para empezar por el principio - FaHCE – UNLP · Coparticipación y pacto fiscal.....17 03. LO SUCEDIDO ANTES DE LOS ´90 ... gastos, en el contexto de la coparticipación federal

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07.El funcionamiento del Estado,

las cuentas públicas y el financiamiento educativo

Economíapara empezar por el principioUna guía para aprender la economía y formular proyectos

Manual ECONOMIA 7 final-PRINT[NEGRO y PANTONE 201].indd 1 12/04/2013 12:11:38 p.m.

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DirecciónGustavo Gándara

AutoresPatricio Narodowski, Leyla Chain y Marisel Martin

ColaboraciónLaura MontanaroTeresita Orsenigo

Coordinación GráficaJulia Irulegui

Diseño GráficoAna Uranga B.

La Fundación UOCRA es una organización no gubernamental, sin fines de lucro, creada con la finalidad de contribuir a la formación y desarrollo integral de los trabajadores constructores y sus familias.

Las publicaciones elaboradas por la Fundación UOCRA a través de su editora Aulas y Andamios pueden so-licitarse vía mail a: [email protected], o consultarlos en nuestra sede en Azopardo 954 (Ciudad de Buenos Aires). Tels. (54 11) 4343-5629/6803.

La reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio, requerirá autorización expresa del editor.

Queda hecho el depósito que establece la Ley Nº 11.723.

ISBN 978-987-1597-32-1

Impreso en Argentina | Printed in Argentina.

Tirada: 2000 ejemplares | Marzo 2013.

ISBN: 978-987-24878-2-9 oc

Narodowski, Patricio Economía para empezar por el principio : una guía para aprender y formular proyectos : el funcionamiento del

Estado, las cuentas públicas y el financiamiento educativo / Patricio Narodowski y Leyla Chain ; con colaboración de Laura Montanaro ; Teresita Stella Maris Orsenigo ; Marisel Martin ; dirigido por Gustavo Gándara. - 1a ed. - Buenos Aires : Aulas y Andamios, 2013.

112 p. ; 26x22 cm.

ISBN 978-987-1597-32-1

1. Economía. I. Chain, Leyla II. Laura Montanaro, colab. III. Orsenigo, Teresita Stella Maris , colab. IV. Martin, Marisel, colab. V. Gándara, Gustavo, dir. VI. Título

CDD 330


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A u t o r e s

Patricio Narodowski | Leyla Chain | Marisel Martin

C o l a b o r a c i ó n

Laura Montanaro | Teresita Orsenigo

07.Manual ECONOMIA 7 final-PRINT[NEGRO y PANTONE 201].indd 3 12/04/2013 12:11:38 p.m.

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OBJETIVOS ................................................................................................................................................................7

PRóLOGO ................................................................................................................................................................. 9

PREsENTACIóN...................................................................................................................................................... 11

01. INTRODUCCIóN ..........................................................................................................................................13

02. LOS ANTECEDENTES ..................................................................................................................................15 2.1. Algunos conceptos importantes ..................................................................................................15 2.1.1. El gasto .........................................................................................................................................15 2.1.2. Los impuestos............................................................................................................................ 16 2.1.3. Coparticipación y pacto fiscal ...............................................................................................17

03. LO SUCEDIDO ANTES DE LOS ´90 ..........................................................................................................21 3.1. Del lado del gasto .............................................................................................................................21 3.2. Del lado de los recursos................................................................................................................. 23 3.3. La coparticipación ............................................................................................................................24 3.4. Las problemáticas de la provincia de Buenos aires y los múltiples proyectos de ley de coparticipación que no han prosperado ................................................. 30

04. LO SUCEDIDO EN LOS ´90 ...................................................................................................................... 39 4.1. El rol del Estado en los ´90 ........................................................................................................... 39 4.2. El análisis del gasto consolidado ................................................................................................42 4.3. El análisis de la recaudación ...................................................................................................... 46 4.4. El resultado consolidado .............................................................................................................. 48

. CONTENIDOS

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Economía para empezar por el principio | Una guía para aprender la economía y formular proyectos

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4.5. La coparticipación y el gasto en personal ............................................................................. 49

05. LA SITUACIóN FISCAL ACTUAL ............................................................................................................ 53 5.1. Un tema central del análisis: los problemas estructurales de la coparticipación ............................................................................................................................... 57

06. EL GASTO Y LOS RECURSOS DEL SISTEMA EDUCATIVO ................................................................ 65 6.1. Lo sucedido hasta los ´90 ............................................................................................................. 65 6.2. Lo sucedido con el gasto educativo en los ´90 .....................................................................66 6.3. El gasto educativo consolidado, por dentro .......................................................................... 70 6.3.1. El gasto por categoría ............................................................................................................ 70 6.3.2. Los esfuerzos provinciales ..................................................................................................... 72 6.4. Las fuentes de financiamiento del sistema educativo provincial ................................. 77

07. LAS LEYES QUE CONDICIONAN EL FINANCIAMIENTO .................................................................. 81 7.1. Los estatutos docentes y las normas laborales ..................................................................... 81 7.1.1. Sumas no retributivas .............................................................................................................82 7.1.2. La propuesta de remuneraciones por actividad de desempeño ..............................87 7.2. La provincialización .........................................................................................................................87 7.3. Las leyes de financiamiento educativo ...................................................................................90 7.3.1. Ley Federal de Educación. Ley 24.195 - 1993 ................................................................90 7.3.2. La Ley de Financiamiento Educativo del 2005 ............................................................... 92

08. CONCLUSIONES ........................................................................................................................................99

GLOSaRIO ............................................................................................................................................................ 101

GUía PaRa La RELECTURa ............................................................................................................................103

BIBLIOGRaFía ................................................................................................................................................... 105


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Que quienes lean el módulo, estén en condiciones de:

↘ Conocer el complejo entramado de relaciones que se dan entre ingresos y gastos, en el contexto de la coparticipación federal de impuestos y su tra-yectoria histórica.

↘ Analizar la escala de representatividad del sector educación, ciencia y tecno-logía en el gasto público total, sus principales componentes y su alcance.

↘ Conocer las medidas más importantes que se ha llevado a cabo en el siste-ma educativo argentino desde los ´90.

↘ Desarrollar una visión crítica profunda de las dimensiones que conllevaría una reforma educativa.

. OBJETIVOS

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. PRÓLOGO

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Nuestra entidad sindical ha establecido una fuerte alianza con los actores sociales del sector y con aquellos relacionados con las distintas dimensiones que hacen a la dignidad y cultura del trabajo, sumando esfuerzos para el crecimiento de la industria y el desarrollo integral de los trabajadores y sus familias.

Con base en este consenso, verdadero y fructífero diálogo social, se ponen en juego diferen-tes propuestas y acciones concretas para hacer realidad esta mejora. Entre ellas: incentivar el desarrollo local, contribuir a corregir las desigualdades, desempeñar un rol fundamental en la educación de los trabajadores, brindar herramientas que permitan a los trabajadores hacer frente a las nuevas demandas del mundo del trabajo, posibilitar cada vez más el acceso de los trabajadores a los sucesivos círculos concéntricos del desarrollo económico, social y humano. Todas son parte de un visión integral en el abordaje de las posibles soluciones que se constitu-yen en nuestros propósitos.

La dimensión social está indiscutiblemente ligada a la dimensión económica. Nuestra vida indi-vidual y colectiva se ve afectada, para bien o para mal, por cuestiones económicas. El trabajo, la salud, la educación, el medio ambiente, el bienestar, la equidad, nuestras decisiones de cada día, son aspectos que se ven impactados por la economía. Las explicaciones que puede aportar la economía permiten analizar de manera crítica y responsable problemas como la exclusión, el desempleo, el mal uso de recursos y pensar soluciones posibles.

Con la intención de abordar desde diferentes visiones nuevas estrategias de pensamiento que la sociedad demanda, y para debatir ideas que nos ayuden a crecer en conjunto, hemos impulsado el desarrollo de este texto, para fortalecer nuestros conocimientos de economía, conocimientos que superen la sola información que abruma, conocimientos que nos ayuden a crecer y a tomar mejores decisiones, individuales y de construcción colectiva.

Con esta nueva edición demostramos una vez más, con presencia activa y acción eficiente, es-tar cerca de las necesidades de los trabajadores y de la comunidad en su conjunto, generando vínculos que no solamente articulen la educación con el trabajo y con la producción, sino ade-



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más establezcan un vínculo integral y estrecho con las dimensiones que afectan a las personas, acompañando a los trabajadores y coadyuvando a generar bienestar para ellos y sus familias.

Gerardo Martínez


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. PRESENTaCIÓN

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Cuando nos planteamos llevar a cabo este proyecto, no imaginábamos que el mismo vería la luz en medio de lo que algunos analistas denominan la mayor crisis mundial de la historia. Los acontecimientos financieros ocurridos en EEUU durante el 2008 y sus consecuencias sobre la economía mundial, seguramente, provocarán profundos cambios y obligarán a pensar alternati-vas, pondrán a prueba la creatividad.

Muchas veces al escuchar a especialistas en temas económicos, experimentamos la sensación de escuchar a alguien que se expresa en un idioma que desconocemos. En parte ocurre, porque tal como lo expresan los autores de esta obra, muchas veces la economía se encerró en sí misma olvidando los aportes con los que otras disciplinas podían contribuir para acercarse a la gente. Esta tendencia cambia. Hoy sabemos que nada ocurre de manera aislada y porque sí. Una mira-da sistémica permite entender la interrelación entre distintos componentes, donde “un todo” es mucho más que “la suma de las partes”.

Por eso, se hace necesario conocer y entender ciertas particularidades propias de la economía: sus procesos; su evolución a lo largo del tiempo; las líneas de pensamiento que influyeron en diferentes épocas como producto de un contexto histórico determinado, dando a esas etapas una impronta particular; los legados que recibimos; las diferentes visiones y enfoques; la forma en que impactan en las actividades humanas; evolución y perspectivas en el sector de la cons-trucción. Además, este trabajo pretende contribuir al desarrollo de proyectos, poniendo los ele-mentos de la economía en función de lo que nos proponemos.

La Red Social UOCRA tiene como objetivos responder al conjunto de necesidades prioritarias de los trabajadores; la defensa y mantenimiento de las fuentes de trabajo, salarios dignos, la salud, el acceso a la vivienda y la capacitación son los núcleos centrales de las acciones de la Red, concretándose a través de las entidades que la conforman. Precisamente, en el marco de la Red Social, la Fundación UOCRA es un espacio desde el cual, entre sus múltiples actividades, se abordan diferentes temáticas, se exponen las nuevas visiones y se plantean nuevas estrategias de pensamiento en momentos en que las incertidumbres son mayores que las certezas.



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Detrás de toda publicación hay mucho trabajo y muchas personas que se comprometen con el mismo. Mi reconocimiento a Patricio Narodowski y Leyla Chain, autores de este material. A lo largo de los meses de trabajo demostraron su profesionalismo, la solidez de sus conocimientos y su compromiso con la tarea. Pusieron en evidencia su buena predisposición, la modestia de los que saben y el respeto ante las opiniones ajenas. Trabajar con ellos fue un proceso de aprendi-zaje y una valiosa experiencia, fructífera, de trabajo en equipo.

Dedicamos este material a los trabajadores constructores y sus familias, que son quienes dan sentido a nuestra labor cotidiana.

Gustavo Gándara


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01. INTRODUCCIÓN

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En este módulo vamos a estudiar al sector público, su organización interna y su presupuesto; tanto desde el punto de vista de las herramientas necesarias para el análisis como en su aplica-ción concreta al caso argentino.

Comenzaremos analizando el tema del gasto para seguir con los recursos y la coparticipación federal, exponiendo en ambos casos los conceptos fundamentales, las fuentes de información, las tendencias más importantes y la coyuntura de nuestro país.

Una vez que hayamos visto el panorama general del gasto y la coparticipación de recursos, pa-saremos al análisis particular del gasto educativo, como sabemos, de alto impacto sobre la equi-dad. En este caso, se siguen algunos parámetros ya expuestos en el módulo 4, se avanza con la evolución y distribución del gasto en el sistema y con el financiamiento del mismo. Se analizarán las principales normas que condicionan el gasto: los estatutos, la provincialización y la Ley de Financiamiento Educativo.

Teniendo en cuenta el contenido de los módulos anteriores, es importante destacar que el tema del gasto es importante, habida cuenta de que un incremento del mismo -suponiendo un uso eficiente- puede generar un bienestar social mayor como un incremento de los salarios del per-sonal del sector público (incluyendo salud y educación) y también un incremento en las transfe-rencias (como por ejemplo de las jubilaciones).

Un aumento de los impuestos puede generar por un lado, una disminución de la inversión o del consumo, ya que esos impuestos, según como sean recaudados, pueden impactar en la vida de las familias. Por otro lado, genera un aumento de la masa coparticipable y, por lo tanto, un incremento de los ingresos provinciales, lo que puede redundar en una mejora del gasto provincial en educa-ción, salud, etc. (cuando éstos están en manos de las provincias). Generaría, además, una mejora en el resultado fiscal, es decir en las arcas de Estado: puede permitir a éste tener un excedente para realizar política monetaria.

Estas cuestiones tienen implicancias a nivel macroeconómico pero también a nivel de las perso-nas y las familias, ya que son éstas las que disfrutan un aumento del gasto o sufren un aumento



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de los impuestos, repercutiendo sobre los proyectos posibles y deseables.

Por la misma razón, este debate debe ponerse en el contexto del recorrido hecho hasta el mo-mento, ya que es un tema fundamental a tener en cuenta no sólo en el marco de esta tendencia a la vuelta a la escala local como referencia para pensar en estrategias de desarrollo más viables, sino también como parte de esa relación macro-micro que venimos mencionando. Por último, debe analizarse la forma en que este debate influye en la educación y la escuela y en la configu-ración de la coyuntura de Argentina, como país periférico y subdesarrollado.


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MóDULO 07• El funcionamiento del Estado, las cuentas públicas y el financiamiento educativoE

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2.1. algunos conceptos importantes

2.1.1. El gasto

Como hemos visto, en la posguerra ha habido una creciente intervención del Estado que influyó en la vida social y en la urbanización de todo el país. Esto se llevó a cabo en forma paulatina, sólo interrumpida por los momentos difíciles del ciclo económico del gasto. Este proceso se dio en paralelo con el aumento del gasto en todo el mundo. En los países desarrollados, el mismo representó, en promedio, un 50% del PBI. Sin embargo, después de los enormes déficit públicos y la elevada inflación que siguieron a esta época, junto a la crisis de los ´70, se desarrolló una amplia variedad de perspectivas teóricas sobre el rol del Estado (y, por lo tanto, del gasto). Éstas fueron por un lado, la persistente ortodoxia del neo-institucionalismo (con el “aseguramiento de las condiciones de eficiencia y equidad decididas, pero respetando las condiciones de competen-cia”) que en América Latina se llevó a cabo con los consejos del denominado “Consenso de Was-hington”. Por el otro, hubo una tímida defensa del modelo keynesiano y la política fiscal como herramienta para el desarrollo (pero reconociendo los límites que los mercados financieros y la falta de crédito pueden ocasionar en sus resultados) de los postkeynesianos.

02. LOS aNTECEDENTES

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↘CONCEPTOS IMPORTaNTESGasto

Público

Coparticipación y pacto fiscal

Impuestos

segúnnivel finalidadfunción

regresivos

Nación provincias municipios

progresivos



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En la actualidad este debate está, como nunca, abierto. Pareciera que a la estrategia de abandono de políticas universales, sobrevino, dado el actual contexto de crisis financiera internacional, la vuelta, en muchos casos, de la visión keynesiana de impulso fiscal, con hincapié en la economía real (en lugar de la imperante, centrada en el equilibrio de las cuentas públicas y baja inflación). Este enfoque ha demos-trado que tiene aún mucho que aportar. El rol del gasto ha pasado a ser, entonces, preponderante. Na-turalmente, las políticas cambian según el poder y las capacidades de competir de los diversos países.

El Gasto Público puede ser realizado por los tres niveles de gobierno: nacional, provincial y muni-cipal. Puede diferenciarse según finalidad: educación, salud, etc.; o bien por función: gastos co-rrientes (personal, bienes y servicios, etc.) o gastos de capital (compra de equipos, construcciones). Para su análisis, usaremos la serie de la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales (DAGPyPS), perteneciente a la Secretaría de Política Económica, del MECON que cuantifica el Gasto Público Consolidado (GPC), es decir, la suma de las erogaciones de los tres niveles de gobierno.

Analizaremos cuánto se gasta, en qué se gasta, qué sectores de la población se ven beneficiados y en qué medida el Gasto Público Consolidado contribuye a mejorar las condiciones generales de vida del país.

Para operar, el Gobierno Nacional (GN) recauda impuestos. Una parte de sus ingresos queda en su ámbito y el resto es coparticipado a las provincias, en proporciones que van cambiando con las épocas. Estas transferencias están definidas en la Ley de Coparticipación Federal.

2.1.2. Los impuestos

Los impuestos pueden establecerse sobre el consumo de bienes y servicios. Entre los que gravan el acto de consumir en general, encontramos al IVA e Ingresos Brutos. También existen impues-tos sobre consumos específicos, como por ejemplo los impuestos a las bebidas alcohólicas, ci-garrillos, combustibles, etc. Finalmente, existen otros impuestos aplicados sobre determinados servicios (telefonía, seguros, etc.).

Los impuestos sobre la renta, por otro lado, comprenden:

• aquellos que se aplican sobre las ganancias de personas físicas o jurídicas y sobre los beneficios de las empresas;

• los impuestos a la propiedad, que gravan los bienes raíces, el patrimonio neto, las tran-sacciones financieras y de capital, etc.

Los primeros, los impuestos sobre el consumo, son considerados regresivos porque los contri-buyentes de menores ingresos pagan proporcionalmente más que los de ingresos más elevados. Mientras que los impuestos a la renta y al patrimonio pueden ser considerados progresivos.

↘IMPUESTOS

aL CONSUMOIMPUESTOS a La RENTa

regresivos progresivos


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Según datos de la OCDE1, para el año 2001, en los países latinoamericanos, los impuestos sobre la renta promediaban el 19% de la recaudación total, mientras que, en países como Australia y Nueva zelanda, constituían casi el 60% de la recaudación, y en Estados Unidos y Canadá, alre-dedor del 50%. En el 2009, se observa un cambio importante en la brecha entre ambos grupos de países. Los impuestos sobre la renta representan el 28% del PBI para América Latina y el 33% para los países de la OCDE (en este último caso, Chile y México también fueron considerados parte del grupo OCDE).

La estructura tributaria argentina es regresiva ya que está basada principalmente, en impuestos sobre el consumo. En particular, los hogares de bajos ingresos deben afrontar un alto impuesto al valor agregado (IVA) y al trabajo. Además, las altas tasas de evasión y la elusión hacen que los grupos con ingresos más altos paguen una menor tasa efectiva de impuestos.

La presión tributaria se refiere al total de la recaudación real sobre el PBI; el promedio de la OCDE es del 36%. Existe evidencia empírica de que la presión tributaria aumenta con el grado de desarrollo de un país. Argentina tiene, actualmente, una presión tributaria cercana al 21% y presenta una alta evasión impositiva.

La distribución de la presión tributaria depende de la carga fiscal (las personas deben pagar un impuesto según la legislación vigente, pero pueden trasladarlo a otro sujeto en la cadena comer-cial). Al analizar los impuestos, se dice que una persona está sujeta a un impuesto cuando es la responsable de pagarlo, pero eso no impide que el impuesto pueda trasladarse si induce a alte-rar los precios. Por lo tanto, no alcanza con crear un gravamen progresivo si la persona o empre-sa que debe pagarlo se lo traslada a los consumidores; es necesario analizar las repercusiones (la “incidencia real”) de éste. Por ejemplo, si un gobierno le pone un impuesto a una empresa que es monopólica y la única que vende un producto de extrema necesidad, es altamente probable que esta empresa incremente el precio del producto para hacer frente al impuesto sin disminuir sus ganancias; entonces, la población comprará el producto a un precio superior, haciéndose cargo, finalmente, del impuesto que en principio y según la estrategia del gobierno, debía ser pagado por la empresa.

2.1.3. Coparticipación y pacto fiscal

La distribución de los recursos económicos es una cuestión fundamental en toda sociedad, cuyo resultado es una disputa entre diferentes unidades sociales.

Esta disputa existe también entre las diferentes organizaciones de la administración pública. Nuestro régimen federal configura un sistema de distribución de recursos entre las unidades jurisdiccionales del estado: el gobierno central y los gobiernos provinciales.

1 OCDE: Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico. Con sede en Francia, es una organización compuesta por 34 países miembros, cuyo objetivo es coordinar políticas económicas y sociales. Los países miembros buscan maximizar su crecimiento económico y colaborar con el desarrollo de los países no miembros. Argentina es un miembro adherente junto con otros 10 países con economías emergentes.



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Junto a la distribución de funciones entre el gobierno central y los gobiernos provinciales existe, corre-lativamente, una distribución de los recursos. En nuestro país esta distribución se lleva a cabo funda-mental, aunque no exclusivamente, por medio del sistema de coparticipación federal de impuestos.

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La coparticipación de impuestos es, entonces, una de las formas en que el gobierno central asigna recursos a los niveles de gobierno inferiores, en un sistema federal.

El objetivo es hacer de la coparticipación de impuestos un instrumento adecuado para el desarrollo homogéneo de las economías regionales y, más importante aún, para lograr una redistribución más equitativa de la renta.

Existen distintas maneras de estructurar un sistema federal y dichos esquemas no son excluyen-tes. De acuerdo al grado de autonomía reconocido a los gobiernos locales podemos ordenarlos del siguiente modo:

• Sistemas tributarios propios: con bases y alícuotas bajo control local.

• Alícuotas adicionales: con bases y alícuotas adicionales a las establecidas por la Nación.

• Transferencias de libre disponibilidad: el gobierno central transfiere ciertos fondos fijando un monto global y determina la participación de cada unidad local (supuesta-mente, con criterio redistributivo), pero éstas determinan el destino de los gastos.

• Transferencias condicionadas: el gobierno central determina el monto y el destino de las mismas.

• Coparticipación impositiva: es un sistema de centralización de la recaudación y distri-bución del producido entre los distintos niveles de gobierno (con bases y alícuotas es-tablecidas a nivel nacional). Las participaciones están preestablecidas en instrumentos legales. Existe libertad en cada nivel de gobierno sobre las decisiones de gasto.

La elección del sistema, o combinación de sistemas, dependerá del peso que se asigne a los ar-gumentos de eficiencia y equidad, junto con otros objetivos de política que varían según cuál sea el enfoque empleado en el análisis y las circunstancias sociopolíticas de cada país.

En el caso argentino, si bien el esquema fundamental que rige la cuestión fiscal es la copar-ticipación impositiva (y, en segundo lugar, los sistemas tributarios propios), coexisten muchos mecanismos de distribución ad hoc, con transferencias no automáticas y/o condicionadas que hacen que el sistema sea extremadamente complejo. Además, las provincias, que reciben la co-participación nacional y recaudan un conjunto importante de impuestos, coparticipan también un porcentaje de esa recaudación a los municipios. Éstos sólo pueden recaudar tasas contra la realización de un servicio urbano o rural.

La discusión sobre la coparticipación forma parte de un conflicto mayor que tiene que ver con la centralización o descentralización de las atribuciones y los recursos en el nivel federal de gobier-no. Y aunque, de hecho, no define las políticas, puede incorporar incentivos financieros que las sostengan u obstaculicen.


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• Estado intervencionista en la posguerra: aumento del gasto (en los países desarrollados representó en promedio un 50% del PBI).

• Gasto Público según nivel de gobierno: nacional, provincial y municipal. • Gasto Público según finalidad: educación, salud, etc.• Gasto Público según función: gastos corrientes (personal, bienes y servicios, etc.) o

gastos de capital (compra de equipos, construcciones). • Gasto Público Consolidado (GPC), es la suma de las erogaciones de los tres niveles de

gobierno.• Ley de Coparticipación Federal: rige las transferencias del Gobierno Nacional (que

recauda con impuestos) a las provincias.

Los impuestos• Sobre el consumo de bienes y servicios: gravan el acto de consumir –impuestos al

consumo en general–, como > IVA;> Ingresos Brutos;> consumos específicos (bebidas alcohólicas, cigarrillos, combustibles, etc.); > determinados servicios (telefonía, seguros, etc.); Son considerados regresivos.

• Sobre la renta > sobre las ganancias de personas físicas o jurídicas y sobre los beneficios de empresas; > impuestos a la propiedad son los que gravan los bienes raíces, el patrimonio neto,

las transacciones financieras y de capital, etc. Son considerados progresivos.

Estructura tributaria argentina• Basada principalmente en impuestos sobre el consumo, es regresiva. • Altas tasas de evasión. • Tiene actualmente una presión tributaria cercana al 21%. El promedio de la OCDE de 37%. • Las provincias reciben la coparticipación nacional, recaudan un conjunto importante de

impuestos y un porcentaje de esa recaudación la coparticipa a los municipios.

Coparticipación y pacto fiscal• Sistema de distribución de recursos (impuestos nacionales) entre las unidades

jurisdiccionales del estado: el gobierno central y los gobiernos provinciales.• Existe libertad en cada nivel de gobierno sobre las decisiones de gasto.• Objetivo: desarrollo homogéneo de las economías regionales.• No define las políticas provinciales, pero puede incorporar incentivos financieros que las

sostengan u obstaculicen.• Provincias: reciben la coparticipación nacional, recaudan un conjunto importante de

impuestos y un porcentaje de esa recaudación la coparticipan a los municipios.• Municipios: sólo pueden recaudar tasas contra la realización de un servicio urbano o rural.



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3.1. Del lado del gasto

El Gobierno Nacional (GN), tanto en los regímenes militares como en los gobiernos elegidos de-mocráticamente, determinaba la política económica; el gasto público era la herramienta central. La Constitución Nacional tenía un fuerte sesgo centralizador. Hemos visto, en el módulo 5, que las erogaciones fueron creciendo, aunque inestables como el ciclo económico.

