Parecer do Ministério Público

PARECER

R.Tribunal de Contas do Distrito Federal, 31 : 175-191, jan./dez. 2005 175

CONTRATO DE LOCAÇÃO DE SISTEMA DE

IMPRESSÃO A LASER - IRREGULARIDADES

Márcia Ferreira Cunha FariasProcuradora do Ministério Público Junto ao TCDF

Contrato nº 01/2003. CODEPLAN x CTIS. Contrataçãode serviços de locação de sistema de impressão a laser, marca XeroxDP 92C, com fulcro no caput do artigo 25 da Lei nº 8666/93.Irregularidades constatadas. Justificativas improcedentes. Porrealização de procedimento de inspeção para saneamento dos autos.

Versam os autos sobre exame de regularidade do Contrato nº001/2003, firmado entre a Companhia de Desenvolvimento do PlanaltoCentral (CODEPLAN) e a empresa CTIS Informática Ltda., destinado àlocação de sistema de impressão à laser, marca Xerox, com fulcro nocaput do artigo 25 da Lei nº 8.666/93. Foram locadas pela jurisdicionada,por meio deste ajuste, 4 impressoras digitais Xerox DP 92C, conformeproposta de fls. 31 a 34, pelo prazo de 12 meses, por um custo totalestimado em R$ 3.709.560,00.

2. O Contrato foi objeto de análise na Informação nº 064/2003(fls. 156 a 170) do corpo técnico, concluindo-se, naquela ocasião, não restarcomprovada a inviabilidade de licitação e a vantagem financeira da locaçãofrente à possibilidade de aquisição dos equipamentos. Em conseqüência, oe. Tribunal, em 21/10/2003, de acordo com o voto do Relator, tendo emconta a instrução e o parecer do Ministério Público, exarou a Decisão nº5.713/03 (fl. 178), nos seguintes termos:

Decisão nº 5.713/03:II. determinar à jurisdicionada que, no prazo de 30 (trinta) dias,

apresente justificativas pelas seguintes irregularidades verificadasna mencionada contratação:

a) ausência dos elementos necessários à elaboração do projetobásico (art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93);

b) ausência de estudos que indiquem que a locação se afiguroumais vantajosa para a Administração em detrimento da aquisição

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ou do leasing, ferindo o princípio constitucional daeconomicidade (caput do art. 37 da Constituição Federal);

c) ausência de justificativa do fornecedor e, consequentemente, infraçãoao princípio da licitação (arts. 2º e 26, parágrafo único, inciso II, daLei nº 8.666/93);

d) insuficiência da justificativa do preço, tendo em conta acomparação com apenas uma contratação singular, bem assimdevido à ausência de estimativa da demanda para o sistemadestinado a atender a Secretaria de Educação do DF (art. 26,parágrafo único, inciso III, da Lei nº 8.666/93);

e) locação dos equipamentos de impressão com fornecimento dematerial, contrariando entendimento desta Corte, consoantetermos da Decisão nº 8.967/1997; III. autorizar: a) o envio dainstrução à CODEPLAN como forma de subsidiar asdiligências determinadas;

3. A diligência foi cumprida pelos expedientes de fls. 180 a 191,com os anexos às fls. 192 a 213. O órgão técnico trouxe suas consideraçõesacerca das justificativas às fls. 225 a 244.

II - DAS ANÁLISES DAS JUSTIFICATIVAS

4. A seguir, trago, sinteticamente, os argumentos de cada parte,segregados por item da Decisão supra, seguidos dos comentários doMinistério Público:

a) ausência dos elementos necessários à elaboração do projeto básico(art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93);

Jurisdicionada

5. Da leitura do dispositivo abaixo transcrito (fl. 182), entendereferir-se apenas a obras e serviços de engenharia, não sendo o projeto básicoexigível para locação de equipamentos de informática.

Art. 6º (...)IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e

suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar aobra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto dalicitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicospreliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado


tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilitea avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo deexecução, devendo conter os seguintes elementos:

a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecervisão global da obra e identificar todos os seus elementosconstitutivos com clareza; (grifo do original)

6. O documento juntado aos autos, fls. 6 e 7, denominado comoProjeto Básico, caracteriza-se como mero complemento, não se revestindoda forma desenhada pelo dispositivo legal em tela, que entende não aplicávelpara o caso concreto.

Órgão Técnico

7. O órgão técnico traz doutrina sobre o tema, afastando ainterpretação restritiva defendida pela jurisdicionada. Observa ser a definiçãode serviço objeto do artigo 6º da Lei nº 8.666/93, em seu inciso II:

II - Serviço - toda atividade destinada a obter determinadautilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição,conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação,adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade,seguro ou trabalhos técnico-profissionais;

8. Em conseqüência, conclui ser a interpretação de serviços,trazida pela própria norma, mais ampla e aplicável ao caso em exame.

9. No entanto, revendo o documento às fls. 6 e 7, intitulado ProjetoBásico, embora reconheça ser o conteúdo mera descrição do equipamentofornecido pela CTIS, ainda assim o aceita, excepcionalmente, em razão daexistência física do alegado documento, apondo recomendação preventivapara cumprimento do dispositivo legal em análise.

Ministério Público

10. De estranhar a nova interpretação feita pela Codeplan quantoà obrigatoriedade do projeto básico apenas para obras, pois, além dosargumentos colocados pelo órgão técnico, observa o Parquet que ajurisdicionada vem elaborando projeto básico para serviços de naturezasdiversas, conforme editais de licitação analisados nos Processos nºs2.234/00, 1.385/98 e 2.325/99 (fls. 258 a 261), tendo o e. Tribunalatestado sua regularidade.


11. Quanto ao documento presente às fls. 6 e 7, não há como aceitá-lo como projeto básico, por tratar-se de mera descrição do equipamentofornecido pela CTIS. Não traz sequer um elemento em conformidade com odisposto no inciso IX do artigo 6º da Lei nº 8.666/93. A simples existênciafísica do documento não garante sua regularidade, motivo pelo qual concluio Ministério Público pela improcedência das justificativas apresentadas.

b) ausência de estudos que indiquem que a locação se afigurou maisvantajosa para a Administração em detrimento da aquisição ou doleasing, ferindo o princípio constitucional da economicidade (“caput”do art. 37 da Constituição Federal);

Jurisdicionada

12. Após discorrer acerca do diferencial tecnológico doequipamento contratado, lembra os estudos apresentados às fls. 91 a 94,alegando como sendo o demandado pela c. Corte.

13. Argumenta que a contratação em tela revelou-se mais vantajosaque a firmada pelo Poder Legislativo Federal em equipamento idêntico.Acrescenta que as opções de leasing e de aquisição não são atrativas, porimplicar custo adicional de manutenção e reposição de peças, além de estaro equipamento submetido a rápida obsolescência tecnológica.

Órgão Técnico

14. Ratifica as conclusões da 1ª Instrução (fls. 156 a 170) quanto àprecariedade do estudo apresentado pela Codeplan às fls. 89 a 98, observandoter a mesma deixado de promover pesquisa mais ampla de mercado paracomprovar a existência de licitantes e ofertas mais vantajosas.

15. Lembra que a Instrução anterior (§§ 48 a 50 – fl. 168) informouter a jurisdicionada promovido, em data pretérita a esta contratação porinexigibilidade, a Concorrência nº 01/2002, com o mesmo objeto, nos termosdo Processo nº 527/00, o que pressupõe existência de proponentes. Emrazão de irregularidades diversas, a Concorrência nº 01/2002 não teveprosseguimento, passando a Codeplan a contratar seguidamente, poremergência, a empresa Xerox (Processo nº 875/02).


16. O órgão técnico conclui pela improcedência das alegaçõesapresentadas.


17. Com razão o órgão técnico. O único estudo apresentado pelaCodeplan (fls. 89 a 98) não é de viabilidade econômica para escolha damelhor opção (aquisição, leasing ou locação). Não estão presentes cálculosde viabilidade econômica ou análise de custo-benefício, não havendo comoconstruir parâmetros de comparação entre as alternativas.

18. A TIR (Taxa Interna de Retorno), o VPL (Valor Presente Líquido)e o “payback” são instrumentos tradicionais de avaliação de desempenhooperacional fornecidos pela Administração Financeira. Possibilitam aoadministrador perspectiva para avaliação da viabilidade de projetos e negóciosda organização na perspectiva das finanças. Os procedimentos de cálculosdestes métodos são fundamentados na matemática financeira e deveriam tersido ponderados pelo Administrador neste caso concreto.

19. Sobre o tema, cabe lembrar ter a Codeplan defendido a utilizaçãode tais técnicas em Estudo utilizado para justificar a política de locação deequipamentos de informática pela Administração ao invés da aquisição. OEstudo foi elaborado pelo Dr. Demetrius Torres Guiot, cujo excertotranscrevo a seguir:

... a prática tem se mostrado temerária quanto à utilização deapenas um indicador para a mensuração da viabilidade econômica,determinando que a partir da interseção de resultados dos diversosmecanismos de análise – VPL, TIR e Payback – deve-se procedercom análise adequada, para a sustentação do processo de tomada dedecisão final quanto à viabilidade do projeto analisado.

(...)Utilizamos para proceder com a análise econômica, o conceito

mais amplo de VPL (Valor Presente Líquido) ou NPV (Net PresentValue) – que se constitui na ferramenta padrão para análiseeconômico-financeira de projetos, além de se mostrar como aprincipal técnica do processo de Orçamento de Capital, que lastreiaa as decisões de investimento para o planejamento estratégico dasorganizações modernas.

Tecnicamente, ao encontrarmos um VPL do fluxo de caixaanalisado, encontramos sua precificação atual. O importante é queo VPL nos demonstra o valor atual do fluxo de receitas e despesa


proposto, sendo o VPL amplamente utilizado como medida decomparação entre projetos.

No caso específico da análise entre as opções de Locação eAquisição, o que se pretende obter é a opção mais vantajosa,representada por aquela que demonstrar o menor VPL. (grifosdo original)

20. De ressaltar que o Dr. Demetrius Torres Guiot é Administrador,Mestrando em Gestão Financeira, com especialização em engenhariaeconômica, Professor titular das cadeiras de Matemática Financeira eFinanças Aplicadas, além de Coordenador da Diretoria de Pós-Graduaçãoe Extensão na Área de Finanças da UPIS. Participa deste feito por meio deexpediente juntado às fls. 224, onde assina como Assessor de Contratos eConvênios da Codeplan, informando a existência de outras empresas capazesde prestar o serviço objeto deste Contrato.

21. Portanto, como colocado pelo órgão técnico, são improcedentesas justificativas apresentadas.

c) ausência de justificativa do fornecedor e, conseqüentemente,infração ao princípio da licitação (arts. 2º e 26, parágrafo único, incisoII, da Lei nº 8.666/93);

Jurisdicionada

22. Socorre-se alegando novamente o diferencial tecnológico doequipamento, cuja locação realizou-se com o fabricante, por intermédio deseu único e exclusivo representante comercial no Distrito Federal, a CTIS.Informa ser a Xerox o único fabricante desse sistema de impressão, consoantedocumento de fl. 52.

23. Entende plenamente satisfeitos os requisitos para o cumprimentodo artigo 25 da Lei nº 8.666/93, sendo a escolha fundada na solução tecnológicaadotada pelo Administrador, no exercício de seu poder discricionário.

Órgão Técnico

24. Reitera posicionamento já constante dos autos de que a ausênciade ampla pesquisa de mercado impossibilita a justificativa da escolha dofornecedor. Cita a doutrina de Marçal Justen Filho para ratificar talposicionamento (fls. 238 e 239).


25. Pelas razões aduzidas, conclui não ter a jurisdicionadaapresentado justificativas procedentes nesse quesito.


26. Concorda o Ministério Público com as conclusões do órgãotécnico. No entanto, faz-se necessário o acréscimo de dois pontos.

27. O primeiro, atinente à contratação direta com o fabricante, pormeio de seu único e exclusivo representante comercial no DF, conformealegado pela Codeplan (fl. 187), verbis:

...além das demais justificativas do fornecedor: direto dofabricante, através de seu único e exclusivo representantecomercial no DF. (grifos do original)

28. Tal informação é suportada por documento de exclusividadede comercialização do equipamento à fl. 13, de 14/01/2003, que,estranhamente, concede à CTIS para participação dessa única contratação:

Em resposta a vossa solicitação, datada de 14 de janeirocorrente, declaramos que esta empresa - Xerox Comércio e IndústriaLtda. – não possui interesse em apresentar proposta para locação doequipamento solicitado, motivo pelo qual cede a CTIS InformáticaLtda. A exclusividade de comercialização da impressora eletrônicaDP92C, única e exclusivamente para a participação nestadispensa de licitação por inexigibilidade. (grifo nosso)

29. Às fls. 95 a 100, consta proposta direta da Xerox à Câmarados Deputados, com validade até 30/01/2003, para aquisição ou locaçãodo mesmo equipamento. Ademais, em data pretérita, a Xeroxcomercializou equipamento análogo (publicadora digital docutech 135)diretamente com a Polícia Civil do DF (Processo nº 2.729/97), com aFundação Educacional (Processo nº 3.547/99) e com a própria Codeplan(Processo nº 3.560/98).

30. Portanto, nos termos dos documentos contidos nos autos, aocontrário do que afirmou a jurisdicionada, a CTIS não detém a exclusividadede comercialização da referida máquina no Distrito Federal.

31. O segundo ponto, refere-se à afirmação da jurisdicionada (fl.203) de que o Tribunal de Contas da União (TCU), em dez/2000, contratouserviços de locação de sistemas de impressão Xerox, por inexigibilidade delicitação (extrato à fl. 212):


Cabe observar que o Tribunal de Contas da União-TCU,através do Termo de Contrato nº 66/2000, contratou os serviçosde locação de sistemas de impressão Xerox, por inexigibilidadede licitação, em 21/12/2000, conforme cópia do extrato do contratopublicado no DO nº 245-E.

32. Compulsando atentamente o referido extrato de contrato,verifica-se tratar-se de locação de 2 (duas) publicadoras digitais Docutech.No caso em exame, o objeto da locação é a impressora eletrônica Docuprint92-C, equipamento diverso ao do TCU.

33. O Processo nº 3.560/98 tratou da contratação, porinexigibilidade de licitação, da publicadora Docutech pela Codeplan -Contrato nº 012/98 - considerando regular o procedimento, por meio daDecisão nº 4.295/01 (fl. 126), de acordo com o voto do ExcelentíssimoRelator (fls. 120 a 123), Conselheiro Manoel de Andrade, tendo em conta ospareceres convergentes emitidos pelo órgão técnico e por este Parquet.

34. Nesse contexto, o precedente alegado pela jurisdicionada nãose presta para justificar a atual contratação.

d) insuficiência da justificativa do preço, tendo em conta a comparaçãocom apenas uma contratação singular, bem assim devido à ausência deestimativa da demanda para o sistema destinado a atender a Secretariade Educação do DF (art. 26, parágrafo único, inciso III, da Lei nº 8.666/93);

Jurisdicionada

35. Reitera as justificativas apresentadas no item “b”, por entendê-las semelhantes.

36. À fl. 89 consta afirmação da Codeplan de que o preço desua contratação foi 14,62% menor do que o da proposta da Câmarados Deputados:

... Já o preço de locação do sistema ficou menor 14,62%(quatorze vírgula sessenta e dois por cento) em relação ao preçoapresentado à Câmara. (grifo do original)

37. Cita ensinamento do Excelentíssimo Conselheiro Jorge UlissesJacoby Fernandes (fl. 189) consignando como possível parâmetro dejustificativa de preço o praticado com outros órgãos para serviço idênticoou assemelhado.


Órgão Técnico

38. O órgão técnico esclarece que os elementos contidos nos autosnão são suficientes para justificar o preço contratado e que ausência deestimativa da demanda, para o sistema destinado a atender a Secretaria deEducação, não foi justificada, sendo os expedientes apontados às fls. 101 e118 insuficientes.

39. No entanto, tendo em conta não ter-se caracterizado prejuízoao erário, solicita relevar a irregularidade.


40. Nenhuma informação nova foi acrescentada pela jurisdicionadaem relação à fase anterior. Mesmo a única comparação de preço apresentadanão pode ser considerada válida, pois feita com uma proposta decontratação (ver fls. 95 a 100), sendo o real preço contratado pela Câmarados Deputados desconhecido. Ademais, não há qualquer indicativo da origemde tal informação, se informado pela própria Câmara ou se proveniente deprocesso de outro órgão público.

41. Como bem lembrado pela jurisdicionada ao trazer a doutrinaacima citada, o preço deve ser parametrizado em relação ao praticado poroutros órgãos para serviço idêntico, ou seja, é imprescindível a comparaçãocom mais de uma referência e nos mesmos parâmetros. Como se demonstraráabaixo, para encerrar a questão, a comparação foi feita com base emparâmetros inapropriados.

42. A economia alegada pela Codeplan, de 14,62% em relação àproposta feita à Câmara dos Deputados, foi calculada com base no valoratribuído à franquia, sem considerar o preço do milheiro excedente e ademanda de cada órgão. Os valores a serem comparados constam às fls. 46e 97/99 e podem ser resumidos de acordo com a tabela a seguir

43. Para comparação do preço por milheiro excedente énecessário colocá-los sobre os mesmos parâmetros, ou seja, devemos incluir

Órgão Franquia Mensal (em milheiros)

Preço Mensal Preço por Milheiro Excedente

Codeplan 400 R$ 68.950,00 R$ 111,10 Câmara dos Deputados 400 R$ 79.032,07 R$ 59,04


os valores dos insumos (toner) ao preço ofertado à Câmara dos Deputados(fl. 97), visto que o da Codeplan já os inclui (fl. 46):

- para cada milheiro impresso, tendo em conta a cobertura do papelde 1,5% para a tinta colorida e 5% para preto e branco (ver fl. 97):

- Toner Preto a 5% de cobertura = R$ 0,008189/impressão (fl. 98);- Toner Color a 5% de cobertura = R$ 0,03415/impressão (fl. 98);- Toner Color a 1,5% de cobertura = (0,03415/5) x 1,5 = R$ 0,010245/impressão- Portanto, para 1 (um) milheiro:- Custo Toner/milheiro = 1000 x (0,008189 + 0,010245) = R$ 18,43/milheiroPreço por milheiro excedente da Câmara dos Deputados = 59,04 +18,43 = R$ 77,47

44. Como o preço varia em função da demanda, antes de qualquercomparação, é necessário fixá-la para calcularmos o respectivo preço. Paratanto, consideraremos três demandas mensais por equipamento:

1) 400 milheiros – demanda considerada pela Codeplan para atingir aeconomia de 14,62%;2) 900 milheiros– produção do equipamento em funcionamento 20dias por mês, em único turno de 8 horas por dia a 92 ppm (fl. 48); e3) 1766 milheiros – produção do equipamento em funcionamento 20dias por mês, em dois turnos de 8 horas por dia a 92 ppm (fl. 48).45. Pela tabela, temos que, para demandas superiores a 400

milheiros, o preço obedece à seguinte fórmula:PT = PM + PE x (D – 400), onde:PT – preço total;PM – preço mensal franqueado;PE – preço por milheiro excedente;D – demanda mensal em milheiros.Ex.: Preço para a Codeplan para 900 milheirosPT = 68.950 + 111,10 x (900 – 400) = 124.500 ou R$ 124.500,0046. Com os dados acima podemos elaborar a seguinte tabela para

comparação de preços:- Preço Total Mensal em função da Quantidade Demandada:

Demanda (milheiros)Órgão 400 900 1766Codeplan (A) R$ 68.950,00 R$ 124.500,00 R$ 220.712,60Câmara dosDeputados (B)

R$ 79.032,07 R$ 117.767,07 R$ 184.856,09

A-B - R$ 10.082,07 R$ 6.732,93 R$ 35.856,51Diferença (A/B) 14,62 % - 5,41 % - 16,25 %


47. Da tabela acima, podemos tirar as seguintes conclusões:1) Para 400 milheiros – preço da Codeplan como melhor

alternativa, com economia de R$ 10.082,07 e diferençapercentual de 14,62%;

2) Para 900 milheiros – melhor alternativa a da Câmara dosDeputados, com economia percentual de 5,41% e absoluta, deR$ 6.732,93 em relação ao preço da Codeplan; e

3) Para 1766 milheiros – preço da Câmara dos Deputados comomelhor alternativa, com economia percentual de 16,25% eabsoluta, de R$ 35.856,51 em relação ao preço da Codeplan.

