Patrycja Szyszko

Konsekwencje zobowiązań Polskiwynikających z dyrektyw WspólnotEuropejskich oraz innych aktówprawnych dotyczących ochronyśrodowiskaInternational Journal of Management and Economics 16, 143-157

2004

Patrycja Szyszko Instytut Polityki Handlu Zagranicznego i Studiów Europejskich

Konsekwencje zobowiązań Polski wynikających z dyrektyw Wspólnot Europejskich oraz innych aktów

prawnych dotyczących ochrony środowiska

Wstęp

Integracja Polski z WE powinna stanowić narzędzie realizacji strategii zrównoważo-nego rozwoju kraju, czyli takiego rozwoju gospodarczego, któremu nie towarzyszy po-garszanie się stanu środowiska naturalnego. W tym celu Polska powinna wykorzystać własny potencjał ekologiczny (zasoby przyrodnicze), a dostosować się w tych obszarach, gdzie jest to korzystne z punktu widzenia jej społecznych i gospodarczych interesów.

Celem opracowania jest omówienie wybranych zagadnień związanych z wypeł-nianiem zobowiązań przyjętych przez Polskę na mocy traktatu akcesyjnego. W pracy opisano proces wdrażania przepisów prawa wspólnotowego na przykładzie inwestycji dokonywanych w ochronie środowiska przy współudziale funduszy WE (ISPA i Fundu-szu Spójności), a także przedstawiono problemy związane z realizacją zobowiązań wy-nikających z wybranych ważniejszych Dyrektyw (Dyrektywa azotanowa, IPPC) oraz związane z dostosowaniem polskiego systemu ochrony przyrody do standardów WE (NATURA 2000).

Na proces dostosowania Polski do wymagań WE w obszarze ochrony środowiska składają się dwa rodzaje działań (procesów): • transpozycja prawa wspólnotowego (tzw. aąuis) do prawodawstwa polskiego • wdrożenie wymagań przepisów ochrony środowiska, czyli realizacji inwestycji ekolo-

gicznych w sektorze wodno-ściekowym, gospodarce odpadami oraz ochronie powie-trza i rolnictwie.

Proces transpozycji prawa wspólnotowego został w zasadzie zakończony do 1 maja 2004 r. W wyniku negocjacji w obszarze „Środowisko" Polska uzyskała okresy przej-ściowe dotyczące 10 aktów prawa wspólnotowego. Są to: • Dyrektywa 99/32/WE w sprawie redukcji zawartości siarki w paliwach płynnych • Dyrektywa 94/63/WE w sprawie kontrolowania emisji lotnych związków organicz-

nych powstałych wskutek magazynowania benzyn i jej dystrybucji z terminali do sta-cji obsługi

• Dyrektywa 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów z opakowań • Dyrektywa 99/31/WE w sprawie składowisk odpadów

• Rozporządzenie 259/93/EWG w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w ob-rębie Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar

• Dyrektywa 91/271/EWG w sprawie oczyszczania ścieków • Dyrektywa 76/464/EWG w sprawie zanieczyszczenia spowodowanego przez niektóre

substancje odprowadzane do środowiska wodnego oraz dyrektywy „córki" dotyczące poszczególnych substancji niebezpiecznych

• Dyrektywa 96/61/WE w sprawie zintegrowanego zapobiegania i kontroli zanieczyszczeń • Dyrektywa 97/43/Euratom w sprawie ochrony przed promieniowaniem jonizującym

pochodzącym ze źródeł medycznych • Dyrektywa 2001/80/WE w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do

powietrza z dużych źródeł spalania paliw Ustalenia przyjęte w trakcie negocjacji zostały umieszczone w traktacie akcesyjnym

(załącznik XII). Postanowienia traktatu akcesyjnego w obszarze środowiska naturalne-go odnoszą się do następujących dziedzin: • jakość powietrza • gospodarka odpadami • jakość wody • ochrona przyrody • kontrola zanieczyszczeń przemysłowych i zarządzanie ryzykiem • bezpieczeństwo jądrowe i ochrona przed promieniowaniem • chemikalia.

Warunkiem przyjęcia prawa wspólnotowego jest realizacja wielu inwestycji nie-zbędnych do wdrożenia wymagań dyrektyw. W celu pełnego wdrożenia prawodawstwa i spełnienia standardów WE w ochronie środowiska Polska dokonuje i będzie musiała dokonać w przyszłości szeregu inwestycji.

Fundusz ISPA

Programem WE, w ramach którego f inansowane były inwestycje w ochronie środowiska na terenie Polski, był Przedakcesyjny Instrument Polityki Strukturalnej (ISPA). Warunkiem udzielenia dotacji ISPA na finansowanie przedsięwzięcia była jego duża skala. Całkowity koszt inwestycji powinien zasadniczo wynosić nie mniej niż 5 min euro. Wielkość pomocy z funduszu ISPA może stanowić do 75% wartości za-angażowanych środków publicznych. Fundusz ten koncentrował się na dyrektywach, których wdrażanie związane jest z ponoszeniem wysokich nakładów finansowych. W ramach funduszu ISPA finansowane mogły być przedsięwzięcia w następujących dziedzinach: 1. Oczyszczanie ścieków i zaopatrzenie w wodę - Dyrektywa 2000/60/WE w spra-

wie ustalenia ramowych zasad polityki Unii Europejskiej dotycząca wody (dyrekty-wa ramowa); Dyrektywa 80/778/EWG (z uzupełnieniami) w sprawie jakości wody

Konsekwencje z o b o w i ą z a ń Polski w y n i k a j ą c y c h z d y r e k t y w W s p ó l n o t Europejskich.

przeznaczonej do spożycia przez ludzi zastąpiona Dyrektywą 98/83/WE; Dyrektywa 91/271/EWG w sprawie oczyszczania ścieków komunalnych.