Del gasto nacional dependían no sólo la seguridad y la justicia, también los gastos que más po-dían influenciar a favor de la integración económica y social: la educación, la salud, las jubilacio-nes y el gasto social propiamente dicho. Su evolución ya fue analizada en el módulo 5.

Por otro lado, existía la potencia de las empresas públicas:

• en primer lugar, la poderosa petrolera estatal (YPF);

• la empresa Ferrocarriles Argentinos, a través de la cual se extendió la red ferroviaria;

• Vialidad Nacional y las vialidades provinciales garantizaban las rutas;

• la Secretaría de Transporte regulaba el servicio de colectivos, que a su vez, era subsidiado;

• Gas del Estado proveyó de servicio de gas extendiendo las redes;

03. LO SUCEDIDO aNTES DE LOS ‘90

.:

↘

aNTES DE LOS ´90

Gasto

Coparticipación Pcia. de Buenos aires

Recursos

Gasto PúblicoEmpresas Públicas

Presión TributariaDistribución de la presión

PactosCompromisos

Dificultades de acceso a su propia masa de recursos



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• Obras Sanitarias de la Nación, el agua y las cloacas (en ambos casos, sobre todo, en las grandes ciudades);

• SEGBA y las empresas provinciales avanzaron con el tendido eléctrico;

• ENTEL avanzó, aunque menos, con los teléfonos;

• el Banco Hipotecario Nacional estimuló la construcción de la vivienda de clase media, y el FONAVI –a través de los institutos provinciales– se hacía cargo aunque, por largos períodos, con grandes limitaciones, de la vivienda popular.

En la mayoría de los casos, la inversión era cíclica y sufría los avatares del ciclo económico argen-tino. Los déficits en los servicios, sobre todo a partir de los ´70, eran grandes y los patrimonios de las empresas públicas siempre delicados.

Todas estas instituciones, además, daban empleo.

Esta realidad se verifica en los números (Cuadro Nº 1).

Cuadro Nº 1Resultado del Sector Público Nacional no Financiero-1961-1990 –promedio anual en porcentaje del PBI–

PERíODO TOTaL2 PRIMaRIO3

1961-1970 (3.46) (2.90)

1971-1980 (6.66) (5.73)

1981-1990 (6.23) (4.38)

1961-1990 (5.45) (4.34)

Fuente: Cetrángolo y Jiménez (2003), en base a datos de la Secretaría de Hacienda.

Nuestra hipótesis plantea que los problemas de competitividad, y todos sus corolarios socio-económicos, se fueron ocultando mediante el instrumento de la política fiscal; no porque fuese extremadamente expansiva, sino porque representaba un esfuerzo por sostener un nivel de vida muy superior al posible. Con esto queremos decir que, dado que la situación socioeconómica fue empeorando, la economía no fue capaz de crear la cantidad de empleo necesaria para invo-lucrar en los sectores más competitivos y estables a la población que venía del campo a la ciudad o del interior a la capital. El Estado incorporó entonces a sus filas (a nivel nacional, provincial o municipal) a esa población que no podía ser captada por el mundo empresarial (hecho que no sucedió solamente en Argentina).

En un tiempo prudencial, ese gasto dejó de ser sostenido por impuestos recaudados genuina-mente a empresas competitivas, ya que era la consecuencia de un Estado que se agrandaba

2 El Resultado Total o Resultado Económico es la diferencia entre el total de ingresos que recauda el Gobierno (corrientes y de capital) y los gastos (corrientes y de capital). El Resultado Económico es llamado déficit fiscal cuando es negativo y superávit fiscal si es positivo. Los números entre paréntesis significan resultados negativos.

3 El Resultado Primario es la diferencia entre ingresos y gastos no financieros. Equivale al resultado económico antes del pago de intereses. Los números entre paréntesis significan resultados negativos.


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justamente porque no lo hacía el sector privado. Es decir, en algún momento el déficit estatal termina siendo superior y los impuestos a cobrar para mantener al personal hacen todavía me-nos competitivo al sector empresarial, formando un círculo vicioso de difícil solución.

El déficit promedio anual del período 1961-1990 (5,45%) es elocuente. Por eso, las crisis ma-croeconómicas de 1962, 1966, 1975, 1981-1983 y el período hiperinflacionario de 1989-1990 contabilizan los mayores déficits totales.

3.2. Del lado de los recursos

La presión tributaria (cuánto representa la recaudación real sobre el PBI) de los impuestos na-cionales, rara vez superó el 17% tal como muestra el gráfico. Además, mostró continuos saltos asociados al ciclo económico ya descripto. Recién en los ´90, como se verá luego, se mantiene estable y por encima del 20% (recordemos que el promedio de la de la presión impositiva en los países desarrollados de la OCDE es del 37%).

Gráfico Nº 1 Nivel de Recaudación Total (Recaudación Nacional y Provincial) 1950-1990 –en porcentaje del PBI–

.:El problema es que estos desbalances entre el gasto público y la recaudación son difíciles de mantener en el largo plazo.

Fuente: Cetrángolo y Gomez Sabaini (2007), en base a datos de la AFIP

Nacional

Provincial

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La distribución de la presión, como vimos, depende de qué tipo de impuestos aporta más al total de la recaudación. El cuadro Nº 2 permite ver el aumento paulatino de los impuestos internos y al consumo, que pasaron de representar alrededor del 35% del total en las primeras décadas de la posguerra a casi el 50% aún antes de las reformas de los ´90 (recordemos que el IVA fue creado en 1973). El cuadro muestra que las retenciones rondaron el 2% del PBI en las últimas décadas ante-riores a los ´90 y que la mayor caída se ve en los impuestos progresivos, sobre todo, ganancias.

Cuadro Nº 2: Recaudación por promedio de décadas

Fuente: Cetrángolo y Gomez Sabaini (2007), en base a datos de la Sría. de Hacienda y de CEPAL

3.3. La coparticipación

Recordemos: las provincias reciben la coparticipación nacional, recaudan un conjunto importan-te de impuestos y un porcentaje de esa recaudación lo coparticipan a los municipios. Éstos sólo pueden recaudar tasas, contra la realización de un servicio urbano o rural.

En base a la síntesis que hacen Cetrángolo y Jiménez (2004), puede decirse que la evolución del régimen de coparticipación de impuestos argentino está atravesada por los siguientes hitos:

• En 1935 se aprueban las leyes que determinaron la expansión de la masa de recursos recaudados por la Nación, ante los problemas generados por la caída de los recursos del comercio exterior durante la crisis de 1930.

• En la década de 1950 se configuró el régimen de coparticipación que rigió hasta 1973, caracterizado por la existencia de varias leyes que establecían la distribución de los diferentes tributos y que definieron tres mecanismos distintos de reparto.

• En 1973 el régimen de coparticipación se unificó en la ley 20.221, que no describire-mos aquí.

CONCEPTO 1932-40 1941-50 1951-60 1961-70 1971-80 1981-90

En porcentaje del PIBIngresos, Benef. y Gcias. de Cap. 0,95 2,56 3,37 2,35 1,37 1,02Patrimonios 0,32 0,25 0,47 0,54 0,61 0,54Internos sobre Bs., Servicios y trans. 3,52 3,69 4,73 4,85 5,47 6,17Comercio Ext. y Transacc. Intern. 3,27 1,03 0,44 1,77 1,83 1,73 Salarios y Contrib. a la Seg. Soc. 1,37 3,01 4,86 4,20 4,51 2,94Otros Recursos Triburarios 0,00 0,06 0,12 0,15 0,17 0,40Recaudación bruta 9,43 10,60 14,01 13,86 13,97 12,80

En porcentaje del totalIngresos, Benef. y Gcias. de Cap. 10,0 24,2 24,1 17,0 9,8 8,0Patrimonios 3,4 2,3 3,4 3,9 4,4 4,2Internos sobre Bs., Servicios y trans. 37,3 34,9 33,8 35,0 39,2 48,2Comercio Ext. y Transacc. Intern. 34,7 9,7 3,2 12,7 13,1 13,5Salarios y Contrib. a la Seg. Soc. 14,5 28,4 34,7 30,3 32,3 23,0Otros Recursos Triburarios 0,00 0,5 0,9 1,1 1,2 3,1Recaudación bruta 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0


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• En 1980 la crisis macrofiscal generaría serios problemas de financiamiento a los gobiernos provinciales, a tal punto que, cuando finalizó la vigencia de la Ley 20.221, no fue posible convenir un nuevo régimen por la puja entre jurisdicciones. Hubo un vacío legal de 3 años.

• En 1987 se pudo negociar un régimen transitorio, el de la ley 23.548, que está vigente hasta hoy y establece tanto la distribución de recursos primaria (entre la Nación y las provincias), como la secundaria (entre provincias). Esta nueva ley incluye varias modi-ficaciones con respecto a la anterior (Ley 20221).

Cuadro Nº 3: Evolución de los coeficientes de distribución primaria hasta 1973 y Régimen Federal de Coparticipación desde entonces –porcentajes–

(a) Sistema de la ley 12.143 y de la Ley 12.147 (y modificatorias).(b) Incluye1,8% destinado a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos aires, financiado por la Nación y el Fondo de Desarrollo Federal.(c) Los fondos de coparticipación sufrieron una detracción con destino a la seguridad social.(d) Incluye el fondo de Desarrollo Regional.(e) Incluye aportes del Tesoro Nacional.Fuente: Cetrángolo y Jiménez (1998), sobre la base de la legislación.

Si analizamos las modificaciones en cuanto a la distribución primaria de recursos, vemos que las sucesivas normas implicaron mayor participación de las provincias en el reparto de fondos, tal como lo muestra el cuadro Nº 3. Se pasó de una situación en la que la Nación recibía el 82,5% en 1935, a una en que ese porcentaje baja al 79%. Luego hay una disminución que va desde esa cifra al 54% de 1964. Posteriormente, la ley de 1973 estableció que la Nación debía quedarse con el 46.7%, la de 1981 con el 48.5% y la de 1988 con el 42.34%.

La última ley, la de 1988, además, dejaba un 2% para distribuir entre Buenos Aires, Chubut, Neuquén y Santa Cruz, y un 1% para constituir el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional de las provincias, utili-zado con bastante discreción por el Poder Ejecutivo Nacional. Además, ampliaba la lista de impuestos que integran la masa tributaria coparticipable, alcanzando incluso a los tributos que se pudieran crear con posterioridad a la aprobación de la norma.

LEyES PERIODO NaCIÓN PROVINCIaS y MUNICIPaLIDaD DE La CIUDaD DE BUENOS aIRES

12.143 y 12.147 1935-1946 82,5 17,512.956 1947-1958 79,0 21,014.788 1959 66,0 34,0

1960 64,0 36,01961 62,0 38,01962 60,0 40,01963 58,0 42,0

1964-1966 54,0 46,01967 59,2 40,8

1968-1972 61,9 38,120.221 1973-1980 46,7 53,3 (b)

1981-1984 (c) 48,5 51,5 (d)23.548 1988 42,34 57,66 (e)



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Pero una vez establecidos estos impuestos, la discusión se trasladó nuevamente a cómo esta-blecer el destino de esos fondos y entonces las pujas entre los diferentes niveles de gobierno se profundizaron aún más. Hoy casi no queda tributo que no tenga, al menos parcialmente, algún tipo de asignación específica. Ello se debe a que las autoridades nacionales

• negociaron asignaciones específicas (fundamentalmente, al sistema previsional) para sufragar gastos que de otra manera hubiera asumido el Tesoro Nacional, o

• transfirieron gastos (escuelas y hospitales) a otros niveles de gobierno.

El resultado fue un cambio en el reparto efectivo para llegar a un esquema de distribución de impuestos “con múltiples remiendos”. Este tema será visto más adelante.

Cuadro Nº 4: Destino de la recaudación de impuestos –al 30 de junio de 2008–

Fuente: Panorama Gráfico Fiscal, CEPAL (2008)

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NACION (libre disponibilidad)

23% (T-$580) 32.0% 80.8% 36.0% 39%

(T-$0.25) 21.4% 29.0% 22.9% 20% 100% 100%

PROVINCIAS (según 23648)

$440+30.8% (T-$580) 42.9% 14.5% 30% 48.2% 53.8%

(T-$0.25) 28.6% 38.8% 22.9%

ATN $20+2.5% (T-$580) 0.8% 0.3% 0.9% 0.9%

(T-$0.25) 0.7%

Prev. Soc. Nacional $120+29.6% (T-$580) 23.7% 4.5% 70% 100% 15% 12.1% 21.0% 100%

Cajas provinciales 0.7% 6.3% (T-$0.25)

Pcia. Buenos Aires $650

Prov. exc. Bs.As. 14% (T-$580)

FONAVI -$650

Fideicomiso Infraestr. vial y ferroviaria 33.2%

Fideic. Infraestr. hídrica 96.2%

FEDEI y F. Compens. 100%

Energía Eólica 79.4%

F. Fid. Transp .El. Federal 0.7%

INCUCAI 19.9%

Fondo para educación $0.25

Bibliotecas 50.0%

I.N. Teatro 16.1% 13%

COMFER 3.2% 27%

INCAA 40%

Fdo. Fomento Cinem.Secretaría de TurismoCompensac. Tarifarias de transporte automotorFdo. Fid. S.C. Gas 3.8% 100%

Sc. Públicos Sta. Cruz 100%

Act. Tabacaleras 100%


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Resumiendo, en la práctica, los principales tributos por los que se financian la Nación y las Provin-cias (y sobre los cuales mantienen, en general, una potestad casi exclusiva, respectivamente) son:

• Nación: I.V.A. (neto de reintegros y devoluciones), Seguridad Social, Impuesto a las Ganancias, Derechos de Exportación, Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios.

• Provincias: Impuesto a los Ingresos Brutos y, bastante más atrás, Impuesto de Sellos, Inmobiliario y Automotor.

Por otro lado, la composición del Fondo Coparticipable ha tenido las siguientes características:

Cuadro Nº 5: Transferencias a provincias de recursos originados en impuestos nacionales –en millones de pesos de 2002–

Fuente: Cetrángolo y Jiménez (2004), en base a datos de la Sría. de Hacienda e INDEC

En este contexto de continuas pujas y con el objetivo de limitar las transferencias a las provincias, se suceden una serie de pactos y compromisos entre Nación y Provincias.

• En 1993 se firma el Pacto Fiscal Federal que impone aumentos de la coparticipación inferiores al aumento de la recaudación de impuestos coparticipables.

CONCEPTO 1990 1996 2002

Coparticipación federal 9223,7 12976,1 8356,7Inundaciones (Leyes 23658 y 23916) 63,4Fondo financiamiento déficits provinciales 231,0 1,0Cláusula de garantía 604,0Ganancias (14%) 1488,2 1365,9Ganancias (excedente fondo del conurbano) 27,9 184,6Ganancias (suma fija) 105,3Fondo educativo 33,4 1,7Seguridad social 265,3 437,6 371,8

-Bienes personales 232,3 280,5-Ley 23549 265,6-IVA (11%) 205,3 91,3

Impuestos combustibles 253,3 918,1 365,0-Vialidad 244,1 513,6 219,4-Obras infraestructura 256,8 109,7-F.E.D.E.I. 9,2 147,7 35,9

Fondo compensador de desequilibrios parciales 797,2 536,1Transferencia de servicios 1927,6 800,5FONAVI 1591,6 1418,7 505,3Régimen energía eléctrica (Ley 24065) 177,9 180,1Régimen simplificado para pequeños contribuyentes (Ley 24977) 64,7

Total 11628,6 20913,0 12732,5



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• A fines de 1999 se firmó el Compromiso Federal, que estableció una suma fija para el año 2000 (por un monto de 1.350 millones de pesos) y un promedio trienal (con un piso mensual de 1.364 millones de pesos) para el 2001.

• En noviembre de 2000, se firmó otro Compromiso Federal entre la Nación y las provin-cias en el marco de un nuevo programa conocido como “blindaje”. Este acuerdo reem-plazó los promedios móviles por sumas fijas durante los años siguientes, hasta que se sancionara una nueva ley de coparticipación.

• En 2002 se suscribieron convenios con 17 provincias.

• En 2003 se firmaron acuerdos con 15 jurisdicciones. El Ministerio de Economía ha sus-crito con cada una de las provincias lo que ha denominado Programa de Financiamien-to Ordenado (PFO), por el cual se les otorga financiamiento mensual para atender los déficits financieros acordados y los servicios de amortización de la deuda pública cor-respondientes al año en curso.

• En el año 2002 el entramado de orígenes y destinos de los fondos era el siguiente:

Cuadro Nº 6:Modificaciones al Régimen de Coparticipación

Fuente: Cúneo S. F. (2009)

El entramado de recursos y distribución de los mismos ha adquirido entonces tal complejidad que puede definírselo como un verdadero “laberinto”:

añO PaCTO MODIFICaCIÓN

1992 Pacto IAfectación del 15 % al financiamiento del régimen previsional nacional y garantía mínima mensual de transferencias a Provincias.

1993 Pacto IIDesgravaciones impositivas para aumento del empleo; aumento de garantías a Provincias.

1999 Compromisos FederalesApropiación por reforma tributaria por parte del Gobierno Nacional; piso/techo de Coparticipación Federal.

2000 CFCDF Promedios Móviles de transferencia de recursos de origen nacional.

2001 2da. AddendaReducción en un 13 % piso/techo; reprogramación canje deuda provincial.

2002 27 de FebreroEliminación piso/techo; afectación máxima Coparticipación Provincial como garantía del canje (15%).


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Gráfico Nº 2: Laberinto de la Coparticipación –marzo 2002–

Fuente: Bertea O. A. (2002), en base a datos de la Comisión Federal de Impuestos

Los porcentajes reales que se llevaba la Nación y el que por otro lado le pasaba a las provincias, fue variando cíclicamente según los ciclos de la recaudación y los ciclos del los pagos por el en-deudamiento externo.

.:Lo que demuestra el Gráfico Nº 2 es que el problema se hace cada vez más complejo no sólo por el origen de los fondos sino por el sistema de reparto de los mismos.

↘Ganancias

Detracción$M 580/año

Detracción$M 45,8/mes

Detracción:$250.000/mes

INCUAI

Hasta $M 650/año

Provincias sin Buenos Aires

Provincia de Buenos AiresFondo Conurbano

CABA$M 157/año

FONAVI Vialidad Infraestructura Eléctrica

Fondo Subsidiario de Compensación

FEDEI

ComercioExterior

InternosSeguros

AdicionalCigarrillos

Tasa Estadística INTA

ExcedenteFondo Conurbano

A.T.N.

Internos y otros

Interesdes Pagados

Bienes Personales

Monotributo

ContribucionesPatronales

AutomotoresGasoleros

Combustibles

Energía Eléctrica

Gasoil, Diesel-oil, Kerosene y GNC

Naftas, Solventes, Aguarrás y otros

Cuenta CorrienteBancaria

COPaRTICIPaCIÓNBRUTa

COPaRTICIPaCIÓNNETa

NaCIÓN

PROVINCIaS Previsión Social Provincial y Municipal

Previsión Social Nacional

Fdo. Compens. Deseq. Fiscales

Ganancia Mínima Presuntaaltas RentasIVa

$M 120/año

$M 20/año

$M 440/año

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70%

60% 30%

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10% 40% 60% 79%

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100%

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57,36%

41,64%

57,36% de 93,7%41,64%

de 93,7%

29% de 79%

42% de 79%



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En cuanto al reparto de recursos entre las provincias, la Ley 23548 abandonó todo criterio ex-plícito para el establecimiento de los coeficientes de distribución. Los nuevos coeficientes se ba-saron en las distribuciones efectivamente realizadas durante el período 1985-1987, cuando no existía norma que rigiera la coparticipación y —más importante— cuando el reparto se realizaba de acuerdo con las necesidades de cada jurisdicción y el poder de negociación de los gobiernos y legisladores de las diferentes jurisdicciones (aunque tomando como base la distribución here-dada de la antigua Ley 20.221).

Cuadro Nº 7: Principales leyes y criterios de distribución de recursos

Fuente: Cúneo S. F. (2009)

3.4. Las problemáticas de la provincia de Buenos aires y los múltiples proyectos de Ley de Coparticipación que no han prosperado

Hasta 1934, el nivel de ingresos y gastos de las provincias guardaba relación directa con su desarrollo. Así, a mediados del siglo XX, los recursos per cápita de Buenos Aires eran 50%

añO LEY CRITERIO DE DISTRIBUCIÓN

1934 12.139PoblaciónRecaudación del impuesto a coparticipar en cada una de las jurisdicciones

1935 12.14312.147

Gastos provincialesRecursos provincialesPoblaciónRecaudación del impuesto a coparticipar en cada una de las jurisdicciones

1947 12.956

Gastos provincialesRecursos provincialesPoblaciónRecaudación del impuesto a coparticipar en cada una de las jurisdiccionesInversa de población

1951 14.060 Recaudación del impuesto a coparticipar en cada una de las jurisdicciones

1954 14.390PoblaciónInversa de la coparticipación por habitanteProducción en cada jurisdicción de artículos gravados

1959 14.788Gastos efectuadosRecursos obtenidosPartes iguales

1973 20.221

Brecha de desarrollo per cápitaNivel de educaciónCalidad de viviendaDensidad de poblaciónAutomóviles por habitantePoblación

1988 23.548 Los porcentajes de distribución surgen de una negociación entre la Nación y las Provincias


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superiores a los del promedio del país y casi siete veces superiores a los de las provincias re-zagadas (Porto A., 1998).

Con la implantación del régimen de coparticipación bajo criterios devolutivos, Buenos Aires re-flejaba valores superiores al 30 % (promedio 1947/148 y 1957/1958) (FIEL; 1993).

Con la incorporación gradual de los criterios redistributivos, el coeficiente de coparticipación fue disminuyendo. Explícitamente, con la Ley 20.221 de 1973, el mismo bajó al 28%.

Durante el gobierno militar de facto 1976-1983 se redujo fuertemente la participación del con-junto de las provincias en la distribución primaria de recursos coparticipados.

En el período 1985-1987, caducó la ley 20.221 y la provincia de Buenos Aires redujo nuevamente su participación porcentual en la masa de recursos. La política del gobierno nacional de 1983-89 logró que el gobierno provincial de Bs. As., de su mismo signo político, se retirase parcialmente en el reparto para poder satisfacer las demandas de las provincias “chicas” gobernadas por la oposición.

La última ley de coparticipación (de 1988, ley 23.548), que preveía el 57% de los ingresos nacio-nales para distribuir entre las provincias, no se ha cumplido fehacientemente. Si bien se logró obtener el denominado Fondo Conurbano Bonaerense, la Nación ha negociado asignaciones y transferencias a través de las cuales se apropió de un porcentaje mayor en el régimen de copar-ticipación primaria. En este sentido, durante la década de 1990, hubo múltiples pactos Nación-provincias que tuvieron mucha influencia en el resultado de dicha asignación.

Hacia fines del 2001, las características del endeudamiento de las provincias (en moneda extran-jera, con altas tasas de interés y cortos plazos de repago) habían generado un estado de situa-ción insostenible para los estados provinciales por la magnitud de los déficit fiscales. Algunas jurisdicciones apelaron entonces a la emisión de cuasimonedas.

Con el fin de la convertibilidad, el 27 de febrero del 2002, la Nación y las provincias suscribieron un nuevo acuerdo (el último hasta el momento) que sentó las bases para la reestructuración de las deudas provinciales, donde el Estado se convertía en el principal acreedor de las provincias y, por lo tanto, se justificaba su mayor participación en la potestad de los recursos.

En concreto, desde el reinicio de la democracia, hubo alrededor de 20 modificaciones al régi-men, a lo largo de las cuales Buenos Aires nunca pudo recomponer su situación fiscal. El reclamo lleva así más de 20 años.

La cuestión no es menor ya que Buenos Aires tiene un coeficiente de distribución muy bajo que no guarda ninguna relación con indicadores objetivos. La provincia participa con un 22% sobre la masa coparticipable pero:

• Concentra el 38,1% de la población.

• Considerando el criterio devolutivo, la participación del producto bruto geográfico de la provincia en el PBI es del 35% y, asimismo, aporta la mayor parte del fondo redistri-buidor (CABA y Mendoza aportan el resto).



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• Respecto a los indicadores de condiciones de vida, la provincia cuenta con el 34% de la población con necesidades básicas insatisfechas (NBI).

• Respecto a la necesidad de provisión de bienes y servicios públicos, como la educación, Buenos Aires concentra el 40,5% de la matrícula primaria y secundaria del país.

• Al margen del enorme déficit del año 2001, es una de las tres (junto a San Luis y Santa Cruz) con resultado financiero promedio negativo (2002-2006). Ver gráfico Nº3.

• Es una de las (cinco) provincias en las que crece menos el gasto en capital, lo que mues-tra el deterioro de su stock productivo y de infraestructura (ver gráfico Nº5).

Gráfico Nº 3: Evolución del Resultado Económico (ahorro/Desahorro Corrientes) de la prov. de Buenos aires. –año 2008–

Fuente: Braceli Orlando: “Análisis de la evolución de las finanzas de la Provincia de Buenos Aires en el periodo 1993-2008 y su impacto en los gobiernos municipales”. Trabajo realizado para los diputados Maricel Etchecoin Moro - Walter Martello, en base a datos del Observatorio de políticas públicas, Sría. de Gabinete y Coordinación Administrativa, Jefatura de Gabinete de Ministros.

Como se observa, el resultado económico de la provincia de Buenos Aires ha tenido un pronun-ciado déficit a fines de los ’90 que se mantuvo durante cuatro años, con un pico muy negativo en la crisis del 2001. A partir del 2003, ha habido una serie de leves superávits, sólo interrumpidos con un pico marcadamente positivo en el 2004.

