Objetivos del proyecto

Inicialmente, el objetivo era de mejorar el nivel de vida de la población rural mediante laparticipación organizada de ésta en el fomento de nuevas oportunidades productivas,generación de fuentes de empleo y coordinación de acciones de instituciones, en el marcode políticas de agricultura y desarrollo rural sostenibles, con vistas al fortalecimiento demecanismos apropiados de intervención y desarrollo. En 1996, dicho objetivo fuemodificado para focalizar las unidades familiares en proceso de mejoramiento de suscondiciones de vida y de sus recursos naturales de manera sostenible.

Impacto del proyecto

No hay información disponible sobre el impacto nutricional del proyecto. En cuanto a laproducción agrícola, la de maíz se ha incrementado de 10 quintales60 por manzana61 en1995 a 24 quintales por manzana en 1998, como resultado de la adopción de un paquetetecnológico agrícola basado en el sistema agroforestal Quesungual62, el cual es adoptado,cada vez más por la población. En frijol que antes no se sembraba en el área, actualmente

60 Nota del editor: 1 quintal = 100 kilogramos.61 Nota del editor: 1 manzana = 0,7 hectáreas, aproximadamente.62 Nota del editor: Este sistema agroforestal es llamado Quesungual por la aldea del mismo nombre en el

cual fue desarrollado por primera vez. El sistema permite a los pequeños campesinos cultivar sus tierrasen pendientes con inclinación continuamente, a la vez que las regeneran. Ellos pueden contener laerosión del suelo intercalando sus cultivos con árboles. Ver Apéndice 1 para más detalles.erosión de lossuelos intercalando sus cultivos con árboles


está produciendo rendimientos significativamente mayores. PROLESUR incidió en latoma de decisión para redactar la ley y normatividad del Programa Nacional para elDesarrollo Rural Sostenible (PRONADERS) adscrito a la Secretaría de Agricultura yGanadería (SAG).

En el aspecto educativo, la conversión de cinco institutos de educación secundaria enInstitutos Técnicos de Capacitación Agrícola en la zona de influencia del PROLESUR apartir de noviembre de 1998 con el aval técnico y financiero de la Secretaría deEducación.


PROLESUR ha hecho un esfuerzo enorme y efectivamente ha logrado masificar elpaquete tecnológico basado en el sistema Quesungual, situación que ha hecho cambiar ladinámica de producción de maíz y frijol en toda la zona de influencia del proyecto. Sinembargo la participación ha sido en su mayor parte funcional, con los participantes quellevan a cabo las actividades del proyecto, pero con poca contribución a la selección dedichas actividades. Habrá que reforzar con bastante intensidad la parte social comunitariay extender la cobertura de los componentes tales como hogar saludable y generación deingresos.


• El apoyo gubernamental ha sido determinante para los logros alcanzados en cuantoa mejorar la producción de granos básicos y el manejo de los recursos naturales.Hay que notar que la visibilidad de la SAG es limitada.

• La identificación de una técnica agrícola para el manejo de agricultura de laderas yadaptarla con otras técnicas para formar un sistema agronómico ha tenido unimpacto positivo para aumentar la producción de granos básicos en la zona deinfluencia del PROLESUR.

• Si bien los componentes agrícola, pecuario y recursos naturales han tenido impactopositivo, el componente social tiene desafíos por delante sobre todo para la salud yla educación escolar.

• La coordinación que ha desarrollado el PROLESUR le han brindado oportunidadesque ha sabido usar en beneficio de los habitantes de la zona Sur de Lempira.

• Las comunidades reaccionan positivamente cuando un proyecto colaboraespecificamente para mejorar prácticas productivas, ya que éstas le generan alpequeño productor experiencias y ganancias. La impresión es de que elPROLESUR está en una buena posición para fortalecer procesos sociales, dadoque existen condiciones básicas para hacerlo. Por lo menos una parte de lapoblación tiene garantizado sus alimentos básicos y ésto les debe ayudar a alcanzarun mejoramiento socioeconómico colectivo.

Anexo 4 (B) – Honduras: Estudio de Caso 251


Fortalezas

• La positiva ética de trabajo del recurso humano liderada por personal calificado.

• El apoyo incondicional de los gobiernos de turno.

• Infraestructura y logística adecuada.

• Experiencia agrícola y la validación de todos los procesos generados al interno delPROLESUR.

• Disponer de un paquete tecnológico de transferencia agrícola para zonas deladeras.

• Mantener una difusión constante de los logros y disponer de una unidad deseguimiento tiene, entre otras ventajas, la de disponer de información de manerainmediata.

• El que más del 60 por ciento del personal que actualmente trabaja para elPROLESUR provenga de la misma zona de influencia del proyecto, ayuda aconsolidar el trabajo a nivel local, especialmente para después que termine elproyecto.

• Haber demostrado que el sistema Quesungual si mejora la producción de granosbásicos.

Debilidades

• Algunos componentes del PROLESUR aún no han sido adoptados por lapoblación. El sistema Quesungual es ampliamente aplicado no así los componentessociales que son poco difundidos y usados, por ejemplo hogares saludables yagroindustria.

• La coordinación interinstitucional y entre las organizaciones no gubernamentales(ONG) ha sido aceptable pero muy puntual, a excepción de la SAG y la Secretaríade Educación. Debería fomentarse la coordinación en lo que queda de vigencia delPROLESUR porque todavía hay varios desafíos que enfrentar.

• La mayoría de las comunidades de influencia del PROLESUR todavía dependende la asistencia técnica para la puesta en práctica de las distintas actividades. No sevisualiza todavía autonomía local. No se visualizó, por ejemplo, como las familiasmás exitosas dentro del PROLESUR podrían mostrar a los numerosos visitantescómo han llevado a la práctica las enseñanzas del PROLESUR.

Oportunidades

• Generar metodologías agrícolas para distintas zonas geográficas, que puedan serdifundidas por el Estado a otras partes del país.

• Generar mecanismos de coordinación, pero en donde ya estén los Comités deDesarrollo Comunitario (CODECO) y las Instituciones/ONG agrupados enfederación u otra alianza similar, sería un buen primer paso para fortalecer elproceso de sostenibilidad.



• Si el proceso de descentralización y municipalización no se impulsa desde abajo,se correrá el riesgo de que nuevamente quede en un callejón sin salida el trabajoque PROLESUR está tratando de impulsar con el proyecto de gobernabilidad.

• Los cambios políticos podrían afectar las relaciónes con el PROLESUR ante lasnuevas elecciones que se avecinan.

• El no fortalecer la coordinación a otros niveles, entre ellos, la Secretaría de Saludpodría hacer más lentos los cambios esperados, en cuanto a situación nutricional yde salud de la población.

• Si no se logra fortalecer la relación PROLESUR/gobiernos locales, sería pocoprobable alcanzar la sostenibilidad local. Para las comunidades locales y losComités de Desarrollo Comunitario por si solos, sería difícil ocuparse de tantasactividades.

Sostenibilidad

El PROLESUR tiene un apoyo político considerable y sus logros en el área de laproducción de alimentos, le aseguran la continuidad de este apoyo. La aplicación delsistema agrícola Quesungual ha tenido un éxito reconocido y el mismo es probable quecontinúe. Sin embargo, al proyecto le queda todavía mucho por mejorar en cuanto a lacoordinación a todos los niveles y en su relación con el gobierno local en particular. Otraamenaza a la sostenibilidad es el involucramiento limitado de las comunidadesparticipantes, en la toma de decisiones.



La República de Honduras se encuentra en Centro América y su territorio posee unaextensión territorial de 112 492 km2. Limita con 3 países: Guatemala, El Salvador yNicaragua lo que la hace tener un papel estratégico en el intercambio comercial. Disponeademás de salidas al Océano Pacífico y Atlántico lo que también le favorece. La poblaciónestimada para el año 2001 era de 6,6 millones, aproximadamente (División de Poblaciónde las Naciones Unidas, 1998).

La población es predominantemente joven y según estimaciones para el año 2000, deltotal de la población, un 63,1 por ciento es menor de 25 años. El Informe sobre DesarrolloHumano de Honduras 2000 ubica al país con un Índice de Desarrollo Humano de 0,653 ylo sitúa entre los cinco países con Índice de Desarrollo Humano más bajo del continente.Una de las dificultades más serias que el país ha tenido, ha sido el crecimiento económico.Según un informe del PNUD de 1997, la tasa de incremento del producto interno brutoentre 1965 y 1980 fue de 1,1 por ciento. El producto interno bruto per cápita (PPA63 endólares EE.UU.) es reportado para Honduras de 2 433 dólares EE.UU., uno de los másbajos en Centro América y ni siquiera la mitad del producto interno bruto de Costa Rica yPanamá. En 1996, el ingreso per cápita se estimó alrededor de 700 dólares EE.UU. Segúnlos indicadores presentados en el Informe sobre Desarrollo Humano (PNUD, 2000), queutiliza datos de 1998 y el Informe Nacional sobre Desarrollo Humano de 1999(PNUD/INDH, 1999) con relación al Indice de Desarrollo Humano de Honduras, lainsuficiencia de desarrollo humano en salud es del 26 por ciento, en educación del 32 porciento y en ingresos de un poco más del 70 por ciento.

Una evaluación de la situación de Honduras sobre la base de los Informes sobreDesarrollo Humano del PNUD, la coloca en el grupo de países que han realizado, a pesarde su bajo ingreso, importantes avances en desarrollo humano en las últimas décadas,especialmente en educación y salud. Pero también constata que su economía presentaserios problemas, para seguir hacia adelante. Datos del Informe Nacional sobre DesarrolloHumano 1999 mencionan que la economía se ha vuelto más vulnerable dada la debilidadde redes sociales y falta de un sistema jurídico consolidado e independiente. Laconsolidación de la democracia se encuentra con el gran desafío de mitigar una deudasocial histórica, además de enfrentar dificultades para sistematizar un rendimiento decuentas transparente y un alto grado de responsabilidad social compartida, necesaria parauna sociedad en proceso de desarrollo.

En aspectos demográficos la tasa de fecundidad según la Encuesta Nacional deEpidemiología y Salud Familiar (ENESF) 1995-1996, fue de 4,9; 6,3 en áreas rurales y 3,9en las áreas urbanas. La tasa de nacimientos fue de 33,4 en 1996. Entre los principalesgrupos étnicos están los Garifunas, Misquitos, Xicaques o Tolupanes, Lencas, Pech oPayas, Tawhakas o Sumos, Chortis y Hohaos.

El nivel de pobreza en Honduras es bastante alto. En 1996, el porcentaje de familiaspobres se estimó en 72,2 por ciento de acuerdo al criterio de línea de pobreza y se mantuvo

63 Paridad de poder adquisitivo.


sin cambios significativos a lo largo de esa década. Esta situación se agudizó más todavíapor los efectos del Huracán Mitch que en 1998 afectó severamente la producciónagropecuaria y destruyó una buena parte de la infraestructura social y económica del país.Este fenómeno también afectó el nivel de desempleo, principalmente en las zonas urbanas,observándose un incremento de 4,6 por ciento a 5,2 por ciento. La evolución de laproducción agropecuaria y de la situación financiera se vio seriamente afectada por lassecuelas del huracán Mitch, dejando como resultado una reducción de 8,7 por ciento y 6,3por ciento, respectivamente. En aspectos de salud, el siguiente cuadro presenta un resumende su evolución:

Cuadro 1 Indicadores básicos de salud

Indicador 1990 1998Esperanza de vida al nacer 64,9 68,8Mortalidad infantil por 1 000 nacidos vivos 50,0 40,2Tasa de incidencia (por 100 mil habs.):

Síndrome de inmunodeficiencia adquiridaTuberculosisMalaria

18,877,1

1 125,5

19,581,3

621,3Cobertura de vacunación en <5 años 81, 8 94,2Población sin acceso a agua potable 34 25,1Población sin acceso a saneamiento 38 26,2

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano, PNUD, Honduras 2000.

Los dos indicadores que mejor reflejan las condiciones nacionales de salud son lamortalidad infantil y la esperanza de vida al nacer, y ambos han mejorado. Además, lasmejoras en cuanto al aumento de infraestructura de salud, atención primaria en salud,condiciones sanitarias, incremento en el acceso al agua potable y la puesta en práctica desistemas de letrinización han hecho una contribución importante. Sin embargo, los casos desíndrome de inmunodeficiencia adquirida y de tuberculosis han tenido un incrementosensible. La prevalencia del retraso del crecimiento ha disminuído desde 1987, en el grupode uno a cinco años, de 43,9 por ciento en 1987 a 36,7 por ciento en 1996, pero laprevalencia se mantiene alta. Las áreas rurales del oeste del país son las que tienen losmayores problemas nutricionales. Esta situación está relacionada con los altos niveles depobreza (96,1 por ciento) en esas áreas (OPS, 1998). En relación con datos nutricionalesespecíficos para el Departamento de Lempira, varios documentos sólo mencionan que lasituación es crítica especialmente para niños, niñas y mujeres, pero no se presentan datoscuantitativos al respecto.

En el sector educativo se ha venido observando un incremento en la tasa de coberturade alfabetización a nivel nacional, pasando de 68,6 por ciento en 1990 a 72,1 por ciento en1999. Aunque se reconoce que los logros no han sido equitativos ya que existendepartamentos en donde la tasa de analfabetismo sobrepasa el 50 por ciento. La tasa de añosde escolaridad tuvo mejoras en el nivel preescolar, primario y secundario con una elevaciónde la escolaridad promedio a nivel nacional entre 1990 y 1999 (ver Cuadro 2).


Cuadro 2 Evolución de la escolaridad en Honduras

Escolaridad 1990 1999Preescolar 17,1% 38,8%Primaria 94,5% 97,3%Secundaria 27,6% 34,7%Superior 7,6% 9,15%

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano, PNUD, Honduras 2000.

Pese a estos avances, es evidente que el sistema educativo nacional todavía está muy lejosde hacer de la educación un derecho realizado para todos. En 1999 había 1 635 608hondureños en edad escolar que no tenían acceso al sistema educativo, casi un 50,7 porciento del total de población entre cinco y 24 años. Es en este escenario que se sitúa elProyecto de Desarrollo Rural del Sur de Lempira (PROLESUR) que está destinado a lazona sur del departamento de Lempira.

