Paul Virilio Essay Die überbelichtete Stadt - bpb.de · PDF filePaul Virilio Die überbelichtete Stadt Nach dem Kalten Krieg und seiner erschrecken-den Vernichtungsdrohung gegen die

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Paul Virilio

Die überbelichtete Stadt

Nach dem Kalten Krieg und seiner erschrecken-den Vernichtungsdrohung gegen die Städte scheintes so, dass nun die Zeit der Kalten Panik voreinem Massenterror angebrochen ist, der das glei-che Unheil anzurichten vermag wie die alten inter-nationalen Konflikte.1

Der postmoderne Krieg hat sich gewissermaßenhyperkonzentriert – von den militärischenSchlachtfeldern früherer Zeiten zu einer gegen dieStädte gerichteten Strategie. Wie „die Welt derWirtschaft“ ist er zu einem Monopol geworden, indem die frühere Geopolitik der Größe der Natio-nen unerwartet einer Metro-Politik heimischenTerrors Platz gemacht hat, eine permanenteBedrohung, welche die unbewaffnete Bevölkerungunterschiedslos trifft.

De facto hat die geostrategische Ausdehnung ihreBedeutung für militärische Aktionen verloren,und zwar zugunsten einer metro-strategischenKonzentration, in der die Unterscheidung zwi-schen zivil und militärisch zu schwinden beginnt –wie diejenige zwischen privat und öffentlich.Daher rührt das Auftreten eines dritten Typus vonKonflikten: Nach dem „Bürgerkrieg“ und dem„internationalen Krieg“ folgt nun der Krieg gegendie Zivilisten. Darin liegt auch die wichtige politi-sche Bedeutung des Unterschiedes zwischen denKonsequenzen eines Katastrophenfalls (ob natürli-chen Ursprungs oder durch die Industrie verur-sacht) und eines „massiven Attentats“ (für dasVerantwortung übernommen oder das anonymverübt wird).

Wir wohnen teilnahmslos dem Niedergang desNationalstaates bei, dem Ende des Monopols deröffentlichen Gewalt, die durch den Staat ausgeübtwird, zugunsten eines nach innen gerichteten Ter-rors, der nicht nur die Demokratie in hohem Maßebedroht, sondern auch die Republik und ihrenRechtsstaat. Das erweiterte Europa wird dieseFragen nicht lange unbeachtet lassen können. Siesind nicht mehr nur eindimensional politisch, son-dern „metro-politisch“, da die demographischeKonzentration der Bevölkerungen in den Mega-

Polen die althergebrachten Kriegsschauplätzebereits im Laufe des 20. Jahrhunderts schrittweiseverdrängt hat: vom Schlachtfeld in die Stadt, mitvernichtenden Luftangriffen, die das „massiveAttentat“, die größtmögliche Katastrophe gegendie städtischen Ballungsräume zu Beginn des 21.Jahrhunderts, bereits ahnen ließen.

Daher verändert sich auch der Begriff der Verteidi-gung auf radikale Weise. Nach der militärischenVerteidigung der Länder und der zivilen Verteidi-gung der Bevölkerung steht nun, so scheint es, eineneue Frage im Vordergrund: Neben die nationaleSicherheit, die im Wesentlichen auf bewaffnetenStreitkräften und der sozialen Sicherheit der Bürge-rinnen und Bürger beruht – und die dort, wo sienoch existiert, bedroht und obendrein in einerReihe von Rechtsstaaten unterentwickelt ist –, trittdie entscheidende Frage der Sicherheit der Mensch-heit, welche die bisherige Bedeutung des Begriffs„Gemeinwohl“, das der Staat garantiert, erweitert.

Kürzlich hat es die frühere Hochkommissarin derVereinten Nationen für Flüchtlinge, SadakoOgata, angedeutet: „Der 11. September hat bewie-sen, dass kein Staat – sei er militärisch auch nochso stark – seine Bürger zu schützen vermag, selbstinnerhalb der eigenen Grenzen nicht.“2 Angesichtsdieser alarmierenden Feststellung, die nicht nurdie Versuchung eines Nihilismus der Verteidigungeinführt – wie er in manchen nordischen Ländernvor dem Zweiten Weltkrieg bestand –, sondernauch einen Nihilismus des öffentlichen Raums, indem die Stadt das Epizentrum darstellen könnte,ist es hilfreich, sich die historische Entwicklungder Streitkräfte vor Augen zu führen. WurdenKonflikte in der Zeit von Obstruktionswaffen(Festungsmauern und -bauten jeder Art) zunächstin Form von Stellungskriegen ausgetragen, führtedie weitere Entwicklung zum Bewegungskrieg undam Ende zum Blitzkrieg, in dem Vernichtungswaf-fen die städtischen Befestigungsanlagen verdräng-ten. Das Aufkommen der Abschreckungsstrategiehat unter der (relativen) Trägheit des Gleichge-wichts des Schreckens mit der Verhinderung vonSchlachten nicht nur den Rüstungswettlauf unddie Proliferation gefördert, sondern vor allem dieÜbersetzung aus dem Französischen von Nicole Maschler,

Berlin. Der Titel des Originals lautet „La Ville Surexposée“.1 Vgl. Paul Virilio, Ville panique. Ailleurs commence ici,Paris 2004.

2 Zit. nach Philippe Pons, Das Plädoyer von Sadako Ogatafür die humanitäre Sicherheit, in: Le Monde vom 6. 1. 2004.

3 Aus Politik und Zeitgeschichte B 44 / 2004

Entwicklung von Massenkommunikationswaffen.Diese führten nicht nur zu einer Umwälzung derfrüheren Geopolitik der Nationen, sondern sie zer-störten die Stabilität einer – heute seit über zehnJahren der Vergangenheit angehörenden – militä-rischen „Kultur“, symbolisiert durch den Fall der„Festungsmauer“ von Berlin und dem Zusammen-bruch des „Bergfriedes“ World Trade Center inNew York.

Gleichsam wie einem fatalen Ausdruck dieserPanik wohnt man derzeit dem institutionellenKonflikt in den USA zwischen dem seit drei Jah-ren marginalisierten State Department und demPentagon bei, aber auch dem Projekt einer Zwei-teilung der US-Armee in die bisherige und in denEntwurf von Anti-Krisen-Streitkräften. Gleichzei-tig wird versucht, die Schäden der fortschreitendenZerstörung der soziopolitischen Form des Rechts-staates zu beheben – in einem öffentlichen Raum,der eine beschleunigte Privatisierung erfährt.

Ob man will oder nicht: Öffentlicher Raum undöffentliche Gewalt sind untrennbar, und jeder Ver-such einer Teilung führt früher oder später zurInfragestellung nicht nur der nationalen, sondernvor allem auch der menschlichen Sicherheit, mitden offensichtlichen Risiken nicht nur eines „Poli-tizids“3, sondern des wirklichen Genozids. Das„Prinzip der Vorsorge“, das wir aus der Ökologiekennen, ist daher vor allem auf die notwendigeStabilität des öffentlichen Rechts und seines Rau-mes, das Umfeld für jede wirkliche Demokratie,anzuwenden. Es gilt anzumerken, dass ein solcherneuer Begriff von „menschlicher Sicherheit“, dervor kurzem in Kanada und in Japan übernommenwurde – dort möglicherweise als Folge des schwe-ren Erdbebens von Kobe und des Attentats derAum-Sekte in der Tokioter U-Bahn –, in hohemMaße dazu beitragen könnte, den unzivilisiertenKrieg zu verdammen, der nicht nur den Rechts-staat, sondern auch unsere gesamte Zivilisation zuverwüsten droht.

Nach der Privatisierung der Energieversorgungkönnte jene des öffentlichen Raums fatalerweisenicht nur in die Professionalisierung der öffentli-chen Gewalt münden, sondern in einen wahrhafti-gen „Nihilismus der Verteidigung“, die nicht mehrso sehr den Eindringling beträfe, den erklärtenFeind, wie es etwa die schwedische Bewegung „For-varsnihilism“ hoffte, als sie in den zwanziger Jahrenfragte: „Ist die Invasion unseres Territoriums durchein anderes zivilisiertes Volk eine wirklich ernste

Sache?“4 Sie beträfe vielmehr die Institution desMilitärischen selbst, das Fundament des „Rechtesauf Verteidigung“, das jeder Politik zugrunde liegt.Was lässt sich heute sagen über das Eindringeneines „zivilisierten Volkes“ in ein fremdes Territo-rium, wenn es sich um Massenterrorismus im Zeital-ter der Globalisierung handelt, der die Gesamtheitder Transportkapazitäten und der Telekommunika-tion nutzt, die gewöhnlich dem Tourismus und denvielfältigsten Formen des Austausches offenerGesellschaften zur Verfügung stehen?

Claustropolis oder Cosmopolis? Eine abgeschot-tete Gesellschaft oder eine Kontrollgesellschaft, inder das elektronische Portal auf die Festungs-mauer folgt? Tatsächlich scheint dieses Dilemmatrügerisch, angesichts der zeitweisen Verdichtungder Augenblicklichkeit und der Allgegenwart imZeitalter der Informationsrevolution. Die hochtechnisierte, interaktive, höchst anfällige Gesell-schaft, in der die reale Zeit die Oberhand über denrealen Raum der Geostrategie gewinnt, begünstigteine „Metro-Strategie“, bei der die Stadt wenigerdas Zentrum eines Territoriums darstellt, einesnationalen Raumes, als vielmehr das Zentrum derZeit, der globalen Zeit, die aus jeder Stadt denResonanzkörper unterschiedlichster Ereignissemacht: nukleare Pannen, schwere Unfälle, Mas-senattentate, Brüche der sozialen Ordnung hervor-gerufen durch die extreme Fragilität einer abwei-chenden demographischen Polarisierung, mitMegapolen, die morgen nicht Millionen, sondernviele Millionen Einwohner in den Hochhäusernvereinigen. Dort sind sie vernetzt, und die Standar-disierung der öffentlichen Meinung der industriel-len Ära wird plötzlich durch die Synchronisierungeiner öffentlichen Emotion abgelöst, die in derLage ist, nicht allein die repräsentative Demokra-tie abzuschaffen, sondern jede Institution, und anihre Stelle kollektive Hysterie und Chaos zu set-zen, für das einige Kontinente bereits jetzt einunseliges Beispiel abgeben.

Als Schlussfolgerung muss betont werden, dasssich – wenn die Interaktivität für den Informati-onsbereich das ist, was die Radioaktivität für dieEnergieversorgung ist – die Abschreckung grund-legend verändern wird. Militärische oder zivileAbschreckung? Es handelt sich nicht mehr nur umdas Überschreiten der Geopolitik oder die Rück-kehr zur Belagerung, sondern um ein Vordringenan Grenzen, einen Aufstieg zu Extremen, die sichClausewitz nicht hatte vorstellen können.

3 Vgl. Baruch Kimmerling, Politicide – les guerres d’ArielSharon contre les palestiniens, Paris 2003.

4 Vgl. Paul Virilio, Forvarsnihilism – mouvement animé parla Fédération des Jeunesse socialistes suédoises. Défense po-pulaire et luttes écologiques, Paris 1978.

4Aus Politik und Zeitgeschichte B 44/ 2004

Eckart Werthebach

Deutsche Sicherheitsstrukturen im 21. Jahrhundert

Der internationale Terrorismus – eine globale,vielleicht sogar epochale Herausforderung –bedroht unsere Zivilisation. Die Terrorangriffevom 11. September 2001 und die zahlreichenAnschläge danach mit einer Vielzahl von Totenund Verletzten überall in der Welt verstärken dieFurcht vieler, unvermittelt und unvorbereitetOpfer von Terrorakten zu werden. Sicherheitsana-lysen kommen übereinstimmend zu dem Ergebnis,dass in Zukunft mit weiteren barbarischen terro-ristischen Angriffen zu rechnen ist.1

Die Dimension der terroristischen Bedrohung istneu. Die trotz der militärischen Überlegenheitbestehende Verletzlichkeit freiheitlicher Staatenund die Schutzlosigkeit ihrer Bürger werden offen-bar. Die militärische Abschreckung versagt, da essich nicht um Angriffe selbständiger Völkerrechts-subjekte, sondern um vernetzte Tätergruppen oderEinzeltäter aus unterschiedlichen Herkunftslän-dern handelt.2 Gegenüber Attentätern, die ihrenTod in Kauf nehmen oder ihren Körper als Waffeeinsetzen, bleiben die general- und spezialpräven-tiven Mechanismen des Strafrechts (Entdeckungs-risiko, Angst vor Strafe) wirkungslos. Kein Staatdarf es zulassen, dass sein Volk terroristischenAngriffen schutzlos ausgeliefert und er damiterpressbar wird. Vorrangiges Ziel muss es sein,bereits die Vorbereitung terroristischer Anschlägeso frühzeitig zu erkennen, dass sie verhindert wer-den können. Die Anstrengungen von Politik undAdministration sind mithin auf die Abwehrstrate-gien zu konzentrieren, die auf eine effektive Prä-vention gerichtet sind. Gleichzeitig muss aber auchdie notwendige Sicherheitsvorsorge getroffen wer-den, um der Bevölkerung im Ereignisfall größt-möglichen Schutz zu gewährleisten.

Im Zielspektrum islamistischer Terroristen stehenvor allem die USA, Großbritannien und Israelsowie deren Einrichtungen im Ausland. Das mili-tärische Engagement Deutschlands bei der

Bekämpfung des Terrorismus hat die Anschlagsge-fahr auch in Deutschland erhöht.3 Diese Ein-schätzung4 schärft den Blick auf den Status quoante: Vor den Ereignissen des 11. September 2001war Deutschland offenbar kein Angriffsziel für diePlaner islamistischer Terroranschläge. Überra-schen kann dies nicht, zeigen doch nicht nur dieErkenntnisse aus dem Kaplan-Verfahren vor demOLG Düsseldorf, sondern vor allem auch dieAktionsfähigkeit der hier offenbar weitgehend

1 Vgl. The 9/11 Commission Report: „Alle Experten, mitdenen wir gesprochen haben, haben uns versichert, gegen-wärtig sei ein Angriff von noch größerem Ausmaß möglich –und sogar wahrscheinlich.“ Zit. nach Cicero. Magazin für po-litische Kultur, 1 (2004) 9, S. 50.2 Vgl. Werner Weidenfeld, Für ein System kooperativer Si-cherheit, in: ders. (Hrsg.), Herausforderung Terrorismus –Die Zukunft der Sicherheit, Wiesbaden 2004, S. 11 f.

3 Der „Stellvertreter“ Osama bin Ladens, Aiman al-Zawa-hiri, drohte in einer im Oktober 2002 veröffentlichten Ton-bandaufzeichnung: „Wir haben einige Botschaften an Ame-rikas Verbündete geschickt, damit diese ihre Beteiligung andessen Kreuzzug beenden. Die kämpfende Jugend hat eineBotschaft an Deutschland und eine an Frankreich geschickt.Wenn das nicht ausreicht, kann die Dosis erhöht werden.“ Ernahm offenbar Bezug auf den Terroranschlag auf der InselDjerba am 11. 4. 2002, bei dem 21 Touristen, darunter 14Deutsche, getötet wurden. Am 12. 11. 2002, am 13. 7. 2003,am 17. 11. 2003 und im März 2004 wurden von bin Laden undanderen Aktivisten der Al Qaida weitere Terroranschlägeangedroht; teilweise wurden die Ankündigungen mit derForderung verknüpft, die Europäer sollten bis zum 15. 7. 2004die muslimischen Länder verlassen haben. Ende August 2004erneuerten die Abu-Hafs-al-Masri-Brigaden, die nach eige-nen Angaben der Al Qaida nahe stehen, unter Hinweis aufden Anschlag in Madrid vom 11. 3. 2004 auf einer Internet-seite die Drohungen gegen die europäischen Staaten.4 Nach dem 11. 9. 2001 sind von islamistischen Terroristenu. a. folgende Anschläge begangen worden: 11. 4. 2002: 21Touristen, darunter 14 Deutsche, werden bei einem Anschlagauf der tunesischen Insel Djerba getötet, 29 Personen ver-letzt; 8. 5. 2002: In Karatschi werden bei einem Bomben-anschlag auf einen französischen Militärbus 11 Menschen ge-tötet; 12. 10. 2002: Im Ferienort Kuta Beach auf Bali/Indonesien werden durch einen Bombenanschlag 202 Men-schen, überwiegend Touristen, getötet; 28. 11. 2002: In Mom-basa/Kenia werden durch einen Selbstmordanschlag 13 Men-schen getötet und 80 verletzt; der Versuch, eine vollbesetzteisraelische Passagiermaschine mit einer Boden-Luft-Raketeabzuschießen, misslingt; 12. 5. 2003: In Riad/Saudi-Arabienexplodieren drei Autobomben in einem Ausländerwohnge-biet; dabei sterben 35 Menschen; 16. 5. 2003: In Casablanca/Marokko kommen bei Sprengstoffanschlägen auf aus-ländische und jüdische Einrichtungen über 44 Menschen umsLeben; 7. 6. 2003: In Kabul/Afghanistan werden bei einemSelbstmordanschlag auf einen Bundeswehr-Bus vier Men-schen getötet; 8. 11. 2003: In Riad/Saudi-Arabien sterben beieinem Selbstmordanschlag auf eine Wohnanlage für Aus-länder 18 Menschen; 15. 11. 2003: In Istanbul sterben beiSelbstmordanschlägen in den Stadtteilen Beyoglu und Sisli 25Menschen; 11. 3. 2004: In Madrid werden bei drei Bomben-anschlägen auf Züge des morgendlichen Berufsverkehrs 200Menschen getötet und 1400 verletzt; 29. 3. 2004: In Chobar/Saudi-Arabien stürmen Terroristen Wohnblöcke westlicherFirmen; dabei sterben 22 Menschen.


unbehelligt gebliebenen späteren Attentäter umMohammed Atta, dass die deutsche Ausländerpo-litik möglicherweise nationale und internationaleSicherheitsrisiken nicht ausreichend berücksichtigthat. Ungewollte, aber nahezu zwangsläufige Folgewar das Entstehen von Rückzugsräumen zur Vor-bereitung terroristischer Aktivitäten, deren Stoß-richtung außerhalb Deutschlands lag und diedurch Angriffe auf Einrichtungen in Deutschlandnicht gefährdet werden sollten.

Neue Abwehrstrategien

Es war die amerikanische Regierung, die als erstevon der Notwendigkeit sprach, neue Abwehrstra-tegien zu entwickeln. So sagte Präsident GeorgeW. Bush wenige Tage nach dem 11. September2001: „Wir wissen heute, dass Tausende von ausge-bildeten Mördern Angriffe gegen uns planen, unddieses schreckliche Wissen verlangt von uns einanderes Vorgehen.“ Vor der Militärakademie inWest Point wies er darauf hin, dass (militärische)Abschreckung nicht genüge, weil die Drohung mitmassiver Vergeltung Terroristen ohne Land undVolk nicht von ihrem Tun abhalte. Präventionbedeute, dass Amerika eingreifen müsse, bevorder Feind angreife; defensive intervention ist Aus-druck dieser neuen nationalen Sicherheitsstrate-gie. Es ist davon auszugehen, dass die USA künftigdas Recht auf Selbstverteidigung in einer Weisezur Anwendung bringen, dass der vorbeugendeSchutz des eigenen Staates mit erfasst wird. Da-raus folgt, dass eine militärische Intervention wieim ersten Golfkrieg nicht erst bei der Entfaltungäußerer Aggression erfolgt, sondern bereits beideren Vorbereitung einsetzt.

Reformkonzepte der USA

Die neue amerikanische Verteidigungsstrategiedokumentiert das 2003 errichtete und mit Kabi-nettsrang versehene Department of HomelandSecurity. Das Ministerium ist eine für die amerika-nische Staatsverfassung außergewöhnliche Neu-schöpfung, die an die Kompetenzen von Innenmi-nisterien in föderal organisierten Ländern Europaserinnert. Es fasst den Kampf gegen den internatio-nalen Terrorismus in einer Behörde zusammen.5

Neben den von der Administration eingeleitetenReformen sind im Schlussbericht der Unabhängi-gen Parlamentskommission zur Untersuchung derTerroranschläge vom 11. September, „The 9/11Commission Report“ vom 22. Juli 2004, nichtnur schwere Versäumnisse und systemimmanenteUnzulänglichkeiten bei Geheimdiensten, der Poli-zei und Ministerien festgestellt, sondern auchweit reichende Reformen gefordert worden6, umschlechte Recherchen, mangelhafte Zusammenar-beit und institutionelle Eifersüchteleien künftig zuverhindern, die seinerzeit Hinweise auf die 19Selbstmordattentäter überdeckt hätten. Außerdemseien die Sicherheitsvorkehrungen in der Luft undzu Wasser unzureichend.

Der Ausschuss empfiehlt, „im Krieg gegenden Terrorismus“ die Position eines Direktorsfür Nationale Aufklärung (National IntelligenceDirector) mit Kabinettrang zu schaffen und demAmt ein Nationales Zentrum für Terrorismusab-wehr (National Counterterrorism Center) zuzu-ordnen. Auf diese Weise sollen das geheimdienst-liche Wissen auf dem Gebiet der Terrorismusbe-kämpfung und die Operativmaßnahmen in einerInstitution zusammengefasst werden. Dem Direk-tor für Nationale Aufklärung soll nicht nur dieAufsicht über CIA und NSA sowie die 13 anderen(vor allem militärischen) Nachrichtendienste über-tragen werden, sondern auch – und das wäre dieentscheidende Neuerung – die Kontrolle über dasGesamtbudget aller Nachrichtendienste mit ca. 40Mrd. Dollar pro Jahr.

Dem republikanischen Vorsitzenden des Senats-ausschusses für Geheimdienstfragen, Pat Roberts,gehen die vom Untersuchungsausschuss vor-geschlagenen Reorganisationsmaßnahmen nochnicht weit genug. Er will die Sicherheitsarchitek-tur grundlegend verändern und greift unmittelbarin die Besitzstände des Verteidigungs-, Heimat-schutz- und Justizministeriums, der CIA und desFBI ein. Senator Roberts schlägt vor, in der Funk-tion eines Direktors für Nationale Aufklärung diewichtigsten nachrichtendienstlichen Aufgabenzentral zu bündeln. Außerdem soll er die Perso-nal- und Budgethoheit über die Nachrichtendiens-te erhalten. Zusätzlich will Roberts die drei wich-tigsten Abteilungen der CIA – Beschaffung undAuswertung/Analyse von nachrichtendienstlichenInformationen, verdeckte Ermittlungen sowieTechnische Entwicklung und Forschung – als selb-

5 Vgl. Eckart Werthebach, Idealtypische Organisation in-nerer und äußerer Sicherheit, in: Christian Leggemann/KaiHirschmann (Hrsg.), Der Kampf gegen den Terrorismus,Berlin 2003, S. 339–345.

6 So heißt es zu Beginn der Empfehlungen für die Be-hördenstruktur: „Wir treten für umfassende Veränderungender Organisation des Staatsapparates ein.“ Zit. nach Cicero(Anm. 1), S. 52.


ständige Organisationseinheiten jeweils unter Lei-tung eines Stellvertreters des Direktors für Natio-nale Aufklärung einrichten. Damit würde dasPentagon seinen Einfluss auf die zentrale Infor-mationssammlung durch CIA, NSA und die Satel-litenaufklärung, das Department of Justice denauf die Terrorismusabwehr einschließlich dernachrichtendienstlichen Hauptabteilung des FBIverlieren. Die CIA wäre zerschlagen und einneuer Geheimdienst entstanden, der jeder Dikta-tur gut zu Gesicht stünde. Der Direktor für Natio-nale Aufklärung der USA wäre der nach demPräsidenten wohl mächtigste Mensch der westli-chen Welt.7

Schon die (gemäßigten) Empfehlungen des Parla-mentsausschusses sind nicht ohne weiteres mit denvon der Regierung nach dem 11. September 2001umgesetzten Reformen kompatibel. So ist offen,wie die Kompetenzen und Verantwortlichkeitenzwischen einem mit Kabinettrang versehenenDirektor für Nationale Aufklärung und dem 2003geschaffenen Heimatschutzministerium sinnvollaufgeteilt werden können. Die Errichtung desDepartment of Homeland Security wurde vonBush als die bedeutsamste Organisationsänderungseit 50 Jahren – seinerzeit wurde der NationaleSicherheitsrat geschaffen – bezeichnet.

Die Vorstellungen von Senator Roberts veränderndie amerikanische Sicherheitslandschaft. BeidenReformmodellen ist eines gemeinsam: Sie belegenein tiefes Unbehagen gegenüber dem bisherigenSicherheitsapparat, von dem die erhoffte Stärkungder präventiven Terrorismusabwehr offenbar nichterwartet wird. Eine verlässliche Einschätzung derReformmodelle, die vermutlich nicht die letztenVorschläge sein werden, ist nur schwer möglich.Wichtig ist jedoch für die sehr verhaltene Struktur-diskussion in Deutschland, dass das durch den Ter-ror bisher am stärksten betroffene Land die Unzu-länglichkeit des aus der bipolaren Weltordnungder Nachkriegszeit entstandenen Sicherheitsappa-rats erkannt hat und tief greifende Veränderungenfür unverzichtbar hält.