48. Portanto, como demonstrado, o preço do serviço varia em funçãoda demanda prevista, não havendo como aceitar o cálculo realizado pelaCodeplan, baseado apenas no valor da franquia, cujo resultado apontoueconomia sobre a proposta da Câmara dos Deputados.

49. É importante salientar que, para a exata comparação de preços,os cálculos devem ser realizados tendo em conta uma curva de demanda,ou seja, levando em consideração a necessidade de serviços ao longo dotempo, pois o número de máquinas poderá ser dimensionado para atenderpico de demanda em determinado período (é o caso de folha de pagamento).Tal informação não consta dos autos.

50. A falta de prejuízo ao erário, alegado pelo órgão técnico, nãotem o condão de elidir as transgressões legais aqui tratadas, sob pena deprejudicar o exercício do controle externo. Como visto, não há qualquerreferência válida de preço, cuja exigência é prévia por imposição legal,justamente para garantir a regularidade e a economicidade do procedimento.Não há falar em relevar irregularidade que impossibilita a correta prestaçãode contas em contratação de tamanho relevo e materialidade (R$3.709.560,00).

51. Pelo acima exposto, considera o Ministério Públicoimprocedentes as justificativas apresentadas.

e) locação dos equipamentos de impressão com fornecimento dematerial, contrariando entendimento desta Corte, consoante termosda Decisão nº 8.967/1997;


Jurisdicionada

52. Informa ser o toner parte integrante da operacionalização doequipamento, sem o qual não é possível seu funcionamento. Afirma não setratar de fornecimento casado “mas sim da forma de indicação da cobrançado insumo utilizado na produção dos serviços, na operacionalização dosequipamentos, por força de questões tributárias disciplinadas por órgãofederal, ou seja, INSS” (fl. 190), impondo que o insumo toner seja faturadoem separado da Nota Fiscal de Serviços, em Nota Fiscal de Venda, paracorreto recolhimento da parcela referente à previdência social (Ordem deServiço nº 209/99).

Órgão Técnico

53. Entende que as justificativas apresentadas pela Codeplan nãodemonstram a necessidade da compra direta do toner da Xerox ou ainviabilidade de aquisição de outro fornecedor. Acosta às fls. 220 a 223 asDecisões nºs 7.378/01, 3.161/01, 6.132/00 e 8.967/97, apontandoentendimento da c. Corte no sentido de que as locações de máquinascopiadoras e o fornecimento de seus insumos básicos (cilindro, toner,revelador, papel de impressão, etc.) devem ser licitados separadamente,ressalvados os casos em que houver motivos de natureza técnica oueconômica, devidamente comprovados, capazes de justificar o procedimento.Observa que as Decisões nºs 7.378/01, 3.161/01 e 6.132/00 são de plenoconhecimento da jurisdicionada, tendo o e. Tribunal determinado à mesmaa adoção de licitação em separado.


54. Tendo em conta a jurisprudência citada, com explícitadeterminação à Codeplan para que adotasse as cautelas devidas, concordao Ministério Público com o órgão técnico, pela improcedência dasjustificativas apresentadas.

55. Por todo o exposto, quanto aos itens “II a” a “II e” da Decisãonº 5.713/03, o órgão técnico considerou improcedentes as justificativasapresentadas pela Codeplan, relevando, em caráter excepcional, as


irregularidades atinentes aos itens “II a” e “II e”. O Ministério Público,pelas razões aduzidas, não vê como relevar as falhas cometidas, opinandopor serem considerados improcedentes os arrazoados da jurisdicionada.

III – Do Valor do Prejuízo

56. O e. Tribunal, por meio da Decisão nº 2.517/02, de25/06/2002, determinou aos órgãos e entidades do GDF a análise préviade economicidade das opções de locação e aquisição de equipamentos deinformática, verbis:

Decisão nº 2.517/02:(...)II) determinar aos órgãos e entidades do GDF que, antes de

contratarem ou renovarem ajustes já em andamento, tendo por objetoa locação de equipamentos de informática, realizem estudos técnicosque demonstrem ser a locação mais vantajosa que a aquisição, no queconcerne aos princípios da eficiência e da economicidade, inseridosno caput do art. 37 da CF, com a redação dada pela EC nº 19/98;

57. Também a Decisão nº 4.295/01 – Processo nº 3.560/98 – queanalisou a regularidade do Contrato nº 12/98 entre a Codeplan e a Xerox -recomendou ao órgão técnico atentar para a economicidade de locações depublicadoras digitais Xerox DT-135.

58. Há nos autos elementos suficientes para apontar ou nãopresença de prejuízo ao erário decorrente da opção adotada. São eles:

– Período a ser analisado = 12 meses (cláusula segunda do Contrato- fl. 133)

– Valor da locação = R$ 68.950,00/mês (fls. 46)Condições: - franquia mensal = 400 milheiros/mês;

- preço por milheiro excedente = R$ 111,10;- manutenção incluída no preço de locação;

– Valor unitário à vista do sistema de impressão DP 92C = R$785.240,39 (fl. 95)

Condições: - garantia de 12 meses;- franquia mensal de 200 milheiros/mês;- preço da manutenção por milheiro excedente à

franquia = R$ 41,87;


- custo de manutenção coberto pela garantia, até aquantia franqueada;

– Insumos necessários além da franquia na opção aquisição (ver § 43deste Parecer):

- Toner Preto a 5% de cobertura = R$ 0,008189/impressão;- Toner Color a 1,5% de cobertura = (0,03415/5) x 1,5 = R$0,010245/impressão

– Depreciação = 20% a.a. – equipamento de informática (fl. 72);59. Como taxa de desconto, utilizaremos a Selic, que reflete o custo

médio de captação de recursos pelo setor público. Em 2003, a Selic acumuladafoi de 23,33% ou 1,76% a.m. (fl. 249). Cabe observar que o MinistérioPúblico utilizará a taxa Selic como ilustração, por ser mais adequada à análisecomparativa entre as opções no aspecto financeiro. Para o cálculo do realvalor do prejuízo, deve-se obedecer a Portaria nº 212/02, que impõe o INPCcomo indexador.

60. Para a demanda, utilizaremos aquela prevista na CláusulaOitava do Contrato (fl. 135), 400 milheiros/mês da franquia mais 900milheiros/ano/máquina adicionais, perfazendo 475 milheiros/mês/máquina. Também a demanda é ilustrativa, devendo ser utilizada a demandareal, que não consta dos autos.

61. Tendo em conta a demanda fixada de 475 milheiros/mês/máquina, teremos as seguintes despesas mensais:

- Locação- Valor referente a 400 milheiros = R$ 68.950,00- Valor referente a 75 milheiros excedentes = 75 x R$ 110,10 =R$ 8.332,50- Total = 68.950,00 + 8.332,50 = R$ 77.282,50

- Aquisição- Valor referente a 275 milheiros excedentes = 275 x R$ 41,87

= R$ 11.514,25- Valor ds Insumos (toner) = 275 x (8,189 + 10,245) = R$ 5.069,35- Depreciação mensal do equipamento = 0,20 x R$ 785.240,39/

12 = R$ 13.087,34Total = 11.514,25 + 5.069,35 + 13.087,34 = R$ 29.670,94


62. Com os custos mensais expostos, podemos elaborar o fluxode caixa e calcular seu valor atual:

63. Portanto, tendo em conta os dados e pressupostosindicados, o prejuízo decorrente da incorreta escolha da opção de locação,frente à opção de aquisição, foi de R$ 519.928,58, perfazendo, para as 4(quatro) máquinas, o valor de R$ 2.079.714,32.

64. No entanto, frise-se, o prejuízo foi calculado com base emdemanda planejada (475 milheiros/mês/máquina) e taxa de descontoalternativo (ver § 59 deste parecer). Para estimar-se seu real valor é necessáriolevantar, mediante inspeção, a demanda real ocorrida, motivo pelo qual opinao Ministério Público, preliminarmente, por inspeção. Por ocasião desseprocedimento de fiscalização, também seria de bom alvitre a obtenção dafranquia mensal da opção de aquisição, já que a informação presente à fl. 95(200 milheiros/mês) é conflitante com o item material de consumo à fl. 99(400 milheiros/mês).

65. Sobre a metodologia de cálculo, o Tribunal de Contas da União,de forma análoga, estimou o prejuízo decorrente de locação antieconômicade equipamentos de informática, em detrimento à opção de aquisição. Trata-se do Processo TC-008.551/2003-8 – Acórdão nº 1.656/2003-TCU-PLENÁRIO (fls. 250 a 257).

Especificações Mês Locação (A) Aquisição (B) (A-B)

Valor Atual

Pagamentos

1123456789

101112

843.941,7077.282,5077.282,5077.282,5077.282,5077.282,5077.282,5077.282,5077.282,5077.282,5077.282,5077.282,5077.282,50

324.013.1129.670,9429.670,9429.670,9429.670,9429.670,9429.670,9429.670,9429.670,9429.670,9429.670,9429.670,9429.670,94

519.928,5847.611,5647.611,5647.611,5647.611,5647.611,5647.611,5647.611,5647.611,5647.611,5647.611,5647.611,5647.611,56


66. Por fim, não pode o Ministério Público deixar de registrar aforma desrespeitosa de tratamento contida na cópia de expediente acostadoàs fls. 192 a 211, de lavra do Chefe de Desenvolvimento de Mercado daCodeplan, nos seguintes excertos destacados:

- Fl. 206: QUANTO À INFORMAÇÃO Nº 064/2003 – Analistade Controle Externo Luís de Sousa Moura Filho:Como Administrador Público, não poderia deixar de comentar oconteúdo da Informação (na verdade trata-se de umadesinformação) proferida pelo Analista acima citado ... (grifonosso)

- Fl. 209: De forma tendenciosa e atabalhoada, o Analista deFinanças e Controle Externo, Luís de Souza Moura Filho, ... (grifonosso)

- Fl. 210: Nesse item, o analista demonstra claramente que suaanálise passou longe da seriedade. (destaque nosso)

67. Pelo que se infere do citado expediente, tais expressõesdecorreram do constante no parágrafo 39 - fl. 165 – da Instrução doAnalista, verbis:

29. Aquilo que foi chamado de Projeto Básico,documento de fl. 06/07, contém as mesmas características, se nãouma transcrição, do equipamento proposto, consoante observa-sena oferta da CTIS, fl. 48/49 (grifo nosso)

68. Por ocasião da elaboração do Parecer nº 1.365/03-MF (fls. 174e 175), não percebeu o Parquet a expressão “aquilo” utilizada na Informação.Também não chamou a atenção do Excelentíssimo Relator e do e. Plenário.Agora, revendo toda a Instrução, não parece ter a expressão teor ofensivo,quando lida no contexto dos demais parágrafos. De toda a sorte, o Relatóriodo Analista possui elevado teor técnico, não identificando o MinistérioPúblico qualquer outra expressão que possa constituir possível ofensa. Querparecer ter o Sr. Chefe de Desenvolvimento de Mercado da Codeplaninterpretado mal a referida Instrução.

69. É o caso de excluir dos autos as expressões injuriosas, nostermos do artigo 15 do Código de Processo Civil:

Art. 15. É defeso às partes e seus advogados empregarexpressões injuriosas nos escritos apresentados no processo, cabendoao juiz, de ofício ou a requerimento do ofendido, mandar riscá-las.

70. Em face do exposto, em harmonia parcial com as conclusões esugestões do órgão instrutivo, opina o Ministério Público por que o e. Tribunal:


a) tome conhecimento dos documentos acostados aos autos;b) considere improcedentes as justificativas apresentadas pela

Codeplan em atendimento ao item II da Decisão nº 5.713/03;c) autorize a 1ª ICE a realizar inspeção para ratificação dos dados

levantados e da metodologia utilizada neste parecer, além daobtenção da demanda real de serviços e outros elementos quejulgar necessário à correta estimativa do prejuízo envolvido;

d) sobreste a audiência dos responsáveis apontados na Instrução,por racionalidade processual, tendo em conta a apuraçãoprevista no item anterior;

e) em razão da ordem de grandeza dos valores envolvidos e dosfortes indícios quanto à ocorrência de prejuízos mensaiscrescentes no decorrer do tempo, à medida da execução dosserviços contratados, delibere pela chancela de urgência paratramitação destes autos;

f) à vista do constante das justificativas sob exame e nos termosdo artigo 15 do Código de Processo Civil, determine sejamriscadas dos autos as seguintes expressões destacadas:

Fl. 206: Como Administrador Público, não poderia deixar decomentar o conteúdo da Informação (na verdade trata-se de umadesinformação) proferida pelo Analista acima citado ...

Fl. 209: De forma tendenciosa e atabalhoada, o Analistade Finanças e Controle Externo, ...

Fl. 210: Nesse item, o analista demonstra claramente quesua análise passou longe da seriedade.

g) autorize o retorno dos autos à 1ª ICE para as providênciasde estilo.

É o parecer.

Processo nº 782/03Parecer nº 461/2004*

*Ver Decisão nº 3.268/2004


INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI Nº 2.715/2001


Representação nº 09/2001 do Ministério Público, da lavrado ex Procurador-Geral Jorge Ulisses Jacoby Fernandes.Transposição de servidores das Carreiras Administração Pública eAssistência Pública em Serviços Sociais para a Carreira Apoio àsAtividades Jurídicas. Decisão nº 3.506/2003. Ilegalidade dos atosde apostilamento. Pedido de Reexame. Indeferimento. Embargosde Declaração. Não-provimento.

Retornam ao Ministério Público os autos da epígrafe que tratam daRepresentação nº 09/2001 (fl. 1/4), oferecida em 31/10/01 pelo entãoProcurador-Geral do Ministério Público de Contas e atual Conselheiro destac. Corte, Dr. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, versando sobre ainconstitucionalidade dos artigos 8º e 9º da Lei nº 2.715, de 1º de junho de2001, que organizou a Carreira Apoio às Atividades Jurídicas, do Quadrode Pessoal do Distrito Federal.

2. Nos termos da Decisão nº 3.506/03 (fl. 130/131), prolatadana Sessão Ordinária nº 3.762, de 15/0703, o Tribunal decidiu:

(...) III - considerar que não guardam conformidade como art. 37, II, da Constituição Federal nem com o art. 19, II, daLei Orgânica do Distrito Federal, os arts. 8º e 9º, da Lei – DF nº2.715, de 01/06/01, os quais integraram na Carreira Apoio àsAtividades Jurídicas, sem aprovação em prévio concurso público,servidores originários das Carreiras Administração Pública doDistrito Federal e Assistência Pública em Serviços Sociais lotadosna Procuradoria-Geral do Distrito Federal até 30 de abril de 2001;IV - com base na Súmula nº 347 - S.T.F., considerar ilegais osatos de apostilamento praticados pela Procuradoria-Geral doDistrito Federal e pela Secretaria de Gestão Administrativa doDistrito Federal, em decorrência daquela norma, tendo em contaas movimentações de pessoal dos seguintes servidores ativos/inativos/pensionistas, bem como, eventualmente, de outrasporventura efetuadas: (...)


3. A c. Corte, na S.O. nº 3.797, de 18/11/03 (fl. 223), negouprovimento ao Pedido de Reexame (fl. 136/148, com anexos de fls. 149/182) interposto pelo Exmº Sr. Procurador-Geral do Distrito Federal contrao mencionado decisum.

4. Examinam-se, na oportunidade, Embargos de Declaração (fl.234/242) impetrados por aquela autoridade, os quais foram conhecidos naCorte por intermédio da Decisão Liminar nº 13/2003 (fl. 246), ad referendumdo e. Plenário.

II

5. Respeitante ao mérito do recurso, a Instrução faz osseguintes registros:

04. No recurso em epígrafe, ressaltou o recorrente que aquestão inicialmente veiculada nos presentes autos diz respeito aoinstituto da transposição frente ao postulado constitucional doconcurso público e teve por objeto de análise os artigos 8º e 9º daLei local n.º 2.715/2001. Apontou que, na análise da matéria, queculminou com impugnação dos referidos dispositivos legais, esta Cortedeixou de considerar a abordagem histórica e concreta da situaçãodos servidores abrangidos pela norma impugnada, abordagem estacontida no pedido de reexame anteriormente apresentado.

05. Trata-se, segundo o embargante, das questões relativas àevolução histórica da Carreira Apoio às Atividades Jurídicas, que temorigem na Lei nº 43/89, tendo passado por modificações decorrentesde uma série de leis, até a edição da Lei nº 2.715/01, que autorizou astransposições impugnadas pela Corte. Defende o recorrente que astransposições de que cuidam os presentes autos correspondem a umaproblemática de caráter singular e que é passível de consolidação.

06. Segundo o embargante, “os servidores mencionados naDecisão nº 3.506/2003-TCDF prestaram o mesmo concursopúblico, para o mesmo cargo, e sempre desempenharam as mesmasatribuições que os demais integrantes da Carreira não alcançadospelo mesmo infortúnio.” E acrescentou que “essa seria a principaltese a ser reexaminada, porquanto se caracteriza como antítesebásica à veiculada pelo Ministério Público e acolhida pelo Tribunalde Contas até então.” (Sublinhou-se).

