PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN MIETINTÖ 10/1998 vp Hallituksen

PeVM 10/1998 vp — HE 1/1998 vp

PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN MIETINTÖ 10/1998 vp

Hallituksen esitys uudeksi Suomen Hallitus-muodoksi

JOHDANTO

VireilletuloEduskunta on 11 päivänä helmikuuta 1998 lähet-tänyt perustuslakivaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi (HE 1/1998 vp).

Eduskunta-aloitteetValiokunta on käsitellyt esityksen yhteydessä

— lakialoitteen LA 16/1995 vp (Risto Pent-tilä /nuors ym.) laiksi valtiopäiväjärjestyksen 9 §:n muuttamisesta, joka on lähetetty valiokun-taan 14 päivänä kesäkuuta 1995,

— lakialoitteen LA 6/1998 vp (Henrik Lax /r) uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi, joka on lähetetty valiokuntaan 19 päivänä maaliskuuta 1998,

— lakialoitteen LA 11/1998 vp (Mikko Elo /sd ym.) kansanedustajien palkkiota koskevaksi lainsäädännöksi, joka on lähetetty valiokuntaan 2 päivänä huhtikuuta 1998,

— lakialoitteen LA 135/1998 vp (Mikko Elo /sd ym.) laiksi valtiontalouden tarkastuksesta annetun lain 1 §:n muuttamisesta, joka on lähe-tetty valiokuntaan 3 päivänä joulukuuta 1998,

— toivomusaloitteen TA 1/1995 vp (Sulo Aittoniemi /kesk) perustuslakituomioistuimen tarpeellisuuden selvittämisestä, joka on lähetet-ty valiokuntaan 30 päivänä toukokuuta 1995,

— toivomusaloitteen TA 2/1996 vp (Sulo Aittoniemi /kesk) äänikynnyksen asettamisesta eduskuntavaaleissa, joka on lähetetty valiokun-taan 14 päivänä maaliskuuta 1996,

HE 1/1998 vp Aloitteita

— toivomusaloitteen TA 3/1996 vp (Marjaa-na Koskinen /sd ym.) parlamentarismin vahvis-tamista tarkoittavien esitysten laatimisesta, joka on lähetetty valiokuntaan 14 päivänä maaliskuu-ta 1996,

— toivomusaloitteen TA 3/1997 vp (Sulo Aittoniemi /kesk) eduskunnan hylkäämien la-kiehdotusten jättämisestä uudelleen käsittele-mättä, joka on lähetetty valiokuntaan 13 päivänä maaliskuuta 1997,

— toivomusaloitteen TA 4/1997 vp (Sulo Aittoniemi /kesk) ministereiden osallistumises-ta eduskunnan suulliselle kyselytunnille, joka on lähetetty valiokuntaan 13 päivänä maaliskuuta 1997,

— toivomusaloitteen TA 6/1997 vp (Bjarne Kallis /skl) tyhjää äänestämisen mahdollisuu-den poistamista koskevan lakiehdotuksen val-mistelemisesta, joka on lähetetty valiokuntaan 13 päivänä maaliskuuta 1997,

— toivomusaloitteen TA 8/1997 vp (Tuija Nurmi /kok) kansanedustajien varamiesjärjestel-mää koskevien säännösten valmistelemisesta, joka on lähetetty valiokuntaan 13 päivänä maa-liskuuta 1997,

— toivomusaloitteen TA 1/1998 vp (Esko Helle /vas) eduskuntavaaleja koskevan vaalita-van muuttamisesta, joka on lähetetty valiokun-taan 12 päivänä maaliskuuta 1998,

— toivomusaloitteen TA 2/1998 vp (Bjarne Kallis /skl) tasauspaikkajärjestelmän lisäämises-tä kansanedustajien vaaleja koskevaan lakiin, joka on lähetetty valiokuntaan 12 päivänä maa-liskuuta 1998,

Versio 2.0

PeVM 10/1998 vp — HE 1/1998 vp Johdanto

— toivomusaloitteen TA 3/1998 vp (Toimi Kankaanniemi /skl) sitovan kansanäänestyksen käyttöönotosta, joka on lähetetty valiokuntaan 12 päivänä maaliskuuta 1998, sekä

— toivomusaloitteen TA 5/1998 vp (Sakari Smeds /skl) vaalijärjestelmän uudistamisesta, joka on lähetetty valiokuntaan 12 päivänä maa-liskuuta 1998.