Este departamento se encuentra ubicado en el suroeste de Honduras y es, en su mayorparte, fronterizo con El Salvador. Tiene una extensión territorial de 4 228 km², con253 689 habitantes y una densidad poblacional promedio de 60 habitantes por km². ElPROLESUR se encuentra trabajando en el Departamento de Lempira en un área de2 178 km², que representa un 50,8 por ciento de la superficie de todo el Departamento y enella se encuentra un total de 127 700 habitantes en 20 municipios. En dicha área se haestimado una densidad poblacional de 190 hab/km². La topografía del terreno donde selleva a cabo el PROLESUR es quebrada y montañosa, con elevaciones que van desde los140 hasta los 2 200 metros sobre el nivel del mar en un espacio de 40 km. La agriculturaque predomina es la de laderas, cultivando tradicionalmente el maíz y el frijol, frutas,verduras en pequeños huertos, café en los de mayor extensión y la crianza de ganado. Enla zona, las vías de comunicación aún no son suficientes. Los municipios estáncomunicados por una sola carretera y el transporte por esta vía es escaso. La vía telefónicaes precaria ya que sólo hay tres teléfonos en toda la zona de influencia del proyecto.

La zona del proyecto está catalogada en el Informe de Desarrollo Humano de 2000como una zona campesina pobre, caracterizada por el minifundio y la precariedad detenencia de tierra dado que muy pocos son propietarios de la tierra y en su mayoría laarriendan, por año o por cosecha. Si es por año, la renta va en el orden de 100 a 200lempiras64 por manzana, si es por cosecha, el dueño de la tierra pide hasta una carga demaíz por manzana cosechada (una carga equivale a dos quintales de maíz).

La seguridad alimentaria nutricional se ha enfocado desde los Programas de HogarSaludable con aspectos de saneamiento, nutrición y salud reproductiva y en el sectoragropecuario, en la diversificación de actividades productivas de la zona, combinando lossistemas tradicionales de cultivo, desalentando las costumbres nocivas en el tratamiento de la

64 Nota del editor: lempira cuyo nombre significa «caballero de las montañas» es la moneda hondureña(HNL): un dólar EE.UU.= 15,3 HNL (2001).


tierra para el cultivo, la introducción de otros productos que puedan comercializarse en lazona y el apoyo financiero para los agricultores, como una alternativa en la búsqueda derecursos.

No se encontró información inicial ni de tendencias sobre mediciones del estadonutricional en la población más vulnerable (niños y mujeres) objetivo del proyecto, queespecifique los problemas de nutrición que se tenían al inicio del proyecto, como tampocoactualmente. Lo anterior tiene mucho que ver con el objetivo inicial del proyecto, el cualse planteó la línea del mejoramiento y conservación de recursos naturales, mediante el usode tecnología agrícola y el aumento de la productividad de granos básicos (maíz y frijol).

B: DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

El PROLESUR inició en 1988 como respuesta a una emergencia identificada por loslíderes locales, quienes alertaron a las autoridades sobre una severa sequía que tenía a lapoblación en una situación precaria de inseguridad alimentaria. Esta alerta se tradujo enuna cooperación de largo plazo entre el Ministerio de Agricultura del época (actualmenteSecretaría de Agricultura y Ganadería - SAG) y la Organización de las Naciones Unidaspara la Agricultura y la Alimentación (FAO), quienes comenzaron con un proyecto de«emergencia» denominado «Rehabilitación de las actividades agrícolas (1988-1990)»65

orientado a restaurar la capacidad productiva de la zona, poniendo énfasis en losmecanismos de protección y aprovechamiento de los recursos hídricos y en la formaciónde conciencia sobre los efectos de los sistemas productivos y el manejo de recursosnaturales. El análisis técnico hizo las siguientes conclusiones:

• degradación de los recursos naturales;

• disminución de la producción y productividad;

• bajo nivel de los índices de desarrollo social y humano;

• bajo nivel de organización y participación de la población local;

• marginación institucional de la zona.

Seguidamente entre 1992 y 1995 se llevó a cabo una siguiente etapa en la relación delos sistemas productivos con el ambiente (manejo de fincas y microcuencas), con unenfoque orientado principalmente a la seguridad alimentaria y la gestión de recursosnaturales, con la participación activa de las organizaciones locales. Es aquí justamentecuando en la aldea Quesungual se detecta por investigadores agrícolas, un sistemaagroforestal usado en dicha zona. Los árboles no estaban talados de raíz, sino que sólo acierta altura (más o menos entre 1,20 y 1,80 metros) y el rastrojo estaba todo acumuladopendiente abajo. Ello dio origen a lo que ahora se llama sistema Quesungual (para másdetalles ver Apéndice 1), el cual ha venido a revolucionar la producción de la zonaespecialmente del maíz, potenciando no sólo la productividad de alimentos básicos sinotambién las capacidades de manejo de las cuencas por sus efectos en la reducción ycontrol de la erosión y regulación de los flujos hídricos.

65 Nota del editor: Proyecto del Programa de Cooperación Técnica de la FAO: PCT/HON/7851.


Entre 1995 y 1999, se pasó del enfoque centrado en la finca y el manejo de lamicrocuenca, a un enfoque que incorporó como eje central a la familia y la comunidad. Enresumen, la primera fase que duró poco más de una década (1988 - 1999), se centró enmejorar la disponibilidad y el acceso de la población a los alimentos básicos, partiendo delas estrategias de supervivencia para convertirlas en estrategias de desarrollo rural agrícolacon visión de sostenibilidad. Es en 1992 que comienza el desarrollo de todas lasactividades del proyecto, dado que los años iniciales se dedicaron a cubrir la emergenciaque incluyó ayuda alimentaria y asistencia técnica y capacitación a líderes comunitarios.

Inicialmente, el objetivo de desarrollo a largo plazo del PROLESUR fue: mejorar elnivel de vida de la población rural mediante la participación organizada de ésta en el fomentode nuevas oportunidades productivas, generación de fuentes de empleo y coordinación deacciones de instituciones. Lo anterior en el marco de una agricultura y desarrollo ruralsostenibles, de manera de proponer también el fortalecimiento de mecanismos apropiados deintervención y desarrollo. En 1996, dicho objetivo fue modificado hacia unidades familiaresen proceso de mejoramiento de sus condiciones de vida y de sus recursos naturales demanera sostenible. Los objetivos específicos que se plantearon inicialmente también fueronmodificados al cambiarse el objetivo central del PROLESUR.

En la primera fase de planificación y puesta en práctica del proyecto, no apareció demanera explícita e implícita el aspecto de vigilancia nutricional de la poblaciónbeneficiaria. Sin embargo, en el replanteamiento de objetivos que se hizo, algunasacciones estarían orientadas y encaminadas a diversificar la producción alimentaria, y a laeducación nutricional, aunque la vigilancia nutricional no estaba incluida aún. Comoejemplo, al inicio del componente Hogar Saludable se menciona disponibilidad de huertosfamiliares, procesamiento y comercialización, educación alimentaria nutricional, saludreproductiva y liderazgo.

Entre las estrategias que se definieron para apoyar y acompañar este proceso decambio se incluyeron:

• Desarrollar en la población la capacidad tecnológica en el uso, manejo yconservación de los recursos naturales, mejorando así los niveles de producción yproductividad que garanticen la seguridad alimentaria de las actuales y futurasgeneraciones.

• Fortalecer la capacidad de la familia campesina, para el mejoramiento de lascondiciones socioeconómicas y lograr la participación equitativa de mujeres yhombres en los campos productivo, reproductivo, social y comunitario.

Los principales componentes que se definieron por el PROLESUR, para operacionalizarlos objetivos y las estrategias planteadas fueron:

• recursos naturales;

• hogares saludables;

• organización;

• gestión empresarial;

• educación;


• liderazgo;

• comunicación.

El PROLESUR siempre ha estado dirigido a desarrollar las capacidades técnicas anivel local, incorporando desde el principio la capacitación técnica y teórica para laplanificación participativa y la gestión administrativa. Ésto le ha servido para impulsar lapuesta en práctica de todo el proceso tecnológico y agrícola en la idea de darcumplimiento a los objetivos planteados inicialmente, que se refieren al rescate y laconservación de los recursos naturales y al aumento de la productividad agrícola.

Para el logro de estos objetivos, se promovió la participación de la población rural, eldesarrollo de los recursos humanos, y de la infraestructura local y regional, así como losfondos necesarios de las instituciones nacionales y el apoyo de la cooperacióninternacional. Se ha contado con la participación financiera y técnica del Gobierno deHonduras a través de la SAG y en menor medida de la Secretaría de Educación. Elfinanciamiento externo lo ha brindado el Gobierno de los Países Bajos a través de la FAO,de la siguiente forma:

• El Gobierno de Honduras ha realizado una inversión aproximada de 2,2 millonesde dólares EE.UU. desde que inició el proyecto de emergencia hasta la actualidad.

• El Gobierno de los Países Bajos a través de un fondo fiduciario de la FAO harealizado una inversión cercana a los 7,8 millones de dólares EE.UU., desde laetapa de emergencia hasta la actualidad.

En cuanto a la población objetivo del proyecto se determinó que los beneficiariosserían las familias de pequeños productores agropecuarios y/o aquellos campesinoshombres o mujeres rurales incorporados a organizaciones rurales pero sin tierra y que lahan tenido que arrendar año por año. En la práctica, se ha trabajado también con ganaderosque practican la ganadería extensiva en mediana magnitud y que poseen más tierra. Segúnuna evaluación realizada en 1998, el hecho de no establecer una diferenciación deestrategias para ambos grupos no ayudó a establecer mejores metas e impactos con cadauno de ellos. Esto sucedió tanto en la etapa de emergencia como a partir de 1992; elPROLESUR no discriminó a grupos, sino más bien la idea ha sido trabajar con todosaquellos interesados, pero que principalmente estuvieran organizados en grupos locales.Había la ventaja de experiencias anteriores en los años ochenta, del Proyecto deDesarrollo Rural de la Región Occidental (PRODERO) con el Banco Nacional deDesarrollo Agrícola (BANADESA), por un lado, y la Cooperación Suiza por el otro lado,en las cuales los aspectos organizativos fueron reforzados vía créditos y la introducción desilos, respectivamente. Ésto ayudó a encontrar grupos con cierto nivel de experiencia, encuanto a fallos en créditos y estas experiencias las retomó el PROLESUR para sus nuevosplanteamientos. En el caso de los silos en vez de llevarlos hechos a las comunidades, se optópor desarrollar la capacidad de instalarlos para generar ingresos localmente.

El área de influencia del PROLESUR también ha aumentado. El proyecto comenzó en1988 en 13 municipios y luego ha pasado en los últimos cinco años a una cobertura de 20municipios, estimándose que la población de cobertura ha pasado de 80 000 a 127 700actualmente.


El proyecto desde sus inicios tuvo el enfoque agronómico utilizando metodologíasparticipativas como soporte para su consolidación. Inicialmente, contaban con 13 equipostécnicos en tres centros operativos: Guarita, Candelaria y La Campa. Dado el aumento decobertura geográfica, aumentaron el personal y conformaron 20 equipos técnicos paraigual número de municipios. Aquí vale mencionar que, en 1998, como parte de losesfuerzos del PROLESUR por iniciar un proceso de transferencia tecnológica, y con laaprobación de la Secretaría de Educación, cinco Institutos de Educación Secundaria en lazona fueron transformados en Institutos Técnicos de Capacitación Agrícola con enfoqueagronómico y pecuario. Es todavía un experimento, el cual la Secretaría de Educaciónpodría usar como un modelo de replicación y extensión de cobertura más allá de la zonade Lempira. El número de personal técnico y profesional que trabajan para el PROLESURaumentó de 52 en 1992, a la cifra actual de 162. El personal incluye:

• 112 para la parte agronómica contratados por la SAG;

• 19 técnicos y profesionales contratados por la FAO incluídos el Asesor TécnicoPrincipal (ATP), el Coordinador Técnico Nacional (CTN) y consultores específicos;

• 31 para la parte de educación con el programa de Institutos Técnicos deCapacitación Agrícola y EDUCATODOS66 que se dedica casi en exclusividad a laparte de alfabetización y son pagados por la Secretaría de Educación.

El PROLESUR ha logrado mayor impacto en el área agronómica, medianamente en elárea de educación y en otras áreas todavía se están haciendo esfuerzos para validarmetodologías y consolidar procesos. Los impactos del proyecto en las áreas de agricultura,gestión de la organización local y municipal, sistema de crédito de autogestión local yestado nutricional están documentados en informes y evaluaciones del proyecto. Dichosimpactos se describen a continuación.

Agricultura

Entre 1995 y 1998, se comprobaron los beneficios en rendimientos de maíz comoresultado de la capacitación a grupos de campesinos, incluyendo el sistema Quesungual(ver Apéndice 1). Estos grupos lograron elevar su rendimiento de aproximadamente 10 a24 quintales por manzana. El sistema Quesungual ha sido ampliamente adoptado. Cabenotar que esta adopción, no se ha debido exclusivamente a la labor de los técnicos delPROLESUR sino también a su impacto demostrado sobre las condiciones del suelo y porende en los rendimientos de las cosechas alentando su adopción en las fincas vecinas. Loimportante es como se nota el cambio en el paisaje, que es lo que le llama fuertemente laatención a los campesinos que todavía no han aplicado dicho sistema. Muchos campesinosno le llaman Quesungual a este sistema, algunos le llaman «sembrar en crudo» (verApéndice 1 para más detalles).

El uso de casi 5 031 silos metálicos (18 quintales por silo) en igual número defamilias demuestra el incremento en la capacidad de almacenamiento de maíz por lomenos a partir de 1995 y en los últimos tres años, este nivel de almacenamiento fuemayor. Esta situación ha dado a los campesinos en la zona de influencia del PROLESUR

66 Programa de radio interactivo que brinda instrucción en temas básicos.


una cierta seguridad, aumentando la disponibilidad de maíz y frijol para la época difícil enel verano. De la sequía provocada por el fenómeno del Niño en 1987-88, al fenómeno delMitch diez años después, éste no perturbó la producción agrícola en el área del Sur deLempira. En el verano de 1999, los más de 5 000 silos instalados en la zona, desde 1995,estaban llenos. Los municipios ubicados en el Sur de Lempira, exportaron alimentos a laszonas dañadas por el Mitch por un total de 800 quintales aproximadamente, cosa que nosucedía desde hacía muchos años.