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Mucho peor ha sido la evolución del Resultado Financiero:

Gráfico Nº 4: Evolución del Resultado Financiero (Superávit/Déficit) de la prov. de Buenos aires. –año 2008–


La evolución de estos dos indicadores denotan la creciente fragilidad de las finanzas de la Provin-cia de Buenos Aires, con un déficit estructural creciente que impacta en la cantidad y calidad de las prestaciones públicas, de los niveles de inversión y los niveles de endeudamiento; situación ésta que impactará a su vez directamente en las finanzas de los municipios.

Buenos Aires también se encuentra entre las provincias que han incrementado su recaudación de recursos propios por encima de la media (2001-2006). Sin embargo ello no ha podido eludir, como hemos dicho, el impacto de la magnitud del déficit del 2001, que impedía cualquier posi-bilidad de financiamiento interno. El siguiente cuadro muestra la evolución del stock de deuda, el cual se ha visto incrementado desde el 2001.

Cuadro Nº 8: Stock de deuda al final de cada año, prov. de B.a. –en millones de pesos corrientes–

2001 2002 2003 2004 2005 200610.911 26.812 27.359 29.208 29.738 33.384

Fuente: Las finanzas públicas provinciales desde la salida de la convertibilidad. El caso de la provincia de B.A. (Ob-servatorio de Políticas Públicas), en base a datos de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias y Braceli Orlando.

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Gráfico Nº 5: Evolución de la Inversión Real Directa por habitante –% sobre base promedio país= 100–

Fuente: Las finanzas públicas provinciales desde la salida de la convertibilidad. El caso de la provincia de Bs. As. (Observatorio de Políticas Públicas).

Como vemos, la provincia de Buenos Aires guarda un retraso importante en el flujo de capital obtenido por inversión real directa per cápita, incluso si la comparamos con provincias pertene-cientes al NO Argentino, como Salta. Si bien se ha mantenido estable durante el período 2002-2006 (con un leve aumento en el 2004), el nivel de la inversión no deja de ser preocupante.

Los municipios deben afrontar, entonces, una población con mayor marginación y consecuen-temente, mayores demandas sociales en cantidad y calidad de las prestaciones públicas que no pueden ser atendidas (ver gráfico Nº6).

Gráfico Nº 6: Evolución del Total de Erogaciones de la prov. de Buenos aires –año 2008. En $/hab - actualizado a $ 2007 (50% IPC - 50% IPM)–

A: Pérdida social en términos de bienes públicos no provistos y/o caída en la calidad. Deterioro de la infraestructura básica. Aumento de la exclusión social.Fuente: Braceli Orlando: “Análisis de la evolución de las finanzas de la Provincia de Buenos Aires en el periodo 1993-2008 y su impacto en los gobiernos municipales”. Trabajo realizado para los diputados Maricel Etchecoin Moro - Walter Martello, en base a datos del Observatorio de políticas públicas, Sría. de Gabinete y Coordinación Administrativa, Jefatura de Gabinete de Ministros.

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A pesar de las forzosas erogaciones que las demandas de una población tan numerosa requie-ren, recordemos que la provincia de Bs.As. sigue siendo la principal aportante al Fondo de Co-participación Federal, y no ha dejado de contribuir en forma creciente desde la crisis del 2001, llegando incluso a niveles históricos en el 2007.

Gráfico Nº 7: Evolución de las Transferencias al Sector Público de la prov. de Buenos aires –año 2008. En $/hab - actualizado a $ 2007 (50% IPC - 50% IPM)–


Frente a esta situación de grandes erogaciones y poco respaldo en los propios recursos debido a las cuantiosas contribuciones al Fondo de Coparticipación y ante la imposibilidad de recortar el gasto corriente (cuya composición responde en más del 50% a gastos en personal y 30% son transferencias corrientes), una de las variables de ajuste ha sido el salario real. Éste fue dismi-nuyendo gradualmente, especialmente durante la crisis del 2001; posteriormente logró una im-portante recuperación a posiciones cercanas a los niveles previos a la crisis; sin embargo, en los últimos años, se ha visto deteriorado por el actual nivel de inflación.

Por otro lado, se hace muy dificultoso negociar una nueva ley, ya que:

• prevalece cierta intencionalidad por parte de los gobiernos nacionales de mantener algún grado de poder sobre las provincias, para decidir así el destino de parte del gasto público;

• existe una interminable discusión entre las provincias que reciben un porcentaje me-nor al de su población con las que tienen una participación mayor al de su población;

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1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

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• las provincias “chicas” saben que bajo cualquier indicador objetivo la provincia de Bue-nos Aires “ganaría” y varias de ellas “perderían”, por lo tanto, prefieren el statu quo;

• las autoridades de algunas de las provincias “chicas” suelen no asumir en la discusión el “esfuerzo tributario propio” porque les resulta más redituable recibir las remesas federales;

• la revisión de los regímenes de promoción y de los diversos subsidios implica definir los costos y beneficios de los instrumentos de política activa tributaria que se utilizan para apoyar el crecimiento regional.

Esto ha llevado a que la Nación aumente su participación en la recaudación y termine afectando particularmente a la provincia de Buenos Aires. Sin embargo, como se ha visto, el problema es muy complejo, pues las provincias pobres dependen decididamente de este monto coparticipa-ble y su retraso en la brecha de producto no podrá ser modificado en el corto plazo (aunque esto también haya generado incentivos “perversos” que facilitan ineficiencias en el gasto). Muchas veces se gasta de más en cuestiones que no son prioritarias en relación con el costo que significa eso para los que pagan.

Ciertamente la distribución entre las provincias no responde, como hemos dicho, a un criterio racional;

• el régimen es muy rígido y no acepta cambios cuando se modifica la coyuntura o el ciclo;

• las provincias se han hecho cargo de la educación y de la salud, servicios que requieren crecientes recursos;

• pero también mantienen ineficiencias en el gasto por falta de “esfuerzo propio en la recaudación”.

Todo ello desemboca en un círculo vicioso que resulta particularmente inequitativo para la pro-vincia de Buenos Aires.

Sin embargo, hay que recordar que han sido las mismas provincias las responsables de esta legislación.

Pareciera que no se podrá romper con este círculo sin una firme decisión política, por parte del gobierno nacional, para llevar adelante la reforma y liderar el proceso. Pero la factibilidad de este proceso también requiere del acompañamiento, en igual sentido, por parte de los gobiernos provinciales, además de que, paralelamente, se acentúe la toma de conciencia por parte de la dirigencia y de los ciudadanos sobre los problemas que acarrea el actual régimen, en una visión de largo plazo. En este sentido, la eficacia de las instituciones se revela fundamental.


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TESIS. LO

SUCED

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TES DE LO

S ´90Del lado del gasto

• Gasto Público: como herramienta central del gobierno nacional con un fuerte sesgo centralizador. Orientado a la seguridad y la justicia, la educación, la salud, las jubilaciones y el gasto social propiamente dicho.

• Las empresas públicas: petrolera estatal (YPF), empresa Ferrocarriles Argentinos. Vialidad Nacional y las vialidades provinciales, Gas del Estado, Obras Sanitarias de la Nación, Segba y ENTEL.

• El Banco hipotecario Nacional estimuló la construcción de la vivienda de clase media y el FONAVI de la vivienda popular.

El déficit promedio anual del período 1961-1990 era del 5,45%.

Del lado de los recursosLa presión tributaria

• Rara vez superó el 15%. • En los ’90, se mantiene estable por encima del 20%.• Aumento paulatino de los impuestos internos y al consumo, que pasaron de representar

alrededor del 35% del total en las primeras décadas de la posguerra a casi el 50% aun antes de las reformas de los ’90.

• Las retenciones rondaron el 2% del PBI en las últimas décadas anteriores a los ’90. • La mayor caída se ve en los impuestos progresivos (a las ganancias y al patrimonio).

La CoparticipaciónLas provincias: reciben la coparticipación nacional, recaudan un conjunto importante de impuestos y coparticipan un porcentaje a los municipios. Los municipios: sólo pueden recaudar tasas, contra la realización de un servicio urbano o rural.En 1973 el régimen de coparticipación se unificó en la ley 20.221. En 1980, cuando finaliza la vigencia de la Ley 20.221 no fue posible convenir un nuevo régimen por la puja entre jurisdicciones y hubo un vacío legal de 3 años. En 1987, se pudo negociar un régimen transitorio, el de la ley 23.548, que está vigente hasta hoy.

• Mayor participación de las provincias en el reparto de fondos. • Ampliación de la lista de impuestos que integran la masa tributaria coparticipable, • Cambio en el “reparto efectivo” para llegar a un esquema de distribución de impuestos

que surgió de múltiples “remiendos”.Se suceden una serie de pactos y compromisos entre Nación y Provincias. En cuanto al reparto de recursos entre las provincias, la Ley 23548 establece nuevos coeficientes.

Las problemáticas de la provincia de Buenos aires y los múltiples proyectos de Ley de Coparticipación que no han prosperado

• Desde el surgimiento mismo del régimen de coparticipación, la provincia de Buenos Aires ha visto socavado el acceso a su propia masa de recursos.

• Esto se acentuó con la incorporación de criterios redistributivos y los pactos posteriores entre la Nación y las provincias.

• La situación se vuelve particularmente grave para la provincia de Buenos Aires ya que indicadores objetivos demuestran su amplia inequidad frente al resto (en términos de población, NBI, provisión de servicios públicos, déficit provincial, inversión en capital y participación en el aporte a la masa coparticipable). El reclamo lleva más de 20 años.



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4.1. El rol del Estado en los ‘90

Las reformas “estructurales” de los ´90 ya fueron analizadas en el módulo anterior, donde vimos que un elemento central de la política económica fue la Reforma del Estado Nacional. Con las propuestas del denominado “Consenso de Washington”, y el marco teórico que brindó la “Nue-va Gerencia Pública”, los Organismos Internacionales de Crédito (BID y Bco. Mundial) ponían en funcionamiento una serie de medidas impulsadas como consecuencia de la crisis de la deuda de principio de los ´80, y que por lo tanto, tenían como objetivo último (más allá de la “eficiencia”) lograr un ajuste tal que se garantizara superávit (o al menos bajos niveles de déficit), y el cumpli-miento del programa de pagos de deuda.

• Por un lado, se llevó a cabo una política de techos al gasto que debilitó las oficinas y organismos que debían apuntalar el desarrollo, como el INTI, el INTA, etc.

04. LO SUCEDIDO EN LOS ‘90

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EL ESTaDO EN LOS ´90

Privatización

Impuestos provinciales constantes Pago de deuda

y pasividades

Recaudación nacional: crecimiento

Reforma tributariaProvincialización



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• Se promovieron las privatizaciones, como una manera de limitar la discrecionalidad de los gobernantes en su accionar como “rent-seeking”4; lo cual, en verdad, no hizo más que ampliar los negocios privados vinculados a sectores monopólicos de servicios, muy rentables.

• También se desregularon los mercados bajo la premisa de que éste era “el mejor asig-nador de recursos”; implicó, en definitiva, remover la capacidad del Estado (especial-mente en países periféricos) para morigerar el ciclo económico frente a las bruscas fluctuaciones financieras.

• Por otro lado, se llevó a cabo una reforma tributaria (basada en la generalización del IVA) que se orientó a impuestos “no distorsivos”5 en desmedro de los que incidían progresivamente en la distribución del ingreso, lo que se volcó también en el régimen de coparticipación.

• Finalmente, se descentralizaron ciertas funciones típicamente estatales, a nivel nacio-nal, para lograr una “gerencia eficiente” en la Administración Pública, que coordinaría mejor a los compradores (ciudadanos), operadores, multinacionales y las ONGs. Sin embargo, la descentralización no parece haber mostrado la consolidación de los go-biernos locales ni haber contribuido a la mejor gestión del sistema de salud, la acción social y la educación.

En efecto, en este último caso, la provincialización consistió en el traspaso de diversos servicios a un nivel político-administrativo inferior. En el nuevo esquema, pasaron a depender de la provincia

• la educación,

• la ciencia y la tecnología,

• buena parte de la oferta de salud,

• la seguridad

• y la justicia.

Además, en casi todas las provincias se impuso una normativa provincial muy rígida que define:

• la habilitación de industrias y comercios,

• los mercados concentradores,

• el tránsito,

• las patentes

• y el transporte en general.

4 Comportamiento “rent seeking”: está asociado a los agentes (en este caso, los gobernantes) que buscan su propio interés (una renta propia mayor, por ejemplo) en desmedro de los intereses de quienes representan o de la función que cumplen. En el caso de las privatizaciones, una de las justificaciones que se usó para llevarlas a cabo fue que las empresas públicas no suelen ser eficientes porque no existe riesgo en el accionar de sus empleados ya que nadie ha puesto su capital en juego para constituirlas. Además, sus responsables últimos (los políticos) suelen usarlas para generar trabajo, a través de un gran aparato burocrático, para sus allegados, más allá de la idoneidad de éstos para los puestos que se les otorgan.

5 Impuesto no distorsivo: los impuestos en mayor o menor medida afectan los incentivos y pueden alterar el comportamiento de los consumidores, productores o trabajadores, lo cual reduce la eficiencia económica. Es por ello que algunas escuelas económicas proponen un sistema tributario basado en impuestos que generen el menor cambio posible en el comportamiento de los agentes. Estos pueden ser el IVA o ganancias.


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En muchas provincias, la mayor participación provincial no se generalizó hacia los municipios. Las responsabilidades municipales son escasas y muchas provincias han limitado la capacidad de gasto y endeudamiento de los niveles inferiores de gobierno. Además, el régimen municipal sigue siendo muy antiguo y muy cuestionado.

Si bien no hay estudios generales sobre las esperadas mejoras en la gestión de las principales actividades en manos de las provincias, hay una sensación generalizada de que tal mejora no se ha verificado. En los módulos referidos al desarrollo local y el de economía de la educación se han planteado las potencialidades y los límites de la descentralización como un elemento muy vinculado a los debates acerca del desarrollo local y sus oportunidades (sobre todo, en contextos como los latinoamericanos y en ambientes periféricos).

Es evidente que este debate cruza horizontalmente la evaluación que se puede hacer del proyec-to de provincialización ejecutado en la Argentina en la década de los ´90 y es un debate muy útil para entender los límites que tuvo este proceso. Veremos en detalle, más adelante, el caso de la provincialización de la educación.

En realidad, en las constituciones provinciales hay diferentes situaciones:

• Mendoza, Entre Ríos, Santa Fe, Tucumán y Buenos Aires ofrecen a los municipios una autonomía municipal muy limitada;

• Neuquén, Chubut y Salta reconocen la autonomía institucional pero exigen que la carta orgánica municipal sea aprobada por el Poder Legislativo provincial;

• el resto brinda total autonomía municipal.

Otro aspecto importante del CW a analizar es el de las privatizaciones. Las mismas se realizaron con graves insuficiencias normativas y regulatorias que no resolvieron los problemas de inver-sión y calidad en el largo plazo. En los servicios públicos siguió siendo muy fuerte el rol del go-bierno nacional en las regulaciones y la gestión pasó a ser privada.

Específicamente, la política de ferrocarriles fue muy mala. La realidad muestra una evolución negativa que perjudicó notoriamente el servicio, eliminando ramales, reduciendo horarios, au-mentando la tarifa y con una fuerte desinversión y desatención al mantenimiento. El deterioro del servicio limita la movilidad de la gente más humilde y, lo que es más grave, la estigmatiza (sólo los que no pueden acceder a otro medio, viajan en tren). Por otro lado, la cobertura del sistema de transporte automotor de pasajeros es muy limitada, sobre todo en las periferias ur-banas y en las zonas rurales.

Hay una fragmentación muy grande del sistema de transporte en su conjunto a partir de la exis-tencia de nuevas modalidades, en muchos casos, informales: los “remises” y los colectivos ilega-les que cubren la distancia entre una localidad apartada y un centro suburbano han sustituido al servicio público planificado.

En el caso de las rutas, se procedió a la concesión del mantenimiento y la gestión de buena parte del entramado de rutas nacionales y de accesos a las grandes ciudades. Surgió el peaje. Pero la regulación y el control siguieron en manos del Gobierno Nacional. También hay algunas rutas provinciales concesionadas. Con respecto a las rutas, se han discutido mucho dos cuestiones:



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• si el sistema de peaje sólo hace rentable las rutas muy transitadas (condicionando el sistema rutero y dejando en muy malas condiciones las rutas menos comerciales)

• y si la relación peaje/servicio ha sido beneficiosa para la población.

Veamos qué sucede con la infraestructura domiciliaria.

En el agua, toda la regulación siguió siendo nacional, sobre todo en el GBA. La participación real y concreta de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y del Gobierno Provincial ha sido escasa. Este servicio ha sido re-estatizado en el 2006.

En el gas, la luz y el teléfono sucedió lo mismo. La política, la regulación y el control de los servi-cios, como es de esperar, son prerrogativas del Gobierno Nacional, pero la gestión, desde los ’90 pasó a ser privada. En general, el acceso a estos servicios no ha sido un problema en los centros tradicionales, pero sí para las periferias y las zonas rurales. En este sentido, lo que se ha obser-vado hasta el momento es un cierto progreso de las redes, pero insuficiente; los problemas de distribución aún siguen siendo importantes.

En lo que se refiere a la vivienda, el Banco Hipotecario Nacional fue privatizado y desaparecieron los subsidios a las tasas, aunque se incrementó su rol en el mercado de hipotecas, respecto al período precedente, a partir de una dinámica interesante. El crédito hipotecario, con barreras al ingreso no menores, se expandió durante los ’90. El FONAVI pasó a ser financiado por una parte del impuesto a los combustibles y se constituyó el Sistema Federal de Vivienda, en el cual las provincias reciben un porcentaje y lo ejecutan. Hay diferencias notables, hasta el día de hoy, entre provincias respecto al uso de dichos fondos.

En síntesis, el gobierno nacional aumentó la presión fiscal a través de un impuesto regresivo como el IVA y a su vez se desprendió de un conjunto de servicios –la educación y la salud, los más impor-tantes– mediante su provincialización, pero sin que de este proceso surjan resultados positivos.

Como vimos, en lo relativo a la infraestructura y los servicios públicos, el gobierno nacional no abandonó sus responsabilidades regulatorias, ni las provincializó, sólo transfirió la gestión a em-presas privadas; lo hizo de acuerdo a la inestabilidad del ciclo y con un sistema de poder muy centralizado –vía regulaciones–. Además, produjo un tipo de privatización con algunos rasgos positivos (sobre todo por la ampliación del servicio), pero en la que las inversiones se dirigieron, necesariamente, a las áreas redituables.

4.2. El análisis del gasto consolidado

Wolovick D. (2007) resume la información de la Dirección de Gasto Social del Ministerio de Eco-nomía y Producción de la Nación:

• diferenciando el período 1980-88, como el más representativo de la década de los ´80;

• el bienio 1989-90 por separado, por la crisis;

• los años 1991-2001, representativos de “los ´90”;

• los años 2002 (hasta el 2005), por ser los de la crisis y la recuperación.

Lo que se observa en el cuadro Nº 9 es que el gasto consolidado, a valores cons-tantes, cayó un 17% en los ´80, aunque en realidad aumentó en proporción al PBI; aumentó, aproximadamente, un 20% en los ´90, manteniéndose en un porcentaje


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similar al PBI que en los ´80. En la crisis y la recuperación cayó a niveles promedio similares a los de los ´80, con un porcentaje del PBI aún menor. En el 2006 se ubica en un 12% por encima al nivel absoluto de los ´90 y en un porcentaje similar al PBI.

Claro que, si se observa año a año, surge la inestabilidad del ciclo: el gasto total aumentó, de 1990 a 1994, un 42.9 22%; bajó en 1995 y 1996 para luego seguir subiendo hasta alcanzar un nivel en 1999 que era un 59% superior al del año 1990. Luego de la crisis, en el 2002 y el 2003, el gasto cae abruptamente pero siempre por encima del nivel de 1990. Luego inicia una escalada fuerte.

Si el análisis se realiza como porcentaje del PBI, surge que:

• desde el 30,37% de 1990 hay una tendencia ascendente sólo interrumpida de 1996 a 1998;

• en 1999 la relación de G/PBI crece hasta alcanzar el récord de la década (un 34%);

• recién en el 2002 y en el 2003 la caída es importante, debido fundamentalmente al retraso salarial de los empleados;

• a partir del 2004 comienza a aumentar incluso como porcentaje del PBI.

Cuadro Nº 9: argentina - Gasto Público Consolidado

añOGaSTO PúBLICO CONSOLIDaDO

(EN % PBI)

GaSTO PúBLICO CONSOLIDaDO

(MILL $ 2001)

haBITaNTES (NúMERO)

GaSTO CONSOL. POR haBITaNTE

(EN PESOS 2001)

1980 29,04 74.545 28.093.507 2653,461981 31,34 78.569 28.524.120 2754,481982 28,05 63.532 28.963.109 2193,551983 25,92 63.218 29.407.972 2149,691984 26,58 65.344 29.856.213 2188,621985 29,95 66.525 30.305.336 2195,161986 32,15 70.980 30.757.601 2307,721987 34,64 78.566 31.214.665 2516,961988 32,17 69.501 31.673.154 2194,321989 31,71 62.370 32.129.676 1941,201990 30,37 59.366 32.580.854 1822,111991 31,04 66.077 33.028.546 2000,601992 31,49 74.339 33.475.005 2220,731993 31,71 79.683 33.917.440 2349,321994 31,82 84.993 34.353.066 2474,101995 32,55 82.564 34.779.096 2373,951996 30,59 80.323 35.195.575 2282,191997 30,36 85.527 35.604.362 2402,151998 30,99 90.181 36.005.387 2504,65



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1999 34,25 96.929 36.398.577 2662,992000 33,8 94.484 36.783.859 2568,632001 35,72 95.969 37.156.195 2582,852002 29,34 60.539 37.515.632 1613,70

Si vemos el gasto por jurisdicciones, siempre con la misma fuente, surge claramente la provincia-lización ejecutada. La Nación pasó de gastar el 63% del total al 50%, los municipios han aumen-tado su participación relativa pero muy tímidamente. En esta pérdida de importancia relativa de Nación influye justamente la transferencia de la educación.

Cuadro Nº 10: Gasto Público por Jurisdicciones

añO NaCIÓN PCIaS + GCBa (1) MUNICIPIOS TOTaL

1986 63,08 31,45 5,47 1002009 54,2 38,2 7,5 99,9

(1): Contiene el gasto de Capital Federal

Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la DAGPyPS

Realizando un análisis por componente durante los ´90 como muestra el cuadro Nº 11, pode-mos ver que:

• La caída relativa más importante es la del gasto público en servicios económicos (fun-damentalmente en transporte y energía) que baja, casi constantemente, del 24% de 1989 y el 17% en 1990, al 6,29% de 1999; sólo sube algo (al 8,35%) en el año 2003.

• Salud crece hasta 1994, luego desciende del 14% de 1990 a un 13% de 1999 y sube algo sólo en el 2003.

• Previsión es muy inestable, pero del 26% de 1990 y el 27% de 1991 se llega al 23% de 1999 y al 22% del 2003. El problema en este rubro es más bien el descenso de los in-gresos, por motivo de la privatización del sistema jubilatorio.

Entre los que ganan posiciones relativas:

• en primer lugar, está el concepto de servicios de la deuda pública, con porcentajes nun-ca menores al 5,5% y, desde 1994, en aumento constante. En 1999 se llega al 10,4%; en el 2003 la participación baja al 8%; y en toda la década se pagó un 23% del PBI de un año en este ítem. Si le sumamos los pagos hasta el 2003, se nos fue el 36%; es cierto que hay refinanciaciones, pero los vencimientos cuentan.

• También ganó posiciones la educación que del 11,5% de 1990 pasó al 14% en 1999 (en el 2003 vuelve a los niveles de 1990).

• A partir del 2000, podemos observar que el gasto público en servicios económicos mantiene una tendencia a la baja hasta el 2003, año en que casi duplica el porcentaje del 2002 y sigue creciendo hasta el 2006. Básicamente, este crecimiento se atribuye al aumento de los subsidios a la energía y combustibles.


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En cuanto al gasto en Educación, Ciencia y Técnica, si bien la tendencia no es pareja, los valores a partir del 2000 son mayores que los presentados en la década del 90, excepto los de los años 2003 y 2004 (13,77% y 14,37% respectivamente). En el resto de los años superan el 14,41% (1991), que es el porcentaje más alto de la década del ´90, alcanzando en 2006 el pico más ele-vado con un 15,67% del gasto. Con los datos que se tienen es difícil sacar conclusiones acerca del impacto de la ley de financiamiento educativo.

El gasto en previsión comienza a bajar desde el 2003, llegando en 2005 al 19,27%, el porcentaje más bajo de toda la serie. Si bien este gasto crece en relación al PBI, lo hace menos que otros gastos; de todos modos, el 2006 no computa el aumento jubilatorio del 2007. En el caso del gasto en Promoción y Asistencia Social, la tendencia es claramente creciente a partir del 2002, alcanzando casi el 6% el último año de la serie.

El gasto en Servicios de la Deuda Pública no sólo mantiene en el 2000 y 2001 los dos dígitos que había alcanzado en 1999, sino que los supera, alcanzando el 12,62% y el 14,91% con respecto al 10,41% de 1999. Luego comienza a bajar, pero los valores siguen siendo más altos que los de la década del 90. El actual gobierno de Cristina de Kirchner, luego del default, ha honrado los pagos en término.

Cuadro Nº 11: Gasto consolidado por principales componentes –índice 1990=100–

FINaLIDaD / FUNCIÓN 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997* 1998* 1999** 2000** 2001** 2002**

GaSTO TOTaL. En millones de pesos de 2001

59.366 66.077 74.339 79.683 84.993 82.564 80.323 85.527 90.181 96.929 94.484 95.969 60.539

GaSTO TOTaL. En % del PBI 30,37 31,04 31,49 31,71 31,82 32,55 30,59 30,36 30,99 34,25 33,8 35,72 29,34

GaSTO TOTaL. índice 1990=100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

I. FUNC. DEL ESTaDO 16,2 18,69 19,31 19,44 19,78 19,18 19,15 18,64 19,06 19,73 18,71 18,07 18,95

I.1. aDM. GENERaL 8,05 9,28 9,95 10,25 10,52 9,8 9,86 9,46 9,75 10,42 9,32 8,74 8,94

I.2. JUSTICIa 1,59 1,95 2,08 2,23 2,33 2,41 2,45 2,48 2,53 2,59 2,71 2,74 2,8

I.3. DEF. y SEG. 6,57 7,46 7,27 6,96 6,93 6,98 6,84 6,71 6,79 6,72 6,68 6,59 7,21

II. GTO PUB. SOCIaL 61,14 63,18 62,9 63,98 66,06 65,25 65,74 65,16 64,83 63,57 63,35 62,05 67,23

II.1. EDUC., CULT. y CIENCIa y TéCN.