LausunnotLakivaliokunta, ulkoasiainvaliokunta ja valtio-varainvaliokunta ovat antaneet asiasta perustus-lakivaliokunnan pyynnöstä lausunnot, lakivalio-kunta esityksen tuomioistuinjärjestelmää koske-vilta osin, ulkoasiainvaliokunta lakiehdotuksen 8 luvusta ja valtiovarainvaliokunta lakiehdotuk-sen 90 §:stä. Lausunnot ovat tämän mietinnön liitteinä (LaVL 9/1998 vp, UaVL 6/1998 vp ja VaVL 29/1998 vp).

AsiantuntijatValiokunnassa ovat olleet kuultavina - oikeusministeri Jussi Järventaus, lainsäädän-

töjohtaja Matti Niemivuo, lainsäädäntöneu-vos Sami Manninen ja lainsäädäntöneuvosVeli-Pekka Viljanen, oikeusministeriö

- puolustusministeri Anneli Taina ja vanhempi hallitussihteeri Juha Sarkio, puolustusminis-teriö

- hallitusneuvos Raija Isotalo, valtiovarain-ministeriö

- valtiontilintarkastajain varapuheenjohtaja, kansanedustaja Oiva Savela ja tarkastusneu-vos Mauri Lehmusto, valtiontilintarkastajain kanslia

- kansliapäällikkö Jaakko Kalela ja neuvonan-taja Martti Manninen, tasavallan presidentin kanslia

- puolustusvoimain komentaja, kenraali Gus-tav Hägglund

- tarkastusneuvos Hannu Nieminen, valtionta-louden tarkastusvirasto

- maaneuvos Roger Jansson ja kansliapäällik-kö Peter Lindbäck, Ahvenanmaan maakunta-hallitus

2

- puheenjohtaja, kansanedustaja Henrik Lax ja kieliturvasihteeri, valtiotieteen maisteri Kris-tina Beijar, Svenska Finlands folkting

- kansanedustaja Esko Aho- professori Esko Antola- professori Pertti Eilavaara- professori Lars D. Eriksson- korkeimman hallinto-oikeuden presidentti

Pekka Hallberg- korkeimman oikeuden presidentti Olavi Hei-

nonen- professori Voitto Helander- professori Mikael Hidén- valtioneuvos Harri Holkeri- ministeri Jaakko Iloniemi- ministeri Max Jakobson- kansleri Jan-Magnus Jansson- professori Kari Joutsamo- professori (emeritus) Antero Jyränki- valiokuntaneuvos Niilo Jääskinen- professori Kai Kalima- hallintoneuvos Heikki Karapuu- professori Antti Kivivuori- professori Timo Konstari- professori Martti Koskenniemi- eduskunnan oikeusasiamies Lauri Lehtimaja- oikeustieteen tohtori, dosentti Ora Meres-

Wuori- professori Arvo Myllymäki- professori Olli Mäenpää- oikeustieteen tohtori, dosentti Liisa Nieminen- valtioneuvoston oikeuskansleri Paavo Nikula- kansleri Jaakko Nousiainen- professori Matti Pellonpää- professori Teuvo Pohjolainen- ministeri Esko Rekola- hallintoneuvos Ahti Rihto- hovioikeuden presidentti Erkki Rintala- oikeustieteen tohtori Allan Rosas- professori Ilkka Saraviita- professori Martin Scheinin- kansleri Kauko Sipponen- pankinjohtaja Kalevi Sorsa- professori Markku Suksi- hallintoneuvos Lauri Tarasti- professori Teija Tiilikainen- eduskunnan pääsihteeri Seppo Tiitinen

PeVM 10/1998 vp — HE 1/1998 vpJohdanto

- professori Kaarlo Tuori- oikeustieteen tohtori Aarre Tähti- valtioneuvos Johannes Virolainen- professori Raimo Väyrynen- professori Matti Wiberg.