Sin embargo, es bueno recordar que la mayoría de los campesinos de la zona notienen acceso a tierras propias que les permita incorporar dicho sistema. En muchos casos,los arrendatarios no autorizan la adopción del Quesungual y piden que se utilicen lostradicionales fertilizantes (que la mayoría de los campesinos utiliza todavía en el cultivodel maíz). Esta situación también fue anotada en una de las evaluaciones realizadas alproyecto en 199867. Una de las acciones que favorece al Quesungual es la no quema yroza, en la práctica los campesinos lo están aceptando como positivo.

Estudios iniciales, tomando como parámetro entrevistas realizadas a familias del áreade influencia del PROLESUR, aportaron datos del período 1995 a 1998 sobre elincremento, del 12 por ciento al 56 por ciento, en el uso por las familias de la relacióncombinada silo/fogón mejorado. El maíz era generalmente almacenado en el tabanco(cielo de la cocina) y ahora es colocado en el silo. Se cocinaba en el fogón tradicional queconsumía mucha leña y botaba demasiado humo; se ha cambiado por fogón mejorado queusa menos leña y tiene una plancha de metal para cocinar, y ahora hay menos humo en lacocina. Definitivamente los ojos y las vías respiratorias son los más beneficiados con estaacción. El centro de salud de Candelaria reportó que las enfermedades de las víasrespiratorias eran la causa más frecuente de consulta de los niños y los adultos y menospor las diarreas.

Agua: Mediante el uso del Quesungual, en más de 5 100 hectáreas en donde se halogrado hacer mediciones, se registra que el suelo ha aumentado su capacidad de retenciónde humedad, de ocho a 11 por ciento, entre 1993 y 1996. Esta situación representa ladisponibilidad de aproximadamente 60 000 litros de agua por hectárea durante el mes másseco (15 de marzo al 15 de abril).

Suelo: La fertilidad del suelo ha mejorado durante los últimos cinco años,especialmente en el contenido de materia orgánica, alcanzando niveles de cuatro por cientoen los primeros 15 cm en comparación con el 2,5 por ciento de las parcelas donde seefectúan quemas.

Organización local y gestión municipal

Se mencionan 89 Consejos Municipales de Desarrollo (COMUDE) fortalecidos mediante elPROLESUR, la capacitación en general, incluidas las transferencias metodológicas,operación de organizaciones de integración de segundo nivel con un grado de mayorautonomía y la formación de una asociación de municipalidades. La cobertura en cuanto al

67 Nota del editor: Evaluaciones de la FAO y misiones tripartitas (FAO-Donante-Gobierno) fueronrealizadas en abril de 1998 y en octubre de 2000.


tema de la organización y participación comunitaria está progresando, como elreconocimiento del personal del PROLESUR y el conocimiento de las agendas de lostécnicos cuando éstos llegan a visitarles.

Un aspecto positivo es la incidencia que el PROLESUR ha tenido a nivel central parael desarrollo del Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (PRONADERS),adjunto a la SAG. Los logros del PRONADERS han sido producto de un intenso trabajoconjunto con el PROLESUR. Hay importantes lecciones aprendidas que ahora sonutilizadas para orientar otros proyectos de cooperación externa y mejorar las modalidadesde la relación entre Gobierno y la cooperación externa.

Sistema financiero autogestionario local

Hay un sistema de crédito alternativo operando en las comunidades, el cual apoya lospequeños y medianos productores con la modalidad de bancos comunales (en 67 de las 90comunidades de PROLESUR), así como el fortalecimiento a tres cooperativas que existenactualmente en la zona. Un estudio de caso realizado en mayo de 2001 (Zelaya y Reardon,2001) con la finalidad de identificar mercados para lo que se ha llamado empleos ruralesno agrícolas, pone de manifiesto la necesidad de que, por lo menos en cinco áreas, setrabaje más a fondo por el PROLESUR, o por otra iniciativa, para lograr una inserción enlos diferentes mercados existentes. Problemas de la calidad de la producción, su limitaciónen cuanto a cantidad y el acceso a caminos, hace quedarse a los pequeños grupos en elmercado local y urbano municipal, limitando con ello todas las potencialidades que estasáreas podrían aprovechar hacia afuera. Los potenciales mercados mencionados sonproductos lácteos, hojalatería y otros productos de metal, materiales de construcción,artesanías tradicionales mejoradas, aserrío, carpintería y ebanistería. De las cinco áreas, elestudio de caso ve mayor potencialidad en lácteos, hojalatería y materiales de construccióndebido a que los grupos han generado experiencia en cuanto a adquisición de insumos,contabilidad, experiencia de trabajo y búsqueda de mercados. Se mantiene la necesidad demejores técnicas en relación a volumen y calidad del producto.

Estado nutricional

El impacto del proyecto en el estado nutricional es difícil de analizar por la falta de unregistro de información que establezca parámetros de comparación entre la etapa de inicio,el proceso y el momento actual del proyecto. Dado el énfasis en las actividades agrícolas ypecuarias, no se desarrolló un sistema de seguimiento nutricional. Otras áreas como HogarSaludable, tampoco registraron información al respecto.

Datos obtenidos en los Centros de Salud provienen del sistema de seguimiento delcrecimiento del niño. Sin embargo, la asistencia a los Centros de Salud es pobre y muchosde los niños que llegan la primera vez lo hacen por enfermedad. Existen en algunascomunidades grupos de mujeres voluntarias que han recibido alguna instrucción sobrecomo pesar y medir niños en las comunidades, así como la respectiva interpretación de losdatos, ahora se está tratando de retomar este trabajo con la nueva dirección del Centro de


Salud. La ONG CARE 68 estuvo entregando alimentos a las madres que llevaran a sushijos al centro de salud y en esa época la afluencia fue mayor.

Para la dirección de los Centros de Salud, había una tendencia aparente a ladisminución del número de casos de niños con bajo peso en el 2001, pero no hay unaexplicación para dicha tendencia. Los registros no son continuos y no se pudo saber aciencia cierta, si eran seguidos los mismos niños. La rotación del personal y el dejarmucho tiempo sin médico uno de los Centros de Salud han sido factores limitantes de lacalidad de los datos. Da la impresión de que el PROLESUR inicialmente orientó todas susenergías hacia mejorar necesidades básicas alimentarias y elevar el nivel de ingresoslocales y una vez ya el proceso avanzado, comenzó a ocuparse de otros componentes quese han venido integrando progresivamente.

C: EJECUCIÓN DEL PROYECTO

Actores del proyecto

El ex-Ministerio de Agricultura, actualmente Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG),conjuntamente con FAO asumieron la tarea de apoyar a 13 municipios del Departamento deLempira, luego de conocer la situación presentada por los campesinos líderes y alcaldes.Adversidades, como la sequía, que imperaba desde 1987 y también la guerra en El Salvador,afectaba las relaciones fronterizas: los 13 municipios tenían un intercambio tradicional conel país vecino. En 1998, inicia la Secretaría de Educación, con los Institutos Técnicos deCapacitación Agrícola (ITC), con el apoyo de pago a los maestros de los Institutos.

La SAG diseñó una estructura tripartita de coordinación y toma de decisiones, en laque participaron representantes del Gobierno de los Países Bajos, FAO y la misma SAG(ver en Apéndice 2 el organigrama de PROLESUR). Sumado a lo anterior, el apoyo delgobierno a esta iniciativa ha incluído el estatuto legal, apoyo financiero y técnico, asesoríajurídica e institucional, seguimiento y evaluación. El gobierno ha suscrito un acuerdotripartito entre dos secretarías de estado y un representante de FAO.

La coordinación que se mantiene entre el proyecto y los ministerios a nivel central,departamental y local es buena. No obstante, la coordinación del proyecto con lasmunicipalidades aún no es suficientemente fuerte, debido a factores como la pocafamiliaridad de la mayoría de los alcaldes con el PROLESUR, y en otros casos al muy bajopresupuesto asignado a las municipalidades por parte del gobierno central. En algunasocasiones, ha habido coordinación con las ONG e instituciones que han trabajado en elárea durante algún tiempo. Ésto ha sido útil desde el punto de vista del intercambio deinformación, capacitación y, en algunos casos, infraestructura para las comunidades.

Debido a circunstancias de lejanía y dificultades en los caminos de acceso, lasinstituciones que trabajan en la zona de Lempira, son muy pocas. Por ésto, se ha procuradooptimizar las relaciones interinstitucionales con aquéllas que tienen presencia en la zona,como el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS) y la Secretaría de Educación. El

68 Cooperativa para la Asistencia y Alivio en Todo el Mundo.


PROLESUR, con la coordinación interinstitucional con el FHIS, han propiciado laintroducción de nuevas prácticas de cultivo, proyectos de letrinización, fogones mejorados,introducción de agua y el uso de sistemas de riego, que han dado como resultado unaumento en la producción de granos básicos, mejorando la disponibilidad de los mismosmediante el uso de silos metálicos. Ésto es un logro, la puesta en práctica de modalidadesde cultivo que eviten un impacto negativo en los recursos naturales y ayuden a laconservación del suelo, como principal recurso de las poblaciones de esta zona.

Los proyectos que son apoyados por instituciones gubernamentales en la zona son muyespecíficos y de corto plazo. Por ejemplo, el FHIS es muy específico en los proyectos demini-riego de duración limitada y no se garantiza la permanencia en el acompañamiento dela organización local. La Secretaría de Educación ha apoyado el cambio de misión de losInstitutos Técnicos de Capacitación Agrícola, sin embargo la parte administrativa no es taneficiente69. Además, tampoco existe un acuerdo ministerial que incorpore los InstitutosTécnicos de Capacitación Agrícola dentro de la estructura de la Secretaría de Educación.

En las 90 comunidades distribuidas en los 20 municipios en la zona sur delDepartamento de Lempira, se cuenta con grupos comunitarios que conocen y que sonapoyados por el PROLESUR, la mayoría de ellos (60 por ciento), han sido creados por elproyecto para responder a la oferta de asistencia del mismo. Algunos grupos ya existíandesde la época de BANADESA y CARE. El papel de los grupos actualmente es el dereceptores de los beneficios del proyecto pero algunos de ellos han logrado alcanzar ciertaautonomía económica, por ejemplo, construyendo los silos metálicos y ejerciendo supropio control, seguimiento y toma de decisiones.

Actividades del proyecto

La Secretaría de Agricultura, conjuntamente con el apoyo de técnicos de FAO, fueronquienes identificaron los cinco problemas principales que tenía la zona a partir delplanteamiento realizado por los campesinos líderes y alcaldes de 13 municipios, siendoéstos:

• degradación de los recursos naturales;

• bajo nivel de los índices de desarrollo social y humano;

• disminución de la producción y la productividad;

• bajo nivel de organización y participación de la población local;

• marginación institucional de la zona.

Desde los inicios del PROLESUR, el proceso de planificación ha estado a cargo detécnicos de la SAG, de la Secretaría de Educación y de FAO. La participación comunitariaen este proceso ha sido muy baja, por lo general sólo en la elaboración de diagnósticoscomunitarios sin una relación de concordancia entre el diagnóstico comunitario y elproceso de planificación institucional. Esta situación también es confirmada porevaluaciones previas.

69 Por ejemplo, el pago de los maestros es a menudo demorado.


Los técnicos de PROLESUR, SAG y Secretaría de Educación han estado a cargo delproceso de puesta en práctica, la asistencia técnica, el proceso de acompañamientotécnico, el seguimiento y la evaluación. La parte puramente operativa del trabajo decampo ha sido desarrollada entre los técnicos de las instituciones, y los gruposorganizados en las comunidades. El rol de los grupos organizados de las comunidades, enel diseño de herramientas de diagnóstico, planificación, seguimiento y evaluación, estodavía muy limitado.

Además del financiamiento del Gobierno de Honduras y del Gobierno de los PaísesBajos, a través de la FAO, organizaciones como el Fondo Hondureño de Inversión Social,CARE, la Dirección de Ciencia y Tecnología Agropecuaria y el Instituto Nacional deFormación Profesional han aportado, recursos financieros adicionales y han sidomanejados por éstos, en apoyo a las comunidades. Lo que quiere decir que la gestión defondos, ha quedado en el nivel institucional. Existen algunas experiencias con microproyectos a nivel de gestión de grupos comunitarios organizados (silos, bancoscomunitarios), pero están todavía en proceso de consolidar experiencia.


El proyecto dispone formalmente, a partir de 1999, de una unidad de planificación yseguimiento. Dicha unidad tiene a su cargo la orientación del proceso de planificación,como actividad cíclica anual, a partir de los diagnósticos comunitarios participativos, hastallegar a la planificación operativa anual del proyecto. Este proceso se ha venido realizandodesde el año 1995 y es adecuado para un proyecto enfocado en la demanda hacia lo que elPROLESUR puede ofrecer, ya que facilita la potenciación y la generación de capacidadlocal de planificación, seguimiento y evaluación. Sin embargo, en la forma en que se haejecutado, más como seguimiento de programación anual de actividades que comoplanificación a corto y mediano plazo, dificulta su uso como herramienta de gestión paraseñalar alertas sobre puntos críticos y/o resultados imprevistos. Ésto debido a que no hayindicadores definidos para los objetivos inmediatos, sólo metas para las actividades y ellolimita la compresión de los avances hacia el logro de los objetivos inmediatos y el objetivode desarrollo del proyecto.

La participación comunitaria en el establecimiento de sus propios indicadores deseguimiento, revisión de avances y evaluaciones es un proceso muy nuevo y se reduce a loque hacen actualmente algunos bancos comunitarios y la asociación de artesanos (queconstruyen silos). Las evaluaciones hechas al proyecto, en los últimos años, han sido útiles yuna serie de correctivos sugeridos han sido tomados en cuenta como por ejemplo fortalecerel sistema de seguimiento y evaluación, aumentar la participación de las mujeres, así comootras recomendaciones de las misiones evaluadoras de abril de 1998 y octubre de 2000.


Desde sus inicios, el proyecto es muy claro en el establecimiento de sus objetivosorientados hacia el ámbito de la recuperación de recursos naturales y la transformación deprácticas agrícolas, forestales y pecuarias. En ese sentido, el PROLESUR ha logradointroducir cambios evidentes en las prácticas de producción, conservación y, en algunos


casos, de la transformación agrícola en áreas devastadas en términos agrícolas yecológicos así como en comunidades vulnerables. Otro aspecto de la construcción decapacidades locales es la creación de los Institutos Técnicos de Capacitación y Educaciónde Adultos, con participación de jóvenes y líderes comunitarios.