11,58 11,64 12,09 12,91 13,08 13,29 13,52 14,18 14,19 14,41 14,81 14,6 15,03



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II.2. SaLUD 13,86 14,03 14,17 14,63 15,38 15,3 15,1 14,91 14,87 14,97 14,66 14,31 15,19

II.3. aGUa POT. y aLCaNT. 0,44 0,43 0,41 0,56 0,56 0,63 0,48 0,56 0,5 0,41 0,3 0,27 0,31

II.4. VIV. y URB. 2,33 1,99 1,45 1,48 1,56 1,33 1,39 1,53 1,59 1,29 1,14 1,14 0,8

II.5. PROM. y aSIST. SOCIaL 2,9 2,89 2,93 3,47 3,58 3,15 3,45 3,92 4,09 3,93 3,63 3,54 4,17

II.6. PREVISIÓN SOCIaL 26,12 27,01 26,83 24,9 25,91 25,78 26,18 24,69 24,03 23,03 23,46 22,79 24,09

II.7. TRaBaJO 1,3 2,21 2 2,67 2,86 2,96 2,98 2,84 2,78 2,83 2,82 2,91 5,15

II.8. OTROS SERV. URB. 2,63 2,99 3,01 3,35 3,14 2,8 2,64 2,52 2,78 2,69 2,53 2,49 2,48

III. GTO PUB. EN SERV. ECON. 17,48 11,71 9,83 10,74 8,64 8,67 7,88 7,4 7,42 6,29 5,32 4,97 4,82

III.1. PROD. PRIMaRIa 0,88 0,89 0,72 0,93 0,96 0,9 0,89 0,86 1,05 1,15 1,02 0,86 0,9

III.2. ENERGía y COMB. 6,04 4,53 4,18 4,13 2,36 1,98 1,45 1,26 1,19 0,92 0,92 0,69 0,85

III.3. INDUSTRIa 0,54 0,54 0,4 0,54 0,29 0,31 0,24 0,24 0,24 0,21 0,18 0,17 0,16

III.4. SERVICIOS 3,74 3,18 3,17 3,48 3,49 3,52 3,15 3,78 3,82 3,3 2,65 2,67 2,35

III.5. OTROS GTOS EN SERV. ECON.

6,27 2,56 1,37 1,66 1,53 1,96 2,15 1,27 1,12 0,71 0,55 0,58 0,56

IV. SERV. DE La DEUDa PUB. 5,17 6,42 7,96 5,84 5,52 6,89 7,23 8,81 8,69 10,41 12,62 14,91 8,99

Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales - Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía y Producción de la República Argentina.

4.3. El análisis de la recaudación

El aumento del gasto fue acompañado, aunque veremos que no en igual manera, por el aumen-to de la recaudación en relación al PBI. Este aumento fue producido por la reforma tributaria, especialmente por la generalización del IVA (como vimos, un impuesto claramente regresivo) y el constante aumento de los niveles de su alícuota.

El gráfico Nº8 permite ver que el IVA duplica su recaudación y representa durante los ´90 casi un 7% del PBI y casi el 40% del total de recursos, mientras Ganancias representa cerca del 2% del PBI y algunos años, algo más.


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Gráfico Nº 8: Presión Tributaria 1991-2000 –en % del PBI–

Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la Sría. de Hacienda.

La seguridad social, que aparece en el presupuesto luego de la privatización del sistema de ju-bilaciones, recauda el 4% del PBI pero eroga entre un 7 y un 8% y los combustibles, impuestos internos, bienes personales, menos del 1%. Se trataba de una estructura claramente regresiva por la importancia del IVA.

Luego de la crisis, hay una leve mejora de la participación relativa de Ganancias:

• aparece el ICDCB, Impuestos a los Créditos y Débitos en Cuentas Bancarias,

• y las retenciones (que representaron desde su aparición, casi el 2% del PBI, porcentaje similar al histórico).

El cuadro Nº12 permite ver, además, que los impuestos provinciales se mantienen constantes en un, aproximadamente, 2% del PBI. Este Tema será retomado más adelante.

Cuadro Nº 12: Comparativo anual de Recaudación de impuestos –en millones de pesos–

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

IVa 6235,1 13348,6 16266,6 17365,7 17442,2 18825,1 20473,9 20857,4 18771,0 19008,5

GaNaNCIaS - 2526,3 4272,3 5821,6 6238,5 6801,6 8333,8 9488,6 9979,7 11055,3

DéBITOS y CRéDITOS 1639,3 661,0 2,7 1,5 - - - - - -

CONT. SOC. 7750,0 11237,0 13191,0 13909,0 12251,0 10758,7 11102,9 11017,1 10056,9 9669,9

COMBUSTIBLES LIq. y GaS 2377,7 2496,7 2058,9 2068,6 1792,4 2338,3 3927,1 3692,4 3587,9 3478,2

DER. ExPORTaCIÓN 522,8 62,2 25,4 32,9 50,1 28,3 6,5 27,9 25,1 32,1

DER. IMPORTaCIÓN 837,0 1974,9 2440,4 2768,3 1977,5 2225,1 2827,0 2775,9 2277,7 1976,3

BIENES PERSONaLES 23,6 95,1 141,9 158,7 300,3 653,0 488,7 772,2 545,5 1024,2

Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la Secretaría de Hacienda

›››

Der. Importación

Bienes personales

Der. Exportación

Ap. y Cont. Seg. Soc

Combustibles liq. y gas

Débitos y créditosGanancias

IVA

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

18,0

16,0

14,0

12,0

10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0

›››



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4.4. El resultado consolidado

La performance descripta del lado del gasto no fue acompañada por los recursos. En el gráfico Nº9 se muestra que el resultado total de la Nación + las provincias alcanza resultados positivos sólo en 1992 y records negativos enormes en 1996, 1999 y 2001.

El resultado fiscal, en el nivel nacional, sin los ingresos de las privatizaciones fue positivo en todo el período, excepto en 1996 y en 1999, con déficits que rondaron el 1%. Las privatizaciones hicie-ron que el superávit de 1992 supere el 2%. El resultado total del gobierno nacional fue negativo desde 1994, alcanzando un récord del 3% en 1999 y del 4% en el 2001.

Gráfico Nº 9: Resultado Total Nación y Provincias consolidado –en % del PBI–

Fuente: Cetrángolo y Jiménez (2002)

Por su parte, las provincias sólo tuvieron superávits primarios en el año 1997, contribuyendo más que la Nación al resultado negativo general.

El resultado final es muy importante para conocer el margen de acción que tiene el gobierno nacional para sostener la política económica.

{ Cuando el resultado a nivel nacional es positivo pero el de las provincias es negativo, la Nación tiene que transferir fondos para cubrir el endeudamiento provincial y en ese caso la capacidad de acción del gobierno para la política económica disminuye.

{ Cuando los déficits son tanto nacionales como provinciales, se debe recurrir al endeudamiento externo y la situación se hace aún más complicada.

{ Cuando hay superávit a nivel nacional y a nivel provincial y es posible contar con un balance positivo de 3 o 4 puntos del PBI, el Tesoro Nacional cuenta con fon-dos genuinos para realizar una política económica activa: probablemente la más importante es el sostenimiento del tipo de cambio.

›››1

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% d

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›››1992

1993

1994

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1997

1998

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2001

19921993

1994

1995 1996

1997

1998

1999

2000

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4.5. La coparticipación y el gasto en personal

Otro tema central del análisis es la evolución del gasto en personal, en el mismo gráfico se nota que estos rondaron el 3% del PBI, crecieron de 1994 a 1998 y se estabilizaron luego; es decir, no influyeron en el resultado negativo del período. Los que sí influyeron fueron los pagos de deuda y las pasividades (a través de las cuales impacta la privatización del sistema de jubilaciones) que van del 5,25% al 6,25%.

En las provincias sí se observa un aumento del gasto en personal en relación al PBI. En realidad, mientras el PBI crecía, de 1994 a 1998, el gasto en personal crecía al mismo ritmo. Cuando el PBI se estancó, el gasto en personal siguió creciendo. Creció a un ritmo muy similar al de PBI para esta-bilizarse luego en un nivel algo superior. En las provincias, sin embargo, el gasto en personal siguió teniendo una inercia positiva al margen de que el PBI se había estancado. Esta situación es muy común, sobre todo, en las provincias donde el gasto en personal viene a cubrir los problemas de empleo de algunas regiones; por lo tanto, ese gasto en personal es muy inflexible a la baja, aún en los momentos en que la economía, debido a su estancamiento, no puede sostenerlo.

Por lo que vemos entonces, la recaudación nacional creció y eso permitió también mayores transferencias a las provincias (hasta el Pacto Fiscal), las que incrementaron fundamentalmente su gasto en personal, en especial, en épocas de estancamiento donde éste viene a cubrir los problemas de empleo.

Gráfico Nº 10: Evolución de los componentes del gasto

Fuente: Cetrángolo y Jiménez (2002)

›››

Personal en el gasto nacional

Transferencia a las Provincias y Ciudad de Bs. As.

Pasividades en el gasto nacional

Erogaciones a las provincias en personal

›››

8

7

6

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4

3

2

1

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el P

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1983

1985

1987

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1993

1995

1997

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.:SíN

TESI

S.

LO S

UCE

DID

O E

N L

OS

´90 El rol del Estado

Reforma del Estado Nacional: de techos al gasto.La provincialización:

• Traspaso de servicios a un nivel político-administrativo inferior. • La mayor participación provincial no se generalizó hacia los municipios.

Las privatizaciones:• Graves insuficiencias normativas y regulatorias. • Servicios públicos: fuerte rol del gobierno nacional en las regulaciones. La gestión pasó a

ser privada. • Ferrocarriles: evolución negativa; eliminación de ramales, reducción de horarios, aumento

de la tarifa, fuerte desinversión y desatención al mantenimiento. • Sistema de transporte: gran fragmentación.• Rutas: se otorgó la concesión del mantenimiento y la gestión de buena parte del

entramado de rutas nacionales y de accesos a las grandes ciudades. Surgió el peaje. Reforma tributaria:• Regresiva.

El análisis del gasto consolidadoEl gasto consolidado a valores constantes:

• ’80: cayó un 17%, pero aumentó en relación al PBI; • ’90: aumentó un 20%, manteniéndose en un porcentaje similar del PBI que en los ’80. • Crisis de 2001 y recuperación: similar a los ’80, con un porcentaje del PBI aún menor. • 2006: 12% por encima del nivel de los ’90 y en un porcentaje similar al PBI.

El gasto consolidado como porcentaje del PBI: • Desde 1990, tendencia ascendente sólo interrumpida del ’96 al ’98. • 1999: la relación de gasto/PBI es el récord de la década (34%).• 2002 y 2003: caída importante.• 2004: comienza a aumentar, incluso como porcentaje del PBI.

El gasto consolidado por jurisdicciones: Nación pasó de gastar el 63% del total al 50%, los munici-pios han aumentado su participación relativa pero muy tímidamente.


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.:SíN

TESIS. LO

SUCED

IDO

EN LO

S ´90El gasto consolidado por componente

• La caída relativa más importante es la del gasto público en servicios económicos (fundamentalmente en transporte y energía)

• Salud crece hasta 1994 y luego desciende. Ganan posiciones relativas el concepto de servicios de la deuda pública y en menor medida la educación.

A partir del 2000• Servicios económicos: tendencia a la baja hasta el 2003, creciendo luego hasta el 2006. • Educación, Ciencia y Técnica: desde el 2000, mayor que en los 90. • Previsión: baja desde el 2003, y Promoción y Asistencia Social: creciente a partir del

2002.• Servicios de la Deuda Pública: más alto que en los 90.

El análisis de la recaudación • El IVA: representa 7% del PBI y casi el 40% del total de recursos. • Ganancias: 2% del PBI. • La seguridad social: 4% del PBI • Los combustibles, impuestos internos, bienes personales: menos del 1%.

Luego de la crisis hay una leve mejora de la participación relativa de Ganancias; aparece el ICDCB.

El resultado consolidadototal de la Nación + las provincias,

• resultados positivos sólo en 1992 y 1993, y records negativos enormes en 1996, 1999 y 2001.

El resultado fiscal en el nivel nacional sin los ingresos de las privatizaciones fue positivo en los 90 excepto en 1996 y en 1999, con déficits que rondaron el 1%. Las provincias sólo tuvieron superá-vits primarios en el año 1997.

La coparticipación y el gasto en personal • Impuestos provinciales: constantes en los ’90 mientras crecía la recaudación nacional. • Coparticipación: similar a la recaudación nacional (las transferencias a las provincias

partieron del 5,4% -1991- y luego superaron el 6%).• Resultado negativo del período: influyeron los pagos de deuda y las pasividades.• Provincias: aumento del gasto en personal en relación al PBI.



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Como hemos visto la situación fiscal es para nosotros muy importante desde el momento en que permite tener una política monetaria activa y sostener un tipo de cambio alto y competitivo y por lo tanto estimular el crecimiento.

Por eso, vamos a ver qué sucede en la actualidad con el resultado fiscal de la Nación, es decir, la diferencia que hay entre los gastos y los recursos. Trataremos de entender las perspectivas de ese resultado que es lo que nos va a permitir saber si el gobierno tendrá un excedente para sostener el dólar en los niveles reales actuales e incluso permitir que el peso se devalúe en este período en tér-minos reales. También es importante entender cómo evoluciona la recaudación y cómo evoluciona en los últimos meses el gasto a fin de definir si esta situación fiscal se va a mantener.

Este análisis debe hacerse en el contexto de discusión de los derechos de exportación, también llama-dos retenciones, analizando cuál es el rol que juegan éstas en la recaudación y la situación fiscal.

El resultado primario de la Nación ha sido positivo desde 2003.

El Resultado Financiero también muestra una tendencia positiva a partir de 2003 y en el 2007 (según el gráfico Nº 11) en particular, ha crecido a razón de 0,1% por trimestre. En este último año podemos detectar la influencia de los ingresos extraordinarios provenientes de los traspasos de las AFJP al Régimen de Reparto.

En términos del producto, los resultados para el 2007 fueron:

• el resultado primario rondó el 3,5%;

• el resultado financiero se incrementó alcanzando un 1,03%.

Observando la trayectoria histórica que ha tenido nuestro país, con déficits de dos dígitos en momentos de crisis, estos resultados positivos cobran mayor importancia. Obtener un resultado superavitario significa que el gobierno ha de disponer de un margen mayor de recursos para ha-cer frente a las amortizaciones de la deuda pública o para llevar a cabo políticas públicas (como la Asignación Universal por Hijo, por ejemplo) sin tener que recurrir para ello al uso de reservas o al financiamiento del BCRA.

05. La SITUaCIÓN FISCaL aCTUaL

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Gráfico Nº 11: Evolución histórica del Superávit Primario y Financiero Consolidado –en % del PBI–

Fuente: Indicadores Económicos, MECON

Para el 2011, luego de una caída pronunciada hacia mediados del 2009, observamos nueva-mente superávits tanto en el resultado primario como financiero, pero a un nivel menor que el promedio de la década, como vemos en el gráfico Nº12.

Gráfico Nº 12: Resultado Fiscal acumulado, 2006-2011 –en % del PBI–

Fuente: Indicadores Económicos, en base a datos de la Sría. de Hacienda

Los ingresos generados por el traspaso desde las AFJP, a los que nos referimos más arriba, apor-tan un 92% al total del casi 45% del crecimiento de los Ingresos Totales, durante el 2007. Sin

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embargo, los Gastos Totales crecieron aún más que los Ingresos como consecuencia de los in-crementos salariales, de las asignaciones familiares, los aumentos en los haberes previsionales y las mayores transferencias al sector privado que, en combinación, provocaron una importante aceleración de la economía del país. Pero en el primer trimestre de 2008 la situación parece revertirse ya que los recursos aumentaron un 40,5% y los gastos un 34,7%.

Si analizamos el cuadro Nº 13 de los Recursos Tributarios Acumulados vemos que la presión tri-butaria sigue subiendo, acercándose al 30% del PBI (Brasil está en el 35%). En ese crecimiento, los componentes que más influyen son, como viene sucediendo en los últimos años, el IVA que repre-senta el 7,60% del PBI, las Ganancias con un 5,4% en ascenso y la Seguridad Social con el 4,5%.

Los derechos de exportación, impuestos que han sido muy discutidos en los últimos años, repre-sentaron el 2,3% del total de la presión tributaria y han mostrado un aumento del 17,4%, como consecuencia tanto del aumento de las cantidades embarcadas como de los mayores precios internacionales, de los cambios en la composición de las exportaciones gravadas y de los incre-mentos en las alícuotas, fundamentalmente de la soja. Esto ha permitido incrementar la recau-dación en base a la captura de rentas extraordinarias provenientes de los recursos naturales.

Gráfico Nº 13: Presión Tributaria 2001-2011 –en % PBI–

Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la Sría. de Hacienda

Es interesante ver que en septiembre 2007 el 73,2% de los derechos de exportación era apor-tado por sólo tres grupos de bienes: Productos del Reino Vegetal, Productos de las Industrias Alimentarias y Grasas y Aceites Vegetales o Animales, que mostraron aumentos recaudatorios superiores. Si agregamos Productos Minerales (minería y petróleo), Animales Vivos, Material de Transporte y Productos de la Industria Química, la participación se eleva al 93%.

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Der. Importación

Bienes personales

Der. Exportación

Ap. y Cont. Seg. Soc

Combustibles liq. y gas

Débitos y créditosGanancias

IVA

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Gráfico Nº 14: Derechos de Exportación: por grupo de bienes –Composición Anual–

Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la AFIP

Cabe aclarar que además de los Derechos de Exportación (que son una importante fuente de recursos para la Nación) en respuesta al escenario de crisis internacional, entre otras medidas, el gobierno nacional creó el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS), a través del Decreto N° 897/07 del 13/07/07; asimismo, con la Ley N° 26.425 del 20/11/08 dispuso el traspaso en espe-cie de los fondos de las AFJP al actual Sistema de Reparto.

El hecho de que dichos fondos hayan pasado a ser administrados por el Estado abrió la posibili-dad de que sean utilizados efectivamente en la financiación de inversiones de largo plazo y, en momentos de crisis, para llevar a cabo políticas anticíclicas.

Sin embargo, desde su creación a esta parte, no ha habido diferencias sustanciales respecto a la composición de cartera del FGS en comparación con la que poseían las AFJP, y, por otro lado, se ha abierto un importante debate en torno a la sustentabilidad de las jubilaciones en el futuro.

Más allá de la discusión acerca de la intangibilidad del FGS y su uso discrecional por parte del Estado, parece necesario un estudio más pormenorizado de los gastos a realizar con el mismo y sus consecuencias reales en el largo plazo.

Resto

Grasas y aceites animales o vegetales

Prod. de las industrias alimentarias

Productos del reino vegetal

Productos minerales

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5.1. Un tema central del análisis: los problemas estructurales de la coparticipación

La Constitución Nacional delimita las potestades tributarias de la Nación y las provincias esta-bleciendo que los impuestos indirectos son concurrentes entre ambos niveles, salvo en lo que respecta a los gravámenes de importación y exportación, los cuales son exclusivamente naciona-les. Los impuestos directos son exclusivamente provinciales, sin embargo existe la posibilidad de que la Nación los utilice durante un plazo limitado y “siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan”.

Actualmente, en el 2012, como hemos dicho, ya casi no queda tributo que no tenga, al menos parcialmente, algún tipo de asignación específica.

El resultado de las leyes de tributos provinciales, las sucesivas leyes de coparticipación y los pactos posteriores ha sido un cambio en el “reparto efectivo” de los recursos que muestra evi-dencias claras de sus múltiples remiendos, como veremos a continuación.

Luego del establecimiento de la ley de coparticipación federal 23.548 (en 1988), los tributos propios, a nivel nacional y provincial, se mantuvieron a lo largo de la década. Para el año 2011 queda definida su participación porcentual de la siguiente manera:

Gráfico Nº 15: Estructura de la Recaudación –año 2011–

La ley 23.548, que prevaleció durante toda la década del ´90 y que prevalece aún en nuestros días, ha experimentado sucesivas alteraciones en los porcentajes de algunos tributos, producto de los diversos pactos entre la Nación y las Provincias. Los últimos cambios de esta índole (que, como ya hemos dicho, responden a criterios difíciles de describir, pues surgen más como resul-tado de las pujas e intereses políticos que de a una distribución seriamente ponderada de los recursos) han arrojado los resultados que se observan en el detalle del siguiente cuadro:

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P ROV I N C I a SN aC I O N a L

Fuente: IARAF, en base a datos de estadísticos del MECON

IVa Neto

Seguridad SocialDerechos de exportación

Impuesto a los automotores

Impuesto a los sellos

Impuesto inmobiliario

Impuesto a ingresos brutosGanancias

Resto

OtrosCheque 28%

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Cuadro Nº 13: Conceptos coparticipados al conjunto de las provincias –en millones de pesos–

*El año 2012 incluye hasta el día 31 del mes de Mayo. Fuente: CEFED, en base a datos del MECON.

LEy Nº 25.570- CONCEPTOS

COPaRTICIPaDOS

MILLONES DE PESOS

COPaRTICIPaDOS2009

MILLONES DE PESOS

COPaRTICIPaDOS2010

MILLONES DE PESOS

COPaRTICIPaDOS2011

MILLONES DE PESOS

COPaRTICIPaDOS2012*

C.F.I. NETa DE LEy Nº 26.075 51.291 67.993 103.831 42.192

FINaNC. EDUCaTIVO LEy Nº 26.075 6.402 10.045 0 6.817

TRaNSFERENCIaS DE SERVICIOS 1.284 1.284 1.284 535

IMPUESTO a LaS GaNaNCIaS 8.129 11.082 15.488 6.937

FDO. PaRa INFRaES. BaS. SOCIaL 2.847 3.691 4.977 2.580

ExCEDENTE DE OBRaS DE CaRáCTER SOCIaL a BS.aS. 4.841 6.952 10.071 4.174

LEY 24.699 440 440 440 183

IMP. BIENES PERSONaLES 2.424 3.086 3.532 1.866

LEy Nº 24.699 2.170 2.763 3.163 1.672

LEy Nº 23.966 . aRT. 30 253 322 369 195

IMP. S/LOS aCTIVOS FDO. EDUCaTIVO LEy Nº 23.906 1 1 1 0

IVa LEy Nº 23.966 aRT. 5º PTO.2 585 781 1.018 493

IMP. COMBUSTIBLES LEy Nº 23.966 2.567 3.534 4.449 2.414

OBRaS DE INFRaESTRUCTURa 317 437 554 297

VIaLIDaD PROVINCIaL 634 874 1.108 594

F.E.D.E.I. 106 140 147 107

FO.Na.VI. 1.510 2.083 2.640 1.416

RéGIMEN DE La ENERGía ELéCTRICa LEy Nº 24.065 512 486 486 227

FONDO P/COMP.TaRIFa ELéCTRICa 294 279 266 127

TRaNSF. a EMPR.ENERG. ELéCTR. 35 35 30 14

F.E.D.E.I. 183 173 189 86

FONDO COMPENSaDORDESEqUIL. FISCaLES 550 550 550 229

REG. SIMPLIF. PEqUEñOS CONTRIBUy. LEy Nº 24.977 465 627 894 435

TOTaL 74.209 99.469 131.532 62.147


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Cuadro Nº 14: Modificaciones al Régimen de Coparticipación en los ‘90

RéGIMEN DE COPaRTICIPaCIÓN y SUS MODIFICaCIONES EN LOS ‘90 añO

LEy 23.548 Coparticipación federal de Recursos Fiscales. 26-ene-88

LEy 23.906/91 Cultura y Educación. 18-abr-91

LEY 23.966 Impuesto Sobre los Bienes Personales no Incorporados al Proceso Económico. 20-ago-91

LEY 24.049 Transferencia de Servicios Educativos. 07-ene-92

LEy Nº 24.065/91 Régimen de la Energía Eléctrica. 16-ene-92

LEY 24.130 Acuerdos entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales. 22-sep-92

Decreto 1807/93 Pacto Federal para el Empleo, La producción y el Crecimiento. 02-sep-93

LEy Nº 24.464/95 Sistema Federal de la Vivienda. 04-abr-95

LEY 24.699Prórroga del Pacto Fiscal-Modificación de la Distribución del Producido de los Impuestos sobre Combustibles, Ganancias y Bienes Personales no Incorporados al Proceso Económico.

27-sep-96

LEY 24.919 Prorróga de la Vigencia de la Ley del Impuesto a las Ganancias, Texto Ordenado en 1997. Modificación de la Ley 24.699. 31-dic-97

LEY 24.977 Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes. 06-jul-98

Decreto 280/97 Distribución del Producido del I.V.A. Parte Pertinente. 15-abr-97

Decreto 649/97 Ley de Impuesto a las Ganancias. Parte Pertinente. 06-ago-97

DECRETO 518/98 Impuesto sobre los Combustibles Líquidos y el Gas Natural. 18-may-98

LEy 24.986 Fondo de Emergencia Social (Provincia de Santa Fe). 15-jul-98

LEY 25.063Modificaciones en los Impuestos al Valor Agregado, a las Ganancias y sobre los Bienes Personales. Parte Pertinente a la Prórroga de Plazos Establecidos en la Ley 24.699.