07. Reproduzindo grande parte das considerações constantesdo Pedido de Reexame de fls. 136/148, o recorrente apresentaquestões relativas à tese acima referida e requer desta Corte oacolhimento dos presentes embargos, conferindo-lhes efeitos


infringentes, para considerar que o caso em comento não se subsume aocaso de transposição, na sua concepção clássica, e que não implica, porconseguinte, afronta ao princípio do concurso público insculpido no art.37, II, da Constituição Federal.

08. Acerca do requerido efeito infringente, deve-se observarque a doutrina e jurisprudência pátrias apenas admitem embargosdeclaratórios com efeitos infringentes quando for o caso decometimento de erro material essencial ou diante da necessidade demodificação da decisão em face de omissão ou contradição. Essenão parece ser o caso da decisão hostilizada.

09. Quanto à análise específica dos servidores oriundos domesmo certame (edital nº 173/91-IDR) e que ostentam situaçõesfuncionais diferenciadas por terem ocorrido “distorções nos atossubsequentes de nomeação e posse de alguns deles em total violaçãoao princípio da isonomia”, deve-se discordar do recorrente quanto àomissão da Corte em abordar o tema. Em verdade, o que houve foi,de um lado, a insistência por parte da jurisdicionada em defender asrecentes transposições operadas pela Lei local nº 2.715/2001 e, deoutro, a manutenção no âmbito do TCDF do entendimento pelainconstitucionalidade do ato, seguindo o parecer do MinistérioPúblico de Contas.

10. Já na instrução de fls. 82/100, quando foi analisada aresposta da PRG/DF e da Secretaria de Gestão Administrativa acercadas impugnadas transposições, emitiu-se a seguinte opinião acercada prática, pela Administração, de dar provimento em cargo distintoou pertencente a outra carreira, de servidores oriundos de umcertame específico:

48. O fato de no passado - mesmo após 05/10/88 - aadministração haver operado provimento por servidores aprovadosem concurso para cargo distinto ou até componente de outra carreira,ou de servidores aprovados em concurso nenhum, de haver realizadoascensões, transposições e outros absurdos amplamente conhecidosde todos não significa que o que aconteceu foi legitimado ou o queestá acontecendo ou acontecerá em matéria de admissões irregularesdeve ser legitimado. O que acontece de irregular na prática, apesarde muitas vezes não ser censurado, não pode servir de paradigmapara que as irregularidades futuras sejam favorecidas por um“princípio da igualdade às avessas”.

49. Não é o certo que deve subordinar-se ao errado porqueo errado - na prática - possa ter vindo primeiro ou se tornadocostume antigo. O errado continua errado e deve subordinar-seao certo, que no caso é a obediência aos arts. 37, II, daConstituição Federal e 19, II, da LODF.


11. Na análise do Pedido de Reexame, a Corte examinou minuciosamenteas questões levantadas pelo recorrente, não havendo se omitido quanto aoenfrentamento da matéria relativa aos provimentos originários dosservidores oriundos do certame regulado pelo Edital n.º 173/90-IDR. Apenaso Tribunal não a considerou relevante para modificar a decisão recorrida,mantendo seu posicionamento quanto à inconstitucionalidade dastransposições.

12. Nesses termos, e respeitadas as argumentações expostasnos presentes embargos, entendemos que a solução a que chegou oegrégio Plenário na decisão embargada não está a merecer integraçãoou qualquer reparo.

6. O órgão técnico prossegue afirmando que, “aparentemente”,não foram enfrentados os temas alegados pelo embargante, salientando, noentanto, que “as questões envolvendo as nomeações de servidores oriundosdo mesmo certame público (Edital 173/91) e que tiveram desfecho etratamento variados, inclusive no âmbito desta Corte, não constitui elementoargumentativo capaz de elidir a inconstitucionalidade advinda com astransposições examinadas” (sic).

7. Sobre as considerações do recorrente acerca do provérbio “umerro não justifica outro”, consignado no Parecer do Ministério Público nº1.417/03-MF, acostado à fl. 199/206, aduz que “em qualquer Corte queexamine ou julgue questões jurídicas, é permitida a evolução no entendimentoacerca de certas questões, fato que não autoriza rever decisões anterioresembasadas em entendimento diverso”.

8. Ao final, sugere que o e. Plenário negue provimento aosEmbargos de Declaração em comento, dando ciência do teor da decisãoque vier a ser adotada ao recorrente, ao Governador do Distrito Federal, aoPresidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal e à Secretária de GestãoAdministrativa do Distrito Federal.

III

9. O Parquet, em harmonia com a douta Inspetoria, entende queos argumentos oferecidos pelo embargante são insuficientes para reformara Decisão nº 3.506/03, sendo descabidos, portanto, os efeitos infringentesrequeridos na peça recursal. Demais disso, como bem salientou o corpoinstrutivo, as alegações apresentadas, em sua grande maioria, já constavamdo Pedido de Reexame interposto contra o mencionado decisum.


10. Não obstante, algumas considerações merecem ser repisadas.O ilustre Procurador-Geral do Distrito Federal afirma que a transposição,“sob ponto de vista clássico e genérico”, caracteriza-se pelo “acesso a cargopúblico sem prévia aprovação em concurso”. Tal assertiva, decertoverdadeira, deve, contudo, ser complementada, considerando aimpossibilidade jurídica da transformação do cargo originário em outro,sem aprovação anterior em certame regular.

11. Os artigos 8º e 9º da Lei nº 2.715/01 não tratam dereenquadramento, remanejamento, recolocação ou qualquer outra medidaadministrativa destinada a ajustar o posicionamento funcional dos integrantesda Carreira Apoio às Atividades Jurídicas. Conforme já relatado no Parecernº 1.417/03-MF (fl. 199/206), os inquinados dispositivos, tão-somente,privilegiaram servidores de Carreiras diversas, alçados aos quadros daPRG/DF mediante parâmetros meramente circunstanciais, in casu, lotaçãoe exercício em determinada data.

12. Vale ressaltar, novamente, que os integrantes das CarreirasAdministração Pública e Assistência Pública em Serviços Sociais,“aproveitados” na forma da Lei nº 2.715/01, obtiveram expressivosaumentos salariais, superiores a 60%, simplesmente porque estavam no lugare momento certos.

13. O embargante, rememorando os termos do Pedido deReexame de fl. 136/148, assevera que os artigos 8º e 9º da Lei nº2.715/01 vieram reparar discrepâncias no provimento de servidores queprestaram o concurso público regulado pelo Edital nº 173/91-IDR,publicado no DODF de 05/09/91. Ora, se os dispositivos impugnadospossuíam animus corrigendi, foram, infelizmente, mal redigidos, já que nãoestabeleceram critérios objetivos, voltados à solução do alegado problema.Ao contrário, simplesmente beneficiaram todos os servidores das CarreirasAdministração Pública e Assistência Pública em Serviços Sociais, lotadose em exercício na PRG/DF até 30/04/2001, mesmo aqueles admitidosantes ou depois do prazo de validade do mencionado certame, inclusiveaposentados e pensionistas.

14. Releva observar que os atacados preceitos da Lei nº 2.715/01reproduzem, na essência, o artigo 5º da Lei nº 430/93, de 07/04/93, quefacultou aos servidores ocupantes de cargo efetivo, dos Quadros de Pessoaldo Distrito Federal, Órgãos Relativamente Autônomos, Autarquias e


Fundações, lotados e em exercício na PRG/DF na respectiva data depublicação, a transposição para a Carreira Apoio às Atividades Jurídicas.

15. Note-se que a ilustre Procuradora do MPC/DF, Drª CláudiaFernanda de Oliveira Pereira, por intermédio da Representação nº 12/93-CF,argüiu a inconstitucionalidade do mencionado dispositivo. No exame doProcesso nº 6.214/93, instaurado em face da aludida Representação, o e.Plenário, na S.O. nº 3.287, de 14/10/97, proferiu a Decisão nº 6.918/97 (verbis):

O Tribunal, de acordo com o voto do Relator, decidiu: a) mantero entendimento de acolher, sem restrições, as transposiçõesfundamentadas em leis publicadas até 23.04.93 (Decisão no Proc.4.851/96, com a modificação introduzida pelos Procs. nºs 2.076/89 e2.732/89); b) considerar ilegais as transposições fundadas em leispublicadas após 23/04/93, com exceção das utilizadas comoinstrumento de aplicação de Plano de Classificação de Cargos,consistindo no deslocamento de todos antigos cargos da antiga carreirapara novos cargos de uma nova carreira, com atribuições correlatas;c) determinar, em conseqüência, a aplicação às transposições do art.5º da Lei nº 430, de 07/04/93, do entendimento a que se refere a letra“a”, desta Decisão; d) ordenar o arquivamento dos autos. Decidiu,ainda, mandar publicar, em anexo à ata, o referido voto.

16. Posteriormente, a c. Corte, tendo em conta outras deliberaçõesde mesma natureza, resolveu sumular o entendimento consagrado naapreciação daqueles autos. Assim, na S.O. nº 3.407, de 13/04/99, aprovouo Enunciado nº 82, das Súmulas de Jurisprudência do TCDF:

As transposições realizadas até 23.04.93, data da publicaçãodo Acórdão proferido pelo STF na ADIN n.º 837-4, são passíveisde registro, ressalvadas as que estejam sub judice

17. Portanto, as transposições para a Carreira Apoio às AtividadeJurídicas, ainda que admissíveis sob o pálio da Lei nº 430/93, não encontramrespaldo legal, doutrinário ou jurisprudencial à luz da Lei nº 2.715/01.

18. O defendente afirma que “as considerações sufragas pela 4ªICE e pelo Ministério Público afastam o ponto nodal do debate medianteafirmações e provérbios despidos de qualquer substância de ordem jurídica,sem fundamentos, o que os equipara, na verdade, a uma completa omissão”.Data venia, o Parquet somente não aprofundou a discussão jurídica da matériaporque o Pedido de Reexame, interposto contra a Decisão nº 3.506/2003(fl. 130), não inovou em relação à legalidade dos dispositivos impugnados,limitando-se à considerações principiológicas e factuais.


19. Não obstante, ao Ministério Público não faltam argumentosjurídicos bastantes para nulificar os artigos 8º e 9º da Lei nº 2.715/01. Omelhor deles procede do excelso Supremo Tribunal Federal que, na sessãode julgamento de 24/09/03, aprovou a Súmula nº 685, vazada nos seguintestermos (verbis):

É INCONSTITUCIONAL TODA MODALIDADE DEPROVIMENTO QUE PROPICIE AO SERVIDOR INVESTIR-SE, SEMPRÉVIA APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO DESTINADOAO SEU PROVIMENTO, EM CARGO QUE NÃO INTEGRA ACARREIRA NA QUAL ANTERIORMENTE INVESTIDO.

20. Demais disso, ao afirmar que “um erro não justifica outro”, oórgão ministerial não quis apenas registrar a possibilidade de evolução doentendimento sobre determinado tema, como salientou a 4ª ICE nainformação de fl. 251/256. Até porque, em se tratando das transposiçõesocorridas no serviço público distrital, o Parquet não compartilha da orientaçãofixada pelo e. Tribunal, conforme ampla manifestação, em diversasoportunidades. Quis destacar, sim, que as eventuais impropriedadesporventura cometidas nos provimentos originários do concurso públicoregulado pelo Edital nº 173/91 não tem o condão de avalizar, dez anosdepois, transposições ilegais, fundadas na Lei nº 2.715/01.

21. Ante o exposto, o Ministério Público, de acordo com aInspetoria, opina pelo não-provimento dos Embargos de Declaraçãooferecidos pelo Exmº Sr. Procurador-Geral do Distrito Federal.

É o parecer.

Processo n° 828/2001Parecer n° 190/2004*

*Ver Decisão n°2.409/2004


MISSÃO NO EXTERIOR

PAGAMENTO INDEVIDO A TÍTULO DE INDENIZAÇÃO DE

TRANSPORTE E OUTRAS VANTAGENS


Tomada de Contas Especial (TCE) instaurada pela PolíciaMilitar do Distrito Federal (PMDF) com o fito de apurarresponsabilidade por prejuízo decorrente de pagamento indevidoefetuado a título de indenização de transporte e outras vantagenspor missão no exterior. Questionamento a respeito do montanteapurado pela CTCE, em face das quantias pagas a título de ajudasde custo. Diligência. Cumprimento. Instrução, ratificandopronunciamento anterior, pugna pela citação dos responsáveis paraapresentação de razões de defesa ou recolhimento do débito.Informação complementar de Diretor. Reflexos nos débitosapurados. Necessidade de recalcular o montante a restituir.Diretrizes acerca da remuneração devida a policiais militares distritaisem missão no exterior. Outras determinações. Parecer do MinistérioPúblico convergente, em parte, com a Unidade Técnica. Ajustesquanto às orientações expendidas.

Retorna ao Ministério Público o presente feito de Tomada deContas Especial (TCE) instaurada pela Polícia Militar do Distrito Federal(PMDF) para apurar responsabilidade por prejuízo decorrente depagamento indevido realizado a policiais militares a título de indenizaçãode transporte e outras vantagens, em virtude de participação emmissão no exterior.

2. Foram arrolados 4 policiais militares como responsáveis, abaixodiscriminados com os respectivos débitos, por recebimento indevido deindenização de transporte de familiares, bagagens e veículos, além depercepção a maior de remuneração, por ocasião de missão em El Salvador,no período de 1999 a 2001. Em síntese, os policiais perceberam tal vantagemsem efetivar o transporte de familiares e bagagens declarado.


3. A Comissão de Tomada de Contas Especial (fls. 361/362–apenso), o órgão de controle interno (fls. 367/373–apenso) e o corpo técnico(fls. 34/40) atribuíram responsabilidade aos policiais militares nominadosno quadro anterior, pelo respectivo valor do débito.

4. O órgão técnico sugeriu, nos termos do inciso II do artigo 13da LC nº 01/94, a citação dos servidores para apresentação de defesa ourecolhimento do débito apurado.

5. No entanto, observando que os valores pagos a título de ajudade custo ao agente “A” (R$ 20.244,60 na ida e R$ 48.524,80 no retorno –tabela à fl. 278-apenso) pareciam excessivos (mesmo considerando a variaçãocambial de 43,77% no período) e, a princípio, desconforme com a legislação1,o Ministério Público opinou, preliminarmente, por diligência à PMDF paraobtenção de elementos detalhados utilizados para o cálculo da aludidaindenização aos policiais militares responsabilizados nestes autos2.

6. Nessa linha, exarou o e. Tribunal a Decisão nº 3.060/03 (fl. 51).7. A par do expediente encaminhado pela Corporação (fl. 382-

apenso), onde se verifica que o critério de cálculo dos vencimentos no exteriorfoi alterado por força de orientação contida no Parecer nº 007/2001-4ª SPR/PRG-DF, o órgão instrutivo (fls. 62/63) entende esclarecida a diferença entreos pagamentos questionados, razão pela qual ratifica a proposição de fl. 40.

8. Em face dos questionamentos levantados pelo Parquet, o Sr.Diretor da Divisão de Contas da 1ª ICE expôs circunstanciada análise arespeito da remuneração dos policiais militares distritais no exterior, natentativa de equacionar as dúvidas que recaem sobre o valor do débito,

1 Art 89 da Lei nº 5.619/70. É concedida ajuda de custo idêntica à da ida, paga em moedaestrangeira, ao policial militar que regressar ao País por término de missão oficial de duraçãosuperior a 6 (seis) meses.2 Parecer nº 583/03-MF (fls. 41/47).

Cópia da tabela à fl. 39 da Informação nº 096/2003

NOME DO AGENTE VALORORIGINAL

VALORATUALIZADOATÉ JAN/2002

VALORATUALIZADOATÉ JAN/2003

FRANCISCO CARLOS NUNES MAYNARDE 92.269,18 101.680,48 114.441,56FLÁVIO LÚCIO DE CAMARGO 87.788,09 96.742,48 108.883,66

FRANCISCO OLIVEIRA DE PINHO 97.359,17 107.289,81 120.754,68

EDIVALDO DOS SANTOS DE FARIAS 93.165,04 102.667,87 115.552,69

TOTAL 370.581,48 408.380,79 459.632,59


mercê da bem elaborada informação complementar de fls. 126/157, cujasíntese adiante se apresenta.

9. Ressalta, inicialmente, não haver reparos às conclusõesexternadas à fl. 63, porquanto constatada nos autos a existência depagamentos indevidos aos militares indicados nesta TCE, mostrando-secabível, pois, a citação.

10. Acerca da ajuda de custo sacada em favor dos aludidos policiais,em especial, quanto à forma como se processou (duas remunerações na idae duas no retorno), concluiu, ao descortinar a legislação pertinente à hipótese(art. 40 da Lei nº 5.619/70), ser incorreto o procedimento, porquantoderivado do emprego das disposições da Lei nº 8.237/91, exclusivamentedestinada aos militares das Forças Armadas, a qual foi considerada peladouta Procuradoria Geral do DF inaplicável em âmbito local por haverlegislação específica a respeito.

11. No respeitante à diferença, em termos absolutos, entre a ajudade custo paga na ida e a devida no retorno, compreendeu essencial,primeiramente, assentar entendimento quanto ao conceito de soldo noexterior, parâmetro para a fixação daquela parcela indenizatória e em tornodo qual giraria toda a controvérsia dos autos.

12. Nesse passo, ponderou acerca das orientações normativasencaminhadas à jurisdicionada pela d. PRG/DF, cujo escopo voltava-se adefinir a legislação aplicável à remuneração dos integrantes daquelaCorporação Militar na ativa em serviço no estrangeiro, as quais, na visão doórgão técnico, mereceriam temperamento, na medida em que implicariamprejuízo aos cofres públicos, considerando-se o contexto remuneratório noexterior praticado pela área federal.

13. Seguindo, ao esmiuçar sobremaneira o repositório de remotasnormas concernentes à questão, cuja literalidade, caso aplicável, conduziriaa absurdos inaceitáveis quanto à remuneração no exterior da PMDF e, viareflexa, a vultosos prejuízos ao erário, entendeu que a solução do dilemademandaria imediata atuação dos órgãos de controle. Dessa forma, apósprofundo esforço interpretativo e à luz da razoabilidade, sobretudo, logroualcançar fórmula tendente à correta fixação do valor do soldo no exterior.

14. Julgando superado o ponto nodal, o Sr. Diretor enfrentou, naseqüência, questão respeitante aos limites remuneratórios no exterioraplicáveis àquela Corporação, além da correlata sistemática de pagamento


no âmbito das FFAA. Nessa seara, ao retratar, em exemplos numéricos, aaplicação da norma de uso local frente à federal, evidenciando que um policialmilitar perceberia remuneração muito acima da devida a miliciano demesma patente da União ou, até mesmo, a um Ministro no exercício docargo de Embaixador do Brasil fora do país, pondera que:

alguma medida excepcional e transitória deva ser adotada pelaCorte de Contas, com fulcro no seu poder normativo previsto no art.3º da Lei Complementar nº 01/94, no sentido de estancar estaverdadeira ‘hemorragia’ de recursos públicos, alertando o Executivolocal para a gravidade da situação ora detectada nestes autos, concitando-o a editar, em regime de urgência, decreto regulamentador quediscipline a remuneração no exterior dos integrantes das CorporaçõesMilitares do Distrito Federal, haja vista a delegação de competênciaque recebeu para tal por meio do art. 18 da Lei nº 10.486/02.