Reformkonzepte Deutschlands

Die Überlegungen zu weit reichenden Reorganisa-tionsprozessen in der Sicherheitsarchitektur derUSA führten in Deutschland bisher nicht zu ver-gleichbar tief greifenden Erneuerungen, obwohlauch die Bundesregierung den Terrorismus alsepochale Herausforderung bezeichnet und in zwei

umfangreichen Gesetzespaketen die Befugnisseder Sicherheitsbehörden erweitert hat.8 Die vomBundesinnenminister im Sommer 2004 ausge-hende Diskussion, die föderale Sicherheitsarchi-tektur zu verändern und die Kompetenzen desBundeskriminalamtes (BKA) und des Bundesam-tes für Verfassungsschutz (BfV) zu Lasten derLandesbehörden zu stärken, versandete rasch imheftigen Widerspruch der Landesinnenminister.

Für Deutschland bedeutsam ist, dass die amerika-nische Regierung mit der Errichtung des Heimat-schutzministeriums originäre Kompetenzen für diezivile Sicherheitsvorsorge (Katastrophenschutz,Zivilschutz einschließlich Abwehr von Anschlägenmit ABC-Waffen) gebündelt und die dafür not-wendigen Führungs- und Entscheidungsstrukturengeschaffen hat. In Deutschland hingegen fehlte esbei zivilen Großschadenslagen – die über regionaleNaturkatastrophen und konventionelle Unglücks-fälle hinausgehen, für welche die Länder undKommunen zuständig sind – bis zum vergangenenJahr an einem gesamtstaatlichen Krisenmanage-ment.9 Die Kompetenzaufteilung verharrt noch inden Zeiten des Kalten Krieges; nämlich in derauf den Verteidigungsfall bezogenen Zivilschutz-zuständigkeit des Bundes und der friedensmäßi-gen Katastrophenschutzzuständigkeit der Länderund Kommunen.10 Lothar Rühl hat anschaulichauf den „Kompetenzwirrwarr“ hingewiesen. Erschlägt vor, entweder die Zuständigkeiten beimBundesinnenminister zu bündeln oder ein eigenesRessort zu schaffen, in dem die Zivilverteidigung,der Katastrophenschutz, die Sicherheit der Daten-informationen und des Fernmeldewesens sowieder Seuchenkontrolle angesiedelt sind.11

Mit der 2003 von den Innenministern des Bundesund der Länder verabschiedeten Konzeption

7 Vgl. Republikaner wollen CIA zerschlagen, in: Frank-furter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 24. 8. 2004, S. 5; AdeCIA, in: Süddeutsche Zeitung (SZ) vom 24. 8. 2004, S. 1.

8 Vgl. Gesetz zur Bekämpfung des internationalen Terro-rismus vom 9. 1. 2002, BGBl I, S. 361.9 Die Innenministerkonferenz (IMK), in der die erheb-lichen organisatorischen und personellen Defizite seit 2002offen angesprochen wurden, lässt das Konzept „Neue Strate-gie zum Schutz der Bevölkerung“ fortschreiben.10 Symptomatisch ist der Bericht der Unabhängigen Kom-mission der Sächsischen Staatsregierung vom 16. 12. 2002 zurBewältigung der Hochwasserkatastrophe im Sommer 2002:„Die Bundeswehr nahm mit ihren leistungsfähigen und zah-lenmäßig starken Einsatzkräften in vielen Bereichen eineSchlüsselrolle zur Bewältigung der Katastrophe ein. EineFührungsrolle hat sie nicht beansprucht, sie ist ihr aber anvielen Orten zugewachsen. Dabei war es hilfreich, daß (. . .)sie über alle wesentlichen Mittel zur Bekämpfung einer Ka-tastrophe selbst verfügt. Der geordnete Einsatz von Kräftenund Mitteln ist geübte Praxis ihrer Führer und ihrer Füh-rungsorganisation.“11 Vgl. Lothar Rühl, Eine Erweiterung des Bundessicher-heitsrates, in: FAZ vom 9. 4. 2002, S. 10.


„Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung“wurde begonnen, die Defizite aufzuarbeiten. Mitder Errichtung des Bundesamtes für Bevölke-rungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) zum1. Mai 2004 wurde eine wichtige Koordinierungs-stelle geschaffen. Das BBK besitzt jedoch keineoperativen Kompetenzen. Die Innenministerhaben im Juli 2004 erneut betont, dass angesichtsder verschärften Sicherheitslage nach den Terror-anschlägen von Madrid am 11. März 2004 derBevölkerungsschutz weiter entwickelt werdenmüsse. Es gelte vor allem, die Planung für Maß-nahmen bei einem Massenanfall von Verletztenvoranzutreiben.12 Der entscheidende Reform-schritt, der die Zweiteilung zwischen Katastro-phenschutz und Zivilschutz überwindet, steht nochaus.

Schwachstellenanalyse

Die folgende Analyse greift nicht nur die inRechtsstaaten durch Organisations- und Gesetzes-entscheidungen gewollten, systemimmanentenSollbruchstellen auf, die zugunsten individuellerFreiheitsrechte zwangsläufig informationelle undkooperative Defizite im Sicherheitsbereich nachsich ziehen. Sie weist auch auf allgemeine Fehler-quellen und Wissensmängel in der Beschaffung,Auswertung und Übermittlung von Informationenhin, welche die Effizienz präventiver Schutzmaß-nahmen erheblich beeinträchtigen können.

� Der internationale (islamistische) Terroris-mus gefährdet die innere und äußere Sicherheitgleichermaßen. Der Schutz der äußeren Sicher-heit und die Verteidigungsbereitschaft sind aufAngriffe selbständiger Völkerrechtssubjekte aus-gerichtet. Nach bisherigen Erkenntnissen handel-ten die Täter der Anschläge vom 11. September2001 nicht im Auftrag eines Staates und sindaußerdem verschiedenen Nationalitäten arabi-scher Länder zuzuordnen.

� Den Sicherheitsbehörden der westlichen Staa-ten sind weder die Identität noch die Anzahl,weder die Herkunft noch der gegenwärtige Auf-

enthalt von Tausenden islamistischer Terroristenbekannt. Der Schutz der inneren Sicherheit durchpräventive Maßnahmen wird durch das mangel-hafte Wissen über mögliche Täter erheblicherschwert13.

� Den westlichen Staaten fehlt es an Erfahrungund Experten in der Bekämpfung internationaloperierender islamistischer Terroristen, die nichtnur in ihren Herkunftsländern, sondern auch imOperationsgebiet selbst und in den mit ihremGastland befreundeten Staaten „Stützpunkte“unterhalten. Die hohe Zahl von Landsleuten ihresHerkunftslandes erleichtert zudem die konspira-tive Vorgehensweise von Terroristen im westlichenOperationsgebiet.

� Die bisherige Ausländerpolitik Deutschlandswar auch aus historischen Gründen nur ansatz-weise auf Integration hier lebender Ausländer undauf die Abwehr extremistischer bzw. terroristi-scher Gefahren ausgerichtet.

Mehr oder weniger ausgeprägt gibt es bei allenSicherheitsbehörden systemimmanente Schwach-stellen, ja Sollbruchstellen in der informationellenZusammenarbeit:

� Sie sind teilweise bereits in den Errichtungsge-setzen der Institutionen angelegt – mithin voneiner breiten parlamentarischen Mehrheit gewollt(z. B. das organisatorische Trennungsgebot vonPolizei- und Nachrichtendiensten14).

� Sie können durch die Arbeitsweise der Staats-schutzbehörden und Nachrichtendienste veranlasstsein (Schutz geheimer Quellen auch vor einemZugriff der Strafverfolgungsbehörden).

� Nicht zuletzt sind sie durch die – auch alsMachtkontrolle gewollte – föderale Struktur vonpolizeilichem Staatsschutz und Nachrichtendiens-ten verursacht, die a priori eine homogene Sicher-heitsarchitektur erschwert.15

� Die Erfahrung zeigt, dass die Informationsdefi-zite primär bei der Speicherung (und Speicher-

12 Die Länder forderten den Bund auf, das geltende Zivil-schutzgesetz an die neue, asymmetrische Bedrohungslageunter Beibehaltung der verfassungsrechtlichen Kompetenz-aufteilung anzupassen; außerdem soll der Bund Gefähr-dungseinschätzungen vorlegen, in denen die Risiken be-stimmt werden. Vgl. Christian Leggemann, Der Einsatz derStreitkräfte zur Terorismusbekämpfung – Die aktuelle De-batte in Deutschland, in: ders./K. Hirschmann (Anm. 5), S.255 ff.

13 Die hohe Zahl laufender Ermittlungsverfahren (80) inDeutschland mit der sehr großen Anzahl von Beschuldigten(177) widerspricht dieser Feststellung nicht, da die Verfahrenin der Regel nicht zu Anklagen führen und vorrangig denZweck verfolgen, den Fahndungsdruck auf die terroristischeSzene hoch zu halten (die Zahlen gehen auf das BMJ zurückund geben den Stand vom Juni 2004 wieder).14 Vgl. Eckart Werthebach/Bernadette Droste, Art. 73,Rdnr. 233 ff. mit weiteren Nennungen, in: Bonner Kommen-tar zum Grundgesetz (Loseblattsammlung), hrsg. von RudolfDolzer/Klaus Vogel, Heidelberg 1995 ff.15 In Deutschland befassen sich 36 unabhängige Behördenmit Staatsschutz- und Verfassungsschutzaufgaben, die sichmit mäßigem Erfolg zu koordinieren versuchen.


dauer) personenbezogener Informationen, derZugriffsmöglichkeit anderer Sicherheitsbehördenauf diese Informationen und bei unzureichenderInformationsübermittlung innerhalb derselbenund zwischen den Sicherheitsinstitutionen entste-hen.

� Unausweichliche Folgen sind vertikale undhorizontale Übermittlungsdefizite, Auswertungs-fehler, unvollständige oder fehlerhafte Lagebilder,ungenügende Prävention und schließlich der Ver-lust von (polizeilichen) Ermittlungsansätzen.16

� Die weltweit einmalige örtliche und sachlicheZersplitterung von Staatsschutz- und Verfassungs-schutzaufgaben in Deutschland hat zur Folge, dassin keiner der Behörden ein Gesamtbild entstehtund Detailinformationen in ihrer Bedeutung nichterkannt werden. Vielfach werden solche Informa-tionen nicht gespeichert. Sie werden als „Prüf-fälle“ nicht in Verbunddateien, Online-Verbindun-gen zu anderen Sicherheitsbehörden, eingestellt.Damit sind sie für die Ermittlungen anderer Stel-len nicht existent. Es ist denkbar, dass mehrereVerfassungsschutzbehörden Hinweise auf be-stimmte islamistische Terroristen bearbeiten, sieals bloße Verdachtsfälle behandeln, einander nichtunterrichten und daher keine Seite die Gefahrerkennt.

Diese Sollbruchstellen gelten für die Zusammenar-beit föderal gegliederter Sicherheitsbehörden(z. B. BKA und Landeskriminalämter; Verfas-sungsschutz von Bund und Ländern), für dieZusammenarbeit verschiedenartiger nationalerBehörden (z. B. polizeilicher Staatsschutz undNachrichtendienste) sowie für die internationaleZusammenarbeit der Staatsschutzbehörden undNachrichtendienste mit ausländischen Partnern.Das Geheimnis erfolgreicher präventiver Staats-schutzarbeit liegt jedoch darin, eine Vielzahl vonEinzelinformationen, die in verschiedenen Behör-den vorhanden sind, an einer Stelle zu bündeln, zuvergleichen, zusammenzusetzen und auszuwerten.Erst das Zusammentragen von Mosaiksteinenergibt ein verlässliches Lagebild, eröffnet Ermitt-lungs- und Fahndungsansätze und verbessert nach-haltig die Prävention.

Der Bundesregierung sind diese Sollbruchstellenbekannt. Die Einrichtung eines so genanntenInformationboards und die Bildung gemeinsamer

Lagezentren von Polizei und Nachrichtendiens-ten17 sind Hilfskonstruktionen, um diese Defiziteeindämmen zu können. Ähnliche Informationsver-luste sind auch im Rahmen der Zusammenarbeitder polizeilichen Staatsschutzbehörden möglich,zumal die Zentralstelle BKA in keiner denkbarenFallvariante eine präventiv-polizeiliche Befugnisim Bereich des internationalen Terrorismusbesitzt. Die Forderung, das BKA zu stärken unddie bestehende (staatsschutz)polizeiliche Zustän-digkeitsvielfalt dadurch zu verringern, dass demBKA für Fälle des internationalen Terrorismuspolizeiliche Aufgaben auch auf dem Gebiet derStrafverhütung übertragen werden, wurde bis zurInitiative des Bundesinnenministers vom Juni 2004nicht einmal vom BKA selbst erhoben. Erst rechtsind Überlegungen früherer Jahre, das BKA zueinem „deutschen FBI“ aufwachsen zu lassen, aufabsehbare Zeit als gescheitert anzusehen.18

Neben der polizeilichen Gefahrenabwehr gibt esden Zivil- und Katastrophenschutz, der die Bevöl-kerung vor (Natur-)Katastrophen, konventionellenUnglücken (z. B. Gasexplosionen) sowie vorGefahren schützen soll, die von militärischen Kon-flikten und terroristischen Anschlägen ausgehen.In Deutschland teilen sich Bund, Länder undKommunen diese Zuständigkeit; denn es gilt dietradierte Zweiteilung in Katastrophen- und Zivil-schutzvorsorge (Art. 73 Nr. 1 GG). In dem Wissen,dass die vertikal gegliederte, zivile Gefahrenab-wehr ein vorrangig auf Ehrenamtlichkeit und Frei-willigkeit beruhendes Sicherheitssystem ist, hatder Bund sehr frühzeitig Kommunen und Länderunterstützt. Das gilt für die Finanzierung desErweiterten Katastrophenschutzes, für die Ein-richtung des Technischen Hilfswerks und den Ein-satz der Bundeswehr im Wege der Amtshilfe nachArt. 35 GG in Fällen außergewöhnlicher über-regionaler Katastrophen (mit nationalem Bedro-hungspotenzial). Es ist offenkundig, dass wederdie Zivilschutz- noch die Katastrophenschutzvor-sorge gegenwärtig in der Lage sind, angemessenauf terroristische Anschläge wie die vom 11. Sep-tember 2001 in den USA zu reagieren.19 Die

16 Nachzulesen im Schlussbericht der Unabhängigen Par-lamentskommission zur Untersuchung der Terroranschlägevom 11. 9. 2001; vgl. Eckart Werthebach, Idealtypische Or-ganisation innerer und äußerer Sicherheit, in: W. Weidenfeld(Anm. 2), S. 230, Fn. 10.

17 Siehe auch die Forderungen der Innenpolitiker derCDU/CSU nach einem Zentrum zur Terrorismusbekämp-fung: Presseerklärung der CDU/CSU-Bundestagsfraktionvom 24. 8. 2004.18 Die Forderung des BKA nach einer gesetzlichen In-itiativermittlungskompetenz zur Überbrückung fehlenderpräventiv-polizeilichen Zuständigkeiten ist eine Mindest-forderung; selbst diese ist in den parlamentarischen Bera-tungen gescheitert.19 Der Bericht der Weizsäcker-Kommission „GemeinsameSicherheit und Zukunft der Bundeswehr“ vom 23. 6. 2000stellt fest: „Im übrigen hat die Kommission festgestellt, daßder Schutz der Bevölkerung vor terroristischen Angriffen mit


Innenminister drängen auf die zügige Umsetzungdes im Auftrag der Innenministerkonferenz (IMK)erarbeiteten Konzeptes „Neue Strategien zumSchutz der Bevölkerung“.

Klärungsbedürftig ist auch, ob und inwieweit dieBundeswehr außerhalb des (festgestellten) Vertei-digungsfalls und über die verfassungsrechtlichgeregelte Amtshilfe des Artikels 35 GG hinauszum Schutz der inneren Sicherheit eingesetzt wer-den kann; beispielsweise zur Überwachung undSicherung des Luftraumes, zum Schutz zivilerObjekte, bei terroristischen Angriffen vom Wasseraus. Die Aussage des Bundesinnenministers, dieBundeswehr sei für die Erfüllung polizeilicherAufgaben „weder ausgebildet noch ausgerüstet“,ist richtig, aber greift zu kurz.20 Rechtlich unge-klärt ist die Frage, wie der Schutz ziviler Einrich-tungen (Atomkraftwerke, Chemieanlagen, Flughä-fen, Ballungszentren) gegen terroristische Angriffedurch im Inland gekaperte Zivilflugzeuge oder beiAngriffen vom Wasser aus zu gewährleisten ist.Der Luftraum über Deutschland wird ständig mili-tärisch überwacht. Dringen nicht identifizierteoder nicht angemeldete Flugzeuge ein, überneh-men stets einsatzbereit gehaltene, bewaffneteFlugzeuge der „Alarmrotte“ der Luftwaffe zusätz-lich die Aufgabe eines „Air Policing“. Rechtlichsind diese Einsätze als Beobachtungsaufträge unddamit als schlicht hoheitliches Handeln zu qualifi-zieren, solange nicht in Rechte Dritter eingegriffenwird. Umstritten ist, ob und inwieweit der „finaleRettungsschuss in der Luft“ regelungsbedürftigund regelungsfähig ist und ob er der verfassungs-rechtlichen Legalisierung bedarf.21 Ein zulässigesAmtshilfeersuchen kann nur dann vorliegen, wennum Maßnahmen ersucht wird, zu denen dieersuchte Behörde rechtlich befugt ist. Die Bundes-wehr darf Amtshilfe auf der Grundlage des gelten-den Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG nur unterhalb derSchwelle eines Einsatzes im Sinne von Art. 87aAbs. 2 GG leisten. „Einsatz“ im Sinne dieserVorschrift ist außer der militärischen auch jedeandere Verwendung im Rahmen der vollziehendenGewalt, sofern dabei hoheitliche Aufgaben unterInanspruchnahme von Zwangs- und Eingriffsbe-fugnissen wahrgenommen werden. Im Rahmen

von Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG ist der Bundeswehrbisher grundsätzlich nur schlicht hoheitliches Han-deln erlaubt.

Doch den Streitkräften wird man im Rahmen vonUnterstützungsleistungen zugunsten von Polizeiund Feuerwehr bei einer Naturkatastrophe odereinem schweren Unglücksfall nicht die notwendi-gen Zwangs- und Eingriffsbefugnisse zu ihrer eige-nen Sicherung und zur Gewährleistung ihres Auf-trags versagen können, soweit die Polizei dazunicht in der Lage ist. Insoweit sind die notwendi-gen Zwangs- und Eingriffsbefugnisse Mittel zurEigensicherung oder zur Gewährleistung desUnterstützungsauftrages und somit nur Mittel zumZweck. Bei dem Abschuss eines gekaperten Flug-zeuges ist der Eingriff jedoch mehr als das. Ermuss legitimiert und rechtlich zulässig sein. Dieskann weder durch den Wortlaut von Art. 35 Abs. 2Satz 2 GG noch durch den Sinn und Zweck derVorschrift sowie ihrer Entstehungsgeschichte undihrer bisherigen Auslegung und Handhabung alsin einer Weise gesichert angesehen werden, dasssie als ausreichende Rechtsgrundlage in Betrachtkommen kann. Die Bundesregierung hat dieseRegelungslücke durch ein Luftsicherheitsgesetz zuschließen versucht.22 Allerdings hat sie darauf ver-zichtet, durch eine Ergänzung des Grundgesetzesden möglichen schweren Eingriff in das Lebens-recht Dritter verfassungsrechtlich zu legalisieren.Die Regierung wäre gut beraten, wenn sie jedeForm eines Einsatzes der Streitkräfte im In-land durch eine Ergänzung des Grundgesetzes(Art. 87a GG) zweifelsfrei regeln würde.23

Lösungsmöglichkeiten

Bund und Länder sind bemüht, den Schutz derBevölkerung nachhaltig zu verbessern. Auf diebeiden Terrorismusbekämpfungsgesetze des Bun-des vom Dezember 2001 bzw. Januar 2002 und dieAnschlussgesetze der Länder wurde bereits hinge-wiesen. Es bestehen jedoch begründete Zweifel,ob der vom internationalen Terrorismus ausgehen-den globalen asymmetrischen Bedrohung, die aufMord und Totschlag an einer möglichst großenB- und C-Waffen auf deutschem Territorium nicht ausreicht.

Als erster Schritt für eine bessere Risikovorsorge sollte dieZuständigkeit zwischen den Ressorts der Bundesregierungpräzise geregelt werden.“20 Otto Schily im Interview in der Berliner Zeitung vom2. 10. 2001.21 Vgl. Protokoll Nr. 15/35 über die öffentliche Anhörungvon Sachverständigen zum Thema Luftsicherheitsgesetz inder 35. Sitzung des Innenausschusses des Deutschen Bundes-tages.

22 Vgl. Otto Schily im Interview in der FAZ vom 29. 1.2003.23 Gegen das vom Deutschen Bundestag in 2. und 3. Lesungam 18. 6. 2004 beschlossene Luftsicherheitsgesetz hat derBundesrat in seiner Sitzung am 24. 9. 2004 Einspruch er-hoben, den der Bundestag am gleichen Tag mit „Kanzler-mehrheit“ zurückgewiesen hat. Das Gesetz ist aber nochnicht ausgefertigt.


Zahl unbeteiligter Menschen gerichtet ist und dievor dem Einsatz von Massenvernichtungswaffenoffenbar nicht zurückschreckt, durch eine bloßeIntensivierung herkömmlicher Abwehrmaßnah-men Erfolg versprechend begegnet werden kann.Angesichts eines Terrorismus neuen Typs werdenauch für Deutschland – ähnlich wie in den USA –neue unkonventionelle, kooperative Sicherheits-strategien verlangt.24

Dieser Auffassung scheint auch der Bundesinnen-minister zuzuneigen, denn er hat die Bundesjustiz-ministerin gebeten, in die laufenden Verhandlun-gen der Föderalismuskommission eine Reihe vonVorschlägen einzubringen, die auf eine unmittel-bare Stärkung der zentralen Sicherheitsbehördendes Bundes (BfV, BKA) zu Lasten der Länderbe-hörden zielen.25 Danach wird gefordert, dem Bunddie Gesetzgebungskompetenz für die Terrorismus-bekämpfung und den Bevölkerungsschutz zu über-tragen sowie die Aufgabe „Verfassungsschutz“ alsBundesaufgabe im Grundgesetz auszuweisen. Esist zu vermuten, dass die Vorbehalte der Länder,aber auch von Parlamentariern einstweilenunüberwindbar sind. Gerade wenn man bedenkt,dass der Föderalismus als Prinzip im Grundgesetzfestgeschrieben worden ist, um die junge Demo-kratie nach innen und außen abzusichern, erschei-nen die Reflexe der Länder auf Diskussionen ummögliche Kompetenzverlagerungen zum Bund alswenig überzeugend. Niemand wünscht die Wieder-begründung eines deutschen Zentralstaates. Diegeforderte Stärkung der zentralen Sicherheitsbe-hörden des Bundes ist vielmehr eine Reaktion aufneue Bedrohungen von außen, die 1949 nicht ein-mal zu ahnen waren. Der Versuchung, den Födera-lismus zweckentfremdet in der innenpolitischenAuseinandersetzung einzusetzen, sollten wirwiderstehen. Demgegenüber entwickelte sich inden USA die Kraft zur Veränderung der föderalenStruktur offenbar aus erlittenem Schmerz. Eswuchs die Überzeugung, dass die Intensivierungder Bekämpfung des Terrorismus auch in einerföderalen Staatsstruktur nur durch die Bündelungsteuernder und koordinierender Kompetenzen inZentralstellen des Bundes möglich ist. DieseErkenntnisreife hat der Diskussionsprozess inDeutschland bisher noch nicht erreicht.

BKA und BfV sind die Zentralstellen des Bundesin Angelegenheiten des Staats- und Verfassungs-

schutzes; die Effektivität föderal organisierterSicherheitsbehörden hängt maßgeblich von derLeistungsfähigkeit der (koordinierenden) Zentral-stellen ab. Folgerichtig ist die Forderung erhobenworden, die Landesbehörden mit den Bundeszen-tralstellen zusammenzufassen und dem Bund dieKompetenz für Angelegenheiten der Kriminalpo-lizei bzw. des Verfassungsschutzes zu übertragen.

Wenngleich auf absehbare Zeit nicht zu erwartenist, dass die Länder ihre ablehnende Haltung zurStärkung der Zentralstellenkompetenz aufgeben,dürfen die strukturellen Informationsdefizite inder Sicherheitsarchitektur nicht hingenommenwerden. Eine Konzentration kriminalpolizeilicherAufgaben, vor allem aber der Aufgabe „Verfas-sungsschutz“ ist mittelfristig unumgänglich. Dasgilt vor allem für den Teil der Verfassungsschutz-behörden, deren personelle und sächliche Ausstat-tung so Not leidend ist, dass sie ihre gesetzlichenAufgaben nur unzureichend wahrnehmen können.Übergangsweise sind unter Wahrung der föderalenStruktur Zwischenlösungen umzusetzen. So könn-ten die 16 Landesbehörden für Verfassungsschutzim Wege von Staatsverträgen der beteiligten Län-der zu sechs oder sieben gleich starken Ämternzusammengefasst werden. Die parlamentarischeKontrolle und die Fachaufsicht oblägen dem imStaatsvertrag bestimmten federführenden Land.Darüber hinaus ist es erforderlich, die Zuständig-keit und Verantwortlichkeit der Zentralstellen desBundes zügig zu stärken. Dies kann dadurchgeschehen, dass dem BfV und dem BKA im Ein-zelfall das früher vorhandene administrative Wei-sungsrecht gegenüber den nach dem BfV-Gesetzbzw. dem BKA-Gesetz zur Zusammenarbeit ver-pflichteten Landesbehörden wieder eingeräumtwird.26 In besonders wichtigen Ermittlungsverfah-ren und operativen nachrichtendienstlichen Maß-nahmen sollten außerdem BKA bzw. BfV einunmittelbares Zugriffs- und Übernahmerecht ein-geräumt werden; im Rahmen von Ermittlungsver-fahren bedarf es hierzu der Zustimmung derStaatsanwaltschaft.