2. Ochrona powietrza - Dyrektywa Rady 96/62/WE w sprawie oceny i zarządzania ja-kością powietrza wraz z dyrektywami dla poszczególnych zanieczyszczeń; Dyrekty-wa 88/609/EWG w sprawie dużych instalacji spalania energetycznego.

3. Gospodarka odpadami - Dyrektywa 89/429/EWG w sprawie zanieczyszczania po-wietrza przez istniejące zakłady spalania odpadów komunalnych; Dyrektywa 94/67/ W E w sprawie spalania odpadów niebezpiecznych; Dyrektywa 75/442/EWG w spra-wie odpadów, tzw. dyrektywa ramowa; Dyrektywa 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych; Dyrektywa 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowa-niowych; Dyrektywa 99/31/WE w sprawie składowisk odpadów; Dyrektywa 96/61/ WE w sprawie zintegrowanego zapobiegania i kontroli zanieczyszczeń.

Implementacja ww. dyrektyw ma na celu poprawę zdrowia i jakości życia społeczeń-stwa oraz osiągnięcie ekonomicznej i społecznej spójności polityki ochrony środowiska.

W Polsce z programu ISPA dotowane były inwestycje w sektorze wodno-ściekowym oraz odpadowym. Inwestycje w ochronie powietrza nie były finansowane z funduszu ISPA, natomiast przewiduje się dofinansowanie z Funduszu Spójności dwóch projek-tów w tym sektorze: • modernizacji systemu ciepłowniczego - MPEC S.A. w Krakowie • modernizacji gospodarki cieplnej gmin Bytomia i Radzionkowa.

Pierwsze polskie projekty do programu ISPA zgłoszono w roku 2000. W sumie w la-tach 2000-2003 zgłoszono 43 projekty inwestycyjne. W dziedzinie gospodarki odpada-mi Komisja Europejska zaakceptowała do programu ISPA 6 inwestycji (patrz tab. 1)

Tabela 1. Inwestycje w dziedzinie gospodarki odpadami zaakceptowane przez Komisję Europejską

Tytuł przedsięwzięcia

Całkowite wydatki

kwalifikowane (euro)

Udział środków UE

(w %)

Udział środków UE

(euro)

Gdynia - Gospodarka odpadami dla Doliny Redy i Chylonki 20 852 955 72 15 014 127 Gospodarka odpadami stałymi w Krakowie, etap I 22 730 000 62 14 092 600 Gospodarka odpadami komunalnymi w Lodzi 21 640 000 60 12 984 000 Program gospodarki odpadami komunalnymi dla Wrocławia 20 402 000 66 13 465 320 Kalisz - gospodarowanie odpadami stałymi 13 450 000 69 9 280 500 Gospodarka odpadami komunalnymi w Radomiu 17 600 000 65 11 440 000 Razem 116 674 955 65 76 276 547

Źródło: Opracowanie własne.

Celem realizacji powyższych przedsięwzięć było zapewnienie (budowa) systemu gospodarki odpadami na poziomie gminy (lub gmin), obejmującego zbieranie i segre-gację odpadów, odzysk i recykling, minimalizację ilości składowanych odpadów oraz składowanie odpadów zgodne z zasadą najlepszej praktyki oraz wymaganiami prawa polskiego i wspólnotowego, a także poprawa warunków sanitarnych i zmniejszenie za-grożenia dla zdrowia lokalnych społeczności.

W gospodarce wodno-ściekowej do dofinansowania z funduszu ISPA Komisja Eu-ropejska zaakceptowała 37 projektów (patrz tab. 2).

Tabela 2. Inwestycje wodno-ściekowe zaakceptowane przez Komisję Europejską

Tytuł przedsięwzięcia

Całkowite wydatki

kwalifikowane (euro)

Udział środków UE

(w%)

Udział środków UE

(euro)

Zaopatrzenie w wodę, modernizacja i rozbudowa sieci kanalizacji ściekowej dla Bydgoszczy 66 240 000 49 32 457 600 Oczyszczalnia ścieków w Gliwicach 66 395 000 53 35 189 350 Oczyszczalnia ścieków w Katowicach 50 520 000 60 30 312 000 Wodociąg wody pitnej dla Piły 8 501 659 51 4 335 846 Oczyszczalnia ścieków w Przemyślu 17 444 000 50 8 722 000 Gospodarka wodno-ściekowa na terenie miasta Torunia 79 111 000 60 47 466 600 Rozbudowa oczyszczalni ścieków Płaszów 11 w Krakowie 79 976 000 70 55 983 200 Oczyszczalnia ścieków w Łodzi, etap I 45 799 000 50 22 899 500 Gospodarka wodno-ściekowa w Olsztynie 12 716 400 54 6 866 856 Oczyszczalnia ścieków i zaopatrzenie w wodę pitną w Poznaniu 104 400 000 57 59 508 000 Poprawa jakości wody w Szczecinie 288 000 000 66 190 080 000 Poprawa jakości wody we Wrocławiu 139 993 000 56 67 799 200 Oczyszczalnia ścieków w Warszawie, etap I 189 869 000 62 110 701 620 Poprawa jakości wody w Suwałkach 12 468 000 50 6 234 000 Oczyszczanie ścieków w Brzegu 28 605 000 60 17 163 000 Poprawa jakości wody w Białymstoku 18 316 000 56 10 256 960 Budowa systemu kanalizacji sanitarnej w Rybniku 111 440 000 64 71 321 600 Oczyszczanie ścieków w Bolesławcu 18 250 000 60 10 950 000