Valiokunta on saanut Suomen Kuntaliitolta ja Saamelaiskäräjiltä kirjalliset lausunnot, jotka on liitetty valiokunnan asiakirjoihin. Valiokunnan valtuuskunta vieraili 18.1.1999 Maarianhami-nassa ja kävi siellä keskusteluja Ahvenanmaan maakunnan edustajien kanssa esityksen maakun-taa koskevista kohdista.

HALLITUKSEN ESITYS JA EDUSKUNTA-ALOITTEET

Hallituksen esitysEsityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi Suo-men Hallitusmuoto, joka olisi voimassa perus-tuslakina ja johon koottaisiin kaikki perustus-laintasoiset säännökset. Uudella hallitusmuodol-la kumottaisiin voimassa olevat neljä perustusla-kia: vuoden 1919 hallitusmuoto, vuoden 1928 valtiopäiväjärjestys sekä vuonna 1922 valtakun-nanoikeudesta annettu laki ja samana vuonna eduskunnan oikeudesta tarkastaa valtioneuvos-ton jäsenten ja oikeuskanslerin sekä eduskunnan oikeusasiamiehen virkatointen lainmukaisuutta annettu laki.

Uuteen hallitusmuotoon ehdotetaan otetta-vaksi säännökset valtiojärjestyksen perusteista, perusoikeuksista, eduskunnasta ja kansanedusta-jista, eduskunnan toiminnasta, tasavallan presi-dentistä ja valtioneuvostosta, lainsäädännöstä, valtiontaloudesta, kansainvälisistä suhteista, lainkäytöstä, laillisuusvalvonnasta, hallinnon järjestämisestä ja itsehallinnosta sekä maanpuo-lustuksesta.

Esityksen päätavoitteena on Suomen perus-tuslakien yhtenäistäminen ja ajanmukaistami-nen. Uudella hallitusmuodolla ei muutettaisi Suomen valtiosäännön perusteita, vaan pikem-minkin korjattaisiin ja huollettaisiin valtiosään-töä sen nykyisistä perusteista lähtien. Hallitus-muodossa vahvistettaisiin edelleen muun muas-sa tasavaltainen valtiomuoto, valtion täysivaltai-suus, ihmisarvon loukkaamattomuus, valtioval-lan kuuluminen kansalle, edustuksellisen kan-sanvallan periaate ja eduskunnan asema ylimpä-nä valtioelimenä, valtiollisten tehtävien jako lainsäädäntövaltaan, hallitusvaltaan ja tuomio-valtaan, tuomioistuinten riippumattomuus, par-

lamentarismin periaate sekä oikeusvaltioperi-aate. Esityksellä vahvistettaisiin Suomen valtio-säännön parlamentaarisia piirteitä.

Ehdotettu hallitusmuoto on tarkoitettu tule-maan voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2000.

LakialoitteetLakialoitteeseen LA 16/1995 vp sisältyvässä la-kiehdotuksessa ehdotetaan valtiopäiväjärjestyk-sen 9 §:ää muutettavaksi siten, että valtioneu-voston jäseneksi nimitetyn kansanedustajan edustajantoimen hoitaminen keskeytyy valtio-neuvoston jäsenyyden ajaksi ja hänen tilalleen valtiopäiville tulee varamies.

Lakialoitteessa LA 6/1998 vp ehdotetaan, että uuden hallitusmuodon 28 §:ään otettaisiin sään-nös, jonka mukaan tuomioistuin voisi tietyistä rikoksista rangaistukseen tuomitessaan erottaa kansanedustajan edustajantoimestaan. Edusta-jantoimesta rikoksesta tuomitsemisen yhteydes-sä erotettu ei olisi vaalikelpoinen valtakunnalli-sissa vaaleissa, ennen kuin hän on sovittanut erottamiseen johtaneen rikoksen.