15. Noutro aspecto, ao finalizar, considera desarrazoado pleitear-se a repetição do que fora despendido a título de remuneração no exterior,porquanto respaldado o pagamento em orientação jurídico-normativa daPRG/DF, bem como ao argumento de que imperaria, em relação ao tema,verdadeira desordem legislativa, quase equivalente à anomia.

16. Sob esse prisma, o diligente Diretor formulou, com endossodo titular da 1ª ICE, as seguintes sugestões:

I - tomar conhecimento do Ofício nº 7.766/folha (fls.411-apenso) eanexos (382/410) para, no mérito, considerar insuficientementeatendida a diligência determinada pela Decisão nº 3.060/2003;

II - em conseqüência, determinar à PMDF que, no prazo de 30 (trinta)dias, recalcule os valores de débito imputados aos militaresmencionados às fls. 351/354 do processo nº 054.001.986/2001,considerando que foram pagas, a título de ajuda de custo, 2(duas)remunerações na ida e 2(duas) remunerações na volta, quando ocorreto seriam 2(dois) soldos na ida e dois soldos na volta, nostermos do art. 40, II, da Lei nº 5.619/70, vigente à época;

III - esclarecer à jurisdicionada que a lei vigente à época do pagamentodas ajudas de custo era a Lei nº 5.619/70 e que o entendimentode que o art. 2º da Lei nº 7.961/89 afastaria a incidência da Leinº 5.619/70 e permitiria a aplicação da Lei nº 8.237/91 é detodo descabido, porquanto o aludido preceito apenas determinavaque fossem reajustados os vencimentos dos servidores militaresdo Distrito Federal na mesma data e percentual dos militares dasForças Armadas, não tendo estabelecido a adoção da mesmaestrutura remuneratória dos militares federais, além disso, referidodispositivo fora expressamente revogado pela MP nº 2131/00;


IV - esclarecer, também, que o art. 7º da Lei nº 7.412/85 fora declaradoinconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, quando dojulgamento da Representação de Inconstitucionalidade nº 1.475-4/DF, ocorrido em 11/05/88 e publicado no DJ em 01/07/88;

V - alertar à Corporação que o entendimento consignado no item IIIanterior já havia sido levado ao seu conhecimento por meio doParecer nº 015/2001/PROPE/PRG, constando também doParecer nº 007/2001 – 4ª SPR/PRG, o que torna injustificáveisos pagamentos indevidos realizados após data de conhecimentodesses pareceres;

VI - alertar, ainda, à jurisdicionada que o Tribunal considerará ilegaleventuais remunerações no exterior pagas com esteio nasdisposições legais referidas nos itens III e IV, bem assim comarrimo nas disposições literais do art. 6º do Decreto nº 2.638/74, com a redação alterada pelo Decreto nº 6.065/81, porquantoo soldo no exterior calculado com base nesses dispositivos resultaem valor manifestamente ofensivo aos princípios da moralidade,proporcionalidade e razoabilidade;

VII - determinar à PMDF, até que sobrevenha regulamentação distritaldisciplinando a matéria, que a remuneração dos policiais militaresem serviço no exterior deverá jungir-se aos ditames seguintes, sobpena de responsabilidade pessoal do Comandante-Geral e Diretorde Pessoal pelos valores indevidos que forem pagos em excesso:

a) a norma remuneratória aplicável aos policiais militares doDistrito Federal em missão no exterior, até o advento daLei nº 10.486/2002, é a Lei nº 5.619/70, sendo inaplicáveisà PMDF as Leis nº 8.237/91 e 9.367/96, que se dirigiamapenas aos militares das Forças Armadas e que foramrevogadas pela MP nº 2.131/00;

b) as parcelas que compõem a remuneração no exterior dospoliciais militares são: soldo, gratificação de tempo deserviço no exterior, gratificação de função policial militarno exterior, indenização de representação no exterior esalário-família no exterior, sendo inaplicáveis àremuneração no exterior quaisquer outras gratificações ouindenizações, até que sobrevenha a edição de legislaçãoespecífica sobre o assunto;

c) que o valor do soldo do policial militar no exterior deveráser igual à décima parte do produto do respectivo índiceconstante da Tabela II (Escalonamento Vertical), Anexo Ida Lei nº 10.486/2002, pelo fator constante 26 (vinte eseis), somada à correção desse mesmo valor, dada emfunção do índice de correção definido e alterado,


periodicamente, pelo Ministério das Relações Exteriores, istoé, soldo = (ITEVx26)/10 + IC% (ITEVx26)/10, onde ITEVé o índice da tabela de escalonamento vertical e IC é o índice decorreção definido pelo MRE;

d) que a gratificação de função policial militar no exteriordeve ser calculada consoante os percentuais do soldodefinidos pelo art. 9º do Decreto nº 2.638/74, alteradopelo Decreto nº 11.029/88;

e) que a indenização de representação no exterior deve sercalculada multiplicando–se o índice de indenização derepresentação correspondente ao cargo (anexo III, Decretonº 2.638/74) pelo fator de conversão de localidades (anexoIV, do mesmo decreto);

f) que a gratificação de tempo de serviço no exterior deve sercalculada em percentual sobre o soldo, correspondente atantas quotas de 5%, quantos forem os qüinqüênios deefetivo serviço prestado, nos termos do art. 8º do Decretonº 2.638/74;

g) que o salário-família no exterior deve ser calculado empercentual sobre a indenização de representação no exterior,na forma estabelecida pelo art. 29 do Decreto nº 2.638/74;

h) que as eventuais diárias, transportes e ajudas de custo pagasao militar em missão no exterior deverão levar em conta aestrutura remuneratória definida nos itens anteriores e osparâmetros fixados pelos incisos IX, X e XI, respectivamente,do art. 3º da Lei nº 10.486/02, devendo ainda o militarcomprovar a efetiva realização das despesas efetuadas, dadoo caráter indenizatório desses direitos pecuniários;

i) será considerado ofensa ao princípio da moralidade e graveinfração à norma legal o ato do militar que requerer osdireitos pecuniários citados na alínea anterior e nãocomprovar a efetiva ocorrência das despesas pelas quaisfora indenizado;

VIII - dispensar, excepcionalmente, o ressarcimento dos valores pretéritos,pagos apenas a título de parcela remuneratória (não incluídasnestas as indenizações), em decorrência de divergência de cálculo,tendo em conta que respaldaram-se em orientação jurídico-normativa fornecida pela PRG/DF e a complexa interpretaçãoda legislação que rege a matéria;

IX - determinar à PMDF e ao CBMDF, em caráter provisório, até quesobrevenha legislação distrital disciplinando o assunto, que aremuneração dos seus militares em serviço no exterior, a partirda ciência dessa decisão, não poderá ser, sob qualquer pretexto,


superior à remuneração que seria paga ao militar das ForçasArmadas de posto ou graduação equivalente nas mesmascondições, nos termos da Lei nº 5.809/72 e Decreto nº 71.733/73 com suas alterações, sob pena de responsabilidade pessoaldo Comandante-Geral e Diretor de Pessoal pelos valoresindevidos que forem pagos em excesso;

X - informar ao Exmº Governador do Distrito Federal que a atuallegislação que rege a remuneração dos policiais militares emserviço no exterior, quando aplicada em sua literalidade, produzpatamares irrazoáveis de remuneração mensal, o que já foidenunciado no âmbito do Parecer nº 007/2001 – 4ª SPR/PRG, eque a disciplina de remuneração fixada por este mesmo parecer,embora tenha trazido os números para valores mais realísticos,ainda permite que os policiais militares no exterior sejamremunerados em condições bem superiores aos militares dasForças Armadas de mesmo posto ou graduação;

XI - em conseqüência, recomendar ao Chefe do Poder Executivo localque, usando da delegação de competência que lhe fora conferidapelo art. 18 da Lei nº 10.486/02, edite, em caráter de urgência,decreto regulamentador que discipline a remuneração dosmilitares das Corporações do Distrito Federal, quando em serviçono exterior, a fim de que se corrijam as distorções ora denunciadas.

17. O fato objeto da presente TCE foi, inicialmente, veiculado pelaimprensa (fls. 27/28-apenso), repercutindo de tal forma que desencadeoureações por parte de órgãos diversos, como Corregedoria-Geral da União(fl. 26-apenso), Ministério da Fazenda (fl. 25-apenso), Secretaria de Fazendae Planejamento do Distrito Federal (fl. 23-apenso) e Ministério Público doDistrito Federal e Territórios (fls. 20/21-apenso), solicitando providênciasimediatas. Entre as conseqüências do ocorrido está o desconto, no repassefinanceiro da União ao Distrito Federal, de montante igual ao valor doprejuízo apurado (fl. 130 do anexo).

18. Mais grave que o elevado prejuízo ao erário distrital é a máculacausada à imagem da Administração Pública, e pior, a um órgão que devezelar pelos mais altos princípios éticos e morais, pois a ele compete asegurança pública.

19. No tocante à indenização de transporte, salientou-se, empronunciamento anterior nestes autos (fls. 41/47)3, que as falhas na concessão

3 Parecer nº 583/03-MF.


de tal verba pela PMDF já haviam sido objeto de constatação pelo e.Tribunal em trabalho de auditoria (Processo nº 2.860/97). À vista deirregularidades, como declarações inverídicas, falsificação e/ou uso dedocumentos falsificados por outrem, abuso de confiança ou boa-fé einobservância de lei, regulamento ou instrução, depreendia-se não só estareminstitucionalizadas naquela Corporação, como ainda haver indícios deesquema organizado para cometimento de tais ocorrências.

20. As graves deficiências verificadas naquela auditoria, apósapreciação plenária, culminaram na Decisão nº 1.967/99, de 13/04/99,exarada nos seguintes termos:

I - tomar conhecimento da Informação n° 38/98, da Divisão deAuditoria da 1ª Inspetoria de Controle Externo, versando sobreauditoria nas ajudas de custo e indenizações de transporteconcedidas no exercício de 1996 pela Polícia Militar do DF;

II - determinar à Polícia Militar do Distrito Federal que comuniqueao Tribunal, no prazo de 30 (trinta) dias, a adoção de providênciascom os objetivos seguintes:a) criar mecanismos rígidos de controle visando acabar com os

abusos verificados na concessão e pagamento de indenizaçãode transporte;

b) proceder as investigações cabíveis, com relação a indícios deque a mudança de domicílio prometida na documentação deindenização de transporte em razão de passagem para ainatividade não se concretizou e no intuito de comprová-la,sobre os policiais militares identificados no relatório deauditoria (matrículas no parágrafo 51, item II, “b”);

c) determinar as providências saneadoras adequadas a cada caso;d) seguir os ditames da Lei n° 5.619, de 03/11/70, com os

acréscimos da Lei n° 7.609, de 06/07/87, e as alterações dasLeis nºs 7.961, de 21/12/89, e 8.852, de 04/02/94,notadamente acerca dos acompanhantes do policial-militarbeneficiado com a indenização de transporte, evitando inclusãode empregado doméstico ou dependente não autorizado;

e) informar o andamento ou desfecho da sindicância n° 129/98,mencionada em seu ofício n° 360/SEC, de 30/04/98;

III - determinar à Secretaria de Segurança Pública que, em face do quedispõe o artigo 153 do Regimento Interno do TCDF (Resoluçãon° 38, de 30/10/90), instaure tomada de contas especial, na formada Resolução TCDF n° 102, de 15/07/98 (DODF de 20/07/98),com a finalidade de apurar a extensão das irregularidades ocorridasna concessão de indenização de transporte na PMDF durante os


exercícios compreendidos entre 1994 e 1998, de modo aquantificar os prejuízos verificados;

IV - representar ao Exmo. Sr. Governador do Distrito Federal quantoà conveniência de propor aos poderes competentes da União,com base nos artigos 21, inciso XIV, e 61, parágrafo 1º, incisoII, alínea “c”, da Constituição Federal, as medidas cabíveis comrelação ao desvirtuamento da aplicação aos militares locaistransferidos para a inatividade da indenização de transporteintroduzida pela Lei federal n° 7.609, de 06/07/87, conformefoi verificado em auditoria;

V - determinar a remessa de cópias das fls. 147 a 180 do relatório deauditoria aos senhores Governador do Distrito Federal,Comandante-Geral da Polícia Militar do DF e ao Ministério PúblicoMilitar (artigo 185 do Regimento Interno do TCDF);

VI - sobrestar o julgamento das tomadas de contas anuais da PolíciaMilitar do DF, referentes aos exercícios de 1994 a 1998, até aconclusão da tomada de contas especial mencionada no item IIIdesta decisão. Decidiu, mais, mandar publicar, em anexo à presenteata, o Relatório/Voto do Relator (Anexo I). (grifou-se)

21. Posteriormente, em auditoria operacional realizada no anode 1999 (Processo nº 3.542/98), foi constatada a situação de penúria porque passava a PMDF, com escassez de recursos para o custeio de suasfinalidades básicas, tendo-se evidenciado, como uma das causas doproblema, o excesso de verbas destinadas a indenização de transporte,diárias e ajuda de custo.

22. Em decorrência, pertinente ao caso, o e. Tribunal exarou aseguinte recomendação por meio da Decisão nº 3.066/01, de 09/05/01:

VII - recomendar ao Governador do Distrito Federal, ao Secretáriode Segurança Pública e ao Comandante Geral da PMDF que,em atenção aos princípios da eficiência, da eficácia, daeconomicidade e da razoabilidade, devem nortear as ações doadministrador público, objetivando ampliar o atendimento naárea de segurança pública:c) estime os recursos orçamentários e financeiros disponibilizados à

PMDF, que se mostram insuficientes para a manutenção einvestimentos da corporação, reavaliando os critériosestabelecidos para a fixação dos valores repassados pelaUnião/GDF e a melhor apropriação de recursos,reexaminando leis desvirtuadas, como a que concedeindenização de transporte aos policiais que passarem àinatividade, além de ajustar atos ou gestões, objetivando a


boa aplicação dos recursos disponíveis, a fim de evitar excessoscom indenização de transporte, diárias e ajuda de custo,especialmente em razão do seu uso como forma indireta deproporcionar vantagens pecuniárias compensatórias aos policiais-militares;

d) considere a precária situação dos equipamentos e das instalaçõesda PMDF;

23. Ainda em relação ao tema, merece relevo recente trabalho deauditoria de regularidade realizado em 2003 junto à PMDF, no qual elencou-se, dentre os objetivos específicos, a aferição da conformidade das despesasrealizadas com diárias, auxílio-transporte e ajuda de custo. Dos resultadosconsubstanciados no Relatório de Auditoria nº 02/2004 - Processo nº1.292/03 –, extrai-se, a respeito, a ocorrência de recebimentos indevidos deindenização de transporte e ajuda de custo por militares designados para missãoem El Salvador, com mudança de sede (entre os quais, frise-se, alguns arroladosna presente TCE), posto que os respectivos dependentes não se instalaram nodestino, mas, tão-somente, por lá estiveram em curtíssimo prazo. Constatou-se, na prática, desvio de finalidade na concessão dos direitos pecuniários adredecitados, atentatória, portanto, ao princípio da legalidade.

24. A irregularidade mencionada ensejou da equipe de auditoriaproposição no sentido de cientificar o Comandante-Geral da Corporação arespeito, além de demandar a citação dos militares beneficiados com vistasao ressarcimento dos dispêndios em questão.

25. Mediante a Decisão nº 1.318/04, o e. Tribunal autorizou;o encaminhamento de cópia do citado Relatório de Auditoria

à Polícia Militar do Distrito Federal, nos termos do art. 41, § 2º, daLei Complementar nº 01/94 e do § 4º do art. 2º da EmendaRegimental nº 01, de 02/07/98, com a redação dada pela EmendaRegimental nº 04, de 09/12/99, para que apresente, no prazo de 30(trinta) dias, esclarecimentos a respeito das irregularidades apontadas,e adote as medidas saneadoras cabíveis.

26. Conforme tais constatações, este tipo de fraude alastrou-se detal forma naquela entidade que passou a representar perda significativa derecursos em relação a seu orçamento total. Como visto nesta TCE, mesmoos procedimentos de fiscalização da c. Corte de Contas não foram suficientespara inibir a infração, o que é lamentável. Portanto, neste caso concreto,deve-se aplicar de forma rigorosa as penalidades legais cabíveis, não sendoaceitável, na espécie, invocar-se atuação pedagógica.


27. A falta de aplicação dos valores percebidos pelos militares nafinalidade específica declarada (transporte de familiares e bagagens), dado ocaráter indenizatório do benefício e nas circunstâncias descritas, constitui graveirregularidade a ser penalizada com a aplicação das multas previstas nos artigos56 e 57, incisos II, III e IV, da LC nº 01/94, em suas mais altas gradações.

28. Tecidas essas considerações, discorre-se, adiante, sobre asquestões aduzidas na cota complementar subscrita pelo Sr. Diretor da Divisãode Contas da 1ª ICE, às fls. 126/157, ainda que se compreenda não constituireste feito a via adequada para debate sobre matéria de tamanha complexidadee importância. A quaestio iuris ali ventilada diz respeito à retribuição devidaao policial-militar na ativa em serviço no estrangeiro, sinteticamente retratadalinhas transatas.

29. Conquanto bastante aprofundada e didática a análise procedidapela unidade técnica, a qual, com certeza, ampliou o campo de visão sobreintrincado assunto, sobressai necessário neste momento refletir mais quantoao tema, sobretudo por encerrar legislação editada ainda sob os auspíciosde norma fundamental anterior.

30. O estudo preambular empreendido pelo d. Diretor pôs-se aelucidar a exata acepção do componente remuneratório denominado soldono exterior, sem o qual restaria dificultada a aferição da regularidade dasquantias pagas a militares arrolados na presente TCE a título de ajuda decusto por missão no exterior.

31. Nesse particular aspecto, procurou formular entendimentodiverso do externado pela PRG/DF (Parecer nº 007/2001 – 4ª SPR – fls.388/406-apenso) que, a seu juízo, implicaria potencial prejuízo aos cofrespúblicos, porquanto não levaria em conta as supervenientes alterações queocorreram na relação de proporcionalidade de remuneração existente entreos diversos postos/graduações, retratada na Tabela de EscalonamentoVertical - TEV.

32. Referido parecer afastara, por atentatória aos princípios darazoabilidade e moralidade, a incidência do art. 6º do Decreto nº 2.638/74,com a redação dada pelo Decreto nº 6.065/814 (determinava a aplicação denova TEV estabelecida pelo Decreto-lei nº 1.463/76, cujos índices,contrastados com os originais fixados na Lei nº 5.619/70, encontravam-se

4 Cópias às fls. 65/80.


multiplicados por 10). Manteriam-se, assim, inalterados os índices da TEVinformados em anexo ao Decreto nº 2.638/74.