Oczyszczalnia ścieków w Rudzie Śląskiej 45 897 000 65 29 833 050 Poprawa jakości wody w Opolu 62 337 000 65 40 519 050 Oczyszczanie ścieków w Lublinie 16 150 000 60 9 690 000 Zaopatrzenie w wodę pitną w Elblągu 15 584 000 60 9 350 400 Oczyszczanie ścieków we Włocławku 27 238 000 65 17 704 700 Zaopatrzenie w wodę i oczyszczanie ścieków w Jeleniej Górze 40 615 000 69 28 024 350 Modernizacja i rozbudowa urządzeń gospodarki wodno-ściekowej w Częstochowie 32 844 616 65 21 349 000 Uporządkowanie systemu zbierania i oczyszczania ścieków w Mielcu 26 860 000 70 18 802 000 Ochrona wód powierzchniowych zlewni Górnego Dunajca i Zbiornika Czorsztyńskiego 19 393 000 65 12 605 450 Oczyszczanie ścieków w Żywcu 16 656 600 65 10 826 790 Oczyszczanie ścieków w Grudziądzu 7 757 090 70 5 391 400 Dolina Redy i Chylonki -zaopatrzenie w wodę i oczyszczanie ścieków 53 883 000 55 27 471 400 Budowa kolektora Bobrek i modernizacja oczyszczalni ścieków Radocha II w Sosnowcu 23 365 000 70 16 355 500 Kompleksowa poprawa jakości wody pitnej dla aglomeracji rzeszowskiej 33 616 500 55 18 489 075 Oczyszczanie ścieków w Wałbrzychu 49 930 000 69 34 451 700 Gospodarka wodno-ściekowa w Stalowej Woli 19 060 000 69 13 151 400 Gospodarka wodno-ściekowa w Chorzowie-Świętochłowicach - OŚ-Klimzowiec 31 811 400 70 22 267 980 Uporządkowanie gospodarki ściekowej Tarnowa i okolicznych gmin w ramach programu „Czysty Dunajec" 38 046 000 68 25 871 280 Zaopatrzenie w wodę i oczyszczanie ścieków w Kędzierzynie Koźlu 40 430 000 70 28 301 000 Razem 1 939 518 265 61 1 178 702 857

Źródło: Opracowanie własne.

Celem realizacji projektów w sektorze wodno-ściekowym jest rozwiązanie proble-mów oczyszczania ścieków zgodnie z polskimi przepisami oraz wymaganiami dyrektyw

WE: Dyrektywy 91/271/EC dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, Dyrektywy 98/83/EC w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, Dyrektywy 75/440/EEC w sprawie jakości wód powierzchniowych ujmowanych do produkcji wody do picia oraz Dyrektywy 80/778/EEC dotyczącej jakości wody przeznaczonej do spo-życia przez ludzi i Dyrektywy 86/278/EC w sprawie rolniczego wykorzystania osadów ściekowych. Celem niektórych inwestycji jest ponadto redukcja zużycia energii, użycie biogazu z oczyszczalni do produkcji energii i zmniejszenie odoru. Największą korzy-ścią z realizacji projektów wodno-ściekowych jest zapobieżenie szkodom w środowi-sku naturalnym. Z poprawą jakości wody i rzek wiążą się także korzyści ekonomiczne, w tym turystyczne i rekreacyjne. Realizacja inwestycji środowiskowych to także nowe miejsca pracy.

Stopień zaawansowania projektów ISPA jest zróżnicowany. Z projektów zaakcepto-wanych przez Komisję Europejską w latach 2000-2001 (pierwsze projekty ISPA) tylko dla trzech - Piła, Kraków Płaszów, Katowice - podpisano już wszystkie kontrakty na zadania (roboty, usługi i dostawy) wchodzące w zakres projektów. Największy rzeczo-wy postęp realizacji inwestycji wykazują projekty: pilski (32%), odpadowy wrocławski (29%) oraz odpadowy gdyński (25%). Do końca sierpnia 2004 r. podpisano 37% zapla-nowanych kontraktów w ramach wszystkich projektów ISPA oraz zrealizowano około 4% przewidywanych całkowitych wydatków (tzw. kwalifikowanych). Największy fi-nansowy postęp w realizacji (środki wypłacone wykonawcom) wykazuje beneficjent projektu pilskiego (zrealizowano 36% zaplanowanych całkowitych wydatków kwalifi-kowanych). Drugi w kolejności jest realizowany we Wrocławiu projekt odpadowy (24%), a trzeci projekt olsztyński (23%).

Projekty wodno-ściekowe dofinansowane z funduszu ISPA charakteryzuje duża skala. Przykładowo, całkowity koszt inwestycji realizowanej w Szczecinie wynosi 288 min euro. W zakres projektu wchodzi zaopatrzenie w wodę (budowa sieci wodociągowej i stacji filtrów), uzdatnianie wody (budowa stacji uzdatniania wody, stacji pomp i kolek-torów, renowacja kanałów ściekowych). Jest to największe przedsięwzięcie w dziedzinie ochrony środowiska realizowane przy wsparciu z funduszy WE.

Inwestycje w ochronie środowiska finansowane są ze środków własnych samorzą-dów, dotacji i pożyczek z funduszy ochrony środowiska, kredytów komercyjnych, opłat na użytkowanie środowiska, a także funduszy przedakcesyjnych.

Warunkiem udzielenia przez Komisję Europejską dotacji z funduszu ISPA było osią-gnięcie standardów wyznaczonych przez dyrektywy WE. Przyznanie pomocy w ramach funduszu ISPA dla niektórych inwestycji infrastrukturalnych zaliczonych do przedsię-wzięć objętych załącznikiem II Dyrektywy 85/337/EEC, znowelizowanej przez 97/11/ EC, dotyczącej oceny oddziaływania na środowisko zostało uzależnione od przeprowa-dzenia i akceptacji przez Komisję Europejską analizy oceny oddziaływania inwestycji na środowisko naturalne.