Lakialoitteeseen LA 11/1998 vp sisältyvissä lakiehdotuksissa ehdotetaan, että eduskunta va-litsisi ulkopuolisen palkkiolautakunnan päättä-mään edustajantoimesta maksettavasta palkkios-ta ja edustajantoimen hoitamisesta aiheutuvien kulujen korvaamisesta.

Lakialoitteeseen LA 135/1998 vp sisältyväs-sä lakiehdotuksessa ehdotetaan valtiontalouden tarkastuksesta annetun lain 1 §:ää muutettavak-si siten, että valtiontalouden tarkastusvirasto oli-si eduskunnan alainen.

3

PeVM 10/1998 vp — HE 1/1998 vp Perustelut

ToivomusaloitteetToivomusaloitteessa TA 1/1995 vp ehdotetaan eduskunnan hyväksyttäväksi toivomus, että hal-litus ryhtyisi toimiin perustuslakituomioistui-men perustamisen tarpeellisuuden selvittämi-seksi.

Toivomusaloitteissa TA 2/1996 vp, TA 1/1998 vp, TA 2/1998 vp ja TA 5/1998 vp ehdo-tetaan eduskunnan hyväksyttäväksi toivomus, että hallitus ryhtyisi toimiin suhteellisuuden to-teutumisen parantamiseksi eduskuntavaaleissa esimerkiksi tasauspaikka- ja äänikynnysjärjes-telmän avulla.

Toivomusaloitteessa TA 3/1996 vp ehdote-taan eduskunnan hyväksyttäväksi toivomus, että hallitus ryhtyisi toimiin esitysten laatimiseksi virkamiesvallan vähentämiseksi ja parlamentaa-risuuden lisäämiseksi.

Toivomusaloitteessa TA 3/1997 vp ehdote-taan eduskunnan hyväksyttäväksi toivomus, että hallitus ryhtyisi toimiin sellaisten säännösten ai-kaansaamiseksi, ettei eduskunnan kertaalleen hylkäämää lakiehdotusta voisi tuoda samansisäl-

4

töisenä eduskunnan uudelleen käsiteltäväksi en-nen uusia eduskuntavaaleja.

Toivomusaloitteessa TA 4/1997 vp ehdote-taan eduskunnan hyväksyttäväksi toivomus, että hallitus huolehtisi siitä, että eduskunnan suulli-selle kyselytunnille ilmoitetut ministerit saapu-vat ajoissa kyselytunnille ja pysyvät aitiossaan niin kauan kunnes kyselytunti on ohi.

Toivomusaloitteessa TA 6/1997 vp ehdote-taan eduskunnan hyväksyttäväksi toivomus, että hallitus ryhtyisi valmistelemaan sellaista laki-esitystä, jolla tyhjää äänestämisen mahdollisuus poistetaan eduskunnan täysistunnoissa.

Toivomusaloitteessa TA 8/1997 vp ehdote-taan eduskunnan hyväksyttäväksi toivomus, että hallitus ryhtyisi toimiin kansanedustajien vara-miesjärjestelmän luomiseksi.

Toivomusaloitteessa TA 3/1998 vp ehdote-taan eduskunnan hyväksyttäväksi toivomus, että hallitus ryhtyisi toimiin siten, että kansanäänes-tyksen tulos olisi sitova, mikäli yli 50 prosenttia äänioikeutetuista on käyttänyt äänioikeuttaan, ja sitovaksi tulisi kanta, joka on saanut taakseen vähintään 60 prosenttia annetuista äänistä.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Yleisperustelut

Uudistuksen tausta ja valiokunnan yleiskan-nanottoValtiosäännön uudistaminen on ollut vireillä Suomessa lähes yhtäjaksoisesti 1970-luvun alusta alkaen, jolloin valtioneuvosto asetti val-tiosääntökomitean valmistelemaan valtiosään-nön kokonaisuudistusta. Tämä valmistelu ei joh-tanut suoranaisesti uudistuksiin. Merkittäviä pe-rustuslain osauudistuksia saatiin kuitenkin aikaan 1980-luvulta alkaen. Muutosvauhti taval-laan huipentui 1990-luvun alkupuoliskolla, sillä vuosina 1991—1995 hyväksyttiin lopullisesti 28 perustuslakia muuttavaa lakia.