33. Esquadrinhando o ordenamento jurídico que campeia a matéria,granjeou, de fato, o órgão técnico deduzir o conceito colimado (§ 29, fl.141), que lograria, a seu juízo, não-só contornar o teratológico equívocoproporcionado pelo Decreto nº 6.065/81, como também teria o condão derespeitar as posteriores alterações pertinentes à relação de proporcionalidadeadrede referida (a mais recente, proporcionada pela Lei nº 10.486/02).

34. Da parte deste órgão do Ministério Público, no entanto, pareceque a questão merece interpretação distinta da formulada tanto pelo órgãotécnico, quanto do entendimento perfilhado pela PRG/DF, este, contudo,apenas em relação à forma de cálculo do soldo, vez que não há retoque àsponderações do douto órgão jurídico quanto a conservar-se a plenaaplicabilidade dos preceitos originais do Decreto nº 2.638/74, a despeitodas sucessivas alterações promovidas na TEV5 inicialmente fixada, comoinformado, pela Lei nº 5.619/70, posto que distinção há, sem dúvida, entreremuneração no exterior e a paga no país, como adiante poderá ser observado.

35. A respeito do que depreendeu a equipe técnica, apesar delouvável o esforço empreendido, compreende-se que as modificações namencionada TEV visavam (e ainda visam), em regra, corrigir distorçõesobservadas na remuneração dos militares no país, mais sujeita a variaçõesao longo do tempo que a retribuição no exterior, não se prestando, pois, aemendar a tabela correspondente a essa última espécie estipendial. Há,ademais, o reconhecimento desse aspecto pelo próprio corpo técnico,mediante a seguinte passagem:

23. Além disso, é fácil verificar que os reajustes de soldono exterior sempre foram feitos mediante alteração do fator constantemultiplicador do índice da TEV, nunca via Tabela de EscalonamentoVertical, até porque referida tabela não se presta a isso, pois tem porfinalidade fixar a relação de proporcionalidade de remuneração quedeve existir entre os diversos postos, estando menos sujeita avariações ao longo do tempo, sendo os reajustes nominais decorrentesde perda de poder aquisitivo da moeda supridos pela correção dofator constante multiplicador do índice. Desse modo, reajustam-seos soldos, preservando-se a proporcionalidade e a política deremuneração da Corporação, que fixa os diversos patamares

5 Decretos-lei nº 1.463/76 e nº 1.860/81 e Leis nº 7.961/89 e nº 10.486/02


remuneratórios que devem ser percorridos pelo militar ao longo dacarreira – eis aí a razão de existência da Tabela de EscalonamentoVertical (TEV).

36. No tocante ao entendimento da d. PRG acerca do conceito desoldo no exterior, verificado às fls. 392/393-apenso6, torna-se necessárioexaminar a legislação correspondente.

37. A respeito, observa-se que a definição dessa parcela básica éextraída de dispositivos do Decreto nº 2.638/74, com as alteraçõesprocessadas pelos Decretos nº 6.065/81 e 11.029/88, no seguinte sentido:

Art. 3º - Considera-se vencimento, no Exterior, o soldo dopolicial militar, acrescido das gratificações previstas neste Decreto edo coeficiente de correção, incidente sobre estes valores, estabelecidopara cada país fixado anualmente pela Secretaria de Planejamento daPresidência da República.

Art. 6º - O soldo no Exterior do policial militar é pago deacordo com a tabela de Escalonamento Vertical, aprovada peloDecreto-Lei nº 1.463, de 29 de abril de 1976, com a alteração previstano Decreto-Lei nº 1.860, de 18 de fevereiro de 1981.

Art. 7º - O valor do soldo do policial militar no Exteriorserá constituído em moeda padrão, utilizada nas transaçõesfinanceiras internacionais do Governo Brasileiro, resultante dosíndices da Tabela de Escalonamento Vertical, de que trata oartigo anterior, pela constante 26 (vinte e seis). (grifei)

38. Percebe-se desses dispositivos que o valor do soldo, este, frise-se, distinto do que venha a ser vencimento, resulta tão-somente do produtodo índice correspondente da TEV pela constante informada, no caso, fixadaem 26. Não há, ao menos pelos preceitos transcritos, qualquer outroacréscimo em relação à parcela básica.

39. De outra parte, o artigo 3º retro define claramente a concepçãode vencimento, em cujo valor verifica-se agregado o coeficiente de correçãoincidente sobre o somatório de soldo e gratificações.

40. Sob esse prisma, percebe-se ter havido, por parte da d.Procuradoria, interpretação um tanto equivocada dos conceitos coligidos,ao estabelecer que a parcela de soldo, isoladamente considerada, estaria

6 (...) o cálculo do soldo do policial militar no Exterior se procede da seguinte forma: índice daTabela de Escalonamento Vertical (TEVE) constante no anexo do Decreto-Lei nº 1860/81 –multiplicado pela constante 26 (vinte e seis) e somando-se com o coeficiente de correçãofixado pela Secretaria de Planejamento da Presidência da República.


acrescida do mencionado coeficiente, o que, à toda evidência, não se revelaplausível. Portanto, à luz dos conceitos extraídos do mencionado decretoregulamentador, soldo e vencimento têm, cada qual, significados totalmentedistintos e bem delineados, não sendo conceptível, na espécie, formularinteligência outra e mais elástica para a parcela básica da retribuição noexterior, a qual serve de parâmetro para a fixação da maior parte das demaisvantagens estipendiárias.

41. No que concerne às restantes conclusões e sugestõesapresentadas no relatório complementar, em que se traçam diretrizes relativasà retribuição dos integrantes da PMDF no exterior7, recomendável, emprimeiro lugar, expor, com desvelo, o repositório de normas que guardamconexão com o assunto para, então, poder-se firmar convicção a respeito.

42. Historicamente, em termos remuneratórios, os militares doDistrito Federal sempre estiveram atrelados à legislação reservada aosparadigmas da União. Assim foi com o Código de Vencimentos dos Militaresdas FFAA de 1964 (Lei nº 4.328, de 30/04/64), mandado-lhes aplicar, noque coubesse, por força do artigo 8º do Decreto-lei nº 315, de 13.03.678,mantido posteriormente pelo Decreto-lei nº 792, de 27/08/699, em face donovo CVM federal (Decreto-lei nº 728, de 06/08/69).

43. Com o advento da Lei nº 5.619, de 03/11/70, dispôs-se, enfim,de regras voltadas precipuamente aos policiais militares do Distrito Federal.Seus termos, em linhas gerais, não se dissociaram daqueles propagados pelo

7 Ressalte-se que a Lei nº 10.486, de 04.07.02, ao tratar da remuneração dos militares do DistritoFederal em missão especial no exterior, assim estabeleceu:Art. 18. O militar em missão especial no exterior terá sua remuneração calculada em moedaestrangeira, durante o período compreendido entre as datas de saída e retorno ao territórionacional, conforme dispuser regulamentação a ser baixada pelo Governo do Distrito Federal.Parágrafo único. Enquanto não houver regulamentação, serão aplicadas as normasvigentes em 5 de setembro de 2001.8 Art. 8º Aplicam-se aos militares da Polícia Militar e Corpo de Bombeiros do Distrito Federal(PMDF e CBDF) as disposições da Lei 4.328 de 30 de abril de 1964 (Código de Vencimentosdos Militares) em tudo o que couber e até que a lei especial venha a regular seus vencimentos,devendo ser consignados no Orçamento da União em anexo próprio, as dotações destinadas aoseu pagamento, inclusive inativos, bem como pensões deixadas aos seus beneficiários.9 Art. 1º Fica suprimido o artigo 8º do Decreto-lei número 315, de 13 de março de 1967.Art. 2º Fica assegurada ao pessoal da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros do DistritoFederal (PMDF e CBDF), pago pelos cofres do Distrito Federal, a observância das disposições,que lhe eram aplicáveis, da Lei nº 4.328, de 30 de abril de 1964, revogada pelo Decreto-lei nº728, de 4 de agosto de 1969, até que Lei Especial venha regular seus vencimentos.


antigo Código de 1969 das FFAA, sobretudo se observado o disciplinamentooutorgado à situação do militar da ativa em serviço no estrangeiro, vislumbrando-se ajustes, tão-somente, quanto às peculiaridades que lhes são intrínsecas.

44. Na parte que interessa ao presente estudo, referida lei prescrevia:Art. 86. O policial militar no exterior, em missão que assegure

o pagamento em moeda estrangeira, percebe os vencimentos a quefaz jus pelo Título II desta Lei, podendo ser os mesmos acrescidosde uma indenização especial de representação exterior, a ser fixada,se for o caso, pelo Governo do Distrito Federal.

§ 1º A indenização de representação exterior tem por fimassegurar em moeda estrangeira níveis de vencimentoscompatíveis com as missões e garantir a sua estabilidade em facedas variações cambiais.

§ 2º O Governo do Distrito Federal fixará, através de Decreto,a tabela de vencimentos dos policiais militares, em moeda estrangeira,constituída na forma deste artigo, observado o que prescreve o §4º do artigo 13 da Constituição.

Título IIArt. 3º Vencimentos são o quantitativo mensal em dinheiro

devido ao policial militar em serviço ativo e compreendem o soldo eas gratificações.

Art. 4º - Soldo é a parte básica dos vencimentos inerentes aooficial ou praça policial militar da ativa.

Art. 12. Gratificações são as partes dos vencimentos atribuídosao policial militar como estímulo por atividades profissionais econdições de desempenho peculiares, bem como pelo tempo depermanência em serviço.

Art. 13. O policial militar, pelo efetivo exercício de suasfunções, fará jus às gratificações seguintes:

1) Gratificação de tempo de serviço;2) Gratificação de função policial militar.

45. Por sua vez, o art. 13, § 4º, da Constituição Federal de 1967(com a redação informada pelo Ato Complementar nº 40, de 30/12/6810),ao qual se reporta o § 2º do artigo 86 supra transcrito, estatuía:

Art. 13 – omissis§ 4º - As polícias militares, instituídas para a manutenção da

ordem e segurança interna nos Estados, nos Territórios e no Distrito

10 Na forma do art. 3º do Ato Institucional nº 6, de 01/02/69, foram ratificadas as Emendasnº Constitucionais feitas por Atos Complementares subseqüentes ao Ato Institucional nº05, de 13/12/68.


Federal, e os corpos de bombeiros militares são considerados forçasauxiliares reserva do Exército, não podendo os respectivosintegrantes perceber retribuição superior à fixada para ocorrespondente posto ou graduação do Exército, absorvidas porocasião dos futuros aumentos, as diferenças a mais, acaso existentes.

46. Complementando esse comando constitucional, o Decreto-lei nº 667, de 02/07/69, prescreveu, verbis:

Art. 24. Os direitos, vencimentos, vantagens e regalias do pessoal,em serviço ativo ou na inatividade, das Polícias Militares constarão delegislação especial de cada Unidade da Federação, não sendo permitidascondições superiores às que, por lei ou regulamento, forem atribuídas aopessoal das Forças Armadas. No tocante a cabos e soldados, será permitidaexceção no que se refere a vencimentos e vantagens bem como à idade-limite para permanência no serviço ativo.

47. Ocorre que as regras exaradas no Código de 1969 pertinentes àmatéria não foram reproduzidas pela subseqüente Lei de Remuneração dasFFAA (Lei nº 5.787, de 27/06/72), o que se justificaria, logo depois, com aedição, pelo Executivo federal, da Lei nº 5.809, de 10/10/72, que deliberouespecificamente sobre retribuição e direitos do pessoal civil e militar emserviço da União no exterior, advindo, assim, reflexos significativos sobre oparâmetro até então adotado pelas Corporações Militares locais.

48. Essa última norma - cujos preceitos e respectivo regulamento(Decreto nº 71.733, de 16/01/73) ainda hoje regulam a matéria no âmbitodaquele Poder, consoante demonstrado pelo órgão técnico às fls. 110/125- estabeleceu, em relação aos militares, que a retribuição no exterior11

constituir-se-ia, afora outros direitos pecuniários, das seguintes parcelasmensais fixas: soldo, gratificação por tempo de serviço e indenização derepresentação, além de um auxílio-familiar, acaso devido.

49. A partir daí, tinha-se, ao menos para os militares federais, umaclara distinção entre retribuição no exterior e remuneração no país,comportando esta última, apenas a título de esclarecimento, a seguinte

11 Art. 8º (Lei nº 5.809/72) A retribuição no exterior é constituída de:I – Retribuição Básica: (...) Soldo no Exterior, para o militar;II – Gratificação: Gratificação no Exterior por Tempo de Serviço;III – Indenizações: a) Indenização de Representação no Exterior; b) Auxílio-Familiar; c) Ajudade Custo de Exterior; d) Diárias no Exterior; e e) Auxílio-Funeral no Exterior;IV – décimo terceiro salário com base na retribuição integral;V – acréscimo de 1/3 (um terço) da retribuição na remuneração do mês em que gozar férias. (OBS.: os doisúltimos incisos acrescidos pela Lei nº 7.795, de 10.07.89)


composição, em face das parcelas fixas: soldo; gratificações de tempo deserviço, de habilitação militar12, de serviço ativo, de localidade especial; eindenizações de representação, moradia e compensação orgânica; bemcomo de salário-família, se de direito.

50. A par das normas em realce, da conjuntura sócio-política emque despontaram no mundo jurídico e atentando para a cristalina evidênciade serem distintas as composições de vencimentos no país e noexterior, impõem-se neste ponto as seguintes indagações: a) Seria crívelimaginar que a União possibilitaria manter, nos vencimentos de policial militardistrital no exterior, vantagem (no caso, a gratificação de função policialmilitar) que não mais compunha a correspondente retribuição de seusmembros, em descompasso com as restrições adrede informadas? b) Haveriaplausibilidade em se conceber a Lei nº 5.619/70 isoladamente, ao revés decompreendê-la sob o contexto histórico e o sistema jurídico-normativo nosquais inserida, a despeito de seu cunho especial?

51. Em resposta, inicialmente, à segunda indagação, é quaseconsenso na doutrina ser a interpretação literal, meramente gramatical, amais pobre de todas as exegeses. Nada obstante seja, na gradação tradicional,o primeiro na ordem metódica, é cada vez mais crescente a desvalia por essevetusto processo, incomparavelmente inferior, por exemplo, ao lógico-sistemático, de cujo emprego busca-se, por meio do estudo das normas emsi, ou em conjunto, presentes no mesmo repositório ou em leis diversas,mas referentes ao mesmo objeto, deduzir a interpretação mais consentânea.

52. Com efeito, afinando-se com tal entendimento ecompreendendo ainda que o Direito é um todo orgânico, não sendo lícitoapreciar-lhe uma parte isolada, com indiferença pelo acordo com as demais,presume-se insuficiente e precária a exegese literal dos preceitos da Lei nº5.619/70. Sobressai, pois, interpretá-la em harmonia com o ordenamentojurídico contemporâneo à sua edição.

53. Releva notar que a norma suso citada, tomada hojeirrestritamente na parte que disciplina a retribuição no estrangeiro, desbordao seu alcance e conduz a hipóteses (como ilustrado às fls. 145/149) lesivasao erário público, que escapam à razoabilidade/proporcionalidade e à

12 Equivalente à parcela Gratificação de Função Militar estabelecida no Código de 1969, sobnova nomenclatura.


moralidade, princípios fundamentais de Direito, dos quais não se podeapartar, sob qualquer pretexto, a Administração Pública.

54. Só para argumentar, ainda que se busque sustentar que oimpugnado procedimento estaria, há muito, sendo pacificamente adotadosob o império da legalidade, evidenciando a tentativa de lhe tornar perene,é notório que um valor ou princípio não se permite impor às expensas dasupressão de outro.

55. Sob esse prisma, inexorável inferir que os vencimentos devidosaos policiais militares do DF, quando em missão no exterior, encontravam-se também subsumidos às regras restritivas anteriormente transcritas, adespeito da existência ou não de disciplinamento cristalino a respeito.

56. E mesmo sob a égide do atual ordenamento constitucional, naótica deste órgão ministerial, subsistem ainda tais condicionantes, vez quenão se pode olvidar a manutenção do fundo de direito no qual se assentam,vale dizer, a exclusiva competência atribuída à União relativamente à matériaem apreço, ex vi do artigo 21, inciso XIV, da Constituição Federal13. Aforaisso, saliente-se, promanam da mesma fonte (União) os recursos financeirospara custeio tanto das Corporações Militares do Distrito Federal (ainda quepor meio de transferência obrigatória) como das FFAA, convindo tambémrelembrar que o legislador ordinário, ao editar a Lei nº 10.486/02, revogatóriada Lei nº 5.619/70, guardou silêncio em relação ao tema, estabelecendo, deoutra parte, em seu art. 18, parágrafo único: “Enquanto não houverregulamentação, serão aplicadas as normas vigentes em 5 de setembrode 2001.”

57. À luz do exposto, portanto, afigura-se plausível interpretarrestritivamente o texto da Lei nº 5.619/70, no respeitante à matéria emdestaque, e, assim, deduzir que a parcela gratificação de função policial militar,desde a edição da Lei nº 5.809/72, padeceria de alicerce jurídico para se lhecompreender como componente remuneratória dos vencimentos devidosao militar distrital pelo exercício de missão no exterior, malgrado o

13 Art. 21. Compete à União: (...) XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e ocorpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira aoDistrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio. (redaçãodada pela EC nº 19/98).Compete privativamente à União legislar sobre vencimentos dos membros das polícias civil emilitar do Distrito Federal. (Súmula nº 647 da jurisprudência do e. Supremo Tribunal Federal)


entendimento contrário assentado pela douta PRG/DF, ex vi do Parecer nº007/2001-4ª SPR.

58. Contudo, poder-se-ia ainda perquirir se seria exeqüível ao TCDFdeliberar, no âmbito de seu poder normativo albergado no artigo 3º da LeiComplementar nº 01/94, com vistas a obstar a outorga da aludida vantagem,ante o critério interpretativo apresentado neste parecer. Na visão do Parquet,essa dúvida desvanece ante os ensinamentos do festejado mestre CarlosMaximiliano14, que leciona:

Embora seja verdadeira a máxima atribuída ao apóstolo SãoPaulo – a letra mata, o espírito vivifica -, nem por isso é menoscerto caber ao juiz afastar-se das expressões claras da lei, somentequando ficar evidenciado ser isso indispensável para atingir averdade em sua plenitude. O abandono da fórmula explícita constituium perigo para a certeza do Direito, a segurança jurídica; por isso é sójustificável em face de mal maior, comprovado: o de uma soluçãocontrária ao espírito dos dispositivos, examinados em conjunto.(sem destaques no original)

59. Decerto, acolhida a tese ora sustentada, lograr-se-ía alcançarpatamares razoáveis de remuneração no exterior para os integrantes daPMDF, mais condizentes com a realidade verificada em âmbito federal, aqual, não se pode olvidar, ainda constitui parâmetro para as corporaçõesmilitares distritais.