30-dic-98

LEY 25.067 Régimen Simplificado Para Pequeños Contribuyentes. Distribución del Producido. 18-ene-99

LEy 25.082

Distribución del Producido del Impuesto Sobre los Intereses Pagados y el Costo Financiero del Endeudamiento Empresario y del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta. Afectación de Recursos al S.I.J.P.

20-ene-1999

Fuente: Elaboración propia, en base a datos del MECON

Es muy importante en la coparticipación secundaria, es decir, entre las provincias, considerar las diferencias existentes entre:

• los porcentajes que surgen de la Ley de Coparticipación,



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• el total de transferencias (si se le suman las transferencias no automáticas)

• e incorporar lo que se recibe del sector público en el territorio como un flujo positivo.

Para luego comparar esas tres transferencias con lo que la provincia aporta de valor agregado a la producción nacional y, por lo tanto, a la recaudación.

Cuadro Nº 15: Distribución de la recaudación provincial, año 2006 –en porcentajes–

Fuente: CEPAL, en base a datos de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias

Las cinco jurisdicciones arriba señaladas recaudan la mayor proporción de tributos provinciales y a su vez, generan las tres cuartas partes del PBI. Veamos en detalle esta situación para todas las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires:

Cuadro Nº 16: Distribución provincial de recursos de origen nacional

COLUMNa 1 COLUMNa 2 COLUMNa 3 COLUMNa 4 COLUMNa 5 COLUMNa 6 COLUMNa 7 COLUMNa 8

PROVINCIaS

Procedencia de la recaudación nacional. Participación % sobre total.

Año 2003

Procedencia de la recaudación nacional

($ por habitante).

Año 2003

Distrib. de recursos de origen nacional. Transferencias automáticas y no autom. Participación % sobre total.

Año 2003

Distrib. de recursos de origen nacional. Transferencias automáticas y no autom. ($ por habitante).

Año 2003

Composición del gasto por ubicación geográfica.

Participación % sobre total.

Año 2003

Distrib. de los gastos tributarios

Participación % sobre total.

Año 2003

Total

Transferencias

Participación. % sobre total.

Año 2003

Saldo Fiscal

Participación. % sobre total.

Año 2003

CaPITaL FEDERaL 19,6 5310 1,6 99 29,2 22,1 21,4 -18BUENOS aIRES 37,2 2021 22,7 292 27,7 27,4 26,4 -14,5

CaTaMaRCa 0,7 1604 2,5 1347 1,3 1,9 1,7 1,8

ChaCO 1,2 921 4,5 812 1,4 1,4 2,2 3,3

ChUBUT 1,7 3180 1,8 776 1,1 2,7 1,5 0,1

CÓRDOBa 8,4 2064 8,1 472 6 6,5 6,6 -0,3

CORRIENTES 1,1 853 3,6 679 1,5 0,9 1,9 2,5

ENTRE RíOS 2,5 1639 4,6 707 2 1,7 2,6 2,1

PROVINCIaRECURSOS TRIBUTaRIOS PRODUCTO BRUTO GEOGRáFICO

% DEL TOTaL % aCUMULaDO % DEL TOTaL % aCUMULaDO

BUENOS aIRES 38,8 38,8 33,7 33,7

G.C.a.B.a. 22,6 61,4 21,8 55,5

SaNTa FE 6,9 68,3 8,1 63,6

CÓRDOBa 6,8 75,1 8,0 71,7

MENDOza 3,6 78,8 4,2 75,8

19 RESTaNTES 21,2 100,0 24,2 100,0


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FORMOSa 0,4 691 3,4 1233 0,8 0,4 1,4 2,9

JUJUy 0,9 1055 2,8 809 1,4 0,6 1,6 1,9

La PaMPa 0,7 1689 2 1160 1 0,6 1,2 1,3

La RIOJa 0,5 1325 2 1229 1,6 1,1 1,6 1,5

MENDOza 3,4 1638 4 450 3,3 3,6 3,5 0,6

MISIONES 1,2 931 3,3 608 1,3 1 1,8 2,1

NEUqUéN 1,9 2980 1,8 688 1 1,7 1,3 0

RíO NEGRO 1,2 1587 2,4 783 1,4 2,4 1,8 1,3

SaLTa 1,5 1078 3,7 606 2,1 1,2 2,4 2,1

SaN JUaN 0,9 1065 3,1 892 1,8 2,3 2,2 2,2

SaN LUIS 0,9 1894 2,2 1049 1 2,4 1,5 1,2

SaNTa CRUz 1,2 4654 1,8 1601 0,8 1,7 1,2 0,6

SaNTa FE 9,3 2336 8,4 500 6,7 7 7,2 -0,9

SaNTIaGO DEL ESTERO 0,7 699 3,8 849 2 0,7 2,2 3,1

TIERRa DEL FUEGO 0,7 5327 1,4 2402 0,8 6,7 1,8 0,6

TUCUMáN 2 1101 4,5 594 2,7 2 3 2,5

TOTaL 100 2072 100 489 100 100 100 0

Fuente: “Redistribución Regional y Discriminación en el Sistema Fiscal Argentino”, Cuadernos de Economía Nº 68, Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires, octubre de 2004.

El caso de la provincia de Bs. As. y la CABA merece un análisis particular. Del cuadro Nº16 surge que la provincia de Buenos Aires y la Capital Federal tienen los saldos fiscales más negativos. Como hemos analizado en el apartado sobre la provincia de Bs. As., ésta debería recibir el 22% de la coparticipación. Si bien recibe algo más, considerando las transferencias no automáticas (columna 3), y lo recibido crece con los gastos del sector público en su territorio (columna 5 y 6), aporta el 37% (columna 1). Por lo que, luego de la Capital, es la que más aporta a que las transferencias por habitante, en muchas provincias, sea enormemente alta (columna 4). Con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sucede algo similar.

El resultado debe medirse en términos de esfuerzo propio en el financiamiento. Esto significa que el saldo fiscal negativo, o escasamente positivo, representa lo que la provincia no gana res-pecto a lo que aporta en la distribución secundaria de recursos. La mayor parte de las provincias que no tienen una transferencia neta positiva deben resolver sus necesidades con esfuerzo pro-pio en el financiamiento. Lo veremos por ejemplo para las provincias de Cuyo.

Si observamos el gráfico de más abajo, podremos constatar que Mendoza, que es la provincia que tiene un saldo fiscal más bajo (casi nulo), es, a su vez, la que presenta un porcentaje de es-



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fuerzo fiscal propio más alto (el 25% de sus ingresos). El resultado final es, como se verá luego, en el gráfico Nº 16, unos ingresos por habitante inferiores al resto de las provincias.

Al contrario, San Juan es la provincia de la región que tiene saldo fiscal más alto, incluso uno de los más altos del país: 2,2% (ver cuadro Nº16 y gráfico Nº16), y un esfuerzo fiscal propio escaso: del 13% (año 2003). Sus ingresos fiscales por habitante eran unos 30% más bajos que los de San Luis en el período 1994-2000.

La Rioja tiene un saldo fiscal algo menor (1,5%), un esfuerzo propio más pobre (5%) y un ingreso por habitante que duplica el de San Juan.

Finalmente, San Luis muestra un saldo fiscal menor al de La Rioja (1,1%), un esfuerzo propio cercano al de Mendoza (20%) y por lo tanto un ingreso por habitante superior al de esta provincia e incluso de San Juan que no alcanza al de La Rioja, la más beneficiada por las transferencias nacionales.

Gráfico Nº 16: Recursos de Origen Provincial sobre el Total de Ingresos, para las provincias de Cuyo, San Juan, La Rioja, San Luis y Mendoza –2001-2006–

Fuente: CEFED, en base a datos de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias

En síntesis, las provincias ganan y pierden en la coparticipación secundaria. Las más grandes, efectivamente, pierden en relación a lo que aportan o no ganan y las que menos aportan obtie-nen una transferencia positiva.

Esto va a ser compensado por los recursos propios, situación que va a repercutir en el gasto pro-vincial y en los salarios del sector público de esas provincias (entre ellos, los educativos).

Hay una reflexión que resta por hacer. Esa falta de autonomía de las provincias que menos apor-tan al producto bruto y que más reciben de la coparticipación, ¿es causa o consecuencia de su propio subdesarrollo? No queda claro si como producto de esa dependencia se mantiene su

›››

ROP/Ing. �Total Mendoza

ROP/Ing. �Total San Juan

ROP/Ing. �Total La Rioja

ROP/Ing. �Total San Luis

ROP/Ing. �Total Reg. Cuyo

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30%

25%

20%

15%

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5%

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subdesarrollo o si ese subdesarrollo explica la dependencia. Este debate está abierto y es uno de los temas centrales de la economía regional.

Hemos visto que los impuestos provinciales se mantuvieron constantes en los ´90 mientras cre-cía la recaudación nacional; la coparticipación se movió como la recaudación nacional (las trans-ferencias a las provincias partieron en 1991 del 5,4% y superaron el 6%), excepto en algunos pe-ríodos debido al mencionado Pacto Fiscal Federal que puso un límite al dinero que debía mandar la Nación a las provincias. Incluso las mismas provincias dijeron que si no hubiera habido un tope a las transferencias, el déficit mayor hubiera sido de la Nación.

.:

SíNTESIS.

La SITU

aCIÓ

N FISCa

L aCTU

aL

El resultado primario de la Nación • Ha sido positivo desde 2003, a excepción del año 2009.• Después de largos períodos de déficits, el superávit representó el 3,5% del PBI, en el

2007 y el 1,5%, en el 2011.

El Resultado Financiero • Tendencia positiva a partir de 2003, a excepción del año 2009. • Representó: en el 2007 el 1,03% PBI y en el 2011 el 0,5%.• Los ingresos generados por el traspaso desde las AFJP aportan un 92% al total del casi

45% del crecimiento de los Ingresos Totales, durante el 2007, por los incrementos salariales y de las asignaciones familiares, los aumentos en los haberes previsionales y las mayores transferencias al sector privado.

• En el primer trimestre de 2008 la situación parece revertirse ya que los recursos aumentaron un 40,5% y los gastos, un 34,7%.



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Todo lo visto hasta ahora nos permite definir el cuadro macroeconómico y las distintas situacio-nes y escenarios que se pueden presentar en el futuro.

Lo analizado nos lleva a concluir que el gobierno está en condiciones de sostener:

• un tipo de cambio alto;

• una desocupación en los niveles actuales;

• una distribución del ingreso que no va a mejorar en demasía pero tampoco parecería empeorar

• y unos niveles de crecimiento del producto bruto algo menores pero siempre positivos.

Este escenario es el que hay que entender a la hora de pensar proyectos colectivos o individua-les, económicos, sociales o regionales. Además, son elementos muy importantes que hacen a la propia estructura económica y social de la Argentina, por eso el análisis realizado.

En los próximos párrafos intentaremos ver cómo repercute esta situación y cómo ha repercutido en un segmento particular de la actividad del sector público argentino que es el de los servicios educativos. Lo hacemos con la convicción de que los docentes, potenciales lectores de estos módulos, deberían contextualizar la situación de la educación desde el punto de vista económico financiero: la macroeconomía y la situación del sector público argentino son elementos insosla-yables para el análisis del sistema educativo.

6.1. Lo sucedido hasta los ‘90

Como vimos en el módulo 5, el gasto educativo evolucionó muy erráticamente, con records en algunos períodos anteriores a la década del ´70 y una leve alza en el inicio de esa década, pero una caída ulterior con el ajuste de la dictadura. Luego se observa un incremento importante a mediados de los años ´80 y una dinámica fluctuante posterior.

Recordemos que el presupuesto destinado a esta área alcanzó niveles ciertamente superiores a los obtenidos en los ´70, aún en los años en que el gasto consolidado cayó e incluso siguió esta

06. EL GaSTO y LOS RECURSOS DEL SISTEMa EDUCaTIVO

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misma tendencia durante los primeros tres años de los ´90. Por entonces el porcentaje del PIB correspondiente a estas erogaciones era del 3,3%.

Mientras dicha evolución sucedía, se producía una completa incorporación de la población en edad escolar, proceso que se estanca en 1975. A partir de allí, se inicia un lento camino hacia la provincialización y el aumento de la matrícula privada.

6.2. Lo sucedido con el gasto educativo en los ’90

Si analizamos lo sucedido en la educación en los últimos 15 años, notamos que, en general, la trayectoria del gasto tiene directa relación con la trayectoria del gasto en Educación Básica, el componente más fuerte del total de gasto del sector.

Más específicamente, podemos ver que el Gasto Total en Educación, Cultura, y Ciencia y Técnica co-menzó a crecer desde 1990 hasta 1994, fundamentalmente, por el aumento del gasto en Educación Básica. A partir de 1994 comienza una leve caída que se detiene en 1997, cuando vuelve a crecer hasta la devaluación, por eso en el año 2002 hay una caída que dura en el 2003. A partir de ese año comienza nuevamente a recuperarse. El nivel del 2006 era sólo algo superior al previo a la crisis del 2001.

La inversión en Ciencia y Técnica tiene menos relación con la evolución del Gasto Total, mostran-do una evolución bastante pareja en los 15 años que se mantiene alrededor de los 170 millones de dólares y en el 2006 asciende a los 225 millones de dólares.

Si realizamos el análisis en relación al PBI, surge que el gasto educativo total ronda el 5%, como pa-saba antes de la crisis. Esto sucede luego de que este gasto (por el estancamiento de los salarios) no se recuperara en el 2003 y 2004 como el PBI; en el 2005 comienza la recuperación salarial y el gasto retoma su relación con el PBI. Volveremos al punto al analizar las leyes de financiamiento educativo.

Gráfico Nº 17: Evolución del total del gasto en educación y en cada nivel educativo

(*) Cifras estimativas - En millones de pesos de 2001.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Dirección Nacional de Política Macroeconómica, Secretaría de Política Económica y Planificación de Desarrollo, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

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Total gasto en educación

Ed. básica

Ed. sup. y

universitaria

Ciencia y técnica

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30.000

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1980 1981

19

8219

8319

8419

8519

8619

8719

8819

8919

90 1991

1992

1993

1994

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1996

1997

1998

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2001

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Como hemos dicho, puede observarse en el gráfico Nº 18 que el gasto en educación como por-centaje del PBI ha aumentado, en líneas generales, con el tiempo, sufriendo una notable caída en el 2001 y hasta el 2004, año en que empieza a recuperarse en torno al crecimiento general del PBI argentino (impulsado, especialmente, por las exportaciones de commodities). A partir de ese momento, la senda se vuelve marcadamente ascendente lo que se desprende del gasto en Educación Básica, fundamentalmente, aunque la educación superior y universitaria y lo destina-do a ciencia y técnica también hayan experimentado una leve mejoría.

Gráfico Nº 18: Evolución de los porcentajes del PBI del total del gasto en educación y en los diferentes niveles educativos

(*) Cifras estimativas - En porcentaje del PBI.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Dirección Nacional de Política Macroeconómica, Secretaría de Política Económica y Planificación de Desarrollo, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

Cuadro Nº 17:Gasto Público Consolidado clasificado por Nivel de Gobierno, 2003-2009. –en millones de pesos, en porcentaje y variación porcentual–

FINaLIDaD/FUNCIÓN 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

GaSTO TOTaL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

I. FUNCIONaMIENTO DEL ESTaDO 18,5 19,3 18,3 18,1 17,1 16,5 16,7

I.1. aDMINISTRaCIÓN GENERaL 8,8 9,4 9,1 9,2 8,9 8,4 8,4I.2. JUSTICIa 2,5 2,6 2,4 2,4 2,3 2,3 2,3I.3. DEFENSa y SEGURIDaD 7,3 7,4 6,8 6,5 6,0 5,8 6,0

II. GaSTO PúBLICO SOCIaL 65,1 65,9 62,4 63,8 63,5 62,6 64,3II.1. EDUCaCIÓN, CULTURa y CIENCIa y TECNOLOGía 13,9 14,5 14,9 15,8 15,3 15,6 15,5

II.1.1. EDUCaCIÓN BáSICa 9,1 9,7 9,9 10,4 10,0 10,1 9,8II.1.2. EDUCaCIÓN SUPERIOR y UNIVERSITaRIa 2,7 2,6 2,7 2,9 2,9 2,9 3,1

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Total gasto en educación

Ed. básica

Ed. sup. y universitaria

Ciencia y técnica

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1992

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1995

1996

1997

1998

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Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales

Analizando en detalle el período 2003-2009 vemos que el porcentaje destinado a educación en el consolidado Nación-Provincias, efectivamente, se ha ido incrementando hasta alcanzar el 15,5% del Gasto Público Total. Esto tiene que ver, una vez más, con el incremento de la educación básica y supe-rior y universitaria; la inversión en ciencia y cultura, por otro lado, se ha mantenido constante, lo cual avala un cierto retraso tecnológico que va en detrimento del desarrollo de procesos innovadores.

Noruega (uno de los países situados en los 10 primeros puestos del Índice de Desarrollo Humano en el 2004 estuvo en el primer lugar) destina el 6.8% del PIB y el 16.2% del gasto público total a educación; a nivel latinoamericano, Cuba destina el 8.5% de su PIB a la educación y México el 22.6% de su gasto público total. Si bien en nuestro país ha habido importantes esfuerzos en este sentido al incrementar el monto destinado a educación (especialmente, en la última década), en la práctica, no parece ser suficiente en relación a los resultados obtenidos en términos de calidad educativa, deserción escolar, cobertura y grado de demanda de la oferta pública, entre otros. Además, no debemos olvidar el deba-te en torno a cuáles son las políticas que ameritan los destinos de dichos fondos. Sin duda, la calidad de la educación pública argentina y su financiamiento siguen siendo temas de plena actualidad.

En cuanto a la distribución de los componentes del gasto educativo, en comparación a los ´90, vemos en los gráficos 19 y 20 que no ha variado significativamente desde 1990 hasta el 2009, aunque se des-taca un aumento en la proporción del gasto en Educación Superior y Universitaria del 8,8% y, en menor medida, del 3%, en la inversión en Ciencia y Técnica (sin embargo, como vimos en el cuadro 17, esta última luego se mantuvo constante). Por lo tanto, se ve un descenso del 11,8% en Educación Básica.

II.1.3. CIENCIa y TéCNICa 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7

II.1.4. CULTURa 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4II1.5. EDUCaCIÓN y CULTURa SIN DISCRIMINaR 1,1 1,1 1,2 1,3 1,3 1,5 1,5

II.2. SaLUD 14,5 14,7 13,9 13,8 13,3 13,4 14,4II.2.1. aTENCIÓN PúBLICa DE La SaLUD 6,3 6,4 6,1 6,0 5,8 5,7 5,9

II.2.2. OBRaS SOCIaLES – aTENCIÓN DE La SaLUD 6,2 6,4 6,1 6,0 5,7 5,7 6,3

II.2.3. INSSJyP – aTENCIÓN DE La SaLUD 2,0 1,9 1,8 1,8 1,8 1,9 2,1

II.3. aGUa POTaBLE y aLCaNTaRILLaDO 0,4 0,5 0,4 0,7 0,8 0,9 1,0

II.4. VIVIENDa y URBaNISMO 1,0 1,4 2,1 2,2 1,9 1,4 1,5II.5 PROMOCIÓN y aSISTENCIa SOCIaL 4,8 5,1 5,2 5,5 5,0 4,8 5,2

II.5.1. PROMOCIÓN y aSISTENCIa SOCIaL PúBLICa 4,2 4,5 4,6 4,8 4,3 4,1 4,4

II.5.2. OBRaS SOCIaLES – PRESTaCIONES SOCIaLES 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3

II.5.3. INSSJyP – PRESTaCIONES SOCIaLES 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5

II.6. PREVISIÓN SOCIaL 22,3 22,0 19,2 19,7 22,0 21,5 22,0

II.7. TRaBaJO 5,8 5,1 4,1 3,4 2,8 2,6 2,6II.7.1. PROGRaMaS DE EMPLEO y SEGURO DE DESEMPLEO 4,2 3,5 2,5 1,9 1,3 0,9 0,9

II.7.2. aSIGNaCIONES FaMILIaRES 1,6 1,5 1,6 1,5 1,6 1,6 1,7

II.8. OTROS SERVICIOS URBaNOS 2,4 2,6 2,5 2,7 2,5 2,5 2,2


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Gráficos Nº 19:

Gráfico Nº 20:

De todas maneras, es importante resaltar que las políticas de gasto en educación son verdade-ramente controvertidas por el entramado de actores, las consecuencias que esto conlleva y la relevancia que todo ello tiene en el desarrollo de un país.

Se hace necesaria una reforma educativa que también contemple aspectos relativos al finan-ciamiento del gasto pero no en forma aislada, sino en función de una estrategia que permita complejizar la producción y aumentar la población implicada en actividades complejas, bajo el marco de un cambio en el paradigma tecno-productivo.

.:El modelo debe incentivar la reproducción de todas las experiencias basadas en la producción de valor, la innovación, la autonomía y la capacidad crítica. No se trata de dar más información o de subsidiar para emparejar, sino de formar nuevos sujetos: innovadores, creativos, comprometidos, que actúen reflexivamente, productores de valor, capaces de emprender proyectos de producción de conocimiento, de contenido estético, retomando sus propias tradiciones renovadas.

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G a STO E N E D U C aC I Ó N S EG ú N N I V E L E D U C aT I VO E N 2009en porcentajes

G a STO E N E D U C aC I Ó N S EG ú N N I V E L E D U C aT I VO E N 1990 en porcentajes

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales - Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía y Producción de la República Argentina.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales - Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía y Producción de la República Argentina.

II.1.1. Educación Básica

II.1.1. Educación Básica

II.1.3. Ciencia y técnica

II.1.3. Ciencia y técnica

II.1.2. Educación superior y universitaria

II.1.2. Educación superior y universitaria

63,2 %

16,8 %

75 %

8 %

17 %

20 %



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Todo indica que aún queda mucho por hacer. No debemos olvidar, entonces, que los resultados en torno al incremento o no del gasto público en educación sólo muestran una pequeña parte del debate en este sentido.

6.3. El gasto educativo consolidado, por dentro

6.3.1. El gasto por categoría

El aspecto estructural más relevante de la composición de la inversión educativa es la importan-cia relativa de los salarios docentes que, habitualmente, sobrepasan el 90% de las erogaciones del sector en la mayoría de las provincias.

Este gasto se compone tanto de los salarios de los docentes de las escuelas públicas como del per-sonal no docente. Por su parte, las transferencias al sector privado han ocupado, en promedio, el 13.1% de los recursos de los presupuestos educativos provinciales. Se puede ver en el cuadro Nº18 que a medida que aumentan éstas (incluyen salarios), baja la incidencia del gasto en personal.

Cuadro Nº 18: Gasto público en educación por provincia y categoría del gasto –en porcentaje (año 2010)–

(*) Incluye el gasto en bienes y servicios y las transferencias no dirigidas al sector privado

Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la CGECSE

PROVINCIa PERSONaL TRaNSF. aL S. PRIV.OTROS GTOS. CORRIENTES

GaSTOS DE CaPITaL

BUENOS aIRES (2009) 83,4% 13,8% 2,4% 0,4%CaBa 70,7% 18,3% 6,5% 4,6%CaTaMaRCa 83,4% 9,1% 3,1% 4,4%ChaCO 84,8% 5,5% 7,3% 2,3%ChUBUT 78,6% 3,1% 5,2% 13,1%CÓRDOBa 71,2% 22,9% 3,2% 2,8%CORRIENTES 84,0% 10,0% 2,0% 3,0%ENTRE RíOS 74,6% 16,1% 2,4% 6,9%FORMOSa 78,1% 2,4% 4,4% 15,1%JUJUy 86,8% 5,2% 5,1% 2,9%La PaMPa 81,0% 9,8% 6,8% 2,5%La RIOJa 85,6% 4,2% 2,7% 7,5%MENDOza 81,1% 9,3% 6,1% 3,5%MISIONES 72,1% 13,9% 5,2% 8,8%NEUqUéN 86,9% 4,9% 7,6% 0,7%RíO NEGRO 78,9% 6,3% 12,9% 1,9%SaLTa 82,3% 9,3% 4,6% 3,8%SaN JUaN 72,1% 13,3% 6,4% 8,3%SaN LUIS 75,2% 13,7% 3,1% 8,1%SaNTa CRUz 79,0% 10,4% 8,6% 2,0%SaNTa FE 75,3% 19,8% 2,6% 2,3%SaNTIaGO DEL ESTERO 73,3% 11,4% 3,5% 11,7%TIERRa DEL FUEGO 86,2% 7,0% 4,6% 2,3%TUCUMáN 84,4% 11,0% 2,3% 2,3%

TOTaL PaíS (2009) 79,5% 13,1% 4,5% 2,9%


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Por último, las Otras Transferencias (como aportes a cooperadoras o becas) representan el 2%, y los gastos en Bienes y Servicios (como transporte, capacitación y papelería) el 3% del gasto público en educación (gráfico Nº21).

Gráfico Nº 21:

El gasto en capital dentro de los presupuestos educativos provinciales en el 2010 fue, en pro-medio, del 2,9%, aunque debe destacarse que este rubro presenta mucha variación tanto entre provincias como en el tiempo.

Teniendo en cuenta, como se dijo, que el gasto en salarios representa más del 90% del gasto público en educación, se presentan algunas limitaciones:

• Las posibilidades de los gobiernos provinciales de llevar a cabo políticas educativas propias, independientes del pago de salarios, son escasas.

• La construcción de nuevas escuelas o el equipamiento son limitadas.

• El presupuesto del sistema se vuelve rígido, es decir, con muy poca flexibilidad para realizar modificaciones año a año.

Dado que los gastos en mantenimiento y equipos están ya en el nivel mínimo, el ajuste se produ-ce siempre por el lado de los salarios docentes.

.:Estos gastos recurrentes, que se repiten año a año, se denominan gastos corrientes, y su principal característica es que se consumen en un período corto. Pero existen también gastos de capital, es decir, en equipamiento e infraestructura y que, por lo tanto, son una inversión a largo plazo.