Obowiązkiem beneficjentów oraz warunkiem otrzymania refundacji poniesionych nakładów jest także upowszechnianie informacji o ocenie oddziaływania na środowi-

Konsekwencje zobowiązań Polski wynikających z dyrektyw Wspólnot Europejskich.. . 1 4 9

sko danej inwestycji oraz przeprowadzenie konsultacji z odpowiednimi organizacjami ekologicznymi.

Beneficjentami funduszu ISPA są jednostki sektora publicznego - przedsiębiorstwa państwowe działające w interesie publicznym, gminy oraz zakłady komunalne zareje-strowane w ramach prawa handlowego, ale stanowiące własność gminną.

Wielkość dofinansowania z przedakcesyjnego funduszu ISPA zgodnie z zapisa-mi memorandów finansowania1 przedsięwzięć inwestycyjnych oraz dwóch projektów pomocy technicznej dla przygotowania przedsięwzięć do funduszu ISPA w dziedzinie ochrony środowiska wyniosła 1,3 mld euro, co stanowi 61% całkowitych kosztów kwa-lifikowanych.

Całkowity koszt kwalifikowany wszystkich projektów (wraz z pomocą techniczną) wynosił 2,1 mld euro. Udział własny beneficjentów wynosi 39%. Są to środki budżeto-we gmin, pożyczki i kredyty komercyjne oraz kredyty z EBOR.

Do 30 kwietnia 2004 r. wydatkowano niecałe 3% środków ISPA. Przyczyn tak nie-wielkiego wykorzystania środkó z programu ISPA w Polsce jest kilka.

Po pierwsze, duża część projektów została zaakceptowana przez Komisję Europej-ską zanim zakończono prace przygotowawcze. Projekty nie były jeszcze w pełni goto-we w momencie podpisania memorandów finansowania przez stronę europejską. A od tej daty liczony jest okres trwania projektu i kwalifikacji wydatków. Okres przygoto-wywania dokumentacji (zgodnie z wymaganiami Komisji Europejskiej) oraz proces jej zatwierdzania przez poszczególne szczeble zarządzania programem ISPA (w tym Komi-sji Europejskiej) jest bardzo długi (około roku). Na wydłużenie procesu przygotowania projektu wpłynęły zmiany procedur przetargowych i formatów dokumentacji dokony-wane przez Komisję Europejską. Znacznie opóźniło to proces inwestycyjny i zwiększy-ło jego koszty (od złożenia wniosku o dofinansowanie z funduszu ISPA do wypłacenia pieniędzy mijają średnio trzy lata).

Po drugie, w wielu projektach występują trudności z zapewnieniem sprawnego mechanizmu współfinansowania lub z jego dostosowaniem do zasad ustalonych przez Komisję Europejską. Inwestycje mogą być finansowane tylko w części z funduszu ISPA (maksymalnie 75%). Pozostałe koszty muszą być pokryte udziałem własnym beneficjenta. Ponadto pomoc wspólnotowa jest w rzeczywistości refundacją poniesionych nakładów. Beneficjenci ponoszą także znaczne koszty na przygotowanie inwestycji do realizacji, a także w trakcie samej realizacji inwestycji, niekwalifikujące się do dofinansowania z funduszu ISPA (tzw. wydatki niekwalifikowane). Są to np. wydatki związane z funk-cjonowaniem jednostki wdrażającej projekt, z wykonaniem dokumentacji projektowej, doradztwem, obsługą kredytów (np. EBOR), wydatki poniesione przez beneficjentów i spółki komunalne na przygotowanie projektu przed datą podpisania memorandum fi-nansowania. Wiele samorządów nie ma wystarczających środków na współfinansowa-nie realizowanych inwestycji. Są zmuszone do zaciągania kredytów lub, jak np. Poznań, emitowania obligacji komunalnych. Wiąże się z tym duże ryzyko, zwłaszcza w sytuacji, gdy samorządy mają już deficyty budżetowe.

Wszystkie płatności powinny zostać zaplanowane do daty zakończenia realiza-cji przedsięwzięcia przewidzianej w memorandum finansowania. Płatność końcowa (20% dofinansowania ISPA) może zostać wypłacona po spełnieniu określonych warun-ków, m. in. przyjęcia przez Komisję Europejską raportu końcowego, który musi zostać przedłożony nie później niż w przeciągu 6 miesięcy od - określonej w memorandum finansowania - daty zakończenia projektu. Dla realizacji tego warunku konieczne jest ścisłe przestrzeganie terminów występowania o płatności do Komisji Europejskiej. Wystąpienia o płatność muszą wyprzedzać ich planowane terminy. Nieprzestrzeganie obowiązujących zasad w tym zakresie stwarza zagrożenie utraty płynności finanso-wej, co wymusza konieczność zaciągania kredytów, a tym samym zwiększa koszty fi-nansowe projektu.

Trudności w utrzymaniu płynności finansowej mogą pojawić się w wyniku bra-ku systemu informatycznego obsługującego Fundusz Spójności oraz fundusze struk-turalne. Warunkiem otrzymania wsparcia finansowego z Komisji Europejskiej jest wdrożenie systemu informatycznego. Od 1 maja miał funkcjonować system informa-tyczny monitoringu i kontroli finansowej funduszy strukturalnych i Funduszu Spój-ności (SIMIK). Nowa wersja systemu kosztowała 350 tys. zł2. Do dnia dzisiejszego nie wdrożono tego systemu.