Es ist nicht akzeptabel, dass dem BKA keine prä-ventiv-polizeilichen Befugnisse eingeräumt sind.Die neuen Bedrohungsszenarien verlangen nacheiner über die Zentralstellenfunktion hinausge-henden Verantwortung des BKA; zumindest solltedem Amt unverzüglich die seit langem geforderte

24 Vgl. W. Weidenfeld (Anm. 2), S. 12.25 Vgl. z. B. SZ vom 18. 6. und 26./27. 6. 2004; weiter ge-hende Vorschläge hat der Verfasser in einem Gutachten derBertelsmann Stiftung, Task Force Zukunft der Sicherheit,vom 5. 7. 2002 unterbreitet.

26 Vgl. zu den Weisungsbefugnissen im Verfassungsschutz-recht Hermann Borgs-Maciejewski/Frank Ebert, Das Rechtder Geheimdienste, Stuttgart 1986, § 5 Rdnr. 5ff, sowie dieBT-Drs. 7/3083 zur Ausweitung von Weisungsrechten und V/4208, S. 6.


Initiativermittlungskompetenz eingeräumt wer-den. Darüber hinaus gibt es die Überlegung, dieoperativ tätigen Organisationseinheiten von Zollund Bundesgrenzschutz mit den Ermittlungsein-heiten des BKA zusammenzuführen. Wegen dergrundverschiedenen Aufgabenstellung und derspeziellen Fachkenntnisse der Mitarbeiter würdeein Zusammenschluss aber weder einen Sicher-heitsgewinn noch Synergieeffekte erwarten lassen.

Dem global agierenden terroristischen Netzwerkist mit einem intensiven nationalen und interna-tionalen Informationsaustausch der Sicherheitsbe-hörden zu begegnen. Eine solche Kooperation istfunktionstüchtig, wenn die Informationen elektro-nisch erfasst und zumindest national im Datenver-bund online zugänglich sind oder wenn einegemeinsame Datenbank eingerichtet wird. Das giltvor allem für die Zusammenarbeit der Sicherheits-behörden in Deutschland.27 Die gegenwärtigeRechtslage offenbart gravierende Kooperationsde-fizite: Die durch die Trennung von BKA und BfVbedingten Informationsdefizite werden dadurchverstärkt, dass dem BKA in der Terrorismusbe-kämpfung eine Rechtsgrundlage zur Gefahrenab-wehr fehlt. Dem Verfassungsschutz wie auch denanderen Sicherheitsbehörden ist es nicht erlaubt,dem BKA personenbezogene Informationen zuübermitteln, die zur Verhütung von Staatsschutz-delikten erforderlich sind. Empfänger solcherInformationen dürfen grundsätzlich nur die zu-ständigen Landeskriminalämter sein.

Nach heutiger Rechtslage sind alle (bereichsspe-zifischen) Befugnisvorschriften zur Übermittlungpersonenbezogener Informationen lediglich Er-messens- und keine Mussvorschriften. Unzulässigwäre derzeit die Errichtung einer gemeinsamenDatei „internationaler/islamistischer Terrorismus“der Sicherheitsbehörden des Bundes und/oder derLänder, in welche die Behörden personenbezo-gene Informationen für präventive und repres-sive Zwecke einstellen. Die Forderung lautet, inden Sicherheitsgesetzen die bereichsspezifischenDatenschutzregelungen so zu verändern, dass eineanlassunabhängige Unterrichtungspflicht in Ange-legenheiten des internationalen/islamistischen Ter-rorismus eingeführt wird und die Einrichtungeiner gemeinsamen Datenbank der für den isla-

mistischen Terrorismus zuständigen Sicherheits-stellen – am besten als Textdatei – gesetzlichermöglicht wird.28

Die föderale Sicherheitsarchitektur Deutschlandstrennt nach wie vor strikt nicht nur die Aufgaben-felder Innere und Äußere Sicherheit, sondernauch den Schutz der Bevölkerung vor kriegsbe-dingten Schadensfällen und friedensmäßigen Katas-trophen, obwohl eine existenzgefährdende militä-rische Bedrohung durch andere Staaten faktischnicht mehr besteht, während eine neue, asymme-trische durch den internationalen Terrorismus ent-standen ist. Doch wenn die Sicherheit Deutsch-lands auch am Hindukusch zu verteidigen ist, darfder Schutz der Bevölkerung nicht darunter leiden,dass wir uns aus historischen Gründen nicht dar-über verständigen wollen, wo die Innere Sicherheitendet und die Äußere beginnt. Die Streitkräftesollten als unterstützende Einsatzkräfte nicht nurwie bisher im Rahmen einer Amtshilfe nachArt. 35 bzw. nach Art. 87a GG eingesetzt werden,sondern zumindest auch – entsprechend einerBundesratsinitiative der Länder Bayern, Baden-Württemberg, Thüringen und Sachsen – in beson-deren Lagen zum Objektschutz und zur Abwehrvon besonderen Gefahren aus der Luft oder vonSee. Generell wäre es sachdienlich, im Zuge derUmstrukturierung der Bundeswehr eine Organi-sationseinheit „Heimatschutz“ zu schaffen undzugleich in einer Ergänzung von Art. 87a GGeinen generellen Unterstützungsauftrag der Streit-kräfte zugunsten ziviler Behörden bei der Abwehrschwer wiegender Bedrohungen der inneren Si-cherheit und zur Bewältigung anderer außeror-dentlicher Lagen zu formulieren.29

Ergebnis

Eine Reihe von institutionellen, organisatorischenund gesetzlichen Änderungen ist zur Verbesserungder Beobachtung und Bekämpfung des internatio-nalen/islamistischen Terrorismus und zum Schutzder Bevölkerung geboten.

1. Aus historischen und rechtspolitischen Grün-den sollte die organisatorische Trennung von Poli-zei und Nachrichtendiensten – insbesondere vonBKA, BfV und BND – vorerst unberührt bleiben.

27 Im 9/11 Commission Report werden die Mängel im In-formationsverbund heftig kritisiert: Wir brauchen „eineNeugestaltung des Zugriffs auf Informationen“; weiter heißtes: „Das Personal der Nachrichtendienste muss eine (. . .)Wende vollziehen, damit die Institutionen nach den Prinzi-pien einer gemeinsamen Führung arbeiten, wobei gemein-samer Zugriff auf Informationen die Regel zu sein hat.“ Zit.nach Cicero (Anm. 1).

28 Vgl. die Bundesratsinitiative des Landes Niedersachsenzu einem Anti-Terror-Datei-Gesetz vom 1. September 2004(BR-Drs. 657/04).29 Vgl. Art. 58 Abs. 2 der Schweizer Bundesverfassung.


Der Austausch von Verbindungsbeamten istzweckdienlich.

2. Die Angelegenheiten des Verfassungsschutzessollten zumindest mittelfristig im Grundgesetz alsAufgabe des Bundes ausgewiesen werden; über-gangsweise wird den kleineren Ländern empfoh-len, Staatsverträge mit Nachbarländern mit demZiele zu schließen, dass sich die Zahl der Landes-behörden für Verfassungsschutz auf sechs oder sie-ben leistungsstärkere Ämter verringert. Darüberhinaus ist eine Zusammenfassung von Landeskri-minalämtern – wie es beispielsweise für Ost-deutschland mit dem Gemeinsamen Landeskrimi-nalamt vorgesehen war – sehr zweckdienlich.

3. Beim Chef des Bundeskanzleramtes sollte dieFunktions- und Organisationseinheit eines Sicher-heitsberaters der Bundesregierung eingerichtetwerden. Er ersetzt den bisherigen Koordinator fürdie Nachrichtendienste. Zur Verbesserung desSchutzes der Inneren und Äußeren Sicherheitkoordiniert er zivile und militärische staatlicheEinrichtungen wie auch die Bund-Länderangele-genheiten in der zivilen Sicherheitsvorsorge.

4. Bei einer der beiden Zentralstellen des Bundeswird eine Datenbank „islamistischer Terrorismus“eingerichtet, in die von den Organisationseinhei-ten des BKA, der LKÄ, des BfV, der LfV, desBND und des MAD (personenbezogene) Informa-tionen eingestellt werden und auf die nur diejeweils zuständigen Mitarbeiter online zugreifenkönnen. Die übrigen Sicherheitsbehörden desBundes (BGS, Zollkriminalamt) werden verpflich-tet, anlassunabhängig den islamistischen Terroris-mus betreffende Informationen an BND, BKAoder Verfassungsschutz zu übermitteln.

5. Die Kompetenzen und Verantwortlichkeiten derzentralen Sicherheitsbehörden des Bundes werdendurch Weisungsrechte und Zugriffsbefugnisse ge-stärkt und erweitert. Dem BKA wird eine Initiativ-ermittlungskompetenz im Rahmen seiner Strafver-folgungsaufgaben nach § 4 BKA-Gesetz gewährt.

6. Nicht nur der denkbare Einsatz von Massen-vernichtungswaffen und die Gefahr von groß-flächigen Katastrophen durch Angriffe von Terro-risten erfordern es, über die im Grundgesetzbisher zugelassene Amtshilfe hinaus den Einsatzder Bundeswehr im Innern zu legalisieren. Durcheine Ergänzung des Grundgesetzes sollte ein gene-reller Unterstützungsauftrag der Streitkräftezugunsten ziviler Behörden bei der Abwehrschwer wiegender Bedrohungen der Inneren Si-cherheit und zur Bewältigung anderer außeror-dentlicher Lagen ermöglicht werden.

7. Die Vorschläge haben eine Reihe von Geset-zesänderungen zur Folge, die neben den empfohle-nen oder erwogenen Grundgesetzänderungen30 inerster Linie bereichsspezifische Datenschutzbe-stimmungen in den Sicherheitsgesetzen betref-fen.31

8. Angesichts der Bedrohung ist ein gesamtstaatli-cher Ansatz durch eine informationelle Vernet-zung der beteiligten Behörden geboten. Dement-sprechend sind das deutsche Staatsangehörigkeits-,Ausländer-, Zuwanderungs- und Vereinsrecht zupräzisieren und nicht länger isoliert zu betrach-ten.32

Die Auseinandersetzung mit dem internationalenTerrorismus muss auf allen Ebenen nachhaltiggeführt werden. Nach aller Erfahrung wird sie mitmilitärischen und exekutiv-polizeilichen Mittelnallein nicht zu gewinnen sein. Daher muss dienationale und internationale Politik darauf gerich-tet sein, die geistig-politische Auseinandersetzungmit dem internationalen Terrorismus zu intensivie-ren, seine weltweite Ächtung zu erreichen und denharten Kern der Terroristen und ihr Unterstützer-umfeld zu isolieren.

Es ist zu befürchten, dass im nächsten Jahrzehntnoch viele Menschen Opfer vielleicht heute kaumvorstellbarer Terroranschläge werden. Die jüngs-ten Terroranschläge im Kaukasus – vor allem dieErmordung von Schulkindern in Beslan – sinddafür barbarische Belege. Aber dennoch muss sichauch in Zeiten der Not der Rechtsstaat treu blei-ben und seine Grundprinzipien wahren. Eine Waf-fengleichheit im Unrecht darf es nicht geben. Eszeichnet den starken und stabilen Rechtsstaat aus,auch auf befürchtete Terroranschläge mit Augen-maß zu reagieren. Er muss vor allem der Versu-chung des Übermaßes widerstehen. Denn Terro-risten jedweder Provenienz zielen darauf, eineGewaltspirale in Gang zu setzen, an deren Endeihr Terror als „legitime Notwehrmaßnahme“gegen eine vermeintlich aggressive militanteExpansionspolitik – z. B. der USA und ihrer Ver-bündeten – gerechtfertigt erscheinen soll.

30 Zur Konzentration des administrativen Verfassungs-schutzes (Art. 73 Nr. 10 GG), zur Erweiterung der Bundes-kompetenz im Bereich des Schutzes der Zivilbevölkerungüber kriegsbedingte Gefahren hinaus (Art. 73 Nr. 1 oder 74GG) und des Bundeswehreinsatzes im Inland über die ver-fassungsrechtlich geregelte Amtshilfe hinaus (Art. 87 a GG).31 Vgl. z. B. §§ 18, 19, 20 BVerfSchG; §§ 8, 9 BNDG; § 10BKAG. Vgl. auch Anm. 28.32 In den Empfehlungen der Unabhängigen Parlaments-kommission heißt es: „Die Einwanderungsbestimmungenmüssen effizient sein, um anständige Menschen ins Land zulassen und zugleich Terroristen draußen zu lassen.“ Zit. nachCicero (Anm. 1), S. 52.


Christoph Gusy

Geheimdienstliche Aufklärung undGrundrechtsschutz

Die tragischen Ereignisse des 11. September 2001haben möglicherweise nicht alles, wohl aberSicherheitsdiskurse und das Sicherheitsrechterheblich verändert. Statt der Alltagsfragen vonzero tolerance erscheinen die Ausnahmeereignissedes internationalen Terrorismus als neue Paradig-mata der Diskussion. Damit stellt sich der Rechts-wissenschaft und den Juristen das ewige Themader Zuordnung von Freiheit und Sicherheit einweiteres Mal – unter neuen Vorzeichen.1

Freiheit und Sicherheit alsStaatszwecke

Rechtsschutz und Rechtsgüterschutz sind essen-zielle Legitimationsgrundlagen und Aufgaben desStaates. So unbestritten dieser Befund von denältesten bis zu den modernsten Staatstheorien ist,so hat er doch nur ganz vereinzelt Aufnahme inVerfassungsdokumente gefunden. Hingegen hatdie Freiheit seit der Befriedung der „alten“ Bür-gerkriege als weiterer Staatszweck ihren Platznicht nur in zahlreichen Staatstheorien, sondernauch in den meisten Verfassungen erlangt. Aufdiese Weise nehmen beide Ziele einen je verschie-denen Status ein: „Sicherheit“ ist Verfassungsvor-aussetzung, „Freiheit“ ist Verfassungsinhalt.

Doch sind Freiheits- und Schutzauftrag unter-schiedlich und vielfach gegenläufig. Sicherheit istdie Abwesenheit von Risiken; Freiheit hingegenverursacht und steigert Risiken. Die „Staatsauf-gabe Freiheit“ individualisiert Entscheidungszu-ständigkeiten; die „Staatsaufgabe Sicherheit“ kol-lektiviert sie. Hier kann und soll diese allgemeineDiskussion nicht ein weiteres Mal geführt werden.Doch kann festgehalten werden: Die staatsphiloso-phischen und sozialwissenschaftlichen Erörterun-gen haben das Argumentationsniveau erheblichgesteigert. Doch haben sie nicht zu politisch oderjuristisch unmittelbar operationalisierbaren Ansät-zen geführt, welche gesetzlich oder gerichtlich inkonkrete Entscheidungen umgegossen werdenkönnen. Das gilt erst recht unter den Bedingungendes modernen, demokratisch und rechtsstaatlichkonzipierten Verfassungsstaates. Hier ist nach wievor das Element der Entscheidung unabweisbar.Im Folgenden sollen die rechtlichen Rahmenbe-dingungen solcher Entscheidungen dargestellt unddiskutiert werden.

Eine notwendige Vorfrage soll wenigstens ange-schnitten werden: Wofür brauchen wir eigentlichNachrichtendienste? Einerseits ist festzuhalten,dass es in nahezu allen Staaten der Welt vergleich-bare Behörden gibt, die mehr oder weniger vonder Polizei abgesondert sind. Andererseits ist fest-zustellen, dass das spezifisch deutsche Systemstrikt getrennter Polizei- und Nachrichtendienstein Europa nirgends auch nur in annähernd ver-gleichbarer Form besteht. Warum diese Besonder-heit? Historisch sind die Entstehungsbedingungeneindeutig: Die Besatzungsmächte und die Verfas-sungsväter und -mütter wollten eine Zusammen-ballung von Sicherheitsaufgaben und -befugnissenbei einzelnen Behörden verhindern. Zu sehr erin-nerte sie dies an die unselige nationalsozialistischeVergangenheit.

Gegenwärtig dominieren andere Antworten: Esgeht um Zweckmäßigkeitsfragen, Aufgabenab-grenzung und Ermittlungsbefugnisse. Die Polizeiist in ihren Aufgaben begrenzt: Sie darf nur tat-sächlichen Anhaltspunkten für Gefahren bzw. demVerdacht einer Straftat nachgehen. Sie ist also aufrechtswidrige Handlungen beschränkt und darf

1 Vgl. zu meinen Ausführungen folgende Literatur: Chris-tian Calliess, Gewährleistung von Freiheit und Sicherheitim Lichte unterschiedlicher Staats- und Verfassungsver-ständnisse, in: Deutsches Verwaltungsblatt, 17 (2003), S. 1096;Erhard Denninger, „Streitbare Demokratie“ und Schutz derVerfassung, in: Ernst Benda/Werner Maihofer/Hans JochenVogel, Handbuch des Verfassungsrechts, Berlin 1984, S. 1293;Christoph Gusy, Die Gewährleistung von Freiheit und Si-cherheit, in: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deut-schen Staatsrechtslehrer, 63 (2004), S. 151; ders., Rechts-güterschutz als Staatsaufgabe – Verfassungsfragen der„Staatsaufgabe Sicherheit“, in: Die öffentliche Verwaltung,49 (1996), S. 573; ders., Vom Polizeirecht zum Sicherheits-recht, in: Staatswissenschaft und Staatspraxis, 5 (1994), S. 187;ders., Die „freiheitliche demokratische Grundordnung“ inder Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: Ar-chiv des öffentlichen Rechts, 105 (1980), S. 279; FredrikRoggan, Handbuch zum Recht der Inneren Sicherheit, Bonn2003; Uwe Volkmann, Sicherheit und Risiko als Probleme desRechtsstaats, in: Juristenzeitung, 59 (2004), S. 696.


nur in bestimmten Situationen ermitteln. Andersdie Nachrichtendienste: Sie ermitteln im In- undim Ausland über das In- und Ausland, über recht-mäßige und rechtswidrige Handlungen und überBestrebungen oder Organisationen, die weit imVorfeld von Beeinträchtigungen der verfassungs-mäßigen Ordnung liegen. Die deutsche Besonder-heit liegt in der strikten Zuordnung von Aufgabenund Befugnissen: Weil die Polizei nur über ver-gleichsweise enge Ermittlungsspielräume verfügt,darf sie sehr weitgehende Mittel einsetzen; weildie Nachrichtendienste sehr weitgehende Ermitt-lungsspielräume haben, sind ihnen polizeilicheBefugnisse versagt. Sehr pointiert formuliert lässtsich festhalten: Die Polizei darf weniger wissenund daher ihr Wissen auch zu sehr eingreifendenMaßnahmen gegen die Bürger verwenden. DieNachrichtendienste dürfen mehr wissen und diesesWissen daher weniger zu Lasten der Bürger einset-zen. Wer (fast) alles weiß, soll nicht alles dürfen;und wer (fast) alles darf, soll nicht alles wissen.

Die Zuordnung von Freiheit und Sicherheit istdemnach primär eine Aufgabe des Rechts. Vor-bildlich ist sie im EU-Vertrag und im Verfassungs-entwurf der EU als „Aufbau eines Raumes derFreiheit, der Sicherheit und des Rechts“ beschrie-ben. Alle drei Ziele sind aufeinander bezogen undprägen einander sowohl inhaltlich als auch instru-mentell. Diese anspruchsvolle Synthese gerät aller-dings aus der Balance, wenn die Kommissionbeginnt, jenen einheitlichen Raum in drei unter-schiedliche, nebeneinander stehende Räume auf-zuteilen und so die Ziele voneinander zu isolieren.Eine solche Dogmatik würde die Idee des Vertra-ges nicht konkretisieren, sondern beschädigen.

Das Grundgesetz differenziert die Aufgabe derZuordnung von Freiheit und Sicherheit durch dasRecht weiter aus. Doch lassen sich ihm nur ein-zelne Vorgaben eines differenzierten staatlichenRisikomanagements entnehmen. Es begründeteinige spezielle Staatsaufgaben auf dem Gebietder Sicherheit und lässt andere zu. Deren Sammel-bezeichnung als „Staatsaufgabe Sicherheit“ kannallein klassifikatorisch verstanden werden: IhrGanzes ist die Summe seiner Teile – nicht mehr.Hingegen besteht eine Staatsaufgabe zur „umfas-senden Risikosteuerung“ verfassungsrechtlichnicht – oder aber sie läuft ins Leere.

Neoetatistische Ansätze suchen Antworten bei derLehre vom staatlichen Gewaltmonopol. Dieseursprünglich soziologische Idee nahm zunächsteinen rein deskriptiven Status ein und sollte dieHerausbildung organisierter Staatlichkeit im Ver-hältnis zu anderen Herrschaftsverbänden beschrei-

ben. In jener Perspektive ist „legitime Gewaltsam-keit“ Mittel, nicht Zweck des Staates. Aus ihrfolgte also keine Staatsaufgabe – und erst rechtkein Monopolanspruch im Verhältnis zu denBürgerinnen und Bürgern. Dem Gewaltmonopolist Genüge getan, wenn der Staat berechtigt ist,über Legitimität bzw. Illegitimität von Gewalt zuentscheiden, wenn er in diesem Rahmen denUmfang legitimer Gewalt bestimmen und illegi-time Gewalt mit eigenen Mitteln – notfalls mitGewalt – verhindern kann.

Auch das viel diskutierte „Grundrecht auf Sicher-heit“ soll dem Staatsziel des Rechtsgüterschutzeseinen Platz im Grundgesetz zuweisen. Die unge-schriebene Garantie wird partiell aus einerGesamtschau grundrechtlicher Schutzpflichten,partiell aus objektiven Verfassungsprinzipien her-geleitet. Seine postulierten Rechtsfolgen sind über-aus vielschichtig. Da ist zunächst die Begründungder „Staatsaufgabe Sicherheit“ mit Verfassungs-rang als gesetzlich unaufgebbare Kompetenz deröffentlichen Hand. Diese kann das Recht und diePflicht der Staatsorgane begründen, Grundrechteeinzuschränken. Der subjektiv-rechtliche Gehaltder neuen Garantie bindet zudem im Einzelfalldas Behördenermessen und kann einen Anspruchauf polizeilichen Schutz begründen. Jene Anliegenmögen auf den ersten Blick geradezu als optimaleSynthese von Freiheit und Sicherheit erscheinen.Sie scheint die Dichotomie aufzulösen, wonachFreiheit in den Grundrechten und bei den Einzel-nen, Sicherheit bei den Staatsaufgaben und deröffentlichen Hand zu verorten sei.

Doch darin erschöpft sich ihre Leistungsfähigkeit.Die neuen Anliegen sind nämlich wenig geeig-net, zum Inhalt eines neuen Grundrechts zu wer-den. Sicherheit ist relativ und nicht einfach daoder nicht da. Schon theoretisch können daherdie grundrechtlichen Sicherheitsansprüche nie„erfüllt“ werden. Aus diesem Grund kann einGrundrecht auf Sicherheit nichts anderes begrün-den als den subjektiv-rechtlich formuliertenAppell an die Grundrechtsadressaten, den Rechts-güterschutz bei der Erfüllung der eigenen Aufga-ben zu berücksichtigen. Aber selbst dann geratendie neuen Verpflichtungen rasch an ihre Grenzen.Was für vergleichsweise einfach strukturierteGrundrechte wie das Recht auf Leben nochbegründbar sein mag, wird für die meisten Frei-heitsrechte paradox. Es ist widersinnig, einerseitsfür die Bürger immer neue Modalitäten der Frei-heitsausübung und damit der Begründung vonRisiken zu postulieren und andererseits die Ver-pflichtung zur Bewältigung dieser Risiken aus-schließlich dem Staat anzulasten. Dadurch würde


die Grundrechtsausübung unter den Möglichkeits-vorbehalt des staatlichen Risikomanagementsgestellt.

Verfügt der Staat demnach nicht über ein verfas-sungsrechtlich anerkanntes Monopol der Rechts-durchsetzung, so eröffnet dies die Möglichkeiteiner Einbeziehung von Privaten und Unterneh-men in jene Aufgaben. Dieser Befund schafft Frei-räume zur Berücksichtigung einer weiteren Deter-minante, der Ressourcenfrage. Kostenlos zurVerfügung gestellte öffentliche Sicherheit ist alsöffentliches Gut tendenziell knapp. Umso größe-rer Bedarf besteht nach optimaler Ressourcenallo-kation und Ressourcennutzung.

Diese Perspektive lenkt den Blick auf die Instru-mente staatlicher Sicherheitsgewährleistung.Sicherheit erfordert unterschiedliche Eingriffe indie Freiheit. Am Anfang steht die Risikoaufklä-rung: Ein Zentralproblem des Risikomanage-ments besteht darin, zu erforschen, wo überhauptwelche Risiken sind. Die Erhebung und Verarbei-tung derartiger – auch personenbezogener – Infor-mationen bezieht sich längst nicht mehr nur auf(potenzielle) Störer. Neuere Maßnahmen findennicht selten bereits im „Vorfeld“ oder gänzlichanlassunabhängig statt; sie richten sich auchgegen Außenstehende, etwa Kontakt- oderBegleitpersonen, gegen jedermann, etwa bei Kon-trollstellen oder offener Videoüberwachung, unddamit auch gegen diejenigen, die durch die Ein-griffe geschützt werden sollen.