60. Se números realmente impressionam (e isso é notório), observe-se que, com lastro nos exemplos indicados às fls. 145/149, um Coronel PMperceberia, nas condições ali informadas e em face do entendimentoprecedentemente consignado (excluindo-se a gratificação de função policial militare ante o conceito legal de soldo no exterior), remuneração bruta de U$7.325,0015, enquanto seu símile federal, nas mesmas circunstâncias,perceberia U$ 7.657,65. Nada mais justo e razoável, portanto.

61. Outro ponto a merecer apreço pertine à sugestão do Sr. Diretorno sentido de:

deliberar sobre a conveniência de determinar à PMDF e aoCBMDF que a remuneração de seus servidores no exterior, a partirda ciência dessa decisão, não poderá ser, sob qualquer pretexto,

14 In Hermenêutica e aplicação do Direito .19ª ed. Rio de Janeiro : Forense; 2003; p. 91).15 Vencimentos = Soldo + GTSEx + CC x (Soldo+GTSEx) + IREx + Salário-Família = 100x26+ 25% x (2600) + 110% x (2600 + 650) + 100x4 + 25% x (400) = U$ 7325,00.


superior à remuneração que seria paga ao militar das Forças Armadasde posto ou graduação equivalente nas mesmas condições, sob penade responsabilidade pessoal do Comandante-Geral e Diretor dePessoal pelo montante indevido que for pago em excesso. (§ 47 - fl.150; item IX – fls. 156/157).

62. Nesse aspecto, sob a ótica deste órgão do Ministério Público,não seria de todo desarrazoada a orientação acima. Sem embargo, compreender-se-ia melhor a leitura de tal diretriz consonante com o preconizado no artigo9º da Lei nº 5.809/72, dispositivo que, a despeito de regular matéria emâmbito federal, de forma integrativa, permite-se perfeitamente invocar nahipótese, considerando que a Lei nº 5.619/70 é silente a respeito e haverextrema identidade quanto aos aspectos que permeiam o pagamento noexterior das Forças Armadas e das Forças Auxiliares distritais. Estabelecereferido preceito, verbis:

Art. 9º. A soma dos valores da retribuição básica e daindenização de representação no exterior percebida por qualquerservidor, salvo os Embaixadores Chefes de Missão Diplomáticabrasileira junto a organismos internacionais, não pode ultrapassar90% (noventa por cento) da importância que, a igual título, éatribuída ao Chefe de Missão Diplomática brasileira acreditadojunto ao governo do país em que o servidor estiver em serviçono exterior. (grifei)

63. De se observar que, sabiamente, o legislador considerou obstadoo alcance dessa medida em relação à gratificação por tempo de serviço,vantagem pecuniária de natureza pessoal que, no ordenamento pátrio, nãose subsume aos efeitos de regra limitativa estipendial, entendimento há muitocorroborado também pela doutrina e pela jurisprudência.

64. Assim, apenas as parcelas soldo e indenização de representaçãono exterior devidas aos militares locais seriam consideradas para efeito decotejo (e eventual glosa) com idênticas vantagens percebidas por Chefe deMissão Diplomática brasileira no exterior, nos moldes da Lei nº 5.809/72.

65. Ponderados então todos esses aspectos, sobreleva notar que aintricada matéria reclama a imediata atuação da e. Corte de Contas, a quem,no âmbito de sua missão institucional de controle externo, cumpre zelar pelaboa e regular aplicação dos recursos públicos. Ademais, parece indene dedúvida não convir ao Tribunal quedar-se inerte a respeito, no aguardo docorrespondente equacionamento legislativo, por certo, de imprevisto provimento.


66. Traçam-se, assim, a seguir, diretivas para a adequação dosvalores pagos a título de remuneração no exterior pela Polícia Militar doDF, com vistas à deliberação pelo e. Plenário, se assim acordar, a par daquelasjá declinadas pelo órgão instrutivo nos itens VII e IX, às fls. 154/157, naforma seguinte:

• até o advento de novel critério normativo especial a respeito,continuam aplicáveis aos policiais militares do Distrito Federaldesignados para missão no exterior as normas remuneratóriasestabelecidas no Título V da Lei nº 5.619/70, as quais devem sercompreendidas em conjunto com os ajustes a seguir informados;

• os vencimentos no exterior, calculados de acordo com o art. 3ºdo Decreto nº 2.638, de 31/05/74, alterado pelo Decreto nº6.605, de 14/07/81, compõem-se das seguintes parcelas fixas:soldo no exterior, gratificação de tempo de serviço no exterior,coeficiente de correção (incidente sobre a soma das parcelasprecedentes e definido e alterado, periodicamente, pelo Ministériodas Relações Exteriores) e indenização de representação noexterior, além de salário-família, acaso devido, consoanteinterpretação conjunta dos artigos 21, inciso XIV, da ConstituiçãoFederal (com a redação dada pela Emenda Constitucional nº19/98), 24 do Decreto-lei nº 667, de 02/07/69, 86, § 2º, da Leinº 5.619, de 03/11/70, e 8º da Lei nº 5.809, de 10/10/72;

• o valor do soldo no exterior do policial militar corresponde aoproduto do respectivo índice constante da Tabela deEscalonamento Vertical, Anexo I do Decreto nº 2.638, de31/05/74, pelo fator constante 26 (vinte e seis) fixado peloDecreto nº 11.029, de 01/03/88;

• a gratificação de tempo de serviço no exterior deve ser calculadaem percentual sobre o soldo, correspondente a tantas quotas de5% (cinco por cento), quantos forem os qüinqüênios de efetivoserviço prestado, nos termos do art. 8º do Decreto nº 2.638/74;

• a indenização de representação no exterior deve ser calculadamultiplicando-se o índice de escalonamento vertical derepresentação correspondente ao cargo (Anexo III, Decreto nº2.638/74) pelo fator de conversão de localidades (Anexo IV domesmo decreto), nos termos do art. 13 do Decreto nº 2.638/74;


• o salário-família no exterior deve ser calculado em percentualsobre a indenização de representação no exterior, na formaestabelecida pelo art. 29 do Decreto nº 2.638/74;

• eventuais diárias, transportes e ajudas de custo devidas ao militarem missão no exterior deverão levar em conta a estruturaremuneratória definida nos itens anteriores e os parâmetrosfixados, por seu turno, pelos incisos IX, X e XI, respectivamente,do art. 3º da Lei nº 10.486/02, derrogatória da Lei nº 5.619/70,devendo ainda o militar comprovar a efetiva realização dasdespesas efetuadas, dado o caráter indenizatório desses direitospecuniários, não se olvidando do dever de prestar contas a queestá obrigado todo aquele que utiliza recursos públicos, conformeexigido no parágrafo único do artigo 70 da Constituição Federal;

• considerar-se-á ofensivo ao princípio da moralidade e graveinfração à norma legal o ato do militar que requerer os direitospecuniários citados no item anterior e não comprovar a efetivaocorrência das despesas pelas quais fora indenizado; e

• a soma dos valores das parcelas soldo no exterior e indenizaçãode representação no exterior percebida por policial militar emmissão no estrangeiro não poderá ser, sob qualquer pretexto,superior a 90% (noventa por cento) da importância que, a igualtítulo, é atribuída ao Chefe de Missão Diplomática brasileiraacreditado junto ao governo do país em que o militar estiverem serviço no exterior, em conformidade com o artigo 9º daLei nº 5.809, de 10/10/72, sob pena de responsabilidade pessoaldo Comandante-Geral e Diretor de Pessoal pelos valoresindevidos que forem pagos em excesso.

67. De todo modo, conquanto requeira a questão em realce adequadaorientação normativa nos moldes suso alvitrados, as apurações levadas a efeitonesta TCE prescindem da mencionada prestação jurisdicional, à exceção daprovidência formulada pelo órgão técnico no item II, à fl. 153. Entende oParquet que, para atendimento dessa medida, demanda observância a acepçãolegal de soldo no exterior na forma aqui consignada, em detrimento doconceito articulado pela d. PRG (Parecer nº 007/2001-4ª SPR), porquantoapartado da literal dicção estabelecida a respeito no Decreto nº 2.638/74.


68. Por sua vez, as diretivas declinadas linhas transatas supririamdo necessário balizamento, tão-somente, as hipóteses vindouras, nãosobrevindo, porém, para alcançar situações já consolidadas, em obediênciaao princípio da irretroatividade. Ademais, o questionamento preliminarsuscitado por este órgão, respeitante ao montante do débito relativo às ajudasde custo pagas, encontra-se devidamente aclarado nos autos.

69. Nesse sentido, caso o e. Plenário compreenda necessária maiorevolução sobre o aventado tema remuneratório, apesar dospronunciamentos já reproduzidos no feito, e opte por não deliberar quantoao mérito nesta assentada, recomendável a constituição de autos apartadoscom esse específico escopo, por racionalidade processual, o quepossibilitaria, ainda que tardiamente, granjear celeridade e objetividade nacondução da presente TCE.

70. Demandam ainda reflexão as ponderações do Sr. Diretor (§§48/49 – fls. 150/151; item VIII - fl. 156) tendentes a desobrigar os militaresarrolados nesta TCE de proceder ao ressarcimento do montante despendidoa título de remuneração no exterior, ao argumento de que estaria o pagamentorespaldado em orientação jurídico-normativa da PRG/DF e que imperaria,em relação ao tema, verdadeira desordem legislativa.

71. Em que pese não esclarecida pelo i. Analista a origem doquestionado pagamento, procede este, em realidade, de diferença deremunerações (no país e no exterior) auferidas pelos responsabilizados nosmeses de saída e de retorno de missão no estrangeiro, conforme apuraçõesrealizadas pela CTCE, consubstanciadas às fls. 282/344-apenso.

72. Na espécie, evidenciou-se, em relação a cada um dos casos aliretratados, pagamento concomitante e integral de ambas as retribuições, aorevés do procedimento correto, consistente na observância de remuneração,dentro do mês, ao tempo de permanência no país e no exterior, o que, semmaiores delongas, conduz à insubsistência dos fundamentos nos quais seassenta a proposta aduzida pelo órgão técnico. Obrigam-se, portanto, aquelesmilitares à repetição do indébito.

73. Por derradeiro, ao tempo em que se finalizava o presente parecer,ingressou na Corte pedido formulado pelo representante legal do Ten CelQOPM Flávio Lúcio de Camargo, um dos arrolados nesta TCE, solicitandoa obtenção junto a este Tribunal de certidão verbo ad verbum, relativa aatos/fatos entranhados nestes autos, para defesa de direitos e interesses de


seu outorgante, em face de demanda judicial manejada pelo d. MinistérioPúblico do Distrito Federal e Territórios (fls. 159/164).

74. Destarte, foram os autos restituídos à Unidade Técnica daCasa com vistas ao exame da questão reclamada, do qual resultou aDecisão nº 2.262/04 (fl. 174), vindo então o feito novamente ao Parquetpara pronunciamento.

75. Em face do exposto, em parcial acordo com a d. Inspetoria, oMinistério Público é de parecer que o e. Plenário adote as seguintes sugestões:

a) encaminhe o processo apenso à Polícia Militar do DistritoFederal para possibilitar o cumprimento da diligência noticiadano item II de fl. 153, esclarecendo à jurisdicionada que oatendimento à medida demanda observância à acepção legalde soldo no exterior, na forma disciplinada no Decreto nº2.638/74, ou seja, corresponde, tão-somente, ao produto doíndice constante da Tabela de Escalonamento Vertical (AnexoI do referido decreto), pelo fator constante 26 (vinte e seis)fixado pelo Decreto nº 11.029, de 01/03/88;

b) delibere quanto ao estabelecimento de orientação normativa aser repassada àquela Corporação Militar, relativamente àlegislação aplicável e à respectiva remuneração devida a seusintegrantes quando em serviço no estrangeiro, ponderando-seas diretrizes declinadas neste parecer (parágrafo 66) e asespecificadas pelo órgão técnico nos itens VII e IX (fls. 153/157), ou, se assim entender, pronuncie-se acerca da constituiçãode autos apartados para tal escopo, conforme sugestão indicadano parágrafo 69 retro;

c) acolha as demais providências alvitradas na InformaçãoComplementar de Diretor às fls. 153/157, exceto a constantedo item VIII, convindo ainda aditar, no tocante à recomendaçãoendereçada ao Exmº Sr. Governador do DF (item XI), quenão se insere entre as prerrogativas do poder regulamentaroutorgado pela Lei nº 10.486/02 restringir ou ampliar os direitosnela fixados ou nas que com a matéria guardem correlação;

d) solicite informações da jurisdicionada acerca da instauração econclusão de sindicância ordenada pelo Comandante-Geral da


Corporação quando da homologação do IPM, conformedespacho à fl. 86 do Processo nº 054.001.986/01; e

e) autorize o retorno dos autos à 1ª ICE para as providênciasde estilo.

76. Ao ensejo, deseja-se externar escusas pela retenção do feitoalém do prazo regimental, tendo em vista a complexidade que campeia aquestão suscitada em cota aditiva pelo órgão técnico, a demandar acuidadee diligência na sua apreciação.

É o parecer.

Processo nº 1.393/2001Parecer nº 352/2004*



PAGAMENTO DE FATURAS EMITIDAS POR ENTIDADES DA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, QUE EXERCEM OMONOPÓLIO DE SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS,

EMBORA NÃO SE ENCONTREM EM

SITUAÇÃO REGULAR COM O INSS, O FGTS E A FAZENDA DISTRITAL


Consulta. CLDF indaga acerca da possibilidade decontratação e pagamento a entidades da Administração Públicadetentoras do monopólio de serviços públicos de caráter essencial,mas em situação irregular perante o INSS, o FGTS e a FazendaDistrital. Necessidade de continuidade dos serviços. Inviabilidadeda licitação. Obrigatoriedade de contratação e, por conseqüência,do pagamento.

Tratam os autos de Consulta formulada pela Câmara Legislativa doDistrito Federal - CLDF sobre a viabilidade de pagamento de faturas emitidaspor entidades da Administração Pública, que exercem o monopólio deserviços públicos essenciais, citando como exemplo a Companhia deSaneamento de Brasília - CAESB e a Companhia Energética de Brasília -CEB, embora as mesmas não se encontrem em situação regular com oINSS, o FGTS e a Fazenda Distrital (fl. 01 e seguintes).

2. A iniciativa da CLDF tem inspiração no entendimento firmadopelo ínclito Tribunal de Contas da União, mediante a Decisão nº 431/1997-Plenário, exarada no Processo nº TC 004.389/96-4, em resposta a consultada mesma natureza elaborada pela Secretaria de Controle Interno do SuperiorTribunal de Justiça (fls. 02 a 10).

3. Com o exame da matéria, às fls. 11 a 17, o corpo técnico, comespeque em excerto do voto condutor da referida decisão, relativamente aoconceito de serviços públicos essenciais, expresso por doutrinadoresrenomados, concluiu:


18. Em análise consulta formulada pela CLDF versando sobre apossibilidade de contratação e pagamento de entidades da administraçãopública em débito para com o INSS, o FGTS e a fazenda distrital.

19. Referida consulta não preenche todos os requisitos deadmissibilidade estabelecidos no art. 194 do RI/TCDF, vez queausente parecer técnico-jurídico de que trata o § 1º daquele dispositivo.Entende-se, contudo, que tal deficiência pode ser relevada,considerando que a consulente fez anexar Acórdão do eg. TCU noqual se debateu a tese, acompanhado das peças em que se fundourespectivo posicionamento.

20. No mérito, diante do exposto anteriormente, entende-sepossível a contratação e pagamento a pessoas jurídicas em débitopara com o INSS, o FGTS e a fazenda distrital, desde que os atosrespectivos sejam previamente justificados e autorizados pela maisalta autoridade do órgão ou entidade e sejam observados,simultaneamente, os seguintes requisitos:

a) a entidade que se pretende contratar deve ser detentora demonopólio na prestação de serviços públicos ou nofornecimento de bens;

b) tais serviços, ou bens, devem ter caráter essencial,imprescindíveis à condução normal das atividades do órgãoou entidade interessados, sempre com vistas ao atendimentodo interesse público.

c ) a contratação deve ser o único meio para solucionar oproblema, de forma que o administrador, ao fundamentarsua decisão, deve demonstrar de forma inequívoca que nãodispunha de outra opção.

4. De destacar no voto condutor da Decisão nº 431/1997-Plenário, a abordagem, segundo a qual a norma regente - § 3º do art. 195da Constituição Federal, art. 47 da Lei nº 8.212/91, com a redação dadapela Lei nº 9.032/95, art. 27 da Lei nº 8.036/90, art. 2º da Lei nº 9.012/95, arts 27, 29 e 55 da Lei nº 8.666/93 - exige dos licitantes ou contratadosa comprovação de regular situação junto ao INSS e ao FGTS, “não só nafase de habilitação, mas também durante toda a execução do contrato”.Tais dispositivos não distinguem empresas particulares dos entes estatais.E no Voto é ressaltado:

12. De fato, não há ressalva, quanto à obrigação supra, emnenhum dos diplomas legais citados, à contratação de empresasestatais por parte da Administração, nem mesmo daquelas detentorasde monopólio, concessionárias de serviços públicos ditos essenciais.


5. Dessa forma, é que o Relator reportou-se ao conceito doutrináriode serviços públicos essenciais para asserir que são “exercidos exclusivamentepela Administração, diretamente ou mediante concessão a empresas estatais,detentoras de monopólio”, visando atender às necessidades da coletividade edos indivíduos, de forma ininterrupta. Sendo assim, não poderiam os órgãosda Administração ser proibidos de contratar empresas estatais prestadorasdesses serviços, sob regime de monopólio, inadimplentes com o INSS e oFGTS, pois inexistiria até a possibilidade de contratar-se terceiros. E arrematou:

25. Se lícito será contratar as respectivas empresas, pelasmesmas razões deverá a Administração realizar o pagamento pelosserviços já prestados. Isso em respeito, inclusive, ao princípio queproíbe o enriquecimento sem causa por parte da Administração.

26. A conclusão que se impõe, por conseguinte, aoresponder à presente Consulta, é de que é lícita a contratação deempresas estatais fornecedoras de serviço público essencial sobregime de monopólio, ainda que inadimplente com o INSS e o FGTS,desde que expressamente autorizada pela autoridade máxima doórgão judicial e embasada com as devidas justificativas.

6. Nesse sentido, o e. TCU, mediante a Decisão nº 431/1997-Plenário, dentre outras proposições, atendeu à consulente:

2. responder ao responsável que as empresas estataisprestadoras de serviço público essencial sob regime de monopólio, aindaque inadimplentes junto ao INSS e ao FGTS, poderão ser contratadaspela Administração Pública, ou, se já prestados os serviços, poderãoreceber o respectivo pagamento, desde que com autorização prévia daautoridade máxima do órgão, acompanhada das devidas justificativas.