Niewielki postęp finansowy wiąże się z innym zagrożeniem, mianowicie od 1 maja 2004 roku przestały obowiązywać memoranda finansowania podpisane dla projektów dofinansowywanych z funduszu ISPA. Obowiązuje jedynie decyzja Komisji Europejskiej przyznająca pomoc finansową dla danego projektu. Zgodnie z traktatem akcesyjnym dla projektów dotychczas współfinansowanych z funduszu ISPA przestaje się stoso-wać Rozporządzenie Rady 1267 w sprawie utworzenia Przedakcesyjnego Instrumen-tu Polityki Strukturalnej (ISPA), z wyłączeniem zasad kwalifikacji kosztów. Wszystkie projekty zaczynają podlegać Rozporządzeniu 1164; zawarte w nim zasady zarządzania i kontroli finansowej przedsięwzięć różnią się od dotychczas stosowanych w odniesie-niu do projektów ISPA.

Program ISPA w Polsce charakteryzuje się bardzo rozbudowanymi strukturami organizacyjnymi. Zarządzanie programem ISPA odbywa się na kilu poziomach: be-neficjenta końcowego (urząd gminy i /lub spółka komunalna), Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), Ministerstwa Środowiska, Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Gospodarki i Pracy. Procedury i wymagania wprowadzane przez poszczególne szczeble zarządzania pomocą Wspólnoty często przerastają wymogi Komisji Europejskiej i znacznie wydłużają procesy realizacyjne, a często je blokują.

Pomoc przyznana na przedsięwzięcie może zostać anulowana przez Komisję Euro-pejską, jeśli zasadnicze prace realizacyjne nie rozpoczną się w okresie dwóch lat od daty podpisania właściwego memorandum finansowania. Komisja Europejska może docho-dzić zwrotu środków, w przypadku gdy projekty nie zostały zrealizowane w całości lub niezgodnie z memorandum finansowania.

Fundusz Spójności

Z dniem 1 maja 2004 r. Polska straciła prawo do korzystania z funduszu ISPA, a dal-sza realizacja przedsięwzięć w obszarze ochrony środowiska będzie finansowana z Fun-duszu Spójności, który przeznaczony jest wyłącznie dla państw członkowskich. Fundusz Spójności przeznaczony jest na finansowanie przedsięwzięć z dwu dziedzin: ochrony środowiska i infrastruktury transportowej. Fundusz ten został utworzony na mocy roz-porządzenia Rady 1164/1994/EWG z dnia 16 maja 1994 r. Zgodnie z Rozporządzeniem z Funduszu mogą być finansowane projekty dotyczące środowiska, przyczyniające się do osiągnięcia celów art. 130 R traktatu z Maastricht, w szczególności projekty zgod-ne z priorytetami ustanowionymi przez programy działań na rzecz ochrony środowi-ska i zrównoważonego rozwoju. Udział środków pochodzących z Funduszu Spójności w finansowaniu projektów może stanowić maksymalnie 85% kosztów kwalifikowanych inwestycji. Pozostałe 15% musi zostać zapewnione przez beneficjenta. Środki te mogą pochodzić np. z budżetu gminy, środków własnych przedsiębiorstw komunalnych, środ-ków NFOŚiGW (dotacji, kredytów), budżetu państwa, innego niezależnego źródła (np. z Europejskiego Banku Inwestycyjnego, Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju). Beneficjent musi zapewnić utrzymanie płynności finansowej inwestycji. Oznacza to, że musi zapewnić środki finansowe na realizację każdego etapu inwestycji albo na wy-konanie całej inwestycji w celu otrzymania refundacji. Na lata 2004-2006 z całej kwoty Funduszu Spójności dla Polski na sektor środowiska przypadnie ok. 2,3 mld euro.

Głównym celem Funduszu Spójności jest wsparcie realizacji zadań inwestycyjnych władz publicznych w zakresie ochrony środowiska, wynikających z wdrażania prawa Unii Europejskiej. Priorytety w zakresie ochrony środowiska, jakie zostały zapropono-wane do realizacji przy wsparciu z Funduszu Spójności są następujące: • poprawa jakości wód powierzchniowych • polepszenie jakości i dystrybucji wody przeznaczonej do spożycia • poprawa jakości powietrza • racjonalizacja gospodarki odpadami • zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego.

Odbiorcami końcowymi pomocy, tj. beneficjentami Funduszu Spójności mogą być podmioty publiczne, czyli samorządy terytorialne (gminy, związki gmin) i przedsię-biorstwa komunalne.

W celu wykorzystania pomocy unijnej rząd polski przygotował dokument programowy dla Funduszu Spójności - Strategię Wykorzystania Funduszu Spójności na lata 2004-2006. Strategia została zaakceptowana przez Komisję Europejską w grudniu 2003 r.

Do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wpłynęło około 200 wniosków o dofinansowanie z Funduszu Spójności przedsięwzięć w dziedzi-nie ochrony środowiska. Do chwili obecnej (wrzesień 2004) Ministerstwo Środowi-ska zaakceptowano 76 projektów jako propozycje strony polskiej do dofinansowania

1 5 2 Patrycja Szyszko

z Funduszu Spójności, w tym: 57 z zakresu gospodarki wodno-ściekowej, 16 z zakresu gospodarki odpadowej, dwa z zakresu ochrony powietrza oraz jeden z zakresu działań przeciwpowodziowych. Do sierpnia 2004 r. strona polska przekazała do akceptacji Ko-misji Europejskiej 35 projektów ubiegających się o dofinansowanie z Funduszu Spójno-ści. Dla pozostałych projektów są teraz przygotowywane wnioski do Funduszu Spójności, które następnie zostaną wysłane do akceptacji Komisji Europejskiej. Rozporządzenie Rady 1164/1994/EWG zobowiązuje również Polskę do stałego monitorowania i oceny projektów podczas ich wdrażania oraz po ich zrealizowaniu. Celem realizacji projektów Funduszu Spójności jest, podobnie jak projektów ISPA, spełnienie wymogów zawartych w dyrektywach dotyczących gospodarki wodno-ściekowej i odpadowej.