Dies gilt gerade auch für die Geheimdienste.Ihnen sind Aufgabenfelder eröffnet, welche weitvor der Entstehung konkreter Gefahren liegenkönnen. Dazu zählen allgemeine Aufklärungsauf-gaben unabhängig von Gefahrenszenarien wiedie anlassunabhängige Telefonüberwachung (§ 5G-10/Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post-und Fernmeldegeheimnisses) ebenso wie die fort-gesetzte Beobachtung legaler Aktivitäten von Par-teien oder Religionsgemeinschaften im Hinblickauf mögliche, aber im Vorhinein nicht absehbareGefährdungen für die „freiheitliche demokratischeGrundordnung“. Hier zeigt sich das Paradox vonFreiheit und Sicherheit besonders eindringlich:Einerseits ist dem Bürger die freie Betätigung inParteien (Art. 21 GG/Grundgesetz) und Religions-gemeinschaften (Art. 4 GG) – und zwar grundsätz-lich auch frei von administrativer Beobachtungs-oder Ermittlungstätigkeit – gewährleistet. Ande-rerseits ist der Staat berechtigt und gegebenenfallssogar verpflichtet, daraus entstehende Risiken fürdie demokratischen Freiheiten und die Demokra-tie zu erkennen und zu steuern.

Hier findet sich nicht selten ein argumentativerKurzschluss durch Verschiebung der politischenArgumentationslast im Sicherheitsdiskurs. DemStaatsziel „Risikominimierung“ ist Freiheit wegenihrer generellen Tendenz zur Risikoerhöhungregelmäßig abträglich. Soll dennoch beides – Frei-heit und Sicherheit – verwirklicht werden, muss injedem Einzelfall geprüft werden, ob einebestimmte Variante der Freiheitsausübung aus-nahmsweise risikoneutral sein kann oder nicht.Die Begründungslast trägt dann, wer sich auf dieFreiheit beruft. Ist dies die Antwort des Grundge-setzes? Oder wenigstens eine zulässige Antwort?

Neue Herausforderungen an dierechtsstaatliche Demokratie

Das liberal-rechtsstaatliche Denken hat dieGrundlagen unseres Polizei- und Ordnungsrechtsgeprägt. Es geht von der Idee tendenziell unbe-grenzter individueller Freiheit bei gleichzeitigerBegrenztheit des Staates, seiner Aufgaben undseiner Mittel aus. Danach bedarf jede Einschrän-kung der Freiheit ihrer Rechtfertigung durcheinen vorrangigen öffentlichen Zweck. DerenZwischenschritte sind Bestimmtheitsgebote, dieSkalierbarkeit rechtlich geschützter Belange, dasÜbermaßverbot als Abwägungsmaxime und dieMöglichkeit gerichtlicher Nachprüfung. So wichtigjene Gebote nach wie vor sind, so sind dochBedingungen und Grenzen ihrer Erfüllbarkeitumstritten.

Die Begrenzung der Staatszwecke kollidiert mitanderen Staatszielbestimmungen. Staatsaufgabenwerden nicht mehr allein rechtsstaatlich, sondernauch demokratisch bestimmt. Sicherheitsbedürf-nisse und -ansprüche der Menschen können imdemokratischen Wettbewerb von Ideen und Par-teien kaum ignoriert werden. Das gilt umso mehr,seit sich Normen und Institutionen sozialer Selbst-regulierung in Auflösung befinden und die Legiti-mation für Freiheitsbeschränkungen nahezu aus-schließlich durch Recht, Rechtsdurchsetzung unddamit den Staat vermittelt werden kann. Das giltinsbesondere, wenn „die Sicherheit“ als Staats-zweck bestimmt wird. Hier folgt nicht mehr dieSicherheitsgewährleistung den Staatsaufgaben;vielmehr folgen die Staatsaufgaben der tendenziellunbegrenzt expansiven Logik von Risiko- undSicherheitsdenken. Der rechtsstaatliche Ausgangs-punkt ist damit verlassen.


Wo – wie in mancher neueren Sicherheitsdiskus-sion – jede Beeinträchtigung von RechtsgüternDritter zugleich als Angriff auf „die Sicherheit“und damit die Rechtsordnung insgesamt verstan-den wird, gerät die individuelle Handlungsfreiheitbei der Abwägung notwendigerweise ins Hinter-treffen. Denn die Integrität der Rechtsordnung istVoraussetzung der Wirksamkeit der Verfassungund damit auch der in ihr enthaltenen Grund-rechte. Wer Rechtsgüter Dritter gefährdet, beein-trächtigt in jener Logik zugleich die Grundlage dereigenen Rechtsposition und handelt geradezuselbstwidersprüchlich. Ein solches Verhalten mussbei jeder Abwägung zurücktreten. Der Grund-rechtsschutz wird so vollständig relativierbar. Diesillustriert im Extrem die jüngere deutsche Diskus-sion über die ausnahmsweise Zulässigkeit der Fol-ter und damit die Relativierung der Art. 1 Abs. 1S. 1 und Art. 104 Abs. 1 S. 2 GG sowie des Art. 3der Europäischen Menschenrechtskonvention(EMRK). Die überwiegend rechtsphilosophischangeleitete Konstruktion von Fällen, in welchenFolter zulässig sein soll, wenn eindeutig feststehe,dass nur der Betroffene bestimmte Informationenzum Schutz überragender Verfassungswerte preis-geben könne, hat für die Praxis keinerlei Orientie-rungswert. Polizeiliche Ermittlungshandlungensind Handlungen unter relativer Unwissenheitüber Tatsachen bei gleichzeitig notwendigem Wis-sen über die rechtlichen Grenzen der eigenenBefugnisse. Die jahrtausendealte Geschichte derFolter ist nahezu ausschließlich eine Geschichteerfolgreicher Versuche der Vorverlagerung jenerGrenzen. Hier gibt es kein Halten – außer amAnfang.

Die Idee grundrechtlicher Schutzpflichten basiertauf der Idee der Horizontalwirkung der Freiheit:Der Staat soll berechtigt und sogar verpflichtetsein, durch Eingriffe in die Rechte eines Menschendie Rechte anderer zu schützen. Es geht um denAusgleich der Rechte des potenziellen Täters mitdenjenigen des potenziellen Opfers. Jenes Modellwird durch die neuen Jedermann-Eingriffe verlas-sen, wenn an Kontrollstellen, bei der offenenVideoüberwachung oder der Rasterfahndung Ein-griffe gegenüber Betroffenen stattfinden, um ihreeigenen Rechte zu schützen. Die überwältigendeMehrheit der Adressaten solcher Eingriffe sindGeschützte, nicht potenzielle Störer. Sie werdenum ihrer eigenen Sicherheit willen in ihren Frei-heitsrechten beschränkt. Ihre Grundrechte fordernFreiheit und Einschränkung zugleich und müssendaher mit sich selbst abgewogen werden. Wo hierAnfänge und wo Grenzen liegen, bleibt allerdingsvöllig offen.

Die aktuelle Terrorismusdiskussion hat eine neueAnwendbarkeitsgrenze tradierter rechtsstaatlicherGrundsätze verdeutlicht. Dieses Gebot der Ratio-nalisierung staatlichen Agierens kann seine Wir-kung nur entfalten, wenn es prognostizierbareZusammenhänge zwischen der behördlichen Maß-nahme und dem Verhalten der Betroffenen gibt.Solche Zusammenhänge sind umso stabiler, jerationaler beide Seiten handeln. Umgekehrt gilt:Gegen einen völlig irrational handelnden, deneigenen Tod in Kauf nehmenden Terroristen ver-sagen die tradierten Grundsätze des mildestenMittels und der Angemessenheit.

Die zunehmend polizeiliche und nachrichten-dienstliche Orientierung der Sicherheitsproduk-tion hat das Gefüge der Gewaltenteilung zwischenExekutive und Justiz verändert. Die Ahndungvon Straftaten ist eine originäre Aufgabe derJustiz, die in jedem Fall beteiligt ist. Hingegenfällt Prävention in die Zuständigkeit der Exeku-tive. Die Justiz kann nur im Einzelfall und aufAntrag Betroffener tätig werden. Deren Möglich-keiten zur Erlangung gerichtlichen Rechtsschutzessind begrenzt. Ein Antrag ist wenig wahrschein-lich, wenn die Maßnahme – wie bei nachrichten-dienstlicher Informationserhebung die Regel –verdeckt stattfand und daher für die Betroffenengar nicht bemerkbar war. Rechtsschutz ist gleich-falls wenig effektiv, wenn der Eingriff schon been-det ist und daher keine unmittelbaren Folgewir-kungen mehr hat. Haben die Ermittler dieWohnung wieder verlassen oder das Abhören desTelefons eingestellt, so können die Gerichte dieBetroffenen nicht mehr wirksam schützen:Warum also sollte man sie noch einschalten? Undim Verfahren ist nicht selten der Zugang desGerichts zu relevanten Informationen einge-schränkt. Die Architektur der Gewaltenbalancewird durch diese Entwicklungen erheblich modi-fiziert.

Dies bedeutet nicht, dass sämtliche tradiertenrechtsstaatlichen Prinzipien funktionslos gewordenwären. Doch ist die Diskussion um den Rechts-staat im Sicherheitsrecht voll von Larmoyanz.Wichtig erscheinen zwei Folgerungen: Zunächstbesteht die Notwendigkeit, die rechtsstaatlichenAnforderungen zu aktualisieren und in die neuenRahmenbedingungen einzubringen. Sodann ent-steht die Aufgabe, dort neue Instrumente und Ver-fahren zu entwickeln, wo die alten ihre verfas-sungsrechtlich notwendigen Funktionen nichtmehr erfüllen können. Freiheit setzt ein gewissesMaß an Unsicherheit voraus. Diese ist Chance undPreis der Freiheit zugleich. Die maßgebliche Frage


ist also stets aufs Neue, welchen Preis die Trägerder Freiheit für diese Chance zu zahlen bereitsind.2

Anforderungen an demokratische Verfahren

Das Schlüsselwort zahlreicher Risikodiskurse istdas Wort „Entscheidung“. Die Verrechtlichungdes Verhältnisses von Freiheit und Sicherheitmacht die Zuordnung beider Ziele von Entschei-dungen abhängig. Dabei geht es nicht (allein) umdie Wahrheit von Argumenten, sondern um dieLegitimation des Rechts. Je intensiver das Rechtals Mittel politischer Steuerung und sozialerGestaltung in Anspruch genommen wird, umsogrößer ist die Bürde, welche die demokratischeLegitimation der Staatsgewalt tragen muss. Darinliegt weniger eine Überwindung als vielmehr eineErgänzung rechtsstaatlicher Prinzipien: Die Men-schen- und Bürgerrechte legitimieren sowohl denRechtsstaat als auch das auf Aktivierung, Partizi-pation, Selbstregulierung und Minderheitenschutzangelegte Demokratieprinzip. Die maßgeblichegrundgesetzliche Argumentationsregel für dieZuordnung von Freiheit und Sicherheit enthaltendie Freiheitsrechte. Die meisten staatlichen Maß-nahmen zur Herstellung von Sicherheit bewirkenFreiheitseingriffe. Daraus folgt zugleich die Vertei-lung der Argumentationslast: Begründungsbedürf-tig ist nicht die Freiheit, sondern der Eingriff.

Soweit staatliche Maßnahmen zur Garantie vonSicherheit in die Freiheitsrechte eingreifen, sindsie legitimationsbedürftig – und nicht der Frei-heitsanspruch der Bürger. Die Eingriffsvorbehaltedes Grundgesetzes weisen diese Aufgabe ganzwesentlich dem Gesetzgeber und seiner maßgebli-chen Legitimationsquelle, dem demokratischenVerfahren, zu. Auch wenn man nicht jeder Einzel-heit einer vernunftrechtlich orientierten Diskurs-theorie des Rechts oder auch nur des Gesetzge-bungsverfahrens zustimmen möchte, so gilt doch:Offenheit und Transparenz namentlich des parla-mentarischen Verfahrens sind zentrale Quellenvon Artikulations-, Partizipations- und Akzeptanz-chancen des Rechts. Zu deren Einlösung bedarf esder Formulierung belastbarer (Mindest-)Standardseiner Beteiligung des Parlaments und der demo-kratischen Öffentlichkeit an den Prozessen der

Entscheidungsfindung und -kontrolle. Hier ist derOrt, die erforderlichen Begründungsleistungen zuerbringen und die notwendigen Entscheidungen zutreffen.

Es gibt keine Demokratie ohne ein ausreichendesMaß an Sicherheit. Und es gibt erst recht keineDemokratie ohne eine ausreichendes Maß an Frei-heit. Im Gesetzgebungsverfahren müssen Frei-heits- und Sicherheitsbedürfnisse stets neu artiku-liert und abgewogen werden. Diese Aufgabeverträgt sich schwerlich mit einer Gesetzgebungs-technik, welche eine Vielzahl von Schubladenent-würfen in umfangreichen „Sicherheitspaketen“zusammenfasst und bei gegebenen Anlässen insParlament einbringt, um sie sodann unter größtemZeitdruck durch Ausschüsse, Sachverständigenan-hörungen und Plenum zu „peitschen“. Durch einesolche Gesetzgebungstechnik wird das Legitima-tionspotenzial parlamentarischer Verfahren eherbeschädigt als genutzt.

Die erwähnte Begründungsbedürftigkeit vonGrundrechtseingriffen bedarf also auch der verfah-rensrechtlichen Einlösung. Der Hinweis auf erwar-tete oder vermutete Zugewinne an Sicherheitreicht dafür allein umso weniger aus, als dieAbschätzung zukünftiger Risikolagen ebenso wieder Versuch ihrer Steuerung selbst notwendig risi-kobehaftet ist. Umso eher bietet sich hier eineangemessene Befristung von Gesetzen und ihreausreichende Evaluation vor der Entscheidungüber eine mögliche Verlängerung an. Aber geeig-nete Kriterien für eine solche Evaluation stehenim Sicherheitsbereich noch ebenso aus wie einbereichsspezifisches Evaluationsverfahren.

Trennungs- und Differenzierungsgebote

Ist der Gesetzgeber aufgefordert, das Verhältnisvon Freiheit und Sicherheit im Verfahren auszuta-rieren, so unterliegt er dabei dem Gebot inhaltli-cher Differenzierung. Es gibt nicht „die“ Zuord-nung von Freiheit und Sicherheit. Vielmehr bedarfes der je konkreten, bereichsspezifischen Zuord-nung beider Ziele. Maßgeblich dafür sind dieerkennbare Risikobelastung einerseits und dieEingriffstiefe in die betroffene Freiheit anderer-seits. Hier kann es einen erheblichen Unterschiedausmachen, ob etwa legale oder illegale Handlun-gen kontrolliert oder reguliert werden; ob Privat-,Betriebs- oder Geschäftssphäre oder aber dieÖffentlichkeitssphäre betroffen sind; ob es um ver-gleichsweise nahe liegende Gefahren oder um fer-ner liegende Risiken in Vorsorgebereichen geht;ob die zu steuernden Risiken von Handlungen,Anlagen oder Produkten mehr oder weniger pro-

2 Ein wichtiges Fundament der Demokratie ist ein hin-reichendes Sicherheitsgefühl der Menschen. Dessen Pflege istkeine eigenständige Staatsaufgabe, sondern als Folge an-sonsten zulässiger und rechtmäßiger Staatstätigkeit zu be-greifen. Hierzu zählen auch die allgemeinen Ein-griffsbefugnisse. Hingegen ist der Schutz des Sicherheits-gefühls nicht geeignet, eigenständige Befugnisse zuEingriffen in Rechte Dritter zu begründen.


gnostizierbar sind; ob eine erkennbare Ge- oderMissbrauchsgefahr für kriminelle Handlungenbesteht oder nicht. Hier werden im Gentechnik-,im Arzneimittel- oder im Atomrecht andere Maß-stäbe gelten als im „einfachen“ Polizeirechtsfall.Das gesetzliche Risikomanagement hat demnachbereichsspezifisch zu differenzieren und Eingriffs-verfahren, -tiefe und mögliche Sanktionen an demErgebnis dieser Abwägung auszurichten.

Sind so unterschiedliche Aufgaben mit unterschied-lichen Mitteln und Befugnissen wahrzunehmen, sorechtfertigt dies auch das Gebot organisatorischerDifferenzierung und Spezialisierung innerhalb desStaates. Aus guten Gründen enthält das Grundge-setz keine Zuweisung der „inneren Sicherheit“ aneinzelne Körperschaften oder gar Behörden. Maß-geblich für solche Trennungsgebote sind wenigerVorbehalte der Alliierten bei der Genehmigung desGrundgesetzes als vielmehr grundrechtliche, daten-schutzrechtliche und rechtsstaatliche Gesichts-punkte. Wenn Behörden unterschiedliche Aufga-ben mit unterschiedlichen Instrumenten undBefugnissen erfüllen, so spricht mehr dafür, sie zutrennen, als dafür, sie zusammenzufassen. Die Ideeeinheitlicher Megabehörden ist ein Leitbild, das derVergangenheit angehört. Das Grundgesetz und dieBundesgesetze gehen zu Recht von den Gedankenfunktioneller und befugnismäßiger Differenzierung,organisatorischer Verselbständigung und bereichs-spezifischer Kooperation aus.

Dies ist die eine Seite der viel diskutierten Tren-nungsgebote. Gegenwärtig stehen allerdings zweiandere Fragen im Vordergrund. Da ist zunächstdas Problem der Vielzahl unterschiedlicher Sicher-heitsbehörden: Ist es wirklich sinnvoll, nebeneinem Bundesnachrichtendienst (BND) undeinem Militärischen Abschirmdienst (MAD) einBundesamt für Verfassungsschutz (BfV) sowie 16Landesämter (LfV) zu unterhalten – selbstver-ständlich neben dem Bundesgrenzschutz (BGS),dem Zollkriminalamt (ZKA), dem Bundeskrimi-nalamt (BKA) und 16 Landeskriminalämtern(LKA)? Diese Vielfalt, die vielleicht in Zukunftdurch europäische Instanzen zu ergänzen seinwird, kann nicht einfach durch den Gedanken derZentralisierung hinwegrationalisiert werden. Viel-mehr ist sie im Einzelfall auf ihre Sinnhaftigkeit zubefragen: Wo ist es sinnvoll, orts- und problemnahAufklärungsarbeit zu betreiben? Wo gelangt dieseFähigkeit an ihre Grenze? Insbesondere dort, woBehörden derart klein werden, dass sie ihre Aufga-ben nicht mehr wirksam erfüllen können, ist eineUntergrenze erkennbar. Das gilt insbesondere fürdie kleineren Landesämter für Verfassungsschutz,welche deutlich unterdimensioniert sind, ferner,

wenn das BfV allzu klein oder im Verhältnis zurBevölkerung an Fläche allzu groß ist. Hier wirdBehördentrennung zur Plage.

Eine andere, nach wie vor schwer zu lösende Frageist diejenige nach den Folgen des Trennungsgebots.Behördentrennung setzt Zusammenarbeit vorausund bedingt sie zugleich. Hier finden sich gerade imSicherheitsbereich nach wie vor erhebliche Defi-zite: Das gilt sogar schon innerhalb einzelnerBehörden, wenn unterschiedliche Abteilungenoder Zweigstellen Informationen für sich behalten,um so ihre Unentbehrlichkeit zu demonstrierenoder ihre eigenen Erkenntnismöglichkeiten auszu-bauen. Das gilt erst recht zwischen unterschiedli-chen Sicherheitsbehörden, wenn diese Teilaspektevon Risiko- oder Gefahrenlagen bearbeiten, ohnesich ausreichend über die Zusammenhänge auszu-tauschen. Hier hat nicht zuletzt die amerikanischeDiskussion über die Ursachen der Ereignisse des11. September 2001 wichtiges Material beigesteu-ert. In Europa potenzieren sich die Probleme, weiljedes nationale System zwar in sich stimmig arbei-tet, die grenzüberschreitende Kooperation aberdefizitär bleibt. Die Erfahrungen der Vergangen-heit haben gezeigt: Hier genügen nicht bloße Ver-pflichtungen zur Zusammenarbeit. Sie müssenbehördenübergreifend organisatorisch und institu-tionell abgesichert werden.

Legitimation durch Kontrolle

Das so verabschiedete Recht muss, um Legitimati-onswirkung zu erhalten, für die Exekutive als Ver-haltens- und für die Justiz als Kontrollnorm wirkenkönnen. Wenn der Gesetzgeber das Wesentliche desWesentlichen selbst regeln muss, kommt demBestimmtheitsgebot gerade im Bereich weit rei-chender Grundrechtseingriffe eine hohe Bedeutungzu. Insbesondere sind defizitäre materiell-rechtlicheRegelungen nicht einfach durch Verfahrensregelun-gen ersetzbar: Auch Behördenleiter oder Richtermüssen bei der Ausübung von Behördenleiter- oderRichtervorbehalten aus dem Gesetz erkennen kön-nen, unter welchen Voraussetzungen sie einen Ein-griff vornehmen oder eben nicht vornehmen dürfen.Im Einzelfall bedürfen Grundrechtseingriffenamentlich dann einer besonderen Kontrolle, wennder Rechtsschutz seine Wirkungen nicht ausrei-chend erfüllen kann. Diesem Anliegen kann durchdie routinemäßige Mitwirkung von – oft außenste-henden, überlasteten und bisweilen nicht hinrei-chend fachkundigen – Richtern allein nicht ausrei-chend Rechnung getragen werden.

Zu erwägen ist deren Ergänzung durch objektiveKontrollverfahren, etwa durch Beauftragte,


Ombudspersonen oder politische Gremien. Hinzu-treten sollten Berichtspflichten, wie sie etwa inArt. 13 Abs. 6 GG ansatzweise, wenn auch nochauf zu hoher Ebene und damit zu hohem Allge-meinheitsgrad, vorgesehen sind. Solche Instru-mente neuer Art werden namentlich im Sicher-heitsrecht erst unzureichend genutzt. Sie könntendie Einsicht wach halten, dass Legitimation undKontrolle der Sicherheitspolitik untrennbar zu-sammengehören. Hierzu zählt etwa, dass die Kon-trolle nicht nur im individuellen Interesse Betrof-fener und auf deren Veranlassung hin notwendigist. Vielmehr liegt sie zugleich im öffentlichenInteresse und hat permanent und von Amts wegenstattzufinden. So kann sichergestellt werden, dassdie demokratisch zu leistende und zu verantwor-tende Abwägung zwischen Freiheit und Sicherheitnicht bloß auf dem Papier des Gesetzblatts steht,sondern gerade dort Wirksamkeit erlangt, wo dasMachtgefälle zwischen Handelnden und Betroffe-nen am größten ist: bei der Steuerung verdeckteroder imperativer Handlungen von Sicherheitsbe-hörden.

So differenziert die Diskussion gegenwärtig ver-läuft, so nachdrücklich stellt sich doch die Frage:Wer kontrolliert die Nachrichtendienste? Hierlässt sich primär festhalten: Der Vielzahl derBehörden entspricht eine Vielzahl von Kontrollin-stanzen. Neben den Mechanismen administrativerBinnenkontrolle durch Fach- und Rechtsaufsichtsowie der politischen Verantwortung der Ministerstehen unabhängige Kontrolleure der Exekutive(Beauftragte für den Datenschutz, Rechnungshöfeusw.), der Parlamente (Parlamentarische Kontroll-kommission, G-10-Kommissionen und -Gremien)sowie der Justiz in den unterschiedlichstenGerichtszweigen. Und dennoch stellt sich immerwieder der Eindruck ein: Den vielfältigen Instan-zen fehlt es an Koordination und Effektivität. Siesind allein auf Informationen der von ihnen kon-trollierten Exekutiven angewiesen und erfahren soüber Problemfälle aus den Medien mehr als aufden „offiziellen“ Wegen. Das gilt erst recht, wenndie Nachrichtendienste berechtigt sind, Informa-tionen aus Gründen des „Wohls der Allgemein-heit“ oder des Datenschutzes Einzelner zurückzu-halten. Außerdem fehlt es den meisten Instanzenan geeigneten Mitteln, ihren Kontrollauftrag ein-zulösen oder umzusetzen. Hierzu wird nicht seltenallein auf das politische Gewicht der Kontrollin-stanzen oder der in ihnen arbeitenden Politikerhingewiesen. So sind die Einschätzungen dennauch schwankend: Die einen bezeichnen das deut-sche Kontrollinstrumentarium im internationalenVergleich als führend, andere hingegen die Kon-

trolleure als „blinde Wächter ohne Schwert“.Wahrscheinlich schließen sich beide Feststellungennicht einmal aus. Doch nicht zuletzt die Untersu-chungen zur Vorgeschichte der Attentate vom 11.September 2001 haben gezeigt: Eine wirksameKontrolle der Nachrichtendienste beeinträchtigtdie Dienste kaum, sondern ist eher geeignet, derenEffizienz im Interesse eines wirksamen Schutzesvon Freiheit und Demokratie zu erhöhen.

Freiheit und Sicherheit: ZwischenSzylla und Charybdis?