La creación de una cooperativa ha significado para la economía local un puntoimportante. Si bien su formación surge a partir de la presencia de técnicos fuera deLempira, actualmente el 90 por ciento de los cooperativistas pertenecen a la zona deinfluencia del proyecto, lo que evidencia un proceso de apropiación local. Así mismootras dos cooperativas que se han formado tanto para crédito como para servicios, tambiéntienen actualmente un papel importante para sus beneficiarios.


El proceso de modernización y descentralización del Estado busca impulsar una mayoreficiencia y desconcentrar la administración, tanto de recursos materiales como humanos,a nivel central, con mayor responsabilidad de los gobiernos municipales locales. Por otraparte, el Artículo 48 de la Ley de las Municipalidades permite que las organizacioneslocales se incorporen en la toma de decisiones de los gobiernos municipales a través de losplanes de desarrollo municipales. Existe pues, un marco constitucional que favorece unamayor y mejor relación entre gobierno y comunidad.

En la práctica, según el Programa Nacional para el Desarrollo Rural Sostenible, estainiciativa todavía tomará tiempo para llevarla a cabo adecuadamente, debido sobre todo alrol que muchas instituciones y organismos de cooperación internacional han tenido pormuchos años. Este rol ha sido de conducir procesos bajo el nombre de «participacióncomunitaria» pero los llevaban a cabo sin consultar a las bases. Estas experiencias brindanlecciones sobre cómo no volver a cometer los mismos errores.

En el caso del PROLESUR, es digno de mención el que más de tres gobiernos dediferentes partidos políticos han pasado sin alterar el PROLESUR. Probablemente lapobreza de la zona, la dificultad de accesos y la distancia desde la capital sean algunosfactores que le han permitido continuar. También el papel de los responsables en losniveles altos del gobierno ha sido determinante como para mostrar resultados importantes(por ejemplo, el incremento en la producción de granos básicos).

Desde 1988 a la actualidad, se han llevado a cabo una serie de programas deestabilización y ajuste estructural mediante medidas de disciplina y austeridad fiscalmonetaria, que han tenido una influencia considerable en la economía y la situación social.En 1997, en Honduras un amplio porcentaje de los hogares tenían apenas sus necesidadesbásicas satisfechas (65 por ciento urbano, 35 por ciento rural). El gobierno adoptó unvasto programa de ajuste estructural, desde 1988 y en los comienzos de 1990, cuyopropósito ha sido controlar las presiones inflacionarias, los desajustes fiscales y elcomercio exterior. Al mismo tiempo, liberalizar y privatizar paulatinamente la economíade tal forma de sentar las bases para incrementar el ahorro y promover sostenidamente eldesarrollo. Diversos programas de alivio a la pobreza se han puesto en práctica, con la


finalidad de procurar atenuar los efectos del ajuste sobre los grupos vulnerables ypromover estructuralmente el desarrollo social.

Algunos ejemplos son el Fondo Social creado en 1990; el Plan de Desarrollo Rural deOccidente (PLANDERO) en 1995; Proyecto de Desarrollo Regional de Lempira (COHASAII) 70 en 1996; Proyecto de Seguridad Alimentaria (COHASA III) Intibucá, 1997 y otrosmás, entre ellos PROLESUR. Estos proyectos muestran una preferencia hacia la promociónde estrategias de desarrollo rural y de alivio a la pobreza. Actualmente, la creación dePRONADERS es vista como una iniciativa adscrita a la SAG que podrá en el futuro servircomo un buen punto de referencia, entre otros aspectos, de metodologías y procesos detransferencia tecnológica, ya que se piensa que pueda contar con una unidad de seguimientopara todo el país.

Es indudable que durante la década de los años noventa se han obtenido logros en lasalud y nutrición, por ejemplo, la esperanza de vida al nacer, se elevó de 60 a 69 años y lamortalidad infantil se redujo de 50 a 40 por mil nacidos vivos. A nivel departamental ymunicipal, se realizan una serie de acciones en el país con objetivos nutricionales muyespecíficos, incluídos dentro de los objetivos globales de la SAG y la Secretaría de SaludPública. En general, donde mejor se evidencian los niveles de coordinacióninterinstitucional efectiva es a nivel de campo. En la práctica, la coordinación a los nivelesnacional, departamental y municipal es débil, pero en camino de ser fuerte. En el casoespecifico del PROLESUR, la coordinación a nivel local entre SAG y Secretaría deEducación, es medianamente fuerte y está comenzando entre la SAG y la Secretaría deSalud Pública.


El proyecto es una respuesta ante una propuesta local de líderes comunitarios y alcaldes de13 municipios, quienes presentaron su situación de crisis aguda generada por la sequíaexistente desde el ciclo de primera de 1987. Habían perdido casi toda la cosecha deprimera y toda la de postrera, ya que desde agosto de 1987 no había vuelto a llover. Anteesta situación, SAG-FAO durante dos años desarrollaron un proyecto de «emergencia»orientado a descubrir en la zona las potencialidades del manejo del agua y la posibilidadde establecer pequeños sistemas productivos agrícolas que sirvieran de paliativo a la crisisalimentaria. Se introdujo ayuda alimentaria a la zona, la cual en algunos casos, fuemonetizada para cubrir los costos de transporte de los alimentos. Se diseñó un curso decapacitación en aspectos agrícolas y organización comunitaria, aumentando de 30 a 260 elnúmero de líderes en el área.

De l990 hasta finales de 1991 el proyecto tuvo un perfil bajo de actividad.Seguidamente en febrero de 1992, el gobierno de los Países Bajos aprobó un pre-proyectode asistencia preparatoria para el desarrollo rural del sur de Lempira, con intervención en 30comunidades de los 13 municipios originales. El núcleo principal de esta fase preparatoria,de una duración de tres años, fueron los líderes formados en la fase de «emergencia», lo queconstituyó un elemento clave para el seguimiento. En 1992 se descubre en la aldea

70 COHASA: Cooperación Hondureño-Alemana de Seguridad Alimentaria.


Quesungual, un estilo de producción agrícola que es lo que en la actualidad se conoce comoSistema Quesungual. Seguidamente a la etapa preparatoria, se llevó a cabo un proyectoformal de cuatro años de duración de 1995 a 1999. Actualmente, el proyecto se encuentra enuna fase nueva de puesta en práctica con un proyecto de tres años de duración comprendidosdel 2000 al 2003 y en el cual el aspecto de gobernabilidad es el núcleo principal.

En cuanto a participación, el proyecto es un híbrido. La opinión de la comunidad fuetomada en cuenta adecuadamente por el gobierno de la época, apoyado técnica yfinancieramente por el gobierno de los Países Bajos a través de la FAO. El PROLESURha recibido una fuerte transferencia tecnológica agrícola y, en ese sentido, no ha habidomucho espacio para una activa participación comunitaria. Una de las evaluacionesrealizadas encuentra cierta contradicción entre el proceso de planificación local delPROLESUR y el proceso de planificación de los Comités de Desarrollo Comunitario(CODECO) y grupos de interés, ya que el PROLESUR tiene muy bien definidos susobjetivos centrales y los CODECO aspiran a cubrir otro tipo de necesidades que van másallá de lo meramente productivo. En ocasiones, el PROLESUR ha logrado fortalecer elpapel de mediador y se han obtenido resultados importantes, como en el caso de laapertura de caminos y mejoramiento de los mismos, por parte de las autoridades estatales.

Actualmente, muchos de los grupos organizados en las comunidades de influencia delPROLESUR, elaboran planes relacionados con los intereses del proyecto. El sistemaQuesungual es aplicado en un área geográfica amplia y de manera más constante, aunquemuchos campesinos no lo conocen con ese nombre. En muchos casos, el proceso detransferencia tecnológica del Quesungual hacia los campesinos, por parte de los técnicos, noha sido muy fuerte. Más bien la «copia» de campesino a campesino parece que estáfuncionando y ésto ha sido el factor que ha permitido la extensión, cada vez mayor, de dichosistema que ha traído resultados positivos para la zona como el aumento de la productividaden el maíz y frijol. Las actividades productivas llevadas a cabo por los grupos organizadosde la zona de influencia del PROLESUR se indican en el cuadro siguiente:

Cuadro 3 Grupos que generan empleos rurales no agrícolaszona de influencia del PROLESUR (2001)

Actividad No. de comunidades

Lácteos 3Silos/hojalatería 22Herrería 1Fábrica de bloques 1Artesanos de barro 3Producción de petates 14Madereo/aserrío 3Carpintería 3

Fuente: Estudio de caso, mayo de 2001. Carlos A. Zelaya y ThomasReardon. FAO/Universidad Estatal de Michigan.


De las actividades económicas mencionadas, las que mayores resultados han tenido, sonlos silos metálicos, fábrica de bloques y carpintería. Todos estos grupos cuentan conacompañamiento y asistencia técnica del PROLESUR, incluso aquéllos que ya gestionande algún modo sus propios recursos, vía créditos.

En cuanto al impacto de las pequeñas empresas, documentado en el estudio de casoarriba mencionado, se contabilizaron 161 empleos no agrícolas, que primariamente hanestado orientados al mercado local y luego se han ido extendiendo a otros mercadoscercanos a la zona, lo cual es un paso positivo por ser una actividad no tradicional en losproyectos de desarrollo rural. Cabe reconocer también que, hay un número limitado departicipantes en los grupos que generan empleo, la cobertura de mercados está circunscritaa las áreas local y municipal y su volumen y calidad deben mejorar sustancialmente.

Aún no queda claro como los técnicos elaboran la planificación institucional. Se asumeque comienzan con los planes preparados por los CODECO, pero hay una diferencia entrelos planes de éstos y los que el PROLESUR ejecuta, los cuales son mucho más amplios yespecíficos. Los diagnósticos participativos y la prioritización de las demandas, que se hanelaborado localmente con cada una de las comunidades, están siendo desaprovechadoscomo referentes para evaluar el avance logrado con las acciones del PROLESUR y loscambios (efectos y/o impactos) relacionados con la población beneficiaria.

El seguimiento del PROLESUR es realizado, casi exclusivamente, por los técnicosdel proyecto quienes recogen una gran cantidad de información, plasmada en los diarios ylos informes de los ciclos de cada tres semanas de trabajo, pero no se pudo conocer siexiste un mecanismo para responder a las observaciones emanadas del seguimiento delPROLESUR.

Se hacen esfuerzos cada vez más serios por lograr diseñar instrumentos locales quesean llevados por las mismas comunidades, sin embargo dichos esfuerzos son todavía unreto. A la fecha, se han diseñado dos instrumentos de aplicación comunitaria paraevaluación local sobre la ejecución de los planes de trabajo, pero no se conocen aún susresultados. La participación de la población del proyecto aún depende de la asistencia delos facilitadores y la participación no está garantizada si el proyecto se retira.

F: SOSTENIBILIDAD

Actualmente, el proyecto es ejecutado con los diferentes entes del estado, SAG, Secretaríade Educación y el Instituto Nacional Agrario que contribuyen a mantener mecanismos decomunicación en la zona. La FAO con la contribución de los Países Bajos, financia laasistencia técnica especializada y la operación de campo del proyecto. A nivel de campo,el PROLESUR ha trabajado con organizaciones de base a través de grupos de interés; enla última etapa, el PROLESUR ha fortalecido y acompañado al Comité de DesarrolloComunitario y al Consejo Municipal de Desarrollo.


El gobierno a través de la SAG y PRONADERS, está garantizando el seguimientoinstitucional al proceso de desarrollo que está impulsando el PROLESUR. Hay unmemorandum de entendimiento con el gobierno central, en el cual éste se compromete a:

• adoptar medidas para facilitar la ejecución;

• asumir reclamos por terceros;

• asumir la autonomía operativa;

• gestionar los contratos salariales y la seguridad social del personal nacional;

• expeditar los documentos de importación y tramitación aduanera.

Es importante mencionar que los últimos tres gobiernos han brindado apoyoincondicional al desarrollo del PROLESUR, un compromiso político que no haencontrado ningún obstáculo limitante durante todo ese periodo de gobierno.Probablemente, como mencionado anteriormente, las circunstancias difíciles de la zona deinfluencia del PROLESUR, que incluyen indicadores de desarrollo humano críticos, ladistancia de la capital del país y el pobre estado de las vías de acceso, sean factores quehan hecho que el PROLESUR no haya sido politizado.

Si bien PROLESUR no tiene un fuerte componente nutricional, han habido políticasdirigidas a la creación de unidades de nutrición y si hay objetivos nutricionales implícitosaunque no explícitos en la documentación. Se puede interpretar que el fin último de todaslas acciones, conduce a mejorar la situación nutricional de la población más vulnerable, eneste caso los niños y las mujeres. Muchas de las acciones agropecuarias y forestalesllevadas a cabo están orientadas a aumentar la producción y la productividad de granosbásicos con alguna influencia en la diversificación agrícola.

El nivel de participación intersectorial es fuerte en dos secretarías, Agricultura yEducación. Con la de Salud es incipiente y ha sido fundamentalmente en infraestructura,con la construcción de un hospital en Gualcinse, y el desarrollo de actividades un tantodispersas de capacitación en educación alimentaria, higiene y salud, especialmente enCandelaria. El nivel de coordinación del PROLESUR con otras organizaciones, comoel Comité Central Pro Agua y Desarrollo Integral de Lempira (COCEPRADIL),municipalidades, Consejos Municipales de Desarrollo, puede clasificarse como regular dadoque las diferentes evaluaciones y consultorías realizadas al PROLESUR, no lo mencionande manera consistente.

Es importante reconocer la sinergia existente entre la adopción y práctica del SistemaQuesungual y el incremento de la producción de granos básicos y el mejoramiento de lasostenibilidad de los suelos. Los participantes del proyecto concuerdan con este efectosinérgico. Lo mismo puede decirse del proceso educativo que se ha diseñado y que ya estátrabajando a través de los Institutos Técnicos de Capacitación Agrícola. Estas actividadestienen probabilidad de ser sostenibles.