W gospodarce odpadami w zakresie kontroli zanieczyszczeń przemysłowych i zarzą-dzania ryzykiem jedną z najważniejszych dyrektyw WE jest Dyrektywa 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. w sprawie zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i kontroli (Dyrektywa IPPC). Transpozycja tej dyrektywy do prawa polskiego nastąpiła wraz z wej-ściem w życie nowej ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. Zgod-nie z nią przedsiębiorstwa należące do kategorii działalności przemysłowej wymienionych w załączniku są zobowiązane do podejmowania wszystkich stosownych środków zapobie-gawczych przeciwko zanieczyszczeniom, uzyskania zezwolenia na działalność (eksploatację całości lub części instalacji) i stosowania najlepszych dostępnych technik. Pełnej implemen-tacji dyrektywy IPPC nie dokonano w wielu państwach Wspólnoty (m.in. w Niemczech). Przedsiębiorstwa w tych krajach mają spore problemy z wdrażaniem tej dyrektywy. Naj-większe trudności wynikają z rozbieżności w interpretacji „najlepszych dostępnych tech-nik". Dyrektywa jest także dość uciążliwa dla polskich przedsiębiorstw, m.in. ze względu na obowiązek zapewnienia efektywnego wykorzystania energii przez przedsiębiorstwa stosujące instalacje wymienione w załączniku I do tej dyrektywy.

Wiele obaw budzi także jedna z ważniejszych dyrektyw WE, mianowicie Dyrektywa Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. dotycząca ochrony wód przed zanieczysz-czeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego. Ma ona zasadnicze znaczenie dla polskiego rolnictwa, fest to jedna z ważniejszych dyrektyw WE dotyczą-ca ochrony wód. Dyrektywa ta narzuca obowiązek podjęcia odpowiednich środków chroniących wody wspólnotowe przed azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych. Podejmowane przez państwa członkowskie środki dotyczą prawidłowego składowania i wykorzystania wszelkich związków azotu, oraz zachęcanie do stosowania odpowied-nich praktyk zagospodarowania gruntów.

Zgodnie z dyrektywą państwa członkowskie zobowiązane są do określenia stref wrażliwych oraz ustanowienia i wprowadzania wżycie programów działania w celu zmniejszenia zanieczyszczenia wody związkami azotu w tych strefach. Takie programy działania powinny obejmować środki mające na celu ograniczenie rolniczego wykorzy-stania wszelkich nawozów zawierających azot oraz w szczególności ustalenie specjalnych ograniczeń dotyczących stosowania odchodów zwierzęcych. Ponadto dyrektywa nakła-da na państwa członkowskie obowiązek opracowania zbioru zasad dobrych praktyk roi-

niczych, których przestrzeganie jest podstawową metodą ograniczania zanieczyszczenia wód azotanami pochodzenia rolniczego. Ministerstwo Rolnictwa opracowało Kodeks dobrej praktyki rolniczej dla potrzeb wdrażania powyższej dyrektywy.

W pierwszym stanowisku negocjacyjnym w sektorze ochrony środowiska przewidziano okresy przejściowe na inwestycje proekologiczne w rolnictwie. Polska występowała o 8-letni, trwający do 2010 r., okres przejściowy na dostosowanie do wymogów dyrektywy azotanowej gospodarstw rolnych (zbiorniki na płynne odchody zwierzęce). W 2001 r. zmieniono stano-wisko. Ustawa o nawozach i nawożeniu wprowadza nakaz budowy zbiorników od 2008. Nie jest to zgodne z dyrektywą azotanową ze względu na wycofanie wniosku o okres przejściowy. Polska nie ma szans spełnić tej dyrektywy po wycofaniu się z okresów przejściowych. Zapisy ustawy nie mają żadnego znaczenia wobec zasady nadrzędności prawa WE w stosunku do prawa polskiego. Koszt inwestycji to około 5 tys. euro na jedno gospodarstwo rolne.

Środki finansowe na dostosowanie gospodarstw rolnych do wymogów WE powinny być zarezerwowane w ramach sektorowego programu operacyjnego (SPO) Restruktu-ryzacja i modernizacja sektora żywnościowego i rozwój obszarów wiejskich. Natomiast rozdział dotyczący ochrony środowiska został usunięty z SPO ze względu na niewska-zanie źródeł finansowania inwestycji.

NFOŚiGW wystąpił o notyfikowanie w Komisji Europejskiej takiej formy pomocy państwowej, jak wspieranie rolników w dostosowaniu do wymogów ochrony środowiska WE. Do tej pory Polska nie przedłożyła WE wykazu form pomocy publicznej. Wszystkie działania z udziałem środków publicznych muszą uzyskać akceptację WE. Także gwa-rancje udzielane przez Skarb Państwa są w rozumieniu WE pomocą publiczną.

Ochrona przyrody - sieć Natura 2000

Polskie prawo ochrony środowiska charakteryzuje różny stopień zgodności z pra-wem wspólnotowym. Największy stopień zgodności występuje w ochronie przyrody. Pełne dostosowanie polskiego systemu ochrony przyrody do standardów WE ma na-stąpić po wdrożeniu sieci Natura 2000.

Traktat akcesyjny zobowiązuje Polskę do wyznaczenia obszarów specjalnej ochro-ny (OSO) do europejskiej sieci ekologicznej Natura 2000 na podstawie Dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikich ptaków (dyrektywa ptasia) oraz Dyrektywy Rady 92/43/ZEWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dziko żyjącej fauny i flory (dyrektywa siedliskowa).