3. informar, ainda, ao consulente que, diante da hipóteseacima, a Administração deve exigir da contratada a regularização de suasituação, informando, inclusive, o INSS e o FGTS a respeito dos fatos.

7. No entendimento deste órgão do Ministério Público, a inclusão,na Consulta da CLDF, da Fazenda Distrital não altera o conteúdo da análiseora comentada. De convir, porém, que o posicionamento do e. Plenáriodeverá restringir-se às contratações de serviços públicos essenciais, excluindo-se situações de fornecimento de bens.

8. Diante do exposto, em acordo parcial com o diligente corpotécnico, opina o Ministério Público por que o e. Tribunal adote as sugestõesda Instrução de fl. 17, com alterações no item II, alíneas “a” e “b”, paraexcluir expressões relativas a fornecimento de bens, e incluir o item III,quanto à exigência de regularização da situação, como segue:


II - ......omissis......a) a entidade que se pretende contratar deve ser detentora de

monopólio na prestação de serviços públicos;b) tais serviços devem ter caráter essencial, imprescindíveis à

condução normal das atividades do órgão ou entidadeinteressados, sempre com vistas ao atendimento do interessepúblico;

(...)III - alertar à consulente que, diante dessa hipótese, a

Administração deve exigir da contratada a regularização de suasituação fiscal, informando, inclusive, o INSS, o FGTS e o órgãocompetente da Fazenda Distrital a respeito dos fatos;

É o parecer.




RELATÓRIO DE EFICIÊNCIA E EFICÁCIA DE GESTÃO

Márcia Ferreira Cunha FariasvProcuradora do Ministério Público Junto ao TCDF

Relatório de Eficiência e Eficácia de Gestão. Pedidoformulado pela Corregedoria-Geral do DF para que a c. Corte deContas dispense a apresentação do Relatório, componente dadocumentação de TCAs e PCAs de órgãos e entidades distritais,nas contas de 2001 e de 2002. Pelo acolhimento com acréscimo.

Iniciam-se os autos com expediente assinado pela ExcelentíssimaSecretária de Estado Corregedora-Geral do Distrito Federal, Dra. Anadyrde Mendonça Rodrigues, enviando à c. Corte de Contas consideraçõesda Controladoria da Corregedoria-Geral para requerer (fls. 01 e seguintes),em síntese, que seja relevada a ausência do Relatório de Eficiência eEficácia de Gestão relativo às Tomadas e Prestações de Contas Anuaisde 2001 e 2002, exigido no artigo 140, incisos VII e VIII, do RI/TCDF,assim como para que aludido documento possa constituir item específicodo relatório de auditoria.

2. Em manifestação de fls. 14 a 27, a Comissão Permanente dosInspetores de Controle Externo - CICE – informa ter a c. Corteacompanhado de perto a evolução da questão posta, fixando prazoselastecidos em razão da complexidade da matéria.

3. Não obstante o longo tempo decorrido, o resultado alcançadonão se mostrou satisfatório, não tendo o relatório de eficiência e eficáciaevoluído do estágio inicial em que se encontrava. Conforma-se a Comissãocom o tímido resultado, sugerindo a dispensa de apresentação do referidorelatório nas contas referentes aos exercícios de 2001 e 2002, passando a serobrigatório a partir de 2003.

4. Por mais de dez anos vem a c. Corte de Contas acompanhandoseguidos fracassos em produzir planejamento governamental e medição deprodutividade no Governo do Distrito Federal. Nesse período, não houveevolução digna de nota. No entanto, deixou o Tribunal de exercer medidaspunitivas por reconhecer a complexidade da matéria posta. Nessa linha,


caminharam os Processos nºs 5.838/96, 1.786/97, 6.593/96 e 3.664/96, todosjá arquivados.

5. Da leitura daqueles autos, infere-se como causa da inércia daresolução do problema dois pontos fundamentais:

a) falta de cultura, no setor público, de administração por medidade desempenho;

b) planejamento efetivo e controle de desempenho podem constituirentraves aos executores em suas gestões, pois limitam aflexibilidade no uso de recursos.

6. Cabe registrar ter a Administração anunciado as mais diversasprovidências no sentido de satisfazer as constantes demandas do Tribunalpela realização de controle de desempenho, entre as quais, destacam-se osdiversos sistemas informatizados tidos como solução ao problema: SICON(Sistema de Controle Interno), SIPLAN (Sistema de Informação para oPlanejamento) e SAG (Sistema de Acompanhamento Governamental). Emcomum a todos, a falta de aderência à realidade existente. Sobre o tema,ensina Eliseu Martins1:

A ‘Importação’ de Sistemas de CustosCom tudo o que foi mencionado, quase é dispensável voltar-

se ao comentário relativo ao perigo da ‘importação’ de Sistemas deCustos. Mas, como o assunto é importante, tornaremos a ele.

O uso indiscriminado de ‘Pacotes’ de Sistemas, já premoldadose desenhados, pode, na maioria das vezes, provocar extraordináriosinsucessos.

O que um vizinho necessita em termos de informações não énecessariamente o que o outro precisa, e o que para um funcionoubem talvez não seja um bom remédio para o outro.

O fato de um Sistema estar funcionando satisfatoriamentenum concorrente não implica que ele tenha sucesso no outro, já queo grau de sofisticação em termos de estrutura administrativa,qualidade do pessoal e educação pode ser diferente.

Se problemas dessa natureza existem quando se faz o transladode Sistemas de uma para a outra empresa dentro do próprio país,imagine-se quando se fazem importações no sentido restrito dapalavra. Muitas vezes trata-se de modelos desenhados para locaisonde a ênfase é o controle da Mão-de-obra, talvez extremamentecara lá; já que talvez tenhamos maiores problemas com matéria-prima

1 MARTINS, Eliseu. Contabilidade de Custos . São Paulo : Atlas, 1996, p. 380.


do que naquele item, é fácil de se imaginar o desastre que virá do seu usoindiscriminado, sem adaptações.

7. Ao ver do Ministério Público, o controle de desempenho é oúltimo degrau de um longo caminho ainda não percorrido pela AdministraçãoPública brasileira. Antes, como pré-requisito, necessário faz-se odesenvolvimento de dois outros sistemas fundamentais, o de custos e o deavaliação de programas.

8. O sistema de avaliação de programas é assunto novo e vemganhando importância em razão da necessidade de prestar contas à populaçãodo que vêm sendo realizado com o dinheiro público. No entanto, de concreto,enfrenta a Administração Pública dificuldades para redução da subjetividadedessa avaliação, dada a inexistência de parâmetros de comparação e incipienteaplicação de métodos quantitativos no setor público.

9. Quanto ao sistema de custos, também não encontra paradigmano setor público. No entanto, por basear-se em registros contábeis, pode seraplicável. Sem conhecimento de seus custos, é impossível à Administraçãomedir seu desempenho, uma vez que este é igual ao quociente entre oresultado alcançado e o custo expendido. Nesse quesito, encontra-se aAdministração em estágio inicial.

10. Importante ressaltar que o sistema de custos deve sempre serdesenvolvido tendo como meta a otimização de resultados, sob pena de semontar uma estrutura meramente burocrática sem agregação de utilidadeao processo. O custo por si só nada diz; é preciso que componha um indicadorcapaz de orientar o gestor para melhorar resultados e atingir objetivos.

11. Intimamente atrelado ao custo está o orçamento. É curioso, naAdministração Pública, a existência de uma estrutura de orçamentação sema presença de um sistema de custos. Como pode um órgão prever recursospara custeio de sua frota de veículos sem conhecimento de seu custooperacional? Como contemplar no orçamento uma nova ação ou programasem estimativa de custo? Como saber se determinado programa ou ação degoverno é caro ou barato?

12. Tais perguntas, essenciais ao gerenciamento e ao cumprimentodo princípio constitucional da economicidade, só podem ser respondidascom o pleno conhecimento dos custos envolvidos.

13. Também a elaboração do orçamento sofre com a ausência deum sistema de custos, sendo atualmente confeccionado pelo valor histórico,


com mera repetição dos valores gastos nas rubricas orçamentárias ano aano. Inviabiliza-se, com isso, seu uso como ferramenta de controle e dedecisão, as duas mais importantes tarefas da contabilidade de custos. Sobreo tema cita-se, novamente, Eliseu Martins2:

... a Contabilidade de Custos tem duas funções relevantes: noauxílio ao Controle e na ajuda às tomadas de decisões. No que dizrespeito ao Controle, sua mais importante missão é fornecer dadospara o estabelecimento de padrões, orçamento e outras formas deprevisão e, num estágio imediatamente seguinte, acompanhar oefetivamente acontecido para comparação com os valoresanteriormente definidos.

No que tange à Decisão, seu papel reveste-se de sumaimportância, pois consiste na alimentação de informações sobrevalores relevantes que dizem respeito às conseqüências de curto elongo prazo ...

14. De ressaltar ter a contabilidade de custos tradicional evoluídopara o custeio baseado em atividades, cuja premissa básica é: partir do gastototal, suportada pelo consumidor, até chegar aos processos específicosrelevantes, ao passo que o modelo tradicional impunha a composição daspartes para obtenção do custo total. O custeio por atividade permite melhorvisão sistêmica sobre todo o processo, por partir do global para as partesmais relevantes, permitindo maior controle sobre os resultados. Comodivulgador e defensor do sistema de custos por custeio baseado em atividades,principalmente na área de serviços, conveniente citar o professor e consultorPeter F. Drucker3:

Podemos ter ido mais longe no reprojeto tanto da empresa comodas informações no mais tradicional dos nossos sistemas: a contabilidade.De fato, muitas empresas já passaram da contabilidade de custostradicional para o custeio baseado em atividades. Este representa, aomesmo tempo, um conceito diferente do processo da empresa, emespecial para os fabricantes, e maneiras diferentes de medição.

A contabilidade de custos tradicional, desenvolvida pelaGeneral Motors há sessenta anos, postula que o custo total defabricação é a soma dos custos das operações individuais. Porém, ocusto que importa para a competitividade e a lucratividade é o doprocesso total, e é isto que o novo custeio baseados em atividades registra

2 MARTINS, Eliseu. Contabilidade de Custos. São Paulo : Atlas, 1996, p. 22.3 DRUCKER, Peter Ferdinand. Administrando em Tempos de Grandes Mudanças. São Paulo: Pioneira,1996, p. 76 e 77.


e torna gerenciável. Sua premissa básica é que a fabricação é umprocesso integrado que se inicia quando suprimentos, matérias-primas e partes chegam à plataforma de carga da fábrica e continuamesmo depois do produto acabado chegar ao usuário final. Oatendimento ainda é um custo do processo e também a instalação,mesmo que o cliente pagar.

A contabilidade de custo tradicional mede quanto custa fazeralguma coisa, por exemplo tornear a rosca de um parafuso. O custeiobaseado em atividades também registra o custo de não fazer, como ocusto de uma máquina parada, da espera por uma máquina parada, daespera por parte de uma ferramenta, de estoques esperando embarquee do retrabalho ou rejeição de uma peça defeituosa. Os custos de nãose fazer, que a contabilidade de custos não pode registrar, comfreqüência igualam e em alguns casos excedem os custos de fazer.Portanto, o custeio baseado em atividades não só nos dá um controlede custos muito melhor, mas também o controle de resultados.

A contabilidade de custos tradicional assume que uma certaoperação – por exemplo, o tratamento térmico – precisa ser feita, eno local em que é feita agora. O custeio baseado em atividadespergunta: Ela precisa ser feita ? Em caso positivo, onde é melhorfaze-la? O custeio baseado em atividades integra atividadesanteriormente separadas – análises de valor e de processos,gerenciamento da qualidade e custeio numa única análise.

Usando esta abordagem, o custeio baseado em atividades podereduzir de forma substancial os custos de fabricação – em algunscasos, em até mais de um terço. Porém, é provável que seu maiorimpacto seja em serviços. Na maior parte das empresas de fabricação,a contabilidade de custos é inadequada. Mas as indústrias de serviços– bancos, varejo, hospitais, escolas, jornais e estações de rádio etelevisão – praticamente não contam com informações sobre custos.

O custeio baseado em atividades nos mostra por que acontabilidade de custos não funcionou para empresas de serviços.Não é porque as técnicas sejam erradas, mas porque a contabilidadede custos tradicional faz as hipóteses erradas. As empresas de serviçosnão podem partir dos custos das operações individuais como asempresas de fabricação. Elas precisam partir da hipótese de queexistem apenas um custo: o do sistema total. E este é um custo fixoao longo de qualquer período. A famosa distinção entre custos fixose variáveis, na qual se baseia a contabilidade de custos tradicional,não faz muito sentido em serviços.

15. É necessário asseverar que a otimização de resultados vemassumindo diferentes “roupagens” e “modismos” ao longo do tempo, tendo


em conta a evolução dos processos produtivos e tecnologias. As histórias desucesso são transformadas em receitas e em sistemas informatizados compromessas milagrosas, para se transformarem em seguidos fracassos que, porsua vez, realimentam novas “roupagens” e “modismos”. Dessa forma, críticasa sistemas tradicionais normalmente são parciais e recorrentes. No entanto, ocerto é que cada caso deve ser estudado individualmente e minuciosamente,com a finalidade de dosar a aplicação da ferramenta correta na medida certa.

16. Outras preciosas ferramentas, utilizadas para otimização douso de recursos, não podem ser aplicadas ao setor público por falta do sistemade custos. É o caso da programação linear para o caso de fatores vários derestrição de recursos ou da análise de regressão, para os custos variáveis.Conforme se infere, é amplo o campo a ser percorrido pela AdministraçãoPúbica ante o potencial das ferramentas existentes.

17. O estágio em que se encontra a Administração Pública distritalé bastante distante do necessário para a construção das bases para a produçãode medidas de desempenho. Mesmo a tradicional orçamentação pelos valoreshistóricos vem degradando ao longo do tempo, a ponto de faltar recursosaos órgãos públicos para pagamento de despesas rotineiras e essenciais aoseu funcionamento.

18. No Processo nº 931/03, por exemplo, apurou-se que, naSecretaria de Gestão Administrativa, despesas rotineiras e essenciais aoórgão foram contingenciadas por falta de recursos (§ 11 do Relatório deInspeção nº 2.0100.04):

11.Conforme se depreende, as despesas realizadas,desprovidas de empenho, decorreram, em sua maioria, de Contratos,cujos objetos dizem respeito a serviços essenciais à manutenção dasatividades da SGA, tais como: vigilância, conservação e limpeza,serviços especializados em informática etc. Ou seja, trata-se dedispêndios cujos processamentos não poderiam ter sido cancelados,já que as prestações dos serviços não foram interrompidas e, na maiorparte das vezes, os valores já eram previamente conhecidos.

19. Como despesas essenciais e rotineiras puderam sofrercontingenciamento, em afronta ao arcabouço legal existente, num órgãoresponsável por formulação de políticas de planejamento,administração e coordenação?

20. O fato acima ocorreu de forma generalizada pelos diversosórgãos do Poder Executivo distrital, conforme noticia o Processo nº


513/03, resultando em déficit financeiro constatado de, no mínimo, R$ 100,78milhões com concomitante presença de dotação orçamentária de R$ 1,20 bilhão,apurados no exercício de 2002. Configura o ocorrido grave irregularidadeque rebaixou o orçamento elaborado naquele ano a mera peça de ficção.

21. No entanto, vem tentando a c. Corte, por meio das auditoriasoperacionais e acompanhamento pela 5ª Inspetoria de Controle Externo,implementar cultura de planejamento nos órgãos jurisdicionados. Comoexemplo, cito os Processos nºs 488/02 e 3.542/98.

22. No Processo nº 488/02, a 5ª ICE, a exemplo de anos anteriores,alerta repetidamente a Secretaria de Fazenda quanto à necessidade deaperfeiçoamento do acompanhamento da execução das receitas e despesas,ante às constantes distorções entre o previsto e o realizado.

23. No Processo nº 3.542/98, a 1ª ICE, em auditoria operacionalna Polícia Militar do Distrito Federal (PMDF), diagnosticou inúmerasdeficiências de planejamento e execução necessárias ao corretofuncionamento daquela Corporação. Destaca-se o cálculo do custooperacional de viaturas policiais, realizado como forma de indicar àjurisdicionada o valor necessário ao seu custeio anual. A estimativa foirealizada como forma de fazer incluir no orçamento recursos necessários esuficientes ao pleno funcionamento da frota de veículos da Corporação. Naocasião, a equipe de auditoria constatou cerca de 485 viaturas policiais, dasquais metade estavam paradas por falta de manutenção adequada.

24. Inobstante a atuação da c. Corte nos processos acima, nenhumresultado concreto foi colhido até o momento.

25. Talvez uma mudança de postura do controle externo sejamais eficaz no tratamento do tema. Nesses termos, oportuna a reflexãode Peter F. Drucker4:

Numa situação de desordem, a primeira reação é sempre fazeraquilo que o vice-presidente Gore e seus associados estão fazendo:remendar. Nunca dá certo. O próximo passo é recorrer aos cortes.A admin i s t ração pega um facão e sa i dando go lpesindiscriminadamente. É isso que tanto os republicanos e aadministração Clinton se propõe a fazer agora. Nos últimos quinzeanos, todas as grandes empresas americanas fizeram isso, entre elasa IBM, a Sears e a GM. Cada uma anunciou antes que a demissão de

4 DRUCKER, Peter Ferdinand. Administrando em Tempos de Grandes Mudanças. São Paulo:Pioneira, 1996, p. 189 a 191.


10.000, 20.000 ou mesmo 50.000 pessoas iria levar a umareformulação imediata. É claro que um ano depois nada haviaacontecido, e a empresa demitia outros 10.000, 20.000 ou 50.000 –mais uma vez, sem resultados. Na maioria dos casos, os cortes depessoal mostraram ser aquilo contra o que os cirurgiões por séculostanto alertaram: ‘amputação antes do diagnóstico’. O resultadosempre é uma incapacitação.

Mas houve algumas organizações – grandes empresas (a GE,por exemplo) e grandes hospitais (como o Beth Israel, em Boston) –que, em silêncio, sem alarde, se reformularam, repensando a si mesmas.Elas não começaram pelos cortes e sabiam que iniciar pela reduçãode gastos não seria o caminho para conseguir o controle dos custos.O ponto de partida é identificar as atividades que são produtivas,que devem ser fortalecidas, promovidas e expandidas. Toda agência,política, atividade e programa devem ser confrontados com as seguintesperguntas: ‘Qual é a sua missão?’ ‘Ela ainda é a missão correta?’ ‘Istoainda vale a pena ser feito?’ ‘Se já não estivéssemos fazendo isto, nóscomeçaríamos a fazer agora?’ Este questionamento tem sido feito comfreqüência em todos os tipos de organizações – empresas, hospitais,igrejas e até governos municipais – e sabemos que funciona.