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G a STO E D U C aT I VO P ROV I N C I a L D ESaG R EG a D O P O R O B J E TO2008

Fuente: CIPPEC, Proyecto de Monitoreo de La Ley de Financiamiento Educativo sobre la base de información suministrada por la CGECSE, Ministerio de Educación.

TOTaL SaLaRIOS Salarios Sector Estatal

Bienes y servicios no personales

OtrasTransferencias

Gastos de Capital

Salarios Sector Privado (Transferencias)

79 %92 %

3 %

3 %

2 %

13 %



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6.3.2. Los esfuerzos provinciales

Para analizar las diferencias entre provincias, utilizaremos algunos de los indicadores usuales que explicaremos a continuación y veremos luego reflejados en el cuadro Nº 19.

1- El gasto educativo frente al gasto total

Refleja el esfuerzo financiero por la educación que realiza un gobierno. Es la relación entre el gasto público destinado a educación y el gasto público total en un periodo determinado.

Ambas dimensiones del gasto público corresponden al presupuesto ejecutado en cada una de las provincias. El gasto total incluye todo el gasto provincial, con independencia de las fuentes de financiamiento.

Es interesante ver que Buenos Aires, Corrientes, Santa Fe, Río Negro, Jujuy, Chaco, Mendoza, Formosa, están por encima del promedio (32,2%) de gasto educativo en proporción al gasto provincial total.

De acuerdo al indicador de Inversión de las Provincias en Educación y en Ciencia y Tecnología fi-nanciada con recursos propios, en relación al gasto total (elaborado por la Coordinación Gral. de Estudios de Costos del Sistema Educativo), se comprueba que en 2005 las provincias destinaban en promedio 26% de sus presupuestos a Educación, Ciencia y Tecnología, y luego de cuatro años de vigencia de la Ley Federal de Educación se alcanzó un 32%.

Este mayor esfuerzo financiero se produjo en casi todas las jurisdicciones aunque con distinta intensidad: mientras que en Formosa y Santa Cruz, que partieron del menor nivel de esfuerzo, el aumento fue superior a 10 puntos porcentuales, en Chaco, Santa Fe, Buenos Aires y Jujuy que se encontraban entre las que mayor esfuerzo realizaban en 2005, aumentaron más de 5 puntos porcentuales. Por otro lado, se encuentran los casos de San Luis y CABA, su esfuerzo financiero por la educación en este período disminuyó marginalmente.

En 2009 (como vemos en el cuadro Nº 19) persisten grandes desigualdades en el esfuerzo finan-ciero que las provincias realizan por la educación. Por un lado, la provincia de Buenos Aires destina más de 42% de su presupuesto al sector, mientras que en el otro extremo Santa Cruz alcanza 25%. Aunque este indicador podría dar cuenta de la prioridad que los gobiernos subnacionales asignan a la educación, un porcentaje tan alto como el de la provincia de Buenos Aires puede implicar un riesgo en la sostenibilidad futura de la inversión frente a otras áreas de gobierno. La Ley Federal de Educación no contempló cuál era el nivel de esfuerzo propio de partida de provincias como Buenos Aires y obligó a todas a incrementar su esfuerzo de inversión en educación por igual.

2- Gasto por alumno (del sector estatal)

Surge de dividir el gasto educativo por la cantidad de alumnos del sistema. En este sentido, los que superan el promedio, en orden, eran en el 2009:

• Tierra del Fuego

• Santa Cruz

• La Pampa


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• Neuquén,

• CABA

• Chubut

• La Rioja

• Catamarca

• y Río Negro

Es claro que el gasto por alumno capta lo que el sistema educativo gasta en promedio, sin tener en cuenta cuestiones tales como la dispersión de la población, la eficiencia con la que tales gas-tos se realizan, etc. Muchas veces la comparación del gasto por alumno entre diferentes regiones no nos dice nada.

Incluso, hay quien asume que si el gasto por alumno es alto, el sistema es ineficiente, pero si hay grandes zonas de baja densidad poblacional, dicho resultado es inevitable.

Una de las formas de corregir el promedio es con la densidad poblacional ya que ésta repercute en contra de esa supuesta “eficiencia”; otra manera de corregir es “sacándole la repitencia” ya que ésta aumenta el gasto por alumno; lo mismo sucede con la calidad. Bienvenido sea un mayor gasto por alumno si impacta positivamente en el nivel educativo.

3- Gasto por alumno frente a ingresos corrientes por habitante en edad escolar

Representa cuánto invierte en educación un gobierno en relación a sus ingresos corrientes disponibles.

Los ingresos corrientes por habitante se calculan como la sumatoria de los recursos tributarios, no tributarios, ventas de bienes y servicios de la Administración Pública, rentas de propiedad y transferencias corrientes, todo sobre el número de habitantes en edad escolar (0 a 17 años).

Con alguna diferencia de orden, el listado se repite en relación al indicador de gasto educativo/gasto total; reaparece la Provincia de Buenos Aires en primer lugar y luego le siguen CABA, Santa Fe, Mendoza, Río Negro, Jujuy, La Pampa, Tucumán y La Rioja que muestran un esfuerzo importante.

4- Evolución del salario real

Muestra el crecimiento o disminución del salario docente teniendo en cuenta el efecto de la inflación.

El salario testigo que se utiliza en el indicador es el correspondiente a un maestro de jornada simple, de enseñanza común, del nivel primario. Es el total de remuneración bruta con 10 años de antigüedad. El salario real surge de dividir el salario nominal por un índice que representa la variación de los precios al consumidor (mecanismos de deflación).

En estos años las provincias que más aumentaron relativamente sus salarios (tomando como medida la comparación entre sí) fueron Tucumán y Chubut, y las jurisdicciones que más descen-dieron Santiago del Estero y Catamarca.

Con respecto a las grandes jurisdicciones, se observa una mejora relativa en la posición de Santa Fe y la provincia de Buenos Aires, y una caída (en la comparación, no en los salarios en sí) en CABA,



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Córdoba y Mendoza. A partir de 2007, cuando asumieron nuevas gestiones en muchas de las pro-vincias, gracias al esfuerzo provincial y a los aportes nacionales, se observa un gran salto salarial:

• en Chaco (10 posiciones)

• en Tucumán (9 posiciones)

• y en La Rioja, que fue la provincia que más había bajado su salario relativo en los cinco años previos

En Entre Ríos y Catamarca se produjeron las mayores bajas relativas en la remuneración docente.

Con respecto a los datos que se presentan en las últimas columnas (salario de bolsillo), indican que el esfuerzo conjunto de los gobiernos provinciales y nacional, permitió arribar a una tasa de crecimiento acumulado para el total país de la mejora salarial correspondiente al primer tri-mestre de 2011, del 24,15% en el salario de bolsillo del cargo de maestro de grado de educación primaria común con diez años antigüedad.

Las mejoras salariales otorgadas por las jurisdicciones durante los tres primeros meses del año, indican que:

• 15 jurisdicciones dieron incrementos menores al promedio ponderado para el total país;

• 8 provincias otorgaron mejoras que superaron el promedio;

• por último, la provincia de Santa Cruz es la única que no otorgó mejoras salariales durante el primer trimestre de este año; sólo elevó el porcentaje de aporte jubilatorio que se retiene de los haberes de los docentes, lo que permite explicar la pequeña dis-minución del salario de bolsillo.

Ahora bien, las tasas de crecimiento acumulado observadas en el grupo de jurisdicciones que se encuentran por debajo del promedio (24,15%), oscilan entre el 11,7% en La Pampa y el 23,4% en Formosa. En este grupo se encuentran seis de las diez provincias que integran el Programa Nacional de Compensación Salarial; sus porcentajes de aumento relevados indican que la mejora prevista en el salario de bolsillo mínimo nacional (cargo de maestro de grado sin antigüedad), no se replica en el caso de cargos de maestro de grado pero con diez años de antigüedad.

Por su parte, las tasas de crecimiento que se verifican en el grupo de las ocho provincias cuyas mejoras salariales superan el promedio ponderado, oscilan entre 25,0% en Misiones y 38,7% en Santa Fe; y en este caso la brecha entre estas dos provincias es de 13,7 puntos porcentuales.


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Cuadro Nº 19: Gasto educativo y salario por jurisdicción

PROVINCIa

GaSTO EDUCaTIVO FRENTE aL GaSTO PROVINCIaL TOTaL 2009 (EN %)

GTO. PúBLICO POR EDUC. POR aLUMNO DEL S. ESTaTaL 2009 (*)

GTO. PúBLICO POR EDUC. POR aLUMNO DEL S. ESTaTaL/ING. CTES. PC 2009 (*)

EVOLUCIÓN DEL SaLaRIO BRUTO (2002, 2007 y 2010). MaESTRO JORNaDa SIMPLE, NIVEL PRIMaRIO, CON 10 añOS DE aNTIGüEDaD. FINaNCIaMIENTO PROVINCIaL y NaCIONaL

EVOLUCIÓN DEL SaLaRIO DE BOLSILLO (2010, 2011). MaESTRO JORNaDa SIMPLE, CON 10 añOS DE aNTIGüEDaD. FINaNCIaMIENTO PROVINCIaL y NaCIONaL

2002 (DIC) 2007 (DIC) 2010 (JUN) 2010 (DIC) 2011 (MaR)

EN PESOS EN PESOS CORRIENTES

BUENOS aIRES 42% 5.970,3 2,14 541 1.444 2.546 2.145,96 2.750,86

CaBa 27% 11.102,0 1,66 596 1.498 2.474 2.244,19 2.664,24

CaTaMaRCa 27% 8.246,6 0,79 712 1.576 2.352 2.213,25 2.535,19

CÓRDOBa 32% 5.971,5 0,88 823 1.932 3.102 2.776,06 3.273,55

CORRIENTES 36% 4.623,8 0,79 527 1.246 2.160 1.989,25 2.501,75

ChaCO 42% 6.402,4 0,86 484 1.476 3.275 2.610,44 3.073,28

ChUBUT 30% 10.606,4 0,9 559 1.862 3.067 2.567,98 2.872,98

ENTRE RíOS 32% 6.900,6 0,96 523 1.608 2.382 2.160,41 2.730,37

FORMOSa 35% 6.840,3 0,74 486 1.223 2.151 1.967,78 2.427,78

JUJUy 41% 7.028,9 1,09 512 1.500 2.475 2.316,69 2.805,32

La PaMPa 32% 12.191,6 1,07 582 1.917 3.418 3.238,00 3.616,45

La RIOJa 32% 8.297,2 1,02 659 1.288 2.609 2.409,50 2.918,74

MENDOza 33% 6.105,2 1,25 551 1.432 2.302 1.906,07 2.468,22

MISIONES 32% 4.921,4 0,9 470 1.256 2.077 1.840,00 2.300,00

NEUqUéN 29% 11.968,7 0,85 752 1.978 3.127 2.600,54 2.919,42

RíO NEGRO 34% 8.052,9 1,13 552 1.382 2.194 2.041,12 2.560,50

SaLTa 26% 3.776,2 0,79 494 1.266 2.313 2.539,40 3.005,60

SaN JUaN 29% 6.462,7 0,92 626 1.588 2.672 2.362,06 2.858,12

SaN LUIS 26% 4.700,4 0,66 750 1.654 2.932 2.680,41 3.209,34

SaNTa CRUz 25% 15.202,3 0,74 1.013 3.274 4.908 4.257,07 4.206,51

SaNTa FE 39% 7.739,6 1,37 570 1.624 2.986 2.597,23 3.602,97

SGO. DEL ESTERO 31% 5.272,8 0,93 663 1.429 2.278 2.216,11 2.975,31

TIERRa DEL FUEGO

31% 17.791,4 0,81 998 2.954 3.884 3.451,42 4.172,42

TUCUMáN 30% 5.442,7 1,02 505 1.360 2.550 2.606,25 3.160,75

(*) En el Gasto Público en Educación por alumno se descuentan los montos transferidos a la educación de gestión privada.

Fuentes: Elaboración propia, en base a: Columna 1: CIPPEC, Ley de Financiamiento Educativo (Cuarto informe anual 2010), en base a datos de la CGECSE; Columna 2 y 3: CGECSE; Columnas 4, 5 y 6: CIPPEC, Ley de Financiamiento Educativo (Cuarto informe anual 2010), en base a datos de la CGECSE; Columnas 7 y 8: CGECSE, Informe Indicativo de Salarios Docentes (en-mar 2011).



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Gráfico Nº 22:

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E VO LU C I Ó N D E L Sa L a R I O D O C E N T E, Pa R a E L TOTa L Pa í S –años 1996 a 2010–

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

0

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

546

Aumento real del 41%

Aumento real del 20%

554 565 613 624 623 623 657848

1.0851.273

1.657

2.158

2.448

2.760

530 536 543 600 615 623442 450

547

623 666 709 757 745 746

Salario real (pesos de 2001)

Salario nominal (pesos corrientes)

Retomando el ejemplo de las provincias de Cuyo, vemos que:

• Mendoza, que tenía el saldo fiscal más bajo (casi nulo) y esfuerzo fiscal propio más alto, se encuentra por encima del promedio en términos de gasto en educación/gasto total. Además, presenta ingresos por habitante y gasto promedio por alumno que la posi-cionan en el 4º lugar por encima del promedio.Se ubica en la mejor posición relativa en comparación al resto de las provincias de la región. Sin embargo, su salario real ha caído, en comparación a grandes jurisdicciones.

• San Juan, que tiene saldo fiscal más alto y un esfuerzo fiscal propio escaso, se encuen-tra en una posición intermedia (sin superar la media en ningún caso).

• La Rioja, que tiene un saldo fiscal algo menor, un esfuerzo propio más pobre y unos in-gresos por habitante que duplica el de San Juan, presenta un gasto educativo por alumno superior al promedio y apenas superior al promedio comparado con los ingresos corrien-tes por habitante en edad escolar de las provincias de la región. En cuanto a los salarios docentes, los de La Rioja son de los más bajos de la región, pero desde el 2007, gracias al esfuerzo provincial y a los aportes nacionales, se observa un gran salto.

• San Luis, que mostraba un saldo fiscal menor al de La Rioja, un esfuerzo propio cerca-no al de Mendoza y, por lo tanto, un ingreso por habitante superior al de esta provin-cia e incluso de San Juan, presenta un esfuerzo financiero por la educación que en el 2005 disminuyó marginalmente.

Si observamos el caso de la provincia de Buenos Aires, vemos que tiene los ingresos fiscales por habi-tante más bajos del país y a la vez el mayor gasto educativo y gasto por alumno frente a recursos fiscales

Fuente: Elaboración de CIPPEC en base a información obtenida de la Coordinación General de estudios de Costos del Sistema Educativa, Ministerio de Educación, INDEC, ATE-INDEC, y CENDA.

Nota 1: Corresponde al salario bruto de un docente de jornada simple de nivel primario con 10 años de antigüedad, financiamiento provincial y nacional (incluye FONID y Programa Nacional de Compensación Salarial Docente).


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por habitante en edad escolar del total de las provincias. Sin embargo, el gasto por alumno promedio es uno de los más bajos del país (por debajo sólo se ubican Corrientes, Salta y Tucumán). En cuanto a los salarios docentes, si bien ha mejorado su posición relativa con respecto al 2001, el salario docente en el 2009 sigue estando entre los más bajos del país, cercano a las posiciones de Jujuy, Entre Ríos y Chaco.

Lo que se observa en estos ejemplos es que hay provincias más ricas y provincias más pobres; es difícil encontrar una lógica única, objetiva, resultado de la situación estrictamente económica. Hay provincias con un saldo fiscal negativo o nulo, con un esfuerzo propio grande que tienen salarios reales intermedios; encontramos provincias con un saldo fiscal muy positivo y diferencias entre esfuerzos fiscales propios y salarios de los docentes promedios que no siguen una lógica explicativa debido al esfuerzo fiscal o debido al saldo fiscal positivo, sino que dichos salarios pueden ser conse-cuencia de las luchas docentes, de situaciones particulares, de tradiciones históricas, etc.

6.4. Las fuentes de financiamiento del sistema educativo provincial

Si recordamos el módulo 4 y el inicio de éste, surge que las fuentes de financiamiento del gasto educativo, como de todo el gasto, son los fondos que surgen de la coparticipación federal, im-puestos provinciales y regalías, préstamos en el mercado financiero local, etc.

Además, el sistema educativo cuenta con las transferencias nacionales del Ministerio de Edu-cación de la Nación u otro organismo público de la órbita nacional que financie programas o proyectos educativos. Cuenta también con financiamiento externo, generalmente en carácter de préstamos de organismos multilaterales de crédito.

El cuadro Nº20, extraído de CIPPEC6 con datos de la Coordinación General Estudio de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación de la Nación, nos muestra que históricamente los recursos de la coparticipación y los impuestos provinciales representaron el 92,6% del total. Las otras fuentes no se destinan al financiamiento de salarios sino que financian construcción y reparación de escuelas fundamentalmente y también capacitación, becas, etc.

Cuadro Nº 20: Fuentes de financiamiento de los gobiernos provinciales (1996-2000) (en millones de pesos corrientes)

Fuente: Gasto Público Educativo 1991-2000. Coordinación Gral. Estudio de Costos del Sistema Educativo

6 CIPPEC: Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento. Organización independiente y sin fines de lucro dedicada al estudio de áreas vinculadas al Desarrollo Social, Desarrollo Económico e Instituciones y Gestión Pública

añOS TOTaL RECURSOS PROVINCIaLES TRaNSFERENCIaS DE NaCIÓN FUENTE ExTERNa

1996 8.116,96 7.644,39 442,58 29,99

1997 8.970,27 8.452,60 487,46 30,21

1998 9.569,02 8.938,48 533,49 97,05

1999 10.228,23 9.428,74 641,83 157,66

2000 10.676,58 9.601,08 950,49 125,01

PROMEDIO 9.512,21 8.813,06 611,17 87,98% 100,0% 92,6% 6,4% 0,9%



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Gráfico Nº 23:

Por lo que hemos visto al tocar la coparticipación y en el gráfico Nº 23, las transferencias del gobierno nacional por habitante:

• son enormes en diversas provincias;

• en algunas de ellas la recaudación propia es elevada pero el costo de vida también;

• en otras provincias las transferencias recibidas son altas pero la recaudación propia baja

• y en un último grupo sucede lo contrario.

Por eso sacar conclusiones se hace difícil.

También hay en el sistema gastos municipales; los mismos habrían representado según el estu-dio de CIPPEC entre 1996 y 2000 aproximadamente un 1% anual del total del gasto.

Existe un importante aporte del sector privado que se ha mantenido en el tiempo. Según la mis-ma fuente, con datos del año 1996, este tipo de erogaciones, que suma la cuota de los colegios privados y los diversos pagos de los chicos en las escuelas públicas, ascendía a un 27,2% de la inversión total en educación para el nivel primario y a un 29,7% para el nivel secundario.

No hay trabajos en el nivel del macrosistema que permitan definir cuál es el exacto aporte de las familias y cuál es el aporte del Estado en el financiamiento de la educación en la Argentina.

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RECURSOS FISCaLES POR haBITaNTE: TOTaLES, COPaRTICIPaDOS y PROVINCIaLES EN PESOS CORRIENTES (2009)

Rec. prov. por habit.

Recursos copa por habit.

Otros

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NTE

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18.000

16.000

14.000

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

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16.248

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3.87

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COMO SaBEMOS La EDUCaCIÓN PúBLICa ExIGE:

POR OTRO LaDO La EDUCaCIÓN PRIVaDa TIENE:

• aportes de las familias en términos de • cooperadora, • compra de materiales, • y otros gastos,

• así como del esfuerzo “privado” de los docentes fuera del horario escolar y fuera de las horas que corresponden a la planificación normal de las actividades.

• un aporte de las familias,

• en muchos casos, un subsidio estatal

• tasas de rentabilidad por escuelas difíciles de estandarizar.

Esa es la dificultad principal para hacer una correlación entre esfuerzo público, esfuerzo privado y servicio educativo. Lo que indica el estudio mencionado es que ese porcentaje ronda el 30%, un nivel similar al de la matrícula privada en todo el país pero son tal vez simples coincidencias.

.:

SíNTESIS.

EL Ga

STO y LO

S RECU

RSOS D

EL SISTEMa

EDU

CaTIVO

Lo sucedido hasta los ‘90

• Evolución errática. • Incremento importante a mediados de los años ’80 y una dinámica fluctuante luego. • 1975: se inicia un lento camino hacia la provincialización y el aumento de la matrícula privada.

Lo sucedido en los ’90

• La trayectoria del Gasto Total en Educación, Cultura y Ciencia y Técnica tiene directa relación con la trayectoria del gasto en Educación Básica.

• Crece desde 1990 y hasta 1994.• A partir de 1994 comienza una leve caída que se detiene en 1997 cuando vuelve a

crecer hasta la devaluación.• En el 2006, sólo algo superior al previo a la crisis del 2001.

La inversión en Ciencia y Técnica

• Es bastante pareja de 1990 a 2006 (se mantiene alrededor de los 170 millones de dólares)• En el 2006 asciende a los 225 millones de dólares.

En relación al PBI, el gasto educativo total ronda el 5%, como sucedía antes de la crisis. Distribución de los componentes del gasto educativo,

• Desde 1990 hasta el 2006, aumenta la proporción del gasto en Educación Superior y Universitaria.

El gasto educativo consolidado, por dentroEl gasto por categoría

Gastos corrientes: se consumen en un período corto y son:• Salarios docentes (y no docentes), sobrepasan el 90% del gasto, por lo que limitan las

políticas administrativas provinciales.• Transferencias al sector privado, 10,2% de los presupuestos ed. provinciales. • Otras Transferencias, como aportes a cooperadoras o becas, 2,8% • Gastos en Bienes y Servicios, como transporte, capacitación y papelería, 3,7%



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.:SíN

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TIV

O Gastos de capital, en equipamiento e infraestructura; son una inversión a largo plazo. • Entre 1996 y 2002 fue en promedio del 2,5%.

Los esfuerzos provincialesLos indicadores:

• El Gasto educativo frente al gasto total: relación entre el gasto público destinado a educación y el gasto público total en un periodo determinado.

• Gasto por alumno: gasto educativo dividido por la cantidad de alumnos del sistema. • Gasto por alumno frente a recursos fiscales por habitantes en edad escolar, representa

cuánto invierte en educación un gobierno en relación a sus recursos fiscales disponibles. • Evolución del salario real, muestra el crecimiento (o disminución) del salario docente

teniendo en cuenta el efecto de la inflación.

Las fuentes de financiamiento del sistema educativo provincial

• Coparticipación federal, impuestos provinciales y regalías, préstamos en el mercado financiero local, etc. (históricamente representaron el 93,6% del total).

• Transferencias nacionales del Ministerio de Educación de la Nación u otro organismo público de la órbita nacional que financie programas o proyectos educativos.

• Financiamiento externo, en carácter de préstamos de organismos multilaterales de crédito.

(Las dos últimas fuentes no se destinan al financiamiento de salarios sino que financian construc-ción y reparación de escuelas fundamentalmente y también capacitación, becas, etc.)


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7.1. Los estatutos docentes y otras normas laboralesLas regulaciones laborales de la actividad docente condicionan el salario de los maestros y otros costos, que, como vimos, explican buena parte del presupuesto del sistema.

Veamos los elementos centrales del sistema retributivo tradicional:

Sueldo Tiende a igualarse en todo el país. Tiene la importancia de ser la base de cálculo de otros com-ponentes de la remuneración bruta.

AntigüedadEn base a este concepto se busca remunerar la experiencia en el desempeño de la tarea. En algunos casos es necesario aprobar un examen pero en la mayoría de los países el ascenso es simplemente por la antigüedad en el cargo.

Cabe mencionar que esta es una medida bastante discutida en general y no existe consenso sobre el período que debe pasar para un cambio de nivel de ingresos: el rango mundial va desde mínimos de ocho años hasta máximos de cuarenta años (Morduchowicz, 1997). De todos modos, dada la rigidez del sistema de ascensos, ésta es una de las pocas formas de progreso dentro de la carrera.

Nivel EducativoDe acuerdo con el nivel de educación que se imparte, del primario a los superiores.

Los ascensosImplican mayor responsabilidad dentro del sistema educativo. El ordenamiento jerárquico es generalmente el siguiente:

1 Maestro de Grado2 Secretario3 Vicedirector

07. LaS LEyES qUE CONDICIONaN EL FINaNCIaMIENTO

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4 Director5 Supervisor Adjunto de Distrito Escolar

6 Supervisor de Distrito Escolar7 Director Adjunto.

Para que este ascenso se produzca los diversos estatutos de la carrera docente de las provincias plantean sistemas de puntajes para la participación en los concursos.En ellos se evalúan títulos, antigüedad en la docencia, otros títulos y cursos, y los antecedentes culturales y pedagógicos. En algunos casos se tiene en cuenta el concepto anual que brinda su superior jerárquico.

Sin embargo, antigüedad y nivel jerárquico están fuertemente vinculados en algunos Estatutos, ya que las personas que acceden a cargos superiores generalmente son persona con una larga trayectoria docente. Por otro lado, la única diferencia en términos de remuneración entre dos docentes que ocupan el mismo cargo está dada por la antigüedad que posea cada uno, indepen-dientemente de su desempeño.

Un aspecto negativo de la carrera docente es que los ascensos siempre se relacionan con tareas fuera de las aulas, generalmente en las áreas administrativas o de dirección.

7.1.1. Sumas no retributivas

El salario bruto se completa con una serie de pagos que no integran el salario básico y por lo tan-to no contribuyen a aumentar la base sobre la cual se calculan otros ítems de la remuneración bruta. El cuadro Nº21 muestra como ejemplo dos situaciones diversas: el de dos provincias, la de Buenos Aires y la de Catamarca y los distintos componentes de la remuneración bruta.