Ciężar kosztów związanych z wyznaczeniem i funkcjonowaniem obszarów Natura 2000 spoczywa na krajach członkowskich. Polska może liczyć na wsparcie z funduszy wspólno-towych tylko w zakresie ochrony priorytetowych siedlisk przyrodniczych i gatunków.

Podstawę prawną wyznaczenia obszaru Natura 2000 ma stanowić ustawa o ochro-nie przyrody, nad którą aktualnie trwają prace w Sejmie (ustawa miała wejść wżycie 1 maja 2004 r.).

W skład sieci Natura 2000 ma wejść ok. 16,5% powierzchni Polski. Ustanowienie sieci Natura 2000 będzie miało poważne konsekwencje społeczno-gospodarcze. Sza-cuje się, że koszty wszystkich działań ochronnych w pierwszych 5 latach (koszty spe-cjalnych obszarów ochrony siedlisk) wyniosą 218 min zł rocznie3. W odniesieniu do obszarów leśnych dotąd niechronionych koszty szacuje się na około 75 min zł rocznie4. Koszty obejmują m.in. koszty sporządzenia planów ochrony dla obszarów wchodzących w skład sieci NATURA 2000 oraz ich funkcjonowania, koszty rekompensat dla właści-cieli gruntów za utracone korzyści w związku z ograniczeniami w użytkowaniu terenu oraz koszty finansowych zachęt do gospodarowania w określony sposób5.

Obawy wielu środowisk w Polsce związane z wdrożeniem sieci Natura 2000 budzi przede wszystkim niedostateczne rozpoznanie siedlisk przyrodniczych i gatunków wy-mienionych w dyrektywach ptasiej i siedliskowej oraz niejasne zasady i zakres ich ochrony. Do sieci Natura 2000 wytypowano największe kompleksy leśne w Polsce zamiast ich czę-ści odnoszących się do konkretnych siedlisk i gatunków. Wyboru dokonano na podstawie nieaktualnych już danych. W niektórych Regionalnych Dyrekcjach Lasów Państwowych włączono do sieci 50% lasów. Objęcie siecią całych wysoko produkujących nadleśnictw zdecydowanie ograniczy konkurencyjność polskiego leśnictwa na rynku europejskim, po-nieważ nadleśnictwa te będą wyłączone z normalnego procesu gospodarczego6. Podobnie włączenie do sieci Natura 2000 koryt rzecznych Wisły i Odry utrudni (lub wręcz uniemoż-liwi) gospodarcze wykorzystanie tych rzek i ochronę przeciwpowodziową7.

Wątpliwości budzą także niejasne zasady udzielenia wsparcia finansowego ze WE oraz ograniczone możliwości finansowania programu Natura 2000 z budżetu państwa, brak aktualnych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów, na których wyznaczane są obszary do sieci NATURA 2000, oraz niejasny podział kompetencji po-między zarządzającymi obszarami objętymi tym programem (dyrektorzy parków na-rodowych i krajobrazowych) a właścicielami lub zarządzającymi terenami, na których ten obszar się znajduje8.

Polska ma własny system ochrony przyrody oparty na parkach narodowych, kra-jobrazowych i rezerwatach przyrody, obszarach chronionego krajobrazu i użytkach ekologicznych. Polska posiada 23 parki narodowe, 123 parki krajobrazowe, 1200 rezer-watów9. Fakt ten nie został wykorzystany w procesie negocjacyjnym. Dodatkowo po-dejmowane są nowe działania w kierunku zmiany polskiego prawa ochrony przyrody oraz prawa w innych sektorach, mającego wpływ na prawo ochrony przyrody, zgodne już przecież z prawem WE. Jako przykład należy podać nowelizację prawa o zamówie-niach publicznych.

Zakończenie

Ochrona środowiska uważana była za jeden z najtrudniejszych obszarów negocja-cyjnych. Podczas negocjacji popełniono wiele błędów, do których z pewnością należy

zaliczyć zbyt krótkie okresy przejściowe, niedocenienie polskiego dorobku ochrony śro-dowiska i niewykorzystanie atutów Polski, takich jak potencjał ludzki, jakość gleb, lasy, różnorodność biologiczna i in. Nie jest jeszcze za późno, by to zmienić. Należy przede wszystkim przeanalizować zapisy traktatu akcesyjnego pod kątem jego zgodności z pol-skim prawem ekologicznym oraz polityką ekologiczną państwa.

Polskie podejście do ochrony środowiska różni się od wspólnotowego. Polskie pra-wo chroni przede wszystkim zasoby przyrodnicze. Podejście WE jest natomiast czysto techniczne, nastawione na respektowanie standardów i przestrzeganie norm.

Zobowiązania Polski wobec WE w zakresie ochrony środowiska wiążą się z koniecz-nością wprowadzenia ostrzejszych parametrów jakościowych środowiska (chociaż należy pamiętać, że są przypadki, gdzie polskie normy są znacznie ostrzejsze od wspólnoto-wych) oraz ograniczeniem presji na środowisko związanej ze wzrostem gospodarczym (niekontrolowany rozwój motoryzacji, fragmentaryzacja przyrody).

Wdrożenie wymagań wiąże się ze znacznymi nakładami inwestycyjnymi. Koszty pełnego wdrożenia wspólnotowego prawa ekologicznego ocenia się na ok. 30 mld euro. Wiele z tych kosztów i tak należałoby ponieść, by sprostać wymogom polskiego prawa ochrony środowiska i programom rozwoju i modernizacji niektórych sektorów przemysłu. Jednym z wyzwań stojących obecnie przed Polską jest liberalizacja przepisów polegają-ca na łagodzeniu obciążeń przedsiębiorstw (przede wszystkim podatkowych), przy jed-noczesnym wywiązywaniu się ze zobowiązań podjętych wobec WE. Szansą na to jest ekologiczna reforma podatkowa.