Sicherheit ist relativ. Das Ziel kann nicht die völ-lige Vermeidung von Risiken, sondern nur dieOptimierung ihres Managements sein. Am Endeder Skala steht das Paradoxon der Sicherheit: DerStaat, der alle Risiken ausschließen soll, muss alleswissen, alles können und alles dürfen. Das wärenicht nur das Ende jeglicher Freiheit. Ein solcherStaat würde vielmehr selbstwidersprüchlich. Erwürde zur Quelle dessen, was er eigentlich aus-schließen wollte: der Unsicherheit.

Die jüngeren Diskussionen über den internationa-len Terrorismus haben die Perspektive einseitigauf die Risiken der Freiheit gelenkt. Dahinter trittdie andere Blickrichtung, nämlich auf die Chanceneiner Politik zur Herstellung von Freiheit, völligzurück. Es geht darum, der Sicherheitspolitik eineFreiheitspolitik zur Seite zu stellen. Sie muss mehrzu bieten haben als Überwachungsmaßnahmenund Grundrechtseingriffe. Eine notwendig mittel-bis langfristige Freiheitspolitik muss bei den Ursa-chen ansetzen, welche Risiken wie etwa den Terro-rismus hervorbringen.

Diese Ursachen sind umrisshaft bekannt. Dazuzählen krasse und offensichtliche soziale Gegen-sätze zwischen Arm und Reich auf engstem Raum;ein hohes Maß an sozialer Unsicherheit der Men-schen in den Wechselfällen des Lebens; dasBewusstsein ethnischer, kultureller oder religiöserBenachteiligung bei offenkundiger Bevorzugunganderer Gruppen und die politische, ökonomischeoder soziale Aussichtslosigkeit, diesen Verhältnis-sen individuell oder kollektiv zu entrinnen. Sienäher zu erforschen und zu beseitigen ist ein Pro-jekt, dessen Konturen hier nicht aufgezeigt werdenkonnten. Doch erscheinen solche Strategien auchin Zeiten leerer Kassen nicht aussichtslos. Lang-fristig gesehen könnten sie sogar die günstigereAlternative sein.


Jan Wehrheim

Städte im Blickpunkt Innerer Sicherheit

„Stadtluft macht frei!“ Mit dieser Freiheit ist heut-zutage nicht mehr gemeint, sich aus feudalenAbhängigkeitsverhältnissen zu lösen und Bürger-rechte zu erhalten. Heute steht im Vordergrund,durch den Umzug in eine Großstadt seine Vergan-genheit hinter sich lassen zu können, an einen Ortzu ziehen, an dem einen niemand kennt, an demman sich als Person neu in Szene setzen, neu ent-werfen kann. Die Möglichkeit, in der Großstadtnur einen Ausschnitt seiner Persönlichkeit preisge-ben zu können, macht die städtische Freiheit aus.Doch diese Freiheit, die sich im emphatischen Bilddes für alle zugänglichen öffentlichen Raums kris-tallisiert, erscheint in jüngerer Zeit durch neueFormen sozialer Kontrolle gefährdet.

Ambivalente Urbanität

Größe, Dichte und Heterogenität konstituiereneine Großstadt. Sie bringen untrennbar positiveund negative Seiten hervor, die gleichzeitig anzie-hend und abstoßend, produktiv und verängstigendwirken. Die meist negativ konnotierten BegriffeAnonymität und Abweichung charakterisierendiese Ambivalenz von Urbanität am besten: DieGroßstadt befreit aus den rigiden informellenKontrollen dörflicher Nachbarschaft. Man istunbekannt und bleibt dies auch überwiegend,wenn man sich durch die Stadt bewegt. Die Ano-nymität der Großstadt ist die Voraussetzung fürdie Freiheit zur Abweichung. Anonymität undschwächere Kontrollen erlauben es beispielsweise,sich ausgefallener zu kleiden oder für randstän-dige politische Positionen zu engagieren. Sieerlauben es, wenig reputierliche Orte aufsuchenzu können, seien es soziale Beratungsstellen oderSexshops, ohne befürchten zu müssen, dass amnächsten Tag alle Welt dem Klatsch frönt. DieGroßstadt ermöglicht deviantes Verhalten, ohnedass man per se Sanktionen oder Stigmatisierungfürchten muss – dies macht ihren besonderenCharakter aus.

Damit sind zugleich die Schattenseiten der Urba-nität angesprochen: „Nichts ist unerträglicher alsdie als Promiskuität empfundene physische Nähe

sozial fernstehender Personen.“1 Die Koexistenzunterschiedlicher Individuen und heterogenersozialer und kultureller Gruppen und damit dieKoexistenz unterschiedlicher Normen verlangenAnpassungsleistungen von den Individuen undpermanente Aushandlungsprozesse darüber, wastolerabel ist und wo die Abweichung des einen dieIndividualität des anderen einschränkt oder gargefährdet. Die Individuen müssen positive Tole-ranz erlernen oder aber sich mental von ihrerUmwelt abschotten, um nicht von der Vielfalt derReize überfordert zu werden, denn „Urbanität istnichts als die überlegende Unfähigkeit, sich überdie schlechten Manieren des anderen zu ärgern“2.Diese beiden Integrationsmechanismen prägen dieurbane Ordnung.

Die Großstadt zeichnet sich aber nicht nur durchindividuelle Freiheiten aus, sie ist auch Ort sozia-len Wandels. Sie macht den Kontakt mit Fremdenwahrscheinlich, und es ist dieser Fremde, der„objektive“ Beobachter, der eingefahrene Nor-men, Institutionen und Rituale hinterfragen undWandel initiieren kann. Konkurrierende Normen,Abweichungen vom Durchschnitt, Hinterfragendes Status quo, Krise statt Routine, Vielfalt stattHomogenität sind grundlegende Bestandteile vonVeränderungen und von zivilisatorischem Fort-schritt.

Im Folgenden sollen zunächst verschiedene Ent-wicklungen auf dem Feld der Inneren Sicherheitnachgezeichnet werden, mit denen in die urbaneOrdnung interveniert wird, um anschließend aufderen Hintergründe und Folgen einzugehen.

Überwachen und Ausgrenzen

Maßnahmen Innerer Sicherheit und deren Insze-nierungen, wie sie derzeit nach US-amerikani-schem und britischem Vorbild in deutschen Städ-

1 Pierre Bourdieu, Ortseffekte, in: Albrecht Göschel/Vol-ker Kirchberg (Hrsg.), Kultur in der Stadt, Opladen 1998,S. 24.2 So Stendhal (1783–1842), zit. nach Walter Siebel, Wesenund Zukunft der europäischen Stadt, in: DISP, 141 (2000) 2,S. 28–34, hier: S. 32.


ten Einzug halten, können in vier Dimensionenbeschrieben werden: rechtlich, organisatorisch,technisch und symbolisch-materiell.3

Recht

Zunächst meint die Dimension Recht eine Novel-lierung kommunaler bzw. länderspezifischerSicherheits- und Ordnungsgesetze oder so genann-ter Gefahrenabwehrverordnungen. Folge solcherNovellierungen sind neue Verbote, etwa das Trin-ken von Alkohol, das Urinieren in der Öffentlich-keit, das Liegen und Lagern oder das Bettelnbetreffend. Heute verfügen fast alle Städte übersolche Regelungen, unabhängig von den tatsächli-chen Problematiken. Zudem erhält die Polizeineue Eingriffsmöglichkeiten: Sie kann nicht nur anOrten, die von ihr als gefährlich definiert werden,verdachtsunabhängige Kontrollen durchführen, siekann an diesen Orten auch ohne BegründungPlatzverweise gegen beliebige Personen ausspre-chen. Wie beim Einsatz von Videoüberwachungoder bei der Schleierfahndung zeichnet sich hierein Paradigmenwechsel im deutschen Rechtsver-ständnis ab: An die Stelle der Unschuldsvermu-tung tritt ein pauschaler Verdacht, der lediglich imAufenthalt an einem Ort der Stadt begründet ist.

Welche Ausmaße Platzverweise annehmen kön-nen, zeigt das Beispiel Hamburg St. Georg: Dortgab es Mitte der neunziger Jahre durchschnittlichetwa 50 000 solcher Platzverweise pro Jahr. BeiVerstößen gegen diese können längerfristige Auf-enthaltsverbote folgen oder auch Ingewahrsam-nahmen und Ersatzfreiheitsstrafen. Neben Platz-verweisen sind der Verbringungsgewahrsam sowiegenerelle Betretungsverbote zu erwähnen. Oft-mals summieren sich solche Maßnahmen zu einemdauerhaften Ausschluss aus dem öffentlichenRaum. In den neunziger Jahren verteilte das Bre-mer Ordnungsamt Stadtpläne mit eingezeichnetenVerbotszonen an Asylsuchende, die verdächtigtwurden, mit illegalen Drogen zu handeln. Füreinen solchen Ausschluss aus ganzen Stadtviertelnwar keine Anklage und dementsprechend auchkeine Verurteilung notwendig, ausreichend wareine schlichte Verdachtsäußerung einzelner Poli-zisten. Das neue Bremer Polizeigesetz legalisiertdiese Praxis auch gegenüber deutschen Staatsange-hörigen.

Eine besondere Neuerung auf der Ebene des for-malen Rechts resultiert aus der Privatisierungstädtischer Areale. In den Innenstädten wie an

den Stadträndern schießen Passagen, ShoppingMalls und Urban Entertainment Center aus demBoden. In diesen de jure privaten Räumen gelten,wie auch in Bahnhöfen, Hausordnungen, die oftnicht nur Rennen, Betteln, das Trinken von Alko-hol, Musikhören oder Spielen verbieten, sonderndarüber hinaus jeden „unnötigen“ Aufenthaltuntersagen oder gar „angemessene“ Kleidungvorschreiben. Hausverbote können die Folge vonVerstößen gegen solche substrafrechtlichen Parti-kularnormen sein. Privatunternehmen habendie Definitionsmacht darüber, wer ursprünglichöffentlichen Raum wozu nutzen darf. Es entstehenlokal spezifische Normativitäten, denen keine –zumindest demokratisch legitimierten – Aushand-lungsprozesse zugrunde liegen.

Platzverweise und Hausverbote schließen inDeutschland jährlich Hunderttausende, wahr-scheinlich sogar Millionen temporär oder dauer-haft von sozial bedeutungsvollen Räumen aus.Ausgesprochen und durchgesetzt werden dieseMaßnahmen nicht nur von der Polizei, sonderngerade in den privatisierten Räumen von kommer-ziellen Sicherheitsdienstleistern.

Organisation

Damit ist die zweite Dimension angesprochen:neue Organisationsformen von städtischer Sicher-heit. Diese wird immer weniger informell, durchAnwohner oder Passanten der Straßen, geleistet.Sie wird zunehmend staats- oder marktförmigorganisiert, also durch Polizei, Bundesgrenzschutz,kommunale Ordnungs- oder durch private Sicher-heitsdienste. Bürgerinnen und Bürger werden imRahmen von Sicherheitswachten in formelle Kon-trollstrukturen eingebunden.

Die Befugnisse von privaten Sicherheitsdienstensind rechtlich begrenzt. Im öffentlichen Raum gel-ten die so genannten Jedermannsrechte, die etwadas Festhalten von „Straftätern“ gestatten. Durchihr Auftreten und ihre Uniform suggerieren dieAkteure hoheitliche Kompetenzen, was ihnenerleichtert, auch ohne das Hausrecht ihre Aufga-benbereiche zu erfüllen. Das „Fernhalten unlieb-samer Personen“ ist neben „Abschreckung“ zurDienstleistung Nummer eins geworden: 87,2 Pro-zent der Anbieter sehen dies als Haupttätigkeits-bereich an.4 Laut Statistischem Bundesamt ist dieZahl der Wach- und Sicherheitsunternehmen zwi-schen 1992 und 2002 von 1 290 auf 2 748 gestiegen.

3 Vgl. zum Folgenden Jan Wehrheim, Die überwachteStadt. Sicherheit, Segregation und Ausgrenzung, Opladen2002.

4 Vgl. Hubert Beste, Policing the Poor – ProfitorientierteSicherheitsdienste als neue Kontrollunternehmer, in: Chris-toph Gusy (Hrsg.), Privatisierung von Staatsaufgaben, Ba-den-Baden 1998, S. 180–214, hier: S. 195.


Die Zahl der in ihnen Beschäftigen stieg laut demBund Deutscher Wach- und Sicherheitsunterneh-men zwischen 1993 und 2003 von 101 000 auf170 000.5

Technik

Zur Dimension Technik gehören im internationa-len Kontext biometrische Zugangskontrollsys-teme, der Einsatz von Satelliten sowie Formenakustischer Überwachung.6 Videoüberwachung istaber die bedeutendste Neuerung auf dem Feld derInneren Sicherheit in Städten. Zusammen mitDNA-Datenbanken, elektronischen Kundenkar-ten, RFID-Chips7 in Konsumgütern, dem Toll-Col-lect-System und dem Großem Lauschangriff bietetoptische Überwachung ungeahnte Potenziale.

Die Anzahl der Kameras wird für das Vorreiter-land Großbritannien auf bis zu vier Millionengeschätzt, für Deutschland kursiert die Zahl500 000, obwohl diese Angaben nur schwer zuüberprüfen sind, denn die überwiegende Anzahlwird in privaten Räumen eingesetzt und statistischnicht erfasst. Überwacht werden heutzutage auchin Deutschland bereits Bahnhöfe, Einkaufszen-tren, öffentliche Plätze, Universitäten, Schulen,Altersheime, Tankstellen, Busse, U-Bahn-Statio-nen und Wohngebäude. Auch wenn noch keines-falls von einer flächendeckenden Überwachunggesprochen werden kann, so verläuft die Verbrei-tung in jüngerer Zeit rasant. In größeren Bahnhö-fen oder Einkaufszentren sind jeweils um die100 Kameras im Einsatz. Neben der Quantitätliegt jedoch der wesentliche Unterschied zumOrwell’schen Szenario darin, dass es eben geradenicht den einen „Big Brother“ gibt, sondern vielekleine Brüder und Schwestern. Die meisten Kame-ras werden nicht zentral von einem „Leviathan“kontrolliert, sondern von den Eigentümern derRäume. Es kann daher eher von einer Überwa-chungsgesellschaft als von einem Überwachungs-staat gesprochen werden.8

Der aktuelle technische Standard von Videokame-ras ermöglicht es, Buchtitel auf eine Entfernungvon 100 Metern lesen zu können und Personenbeim Einsatz mehrerer Kameras automatisch zuverfolgen. Gesichtserkennung in Echtzeit ist in derErprobungsphase. In Zukunft soll Computersoft-ware sogar Abweichungen erkennen, bevor sieeintreten, und die Programmierung muss gar nichtdiskriminierend motiviert sein: Abweichung solldurch die Überwachung der Normalität auffallen.Ohne solche „algorithmische“ Überwachung wer-den einer britischen Studie zufolge9 insbesonderemännliche Jugendliche, Personen mit dunklerHautfarbe, Angehörige subkultureller Gruppenund soziale Randgruppen überproportional langeund oft überwacht. Regelmäßige situative oderauch nur statistische Zusammenhänge zu straf-rechtlich relevanten Handlungen lassen sichjedoch nicht konstatieren. Frauen spielen kaumeine Rolle – und wenn, dann zu zehn Prozent ausGründen des Voyeurismus.

Zwei konkurrierende Argumentationen kenn-zeichnen die öffentliche Diskussion. Einerseitswird davon ausgegangen, Videoüberwachungreduziere Kriminalität, sie wirke präventiv, alseine Art positiver Ordnungsfaktor. Andererseitswird argumentiert, Videoüberwachung führe zumVerlust bürgerlicher Freiheitsrechte, da die Indivi-duen bei Beobachtung auf deren Wahrnehmungautomatisch verzichten würden; sie wirke als nega-tiver Ordnungsfaktor. In dieser Kontroverse wirddavon ausgegangen, dass die Kameras von selbsteine Wirkung entfalten. Dabei herrscht ein techno-logischer Determinismus vor: Die Wirkung vonVideoüberwachung scheint allein in der Natur destechnischen Geräts begründet. Basis dieserAnnahme ist das von Foucault10 beschriebene Pan-opticon: das Modell eines Gefängnisses, dessenArchitektur es den Wärtern ermöglicht, zu jederZeit zu sehen, was in den Zellen vorgeht, ohnedass die Insassen wissen, ob und wann sie beobach-tet werden. In Analogie dazu werde der Einsatzvon Videoüberwachung dazu führen, dass dieStadtbewohner und -bewohnerinnen zwar nie wis-sen, wann, ob und von wem er oder sie beobachtetwerden, aber permanent damit rechnen müssen.Dies führe zu Verhaltensanpassung, zu Konfor-mität.

5 Vgl. www.bdws.de/main.html (6.9.2004). Allerdings mussdie Zunahme nicht so stark ausgefallen sein, wie es die Zah-len suggerieren. Werkschutz und Zechengendarme gab esschon seit der Industrialisierung. Outsourcing-Prozessekönnten dazu geführt haben, dass diese Beschäftigten nichtmehr bei den Betrieben angestellt sind, sondern ausgelagertund so statistisch registriert wurden.6 Vgl. Fritz Sack/Detlef Nogala/Michael Lindenberg, SocialControl Technologies (unveröff. DFG-Forschungsbericht),Hamburg 1997.7 RFID = radio frequency identification.8 Videoüberwachung zur Kriminalitätskontrolle durch diePolizei wird in Deutschland bislang in 20 Städten eingesetzt –ohne Anspruch auf Vollständigkeit: in Bremen, Leipzig,Flensburg, Westerland/Sylt, Dresden, Bernau, Fulda, Hof-heim/Taunus, Frankfurt/M., Bielefeld, Regensburg, Stuttgart,

Erkner, Potsdam, Dessau, Mannheim, Rathenow, Halle,Magdeburg und in München. Meist sind nur zwei oder dreiKameras installiert.9 Vgl. Clive Norris/Garry Armstrong, The maximum sur-veillance society. The rise of CCTV, Oxford–New York 1999.10 Vgl. Michel Foucault, Überwachen und Strafen, Frank-furt/M. 1989.


Diese These stößt auf zweierlei Bedenken. Erstensist es zweifelhaft, ob das Modell des Gefängnissestatsächlich auf Großstädte übertragen werdenkann, denn diese sind ja gerade das Gegenteileiner „totalen Institution“,11 und sie werden durchKameras auch nicht zu einer solchen. Zweitenswird durch die Annahme eines technologischenDeterminismus der Einfluss sowohl der Kontrol-leure als auch der Kontrollierten unterschätzt.

Zur Beurteilung des „Disziplinierungsfaktors“ vonVideoüberwachung bietet sich ein Blick auf Hand-lungen an, die als kriminogen angesehen werden.Meist wird davon ausgegangen, Videoüberwa-chung reduziere die Kriminalität in dem von denKameras beobachteten Raum. Das britischeInnenministerium legte 2002 die Ergebnisse einerAuswertung von 22 methodisch aufwendigen Stu-dien zur Wirkung von Videoüberwachung in denUSA und Großbritannien vor.12 Demnach redu-zierte sich die Zahl der Diebstähle von und ausKraftfahrzeugen um gut 40 Prozent, Taschendieb-stähle nahmen aber nur um zwei bis vier Prozentab, und auf die Häufigkeit von Gewaltdelikten gabes keinerlei Auswirkungen. Unterstellt man, dassdie Definitionen von Handlungen und weitereintervenierende Variablen stabil geblieben sind,entfaltet Videoüberwachung demnach außer aufParkplätzen kaum eine Wirkung. Aber nur einBruchteil der Kameras beobachtet Parkplätze, undoffiziell sollen sie ja primär vor Gewalt schützen.Im Durchschnitt ist die Wirkung kostspieligerVideoüberwachung auf Kriminalität niedriger alsdie Wirkung einer verbesserten Straßenbeleuch-tung.13 Die häufigen Aussagen von Politik undPolizei, Videoüberwachung sei ein effektives Mit-tel zur Kriminalitätsbekämpfung – wobei meist mitder Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS) argu-mentiert wird – sind insofern nicht haltbar. Auchhinsichtlich Verlagerungseffekten dokumentiertdie Forschung kaum Auswirkungen von Video-überwachung. Es lassen sich weder positiveEffekte feststellen – Kriminalität sinkt auch in denangrenzenden, nicht überwachten Räumen – nochnegative, d. h., sie verlagert sich weder nennens-wert räumlich noch zeitlich.

Damit stellt sich eine neue Frage: Können Kame-ras, wenn sie nicht einmal hinsichtlich strafrecht-lich als kriminell definierten Handlungen große

Wirkungen entfalten, grundsätzlich disziplinierendwirken, also Verhalten verändern? Wenn ja, dür-fen sie die Bürgerrechte einschränken? Einewesentliche, wenn auch nicht hinreichende Vor-aussetzung für die panoptische Wirkung vonKameras ist, dass die Adressaten dieser Machtin-tervention von der Existenz der Kameras wissen.Nur dann können sie sich den Normen anpassen.Die Kenntnis über die Existenz von Kamerashängt aber von deren lokaler Inszenierung ab unddürfte zudem sozial hoch selektiv sein. In Leipzigetwa wird auf die Kameras der Polizei mittels gro-ßer Schilder hingewiesen. In privatisierten Räu-men werden oft sogar nur offensiv präsentierteAttrappen verwendet, d. h., es wird voll und ganzauf den disziplinierenden Effekt gesetzt. In Bre-men dagegen erinnert die Kamera vor dem Haupt-bahnhof eher an eine Straßenlaterne, und dieSchilder sind klein und hoch angebracht. In derAtmosphäre der Reizüberflutung eines Bahnhofs-platzes kann kaum davon ausgegangen werden,dass die Passantinnen und Passanten sich derÜberwachungssituation bewusst sind und so ihrVerhalten normkonform gestalten.

Die meisten Individuen nehmen Videokamerasgar nicht wahr oder ignorieren sie. Reagierenwerden jedoch Gruppen, die verstärkt beobachtetwerden und mit Schikanen von Ordnungshüternrechnen, bzw. diejenigen, welche die anfangsbeschriebenen Freiheiten einer Großstadt nutzen.Die Anonymität als Voraussetzung dieser Freiheitwird eingeschränkt; spätestens dann, wenn es mög-lich wird, alle Menschen namentlich zu identifizie-ren, wenn sie durch die Stadt gehen. Videoüberwa-chung ermöglicht die totale Überwachung aller, siewirkt bislang jedoch selektiv.

Gestalt

Die vierte Dimension, welche die urbane Ordnungverändert, ist die symbolisch-materielle. Sie ist oftunspektakulär, jedoch effektiv, wenn es um Kon-trolle, Ausgrenzung und soziale Spaltung in Städ-ten geht.

Verschiedene Formen lassen sich erkennen, wel-che die gleichen latenten oder manifesten Funk-tionen aufweisen. Die erste Variante ist dieSchließung von Räumen. Plätze, Parks oderWohnquartiere sind nur noch von autorisiertenPersonen oder nur zu bestimmten Zeiten betret-bar; Zäune oder Mauern verhindern den Zugang.Auch Änderungen in der Möblierung öffentlicherRäume gehören hierzu, etwa die inzwischen vielzitierte, „pennersichere“ Bank, auf der man nichtmehr liegen und nur noch unbequem sitzen kann,

11 Erving Goffman, Asyle, Frankfurt/M. 1972.12 Vgl. Brandon C. Welsh/David P. Farrington, Crime pre-vention effects of closed circuit television: a systematic re-view, London 2002.13 Vgl. David P. Farrington/Brandon C. Welsh, Effects ofimproved street lightning on crime: a systematic review, Lon-don 2002.


oder Spitzen auf Absätzen, die ein Verweilenunterbinden. Zweitens wird Einsehbarkeit herge-stellt. Sie erleichtert soziale Kontrolle und ist dieVoraussetzung für den Einsatz von Videoüberwa-chung. Drittens ist die Variante der Ästhetisierungzu nennen. In Fußgängerzonen, Passagen und Ein-kaufszentren werden exklusive Materialien wieChrom, Marmor oder Granit verwendet, die überihre Symbolik ausgrenzend wirken. Wer nicht demdurch die Materialien suggerierten sozialen Statusentspricht, wird einen solchen Ort erst gar nichtbetreten. Der Sicherheitsdienst wird dann zweit-rangig. Die Materialien zeichnen sich durch ihrensozialen Doppelcharakter aus, sie wirken als„soziale Filter“. Während sie unerwünschte Perso-nen abschrecken sollen, sollen sie gleichzeitigattraktiv auf erwünschte Personen, z. B. kaufkräf-tige Konsumenten, wirken. Sie sind wichtig für denso genannten feel-good-factor und werden zumSymbol der Spaltung der Stadt.

Mit der Ziehung von Grenzen zwischen städti-schen Räumen wirkt diese Dimension wie die übri-gen, mit denen Sicherheit vor allem über dieSegregation von Personenkategorien konstruiertwerden soll. Räumliche Trennung scheint zurMaxime Innerer Sicherheit in Städten zu werden.

Gemeinsame Wirkungen

Zur Beurteilung der Folgen für Städte sollten dieeinzelnen Dimensionen zusammen betrachtet wer-den. So lassen sich potenzielle Gefahren leichterantizipieren: Zäune zielen direkt auf Ausgrenzung,Materialien sollen als soziale Filter wirken, Platz-verweise verdrängen ganz unmittelbar, Videoüber-wachung soll disziplinieren und Personen latent ver-drängen, neue (Partikular-)Normen kriminalisierenHandlungen und damit Personen. Zusammenge-nommen wirkt all dies exkludierend und ermöglichteine umfassende Überwachung. Dabei sind es vorallem spezielle Räume in den Städten, auf die sichdie aktuellen Entwicklungen konzentrieren: inner-städtische Einkaufszonen, Orte des Transits, privateEinkaufszentren am Rande der Städte oder auchWohnquartiere der gehobenen Schichten, die sichvon ihrer Umgebung physisch abschotten. Wohn-räumliche Segregation wird sicherheitstechnischüberhöht, selbst wenn gated communities in deut-schen Städten im Unterschied zu den USA bislangnoch eine Ausnahme sind.