A resposta global quase nunca é: ‘Isto está ótimo como está;vamos continuar assim’. Em muitas áreas, a resposta à pergunta é:‘Sim, começaríamos de novo, mas com algumas mudanças.Aprendemos algumas coisas’.

Um exemplo é a Administração de Segurança e SaúdeOcupacional (OSHA) criada em 1970. A segurança no local detrabalho é a missão correta da OSHA. Mas a segurança no local detrabalho não melhorou muito nos Estados Unidos nesses 25 anos.Pode até haver um pouco menos de ferimentos incapacitadores agorado que em 1960 e 1970, e também a força de trabalho cresceusobremaneira durante esses anos. Porém, considerando-se a passagemconstante da força de trabalho altamente inseguros para seguros(por exemplo, da mineração de carvão a grandes profundidades àmineração de superfície e especialmente a passagem de empregosna manufatura, inerentemente perigosos, para funções em escritóriose de serviços, inerentemente seguras), a segurança no local detrabalho pode até ter se deteriorado a partir de 1970. Um resultadodestes normalmente significa que estivemos realizando a tarefa certada maneira errada. No caso da OSHA, até entendemos o problema.Ela opera a partir da hipótese que um ambiente inseguro é a causaprincipal de acidentes. Portanto, tenta fazer o impossível: criar umuniverso isento de riscos. A eliminação dos riscos é a coisa certa aser feita. Mas ela é apenas uma parte da segurança, e provavelmente


a menor. De fato, por si só ela não consegue quase nada. A maneiraeficaz para produzir segurança é eliminar o comportamentoinseguro. A definição da OSHA para acidente – ‘quando alguémsai ferido’ – é inadequada. Para haver uma redução nos acidentes, adefinição tem que ser ‘uma violação das regras de comportamentoseguro, quer ou não alguém saia ferido’. Esta é a definição sobre aqual os Estados Unidos cuidam de seus submarinos nucleares.Qualquer um de seus tripulantes, do comandante ao marinheiromenos graduado, é punido pela menor violação das regras decomportamento seguro, mesmo que ninguém saia ferido. Emconseqüência disso, os submarinos nucleares têm um recorde desegurança inigualado por qualquer fábrica ou instalação militar domundo; contudo, é difícil imaginar um ambiente mais inseguro queum submarino nuclear repleto de pessoas.

26. Uma iniciativa que merece aplausos vem sendo tomada pelaCompanhia de Saneamento do Distrito Federal (Caesb). Trata-se de sistemade metas e desempenho elaborado por sua Controladoria-Geral edesenvolvido em parceria com o Setor de Contabilidade.

27. Por meio da extração de dados do sistema contábil e de relatóriosproduzidos por outros setores daquela empresa, a Controladoria alimentaum sistema que produz uma série de indicadores que possibilitamacompanhar o desempenho das mais diversas áreas. Um exemplo é o sistemade controle de veículos, que está sendo desenvolvido para otimizar ogerenciamento da frota da empresa.

28. Embora em implantação, os controles foram e estão sendodesenvolvidos inseridos no conceito de utilidade para a empresa. Cadainformação extraída busca preencher uma lacuna existente para otimizar oprocesso como um todo e para o atingir metas da Companhia.

29. Como elemento catalisador, a Controladoria está diretamentesubordinada ao Presidente da Caesb e à diretoria, como órgão de staff, fatoessencial para superar a inércia natural que acompanha mudanças.

30. Ao ver do Ministério Público, o sistema em desenvolvimentopela Caesb possui potencial como paradigma à Administração Pública. Nessesentido, merece a iniciativa melhor avaliação pela c. Corte de Contas, atuandocom foco em sua função pedagógica, como órgão colaborador do processode implantação do sistema de desempenho nos órgãos públicos distritais.

31. Ante o exposto, esperando ter contribuído para o processodecisório, em harmonia parcial com as conclusões do órgão técnico, opina o


Ministério Público por que o e. Tribunal adote as sugestões da Instruçãode fls. 26 e 27.

É o parecer.




CONCESSÃO DE APOSENTADORIA, PENSÃO OU REFORMA

REDUÇÃO DE PROVENTOS

Inácio Magalhães FilhoProcurador do Ministério Público junto ao TCDF

Estudos Especiais. Uniformização de entendimento, nestaCorte de Contas, acerca da obrigatoriedade de audiência prévia dointeressado nos processos que suscitem ilegalidade de concessãode aposentadoria, pensão ou reforma, resultando redução deproventos. Análise dos princípios do contraditório e da ampla defesa.Inspetoria posiciona-se pela incompatibilidade de defesa prévia emsede de processos de concessões. Princípios atendidos pelainterposição de pedido de reexame. Necessidade de audiência préviasomente em caso de revisão de concessões já consideradas legaispelo Tribunal. Sugestão ao Plenário. Ministério Público aquiesce àssugestões, com adendo.

Consistem os autos em estudos realizados pela 4ª Inspetoria deControle Externo, em cumprimento ao disposto na Decisão nº 2.713/04(fl. 01), objetivando uniformizar o entendimento da Corte sobre aobrigatoriedade de audiência prévia do interessado nos processos deconcessão de aposentadoria, reforma ou pensão, antes da prolação de decisãodo Tribunal que resulte em redução de proventos ou em ilegalidade.

Das considerações da 4ª Inspetoria

2. Aduz a Inspetoria que procedeu à vasta pesquisajurisprudencial sobre o tema, em diversas cortes judiciais. Entretanto,ancorou o estudo na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, emvirtude de sua proeminência para análise do tema, que é de viésnitidamente constitucional.

3. A 4ª ICE identifica no Excelso Pretório duas correntesdistintas: uma, considerando que as decisões do Tribunal de Contas daUnião, que cancelam pagamentos unilateralmente do interessado,desrespeitam os princípios do contraditório e da ampla defesa; outra, que


entende que a dita Corte, no exercício do controle externo, não está jungidaa um processo contraditório ou constestatório.

4. O corpo instrutivo abraça a segunda corrente, pelos motivosque serão a seguir relacionados. Para que não se torne enfadonha a leituradas considerações expendidas pela zelosa Inspetoria, permitiu-se trazer àbaila aquilo que, pensa-se, forma a matriz da tese defendida.

5. Em um primeiro prisma de observação, o órgão técnicoverifica que se deve sobrelevar a existência de oportunidade de defesa emmomento posterior ao da decisão, seja proveniente do Tribunal de Contasda União ou do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Para tanto, comoexemplo no âmbito distrital, faculta-se ao interessado a interposição depedido de reexame (artigo 188, II, a e 189 do RI/TCDF, combinado como artigo 47 da LC nº 01/94), com efeito suspensivo. Assim, entende quetal recurso garante a oportunidade de defesa em processos de concessões,sem que haja prejuízo ao interessado.

6. Assevera a Inspetoria que se admitir a defesa préviajuntamente com a possibilidade de reexame posterior da decisão é criarum excesso de intervenção dos interessados que fatalmente servirá àprocrastinação dos processos (...).

7. Caminhando em sua análise, a 4ª ICE faz distinção entreprocessos de registro de aposentadoria e os processos de revisão deaposentadorias já registradas pelo Tribunal de Contas. Neste último caso,não há como divorciar-se da imperiosa observância do contraditório e ampladefesa. Entrementes, nos casos de concessões ainda pendentes de registro,entende aquela Inspetoria não ser razoável cogitar-se da obediência doscitados princípios. Basilar o pronunciamento, neste ponto, do MinistroSepúlveda Pertence (RE nº 163301-AM):

Há pelo menos dois tipos inconfundíveis de pretensão, quenão admitiriam o tratamento unitário que lhes dispensou o acórdão:de um lado, a que, grosso modo, a decisão enfrentou e acolheu, istoé, a daqueles que se voltavam contra a revisão do registro de suasaposentadorias, já ordenado pelo Tribunal de Contas, no exercíciode sua função constitucional, de outro, os que viram desfeitos peloTribunal, enquanto detentor de poderes de auto-gestão administrativa,os atos de aposentadoria ainda não levados a registro....

8. Volvendo a atenção para o texto constitucional, o corpoinstrutivo analisa o enunciado que explicita os princípios do contraditório e


da ampla defesa (art. 5º, LV). Em seu pensar, somente os processos emque se pressupõem litígio ou contencioso são passíveis de aplicaçãodaqueles princípios.

9. Assim, assevera, processos de caráter administrativo, comoé o caso do inquérito policial, não comportam oportunidade de defesaou contraditório.

10. Ainda combatendo a tese contrária, o órgão técnico fazreferência à já clássica teoria do ato complexo, segundo a qual o ato deaposentadoria exsurge complexo, somente se aperfeiçoando com o registroperante a Corte de Contas (segundo relato do Ministro Marco Aurélio, noRE nº 195861). Assinala a Inspetoria que os processos de aposentadorias,pensões ou reformas nada mais são que procedimentos não contenciosos eque seria impensável abrir oportunidade para defender um ato administrativoque se sabe precário, inacabado.

11. Dessarte, permitir-se defesa prévia implicaria nova oitiva doórgão instrutivo e do Ministério Público o que, somada à possibilidade deoferecimento de recurso com efeito suspensivo, eternizariam os trâmites deum processo, atuando, assim, contra a celeridade e a segurança jurídica.

12. A propósito do efeito suspensivo do recurso administrativo,reitera a Inspetoria a consideração de que, pendente decisão em citadorecurso, não há que falar, inclusive, em impetração de mandado de segurança,eis que não estaria presente o direito líquido e certo, a teor do disposto noartigo 5º,I, da Lei nº 1.533/51.

13. Apresentados de forma sintética os argumentos da digna 4ªInspetoria, cumpre realçar suas conclusões à Corte:

I - a defesa prévia é incompatível com os processos de registro deaposentadorias, reformas e pensões;

II - o pedido de reexame, porque tem efeito suspensivo, atende plenamenteà garantia de contraditório e ampla defesa, em se tratando deprocessos de natureza não contenciosa como são os processos deregistro de atos concessórios;

III - diversamente, os processos de concessões já considerados legais peloTribunal de Contas poderão ser revistos tão-somente após a audiênciaprévia do interessado;

IV - nas Decisões pela ilegalidade, diligência ou legalidade, com correçãoposterior, que representem qualquer espécie de prejuízo aointeressado ou redução dos proventos/vencimentos, o Tribunalpoderá determinar a inclusão de um item adicional à Decisão no


sentido de cientificar o interessado sobre a possibilidade de oferecerpedido de reexame, com efeito suspensivo da Decisão, no prazo de30 (trinta) dias, contados da ciência da mesma, na forma doRegimento Interno, aprovado pela Resolução nº 38/90.

14. O Ministério Público, a par de comungar com boa parte dasidéias defendidas pela Inspetoria, entende ser oportuno esmiuçar asquestões levantadas.

15. Em um primeiro instante, quer parecer a esse órgão ministerialque as duas posições levantadas pela Inspetoria, no que tange à necessidadeou não da observância do contraditório e da ampla defesa, existentes noSupremo Tribunal Federal, antes de serem excludentes, devem tertratamento que busque integração. Para esse Parquet sempre será necessáriaa obediência aos citados princípios, eis que derivados da própriaConstituição. Entretanto, mister se faz identificar o instrumento pelo qualse presta tal obediência. Veja-se.

Do contraditório e da ampla defesa

16. As garantias constitucionais do contraditório e ampla defesasão indissociáveis, caminhando paralelamente no processo administrativoou judicial. Estão, também, intimamente ligadas ao princípio do devidoprocesso legal (due process of law), pois não há como se falar em devidoprocesso legal sem a outorga da plenitude de defesa (direito de defesa técnica,direito à publicidade dos atos processuais, direito à citação, direito à produçãode provas, direito de recurso, direito de contestação etc.).

17. Por ampla defesa, deve-se entender o direito que é dado aoindivíduo de trazer ao processo, administrativo ou judicial, todos os elementosde prova licitamente obtidos para provar a verdade, ou até mesmo de omitir-se ou calar-se, se entender devido. Por sua vez, pelo princípio do contraditório,tem o indivíduo de tomar conhecimento e contraditar tudo o que é levadopela parte adversa ao processo.

A utilização dos princípios no processo de concessão

18. No caso de processos que envolvam concessões deaposentadorias, pensões ou reformas, cabe analisar como o contraditório ea ampla defesa devem ser obedecidos.


19. A atuação do Tribunal de Contas pode ser considerada bifásica:uma, quanto recomenda apenas saneamento do processo; outra, quando, defato, esmiúda o mérito.

20. Nessa arbitrariamente chamada primeira fase, não há que falarrealmente em defesa prévia, assim como posiciona-se a Inspetoria, ancoradaem uma vertente do Supremo Tribunal Federal. Contudo, não se pode chegarao extremo de soçobrar os princípios constitucionais.

21. Ocorre que em fase de saneamento, ainda não há defesa a serfeita, eis que os autos ainda não estão conclusos para análise do mérito.Antes, o julgador-relator determina que aos autos sejam carreadosdocumentos/explicações que irão subsidiar a tomada de decisão. Assim,postular defesa prévia nessa fase não faz sentido, porque o defendente sequersabe se sua pretensão ( a concessão requerida) logrará o êxito esperado.Veja-se, a propósito, o artigo 197, § 4º, do Regimento Interno desse Tribunal,in verbis: “§ 4º Saneado o processo, será a matéria submetida à apreciação doPlenário, para decisão do mérito” (grifou-se).

22. Por outro lado, mesmo nesse caso não se deve abandonar ocontraditório ou a ampla defesa. Em realidade, esses princípios estariamsendo obedecidos desde que, ao determinar diligência, o interessado fossecientificado daquilo que ainda sente-se ausência nos autos. Note-se que aaudiência da jurisdicionada é imperativa. De fato, cientificando-se ointeressado, este poderá, de própria mão, suprir as carências do processo,sem que isso, repise-se, signifique defesa, porquanto o mérito ainda nãofoi verificado.

23. Tal sistemática, a de cientificação compulsória do interessado,garante-lhe o atendimento aos princípios advindos da Carta Magna. Nisso,portanto, difere esse órgão ministerial da Inspetoria. Em realidade, não éque sejam dispensáveis o contraditório e a ampla defesa nos processossujeitos ainda à apreciação do Tribunal. Tais princípios devem, sim, serobservados, mas de forma mitigada.

24. Mutatis mutandis, é o que se observa no processo civil. O juiz,antes de proferir a sentença de mérito, pode, por meio de simples despacho,determinar diligências necessárias à instrução escorreita do processo, semque as partes tenham o direito de interpor recurso. Entretanto, ainda assim,os princípios do contraditório e da ampla defesa são observados, a partir


do momento em que há a intimação dos interessados, para que façam oudeixem de fazer alguma coisa (artigo 234, do CPC).

25. De notar que a cientificação do interessado nessa fase preliminartorna-se importante, porquanto daí podem advir conseqüências gravosas,que poderiam ser evitadas.

26. Foi com base nessa doutrina, que o Supremo TribunalFederal, no HC 84.009, decidiu que, mesmo durante o inquérito policial,o indiciado tem direito à vista dos autos antes da data designada para asua inquirição.

27. Em suma: na fase de diligências, não há que falar ainda emrecurso ou defesa prévia, mas necessariamente deve-se cientificar ointeressado dos atos e termos dos autos, resguardando, assim, ocontraditório e a ampla defesa.

Do mérito e do recurso com efeito suspensivo

28. Quando se adentra no mérito da concessão em si, ou seja,quando se deve verificar o direito do interessado propriamente dito, torna-se importante verificar a forma de como conceber a observância docontraditório e da ampla defesa.

29. No processo administrativo em geral (art. 61 da Lei nº9.784/99, recepcionada no DF por força da Lei nº 2.834/01), o recursocontempla apenas o efeito devolutivo, só excepcionalmente o efeitosuspensivo. No processo de concessão, a lógica se inverte, pois o efeitosuspensivo é regra (art. 47 - LC nº 01/94). Daí advém a constatação daInspetoria pela desnecessidade de defesa prévia, porquanto, interpondo orecurso, automaticamente cessam-se os efeitos da decisão do Tribunal queimponha ao interessado prejuízos. A utilização de defesa prévia resultariaem mais um recurso, sem previsão legal, portanto, inaceitável.

30. Outra questão que se impõe, quanto à análise do mérito, dizrespeito ao momento em que se dá o ato que causa prejuízo aointeressado. Nas concessões já chanceladas pelo Tribunal, há claranecessidade de audiência prévia do interessado, eis que o ato já estáacabado e completo. Naquelas ainda pendentes de registro, deve-seencarar o pedido de reexame como instrumento adequado à defesadaqueles princípios.


Do litígio em processos de concessão

31. A digna Inspetoria releva em sua análise que os princípios docontraditório e da ampla defesa não devem ter aplicação imediata, massomente em casos que pressupõem litígio ou contencioso, o que não ocorrecom os processos de aposentadorias, pensões e reformas. Tal assertivamerece, entretanto, cuidados maiores.

32. Na terminologia jurídica, segundo De Plácido e Silva1, lidedesigna a demanda ou a questão forense ou judiciária, em que as partescontendoras procuram mostrar e provar a verdade em razão de seu direito.Ou, na clássica definição de Carnelutti, lide é o conflito de interessesqualificado por uma pretensão resistida ou insatisfeita.

33. Assim, quando a jurisdicionada acolhe a pretensão do servidore o Tribunal a ela opõe-se, afigura-se o litígio, pois a Corte estaria resistindoà pretensão do servidor, causando conflito, conforme o conceito formuladopelo notório processualista.

Da segurança jurídica

34. O princípio da segurança jurídica tem servido como escudopara perpetuação de situações nem sempre condizentes com a legalidade.Tal fato ocorre pela longa tramitação que os processos, não raro, sofrem.

35. Por esse motivo, esse Ministério Público salienta, uma vez mais,a necessidade de cientificar o interessado sobre providências requeridas peloTribunal, no que tange à concessão. Esse procedimento, a par de salvaguardaro direito do servidor de saber o que se passa com seu pedido (daí atendidosos princípios do contraditório e da ampla defesa, com as nuanças apresentadasalhures), possibilitaria esmorecer a tese da segurança jurídica baseada somenteem antigüidade da concessão.

Da conclusão

36. Feitas as considerações acima, o Parquet acolhe as sugestõesapresentadas pela Inspetoria, com o adendo de que a Corte deva, doravante,notificar o servidor/interessado, em decisões que visem ao saneamento dos

1 SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. 23. ed. Rio de Janeiro : Forense, 2003, p. .847


autos, para permitir-lhe suprir as carências do processo, sem que issosignifique apresentação de defesa prévia.

É o parecer.

Processo n° 2.093/2004Parecer n° 660/2004*

*Ver decisão n° 5.232/2004

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Parecer do Ministério Público