Skuteczne zarządzanie funduszami WE nie będzie możliwe bez poprawy funkcjo-nowania administracji, zarówno na szczeblu lokalnym, jak i centralnym. Konieczne jest uproszczenie procedur i ograniczenie biurokracji10, tak aby ponoszone koszty nie okazały się niewspółmierne do osiąganych korzyści. Przy obecnych procedurach przygotowanie do absorpcji środków wiąże się z koniecznością powiększenia zdolności instytucjonal-nych. Wdrażanie programu ISPA w Polsce wymusiło rozbudowę administracji i spo-wodowało znaczny rozrost biurokracji. Wdrażanie programów akcesyjnych spowoduje dalszą rozbudowę struktur organizacyjnych, a co za tym idzie wzrost kosztów admini-stracyjnych. Konieczne będzie stworzenie nowych etatów i zatrudnienie wykwalifiko-wanych specjalistów do obsługi projektów współfinansowanych z funduszy WE.

Kolejne zagrożenie związane jest z ryzykiem uzależnienia przedsiębiorstw i samo-rządów od polskiej i wspólnotowej biurokracji (długotrwałe przygotowywanie wniosków o dotacje, obowiązek przedkładania okresowych sprawozdań z realizacji projektów). Do-datkowe koszty związane są z przeprowadzaniem zalecanych przez Ministerstwo Finan-sów audytów programów pomocowych i agencji nimi zarządzających.

Polska nie jest dobrze przygotowana do absorpcji środków strukturalnych. Niski poziom wykorzystania pomocy WE spowoduje, że Polska stanie się płatnikiem netto, czyli więcej będzie wpłacać do wspólnego budżetu, niż z niego otrzymywać. Inne ry-zyko związane jest z niewypełnieniem podjętych w procesie akcesyjnym zobowiązań, w zakresie wspólnotowych norm ochrony środowiska. Konsekwencje niewypełnienia

zobowiązań są opisane w art. 38. traktatu akcesyjnego. Zgodnie z nim, jeżeli państwo członkowskie nie wypełni zobowiązań podjętych w ramach negocjacji o przystąpieniu, powodując poważne naruszenie funkcjonowania rynku wewnętrznego, lub też istnieje ryzyko wystąpienia takiego naruszenia, Komisja może podjąć odpowiednie środki, np. zakaz dostępu niektórych towarów z danego państwa członkowskiego. Jest to tzw. klau-zula ochronna. Pierwszeństwo przyznaje się sektorowym mechanizmom ochronnym. Ryzyko takie występuje m.in. w przypadku dyrektywy azotanowej.

Przypisy

1 Memorandum finansowania - umowa zawierana między KE i krajem beneficjentem określająca wiel-kość przekazywanych funduszy oraz wysokość zobowiązania KE w pierwszym roku projektu. W Anek-sach I i II memorandum f inansowania zawarte są: opis projektu oraz proponowany plan zobowiązań fi-nansowych. W pozostałych aneksach opisane są warunki otrzymania pomocy.

2 Fundusze strukturalne. Unijne pieniądze mogą nie napłynąć, „Gazeta Prawna" 24 .05 . 2004.

3 Projekt rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wyznaczenia obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, Ministerstwo Środowiska, www. mos. gov. pl

4 Stanowisko Polskiego Towarzystwa Leśnego w sprawie europejskiej sieci ekologicznej N A T U R A 2000 przygotowane i przyjęte na 103 Zjeździe PTL, który odbył się w Ustroniu-Jaszowcu (RDLP Katowi-ce) w dniu 13 września 2003 r.

5 M. Makomaska-Juchiewicz, S. Tworek, Natura 2000. Projektowana sieć Natura 2000 w Polsce a kra-jowy system obszarów chronionych (3), „Parki Narodowe" 2003, nr 4, s. 2 -9 .

6 A. Grzywacz, Kolejny apel w sprawie Natury, www. Ikp. org. pl

7 A. Wojtowicz, Program Natura 2000. Klincz!, „Biznes i Ekologia" kwiec ień-maj 2004, nr 41, s. 3.

8 Stanowisko Polskiego Towarzystwa. . . , op. cit.

9 Parki Krajobrazowe w Polsce, Instytut Ochrony Środowiska, Warszawa 2002.

10 Ekonomiśc i w Estonii obliczyli, że zdobycie jednego euro unijnej p o m o c y z programu SAPARD wymaga ło poniesienia 0,8 euro kosztów administracyjnych (M. Madelski, Dwa i pół roku oczekiwania na fundusz SAPARD, „Najwyższy Czas" czerwiec 2002).

Konsekwencje zobowi^zan Polski wynikajqcych z dyrektyw Wspolnot Europejskich.. . 1 5 7

Consequences of the Polish Commitments Resulting from the Selected Community Directives

and Other Legal Acts Concerning Environment Protection (Summary)

The article is focused on selected issues concerning fulfilling the commitments accepted by Poland in the Treaty of Accession.

In order to implement the Community law and meet its environmental standards Poland has been carrying out and will have to carry out in the future many environmental projects.

The first part focuses on implementation of the Community directives by way of example of ISPA/Cohesion Fund projects. The second part presents problems connected with carrying out of the commitments resulting from selected directives (The EC Nitrates Directive 91/676/EEC and IPPC Directive 96/61/EC). The third part describes the problem of implementation of NATURA 2000 in Poland.

There are two conclusions: many errors have been made during the negotiations, and Poland is still not sufficiently prepared for absorbing the Community Funds.