Sin embargo, otros componentes del proyecto como Hogar Saludable, organización,gestión empresarial, liderazgo y comunicación, tienen alcances limitados. Por ejemplo, enrelación a hogar saludable que incluye los componentes de disponibilidad de huertos,procesamiento y comercialización de alimentos, educación alimentaria nutricional, salud


familiar preventiva, salud reproductiva y liderazgo, estas acciones podrían estar llegandoaproximadamente, al 18-22 por ciento de cobertura de familias participantes. Losfuncionarios del PROLESUR reconocen que uno de los puntos débiles del proyecto es lacobertura, de manera consistente, del paquete completo de actividades.

En términos globales, la sostenibilidad del proyecto estará en función, entre otros, delos siguientes aspectos:

• Aprovechar al máximo las potencialidades del nuevo proyecto - el de gobernabilidad- que está iniciando pero que tendrá más fuerza a partir del próximo año. Si laestructura de este proyecto se basa más en el pensamiento de las comunidadesorganizadas y se empieza a atender de forma estructurada dichos pensamientos, lasposibilidades de éxito y sostenibilidad serán buenas, porque la apropiación serámayor y sin dificultades. Debido sobre todo a que la gente estará viendo sus ideas ysus aspiraciones plasmadas y llevadas a la práctica. Por supuesto que un reto será elcomo articular las necesidades de las comunidades que no enlazan con los objetivosdel nuevo proyecto de gobernabilidad, pero es una buena oportunidad para ensayarcon otro tipo de alianzas interinstitucionales. Mejor coordinación con la Secretaríade Salud Pública es una buena oportunidad para que asuma su papel protagónico enla salud de la zona y podría establecer líneas de base nutricionales y de salud pormedio de sistemas computarizados.

• Incorporar lo más rápido posible personal con experiencia en las áreas dedesarrollo social y de salud dado que, hasta ahora, el mayor porcentaje de técnicosy profesionales son agrónomos.

• Definir rápidamente como este nuevo proyecto - de gobernabilidad - interactúaeficientemente con todo el cúmulo de experiencias agropecuarias generadas portantos años de trabajo;

• Fomentar más todavía las actividades de generación de ingresos mediante empleosrurales no agrícolas. Ésto puede beneficiar el comercio fronterizo con El Salvador,el cual ha existido siempre pero hay que encontrar formas de hacerlo de manerasistemática y aumentar el volumen de dicho intercambio. Se sabe que la producciónde Honduras es muy bien vista y bienvenida por los salvadoreños.


Referencias

FAO. 2000. Un éxito del desarrollo rural en Honduras. FAO, Focus 2000. Accesible en:http://www.fao.org/FOCUS/S/honduras/agro-s.htm

Secretaría de Salud. 1996. Encuesta Nacional de Epidemiología y Salud Familiar(ENESF-96). Informe final. Secretaría de Salud, ASHONPLAFA, USAID/Honduras,CDC.

OPS. 1998. Salud en las Américas. Organización Panamericana de la Salud. Edición1998, vol II: p. 336.

PNUD. 1997. Informe sobre Desarrollo Humano. Honduras, 1997. Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo, NY, EE.UU.

PNUD/INDH. 1999. Informe sobre Desarrollo Humano. Honduras. Noviembre de 1999.Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo e Informe Nacional sobre DesarrolloHumano.

PNUD. 2000. Informe sobre Desarrollo Humano. Honduras, 2000. Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo, NY, EE.UU.

División de Población de las Naciones Unidas. 1998. World Population Prospects.Revisión de 1998. Departamento de Asuntos Económicos y Sociales. New York, EE.UU.

Zelaya, Carlos Andrés & Reardon, Thomas. 2001. Incorporating Rural Non-farmEmployment Promotion into Development Projects: A Case Study of FAO Lempira SurProject in Honduras. Case study for the RIMISP DFID/UK funded project on “BestPractices and Strategies for Promoting Non-farm Employment Creation in RuralDevelopment in Latin America”, Honduras.


Apéndice 1

El Sistema Quesungual en Honduras71

El sistema se utiliza en parcelas que están entre 200 y 900 metros sobre el nivel del mar, ysupone el cultivo de maíz, sorgo y porotos, intercalados con árboles. En vez de quemar lavegetación, los campesinos la quitan manualmente con machetes. Los árboles más altos,que antes se talaban o quemaban, hoy se conservan, ya que proporcionan fruta, leña ymadera para muebles, además de proporcionar sombra a los cultivos que tienen debajo desus frondas. Una parcela común y corriente, de entre una y tres hectáreas de superficie,suele tener de 15 a 20 árboles grandes, frutales o de madera, así como numerosos otrosárboles y arbustos.

Los árboles y arbustos se podan anualmente a una altura de 1,5 a dos metros, con elfin de eliminar las ramas que impidieran a la luz llegar a los cultivos. Las ramas másgrandes se utilizan como leña, las más pequeñas se dejan en el suelo para contribuir arevitalizarlo. Así mejora la fertilidad de las tierras para el maíz, los porotos, el sorgo, elcafé y otros cultivos sembrados entre los árboles.

El nuevo sistema agrícola tiene numerosas ventajas: las cosechas casi se handuplicado; se necesita menos mano de obra para formar y mantener las parcelas; los suelosconservan mejor la humedad, lo que permite a los cultivos tolerar la sequía regular quehay en la zona y reducir al mínimo el riesgo de erosión y deslaves.

71 Nota del editor: Fuente: FAO, Focus. 2000 Un éxito del desarrollo rural en Honduras.

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ANEXO 4 (C)

MÉXICO: ESTUDIO DE CASO

PROGRAMA DE EDUCACIÓN, SALUD Y ALIMENTACIÓN(PROGRESA)

México: Estudio de Caso

Contenido

Página

RESUMENCoberturaFondos operacionalesObjetivos del programaImpacto del programaParticipación comunitariaLecciones aprendidasFortalezas, debilidades, oportunidades, amenazas/limitacionesSostenibilidad


B: DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMAObjetivos

C: EJECUCIÓN DEL PROGRAMAActores del programa¿Cómo trabaja PROGRESA?Componentes gestionados por PROGRESASelección de promotoras para PROGRESAEstablecimiento de un sistema adecuado de seguimiento y evaluaciónDesarrollo de capacidades locales



F: SOSTENIBILIDADNivel macroNivel micro

Referencias

Cuadro: Datos comparativos sobre el estado nutricional de niñosmenores de cinco años y mujeres

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PROGRAMA DE EDUCACIÓN, SALUD Y ALIMENTACIÓN(PROGRESA)

RESUMEN

Cobertura

Este programa de Educación, Salud y Alimentación, (PROGRESA), en curso, comenzó enmayo de 1997. Al final de 2001, PROGRESA estaba trabajando en 68 282 localidades(26,67 por ciento del total de localidades del país), en 2 166 municipios de los 31 estadosde la República. La cobertura poblacional aproximada a finales del año 2001 era de 3,2millones de familias, equivalente a aproximadamente 14,4 millones de personas.


El programa es financiado en su totalidad por el Gobierno Federal de México. Un total de14 000 millones de pesos mexicanos (1,4 millones de dólares EE.UU.) fue gastado hasta elfinal de 2001.


Objetivo general

Apoyar a las familias que viven en condición de pobreza extrema con el fin de potenciarlas capacidades de sus miembros y ampliar sus oportunidades para alcanzar mejoresniveles de bienestar.

Objetivos específicos

• Mejorar sustancialmente las condiciones de educación, salud y nutrición de lasfamilias en situación de pobreza extrema, particularmente las de la población másvulnerable, como son los niños, niñas, mujeres embarazadas y en periodo delactancia, mediante servicios suficientes y de calidad en materia educativa y decuidado de la salud, así como apoyos monetarios.

• Integrar las acciones de educación, salud y nutrición para que el aprovechamientoescolar no se vea afectado por enfermedades o malnutrición de los niños y jóvenes,ni porque se vean en la necesidad de realizar labores que dificulten su asistenciaescolar.

• Contribuir a que los menores y jóvenes completen la educación básica y mediasuperior, y para ello procurar que los padres de familia dispongan de medios yrecursos suficientes.

• Alentar la responsabilidad y la participación activa de los padres y de todos losintegrantes de la familia para mejorar la educación, salud y nutrición de los niños yjóvenes.


• Promover la participación y el respaldo familiar en las acciones de PROGRESApara que los servicios educativos y de salud beneficien al conjunto de las familiasde las localidades donde opera,

• Canalizar los esfuerzos y las iniciativas de la comunidad en acciones afines ocomplementarias al programa.


• Un total de 3 591 717 estudiantes becados en primaria, secundaria y educaciónmedia superior.

• La participación de los niños en la fuerza laboral presenta reducciones de 15 a 25por ciento, relativas a la probabilidad de participación laboral anterior al programa.

• PROGRESA ha apoyado a los niños de escasos recursos de las comunidadesrurales para que permanezcan por más tiempo en la escuela, tengan mejoralimentación y reciban atención médica más frecuentemente.

• Más del 80 por ciento de los niños de una muestra en las localidades PROGRESA,consumió alguna vez el suplemento nutricional, mientras que alrededor del 40 porciento lo consumió regularmente y con frecuencia elevada (tres o más veces porsemana). El consumo del suplemento fue mayor en las familias más pobres.

• La exposición al programa durante los dos años del período crítico del crecimiento(entre seis y 24 meses), resultó en un beneficio en talla de 1,6 cm para el nivelsocioeconómico inferior, en comparación con niños del mismo nivelsocioeconómico de las comunidades control.

• Los resultados de la muestra transversal indican que los niños entre seis y 24meses, expuestos al PROGRESA durante dos años en el período nutricionalvulnerable y que consumieron el suplemento frecuentemente (tres o más veces porsemana) tuvieron una talla 1,2 cm mayor que los niños que consumieron elsuplemento dos o menos veces por semana.

• Se encontró un efecto positivo del programa en los niveles de hemoglobina yVitamina A. Los mayores efectos ocurrieron también en los más pobres, muyprobablemente porque sus niveles iniciales eran más bajos y porque usaron lasuplementación de manera más consistente.

• Los aspectos educativos se han medido a través de dos indicadores que son la tasade reincorporación de los niños, en los hogares beneficiarios, que no asistían a laescuela y la tasa de permanencia de niños que si lo hacían, en relación contendencias pasadas. Los resultados indican una cierta mejoría aunque tal vez aúnno de la magnitud deseada.

• Para el período enero-junio 1998, 87,6 por ciento de los hogares beneficiarios conniños elegibles para becas (entre tercer grado de primaria y tercer grado desecundaria) cumplieron la condición de 85 por ciento de asistencia.

Anexo 4 (C) – México: estudio de caso 281

• PROGRESA reporta incrementos importantes en el uso de las clínicas IMSS-Solidaridad72 que cubren el 30 por ciento de las localidades donde opera elprograma. Se reporta 30 por ciento más de consultas de menores de cinco años;16,3 por ciento más de consultas prenatales de primera vez, contra 3,4 por cientoen clínicas sin beneficiarios del PROGRESA.


PROGRESA es un programa bien estructurado desde el nivel central que ha procurado nodejar de lado ningún aspecto técnico que ponga en riesgo su respectiva puesta en práctica,incluida la calidad del producto. Por su misma naturaleza y probablemente por lainversión financiera que se está realizando, no ha dejado mucho espacio para unaparticipación comunitaria más abierta y amplia así como tampoco de los estados y losmunicipios. La participación ha sido en forma de consulta, en la cual se preguntan lasopiniones de los beneficiarios pero éstos no están involucrados en la toma de decisiones.Todas las actividades han sido diseñadas a nivel central, con la participación comunitarialimitada a los incentivos materiales.

Cabe mencionar, sin embargo, algunos aspectos específicos de participación localcomo por ejemplo, la identificación de la figura de la promotora. Algunas promotoras hantenido un rol más activo que les ha permitido fortalecer sus grupos a través de sus propiasiniciativas.


• El programa ha obtenido resultados inmediatos en términos de coberturageográfica y poblacional así como en los beneficios que está facilitando a lapoblación objetivo. Aunque todavía no se pueden evaluar cambios actitudinales enlos beneficiarios, hay que tener en cuenta que estos cambios se conoceránsolamente en el largo plazo.

• El programa enfrenta la pobreza en tres áreas vitales como son la educación, lasalud y la nutrición. Las características de verticalidad y centralización de la tomade decisiones, lo hacen un programa jerárquico en el cual, todavía, es muyreducido un proceso participativo amplio, que contribuya al fortalecimiento delprograma en la base.

• La coordinación entre la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL),Coordinación Nacional de PROGRESA (CONPROGRESA) y las Secretarías deSalud y Educación es muy fuerte. Sin embargo, su coordinación con los estados,municipios y otras instituciones estatales y no estatales, todavía no es del todofuerte, por lo menos en Tabasco y Tlaxcala.

72 Una rama del Instituto Mexicano de Seguro Social el cual brinda servicios de salud a la población ruralque no dispone de seguro médico.


• Si bien el país tiene experiencia en el ejercicio de la descentralizaciónadministrativa y financiera, el PROGRESA todavía es manejado desde un nivelcentral. Si bien este último está muy comprometido, todavía no ha logradoconsolidar un proceso de descentralización con los estados y menos aún con losmunicipios.

Fortalezas, debilidades, oportunidades, amenazas/limitaciones

Fortalezas

• Entrega subsidios para recursos humanos focalizado a las localidades y hogaresrurales en extrema pobreza.

• Dispone de un riguroso y complejo sistema de identificación de las familiaspotencialmente beneficiarias del programa así como de un proyecto de evaluaciónde impacto.

• Realiza transferencias monetarias directamente a los hogares, maximizando latransparencia en la gestión de las transferencias y minimizando la burocracia y losintermediarios.

• Haber aprendido de experiencias anteriores como base para formular el presenteprograma.

Debilidades

• La dificultad que el PROGRESA ha tenido para realmente poder llegar a lasfamilias más vulnerables en todo el territorio nacional, ya que tanto el personal delPROGRESA como los beneficiarios reconocen que todavía hay familias que estánen PROGRESA y que no lo necesitan. El control de esta situación es un aspectomuy delicado.

• Poca participación de la comunidad en forma organizada y esfuerzos limitadospara aumentar la participación en el proceso del PROGRESA.

Oportunidades

• Contar con el suficiente tiempo a futuro para lograr una cobertura suficiente eimportante en los sectores de extrema pobreza en el país. Existe también laoportunidad para fortalecer las relaciones de coordinación con otras instituciones yorganizaciones no gubernamentales (ONG) que efectivamente pueden aportar aconsolidar el programa en sus diferentes áreas.