Perustuslakien yhtenäistämisen tavoite nousi esille perustuslakivaliokunnassa uuden Ahve-nanmaan itsehallintolain käsittelyn yhteydessä vuoden 1990 valtiopäivillä. Valiokunta lausui

tällöin (PeVM 15/1990 vp, s. 6/I): "Suomessa on nykyisin neljä perustuslakia, kun yleismaail-mallisesti perustuslain tasoiset säännökset on yleensä kirjoitettu yhteen lakiin. Meilläkin tulisi harkita tähän ryhtymistä." Samassa yhteydessä valiokunta viittasi aikaisempaan kannanottoon-sa sen selvittämisestä, "missä määrin valtiopäi-väjärjestyksen tasoista sääntelyä voitaisiin ke-ventää ja siirtää sääntelyä enenevässä määrin työjärjestykseen" (PeVM 7/1990 vp, s. 2/II). Niin ikään vuoden 1990 valtiopäivillä eduskun-ta hyväksyi perustelulausuman eduskunnan, ta-savallan presidentin ja valtioneuvoston valta-oikeuksien tasapainottamisesta ja siten edus-kunnan aseman vahvistamisesta valtiosääntöuu-distuksen valmistelussa (EV 13.3.1990/HE 232/1988 vp). Perustuslakivaliokunta palasi edellisen vaalikauden loppupuolella perustusla-kien yhtenäistämiseen. Valiokunnan mielestä

PeVM 10/1998 vp — HE 1/1998 vpPerustelut

(PeVM 16/1994 vp, s. 7) silloin käsiteltävänä ollut "valtaoikeuslainsäädäntö yhdessä perus-oikeusuudistuksen ... kanssa merkitsee viime vaalikausien aikana vilkkaasti edenneen valtio-säännön uudistamisen eräänlaista taitekohtaa. Valtiosääntöämme on muutettu sekä laajahko-jen kokonaisuuksien että erillisempien yksityis-kohtien osalta niin monien hallituksen esitysten ja lakialoitteiden pohjalta, että nyt on välttämä-töntä omistaa huomiota valtiosäännön sisäiseen johdonmukaisuuteen. Valiokunnan käsityksen mukaan valtioneuvoston tuleekin käynnistää valtiosäännön uudelleenkirjoittamistyö. Sen ta-voitteena tulee olla, että vuonna 2000 Suomen nykyiset perustuslait on koottu yhtenäiseen Suo-men Hallitusmuotoon. Tämän työn yhteydessä on vielä kokonaisuudesta käsin arvioitava ylim-pien valtioelinten valtaoikeussäännösten keski-näistä tasapainoisuutta."

Hallituksen esitys on valmisteltu monipuoli-sesti ja, ottaen huomioon aiheen merkitys, myös nopeasti. Asian esivalmistelu tehtiin oikeusmi-nisteriön asettamassa virkamies- ja asiantuntija-työryhmässä (Perustuslaki 2000 -työryhmä) käytännössä vuoden 1995 jälkimmäisellä puolis-kolla (oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 8/1995). Työryhmän pohjustavan työn pohjalta asian varsinaisen perusvalmistelun teki valtioneuvoston asettama parlamentaarinen ko-mitea (Perustuslaki 2000 -komitea), jonka työ valmistui kesäkuussa 1996 (KM 1997:13). Lä-hes kaikki komitean jäsenet olivat kansanedusta-jia. Komitean työssä mukana olleet pysyvät asiantuntijat edustavat oloissamme merkittävää valtiosäännön käytännön ja teoreettista asian-tuntemusta.