Cuadro Nº 21: Comparación B.a., Catamarca: Remuneración Bruta con 10 años de antigüedad –(en pesos), marzo 2011. Financiamiento Provincial y Nacional–

COMPONENTES PROVINCIaLES

MaESTRO DE GRaDO VaLORES CaRáCTER DIRECTOR DE 1º CaTEGORía VaLORES

Sueldo Básico 1.332,10 RB Sueldo Básico 2.857,96Bonificación RB mar-09 154,00 RB Bonificación RB mar-09 154,00Bonificación R NB 375,41 R NB Bonificación R NB 375,41

R NB Adicional Jerárquico R NB 100,00Bonificación NR NB dic-07 110,00 NR NB Bonificación NR NB dic-07 110,00

Bonificación R NB Acta Acuerdo sep-08 359,00 R NB Bonificación R NB Acta Acuerdo sep-08 359,00

Antigüedad 666,05 R Antigüedad 1.428,98Antigüedad Bonificación mar-09 77,00 R Antigüedad Bonificación mar-09 77,00Garantía provincial $2.360 (con FONID) 0,00 NR NBMaterial Didáctico por única vez 1º cuota 80,00 NR NB Material Didáctico

por única vez 1º cuota 80,00

TOTaL SaLaRIO BRUTO PROVINCIaL 3.153,56 TOTaL SaLaRIO BRUTO PROVINCIaL 5.542,35

PROVINCIa DE BUENOS aIRESComponentes del Salario Bruto (1) (2) (4)Remuneración Bruta con 10 años de antigüedad –en pesos- marzo 2011. Financiamiento Provincial y NacionalEducación Primaria – Jornada Simple – Enseñanza Común


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NOTAS: El acuerdo paritario estableció, entre otras, las siguientes medidas a partir de marzo/11:

• incremento del 23,7% en el sueldo básico del preceptor (base de cálculo de los salarios docentes) • la eliminación de las Bonificaciones Remunerativas Bonificables (R B) de marzo 2008 y la Bonificación

Remunerativa No Bonificable (R NB) Dcto. 519/08 (las absorbe el incremento en el sueldo básico) • incremento de la Bonificación R NB Acta Acuerdo Sep/08 en un 71% • incremento de la Bonificación de marzo 2009 en un 48,1% • aumento de 10 puntos porcentuales en la Bonificación Especial NR NB para Jardín de Infantes • otorgar un Adicional NR NB de $160 como ayuda extraordinaria para material didáctico, a pagarse en dos

cuota de $80 c/u, una en marzo y otra en mayo/11; y • establecer el salario de bolsillo mínimo para el maestro de grado jornada simple (JS), en $2.360.

El esquema de sumas no retributivas tiene diversos impactos.

Por un lado, disminuye la masa de remuneraciones brutas. En el cuadro Nº 22 se puede ver que el porcentaje de los componentes bonificables sobre el bruto total es muy fluctuante y varía entre provincias. El promedio está entre el 60% y el 70%. De esta forma se achica la base y se reduce el total del gasto salarial.

COMPONENTES PROVINCIaLES

MaESTRO DE GRaDO VaLORES CaRáCTER DIRECTOR DE 1º CaTEGORía VaLORES

Sueldo Básico 1.344,34 R B SAC Sueldo Básico 2.354,45Complemento Mensual 147,00 R NB SAC Complemento Mensual 147,00Fondo a la docencia por tareas frente a alumnos

67,50 R NBFondo a la docencia por tareas frente a alumnos

67,50

Antigüedad 672,17 R sAC Antigüedad 1.177,23Complemento por categoría, cargo u hora cátedra – Dcto. 679/08

66,00 NR NB SAC

Complemento por categoría, cargo u hora cátedra – Dcto. 679/08

66,00

Adicional NR NB Gtía. Pcia. $2.300 0,0 NR NB SAC Jerarquización 87,57

Adicional No Remunerativo 50,00 NR NB SAC

Asignación NR NB Dcto.433/07 200,00 NR NB SAC Asignación NR NB

Dcto.433/07 200,00

Asignación R NB Dcto.895/08 100,00 R NB SAC Asignación R NB

Dcto.895/08 100,00

Complemento NR NB – Dctos. 1.833/08 y 1.593/10 99,29 NR NB Complemento NR NB –

Dctos. 1.833/08 y 1.593/10 35,06

TOTaL SaLaRIO BRUTO PROVINCIaL 2.746,31 TOTaL SaLaRIO

BRUTO PROVINCIaL 4.234,81

aPORTES NaCIONaLES

FONID Ley 25.053 y modificatorias 215,00 NR NB FONID Ley 25.053

y modificatorias 215,00

TOTaL 2.961,31 TOTaL 4.449,81

PROVINCIa DE CaTaMaRCaPor Decreto Nº 106/11 se incrementó a partir de marzo el valor del índice 1 en 20,1% y se garantizó el salario de bolsillo mínimo en $ 2.300 con FONID.

Componentes del Salario Bruto (1) (2) (4)Remuneración Bruta con 10 años de antigüedad –en pesos- marzo 2011. Financiamiento Provincial y NacionalEducación Primaria – Jornada Simple – Enseñanza Común

aPORTES NaCIONaLES FONID Ley 25.053 y modificatorias 215,00 NR NB FONID Ley 25.053 y modificatorias 215,00

TOTaL 3.368,56 TOTaL 5.757,35



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Cuadro Nº 22: Salario Bruto por Jurisdicción

BáSICO MáS aNTIGüEDaD/SaLaRIO BRUTO COMPONENTES BONIFICaBLES/SaLaRIO BRUTO

JURISDICCIÓN

PORCENTaJE DEL TOTaL

CaMBIOS 2003/2007 EN PUNTOS

PORCENTUaLES

PORCENTaJE DEL TOTaL CaMBIOS 2003/2007 EN PUNTOS

PORCENTUaLES2003 2007 2003 2007

BUENOS aIRES 72,98 69,95 -3,03 64,3 64,97 0,7

CaTaMaRCa 58,71 63,82 5,12 48,66 54,05 5,4

ChaCO 78,49 78,49 0 70,87 70,87 0

ChUBUT 77,73 77,04 -0,69 69,94 69,1 -0,8

CIUDaD DE Ba 69,78 66,95 -2,83 80,21 91,11 10,9

CÓRDOBa 54,27 51,99 -2,28 65,4 41,92 -23,5

CORRIENTES 65,47 72,2 6,72 55,83 63,39 7,6

ENTRE RíOS 66,25 61,76 -4,49 56,68 54,09 -2,6

FORMOSa 81,01 80,92 -0,16 74,07 84,3 -0,2

JUJUy 67,9 56,32 -11,58 60,72 49,53 17,3

La PaMPa 66,21 68,75 2,55 57,47 66,23 2

La RIOJa 85,64 88,96 3,32 79,91 62,5 4,4

MENDOza 29,75 59,55 29,8 31,2 65,93 18,3

MISIONES 67,6 73,02 5,42 60,19 59,02 6

NEUqUéN 53,01 71,43 18,42 42,92 58,08 19,6

RíO NEGRO 70,7 45,61 -25,1 50,29 43,42 15,6

SaLTa 50,24 80,3 30,05 38,23 29,85 20,8

SaN JUaN 40,03 67,52 27,49 30,8 65,66 27,3

SaN LUIS 74,71 53,52 -21,19 68,27 58,01 -24,8

SaNTa CRUz 25,36 38,96 13,6 18,47 30,06 11,4

SaNTa FE 38,19 51,71 13,51 29,18 54,55 36,5

SGO. DEL ESTERO 81,9 67,45 -14,45 75,1 64,97 -17,1

TIERRa DEL FUEGO 26,22 41,49 15,27 18,18 54,05 11,9

TUCUMáN 57,39 64,29 6,9 38,26 70,87 16,3

Fuente: Informe Indicativo de Salarios Docentes, octubre-diciembre 2007, Coordinación General de Estudio de Costos del Sistema Educativo, Ministerio de Economía de la Nación.

Por otro lado, el componente no retributito, achata la pirámide jerárquica dentro del sistema educativo. El cuadro Nº 23 permite ver que las diferencias entre el bruto de un maestro y un director no obedecen a lo estipulado por el estatuto.

.:Mientras que en la Capital Federal un director gana un 248% más que un maestro, por ejemplo, en San Juan sólo gana un 143% más para la Educación Primaria y el 190% y 174% respectivamente, para la Educación Secundaria.


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Cuadro Nº 23Salario Bruto Docente 10 años antigüedad, dos cargos testigo, marzo 2011

PROVINCIa

ED. PRIMaRIa ED. SECUNDaRIa (POR 15 hS. CáTEDRa)

MaESTRO JORNaDa

SIMPLE

DIRECTOR JORNaDa

SIMPLE

DIRECTOR/ MaESTRO

MaESTRO JORNaDa

SIMPLE

DIRECTOR JORNaDa SIMPLE

(1ª CaTEG.)

DIRECTOR/ MaESTRO

BUENOS aIRES 3.368,56 5.757,35 1,71 2.811,50 5.354,60 1,90

CaBa 3.239,80 8.063,66 2,49 2.927,07 7.817,25 2,67

CaTaMaRCa 2.982,58 4.449,81 1,49 2.804,83 4.782,18 1,70

CÓRDOBa 4.136,51 5.510,50 1,33 3.224,92 6.177,13 1,92

CORRIENTES 3.022,00 5.063,02 1,68 3.000,09 5.640,00 1,88

ChaCO 3.783,02 4.661,81 1,23 3.322,58 5.492,31 1,65

ChUBUT 3.479,82 6.584,82 1,89 2.568,85 6.584,82 2,56

ENTRE RíOS 3.352,76 4.558,85 1,36 2.460,82 5.849,33 2,38

FORMOSa 2.746,42 4.531,36 1,65 2.714,52 6.027,41 2,22

JUJUy 3.172,92 4.999,38 1,58 3.077,13 5.798,68 1,88

La PaMPa 4.161,77 6.766,53 1,63 3.903,69 7.826,45 2,00

La RIOJa 3.404,96 4.648,88 1,37 2.709,16 5.136,72 1,90

MENDOza 2.986,13 6.118,93 2,05 2.317,00 6.645,95 2,87

MISIONES 2.958,52 4.367,11 1,48 2.820,07 4.880,20 1,73

NEUqUéN 3.557,93 7.456,32 2,10 2.888,35 7.608,73 2,63

RíO NEGRO 2.923,05 4.968,27 1,70 2.389,62 5.888,24 2,46

SaLTa 3.435,00 4.879,56 1,42 2.846,33 4.816,66 1,69

SaN JUaN 3.451,24 5.212,78 1,51 3.219,69 5.617,42 1,74

SaN LUIS 3.668,66 5.262,59 1,43 3.660,71 5.262,59 1,44

SaNTa CRUz 5.242,79 10.550,89 2,01 4.423,57 10.550,89 2,39

SaNTa FE 4.288,18 7.234,89 1,69 3.156,09 7.601,28 2,41

SGO. DEL ESTERO 3.311,13 4.739,81 1,43 3.226,12 5.027,84 1,56

TIERRa DEL FUEGO 4.900,68 9.456,86 1,93 3.853,91 10.800,89 2,80

TUCUMáN 3.637,32 5.989,46 1,65 3.585,91 6.418,19 1,79

Docente con 10 años de Antigüedad. Financiamiento Provincial y Nacional

Fuente: Elaboración propia, en base a datos del Informe Indicativo de Salarios Docentes, enero-marzo 2011, Coor-dinación General de Estudio de Costos del Sistema Educativo, Ministerio de Economía de la Nación.

Otro de los impactos del esquema de sumas no atributivas es la reducción del costo laboral, es decir, de los pagos realizados a la seguridad social fundamentalmente. El cuadro Nº24 muestra que el costo laboral es muy diverso en cada provincia.

.:Mientras que en la Provincia de Buenos Aires o la Capital el mismo oscila en el 18%, en Salta, es cerca del 8%, para la Educación Inicial, y el 14% y 9% respectivamente para la Educación Superior No Universitaria.



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Cuadro Nº 24Costo laboral en porcentaje del salario bruto, marzo 2011

PROVINCIa

ED. INICIaLED. SUPERIOR NO UNIVERSITaRIa

(POR hORa CáTEDRa)

SaLaRIO BRUTO

MaESTRO GRaDO

JORNaDa SIMPLE MaRzO

2011

SaLaRIO DE BOLSILLO MaESTRO

GRaDO JORNaDa

SIMPLE MaRzO 2011

COSTO LaBOTaL EN PORCENTaJE DEL SaLaRIO

BRUTO

SaLaRIO BRUTO

MaESTRO GRaDO

JORNaDa SIMPLE

MaRzO 2011

SaLaRIO DE BOLSILLO MaESTRO

GRaDO JORNaDa

SIMPLE MaRzO 2011

COSTO LaBOTaL EN PORCENTaJE

DEL SaLaRIO BRUTO

BUENOS aIRES 3.368,56 2.750,86 18,34 296,76 255,14 14,02

CaBa 3.239,80 2.664,24 17,77 216,32 170,33 21,26

CaTaMaRCa 2.982,58 2.548,58 14,55 238,50 198,03 16,97

CÓRDOBa 4.136,51 3.273,55 20,86 247,77 186,01 24,93

CORRIENTES 3.022,00 2.518,25 16,67 249,99 205,50 17,80

ChaCO 3.783,02 3.182,96 15,86 273,75 219,26 19,91

ChUBUT 3.479,82 2.872,98 17,44 206,09 147,06 28,64

ENTRE RíOS 3.352,76 2.757,36 17,76 213,08 176,46 17,19

FORMOSa 2.746,42 2.456,14 10,57 226,03 201,49 10,86

JUJUy 3.172,92 2.805,32 11,59 261,80 230,15 12,09

La PaMPa 4.161,77 3.616,45 13,10 439,88 384,10 12,68

La RIOJa 3.404,96 2.990,59 12,17 225,75 196,57 12,93

MENDOza 2.986,13 2.468,22 17,34 626,72 503,39 19,68

MISIONES 2.958,52 2.398,08 18,94 277,94 215,03 22,63

NEUqUéN 3.557,93 2.968,02 16,58 225,78 187,43 16,99

RíO NEGRO 2.923,05 2.560,50 12,40 192,45 165,54 13,98

SaLTa 3.435,00 3.165,34 7,85 224,69 204,63 8,93

SaN JUaN 3.451,24 2.867,86 16,90 264,58 217,02 17,98

SaN LUIS 3.668,66 3.215,91 12,34 270,10 225,78 16,41

SaNTa CRUz 5.242,79 4.206,51 19,77 362,58 261,74 27,81

SaNTa FE 4.288,18 3.602,97 15,98 260,02 178,56 31,33

SGO. DEL ESTERO 3.311,13 3.002,27 9,33 468,27 407,32 13,02

TIERRa DEL FUEGO 4.900,68 4.172,42 14,86 292,20 245,95 15,83

TUCUMáN 3.637,32 3.210,89 11,72 298,46 237,94 20,28

Docente con 10 años de Antigüedad. Financiamiento Provincial y Nacional

Fuente: Elaboración propia, en base a datos del Informe Indicativo de Salarios Docentes, enero-marzo 2011, Coor-dinación General de Estudio de Costos del Sistema Educativo, Ministerio de Economía de la Nación.


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7.1.2. La propuesta de remuneraciones por actividad de desempeño

En los últimos años, según plantean Odden7 y Kelley (1997) la reforma salarial docente busca como fin último remunerar a los docentes por la actividad que desempeñan y por la capacidad que han adquirido para hacerlo, incluyendo algunas estrategias para incentivarlos en su activi-dad. La política de incentivos se basa en el principio de “igual paga por igual trabajo en igualdad de circunstancias”.

Un ejemplo de estos incentivos es el pago por mérito, que representa un estimulo monetario para que el docente realice su mejor esfuerzo. Entre las críticas que se le realizan podemos men-cionar la dificultad que presenta tanto para medirlo como para evaluarlo.

Otro ejemplo son los incentivos a las escuelas. Para implementar esta clase de incentivos es muy importante que los objetivos se encuentren bien definidos y que existan formas claras de observar su cumplimiento. Según sea el modelo, puede tratarse entonces de un estímulo para la escuela, el cuer-po docente, o para un grupo de estos. Cabe mencionar que dichos incentivos pueden ser monetarios como no monetarios (un ejemplo de estos últimos sería la flexibilización de alguna regulación).

Los autores proponen un esquema apropiado para escuelas organizadas de forma burocrática y jerárquica (Odden y Kelley, 1995). Este tipo de estímulos se basan en un sistema educativo descen-tralizado, donde las escuelas son las encargadas de tomar las decisiones. Se considera que la ga-nancia más importante para la escuela no está dada por el premio monetario, sino por las mejoras en términos de calidad que tuvo que realizar para alcanzarlo.

Para cumplir con su rol de incentivo, existe un problema en términos del monto de los premios, dado que si el monto fuera muy elevado, dejaría de ser un incentivo y pasaría a ser percibido por el docente (o por la institución) como una obligación, ya que esto cambia contundentemente su salario y, por lo tanto, es de esperar que el docente no dude en asumirlo como un requisito más de su trabajo. Mientras que si el monto es muy pequeño no será tenido en cuenta ni por el docente ni por la institución.

7.2. La provincialización

Como ya vimos en otros módulos, a principios de los noventa se instrumentaron un conjunto de medidas de política que se orientaban, entre otras cosas, a “liberar” al Estado de muchas de las responsabilidades que venía asumiendo. Una de esas medidas fue la descentralización de fun-ciones hacia niveles inferiores de la administración.

Una buena síntesis de dicho proceso surge del estudio de Repetto (2001) que rastrea el origen contradictorio de la descentralización del sistema educativo argentino.

• Por un lado, la Constitución Nacional de 1853 establece que el sostenimiento de la educación primaria es obligación directa de cada jurisdicción provincial.

7 Allan R. Odden es profesor e investigador de la Universidad de Wisconsin, Madison (USA) y del CPRE. Se ha dedicado a temas relacionados con las políticas de financiamiento a la educación y, en particular, a la investigación sobre la remuneración de los docentes.



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• Por otro lado, la Ley N° 1.420 del año 1884 establece un modelo de organización del nivel primario para todo el país, determina la forma de financiamiento del mismo y las condiciones para el ejercicio de la docencia a nivel nacional. A su vez crea el Consejo Nacional de Educación.

La orientación centralizada de la Ley 1.420 se ratifica durante los gobiernos peronistas entre 1946 y 1955 con un aumento del papel desempeñado por el Estado Nacional.

Es durante la presidencia de Frondizi que hubo un primer y tímido intento de redefinición del rol del Estado Nacional en materia educativa, que consistió en invitar a las provincias a incorporar en los planes de estudio, los aspectos culturales, sociales, económicos e institucionales de cada una de ellas. Luego, en 1961, se avanza en la firma de convenios de transferencia con las provincias de Buenos Aires, Corrientes, Catamarca, San Juan y Santa Cruz; y en 1962 se concretaron seis conve-nios más. Pero el golpe militar frenó el proceso. Algo similar sucedió a fines de la década del ´60.

El primer proceso realizado según lo planeado fue el de la provincialización de la educación pri-maria de 1977, que tuvo importantes alcances: en el cuadro Nº 25 podemos ver que durante el periodo 1970-77 (previo a la provincialización), Argentina gastaba en educación básica un pro-medio del 1,3% del PBI, el 0,5% era ejecutado por el Gobierno Central y el restante 0,8%, por las provincias y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

En contraste, durante el periodo 1978-85 (con posterioridad a este proceso de transferencia), si bien Argentina gastaba en educación elemental el mismo 1,3% del periodo anterior, sólo el 0,1% era ejecutado por el Estado nacional en tanto que el restante 1,2% era ejecutado por las jurisdiccio-nes provinciales y por la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. En términos de participación relativa, la Nación pasó de ejecutar un 30% del gasto en educación básica a ejecutar sólo el 7%.

Cuadro Nº 25Gasto Público ejecutado en educación básica por nivel de gobierno

Fuente: Llach, Dieguez y Petrecolla (1989)

Si bien para realizar estas transferencias no hubo un cálculo claro de lo que se estaba transfi-riendo y de los montos necesarios para sostener el servicio, jugó a favor del Gobierno Nacional el aumento en la recaudación fiscal y, por ende, en los fondos coparticipados que recibieron las provincias en un contexto de salarios reales bajos.

Es evidente que las experiencias de provincialización se realizaron en un contexto en el que se mantuvo el sistema de coparticipación, pero, al mismo tiempo, se realizaron en momentos en que la recaudación impositiva crecía y, por lo tanto, crecía la masa coparticipada (o sea, los recur-

EDUCaCIÓN BáSICa 1970-1977 1978-1985

GaSTO PúBLICO CONSOLIDaDO PBI TOTaL PBI TOTaL

TOTaL 1,3% 100% 1,3% 100%

NaCIÓN 0,5% 36,4% 0,1% 6,7%

PROVINCIaS 0,8% 63,6% 01,2% 93,3%


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sos provinciales que podían ser útiles para financiar el servicio transferido). No sólo no se realizó una modificación de la coparticipación paralela a la transferencia de recursos (en un contexto de aumento de la recaudación), sino que se produjo, por el contrario, en paralelo con sistemas de topes a los fondos coparticipables y con modificaciones de los impuestos que son copartici-pables o de los porcentajes de los impuestos, por eso es muy difícil determinar la “justicia” de la operación de provincialización del servicio.

Cuadro Nº 26Evolución de las erogaciones en educación, cultura, ciencia y técnica, discriminado por nivel de Gobierno. Periodo 1980/2004 (En % del PBI)

(**) EstimaciónElaboración propia con datos de la dirección de Gastos Sociales Secretaría de Política Económica.

Fuente: Calderón Mónica, Ríos Rollla Mariela y Ceccarini M. Fernanda, en base a datos de la Dirección de Gastos Soc. Sría. de Política Eco (“Economía de la Educación”).

FINaLIDaD/FUNCIÓN 1980 1985 1990 1995 2000(**) 2004(**)

EDUCaCIÓN, CULTURa, CIENCIa y TéCNICa

Consolidado 2,99 3,13 3,52 4,32 5,00 4,18

Nacional 1,44 1,27 1,31 1,01 0,99 0,83

Provincial 1,48 1,80 2,14 3,19 3,87 3,22

Municipal 0,06 0,05 0,06 0,13 0,14 0,13

EDUCaCIÓN, CULTURa, CIENCIa y TéCNICa (SIN CULTURa)

Consolidado 2,92 3,04 3,42 4,20 4,86 4,09

Nacional 1,42 1,25 1,27 0,96 0,94 0,81

Provincial 1,44 1,74 2,08 3,12 3,77 3,15

Municipal 0,06 0,05 0,06 0,13 0,14 0,13

EDUCaCIÓN BáSICa

Consolidado 2,02 2,05 2,35 2,8 3,35 2,82

Nacional 0,71 0,57 0,54 0,08 0,05 0,08

Provincial 1,26 1,43 1,75 2,59 3,15 2,62

Municipal 0,06 0,05 0,06 0,13 0,14 0,13

EDUCaCIÓN SUPERIOR y UNIVERSITaRIa

Consolidado 0,45 0,45 0,55 0,84 0,92 0,74

Nacional 0,4 0,37 0,45 0,64 0,68 0,54

Provincial 0,05 0,08 0,1 0,2 0,24 0,21

Municipal

CIENCIa y TéCNICa

Consolidado 0,25 0,24 0,25 0,23 0,20 0,21

Nacional 0,24 0,24 0,25 0,22 0,19 0,19

Provincial 0,01 0,00 0,01 0,01 0,01 0,02

Municipal

CULTURa

Consolidado 0,07 0,09 0,10 0,12 0,14 0,09

Nacional 0,02 0,03 0,03 0,05 0,05 0,02

Provincial 0,05 0,06 0,06 0,07 0,09 0,07

Municipal

EDUCaCIÓN y CULTURa SIN DISCRIMINaR

Consolidado 0,19 0,29 0,26 0,33 0,38 0,31

Nacional 0,07 0,06 0,04 0,02 0,01 0,01

Provincial 0,12 0,23 0,22 0,31 0,37 0,30

Municipal



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La descentralización, entonces, no podía tener los resultados que indica la teoría (ver módulo 4) porque, entre otras razones, las autoridades provinciales no gozaban de la autonomía supues-tamente necesaria para que los efectos esperados se produjeran. Tampoco hubo un discurso educativo que acompañase el cambio.

La transferencia fue impulsada desde el Ministerio de Economía, dentro de un proceso de privati-zaciones y desregulación que, como vimos, era mucho más amplio y respaldado con un discurso eficientista. Pero desde los ministerios de educación nacional y algunos provinciales, la oposición era muy pobre, entre otras cosas, porque sobrevolaba la ilusión acerca de las posibilidades que brindaba la descentralización en términos de participación ciudadana, etc. La resistencia de las autoridades de la mayoría de los gobiernos provinciales se relacionaba con el cálculo financiero.

.:En los últimos años, dos han sido las normas que impactaron e impactan en el gasto educativo, la Ley 24.195, llamada Ley Federal de Educación, de 1993 y la Ley 26.075 del 2005, denominada Ley de Financiamiento Educativo.

La transferencia se realizó en 1992; en el presupuesto de dicho año ya estaba el cambio. La educación primaria y media pasó casi completamente a la nueva órbita, con escuelas y personal incluido.

La transferencia se realizó con los montos correspondientes a cada docente y personal no do-cente transferido. De nuevo, la operación se realizó en un contexto de crecimiento del PBI y de la coparticipación, dentro de un esquema complicado de impuestos y de porcentajes provinciales y con un pacto fiscal que puso un techo a las trasferencias. Por ello es muy difícil llegar a una conclusión acerca de “los ganadores y perdedores financieros” de la provincialización realizada.

7.3. Las leyes de financiamiento educativo

7.3.1. LEy FEDERaL DE EDUCaCIÓN. LEy 24.195 - 1993

La Ley de 1993, en lo que se refiere al capítulo de financiamiento (art. 61º), planteaba que debía duplicarse la inversión pública consolidada total en educación del año 1992 en forma gradual y, como mínimo, a razón del 20% anual, a partir de 1993, o se debía garantizar un incremento del 50% del porcentaje del Producto Bruto Interno destinado a educación, en 1992 (base 1992, 4%). Entre ambos, se consideraría la cifra que resultara mayor.