Vor allem trifft diese Entwicklung Gruppen, diebesonders auf den öffentlichen Raum angewiesensind, weil sie über keinen (adäquaten) privatenRaum verfügen bzw. der öffentliche der primäreOrt sozialer Kontakte ist: Wohnungslose, Asylsu-

chende, untere Einkommensschichten, exzessiveKonsumenten legaler und illegaler Drogen. Siesind „unerwünscht“, weil sie für die benanntenRäume nicht finanzstark genug sind, weil sie Drittebeim Geldausgeben stören oder weil ihnen generelldas Stigma „kriminell“ zugeschrieben wird. Gesell-schaftliche Teilhabechancen der Betroffenen wer-den unterminiert. Mit den Personen verschwindenauch die mit ihnen verbundenen Themen aus demöffentlichen „Raum“. Soziale Ausgrenzungspro-zesse verstärken sich. Die Basis demokratischerGesellschaften ist jedoch die Integration.

Hintergründe

Multiple Veränderungen bilden den Hintergrund,vor dem sich die beschriebenen Überwachungs-und Ausgrenzungsprozesse in Städten manifestie-ren.14 Sie lassen sich in zwei Kategorien differen-zieren: politische und ökonomische Interessensowie Dispositionen der Bevölkerung, die in struk-turell bedingten Ursachen gründen und die sieempfänglich machen für interessengeleitete Verän-derungen.

Interessen

1. Die politisch instrumentalisierte Dramatisierungvon Kriminalität zeigt sich parteiübergreifend ins-besondere in Wahlkämpfen. Inszenierungen Inne-rer Sicherheit sind Ausdruck einer Politik mitSymbolen, mit ihnen kann ein „Herrschaftssiche-rungsmehrwert“15 erwirtschaftet werden. Staatli-che Akteure wollen eine Handlungsfähigkeitdemonstrieren, die in anderen Politikbereichennicht (mehr) vorhanden oder nicht mehrgewünscht ist.

2. Die Massenmedien tragen mit spektakulärenBerichten über Kriminalitätsfälle dazu bei, dasBild einer gefährlichen Stadt zu fördern. Gewalt-darstellungen in Nachrichten und Unterhaltungs-industrie sind marktfähig. Es lässt sich dabei

14 Vgl. Walter Siebel/Jan Wehrheim, Sicherheit und ur-bane Öffentlichkeit, in: Deutsche Zeitschrift für Kom-munalwissenschaften, 42 (2003) 1, S. 11–30, sowie DavidGarland, Die Kultur der „High Crime Societies“, in: DietrichOberwittler/Susanne Karstedt (Hrsg.), Soziologie der Krimi-nalität (Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsycho-logie, Sonderheft 43), Wiesbaden 2003.15 Vgl. Helge Peters, Kühler Umgang oder Dramatisie-rung?, in: Arno Pilgram/Cornelius Prittwitz (Hrsg.), Krimi-nologie als Akteurin und Kritikerin gesellschaftlicher Ent-wicklung (Jahrbuch Rechts- und Kriminalsoziologie), Baden-Baden 2004 (i. E.).


ein „politisch-publizistischer Verstärkerkreislauf“konstatieren.16

3. Sicherheit bekommt einen warenförmigen Cha-rakter: Unsicherheitsgefühle sind die Vorausset-zungen für einen prosperierenden Markt vonTürschlössern, schwarzen Sheriffs, Überwachungs-kameras und Versicherungen. Der privatwirt-schaftliche Sektor greift bestehende Verunsiche-rungen auf und schürt Ängste aus ökonomischemKalkül. Dabei werden Spaltungen vertieft: Sicher-heit wird verstärkt zu einem Gut für diejenigen,die es sich leisten können.

4. Finanzprobleme der Kommunen aufgrund vonBevölkerungsrückgang, Suburbanisierung, hohenTransferleistungen und besonders aufgrund derNeustrukturierung der Gewerbe- und Körper-schaftssteuer haben die Handlungsspielräume derStädte in den letzten Jahren enger werden lassen.Für soziale Projekte oder für die Straßenreinigungstehen weniger Mittel zur Verfügung, um sozialenAusgleich zu ermöglichen oder auch nur um dieviel zitierten Zeichen urbaner Unordnung wieGraffiti oder Müll zu beseitigen. Die Prioritätender Kommunen liegen in Zeiten vermeintlichenWettbewerbs woanders: Prestigeträchtige Projektewie Privatuniversitäten, Musicals oder die Auf-wertung städtischer „Visitenkarten“ haben Vor-rang.

Dispositionen und strukturelle Hintergründe

5. Der Wandel des Arbeitsmarktes und die Ero-sion des Wohlfahrtsstaats führen dazu, dass seitden siebziger Jahren wachsende Minderheiten dieErfahrung sozialen Abstiegs bis hin zur Ausgren-zung machen. Die zunehmende Unsicherheit vonArbeitsplätzen und individuellen Karrieren sowieder Abbau von Sozialleistungen führen zum Ver-lust sozialer Sicherheit. Zusammen mit Individua-lisierungsprozessen entsteht ein Gefühl der „onto-logischen Unsicherheit“.17 Gerade in Zeitenverschärften sozialen Wandels werden allgemeine,diffuse Unsicherheiten gewissermaßen umcodiertin Ängste vor Kriminalität.

6. Die Erosion traditioneller Milieus und die Plu-ralisierung von Lebensstilen erschweren es, dieüber Kleidung und Habitus zur Schau getragenensozialen Rollen der anderen zu interpretieren. Sti-lisierte Verhaltenweisen werden abgelöst durch

Inszenierungen von Individualität. Misstrauen, jadie Unterstellung krimineller Absichten gegen-über dem Fremden erscheint in dem Maße alszunehmend subjektiv „vernünftig“18, in dem sichdie durch relative Verlässlichkeit und Erwartbar-keit in den sozialen Beziehungen gekennzeichne-ten traditionellen Milieus auflösen. Die verunsi-chernde Fremdheit wird erhöht. Gleiches gilt imZusammenhang mit Migration.

7. Der demographische Wandel und die Schrump-fung von Städten verändern die Stadtgesellschaf-ten. Der Anteil der über 60-Jährigen hat sich inwestdeutschen Großstädten bereits zwischen 1950und 1980 verdoppelt, und ältere Menschen sindsensibler für Verunsicherungen. Der Bevölke-rungsrückgang vor allem in ostdeutschen Städtenverringert zudem in vielen Stadtteilen die Intensi-tät informeller sozialer Kontrolle.

8. Symbolische Verletzungen der öffentlichen Ord-nung wie Verunreinigungen oder Vandalismuskönnen als Signale einer Lockerung der Selbstkon-trollen einer zivilisierten, urbanen Lebensweiseinterpretiert werden. Entsprechend dem „Thomas-Theorem“ wird, wenn Individuen eine Situationals bedrohlich interpretieren, diese tatsächlichbedrohlich, unabhängig von ihren „objektiven“Qualitäten.

9. In den Großstädten entwickeln sich drei Insel-systeme. Auf der untersten Ebene finden sichdie ortsgebundenen Armutsmilieus, darüber dieArbeits-, Freizeit- und Wohnorte der Lebensstil-gruppen der Mittelschicht, darüber das Milieu inter-national orientierter, hoch qualifizierter Arbeits-kräfte. Diese Milieus überlagern sich und spiegelngleichzeitig die auseinander gehende Schere zwi-schen Arm und Reich. Es entsteht eine Vielzahlunerwünschter Nachbarschaften, deren Grenzenkontrolliert werden sollen. Solche Kontrolle wirdals umso dringlicher empfunden, je tiefer die sozia-len Spaltungen reichen.

10. Das Leben in der Stadt ist prinzipiell verunsi-chernd. Der Kontakt mit sozial, kulturell und/oderbiographisch Fremden ist nicht nur reizvoll und pro-duktiv, er setzt auch Ängste frei. Sich im öffentli-chen Raum zu bewegen bedeutet prinzipiell einenVerlust an Kontrolle und grundsätzliche Unsicher-heit darüber, welche Wege und Absichten die ande-ren verfolgen. Es besteht eine Diskrepanz zwischendem, was man eigentlich wissen müsste, um eine16 Vgl. Sebastian Scheerer, Der politisch-publizistische

Verstärkerkreislauf, in: Kriminologisches Journal, 10 (1978)3, S. 223–227.17 Vgl. Anthony Giddens, Konsequenzen der Moderne,Frankfurt/M. 1995.

18 Roland Hitzler, Bedrohungen und Bewältigungen, in:ders./Helge Peters (Hrsg.), Inszenierung: Innere Sicherheit.Daten und Diskurse, Opladen 1998, S. 204.


Situation im öffentlichen Raum kontrollieren zukönnen, und dem, was man tatsächlich weiß.19

Terrorismus und wachsende Kriminalität werdenregelmäßig als weitere Ursachen diskutiert bzw.die Notwendigkeit, Überwachung auszuweiten,wird damit begründet. Beides ist zu problematisie-ren. Die Anschläge vom September 2001 verdeut-lichten auf drastische Weise, dass Maßnahmen wiedie Videoüberwachung entsprechende Taten nichtverhindern. Wichtiger ist: Die oben beschriebenenEntwicklungen begannen bereits weit vor diesenEreignissen. Der Terrorismusdiskurs führt jedochdazu, dass die Überwachungsmaßnahmen weiterintensiviert werden. Als terroristisch bezeichneteHandlungen20 dienen vor allem als Legitimationfür das staatliche Handlungsfeld Innere Sicherheit.„Bedauerliche Verhältnisse schaffen günstigeGelegenheiten“, schreibt Edelmann,21 und dies giltauch für Terrorismus.

Aber auch die Annahme, neue Kontrollformenseien Reaktionen auf „normale“ Kriminalität,erscheint fragwürdig.22 So besteht kein kausalerZusammenhang zwischen „objektiver“ Kriminali-tätsbelastung und „subjektiver“ Kriminalitäts-furcht. Die Wahrnehmung von Kriminalität, Straf-bedürfnisse in der Bevölkerung und dieSanktionspraxis der Gerichte korrelieren mit poli-tischen Kampagnen und der medialen Präsenz ent-sprechender Themen, und sie beeinflussen sich

gegenseitig.23 Auch fühlen sich Individuen nichtzwangsläufig durch mehr Mauern oder mehrKameras sicherer, denn diese erinnern permanentan vermeintliche Gefahren. Zudem sind signifi-kante Zusammenhänge zwischen Kontrollmaß-nahmen und der Entdeckungswahrscheinlichkeiteinerseits und der Zu- bzw. Abnahme von sankti-onswürdigen Handlungen andererseits zweifelhaft,wie am Beispiel der Videoüberwachung verdeut-licht wurde.

Ausblick

Die Überwachung von Städten hat vielfältige, teil-weise nur schwer greif- und veränderbare Hinter-gründe. Die Gefahren überschießender Kontrollensind leicht zu überschauen: Umfängliche Datenbe-stände über Bürgerinnen und Bürger sind die Vor-aussetzung, Daten missbrauchen zu können.Räumliche Ausgrenzungsprozesse verschärfen diesoziale Exklusion. Integration ist aber gerade dieVoraussetzung für eine zivilisierte, toleranteUmgangsweise. Mit der sozialen und kulturellenHomogenisierung einzelner Räume als Folge vonsicherheitstechnisch überhöhter Segregation wirddie Möglichkeit unterminiert, in der GroßstadtToleranz und zivilisierten Umgang mit Differenztäglich zu erlernen. Potenziale sozialen Fort-schritts werden nicht genutzt.

Urbanität ist eine Errungenschaft, aber auch eineZumutung. Diese Zumutung müssen Individuenund Gesellschaft aushalten, soll ihr befreiendesMoment erhalten bleiben und das Ideal von Groß-stadt als Ort der Emanzipation, der positiven Indi-vidualisierung und der durchgesetzten Demokratiejemals verwirklicht werden. Politik und Ökonomiemüssten die Voraussetzungen dafür erhalten bzw.schaffen. Die Logik dieser Systeme scheint diesjedoch zunehmend zu verhindern.

19 Vgl. Zygmunt Bauman, Flaneure, Spieler und Touristen,Hamburg 1997.20 Vgl. Sebastian Scheerer, Einige definitionstheoretischeAspekte des „Terrorismus“, in: Birgit Menzel/Kerstin Ratzke(Hrsg.), Grenzenlose Konstruktivität?, Opladen 2003, S. 85–98, zum Wandel des Begriffs.21 Murray Edelmann, Erzeugung und Verwendung sozialerProbleme, in: Journal für Sozialforschung, 28 (1988) 2,S. 175– 192, hier: S. 177.22 Fraglich ist schon, inwieweit Kriminalität und damit ihreZu- oder Abnahme überhaupt gemessen werden kann. Sovariieren Etikettierungsprozesse, in denen Handlungen alsnormativ unangemessen und als kriminell gedeutet werden,mit ihrem sozialen Kontext und mit der Zeit. Auch ist zu be-rücksichtigen, dass die PKS in erster Linie „ein Tätigkeits-nachweis polizeilicher Kriminalitätskontrolle“ (vgl. Bundes-ministerium des Innern/Bundesministerium der Justiz, ErsterPeriodischer Sicherheitsbericht, Berlin 2001, S. 312) ist unddass sie darüber hinaus vor allem die Entwicklung des An-zeigeverhaltens widerspiegelt. Zuschreibungsprozesse vonAkteuren sozialer Kontrolle könne auch in Dunkelfeld-studien nicht gemessen werden.

23 Vgl. Katherine Beckett, Making Crime Pay: Law andOrder in Contemporary American Politics, New York 1997,sowie Christian Pfeiffer/Michael Windzio/Matthias Klei-mann, Die Medien, das Böse und wir. Zu den Auswirkungender Mediennutzung auf Kriminalitätswahrnehmung, Straf-bedürfnisse und Kriminalpolitik, unveröff. Ms., 2004.


Wolfgang Hetzer

Europäische Strategien gegen Geldwäscheund Terror

Die Europäische Kommission hat am 30. Juni 2004einen Vorschlag für eine „Richtlinie des Europä-ischen Parlaments und des Rates zur Verhinderungder Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke derGeldwäsche einschließlich der Finanzierung desTerrorismus“ (3. Geldwäscherichtlinie – 3. GWRL)vorgelegt.1 Der seinerzeit zuständige Kommissarfür den Binnenmarkt, Fritz Bolkestein, erklärte,dass der Kampf gegen Geldwäsche und Terroris-mus für die Kommission höchste politische Priori-tät genieße. Seit dem Erlass der ersten Geldwäsche-richtlinie im Jahr 1991 habe die EuropäischeGemeinschaft bei den internationalen Bemühun-gen zur Verhinderung des Waschens von Erlösenaus Straftaten an vorderster Front gestanden. Mas-sive Ströme „schmutzigen“ Geldes könnten derStabilität des Finanzsektors schaden und den Bin-nenmarkt gefährden, während der Terrorismus dieGrundfesten unserer Gesellschaft erschüttere. DieNeufassung der vierzig Empfehlungen der Finan-cial Action Task Force (FATF) vom Juni 2003 habeden internationalen Standard bei der Bekämpfungder Geldwäsche erhöht und den Geltungsbereichauf die Terrorismusfinanzierung ausgedehnt. Die 3.GWRL müsse diesem Standard gerecht werdenund seine Anwendung in der erweiterten Europä-ischen Union (EU) gewährleisten. Der Vorschlagist dem Europäischen Parlament und dem Minister-rat im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrenszur Annahme vorgelegt worden. Die Niederlande,die vom Juli bis Dezember 2004 den Vorsitz im Rathaben, wollen dem Vorschlag für die 3. GWRLPriorität einräumen.

Mit der ersten Geldwäscherichtlinie waren dieMitgliedstaaten verpflichtet worden, Geldwäschevon Erlösen aus Drogenstraftaten zu untersagenund dafür zu sorgen, dass in den nationalenFinanzsektoren die Identität der Kunden festge-stellt wird, dass Belege aufbewahrt, interne Kon-troll- und Mitteilungsverfahren eingeführt und denBehörden Transaktionen gemeldet werden, die aufGeldwäsche hindeuten. Die Beschränkung aufDrogenstraftaten erwies sich bald als zu eng. Miteiner Änderungsrichtlinie (2001/97/EG) erfolgte

die Einbeziehung des Waschens von Erlösen ausschweren Straftaten, die beträchtliche Erträge her-vorbringen und mit einer langen Freiheitsstrafegeahndet werden können. Die Finanzierung desTerrorismus war bislang nicht ausdrücklichgenannt. Die Mitgliedstaaten sind aber der Auf-fassung, dass alle Straftaten im Zusammenhangmit der Finanzierung des Terrorismus als „schwereStraftaten“ gelten.

Strategien

Der Europäische Rat erklärte am 21. September2001, dass der Terrorismus eine „wirkliche Heraus-forderung für die Welt und Europa“ bedeute unddass seine Bekämpfung eines der vorrangigenZiele der EU sein werde. Wenige Tage später ver-abschiedete der Sicherheitsrat der VereintenNationen die Resolution 1373, in der bekräftigtwurde, dass terroristische Handlungen eine Bedro-hung des Friedens und der Sicherheit darstellen.Der Rat versicherte am 8. Oktober 2001, dass dieUnion und ihre Mitgliedstaaten an der globalenKoalition gegen den Terrorismus unter der Ägideder Vereinten Nationen teilnehmen werden und inenger Abstimmung mit den USA gegen dieFinanzquellen des Terrorismus vorgehen wollen.Dies sollte insbesondere durch eine Verstärkungder Zusammenarbeit zwischen den Dienststellengeschehen, die für die Terrorismusbekämpfungzuständig sind: Europol, Eurojust, Nachrichten-und Polizeidienste sowie die Justizbehörden.

Im „Gemeinsamen Standpunkt des Rates vom27. Dezember 2001 über die Bekämpfung des Ter-rorismus“2 wird erklärt, dass die vorsätzliche Be-reitstellung oder Sammlung von Geldern durchStaatsangehörige oder im Hoheitsgebiet der Mit-gliedstaaten der EU mit der Absicht, diese zurAusführung terroristischer Handlungen zu ver-wenden, unter Strafe gestellt wird. Gelder undsonstige Vermögenswerte oder wirtschaftliche

1 Kommissionsvorschlag (KOM) (2004) 448 endg.2 Amtsblatt der Europäischen Union (ABl.) L 344 vom28. 12. 2001, S. 90.


Ressourcen von Personen oder Körperschaftenmit einem spezifizierten Bezug zum Terrorismuswerden eingefroren. Personen, die terroristischeHandlungen finanzieren, planen, unterstützenoder begehen, sollen auf dem Gebiet der EU kei-nen sicheren Zufluchtsort erhalten. Die Mitglied-staaten gewähren im Einklang mit dem Völker-recht und dem jeweiligen innerstaatlichen Rechteinander sowie Drittstaaten größtmögliche Hilfebei strafrechtlichen Ermittlungen oder Strafver-fahren im Zusammenhang mit der Finanzierungoder Unterstützung terroristischer Handlungen,einschließlich der Hilfe bei der Beschaffung desfür die Verfahren notwendigen Beweismaterials.Die Bewegungsfreiheit von terroristischen Grup-pen soll durch wirksame Grenzkontrollen, dieKontrolle der Ausgabe von Ausweispapieren undReisedokumenten und Maßnahmen gegen Fäl-schung und betrügerischen Gebrauch von Doku-menten verhindert werden. Am selben Tag hat derRat die „Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 überspezifische, gegen bestimmte Personen und Orga-nisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zurBekämpfung des Terrorismus“3 erlassen, weil ereine Ergänzung der Verwaltungs- und Gerichtsver-fahren gegen terroristische Organisationen in derEU und in Drittländern für erforderlich hielt.

Im „Rahmenbeschluss des Rates vom 13. Juni2002 zur Terrorismusbekämpfung“4 wird hervorge-hoben, dass der Terrorismus einen der schwerstenVerstöße gegen die universellen Werte darstellt,auf denen die EU beruht. In Art. 1 ist festgelegt,dass jeder Mitgliedstaat die erforderlichen Maß-nahmen trifft, um sicherzustellen, dass Hand-lungen, die nach den einzelstaatlichen Rechts-vorschriften als Straftaten definiert sind, alsterroristische Straftaten eingestuft werden, wennsie mit bestimmten Zielsetzungen begangen wer-den. Bemerkenswert ist der Hinweis, dass derRahmenbeschluss nicht die Pflicht berührt, dieGrundrechte und die allgemeinen Rechtsgrund-sätze, wie sie in Art. 6 des Vertrages über die EUniedergelegt sind, zu achten (Art. 1 Abs. 2). Unter„terroristischer Vereinigung“ versteht man einenauf Dauer angelegten organisatorischen Zusam-menschluss von mehr als zwei Personen, diezusammenwirken, um terroristische Straftaten zubegehen. Ein Zusammenschluss ist organisiert,wenn er nicht nur zufällig zur unmittelbaren Bege-hung einer strafbaren Handlung gebildet wird. Ermuss nicht notwendigerweise eine kontinuierlicheZusammensetzung oder eine ausgeprägte Struktur

haben (Art. 2). Der Rahmenbeschluss sieht auchdie Sanktionierung juristischer Personen vor(Art. 7 und 8).

Die Europäische Kommission hat in einer „Mittei-lung an den Rat und das Europäische Parlamentüber bestimmte Maßnahmen, die zur Bekämpfungdes Terrorismus und anderer schwerwiegenderFormen der Kriminalität, insbesondere im Hin-blick auf die Verbesserung des Informationsaus-tausches, zu treffen sind“, einen Vorschlag füreinen „Beschluss des Rates über den Informati-onsaustausch und die Zusammenarbeit betreffendterroristische Straftaten“ vorgelegt.5 Es wirdbetont, dass Ursachen und Auswirkungen des Ter-rorismus komplexer und unterschiedlicher Natursind. Die Terrorismusbekämpfung müsse künftigzu den obersten Prioritäten der EU gehören.Damit der Terrorismus „ausgerottet“ und mög-lichst an seinen Wurzeln bekämpft werden kann,müsse vor allem etwas gegen die Finanzierungs-quellen terroristischer Vereinigungen unternom-men werden.

Dies ist nach Einschätzung der Kommission einäußerst schwieriges Unterfangen. Sie ist der Über-zeugung, dass Maßnahmen zur Bekämpfung derorganisierten Kriminalität und solche zur Bekämp-fung des Terrorismus verknüpft werden müssen.Die Zusammenhänge zwischen Terrorismus undanderen Formen der Kriminalität, vor allem derorganisierten, sind nicht immer offenkundig. Den-noch bestehen nach Wahrnehmung der Kommis-sion hinsichtlich der Vorgehensweisen und derFinanzierung Verbindungen, mitunter sogar zwi-schen den Vereinigungen selbst. Dies gilt insbeson-dere für den illegalen Handel mit Waffen, Betäu-bungsmitteln und Diamanten, aber auch fürProduktfälschung und -piraterie. TerroristischeVereinigungen gehen ähnlich wie kriminelle vor,versuchen, sich durch Erpressung, Entführungoder illegalen Handel und Betrug Geld zu ver-schaffen, und greifen auf Bestechungspraktikenund Geldwäsche zurück. Die Kommission glaubt,dass es durch Mobilisierung der Staaten im Kampfgegen den Terrorismus und durch Sensibilisierungder Bürger möglich sein sollte, die „legalen“ Quel-len des Terrorismus auszutrocknen. Sie plädiertdafür, die vom Rat der EU am 21. Dezember 1998angenommene „Gemeinsame Maßnahme zurStrafbarkeit der Beteiligung an einer kriminellenVereinigung“6 zu überarbeiten. Diese Maßnahmebetrifft nicht nur die organisierte Kriminalität,sondern auch terroristische Vereinigungen, soweit

3 Ebd., S. 70.4 ABl. L 164 vom 22. 6. 2002, S. 3.

5 KOM (2004) 221 endg. 2004/0069 (CNS).6 ABl. L 351 vom 29. 12. 1998, S. 1.


sie insbesondere auf die Straftaten nach Art. 2 desEuropol-Übereinkommens abstellt, das auch diePrävention und Bekämpfung des Terrorismus zumZiel hat. Vorgeschlagen wird die Erstellung einerelektronischen Liste der Personen, Vereinigungenund Körperschaften, gegen die Antiterrormaßnah-men gerichtet sind oder gegen die strafrechtlichermittelt wird. Zum Zweck des Einfrierens vonGeldern und sonstigen Vermögenswerten der anterroristischen Handlungen beteiligten Personen,Vereinigungen und Körperschaften werden Listenerstellt, die regelmäßig aktualisiert und im Amts-blatt der EU veröffentlicht werden. Viele der dortgenannten Personen und Vereinigungen bedürfenbesonderer Aufmerksamkeit, vor allem im Ban-kensektor, wo finanzielle Einschränkungen für siegelten.