Hallituksen esityksen pääsisältö vastaa olen-naisilta osiltaan Perustuslaki 2000 -komitean eh-dotuksia ja myös niitä käsityksiä, joita eduskun-nassa on tällä vuosikymmenellä esitetty valtio-säännön kokonaisuudistuksen perusteluiksi. Tä-män vuoksi sekä esityksen perusteluista lähem-min ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä hyvin tar-peellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokun-ta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvän la-

kiehdotuksen hyväksymistä jäljempänä selostet-tavin ja perusteltavin muutoksin.

Perustuslain nimikeHallituksen ehdottama uuden yhtenäisen perus-tuslain nimike, Suomen Hallitusmuoto, on sama kuin nykyisen usean perustuslain järjestelmän mukaisen pääperustuslain nimike. Kuten esityk-sessä mainitaan, hallitusmuoto-käsitettä voi-daan pitää historiallisessa katsannossa suppeana uuden perustuslain koko alaan verrattuna. Halli-tusmuoto oli nimittäin alkujaan sisällöltään lä-hinnä hallitusvaltaa koskeva valtiosääntöasia-kirja. Vaikka tämän termin merkityssisällön voi-daankin katsoa sittemmin laajentuneen, valio-kunta ei pidä esityksen nimikevalintaa onnistu-neena.

Kansainvälisessä vertailussa hallitusmuoto-nimike on poikkeus. Eri maiden valtiosääntö-asiakirjoissa käytetty nimike voidaan useimmi-ten kääntää suomen kielessä perustuslaiksi tai valtiosäännöksi. Suomen Hallitusmuoto olisi uuden perustuslain nimikkeenä kovin hallitus-keskeinen. Tämän nimikkeen käyttämistä voi-daan yhtenäisen perustuslain järjestelmässä pe-rustella lähinnä perinnesyillä ja tähdentäen näin sitä, että uusi perustuslaki pohjautuu valtiosään-tötradition jatkuvuuden varaan. Valiokunta pi-tää tällaisia seikkoja merkityksellisempänä sitä, että uuden perustuslain nimike kattaa sen koko sisällön ja on samalla ylevä.

Valiokunnan mielestä nimike "Suomen perus-tuslaki" täyttää nämä ominaisuudet. Perustusla-ki-termi on suomalaisessa valtiosääntöoikeudes-sa viitannut yleisesti säädöksen hierarkkiseen asemaan. Valtiosääntö-termi puolestaan on mo-nimerkityksinen, koska sen piiriin on luettu pe-rustuslakien lisäksi eritasoisia säädöksiä, jotka sääntelevät yksilön perusoikeuksia tai poliittista päätöksentekomenettelyä. Uudessa yhden yhte-näisen perustuslain järjestelmässä perustuslain nimikkeenä voidaan hyvin käyttää käsitettä, joka vakiintuneesti viittaa lain ylemmänasteiseen hierarkkiseen statukseen. Valiokunta on muutta-nut nimikkeen tällä tavalla.

Nimikkeen muuttamisen takia on tarkistetta-va teknisesti kaikki ne lakiehdotuksen pykälät,

5


joissa hallitusmuoto mainitaan. Tästä syystä tar-kistuksia on tehtävä 1, 14, 34, 36, 37, 39— 41, 46, 47, 57, 65, 80, 93, 126, 130 ja 131 §:ään.

Suomen jäsenyys Euroopan unionissaEsitys vastaa nykyistä perustuslakisääntelyä sii-nä, että Suomen jäsenyyttä Euroopan unionissa ei mainita erikseen muissa kuin sellaisissa yh-teyksissä, jotka koskevat valtioneuvoston ja eduskunnan välisiä suhteita. Lakiehdotuksen 1 §:n 1 momentin säännöksestä Suomen täysi-valtaisuudesta todetaan esityksen perusteluissa (HE 1/1998 vp, s. 72/II), että sitä on "nykyisin tarkasteltava Suomen kansainvälisten velvoittei-den valossa ja erityisesti ottaen huomioon Suo-men jäsenyys Euroopan unionissa".