Para la implementación, se establecía la formalización de un Pacto Federal Educativo que fijase el compromiso de incremento presupuestario educativo anual de cada jurisdicción, el aporte del Estado Nacional y otras metas.

De todos modos, el movimiento provincializador más importante de nuestra historia se reveló a través de la Ley N° 24.049 del año 1991 que transfería a las provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires los servicios educativos, administrados en forma directa (o regulados) por el Ministerio de Educación de la Nación y por el CONET (con escasas excepciones).

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En la primera parte de esta sección pudimos observar que el gasto educativo, de ciencia y técni-ca, en el año 1997, era un 37,53% superior al del año 1992, el del año 2000 era aproximadamen-te un 75% superior. En términos de PBI, el aumento verificado fue cercano al 13% entre 1992 y 1997 y del 33%, si se toma el 2000. Estos datos demuestran:

• que en cinco años la inversión pública consolidada en educación no se duplicó,

• que el aumento del 20 % anual desde 1993 tampoco se dio

• y que tampoco se logró pasar a un aumento del 50% en la relación entre educación y PBI ya que ese número en el 2000 era sólo del 33%. Cabe consignar que esa meta no se logró en ese período ni siquiera en los años positivos del ciclo económico.

En el año 1994, se firmó el Pacto Federal Educativo, que también tuvo un capítulo específico de Financiamiento. En él se incluyeron una serie de cláusulas específicas en las que el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación se comprometía:

• a partir del año 1995, a realizar una inversión de $3.000.000.000 en cinco años;

• a continuar con la implementación de las políticas compensatorias para el cumplimiento de los compromisos de la Ley Federal de Educación, con los recursos asignados por el Presupuesto General y Cálculo de Recursos de la Administración Nacional;

• comprometía a las jurisdicciones signatarias a promover una modificación del Impuesto sobre los Bienes Personales.

Las Jurisdicciones Educativas se comprometieron también en acciones como:

• fortalecer los circuitos decisorios de administración y de gestión del sistema;

• consolidar a la Escuela como unidad básica de gestión escolar, profundizando su autonomía;

• establecer sistemas y circuitos eficientes para el seguimiento, evaluación y retroalimentación del sector;

• generar esquemas de planeamiento y organización que maximicen la equidad social y la eficiencia del financiamiento público;

• implementar estrategias de aumento de la inversión educativa;

• diseñar los nuevos edificios escolares sobre la base del incremento de la obligatoriedad;

• dotar a los nuevos nucleamientos habitacionales que se construyan de la infraestructura educativa correspondiente, etc.

Es evidente, como se verá en el Box, que el tipo de objetivos que se propuso en el Pacto son de muy difícil realización, y, efectivamente, los resultados a los cinco años de haber sido firmado fueron muy escasos.

Se ponía una cláusula que suspendía el financiamiento nacional si las provincias no cumplían con lo pactado. Para evaluar la evolución de las actividades comprometidas, se impusieron metas muy claras:



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10. Los miembros firmantes comprometen sus esfuerzos, en forma compartida y coordinada, para la consecución de las siguientes metas para la Educación Argentina.

A completarse en el año 1994:

A: Erradicación de las Escuelas Rancho en todo el territorio nacional 100%

A completarse en el año 1995:

A: Generalización de la Capacitación Docente acorde a la transformación educativa en curso 100%

a completarse en el periodo 1995/1998

A: Erradicación de los establecimientos educativos precarios 100%

a completarse en el periodo 1995/1999

Expansión de la matrícula

A: Escolarización de niños de 5 años 100%

B: Escolarización de niños y adolescentes de 6 a 14 años 100%

C: Escolarización de adolescentes de 15 a 17 años 70%

Mejoramiento de la eficiencia del sistema educativo

A: Disminución del índice de repitencia 50%

B: Disminución del analfabetismo absoluto 50%

C: Mejoramiento progresivo del rendimiento escolar *

* No figura ninguna cifra en el documento original.

Capacidad edilicia

A: Aumento de capacidad instalada 20%

B: Mejoramiento del estado edilicio de características deficitarias 100%

C: Incorporación de los establecimientos a la nueva estructura 100%

Equipamiento educativo

A: Equipamiento de infraestructura informática en unidades educativas que cuenten con las mínimas condiciones para su instalación 100%

B: Bibliotecas escolares 100%

C: Material pedagógico general, básico de investigación y elementos audiovisuales, acorde con la transformación educativa en curso 100%

7.3.2. La Ley de Financiamiento Educativo del 2005

Diez años después de la firma del Pacto Federal Educativo, la Ley Nº 26.075 de Financiamiento Educativo (sancionada el 21 de diciembre de 2005) establecía, en su artículo 1º, que el Gobierno Nacional, los gobiernos provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires deberían aumentar


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progresivamente la inversión en Educación, Ciencia y Tecnología entre los años 2006 y 2010, hasta alcanzar, en el año 2010, una participación del 6% en el Producto Interno Bruto (PIB).

En el cuadro Nº 27 podemos ver una breve descripción de los artículos de dicha Ley. Lamenta-blemente aún no podemos evaluar sus resultados.

La Ley establecía las metas del incremento de los recursos educativos y las fuentes de financia-miento. Entre los puntos centrales tenemos:

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El gasto consolidado en educación, ciencia y tecnología de los gobiernos de la Nación y de las provincias se debía incrementar paulatinamente hasta llegar, en el 2010, a representar el 6% del PBI. Es decir, un punto por encima del promedio de los últimos años y de otros períodos históricos. No dice si este porcentaje debía surgir de un aumento general del gasto en relación al PBI o de una disminución de otro gasto.

Para lograr los objetivos señalados, el gasto en educación, ciencia y tecnología del Gobierno Nacional debería incrementarse anualmente, tomando como referencia el año 2005, según los porcentajes que aparecen en el cuadro Nº27.La distribución de esos recursos incrementales debería realizarse conforme a las participaciones del Gasto Educativo Consolidado del año 2005.

Cuadro Nº 27: Gasto Educativo Consolidado/ PBI (aumentos acumulados)

añO GEC/PIB META ANUAL EN %

aUMENTO aCUMULaDO DEL GaSTO EN EDUCaCIÓN, CIENCIa y TECNOLOGía DEL GOBIERNO NaCIONaL

2006 4,7 GEN 2005 x (PIB 2006/2005 - 1)+ 40% x (4,7% - GEC 2005/PIB 2005 x 100) x PIB 2006




2010 6,0 GEN 2005 x (PIB 2010/2005 - 1)+ 40% x (6,0% - GEC 2005/PIB 2005 x 100) x PIB 2010 Donde:

• GEC: Gasto Consolidado en Educación, Ciencia y Tecnología.• PIB: Producto Interno Bruto.• GEN: Gasto en Educación, Ciencia y Tecnología del Gobierno Nacional.• 40% = Participación del Gobierno Nacional en el esfuerzo de inversión adicional para el cumplimien-

to de la meta de crecimiento anual de GEC/PIB.• El primer término de la suma correspondiente al año X, [GEN 2005 x (PIB 2006/2005 -1)] computa el

crecimiento del GE de Nación –en relación al 2005- en función de la variación relativa que ha regis-trado el PBI del año X con respecto al 2005 –año de referencia-. Es decir, que el gasto de Nación del año X variará según como haya variado el PBI de dicho año en relación al 2005.

• El segundo término, [40% x (4,7%-GEC 2005/PIB 2005x100) x PIB 2006] suma la proporción que le corresponde a la Nación en este caso, del incremento total que sufriría el gasto educativo consolida-do para asegurar, de cierta forma, que siempre se cumpla con la meta anual.

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El gasto en educación, ciencia y tecnología de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires debería incrementarse anualmente, tomando como referencia el año 2005, según los porcentajes que aparecen en el cuadro.El incremento del gasto se destina a mejorar las remuneraciones docentes, adecuar la planta docente con la matrícula creciente y mejorar la capacitación docente para mejorar la calidad educativa.Lo mismo que señalamos en el comentario anterior vale para las provincias (cuadro Nº28), con una parte de la ecuación que muestra el aumento del gasto educativo provincial en función de la variación relativa del PBI nacional con respecto al 2005, y otra parte que representa el porcentaje de incremento correspondiente a la provincia en relación al aumento del gasto consolidado.

Cuadro Nº 28: Gasto Educativo Consolidado/PBI (aumentos acumulados)

añO GEC/PIB META ANUAL EN %

aUMENTO aCUMULaDO DEL GaSTO EN EDUCaCIÓN, CIENCIa y TECNOLOGía DE LaS PROVINCIaS y La CIUDaD aUTÓNOMa DE BUENOS aIRES






Donde:

• GEC: Gasto consolidado en educación, ciencia y tecnología.• PIB: Producto Interno Bruto.• GEP: Gasto en educación, ciencia y tecnología de las provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires.• 60% = Participación de los Gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el

esfuerzo de inversión adicional para el cumplimiento de la meta de crecimiento anual de GEC/PIB.

Para los cálculos de los cuadros que acabamos de presentar se utiliza como referencia el PBI contemplado en la presentación del proyecto de Ley de Presupuesto de la Administración Nacional que, estaba devaluado. Se establece que en los ejercicios fiscales en donde no haya incremento en el PBI, la meta anual deberá adecuarse proporcionalmente al incremento de la recaudación, la que igualmente, suele tener una evolución similar a la del PBI.Para el año 2006, el único para el que hay datos, el porcentaje en el PBI creció hasta el 5,07% (aquí se incluye Educación y Cultura sin discriminar), por lo que se ha superado la meta. En la Ley se esperaba alcanzar el 4,7%. Para lograr pasar la meta, este gasto aumentó un 4,53% mientras el gasto total aumentó algo menos del 2%, por eso la educación aumentó la participación relativa.

Se estableció, por el plazo de cinco años, una asignación específica de recursos coparticipables, de acuerdo a los términos del inciso 3 del artículo 75 de la Constitución Nacional; se determinó un índice anual de contribución; se creó el Programa Nacional de Compensación Salarial Docente, y se modificó la Ley Nº 25.919 -Fondo Nacional de Incentivo Docente- .El monto total anual de la afectación referida sería equivalente al 60% del incremento en la participación del gasto consolidado en educación, ciencia y tecnología en el PBI.

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La determinación del monto de la asignación específica sería conforme a un índice que se construyó en base a tres criterios:

(a) Intervención de la matrícula de cada provincia y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el total de los niveles inicial y de todos los tipos de educación, ponderación 80%.

(b) Incidencia relativa de la ruralidad en el total de la matrícula de educación común de las provincias, ponderación 10%.

(c) Participación de la población no escolarizada de de 3 a 17 años de cada provincia en el total, ponderación 10%.

La distribución de los recursos previstos anualmente en los Presupuestos de la Administración Pública Nacional destinados a los sistemas educativos provinciales y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se realizaría según los siguientes criterios:

• La distribución nacional de la matrícula y de la población no escolarizada de 3 a 17 años. • La incidencia relativa de la ruralidad respecto del total de la matrícula y de la población no escolarizada.• La capacidad financiera de las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.• El esfuerzo financiero de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en la inversión desti-

nada al sistema educativo.• La incidencia de la sobre edad escolar, la tasa de repitencia y la tasa de desgranamiento educativo y

el cumplimiento de las metas anuales que se acordarán a partir de lo que determina el artículo 12 (que establecía que se llevarían a cabo convenios bilaterales con las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para establecer las metas anuales, los recursos financieros nacional y provincial y los mecanismos de evaluación destinados a verificar su correcta asignación y que los compromisos de inversión sectorial anual de las jurisdicciones serían consistentes tanto con una participación del gasto en Educación en el gasto público total no inferior a la verificada en el año 2005 y un gasto anual por alumno no inferior al verificado en el año 2005).

Finalmente establecía que para acceder a los recursos previstos anualmente en los Presupuestos de la Administración Pública Nacional, las provincias debían dar cumplimiento a las condiciones y requisitos que establecía la reglamentación de la Ley. Ante el incumplimiento de las obligaciones por parte de las provincias, el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, en su carácter de autoridad de aplicación (en consulta con el Consejo Federal de Cultura y Educación), instrumentaría la ejecución total o parcial de la retención de las transferencias de los fondos asignados en el presupuesto de dicho Ministerio con destino a las jurisdicciones, hasta tanto se cumplimentaran las condiciones acordadas con el Gobierno Nacional.

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La Ley 26.075 ha tenido la virtud de ser sólo una ley de financiamiento educativo, con lo cual no se han mezclado las cuestiones estrictamente educativas y de didáctica con las cuestiones estrictamente financieras.

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Como hemos dicho, es muy difícil sacar conclusiones, pero se puede decir que estamos en un momento aún importante del ciclo económico. Tanto en el momento en que se propuso el pro-yecto como en el momento en que se escribe este módulo, se confía en un aumento del PBI y en la recaudación que generen un aumento en el gasto como para lograr la meta del 6% del porcentaje de gasto educativo sobre el PBI.

Es cierto que este aumento del gasto educativo está muy vinculado al aumento general del gasto en el momento positivo del ciclo económico argentino, pero también prevé un aumento en la participación relativa del gasto educativo sobre el total del gasto lo que implica un intento de prestarle más atención a la educación.

Ese enfoque tiene dos elementos importantes que deberían ser debatidos:

• El primero es que no se discute cuánto costaría sostener un sistema educativo eficiente que permita construir una sociedad equilibrada cultural y socialmente y al mismo tiem-po competitiva.

• La segunda cuestión se relaciona con el hecho de que la Ley está muy vinculada a las hipótesis sobre el ciclo positivo de crecimiento y no queda muy claro cómo se resolve-ría la cuestión en un momento de atascamiento económico.

Por último, queda por discutir por qué la educación se propone, con este tipo de leyes, competir con otro tipo de gastos, considerándose así un elemento muy positivo el hecho de que la edu-cación no sólo aumente como el gasto, sino que aumente incluso en proporciones superiores al mismo. Esto es, que mejore su posición relativa en el gasto total respecto a otras erogaciones, como la salud, la infraestructura, la seguridad, que son todas actividades del Estado que contri-buyen, asimismo, al logro de una educación sólida.


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LESLos estatutos docentes y otras normas laborales

Sistema retributivo tradicional de los maestros:• Sueldo básico, base de cálculo de otros componentes de la remuneración bruta • Antigüedad. Antigüedad y nivel jerárquico están fuertemente vinculados en algunos Estatutos• Nivel Educativo: la remuneración aumenta a medida que el docente pasa del nivel primario

a los superiores• Los ascensos: implican mayor responsabilidad dentro del sistema educativo.

Sumas no retributivas

• Pagos que no integran el salario básico y no contribuyen a aumentar la base sobre la cual se calculan otros ítems de la remuneración bruta.

• Disminuye la masa de remuneraciones brutas y achata la pirámide jerárquica dentro del sistema educativo.

• Reduce el costo laboral, es decir, de los pagos realizados a la seguridad social.

La provincialización

Descentralización de funciones hacia niveles inferiores de la administración. Repetto (2001) • La Ley N° 1.420 del año 1884 • Proceso de provincialización de la educación primaria de 1977 • El movimiento provincializador más importante: Ley N° 24.049 del año 1991

Las leyes de financiamiento educativo

Ley 24.195, Ley Federal de Educación, de 1993: debía duplicarse la inversión pública consolidada total en educación del año 1992 en cinco años y como mínimo a razón del 20% anual a partir de 1993.

• Pacto Federal Educativo, 1994. Cláusulas específicas en las que el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación se compromete, a partir del año 1995 a realizar una inversión que de $3.000.000.000 en cinco años.

• Las Jurisdicciones Educativas se comprometen también en acciones como fortalecer los circuitos decisorios, administración y de gestión del sistema, consolidar a la Escuela como unidad básica de gestión escolar, etc. Se ponía una cláusula que suspendía el financiamiento nacional si las provincias no cumplían con lo pactado.

Ley 26075 del 2005, de Financiamiento Educativo

• Estableció en su artículo 1º que el GN, los GP y la Ciudad Autónoma de BA. deberían aumentar progresivamente la inversión en Educación, Ciencia y Tecnología entre los años 2006 y 2010, hasta alcanzar en el año 2010 una participación del 6% en el PBI.

• La distribución de esos recursos incrementales deberá realizarse conforme a las participaciones actuales del Gasto Educativo Consolidado del año 2005.

• El incremento del gasto se destina a mejorar las remuneraciones docentes, adecuar la planta docente con la matrícula creciente y mejorar la capacitación docente para mejorar la calidad educativa.

• Por el plazo de cinco años una asignación específica de recursos coparticipables en los términos del inciso 3 del artículo 75 de la Constitución Nacional, de la determinación anual del índice de contribución, la creación del Programa Nacional de Compensación Salarial Docente, y la modificación de la Ley Nº 25.919 - Fondo Nacional de Incentivo Docente.



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La necesidad de sostener el sistema. Temas pendientes

1. Con la Reforma del Estado Nacional en los 90, se llevaron a cabo las políticas del denominado “Consenso de Washington”, un programa de ajuste estructural y techos al gasto. En este sentido, entre otras medidas, destacaremos:

• Reforma tributaria: regresiva, basada en la generalización del IVA. Esto ha llevado a un resultado consolidado positivo sólo en 1992 y 1993, y records negativos enormes en 1996, 1999 y 2001.

• Provincialización (ley N° 24.049 del año 1991): se desprendió de un conjunto de servicios -la educación y la salud los más importantes- mediante su provincialización, pero sin que de este proceso surjan resultados positivos.

2. Las principales fuentes de financiamiento del gasto educativo son: la coparticipación federal, impuestos provinciales y regalías y préstamos en el mercado financiero local.

3. La trayectoria del Gasto Total en Educación, Cultura y Ciencia y Técnica tiene directa relación con la trayectoria del gasto en Educación Básica. Desde el 2006 éste ha ascendido (actualmente, el gasto educativo total ronda el 5% del PBI, como sucedía antes de la crisis). Con respecto a la inversión en Ciencia y Técnica, se ha mantenido bastante pareja de 1990 a 2006.

4. La situación educativa difiere mucho entre provincias, a pesar de los esfuerzos realizados desde la coparticipación federal de impuestos para equiparar esta situación. Los indicadores que demuestran este hecho son: El Gasto educativo frente al gasto total, Gasto por alumno, Gasto por alumno frente a recursos fiscales por habitantes en edad escolar, Evolución del salario real.

algunos elementos importantes que quedan por debatir:

1. Plantear cuánto costaría sostener un sistema educativo eficiente que permita construir una sociedad equilibrada cultural y socialmente y al mismo tiempo competitiva.

08. CONCLUSIONES

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2. La Ley está muy vinculada a las hipótesis sobre el ciclo positivo de crecimiento, y no queda muy claro cómo se resolvería la cuestión en un momento de atascamiento.

3. Se prevé un aumento en la participación relativa del gasto educativo sobre el total del gasto, lo cual demuestra un mayor interés en la educación. Sin embargo, debería existir un marco teó-rico sobre el que se fundamente por qué la educación debe priorizarse respecto a otras eroga-ciones, como la salud, la infraestructura, la seguridad, que son todas actividades del Estado que también contribuyen al logro de una educación sólida.

4. Los resultados en torno al incremento o no del gasto público en educación sólo muestran una pequeña parte del debate en este sentido. En definitiva, lo que importa discutir son las políticas macro y microeconómicas, el uso concreto de esos recursos, desde una perspectiva de desarro-llo a largo plazo.

5. En este sentido, debe tenerse en cuenta que los salarios docentes (y no docentes) sobre-pasan el 90% del gasto total en educación. Esto genera limitaciones para las administraciones provinciales, como la posibilidad de llevar a cabo políticas educativas propias (independientes del pago de salarios), la construcción de nuevas escuelas o el equipamiento, son limitadas y el presupuesto del sistema es rígido.

6. El modelo debe incentivar la reproducción de experiencias para crear verdaderamente valor. Se trata de formar ciudadanos innovadores, creativos, comprometidos, que actúen reflexiva-mente, productores de valor, capaces de emprender proyectos de producción de conocimiento, y de contenido estético.


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» aLíCUOTa: es la tasa de un impuesto aplicada a un valor particular, la base imponible.

» CaRGa FISCaL: es la parte del producto social generado que toma el Estado (mediante los impuestos, los derechos, productos y aprovechamientos) para cumplir con sus funciones. Se mide comparando el total de ingresos fiscales (IF) con el valor del Producto Interno Bruto (PIB), Carga Fiscal =IF/PIB.

» DéFICIT FISCaL: surge cuando el resultado económico es negativo (los gastos superan a los ingresos).

» DEREChOS DE ExPORTaCIÓN: es un impuesto que se cobra sobre el valor de los bie-nes que se exportan.

» DISTRIBUCIÓN PRIMaRIa DE RECURSOS: se refiere a la fracción correspondiente a la Nación y al conjunto de las provincias, del total de impuestos nacionales coparticipables. La distribución primaria consiste en todos los recursos coparticipables que el Gobierno Nacional transfiere a las provincias en su conjunto.

» DISTRIBUCIÓN SECUNDaRIa DE RECURSOS: se refiere a la manera en que se reparten los recursos disponibles para las provincias entre ellas. Una característica de la distri-bución secundaria ha sido la de convertirse en un sistema de redistribución entre provincias. La Constitución Nacional prevé una serie de criterios de redistribución, explicados en Criterios de Reparto.

» GaSTO PúBLICO CONSOLIDaDO: es la sumatoria de los gastos realizados por la Na-ción, provincias, municipios, más los fondos fiduciarios y cupón del PBI.

» GaSTO PúBLICO: es el conjunto de erogaciones en las que incurren las entidades esta-tales de un país.

. GLOSaRIO

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» IMPUESTO PROGRESIVO: aquel cuyas tasas impositivas van creciendo a medida que crece la base sobre la cual se aplican: esto es, a medida que crece la capacidad económica de los sujetos, crece el porcentaje de su riqueza que el Estado exige en forma de tributos.

» IMPUESTO REGRESIVO: aquel cuyas tasas impositivas van decreciendo a medida que cre-ce la base sobre la cual se aplican; esto es, a medida que crece la capacidad económica de los suje-tos, decrece el porcentaje de su riqueza que el Estado exige en forma de tributos. Son, por lo tanto, impuestos que generan inequidad en la distribución del ingreso.

» IMPUESTOS DISTORSIVOS: es aquel que afecta directa o indirectamente el nivel de activi-dad económica, o que influye sobre las decisiones de compra de los agentes económicos.

» PBI: es el valor monetario de los bienes y servicios finales producidos por una economía en un período determinado. “Producto” se refiere a valor agregado; “interno” se refiere a que es la pro-ducción dentro de las fronteras de una economía; y “bruto” se refiere a que no se contabilizan la variación de inventarios ni las depreciaciones o apreciaciones de capital.

» PRESIÓN TRIBUTaRIa: sinónimo de carga fiscal.

» RESULTaDO ECONÓMICO/FISCaL: es la diferencia entre el total de ingresos que recau-da el Gobierno (corrientes y de capital) y los gastos (corrientes y de capital).

» SUPERáVIT FISCaL: surge cuando el Resultado Económico es positivo (los ingresos superan a gastos).


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Para que Ud. revise algunos conceptos, le ofrecemos una lista de preguntas que pueden guiar la relectura del material.

1. Indique por qué el gasto público, los impuestos y la coparticipación son conceptos importan-tes para el análisis del financiamiento educativo. ¿Qué papel juega cada uno?

2. Caracterice al gasto público y a los recursos antes de los años 90.

3. Defina la coparticipación e indique algún rasgo de su evolución desde 1935 hasta la actualidad.

4. ¿Cuáles son las razones de la problemática de la provincia de Buenos Aires relacionada con la coparticipación?

5. Sobre las políticas llevadas a cabo en los ́ 90, señale las características principales de las priva-tizaciones, la reforma tributaria y la provincialización, relacionándolas con el rol del Estado.

6. ¿Qué componentes del gasto consolidado ganan o pierden posiciones durante los ´90?

7. ¿Cuáles son, a su criterio, los aspectos más destacables de la situación fiscal actual?

8. Mencione las fuentes de financiamiento del sistema educativo y relacione las mismas con las diferencias entre provincias.

9. Indique un aspecto que considere positivo y otro negativo de la Ley Federal de Educación de 1993.

10. ¿Cuáles son, a su criterio, los aportes más importantes de la ley de financiamiento Educa-tivo de 2005?

11. ¿Agregaría algún elemento más para debatir a los enunciados en la pág. 86? ¿Cuál o cuáles?

. GUía PaRa La RELECTURa

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. ECONOMía PaRa EMPEzaR POR EL PRINCIPIO. Una guía para aprender la economía y formular proyectos.

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01.MÓDULO UNOLa economía y sus principales escuelas. La cuestión del mercado, el Estado y la tecnología.

02. MÓDULO DOSEconomía y desarrollo. Para entender las cosas desde la periferia

03. MÓDULO TRESDesarrollo local. Mitos, realidades y propuestas.

04. MÓDULO CUaTROEconomía y educación. Dos disciplinas que van de la mano

05. MÓDULO CINCOLa estructura económica argentina. Para formular proyectos y que no nos sorprendan los cambios.

06. MÓDULO SEISEstructura sectorial y evolución reciente de los complejos productivos.

07. MÓDULO SIETEEl funcionamiento del Estado, las cuentas públicas y el financiamiento Educativo.

08. MÓDULO OChOEl sector de la Construcción. Evolución y perspectivas de un sector fundamental en el desarrollo económico.

09. MÓDULO NUEVECómo formular proyectos. Todos los conceptos de la economía puestos en función de nuestros planes.






Esta edición de 500 ejemplares se terminó de imprimir en los talleres de Lama Gráfica en Berón de Astrada 1926 [CABA]. Marzo 2013.


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para empezar por el principio - FaHCE – UNLP · Coparticipación y pacto fiscal.....17 03. LO SUCEDIDO ANTES DE LOS ´90 ... gastos, en el contexto de la coparticipación federal