• Brindar cobertura de servicios básicos (educación y salud) a localidades donde noexiste todavía, es condición básica para que el PROGRESA incorpore a másfamilias al programa, teniendo en cuenta que casi el 75 por ciento de localidadesde menos de 500 habitantes están geográficamente dispersas.



• El PROGRESA con su inmensa cobertura poblacional y geográfica, está lograndoimportantes resultados. Sin embargo en el caso específico de salud, deberá analizarde inmediato cómo lograr que los servicios de salud dispongan de la suficientecapacidad de infraestructura, logística y de personal para poder atender toda lademanda que se está generando actualmente. El personal de salud menciona ciertasaturación y limitación en las capacidades de tiempo para atender a la poblacióndemandante.

Sostenibilidad

PROGRESA es un programa de alto perfil con evidente apoyo político para que continúe.Los logros del programa en términos de cobertura e impacto son notables. Sin embargo, esun programa costoso y el apoyo puede disminuir si los logros y el perfil no sonmantenidos. Aún no está claro cómo se logrará la sostenibilidad. Con la limitadaparticipación de los estados, municipalidades, comunidades y familias y sin un plan paraincrementar su participación, el programa corre riesgo si se retira el apoyo político. Ésto,indica la necesidad urgente de analizar cómo garantizar que una vez terminado elPROGRESA, las actividades puedan llevarse a cabo por los estados, municipalidades ylocalidades.



México está situado en América del Norte junto a Canadá y Estados Unidos de América.Tiene una extensión territorial de 1 964 375 km² por lo cual es el decimocuarto país másgrande del mundo. Limita al norte con Estados Unidos de América y al sureste conGuatemala y Belice.

El país es una república federal, democrática representativa, regida por tres poderes:ejecutivo, legislativo y judicial. El país está integrado por 32 entidades político-administrativas, de las cuales 31 son estados y un Distrito Federal, sede del poderejecutivo federal, donde se encuentra la Ciudad de México, capital de la RepúblicaMexicana. El idioma oficial es el español y existen además 62 lenguas indígenas con 30variantes dialectales.

De acuerdo a los resultados del XII Censo General de Población y Vivienda (INEGI,2000) México tenía un total de 97 483 412 habitantes, de los cuales aproximadamente10 040 401 indígenas. La tasa de crecimiento de población entre 1990 y 2000 fue de 1,9por ciento como promedio anual. Sin embargo, es importante destacar que se distinguenclaramente dos períodos: el primero de 1990 a 1995, cuando la población creció a unritmo de 2,1 por ciento por año; y el segundo, que cubre de 1996 al 2000 con un promediode 1,58 por ciento por año. Ésto evidencia la disminución paulatina del crecimientodemográfico del país. Del total de residentes en México, aproximadamente 40 millones(41 por ciento) se encuentran en la línea de pobreza y de éstos casi el 51 por ciento vivenen condiciones de extrema pobreza. En 1990, la proporción de hombres con respecto amujeres era de 97:100 disminuyendo a 95:100 en el 2000, debido en gran parte a lamigración predominantemente masculina a los Estados Unidos de América.

La densidad poblacional a nivel nacional en el 2000 fue de 50 habitantes/km², aunqueel análisis por estado muestra variaciones: en el Distrito Federal, el Estado de México y enMorelos existen 5 643; 611 y 313 habitantes/km², respectivamente, mientras que enChihuahua, Sonora, Campeche y Durante tienen alrededor de 12 habitantes/km² y BajaCalifornia Sur tiene apenas seis habitantes/km². Según el Censo de Población y Vivienda(INEGI, 2000), el 78 por ciento de las familias en México dispone de drenaje, el 89 porciento dispone de agua potable y el 95 por ciento dispone de servicio de electricidad.

En 1999, por cada 100 000 habitantes habían 117 médicos, 188 enfermeras y 79 camashospitalarias. En ese mismo año, la Secretaría de Salud, el Instituto Nacional de SaludPública y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática llevaron a cabo laEncuesta Nacional de Nutrición 1999 (INEGI, 1999), la primera desde 1988. Lossiguientes resultados comparativos evidenciaron:


Datos comparativos sobre el estado nutricional de niños menores de cinco años y mujeres

Indicador 1988 19991. Prevalencia de insuficiencia ponderal en menores de cinco años 14,2% 7,5%2. Prevalencia de retraso del crecimiento en menores de 5 años 22,8% 17,7%3. Prevalencia de emaciación 6,0% 2,0%4. Prevalencia de anemia en menores de cinco años ND* 27,0%5. Prevalencia de anemia en mujeres embarazadas ND* 26,4%6. Prevalencia de anemia en mujeres no embarazadas ND* 20,0%7. Prevalencia de sobrepeso en menores de cinco años 4,7% 5,4%

Fuente: Encuesta Nacional de Nutrición 1999, México * Dato no disponible.

Esta Encuesta reveló además que aproximadamente el 28 por ciento de los hogares delpaís recibió algún tipo de ayuda alimentaria a través de uno de los cuatro programas deasistencia siguientes:

• LICONSA73, que distribuye leche.

• DIF74, con varias acciones que incluyen la distribución de despensas y en algunosestados desayunos para niños en edad preescolar.

• PROGRESA, que integra un componente de nutrición que distribuye un alimentoenriquecido con micronutrientes para niños menores de dos años en pobrezaextrema y a mujeres embarazadas.

• FIDELIST75 que distribuye tortillas de maíz.

Aunque hay datos que mencionan que hasta casi un 70-80 por ciento de los esfuerzosde los programas (DICONSA76 Y TORTIBONOS77) han sido focalizados hacia áreasurbanas del país y no tanto en las rurales, debido sobretodo a la dispersión de la población.Esta última, ha debilitado también la cobertura y la calidad de la oferta de serviciosbásicos de educación y salud. PROGRESA sería la excepción a esa tendencia: desde suinicio ha focalizado la población en extrema pobreza.

Según estimaciones del PROGRESA, aproximadamente el 21 por ciento de lapoblación total mexicana (casi 4,6 millones de familias) viven actualmente en condicionesde extrema pobreza en México. En relación a la educación en el año 2000, de la poblaciónde 15 años y más se registró un 9,5 por ciento de analfabetos. En ese mismo año, el 92,3por ciento de la población de seis a catorce años, asistía a la escuela.

73 Leche Industrializada Conasupo S.A.74 Desarrollo Integral de la Familia.75 Fideicomiso Liquidador de Subsidio a la Tortilla.76 Distribuidora e Impulsora Comercial Conasupo S.A.77 Nota del editor: Conasupo creó este programa que operó de 1985 a 1989 mediante bonos o cupones,

para subsidiar el precio de las tortillas para las familias urbanas de bajos ingresos.



El Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), es un programa delEjecutivo Federal de México, iniciado en mayo de 1997 en el contexto del DesarrolloHumano. Funciona como parte de una política social integral, promoviendo accionesintersectoriales para la educación, la salud y la alimentación de las familias que viven ensituación de pobreza extrema. PROGRESA es uno de los programas de combate a lapobreza extrema que se desarrolla junto con el fortalecimiento de las demás accionesincluidas en las tres áreas antes señaladas.

El Gobierno Federal es el responsable de establecer las reglas de operación delprograma y la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) es responsable de lacoordinación general del programa a través de la Coordinación Nacional de PROGRESA(CONPROGRESA). Para el despliegue de sus acciones y con el fin de asegurar unaoperación eficiente, eficaz, equitativa y transparente, PROGRESA se basa en elcompromiso conjunto de los ejecutivos federal y estatal, en el marco y en el espíritu de losConvenios de Desarrollo Social. Con el objeto de contar con criterios de operaciónuniformes en todo el territorio nacional, las políticas y normas generales de operación dePROGRESA se establecen en el ámbito federal y su aplicación es nacional.

La población objetivo de PROGRESA es la que vive en condiciones de pobrezaextrema, medida en términos multifactoriales. Dicha población se ubica generalmente enlas áreas rurales del país, en comunidades muy dispersas geográficamente. PrincipalmentePROGRESA trabaja en las tres áreas de educación, salud y nutrición, lo que lo hace unprograma con características integrales en contraste con otros programas llevados a caboen México.

Objetivos

Objetivo general

Apoyar a las familias que viven en pobreza extrema con el fin de potenciar suscapacidades y ampliar sus oportunidades para mejorar sus condiciones de vida.

Objetivos específicos

• Mejorar sustancialmente la educación, salud y nutrición de las familias ensituación de pobreza extrema, particularmente las de la población más vulnerable,como son los niños, niñas, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia,mediante servicios suficientes y de calidad en materia educativa y de cuidado de lasalud, así como apoyos monetarios.

• Integrar las acciones de educación, salud y nutrición para que el aprovechamientoescolar no se vea afectado por enfermedades o malnutrición de los niños y jóvenes,ni porque se vean en la necesidad de realizar labores que dificulten su asistenciaescolar.


• Contribuir a que los niños y jóvenes completen la educación básica y mediasuperior, y para ello procurar que los padres de familia dispongan de medios yrecursos suficientes.

• Alentar la responsabilidad y la participación activa de los padres y de todos losintegrantes de la familia para mejorar la educación, salud y nutrición de los niños yjóvenes.

• Promover la participación y el respaldo familiar en las acciones de PROGRESApara que los servicios educativos y de salud beneficien al conjunto de las familiasde las localidades donde opera.

• Canalizar los esfuerzos y las iniciativas de la comunidad hacia acciones afines ocomplementarias al programa.

Para poder llevar a la práctica estos objetivos se han diseñado tres grandescomponentes:

• Apoyos educativos que facilitan que los niños y jóvenes cursen la educación básicacompleta y a partir del ciclo 2001-2002 la educación media superior, fomentandosu matrícula, su asistencia regular a la escuela y la participación de los padres en elmejor aprovechamiento escolar de sus hijos.

• Atención a la salud de todos los miembros de la familia, al tiempo que promueveuna nueva actitud ante la utilización de los servicios de salud, generando unenfoque predominantemente preventivo.

• Apoyos para mejorar el consumo de alimentos y el estado nutricional de lasfamilias de menores recursos.

Es evidente el enfoque direccional central que el PROGRESA ha tenido desde suinicio, incluso a nivel operativo con los beneficiarios del programa en las localidades. Losrecursos financieros del PROGRESA provienen del Gobierno Federal de México. Afinales de 2001 la cobertura de familias ascendió a 3,2 millones con un presupuesto de14 000 millones de pesos mexicanos aproximadamente (1,4 millones de dólares EE.UU.).Se estaba realizando el trabajo necesario para incorporar 1,4 millones más de familias alPROGRESA durante el 2002, incluidas un buen porcentaje de familias re-certificadas, quehabían estado cubiertas por el FIDELIST ya que éste terminó el 31 de diciembre de 2001.

La nómina de pago de PROGRESA tiene 380 empleados, y se aumenta el número depersonal cuando es la época de nuevas incorporaciones de familias y hay la necesidad delevantar censos. Hay otro personal que no es de planta, como son los enlaces municipalesy personal técnico/profesional de las Secretarías de Salud y de Educación, a través de lasunidades operativas existentes en las áreas de cobertura del programa.

Diversos estudios se han realizado con la finalidad de dar seguimiento y conocercambios en el proceso de ejecución del PROGRESA. Entre ellos el más reciente en el año2001 ha involucrado una muestra mucho más grande que estudios anteriores y además haincluido un mayor número de comunidades. Lo interesante ha sido la selección de laslocalidades del PROGRESA (205) contra 142 localidades control (no-PROGRESA). Cabedestacar los siguientes hallazgos:


• Más del 80 por ciento de los niños de la muestra en las localidades PROGRESA,consumió alguna vez el suplemento nutricional, mientras que alrededor del 40 porciento lo consumió regularmente y con frecuencia elevada (tres o más veces porsemana). El consumo fue mayor en las familias más pobres.

• La exposición al programa durante los dos años del período crítico delcrecimiento (entre seis y 24 meses), resultó en un beneficio en talla de 1,6 cm parael nivel socioeconómico inferior, en comparación con niños del mismo nivelsocioeconómico en las comunidades control.

• En el grupo con alta frecuencia de consumo del suplemento y nivelsocioeconómico inferior, los niños de las localidades PROGRESA crecieron casimedia desviación estándar más (0,47 Z) que los de las localidades control;mientras que en el grupo con baja frecuencia de consumo del suplemento (y delmismo nivel socioeconómico inferior), el crecimiento con respecto al grupoPROGRESA fue de sólo 0,20 Z.

• Los resultados de la muestra transversal indican que los niños entre seis y 24meses, expuestos al PROGRESA durante los dos años de mayor vulnerabilidadnutricional y que consumieron el suplemento frecuentemente (tres o más veces porsemana) tuvieron una talla 1,2 cm mayor que los niños que consumieron elsuplemento dos o menos veces por semana.

• Se encontró un efecto positivo del programa en los niveles de hemoglobina yvitamina A. Los mayores efectos ocurrieron en los más pobres, probablementeporque sus niveles iniciales era más bajos y porque usaron la suplementación demanera más consistente.

• Los aspectos educativos fueron medidos a través de dos indicadores: la tasa dereincorporación de los niños, de los hogares beneficiarios, que no asistían a laescuela y la tasa de permanencia de niños que si lo hacían, en relación contendencias pasadas. Los resultados indican una cierta mejoría aunque tal vez aúnno de la magnitud deseada.

• Para el período enero-junio 1998, 87,6 por ciento de los hogares beneficiarios conniños elegibles para becas (entre tercero de primaria y tercero de secundaria)cumplieron la condición de 85 por ciento de asistencia a la escuela.

• Las tasas de asistencia aumentaron con el incremento en la disponibilidad debecas, con el mínimo en tercero de primaria (84,8 por ciento, varones), y elmáximo en segundo de secundaria para hembras (90,9 por ciento).

• PROGRESA reporta incrementos importantes en el uso de las clínicas IMSS-Solidaridad que cubren el 30 por ciento de las localidades donde opera elprograma. Se reporta 30 por ciento más de consultas de menores de cinco años;16,3 por ciento más de consultas prenatales de primera vez, contra 3,4 por cientoen clínicas sin beneficiarios del PROGRESA.