Nach Auffassung der Kommission sollte in jedemMitgliedstaat die Einrichtung eines effizientenSystems zur Registrierung von Bankkonten ange-strebt werden, so dass eine rasche Antwort aufRechtshilfeersuchen möglich wird. In der polizeili-chen und justiziellen Zusammenarbeit gibt es vorallem im Bereich der Finanzdelikte erheblicheSchwierigkeiten, weil es kaum gelingt, Untersu-chungen zu Konten und Bankbewegungen erfolg-reich abzuschließen. Eine zentrale Erfassung derBankkonten könnte dazu beitragen, Kapitalbewe-gungen im Rahmen strafrechtlicher Ermittlungenbezüglich der Finanzierung des Terrorismus undder Geldwäsche besser zurückzuverfolgen. Dasmit dem Rechtsakt des Rates vom 16. Oktober2001 erstellte Protokoll zu dem Übereinkommenüber die Rechtshilfe in Strafsachen zwischen denMitgliedstaaten der EU enthält Bestimmungenüber Auskunftsersuchen zu Bankkonten und -ge-schäften und über Ersuchen um Überwachung vonBankgeschäften.7

Es bedarf auch eines Mechanismus, der das Sam-meln und Übermitteln von Informationen ermög-licht und das Vordringen terroristischer Vereini-gungen in legale Tätigkeitsbereiche verhindert.Legale Körperschaften werden von terroristischenVereinigungen für deren Zwecke, insbesondereihre Finanzierung, benutzt. Ebenso dringen orga-nisierte kriminelle Vereinigungen zum Zwecke derGeldwäsche in legale Tätigkeitsbereiche vor. Essollte nicht mehr zweifelhaft sein, dass eine bes-sere Transparenz juristischer Personen, einschließ-lich der Organisationen ohne Erwerbscharakter(„Gemeinnützigkeit“), sich bei der Präventionsowohl der organisierten Kriminalität als auch des

Terrorismus als wirksam erweist. In der Strategieder EU für den Beginn des neuen Jahrtausends istdaher zu Recht die Empfehlung zu finden, dasssich die Mitgliedstaaten bemühen sollen, im Ein-klang mit den datenschutzrechtlichen Bestimmun-gen Daten über die an der Gründung und Leitungder in ihrem Hoheitsgebiet eingetragenen juristi-schen Personen beteiligten natürlichen Personenzu erheben und zu sammeln, um so über ein Mittelgegen das Vordringen der organisierten Kriminali-tät in den öffentlichen und den legalen privatenSektor zu verfügen.8

Im Hinblick auf eine wirksamere Bekämpfung derKriminalität und des Terrorismus sollte auch dieEinführung eines europäischen Strafregisterserwogen werden. Darüber hinaus muss nach denVorstellungen der Kommission (in der Zwischen-phase) ein umfassender Informationsaustauschzwischen Mitgliedstaaten und den für die Terroris-musbekämpfung zuständigen Stellen der Unionstattfinden. Der Beschluss 2003/48 JI des Ratesvom 19. Dezember 2002 über die Anwendungbesonderer Maßnahmen im Bereich der polizei-lichen und justiziellen Zusammenarbeit bei derBekämpfung des Terrorismus ist ein erster wichti-ger Schritt.

Nach den Anschlägen von Madrid hat der Europä-ische Rat am 25. März 2004 eine Erklärung überdie Bekämpfung des Terrorismus angenommen, inder die Erforderlichkeit eines revidierten Aktions-plans zur Bekämpfung des Terrorismus hervorge-hoben wird. Zu den neuen strategischen Zielen,die in dem Aktionsplan vom 7. Juni 2004 aufge-führt werden, gehören die Vertiefung der interna-tionalen Anstrengungen zur Terrorismusbekämp-fung, die Erschwerung des Zugangs für Terroristenzu finanziellen und wirtschaftlichen Ressourcen,die Maximierung der Fähigkeiten zur Aufdeckung,Untersuchung, Verfolgung und Verhütung terro-ristischer Angriffe, der Schutz der Sicherheit derinternationalen Verkehrsverbindungen und dieSicherung eines wirksamen Grenzkontrollsystems,die Verstärkung der Fähigkeiten zur Bewältigungder Folgen eines terroristischen Angriffs, die Iden-tifizierung und Behandlung der Faktoren, die fürdie Unterstützung und Rekrutierung für den Ter-rorismus erheblich sind, und die Entwicklung vonMaßnahmen zur Unterstützung von Drittländernbei der Verstärkung ihrer Fähigkeiten zur Terror-abwehr im Rahmen der Außenbeziehungen derEU.

7 ABl. C 326 vom 21. 11. 2001, S. 1. 8 ABl. C 124 vom 3. 5. 2000, S. 1.


Motive und Definitionen

Die Kommission hält die Bekämpfung der Geld-wäsche für eines der wirksamsten Mittel gegen dieorganisierte Kriminalität. Daher ist sie zu Rechtder Auffassung, dass neben strafrechtlichen Maß-nahmen Präventivmaßnahmen über das Finanz-system zweckdienlich sind. Ohne ein koordiniertesVorgehen gegen Geldwäsche auf Gemeinschafts-ebene könnten Geldwäscher in einem einheitli-chen Finanzraum leichter operieren. Geldwäscheerfolgt grenzübergreifend, und nationale Allein-gänge haben nur eine sehr begrenzte Wirkung.Seit etlichen Jahren gibt es einen Trend zu einergegenüber den Anfangszeiten der Geldwäschebe-kämpfung erheblich weiter gefassten Definitionder Geldwäsche auf der Grundlage eines breiterenSpektrums von Straften, die der Geldwäschevorangehen oder zugrunde liegen („Vortaten“).Eine Ausweitung des Vortatenkatalogs erleichtertdie Meldung verdächtiger Transaktionen und dieinternationale Zusammenarbeit. In diesem Zu-sammenhang ist nicht nur eine harmonisierteFassung der Definition des Begriffs „schwereStraftaten“ geboten. Die Palette der kriminellenHandlungen, die dem Geldwäschebegriff zugrundeliegt, erscheint erweiterungsbedürftig. Dabei gehtes um „Terrorismus“ und „Finanzierung terroristi-scher Handlungen“. Es darf aber nicht übersehenwerden, dass nicht nur „bemakelte“, mit einemjuristischen Makel behaftete Gelder für terroristi-sche Zwecke eingesetzt werden, sondern auchlegale. Deshalb sollte nicht nur der Terrorismusder Liste schwerer Straftaten hinzugefügt werden;vielmehr muss auch der Geldwäschebegriff so ver-ändert werden, dass er dieser „Misch“-Finanzie-rung Rechnung trägt.

Die Kommission schlägt vor, u. a. folgende, vorsätz-liche Handlungen als Geldwäsche anzusehen (Art. 1der 3. GWRL): Umtausch oder Transfer von Vermö-gensgegenständen mit einer bestimmten Kenntnisund Zielvorstellung;9 Verheimlichung oder Ver-schleierung der wahren Natur, Herkunft, Lage, Ver-fügung oder Bewegung von Vermögensgegenstän-den oder des tatsächlichen Rechts oder Eigentumsan Vermögensgegenständen in der bereits spezifi-

zierten Kenntnis; Erwerb, Besitz oder Verwendungvon Vermögensgegenständen in Kenntnis ihrerBemakelung; jede Bereitstellung oder Sammlungrechtmäßig erworbener Vermögensgegenstände inder Absicht, diese ganz oder teilweise für terroristi-sche Zwecke zu verwenden, oder in Kenntnis dieserTatsache; Beteiligung an einer der oben aufgeführ-ten Handlungen, Zusammenschlüsse oder geheimenAbsprachen zur Ausführung einer solchen Hand-lung. Geldwäsche soll auch dann gegeben sein, wennTätigkeiten, die den zu waschenden Vermögensge-genständen zugrunde liegen, im Hoheitsgebiet einesanderen Mitgliedstaates oder eines Drittlandes vor-genommen wurden.

Angesichts des in Art. 1 Abs. 1 der 3. GWRL ent-halten Pönalisierungsgebotes („Die Mitgliedstaa-ten sorgen dafür, dass Geldwäsche eine Straftatdarstellt“) und des Gebotes wirksamer Sanktionie-rung müssen natürliche Personen strafbar sein, dieihren Pflichten zur Kundenidentifizierung, Beleg-aufbewahrung und Meldung verdächtiger Trans-aktionen nicht nachkommen. Art. 2 der 3. GWRLumschreibt den Geltungsbereich der Richtlinie. Erumfasst Kredit- und Finanzinstitute, Abschluss-prüfer, externe Buchprüfer, Steuerberater, Notareund andere selbstständige Angehörige von Rechts-berufen, wenn sie im Namen und auf Rechnungihres Klienten Finanz- oder Immobilientransaktio-nen tätigen oder andere Transaktionen planenoder durchführen (Kauf und Verkauf von Immobi-lien oder Gewerbebetrieben; Verwaltung vonGeld, Wertpapieren oder sonstigen Vermögens-werten; Eröffnung oder Verwaltung von Bank-,Spar- oder Wertpapierkonten; Beschaffung der zurGründung, zum Betrieb oder zur Verwaltung vonGesellschaften erforderlichen Mittel; Gründung,Betrieb oder Verwaltung von Treuhandgesellschaf-ten, Gesellschaften oder ähnlichen Strukturen).Darüber hinaus gilt die 3. GWRL auch für An-bieter von Dienstleistungen für Treuhandgesell-schaften und Unternehmen, die nicht unter dievorgenannten Kategorien fallen; Versicherungs-vermittler bei der Vermittlung von Lebensversi-cherungen und anderen Versicherungen mit Anla-gezweck; Immobilienmakler; andere Personen, diemit Gütern handeln oder Dienstleistungen erbrin-gen, wenn die Zahlung in bar erfolgt und min-destens 15 000 Euro beträgt, unabhängig davon,ob das Geschäft in Form einer einzigen Transak-tion oder mehrerer verbundener Transaktionenabgewickelt wird; das gilt auch für Kasinos.

Von besonderer Bedeutung ist die Feststellung derIdentität von Kunden bzw. der Feststellung des„wirtschaftlichen Eigentümers“. Mittlerweile wer-den auch Lebensversicherungsvermittler sowie

9 Kenntnis der Tatsache, dass die Vermögensgegenständeaus einer kriminellen Tätigkeit oder aus der Beteiligungdaran stammen. Ziel muss es sein, den illegalen Ursprung derVermögensgegenstände zu verheimlichen oder zu ver-schleiern oder Personen, die an einer solchen Tätigkeit be-teiligt sind, dabei zu helfen, den Rechtsfolgen ihrer Tat zuentgehen.


Treuhand- und Unternehmensdienstleister fürGeldwäschezwecke missbraucht. Deren Einbezie-hung in den Pflichtenkreis ist daher angebracht.Notare und selbstständige Angehörige von Rechts-berufen unterliegen bereits den Bestimmungender geltenden Richtlinie, wenn sie sich – ein-schließlich der Steuerberatung – an Finanz- undUnternehmenstransaktionen beteiligen, bei denendie Missbrauchsgefahr im Sinne einer Geldwäschegroß ist. Allerdings müssen Freistellungen vonMeldepflichten gelten, wenn es um Informationengeht, die vor oder nach einem Gerichtsverfahrenbzw. während eines Gerichtsverfahrens oder imRahmen der Beurteilung der Rechtslage für einenKlienten erlangt wurden. Zur Wahrung der in derEuropäischen Konvention zum Schutze der Men-schenrechte und Grundfreiheiten und im Vertragüber die EU verankerten Rechte sollten nach Mei-nung der Kommission Abschlussprüfer, externeBuchprüfer und Steuerberater, die in einigen Mit-gliedstaaten einen Klienten in einem Gerichtsver-fahren verteidigen oder vertreten können oder dieRechtslage beurteilen, ebenfalls nicht der Melde-pflicht unterliegen.

Das Geldwäscherisiko ist bereichsspezifisch unter-schiedlich hoch. Ein risikobezogener Ansatz ver-langt differenzierte Sorgfaltspflichten bei Identifi-zierung und Überprüfung von Kunden. Gründlich-keit ist erforderlich bei Geschäftsbeziehungen zuEinzelpersonen, die wichtige öffentliche Positio-nen bekleiden oder bekleidet haben. Dies gilt ins-besondere für solche, die aus Ländern stammen, indenen Korruptionsdelikte weit verbreitet sind.Verdächtige Transaktionen müssen an die zustän-digen Behörden gemeldet werden. Hierzu sollten„zentrale Meldestellen“ in allen Mitgliedstaateneingerichtet werden, die auch über den Versucheiner Geldwäsche zu informieren sind. Von zen-traler Bedeutung für die Wirksamkeit des Geld-wäschebekämpfungssystems ist der Schutz vonAngestellten der meldepflichtigen Institutionen.Die Mitgliedstaaten müssen entsprechende Vor-kehrungen gegen Einschüchterungs- und Bedro-hungsversuche treffen. Der grenzüberschreitendeCharakter der Geldwäsche und der Finanzierungterroristischer Handlungen verlangt nach derAnwendung des Gemeinschaftsstandards auch inZweigniederlassungen oder Filialen von Kredit-und Finanzinstituten der Gemeinschaft in Dritt-ländern, in denen es keine entsprechenden ein-schlägigen Rechtsvorschriften gibt. Die Verpflich-teten sollten Rückmeldungen über den Nutzenihrer Informationen und die ergriffenen Maßnah-men erhalten. Die Mitgliedstaaten sind daher auf-gerufen, einschlägige Statistiken zu führen und

diese permanent zu verbessern. Darüber hinaussollten sie vor allem effektive, verhältnismäßigeund abschreckende Sanktionen erlassen, die fürden Fall gelten, dass die nationalen Vorschriften,die aufgrund der 3. GWRL erlassen sind, missach-tet werden. Im Hinblick auf die häufige Mit-wirkung juristischer Personen insbesondere beikomplexen Geldwäscheaktivitäten ist auch derenSanktionierung geboten und eine entsprechendeGestaltung von Strafvorschriften erforderlich.

„Weiche“ Ziele und „weiche“ Waffen

Die Terroristen wissen, dass ein Sieg der USAoder „des Westens“ in einem antiislamischen Ideo-logiekampf ausgeschlossen ist. Sie wollen ihrenmenschenverachtenden Nihilismus zu einem Reli-gionskrieg stilisieren. Allein die Zahl der Selbst-mordattentate zeigt, wie viel religiöser „Brenn-stoff“ ihnen zu Verfügung steht. Das „alteEuropa“ hat die traurige Kunst erst erlernen müs-sen, Religionskriege zu beenden, nicht nur dieKonfessionskriege der Neuzeit, sondern auch dieFrontstellung zwischen Religion und Liberalismus,die sich seit der Französischen Revolution heraus-gebildet hatte.

Nach den terroristischen Attacken von Madridwurde von einem Angriff auf die „Seele Europas“gesprochen. Angst sei im Kalkül der Terroristendie zentrale Waffe, mit der sie auf die Lähmungdes öffentlichen Lebens abzielten. „Harte“Abwehr des Staates allein wird die „weichen“Ziele, also das Leben der gewöhnlichen Bürger,jedoch nicht hinreichend schützen können. Erfor-derlich sind auch „weiche“ Waffen: Zivilcourage,Gelassenheit, Beharrlichkeit, Selbstvertrauen undauch Trotz. Vielleicht geht es sogar um eine Artvon psychologischer Kriegführung: „Eine Gesell-schaft, die sich nicht einschüchtern lässt, die Opferaushält und ihr offenes Leben weiterlebt, ist vomTerror nicht zu besiegen.“10

Gleichwohl wird man in den Mitgliedstaaten derEU und auf gesamteuropäischer Ebene weitereErfolg versprechende Ansätze zur Terrorismusbe-kämpfung entwickeln müssen. Verhütung und Ver-folgung von Geldwäsche haben dabei größte stra-tegische Bedeutung. Ihr praktischer Nutzen wirdsehr viel höher sein als der gegenwärtige „Krieggegen Terror“.

10 Volker Ulrich, in: Süddeutsche Zeitung vom 5. 4. 2004,S. 4.


Wolf R. Dombrowsky

Terrorismus und die Verteidigung des Zivilen

Was das „Alte Europa“ von Anbeginn argwöhnte,bestätigen nun nicht nur der Geheimdienstaus-schuss des Kongresses der Vereinigten Staaten vonAmerika und der Abschlussbericht der UN-Waf-feninspekteure, sondern auch die CIA: Massenver-nichtungswaffen konnten im Irak nicht gefundenwerden. Die seinerzeit präsentierten „Quellen“erwiesen sich als Täuschungen.1

Wäre dieser „Ring der Vernebelungen“ nur einPolitthriller2 gewesen, könnte man mit den Schul-tern zucken. Dabei wünschte man sich, dass esbeim globalen „War on Terror“ wirklich darumginge, wofür gekämpft und gestorben wird: um dieVerteidigung des Zivilen, um Demokratie undMenschenrechte, um Freiheit und Wohlstand,kurz, um eine friedlichere, bessere Welt, wenigs-tens eine ohne Terror. Die Reaktionen auf den 11.September 2001 haben die Erreichbarkeit diesesZiels suggeriert: Die Anschläge mobilisierten dieAmerikaner vor allem moralisch, vergleichbar nurihrer Mobilisierung durch Pearl Harbor 1941. Wie-der sollte ein Krieg von Terror befreien, von Regi-men, die mit Füßen treten, was der Nation von1787 heilig ist und seitdem Modell steht für diewestliche Zivilisation.

Doch Osama Bin Laden und Al-Qaida existierenfort, auch wenn Afghanistans Berge von moderns-ten Ortungswaffen durchlöchert sind. Die Talibanwurden aus Kabul verjagt – zugunsten ihrer Vor-gänger, die sich mit westlichen Hilfen wiederbewaffnen, um alsbald jenen Staat beseitigen zukönnen, der nicht der ihre ist, sondern den derWesten zu seiner eigenen Beruhigung als demo-kratische Staatenbildung inszeniert, samt einerWahl, bei der das Wahlvolk kaum weiß, was Wäh-len bedeutet.

Mit dem Irak verfuhr die westliche Zivilisation inumgekehrter Weise. Statt „nation building“ wurdeein für vormoderne Verhältnisse erstaunlich gut

funktionierender Staat in die Wüste gebombt, ausGründen, die nicht stichhaltig waren, und ohneAussicht auf Erbauliches. Die für den Wiederauf-bau vorgesehenen Gelder werden von der allge-meinen nationalen Destruktion verschlungen, indie sich das Gegeneinander von Interessen, Eth-nien und Mörderbanden aufgelöst hat. Saudi-Ara-bien dagegen, dessen ultrafundamentale Eiferervon Wahabiten und Salafiten den internationalenTerrorismus nachweislich finanzieren, ist, imGegensatz zum Irak Saddam Husseins, als Verbün-deter nicht in Ungnade gefallen. Auf der nachunten offenen Skala der Menschenrechtsverletzun-gen gilt kein Maß mehr, seit die Befreier, wenn esopportun ist, ähnlich zu wüten scheinen wie dieDespoten, derer sie sich entledigen wollten.

Dabei entstammt doch die Moral der westlichenZivilisation ausgerechnet dem Kampf gegenDespotie und Willkür, samt ihrem vornehmstenGrundsatz: der Gleichheit aller vor Gesetz undRecht. Was ist passiert, dass diese Zivilisation ihrewertvollsten Erbschaften, vom Westfälischen Frie-den über die Menschenrechte bis zur Charta derVereinten Nationen, preiszugeben droht aufgrunddes Handelns einer unheiligen Allianz aus Gedan-kenlosen, die an gar nichts mehr glauben, undfanatisch Glaubenden, die zu wenig denken? Mussman den unvermeidbaren Fall großer Mächte, garden Untergang des Abendlandes befürchten?3

Zeitenwende „9/11“?

Wer über die Verteidigung des Zivilen schreibt,läuft Gefahr, den entschiedenen Gutmenschengeben zu wollen, der sich, gleich Nathan dem Wei-sen, zum Mediator zwischen widerstreitenden Kul-turen macht, zugleich aber auch Grenzen ziehtund ein Politikverständnis propagiert, wie es einstdie Gralshüter der wehrhaften Demokratie ver-fochten, als sie, mit dem Grundgesetz unter dem

1 Die obskure Rolle Achmed Chalabis für die amerika-nische Irak-Politik ohne Beteiligung von Irakern ist vielfachkritisiert worden: vgl. David L. Phillips, Pentagon’s postwarfiasco coming full-circle?, in: The Christian Science Monitorvom 24. 5. 2004 (www.csmonitor.com/2004/0524/p09s02-coop.html), sowie Seymor Hersh, Selective Intelligence, in:The New Yorker vom 19. 9. 2004 (www.newyorker.com/fact/content/?030512fa_fact).2 Vgl. Bob Woodward, Der Angriff, München 2004.

3 Vgl. Paul Kennedy, Aufstieg und Fall der großen Mächte.Ökonomischer Wandel und militärischer Konflikt von 1500bis 2000, Hamburg 1989, und Oswald Spengler, Der Unter-gang des Abendlandes. Umrisse einer Morphologie derWeltgeschichte, München 1963 (Orig. 2 Bde., 1918–1922).


Arm, „Radikale“ per Erlass vom öffentlichenDienst fern hielten. Tatsächlich geht es nicht umrituelle Politik oder die Exekution von Symbolenund Symbolischem, sondern um die Grundlagen,die den Transformationen ins Symbolische voraus-gehen, und um den Wert, den ein jeder dieserGrundlage beimisst.4 Man muss wissen, wofür zuleben, und noch wichtiger, wofür zu sterben lohnt.Dass uns Selbstmordattentäter, die um des Para-dieses und ein paar Jungfrauen willen zum Sterbenbereit sind, so fremd sind, könnte als gutes Zei-chen gedeutet werden. Nach zwei mörderischenKriegen und nach dem ZivilisationsbruchAuschwitz sollte uns das Leben so heilig gewordensein, dass sich für gar nichts zu sterben und fürabsolut nichts zu töten lohnt.

Doch ein Blick auf die Debatten um Abtreibung,Sterbehilfe, Gentechnik oder Todesstrafe belehrteines Schlechteren. Vermutlich ist uns gar nichtsheilig – was auch kein schlechtes Zeichen wäre,nach „Heil Hitler“ und all dem Unheil reinrassigerWunderheiler. Sind wir also völlig abgeklärte,ernüchterte Zeitgenossen? Die Frage ist nicht rhe-torisch, sollten wir es tatsächlich mit Menschen zutun haben, die „den Tod mehr lieben als dasLeben“ und die auf unseren Gräbern tanzen wol-len.5 Was können wir dem entgegensetzen? Bedarfes nicht mindestens ebenso starker Überzeugun-gen, um sich wehren zu können?

Der weltweite Terrorismus stellt uns nicht vorunmittelbare Notwehrsituationen. Die Menschenin den Twin Towers, in Madrid, Moskau oderBeslan starben chancenlos. Situationen wie in Flug93 der United Airlines sind die Ausnahme. Es gehtauch nicht um Endkämpfe „Mann gegen Mann“,sondern um Moral: Was sind mir die Grundlagen,die mir mein Leben ermöglichen, wirklich wert?Hier nützt kein Ungefähr. Die Scharia ist inakzep-tabel, ebenso ein Gottesstaat. Es ist eine histori-sche Errungenschaft – die im Übrigen viel Blutgekostet hat –, dass der Staat dem Recht unterwor-fen ist statt religiösen Nomenklaturen, die ihreInteressen als Offenbarung göttlicher Weisheitausgeben. Gleiches und unabhängiges Recht istdas höchste Gut abendländischer Zivilisation undihre unveräußerliche Grundlage, ohne die es keineVerständigung geben kann: Für diese Überzeu-gung bin ich bereit, mit dem Leben zu bezahlen.

Dass dies im Kontext des Terrorismus jedochdurch und durch falsch klingt, spürt man beimSchreiben und Lesen; in einem anderen Kontextbekommt es einen neuen Klang. Wer beispiels-weise am Straßenverkehr teilnimmt, übernimmtein „allgemeines Teilnahmerisiko“, das darinbesteht, „verunfallen“ zu können. Im Jahr 2001starben auf unseren Straßen beinahe 8 000 Men-schen. Unsere uneingeschränkte Mobilität ist unsdieses Teilnahmerisiko wert. Als Vielfahrer weißich um dieses Risiko, und obwohl es mich jederzeittreffen kann, akzeptiere ich es stillschweigend. Istes unangemessen, nach dem allgemeinen Teilnah-merisiko einer „offenen Demokratie“ zu fragen?Ist es politisch inkorrekt, unsere stillschweigendeBereitschaft zum Blutzoll für ein minder bedeu-tendes Gut wie Autofahren ins Verhältnis zu set-zen zur „Zahlungsbereitschaft“ für Rechtsstaat-lichkeit und Menschenrechte?

Selbst wenn diese unveräußerlichen Güter inGuantanamo oder im Abu-Ghraib-Gefängnis mitFüßen getreten werden, zeigt dies nur, dass keineZivilisation davor gefeit ist, von ihren Nutznießernunterminiert zu werden, zugleich aber auch, dassnicht jede Zivilisation bereit und in der Lage ist,dagegen Rechtsmittel einzulegen oder zuzulassen.6

Welche Rechtsmittel räumt die Scharia ein?Schützt sie, wie es Bassam Tibi an der westlichenRechtsordnung kritisiert, sogar jene, die sie abzu-schaffen suchen?7 Tibis Frage, ob „der Rechtsstaatdie ,offene Gesellschaft‘ noch gegen ihre Feindeschützen kann“, offenbart nicht die Schwäche, son-dern die Stärke unserer Zivilisation. Als allgemei-nes Menschenrecht gelten unsere Grundsätze füralle. Jede Einschränkung wie jeder Ausschlusswiderlegten sie. Folglich hat Metin Kaplan dasRecht, alle Rechtsmittel einer Zivilisation auszu-schöpfen, die er ablehnt und abschaffen will.Weder wird der Rechtsstaat dadurch zum Verlie-rer, wie Tibi meint, noch werden die Islamisten zuGewinnern. Das Gegenteil ist richtig: Der Rechts-staat wird zum Verlierer, wenn er aufgibt, was ihnausmacht. Baader-Meinhof haben diese Dynamikin Gang setzen und den Rechtsstaat durch Terrorzwingen wollen, mit Gegenterror und Folter zuantworten, um sich dadurch als Unrechtsstaat zuentlarven. Bis zu einem gewissen Grad ist diesdurch die Praxis des „Radikalenerlasses“ und diemassiv geschürte Denunziation kritischer Meinun-

4 Vgl. Reaktionen auf das Kopftuchverbot in Frankreich:Gesche Wüpper, Moslem oder nicht – wir sind alle Franzosen,in: Welt am Sonntag vom 5. 9. 2004, S. 12.5 „Wir werden auf ihren Gräbern tanzen“. Spiegel-Serieüber die Hintergründe der Terror-Anschläge vom 11. Sep-tember, in: Der Spiegel, Nr. 48 vom 26. 11. 2001, S. 140–146.

6 Vgl. Stefanie Dornschneider, Guantanamo darf kein Nie-mandsland mehr sein. Das amerikanische Verfassungsgerichtsetzt George Bushs Krieg gegen den Terror Grenzen, in: DieZeit vom 29. 6. 2004.7 Vgl. Bassam Tibi, Grenzen der Toleranz, in: Welt amSonntag vom 5. 9. 2004, S. 14.


gen als „Sympathisantensumpf“ damals auchgelungen.8

Die Frage, wie in Zeiten terroristischer Bedrohungdas Zivile verteidigt werden kann, ist keineswegsso neu, wie gelegentlich getan wird. Das régime dela terreur etwa, durch das in Frankreich nach 1793alle Konterrevolutionäre eingeschüchtert undbeseitigt werden sollten, mag den Begriff „Terro-rismus“ historisch datieren, nicht aber die Erfah-rung eines Schreckens, der Ohnmacht fühlen lässtbis zur Entblößung aufs Kreatürliche. In dieser all-gemeinen Form ist Terror von Anbeginn der Feindjeden Hegens und Pflegens, jeden Zivilisierensund Kultivierens. Der Schrecken aller Sinne machtjedes Besinnen unmöglich.9 Der 11. September2001 hat auf diese Weise gewirkt. Er erschrecktebis aufs Kreatürliche, dorthin, wo Wut, Hass undTrauer, Angst und Aggressionen lauern. DieseAntriebe wurden mobilisiert, statt sie zu bezäh-men. Zur Bezähmung hätte es der kollektivenBesinnung bedurft und damit des historischenMaßnehmens. Stattdessen wurde „9/11“ zur Zei-tenwende, zum history changing moment stilisiert,mit dem das Zeitalter des Terrorismus beginnt, alshabe es vordem keinen gegeben, schon gar nichtim Mutterland der westlichen Zivilisation.

Aporien des Wahrnehmens

Der Begriff der „Zivilgesellschaft“10 ist als Mode-wort in den Sprachschatz politischer Korrektheiteingegangen. Manche sehen in ihr einen Wert ansich, sozusagen das Wahre, Schöne, Gute als desPudels Kern der aufgeklärten, bürgerlichenGesellschaft. Dabei gilt als ausgemacht, dass Herr-schaft „demokratisch“ ist im Sinne legitimer undrechtsförmiger Interessenregulierung und Gesell-schaft stets hinreichend „zivil“ ist im Sinne einesEngagements für die gemeinsame Sache aller undeines friedlichen Umgangs miteinander auf derGrundlage wechselseitiger Anerkennung.11 Doch

Antonio Gramsci prägte den Begriff ganz anders.Er meinte mit „Zivilgesellschaft“ alles Nicht-Staat-liche, das den Gang des Politischen gleichwohlbestimmt und als „beharrendes Bollwerk“ jedeVeränderung zu verhindern vermag, sofern sieNachteile befürchten lässt.12 Damit ist Gramscisehr nahe an Robespierres Konterrevolution undEngels’ Staat als Ausschuss der herrschendenKlasse,13 und Denkwelten entfernt von modernerIdeologie, die Staat und Gesellschaft zu eineiigenZwillingen schönfärbt, die, in „Good-Governance“vereint, das gute Ganze in der antiken Traditionvon polis und bonum communum umhegen.

Wachsender Wohlstand scheint den Blick zu trü-ben, zumindest so lange, wie genügend Spielraumfür Wohltaten und Transferleistungen zu erübrigenist, damit Differenzen nicht zu Konflikten eskalie-ren. Wenn es knapp und eng wird, werden an denBollwerken die Zugbrücken eingeholt und dieSparempfehlungen durchgereicht bis zu jenen, diesich ihrer nicht erwehren können. EhrenamtlichesEngagement, Gemeinsinn und Zivilgesellschafthaben ihre Konjunkturen – antizyklisch zu denender Wirtschaft. Daran wäre nichts zu tadeln, gäbees neben dem zu überwindenden Mangel auch eingemeinsames gutes Konzept, um seine Ursachenzu beseitigen. „Blood, sweat and tears“ werdenbereitwillig vergossen, wenn daran geglaubt wird,dass es richtig ist und gerecht. Wo hingegen wederdie Ziele für richtig noch die Mittel ihrer Errei-chung für gerecht erachtet werden, fallen Staatund Gesellschaft auseinander, wird der Kampf par-tialer Interessen unverhohlen. Im historischenKontext zeigen solche Kämpfe die hässliche Seiteder „Schönwetter-Demokratie“, nämlich eine anti-zyklische Konjunktur der Entzivilisierung. Dochabnehmende Chancen münden keineswegszwangsläufig in Kriminalität und Radikalismus aufder einen und in Polizeistaat und Faschismus aufder anderen Seite. Die Übersteigerung ins einma-lig Monströse führt eher zu Besinnungslosigkeit,die Erinnern zum leeren Ritual macht statt zumBewusstsein, dass immer auch etwas ganz anderesmöglich ist und eine Wahl besteht.14

8 Vgl. Dieter Schenk, Der Chef. Horst Herold und dasBKA, Hamburg 1998, S. 113.9 Ich stütze mich auf die Forschungen von Dieter Claessens,Instinkt, Psyche, Geltung. Zur Legitimation menschlichenVerhaltens, Köln–Opladen 1970.10 Martin und Sylvia Greiffenhagen, Deutschland und dieZivilgesellschaft, in: Auf dem Wege zur Zivilgesellschaft, 49(1999) 3, hrsg. von der Landeszentrale für politische BildungBaden-Württemberg (www.lpb.bwue.de/aktuell/bis/3_99/zivil2.htm, einges. am 10. 9. 2004).11 Vgl. den Forschungsschwerpunkt „Zivilgesellschaft,Konflikte und Demokratie“ des Wissenschaftszentrums Ber-lin.

12 Vgl. Antonio Gramsci, Gefängnishefte, hrsg. von KlausBochmann/Wolfgang Fritz Haug, Hamburg–Berlin 1991 ff.;zusammengefasst bei Theo Votsos, Der Begriff der Zivilge-sellschaft bei Antonio Gramsci: Ein Beitrag zu Geschichteund Gegenwart politischer Theorie, Hamburg– Berlin 2001.13 „Die moderne Staatsgewalt“, so Friedrich Engels im„Manifest der Kommunistischen Partei“, „ist nur ein Aus-schuß, der die gemeinschaftlichen Geschäfte der ganzenBourgeoisklasse verwaltet.“ Marx-Engels-Werke, Bd. 4, Ber-lin (Ost) 1974, S. 459–493.14 Roosevelts „New Deal“ war diese historische Al-ternative. Sie zielte auf einen anderen „Staat“, ein anderes„Recht“ und einen anderen Umgang mit Minderheiten als


Haben wir heute gegenüber diesem ins einmaligMonströse übersteigerten Terrorismus überhauptnoch eine Wahl, ist ein ganz anderer Umgang mitihm möglich als fortwährende Eskalationen inKrieg, Gegenterror und eine lange Konjunktur derEntzivilisierung? Manche haben die USA bereitsvor „9/11“, vor den massiven Beschränkungen derbürgerlichen Freiheiten durch den „Patriot Act“und den in Guantanamo Bay suspendiertenGrundrechten als „Polizeistaat“ bezeichnet.15

Auch in der Bundesrepublik stehen Grundrechteund Freiheiten zur Disposition. Dabei sei nieman-dem unterstellt, dass Terrorismus nur ein Vorwandist. Allerdings zeigt unsere Geschichte, wie schweres ist, Freiheiten und Freiräume zurückzugewin-nen, wenn sie erst einmal verloren sind. Fernermuss die Tauglichkeit der bevorzugt angestrebtenMittel grundsätzlich bezweifelt werden. Sie sindzumeist unverhältnismäßig und bereits mittelfristigkontraproduktiv. Aktive Terroristen werden zu„Schläfern“, tauchen in „Ruheräume“ ab, kom-plettieren in fernen Ländern ihre unbefleckteTarnbiografie, machen womöglich Karriere in derGepäckabfertigung eines europäischen Flughafensoder einer Hafenmeisterei, während derweil dieGesellschaft nach Verdächtigen gerastert wird –beispielsweise nach Studenten technischer Fach-richtungen, die Internetseiten aufrufen, welche dieDienste als „einschlägig“ klassifizieren. Wo endendiese Menschen, wenn sich ihnen eröffnen sollte,dass sie überwacht und gespeichert wurden undseitdem als „Sympathisanten“ des Fundamentalis-mus gelten, denen sich alle Türen verschließen?Wäre das „Sicherheit“?

Allgemein formuliert stehen wir keineswegs vordem Dilemma, den Teufel mit dem Beelzebub aus-treiben zu müssen. Es geht nicht um die Gefahr,den Terror mit polizeistaatlichen Mitteln zubekämpfen und dadurch des Zivilen verlustig zugehen. Wahr ist vielmehr, dass ohne polizeistaat-liche und geheimdienstliche Mittel Terrorismusbe-kämpfung unmöglich ist. Warum diese Mittel perse problematisch sein sollen, müsste von jenenbelegt werden, die so etwas fortwährend behaup-ten. Die Bundeswehr ist keine Reichswehr und derStaatsschutz keine Gestapo. Gefährlich ist etwasanderes: Wir stehen in Gefahr, unsere Grundwerteeinzuschränken, um jener wenigen habhaft werden

zu können, die durch Terror unsere Wertordnungbeseitigen wollen. Wieso tun wir selbst, was desTerrorismus ist? Zumal nie und nimmer zubefürchten steht, dass es diesem Terrorismus auseigener Kraft gelingen könnte, seine Ziele zuerreichen. Dazu fehlt es ihm an Überzeugungs-kraft und auch an wirksamer Masse.

Wovor fürchtet man sich also? Dass die Frauender westlichen Welt Jeans und Lippenstift wegwer-fen und nach der Burka schreien? Dass ihre Män-ner in Bergcamps einrücken, um die Welt in diefeudale Herrlichkeit von Scheichs, Imamen, Clan-Despoten und warlords zurückzuentwickeln? DieVerheißungen der Gottesstaaten und ihrer Kriegergelten nur wenigen Frommen, während sich dieMehrheit nach den säkularen Verheißungen einerZivilisation sehnt, die Recht und Freiheit gewährt.Abermals ließe Geschichte zur Besinnung kom-men: Die meisten Zivilisationen sind an innerenBlutungen verschieden, nicht an importiertem Ter-rorismus. Wenn wir etwas fürchten müssten, dannnicht diesen Terrorismus, sondern innere Blutun-gen. Die schlimmste hat Gramsci beschrieben: dieDenaturierung der Zivilgesellschaft in ein Boll-werk partialer Interessen, unter deren Selbstsuchtdas Gemeinwesen zerstört wird und mit ihm dieGlaubwürdigkeit unserer Grundwerte. DieseDebatte wäre die Verteidigung des Zivilen, dochstattdessen beherrscht ein hollywoodesker Phan-tomterrorismus die allgemeine Wahrnehmung.

Monopoly

Die Medien haben die Ereignisse des 11. Septem-ber 2001 dem besonnenen Nachdenken entrissenund in eine symbolische Inszenierung transfor-miert. Durch die Endlosschleife einschlagenderFlugzeuge und brennender Türme verkam dieWirklichkeit zu einem Hollywood-Film vollerPyrotechnik, Gigantismus und Heroisierung. Esging nicht mehr um Terrorismus, schon gar nichtum die Suche nach einer angemessenen Antwort,sondern um Bin Laden und die Bushs, um den„Krieg gegen die Ungläubigen“ und den „Kreuz-zug“ der Zivilisation gegen das neue „Reich desBösen“. Die Welt schien dem Showdown zwischenGut und Böse entgegenzufiebern. Es gab tatsäch-lich „das Bedürfnis nach einem Militärschlag alsAntwort auf die schrecklichen Angriffe“, sagteBrent Scowcroft, Berater der US-PräsidentenFord, George Bush sen. und George W. Bush. DieRede vom „Krieg gegen den Terrorismus“ sei sinn-

der deutsche Faschismus. Vgl. Harvard Sitkoff, A New Dealfor Blacks: The Emergence of Civil Rights as a National Issue– The Depression Decade, New York 1978; Alan Brinkley,The New Deal and the Idea of the State, in: Steve Fraser/Gary Gerstle (Hrsg.), The Rise and Fall of the New DealOrder, Princeton, N. J. 1989, S. 85–121.15 Vgl. Gore Vidal, Amerika ist ein Polizeistaat, Spiegel-Gespräch, in: Der Spiegel, Nr. 6 vom 8. 2. 1999, S. 154–159.


voll und notwendig gewesen, um die Bevölkerungzu mobilisieren. „In den ersten Tagen“, so Scow-croft, „war die Rede vom Krieg vor allem einWeckruf. Die Wortwahl hat ihren Zweck erfüllt.“16

Dass Bin Laden „ein nützliches Symbol“ dar-stellte, das dem Bösen Gestalt gab, es aber einerZielplanung und eines Operationsgebietes bedarf,wenn man wirklich Krieg führen will, war nichtnur Scowcroft bewusst.

Was aber könnten die Kriegsziele und Einsatz-gebiete sein? Mangels Informationen sprossenVerschwörungstheorien17 und andere sattsambekannte Erklärungen: Es gehe ums irakische Öl,um Pipelines der gesamten Region, um die geo-strategische Vormachtstellung der USA im Nahenund Mittleren Osten oder um die Kontrolle derunheiligen Allianz von Drogen, Waffen und Öl.Hinter allem Getöse um Zielauswahl und Mobili-sierung wäre beinahe der eigentliche Kampf ver-schwunden. Er wogte auf diplomatischem Parkett.Vordergründig ging es um die Verknüpfungen vonUNO-Mandaten und UN-Inspektionen mit derBereitschaft, an Interventionen und Koalitionenteilzunehmen. Hintergründig stellte sich dieMachtfrage. Der massive Druck der USA hin aufeine „Koalition der Willigen“ führte sowohl dieUN als auch Europa in eine institutionelle Krise.Die Gewichte und Rollen von UN und EU stan-den in Frage und damit sowohl nationale Souverä-nität als auch politische Identität: Was rechtfertigteinen Waffengang? Welche Bindekraft habenMenschen- und Völkerrechte? Und welche Wirk-kraft haben globale zivilgesellschaftliche Institu-tionen wie die UN oder der InternationaleGerichtshof? Es zeigte sich, dass es nicht um einmehr oder weniger spontanes Zurückschlageneiner zutiefst gekränkten Nation ging, sondern umdie zukünftige Ordnung der Welt und darum, wersie maßgeblich bestimmt.

Es geht jedoch nicht nur um die Umverteilung vonSouveränität zwischen Nationalstaaten und supra-nationalen Institutionen, sondern auch um dieinhaltliche Ausgestaltung einer globalen Grund-und Wertordnung. Wohl zu Recht werfen dieArmen den Reichen vor, dass sich Demokratie undMenschenrechte feiern lassen, wenn man im Über-fluss leben kann. Was wohl von diesen gepriesenenGütern bliebe, wenn es so knapp und erbärmlichzuginge wie in den Ländern des Südens? Die vom

UNEP (United Nations Environmental Pro-gramme) und der UNCTAD (United Nations Con-ference on Trade and Development) 1974 in Mexikoverfasste Erklärung von Cocoyok bezeichnete diereichen Industrieländer als „fehl- bzw. überentwik-kelt“. Man forderte sie auf, ihren „Überkonsum“einzustellen und einen Lebensstil „einschließlichbescheidener Konsumstrukturen“ zu bewirken, wel-cher der globalen Entwicklung nicht länger Schadenzufüge. Dazu bedürfe es einer neuen internationalenWirtschaftsordnung, gerechterer terms of trade undeines Mitspracherechts bei der Festlegung von Mini-mum- und Maximumstandards des Konsums. DieseForderungen gehen weit über das hinaus, was unsselbstverständlich ist: gerechte und gleiche Lebens-bedingungen für jeden Bürger. Was hier heraufzieht,sind Welt-Pro-Kopf-Quoten für den Ressourcenver-brauch und Standards für das Existenzminimum. Obwir es uns eingestehen mögen oder nicht, letztlichwird sich globale Gerechtigkeit nur über derartigeMechanismen herstellen lassen. Je länger wir unsdieser materiellen Seite allgemeiner und gleicherMenschenrechte verweigern, desto offensichtlicherwird, dass wir Heuchler im Bollwerk sind, die ihreKonsumscharia verteidigen.

Scharia gegen Scharia

Vielleicht ist es hilfreich, die im Namen des Islam,oder zutreffender: ideologisierter Islamismen,begangenen Straftaten als das zu nehmen, was sie,zumindest auf der Symbolebene, auch immer seinsollen: Fanale eines „heiligen Krieges“. Auch wennman die zugespitzten Thesen Samuel Huntingtonsvom clash of civilizations nicht teilen mag, zeigengleichwohl die vielfachen Anschläge, dass religiösebeziehungsweise ersatzreligiöse Versatzstücke alsweltanschauliche Gegenpole zum abendländischenModernisierungsverständnis instrumentalisiertwerden. Doch wo Huntington das westliche Boll-werk verstärken will, entdecken andere hinter denfundamentalistischen Ideologemen einen rationa-len Wunsch, eine Hoffnung auf ein „Sein-Sollen“:„Die Moderne ist Lebensform und Wirtschafts-system zugleich. Weltweit setzt die technisch-ratio-nale Industriegesellschaft den Maßstab für Ent-wicklung und Fortschritt. Die entscheidende Fragelautet daher nicht: Wollen wir die Moderne, odersind wir dagegen? Sie ist längst Realität und prägtauch den Nahen Osten. Das eigentliche Problemliegt ganz woanders: Wird die arabisch-islamischeWelt die Moderne auch weiterhin nur importieren– oder kann sie einen eigenen Beitrag leisten zu

16 Brent Scowcroft, Ein nützliches Symbol, Spiegel-Ge-spräch, in: Der Spiegel, Nr. 40 vom 1. 10. 2001, S. 170–172.17 Vgl. z. B. Matthias Bröckers, Verschwörungen, Ver-schwörungstheorien und die Geheimnisse des 11. 9., Frank-furt/M. 2002.


Fortschritt und Entwicklung? Wie kann die ara-bisch-islamische Welt den Anschluß finden an dieIndustriegesellschaft westlicher Prägung, ohne ihrekulturelle Identität zu verlieren?“18

Diese vor fast zehn Jahren formulierte Frage istaktueller denn je. Sie beschreibt das eigentlicheProblem und den emotionalen Kern, der politik-und damit verhandlungsfähig machen könnte undsollte. Er wirkt auf ganz ähnliche Weise für dieIdentitätsbildung Japans gegenüber dem Westen.19

Auch in Japan spielt die Angst vor einer auflösen-den Verwestlichung eine große Rolle, und siedürfte neuerliche Bedeutung gewinnen, je mehrsich China dem Westen öffnet. Die Anschläge vonAum wie die „im Namen Allahs“ unterbinden denDialog zwischen den Kulturen und werfen vonneuem Gräben auf, die bereits zu Beginn des ver-gangenen Jahrhunderts schon einmal durch Tole-ranz und Austausch überwunden werden solltenund die im Austausch mit der Türkei erfolgreichüberwunden wurden.

Tatsächlich hat die Moderne nicht ausschließlichabendländische Wurzeln. Schon das Epigrammvom antiken Griechenland als Wiege abendländi-scher Kultur war Ideologie; es unterschlug nur allzugern die Zuströme aus Indien, China und der arabi-schen Welt. Kein Wunder also, wenn viele Muslimeeine solche Modernitätsbestimmung bekämpfenund sich um ihren Anteil am Menschheitserbe undsomit auch um ihre Identität betrogen fühlen.Historisch gesehen ist damit eine kulturelle Identi-tät des Morgenlandes schon lange verloren, kannFundamentalismus nur als der letzte Ausdruckeiner viel länger andauernden Krise verstandenwerden. Natürlich rechtfertigt die eigene Krisenicht, das zerstören zu wollen, was man nicht hatoder nicht haben kann. Gleichwohl machte man essich zu einfach, jeden Fundamentalismus mit Terro-rismus gleichzusetzen. Viel zu wenig wird der Fragenachgegangen, welche Lösungen die Fundamenta-lismen außer Terror anbieten, welche „Identität“sie ausbilden wollen und was ihr positiver Beitragzur menschlichen Zivilisation sein soll.

Die neuzeitlichen fundamentalistischen Bewegun-gen entstanden unter protestantischen Christen im19. Jahrhundert in den USA. Bis heute sehen siesich als Wahrer einer „echten“ Gläubigkeit, dazuberufen, „Fehlentwicklungen“ ihres Landes zukorrigieren. Die islamischen Fundamentalisten

unterscheiden sich in dieser Weltsicht nicht. Auchsie glauben an die Möglichkeit, die Welt durch dieSymbiose absoluten Glaubens und darauf fußen-den Handelns erneuern zu können. Ob sich damitdie globalen Probleme der Moderne lösen lassen,steht dahin. Bislang verheißt kein Gottesstaateinen Gegenbeweis. Allerdings macht das Amal-gam aus Zukunftsängsten, Technikkritik, Fort-schrittsfeindschaft, schärfer werdenden ökonomi-schen Widersprüchen und politischen Ungerech-tigkeiten in immer mehr Gesellschaften und querdurch alle Bevölkerungsgruppen anfällig für Ideo-logismen, Lösungsutopien und Heilsversprechen,vor allem, wenn sie sich religiös legitimieren undfundamental einfach erscheinen.

Der zielorientierte Terrorismus kommt nicht ohneInteraktionsbeziehungen aus; sie machen ihn, abhän-gig vom Gelingen, stark und unauffindbar oderschwach und entblößt. Der importierte Terrorismusbleibt schwach und punktuell. Dagegen beginnt Zivi-lisation von innen zu bluten, wenn der Terrorismusheimisch wird und Unterstützung findet.

So gesehen ist jede Terrortat ein Test mit einemBinnen- und einem Außeneffekt. Nach innen sol-len Kohäsion und Einsatzbereitschaft der eigenenLeute, die Bindewirkung auf die Sympathisantenund die Motivationskraft auf das Umfeld getestet,nach außen Entschlossenheit, Härte, auch Füh-rungsanspruch bewiesen und zugleich die Gegen-wehr erkundet werden. Allein deshalb wäre esfalsch, „Wirkung“ und „Nerven“ zu zeigen, wederdurch Angst noch durch Übermaß.

Eine wirksame Gefahrenabwehr gegenüber demTerrorismus besteht in Augenmaß und in einersystematischen, international koordinierten Auf-klärung der Vorfeldbereiche. Sie ist Prävention,nicht Rachefeldzug bis zum Entstaatlichungskrieg.Das unumkehrbare Erfordernis gesellschaftlicherStörungsfreiheit erzwingt die Früherkennung undVerhinderung riskanter Störungswirkung imInnern. Dies schließt das Risiko von Beschränkun-gen ein, doch sollte in Ruhe und nicht ideologischgeprüft werden, was nützt, ohne Liberalität undFreizügigkeit zu beschränken.20 Der moderne Ter-rorismus zwingt dazu, zwischen totalitären Antwor-ten und integrierenden, konfliktgerechten Strate-gien zu entscheiden. Darin besteht die eigentlicheHerausforderung des gegenwärtigen Terrorismus,zugleich aber auch die Chance, den Wert des Zivi-len schätzen zu lernen und verteidigen zu wollen.

18 Michael Lüders, Mit dem Koran in die Moderne. Nichtnur das Christentum hat seine Wiedertäufer und Reformer,in: Die Zeit vom 22. 12. 1995, S. 25 f.19 Vgl. Georg Blume, Das Gift in den Köpfen, in: Die Zeitvom 31. 3. 1995, S. 14.

20 Die Diskussionen um biometrische Daten zeigen wenigAugenmaß. Die Verwendung des Fingerabdrucks könnte vielMissbrauch verhindern, ohne dass Grundrechte einge-schränkt werden.


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Paul Virilio Essay Die überbelichtete Stadt - bpb.de · PDF filePaul Virilio Die überbelichtete Stadt Nach dem Kalten Krieg und seiner erschrecken-den Vernichtungsdrohung gegen die