No se encontraron datos para analizar los logros y el impacto de los proyectos dediversificación agropecuaria. En las entrevistas realizadas con algunas beneficiarias y confuncionarios del PROGRESA, mencionaron la necesidad de que el programa ponga


énfasis en estas actividades de seguridad alimentaria para «enseñarles a pescar no sólodarles el pescado».

En el contexto nacional, el PROGRESA es un programa innovador de combate a lapobreza extrema rural, al combinar simultáneamente apoyos en tres áreas críticas ycomplementarias - educación, salud y nutrición - en la formación de capital humanobásico. Aunque se reconoce el impacto inmediato que el programa ha obtenido, suverdadero reto es lograr que al largo plazo, dichos efectos se potencien y que alcance unbuen nivel de sostenibilidad en sus diferentes niveles de acción. De esta manera, puedetener éxito en lograr romper los círculos intergeneracionales de pobreza extrema asociadoscon los altos niveles de fertilidad, malnutrición, mortalidad infantil y deserción escolarprevalentes en el sector rural de México.

En las entrevistas realizadas a beneficiarias en Tabasco y Tlaxcala, no se encontrarondatos que indiquen que el programa conduce a una mejoría económica; en efecto, éste noha sido el enfoque del programa. Los beneficiarios si han mencionado su agradecimientoal PROGRESA por ayudar con el suplemento nutricional a los niños y las mujeres, y conlos fondos para que los escolares puedan asistir a la escuela, aunque tengan que ir al centrode salud a su consulta mensual. Lo más importante para ellos es que el programa continúe.El PROGRESA es visto por las autoridades de gobierno como un programa conpotencialidades importantes y eso lo ha hecho ganarse la confianza y la luz verde paracontinuar en el aumento de cobertura poblacional y geográfica en el país. Se estátrabajando actualmente en la incorporación de 1,4 millones más de familias en el 2002, locual significará también un aumento sustancial del presupuesto.


Actores del programa

Este programa ha sido desde el principio una iniciativa de las autoridades federalesdel Gobierno de México, a través de la Secretaría de Desarrollo Social en coordinacióncon CONPROGRESA y las Secretarías de Salud y Educación. El PROGRESA inicióactividades en 14 estados en 12 483 municipios, con una cobertura aproximada de150 000 familias. El número de familias ha aumentado cada año, y a finales de 2001 lacobertura geográfica era en 31 estados de la República, en 68 282 localidades, en 2 166municipios y atendiendo a 3,2 millones de familias.

¿Cómo trabaja PROGRESA?

Para que una localidad del país y una familia puedan tener acceso al PROGRESA, sesigue el siguiente mecanismo de selección:

• Focalización geográfica, a través de la cual se determinan las localidades delmedio rural y áreas geoestadísticas básicas (AGEB) en áreas urbanas con mayormarginación; todo ello realizado desde el nivel central. En las localidades ruralesse verifica el acceso de la población a servicios de salud y educación básica, comorequisito indispensable para que el PROGRESA pueda operar.


• Se recolecta información socioeconómica de cada hogar, tanto de las localidadesrurales como de las AGEB, que es usada para identificar a la familia beneficiaria.

• Los criterios de selección toman en cuenta el índice de marginación, dandoprioridad a donde se encuentran concentrados los hogares en condición de pobrezamayor, (dicho índice de marginación se construye a partir de siete indicadorespreviamente elaborados).

• Seguidamente se comparan datos geográficos y estadísticos que permiten definirzonas que incluyen localidades con mayor marginación, tanto en términos denúmero de localidades como de densidad poblacional.

• Una vez definidas las localidades rurales y urbanas la Secretaría de Salud y elInstituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) proceden a delimitar de maneraconjunta, sus ámbitos geográficos de responsabilidad, utilizando como referencialas áreas geoestadísticas básicas correspondientes.

El siguiente paso, es la identificación de familias dentro de una localidad que sonelegibles para el PROGRESA, de la siguiente forma:

• Se aplica un cuestionario sobre 19 características socioeconómicas de los hogaresque permite recopilar información para el proceso de identificación de las familiasbeneficiarias del programa.

• Una vez que se dispone de la información, ésta es procesada y evaluada paradeterminar el grado de pobreza mediante técnicas estadísticas multivariadas(análisis discriminante)

• Por último, las familias más pobres se incorporan a la lista de beneficiarios. Lastitulares del programa, que generalmente son mujeres, reciben directamente losapoyos monetarios. Seguidamente se les informa acerca de los registros sobre suparticipación en el programa, así como de los compromisos que ellas asumen comofamilia beneficiaria del PROGRESA.

Componentes gestionados por PROGRESA

Educación

Se orientan las acciones para apoyar la incorporación, permanencia y aprovechamientoescolar de los hijos de las familias beneficiarias inscritos en los niveles de primaria (apartir de tercero), secundaria y educación media superior enfatizando en la equidad degénero. Los apoyos que se brindan son: becas educativas y útiles escolares.

En el caso de las becas educativas, éstas consisten en apoyo económico en efectivomensual, entregado a las titulares beneficiarias y el monto es creciente a medida que elgrado que se cursa es más alto. El propósito de ésto es compensar el ingreso con el quecontribuirían los niños si trabajaran. Además a partir del nivel secundario, las becas paramujeres son ligeramente superiores a las de los hombres para estimular una mayorasistencia escolar de las educandas. El monto mensual de las becas educativas asciende a90 pesos (aproximadamente nueve dólares EE.UU.) para tercer año de primaria y llega aser de 290 pesos (30 dólares EE.UU.) para los niños y 335 pesos (35 dólares EE.UU.) para


las niñas que cursan tercero de secundaria. Los requisitos para mantener la beca son quelos estudiantes deben cumplir con el 85 por ciento de asistencia a clases y el maestro debereportar mediante mecanismos establecidos la asistencia del alumno así como su progreso.

El apoyo de útiles escolares se proporciona dos veces al año a los alumnos inscritosentre tercero y sexto de primaria, ya sea en efectivo o en especie. A los alumnos inscritosentre primer y tercer grado secundario y educación media superior se les entrega un únicoapoyo monetario anual para la adquisición de útiles escolares.

Salud

Se orienta a coadyuvar a ampliar la cobertura de salud y la calidad de la misma, así comoeventualmente ampliar la incorporación de las familias a la seguridad social, de maneraque además de los servicios de salud cuenten con prestaciones que mejoren su bienestar.A este fin, se incluyen cuatro estrategias principales que son:

• promocionar de manera gratuita, el paquete básico de servicios de salud;

• prevenir la malnutrición en los niños, desde la etapa de gestación;

• fomentar y mejorar el autocuidado de la salud de las familias y de la comunidadmediante información y capacitación en materia de salud, nutrición e higiene;

• reforzar la oferta de los servicios de salud para satisfacer la demanda adicional.

La primera estrategia aplica 13 acciones de salud incluidas en el paquete básico:saneamiento básico, planificación familiar, atención prenatal, seguimiento delcrecimiento, inmunizaciones, prevención de accidentes, tratamiento de las diarreas,infecciones respiratorias agudas y parasitarias, prevención y control de tuberculosis,hipertensión arterial, diabetes y cáncer cervico uterino y promoción del autocuidado de lasalud.

La segunda estrategia se lleva a la práctica a través del seguimiento del crecimiento yeducación alimentaria nutricional, y mediante el suplemento nutricional a los niños entrelos cuatro meses y dos años de edad y a los niños de dos a cuatro años que presenten algúngrado de malnutrición, así como a las mujeres embarazadas y en período de lactancia. Haydos tipos de suplementos: para niños y para mujeres embarazadas en proporcionesadecuadas para cada grupo. Los suplementos aportan 100 por ciento de micronutrientesdiarios requeridos y 20 por ciento en promedio de las necesidades energéticas básicas. Lossuplementos se entregan una vez por mes, en el momento que la madre y sus hijos realizansu visita al centro de salud que es además un requisito para continuar participando en elprograma.

La evidencia de algunos estudios muestra que la provisión del suplemento fortificadopara niños y para mujeres es una de las actividades más importantes del programa. Losestudios revelan que aproximadamente 1 800 millones de pesos son asignados para dichaactividad comparada con el gasto total de casi 14 000 millones de pesos en el año 2001. Esinteresante notar como durante algunas entrevistas a personal de los servicios de salud,éstos expresaron cierta preocupación por encontrarse actualmente casi al tope de suscapacidades, en tiempo, para atender la demanda de las beneficiarias del PROGRESA que


cada día va en aumento. Esta situación podría convertirse en un riesgo a la calidad delservicio, si no es atendida de inmediato.

La tercera estrategia se lleva a cabo a través del proceso de capacitación y sesioneseducativas para las titulares del programa. Se incluyen 25 temas en el paquete básico desalud y a partir de 2002 se incorporan 10 temas nuevos.

La cuarta estrategia se ejecuta a través del fortalecimiento de la infraestructura de losservicios de salud que están a cargo de la Secretaría de Salud.

Nutrición

El programa apoya con remesas monetarias directas a las familias beneficiarias paracontribuir a que mejoren la cantidad, calidad y diversidad de sus alimentos, con laesperanza de que se mejore la situación de alimentación, nutrición y salud. Se entregamensualmente 145 pesos a cada titular y ésta a su vez adquiere la siguientecorresponsabilidad:

• Inscribir a los menores de 18 años que no hayan concluido la educación básica yprocurar que asistan en forma regular a clases.

• Inscribir a los jóvenes de hasta 20 años que hayan concluido la educación básica ala escuela secundaria y apoyarlos para su aprovechamiento.

• Registrarse en la unidad de salud que le corresponda y cumplir con las citasperiódicas que les indique el personal de salud.

• Asistir a las pláticas mensuales de educación para la salud, convocadas por launidad de salud.

• Destinar los apoyos monetarios al mejoramiento del bienestar familiar, en especialla alimentación de los hijos y para su aprovechamiento escolar.

El incumplimiento de la corresponsabilidad de las titulares y las familias, lleva a lasuspensión de los apoyos. Las remesas monetarias y becas de los alumnos si bien sonmensuales, se entregan de manera bimestral debido a motivos operativos. Las entrevistashechas en Tabasco y Tlaxcala, muestran que muchas beneficiarias asisten únicamente alos servicios de salud como requisito para poder recibir completo el apoyo económico. Nose tuvo el sentimiento de apropiación por las beneficiarias hacia el PROGRESA, en dichasentrevistas.

Por otra parte, un estudio reciente sobre el PROGRESA menciona que para hacerllegar las transferencias monetarias a los hogares, los recursos del programa debenasignarse a diversas actividades, de modo que sólo una fracción del presupuesto estádisponible para el alivio a la pobreza. Estos costos pueden ser clasificados como:

• costos de desembolso: asociados con el envío de las transferencias a las localidadesmás marginadas, así como la entrega a los hogares más pobres dentro de estaslocalidades;


• costos de condicionamiento: asociados con la tarea de garantizar que los hogarescumplan sus corresponsabilidades, asegurando la asistencia regular de los niños ala escuela y de los miembros del hogar a sus controles preventivos de saludprogramados;

• costos de operación: asociados con la operación real del programa.

Los hogares deben incurrir en costos privados para poder recibir sus transferencias,incluyendo el tiempo y los costos financieros del transporte a las escuelas, a los centros desalud (debido a las condiciones que establece el programa), así como a la recepción de lastransferencias en los puntos de distribución. Si bien se identifican los costos de tiempo, nose intenta asignarles un valor. Aunque la información sobre los costos privados es uninsumo útil en el análisis de políticas, para los propósitos de la evaluación sólo sonrelevantes los costos incrementales derivados de la introducción del programa.

El que un hogar califique para recibir transferencias de alimentos implica que todos susintegrantes deben realizar una serie de visitas a las unidades de salud para consultasmédicas aproximadamente dos por mes y por miembro. Además, la madre de familia debede asistir a las pláticas educativas para la salud. El tiempo de viaje promedio al centro desalud es de cerca dos horas por ida y regreso y el tiempo transcurrido en el centro de saludes en promedio de poco más de una hora. De esta manera, en promedio, los miembros delhogar invierten aproximadamente 6,3 horas en costos de tiempo, con el fin de cumplir consus obligaciones de asistencia a los servicios de salud.

Selección de promotoras para PROGRESA

Dentro del programa existe un sistema de identificación de promotoras del PROGRESAque son, a la vez, beneficiarias del programa. Es un trabajo voluntario y son elegidas enasamblea de la localidad y basados sobre criterios de conocimiento, credibilidad yconfianza con su misma localidad. Esta promotora tiene dentro de sus principalesfunciones:

• recibir capacitación y materiales para respaldar la operación de PROGRESA en sulocalidad;

• colaborar en las actividades de información y capacitación de las familiasbeneficiarias, así como promover el adecuado cumplimiento de las acciones decorresponsabilidad por parte de estas familias;

• organizar reuniones periódicas con todas las beneficiarias de su localidad paramantener la motivación;

• ayudar a aclarar las dudas de la población beneficiaria y del resto de la comunidadsobre los componentes del programa, los apoyos para las familias beneficiarias ypara la comunidad en su conjunto;

• canalizar las preguntas, quejas e inconformidades que se presenten sobre laoperación de los componentes del programa o la entrega de apoyos;

• promover la utilización de los apoyos monetarios en bienes y servicios quemejoren las condiciones nutricionales, de salud y alimentación de las familias.


Las promotoras están sujetas a supervisión directamente por dos vías: una es por mediodel enlace municipal y la otra por los técnicos del PROGRESA. Sin embargo, muchas delas entrevistadas mencionaron con más énfasis el acompañamiento de los enlacesmunicipales para aclarar dudas que surjan durante el proceso de ejecución del programa yla ventaja de contar con ellos ya que viven en los mismos municipios. Las promotorastambién verifican el tipo de atención que las beneficiarias están recibiendo en los bancosdonde retiran su dinero o alcaldías, cuando es directamente en efectivo, o por parte delpersonal de salud y de los maestros. Las promotoras llevan un formulario que puedenllenar fácilmente e informar para que se puedan identificar los cuellos de botella ybuscarles la solución según nivel de intervención.

Un aspecto que se debe mencionar es la coordinación a nivel estatal y municipal. Por laevidencia empírica encontrada durante las visitas realizadas a Tabasco y Tlaxcala, larelación del delegado de PROGRESA ante el estado, es más fuerte con los presidentesmunicipales y menos con los gobernadores, probablemente debido a los múltiplescompromisos de dichos gobernadores.

Establecimiento de un sistema adecuadode seguimiento y evaluación

Como se ha mencionado con anterioridad, el PROGRESA es un programa del GobiernoFederal y desde sus inicios las directrices principales han definido todo el sistema queactualmente hace operar a dicho programa. Indudablemente el sistema de seguimiento yevaluación es uno de los más estrictamente aplicados ya que no se puede dar el privilegiode dejar fuera a familias beneficiarias sabiendo que éstas dependen de dichos recursos. Sibien los aportes económicos son mensuales éstos se entregan cada dos meses y la entregaes casi puntual. Entre las razones para la distribución cada dos meses, está que el sistemacentral debe esperar el consolidado de salud y de educación para que pueda realizar elprocedimiento de manera completa para cada familia. Aquí es donde se detecta segúnreportes, si las madres han asistido mensualmente a sus consultas a las unidades de salud ysi los escolares están cumpliendo con la asistencia a la escuela. Lo que sí se entregamensualmente son los suplementos nutricionales para cada niño según edad y a la madrepara que haga uso de ellos durante un mes. Durante las entrevistas que se realizaron abeneficiarias, la mayoría de ellas mencionó que no siempre les gusta el suplementonutricional a los niños. En ocasiones les quedan algunos sobres de suplementos del mesanterior y las beneficiaras pueden decidir no pedir para el mes siguiente para evitar que sepierdan.

El PROGRESA mantiene un riguroso sistema de seguimiento de los aspectoscuantitativos del proceso de ejecución en las áreas de educación, salud y nutrición.Distintas organizaciones como el Instituto Nacional de Ciencias Médicas y NutriciónSalvador Zubirán, el Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias(IFPRI), el Instituto Nacional de Salud Pública y el mismo PROGRESA, realizancontinuamente estudios para conocer el impacto inmediato que está produciendo dichoprograma. Esta situación le ha permitido al nivel central del PROGRESA disponer deinformación técnica capaz de sugerir modificaciones al programa y de hecho al momentode revisar la experiencia del PROGRESA para el presente estudio, ya estaban en


promoción las nuevas Reglas de Operación 2001 de dicho programa para ponerlo enpráctica a partir de 2002.


La participación de la comunidad en la identificación de un sistema de seguimiento local, setraduce únicamente al cumplimiento de las tareas que le son encomendadas a la promotora,cuando ésta es elegida en asamblea por su localidad. Ella recibe capacitación e información,así como una serie de documentación que le permite conocer la forma en que se debereportar mensualmente o bimestralmente las informaciones requeridas por el PROGRESA.

Muchas de estas promotoras han venido siendo voluntarias desde que el programaempezó actividades en sus localidades. Algunas de ellas ya tienen más de dos años de servoluntarias y conocen bastante bien las tareas que tienen que desarrollar, al grado de casirealizar sus actividades como parte de su rutina. Por ejemplo, convocar a las beneficiariaspara la fecha de entrega de apoyos económicos, estar presente en las unidades de saluduna vez al mes para acompañar en las pláticas que sobre salud se imparten, acompañar alas beneficiarias cuando se hace la entrega de los apoyos económicos porque se dan casosque muchas de las beneficiarias no saben contar su dinero y dar consejos a lasbeneficiarias sobre cómo orientar el uso de los apoyos económicos. Algunas de lasbeneficiarias mencionaron y agradecieron el apoyo que las promotoras les dan en suscomunidades, pero otras dijeron que la política siempre es parte de estos programas y quemuchas promotoras lo que hacen es promocionar su partido político cuando tienen susreuniones. Algunas otras dijeron que ser promotora es tener la oportunidad de incluir atoda la parentela como beneficiaria del programa, cuando éste hace nuevasincorporaciones. Algunas promotoras, sobretodo de las visitadas en Tabasco y Tlaxcala,han tenido un papel mucho más protagónico con iniciativas propias que les han permitidofortalecer sus grupos y se han llegado a casos en los que han empezado a producirmanualidades (tejidos, costuras). Sin embargo el tema del mercadeo y comercializaciónpara vender sus productos continúa siendo un desafío para estas oportunidades.


La política social se enmarca en un contexto de renovado federalismo en donde convergenlos tres órdenes de gobierno para la atención de las demandas sociales. México en losúltimos diez años, especialmente a partir de 1995, ha profundizado de manera importanteel proceso de descentralización administrativa y financiera a fin de proporcionar a losmunicipios, a través de los gobiernos de los estados, más instrumentos jurídicos yfinancieros que fortalezcan su gestión, autonomía y capacidad de respuesta a la demanda.Actualmente, los municipios son los responsables directos de la planificación y ejecuciónde las acciones orientadas a la integración social y productiva de los grupos de poblacióncon mayor desventaja económica y social.

Este proceso ha venido contribuyendo para que la población de manera progresivatambién esté participando en las distintas etapas de los procesos de ejecución de proyectosdestinados a mejorar su nivel de vida. La creación del Fondo de Desarrollo Social


Municipal coordinada por los gobiernos estatales ha venido a dar un impulso importantepara fortalecer el proceso de descentralización a nivel municipal en México. En losúltimos seis años, se han realizado una serie de ejercicios con la finalidad de consolidar elproceso de descentralización a nivel municipal incorporando aspectos de participaciónlocal.

El Presidente de México, mencionó en un discurso en diciembre de 200178 «que lapolítica de desarrollo social y humano ocupa hoy un lugar prioritario en la agendapública, y que es actualmente, la política de estado, ya que es intolerable que lascomunidades carezcan de servicios tan indispensables como agua potable, drenaje yelectricidad; que no cuenten con un doctor y no puedan disponer de sus medicamentos;que nuestras chiquillas y nuestros chiquillos no asistan a la escuela y que el ingreso noalcance para satisfacer las necesidades mínimas de la familia». Prosiguió: «Vamos aalcanzar estos propósitos con un enfoque integral, con acciones coordinadas entre lasdiversas dependencias de los tres órdenes de gobierno y sumando el apoyo de toda lasociedad. Los grupos más vulnerables de nuestra sociedad han encontrado un alivio a suscarencias educativas, a través del incremento de la cobertura del nuevo programaPROGRESA. Este programa amplió su cobertura a 763 mil familias más en este año(2001), y se extendió a localidades urbanas y semiurbanas marginadas». Tal como lomenciona el discurso del Presidente, el abordaje a la problemática social con laspoblaciones más vulnerables requiere de un enfoque integral especialmente de los sectoresde salud, educación y de acompañamiento estrecho en las relaciones de coordinación entretodas las instituciones que trabajan a nivel local.

Algunos funcionarios del PROGRESA, mencionaron que si este programa continúasiendo manejado desde el nivel central, va a ser muy difícil corregir ciertas deficiencias,por ejemplo el caso de familias que no necesitan realmente del programa. Además dijeronde que PROGRESA en varios casos, solo «se vale» de la figura del gobernador y de lospresidentes municipales para mencionar que es un programa coordinado. Ésto haprovocado, en ocasiones, descontento de parte de las autoridades locales al verse atadosúnicamente a las indicaciones que el PROGRESA ya tiene establecidas y sin ningunaposibilidad de proponer localidades o familias. A la fecha, las localidades tampoco hantenido la oportunidad de proponerse como candidatas a ser incluidas dentro del programani mucho menos las familias, ya que el mecanismo de selección es bastante rígido yconducido desde el nivel central.


Evidentemente el PROGRESA ha descansado casi toda la responsabilidad de suaplicación en el recurso humano del gobierno central a través de SEDESOL/CONPROGRESA y con el apoyo estrecho e incondicional de las Secretarías de Salud yEducación, por medio de la infraestructura instalada a nivel de todas las localidades endonde trabaja actualmente.

78 Ver la referencia (discurso del 6 de Diciembre de 2001 – presentación del Programa Nacional deDesarrollo Social 2001 – 2006).


Lo que es interesante mencionar es cómo se ha diseñado el espacio para incorporaraspectos puntuales de participación local como ha sido la identificación de la figura de lapromotora. Por la evidencia encontrada por medio de entrevistas realizadas a beneficiariasy a promotoras, esta figura es vista de diferentes maneras. Desde verdaderamente unafacilitadora de información y apoyo emocional a las beneficiarias, hasta un recursohumano «político» al que hay que tenerle respeto. Por otra parte, información revisada deestudios anteriores sobre el PROGRESA confirman los testimonios de algunasbeneficiarias que mencionaron que el PROGRESA lo que ha hecho ha sido «generardivisión» en las localidades, ya que hay familias que actualmente tienen incertidumbresobre si algún día podrán ser parte del programa. Por otra parte, existe también laevidencia de muchas beneficiarias y promotoras que mencionaron que el PROGRESAtiene incluidas familias que realmente no necesitan del programa ya que en sus localidadesdisponen de condiciones aceptables para vivir, como son estufas de gas, buenas casas,vehículo, y hay quienes hasta prestan dinero a comisión a algunas beneficiarias y cuandoéstas reciben su apoyo del PROGRESA, lo que hacen es pagar con los intereses respectivos.

Es importante reconocer las iniciativas locales que algunas promotoras han tenido parafortalecer sus grupos iniciando actividades que en un futuro cercano puedan generarlesalgún ingreso económico que contribuya a la economía familiar. El caso de grupos demujeres beneficiarias del programa que se han dado a la tarea de elaborar tejidos ycosturas, puede significar que también están disponiendo de un poco más de tiempo paradedicarlo a otras actividades que complementen ingresos. Ésto puede indicar a lostomadores de decisión del PROGRESA que, también hay necesidad de entrar en unanueva dimensión del desarrollo local, a través de programas más sostenidos de generaciónde ingresos.

F: SOSTENIBILIDADNivel macro

Por ser un programa de gobierno es evidente el apoyo político para que éste continúe. Elmismo planteamiento del gobierno expresado a través del discurso del Presidente, es unaexpresión de que el PROGRESA realmente plantea su continuación; otra indicación es elplan de extender el programa, por primera vez, a las áreas peri-urbanas, en las cuales nohabía trabajado previamente. Sumado a ello el hecho de que durante el año 2001,aproximadamente 763 000 familias se hayan incorporado al PROGRESA, es evidencia delapoyo político al programa, así como que se tenga planificado incorporar 1,4 millones másde familias en el 2002, es otra expresión del apoyo hacia dicho programa. Las condicionespolíticas para que el programa continúe están dadas, manteniendo el enfoque integral quehasta ahora se ha venido desarrollando como son la educación, la salud y la nutrición. Elprograma seguramente continuará apoyándose de las instituciones que hasta ahora le hanbrindado asistencia técnica. Especialmente en aspectos de nutrición, seguirá contando conel apoyo del Departamento de Alimentación y Nutrición de la Secretaría de Salud,Instituto Nacional de Salud Pública y del Instituto Nacional de Ciencias Médicas yNutrición Salvador Zubirán, como instancias autorizadas en el campo de la nutrición enMéxico.


Por otra parte, se debe considerar que el programa todavía se encuentra en su etapainicial (tres años de operación) y que probablemente muchos de los impactos que refleja através de la variedad y cantidad de estudios realizados a la fecha, todavía puedencatalogarse de relativos pero importantes. Sólo la continuidad de la evaluación en el largoplazo, en la vida de las familias de escasos recursos beneficiarias del programa, permitirádeterminar si el círculo vicioso de la pobreza y su transmisión intergeneracional ha sidointerrumpido.

Deberá por supuesto atenderse todos los posibles cuellos de botella que puedan surgiren esta etapa de crecimiento intensivo que el PROGRESA se ha planteado, ya que elaumento de cobertura poblacional también exige preparación de la oferta institucionalorganizada para satisfacer dicha demanda. Ésto también ha sido detectado por el personaloperativo a nivel local.

Nivel micro

El PROGRESA como tal deberá analizar cuáles podrían ser otras formas de ampliar losespacios para la inclusión de la participación comunitaria de manera organizada. Esprobable que el programa esté planificando, primero, crear las bases mínimas desatisfacción de servicios básicos a nivel de las localidades para que, seguidamente, sepueda entrar en un ejercicio mucho más abierto de inclusión de la participacióncomunitaria. De acuerdo con la información obtenida durante las entrevistas conbeneficiarias del programa, de promotoras y de algunos funcionarios del PROGRESA, noexiste, al momento actual, mucho sentimiento de apropiación por parte de las beneficiariashacia el programa. Da la impresión de que todavía es visto como un apoyo del gobierno yque éso es suficiente. Por ejemplo, al preguntarles a las beneficiarias qué pasaría si elPROGRESA se va, respuestas como «ahhhh!!, ni modo, ya vendrán otros», «ojalá que nose vaya, porque me ayuda» podrían reflejar cierta actitud y sentimiento de pasividad porparte de las beneficiarias.

Algunos resultados de estudios hechos al PROGRESA, muestran que no ha habido unareducción particular en las tasas de participación en el mercado laboral, por parte de losadultos, como pudo haber sido pronosticado por algunos modelos económicos deconducta. Sin embargo, el mismo proceso de organización local podría detectarperfectamente a aquellas familias en las que los padres han llegado a lastimar físicamentea las madres y exigido la entrega de los apoyos que se les han dado. Por suerte son casosaislados que las promotoras conocen dentro del proceso, pero que mediante mecanismospropiamente locales se podrían mitigar dichas situaciones.

En términos globales, la impresión es que la sostenibilidad actual del PROGRESA estáen función de los recursos financieros que el gobierno central le siga asignando, ya que nose visualizan, todavía, mecanismos claros de cómo los estados y los municipios y menoslas localidades podrían jugar un papel mucho más activo, dentro de los esfuerzos queactualmente se realizan.


Referencias

República de México. 2001. Discurso del Presidente de México. En ocasión de lapresentación del Programa Nacional de Desarrollo Social 2001–2006, 6 de Diciembre de2001 (accesible en www.presidencia.gob.mex).

Behrman, Jere R., and Hoddinott, John. 2001. An evaluation of the impact of PROGRESAon preschool child height. Discussion Paper 104. March, 2001. Food Consumption andNutrition Division of the International Food Policy Research Institute, Washington DC.

INEGI. 1999. Encuesta Nacional de Nutrición, 1999. Secretaría de Salud e InstitutoNacional de Salud Pública. México.

INEGI. 2000. XII Censo General de Población y Vivienda. México.

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