Valiokunta on tässä yhteydessä kiinnittänyt huomiota omiin aiempiin kannanottoihinsa EU:n jäsenyyden mainitsemisesta perustuslaissa. Val-tioneuvoston selonteosta EY-jäsenyyden vaiku-tuksista Suomelle antamassaan lausunnossa va-liokunta totesi (PeVL 5/1992 vp, s. 8) jäävän erikseen selvitettäväksi, "olisiko perustuslain ta-solla asianmukaista ottaa huomioon Suomen EY-jäsenyys, vaikkakaan tähän ei olisi oikeudel-lista välttämättömyyttä". Valiokunta palasi tä-hän kysymykseen lausunnossa, joka annettiin hallituksen esityksestä Suomen liittymissopi-muksen hyväksymisestä. Tuolloin valiokunta ar-vioi (PeVL 14/1994 vp, s. 6/II), että "eräänlai-nen valtiosääntöpoliittinen ´perustuslain täydel-lisyysperiaate´ puoltaa EU:n jäsenyyden vaiku-tusten näkymistä myös hallitusmuodon tekstis-sä". Valiokunta kuitenkin totesi lisäksi, että asia on syytä ottaa varta vasten selvitettäväksi jäse-nyyden aikana, koska vasta tällöin "kysymystä voidaan arvioida sillä perusteellisuudella ja tasa-puolisuudella, jonka se ansaitsee ja vaatii". Pari kuukautta tämän lausunnon jälkeen valmista-massaan mietinnössä (PeVM 10/1994 vp), joka koski Euroopan unionin jäsenyyden vuoksi teh-täviä muutoksia lähinnä valtiopäiväjärjestyk-seen, valiokunta ei enää kosketellut tätä asiaa.

Euroopan yhdentymiskehitys on, kuten esi-tyksen perusteluissa selostetaan, johtanut perus-tuslain muutoksiin useimmissa Euroopan unio-

6

nin jäsenvaltioissa. Muutokset on tehty yleensä jäseneksi liityttäessä tai yhdentymisprosessin muotojen muuttuessa. Eräiden jäsenvaltioiden perustuslaeissa on yleinen säännös osallistumi-sesta eurooppalaiseen yhteistyöhön. Useimpien jäsenvaltioiden perustuslakeihin sisältyy ylei-nen säännös toimivallan luovuttamisesta kan-sainvälisille toimielimille. Tällainen sääntely muodostaa pohjan yleensä myös Euroopan unio-nin jäsenyyteen liittyvälle toimivallan siirrolle. Lisäksi muutamien jäsenvaltioiden perustus-laeissa säännellään erityisesti toimivallan siir-toa Euroopan unionille. Useiden jäsenvaltioiden perustuslaeissa säännellään myös Euroopan unionia koskevien asioiden kansalliseen päätök-sentekoon liittyviä kysymyksiä.

Suomalaisen perustuslakitradition näkökul-masta on todettavissa, että toimivallan siirtämis-tä koskeva perustuslakisääntely ei meillä ole eurooppalaisen yhdentymisen yhteydessä sa-malla tavoin välttämätöntä kuin muissa jäsen-valtioissa valtiosääntöömme sisältyvän poik-keuslakimahdollisuuden takia. Suomen Euroo-pan unionin jäsenyyden yleisluonteinen mainit-seminen lähinnä perustuslain 1 luvussa ei valio-kunnan käsityksen mukaan sisältäisi mitään yk-siselitteisen selvää uutta normisisältöä sen lisäk-si, mitä jo jäsenyyden huomioon ottamisella 8 luvussa saavutetaan. Voidaan kuitenkin ar-vioida, että jäsenyyden mainitseminen valtiojär-jestyksen perusteiden yhteydessä saattaisi ajan oloon vaikuttaa tulkintakäsityksiin perustuslain suhtautumisesta esimerkiksi edelleen syventy-vään integraatioon. Euroopan unionin jäsenyy-den tosiasiallisten vaikutusten huomioon ottami-nen perustuslain tekstissä taas vaatisi jäsenyy-den mainitsemista useissa kohdin, esimerkiksi lainsäädäntöä ja lainkäyttöä koskevissa luvuissa ja Suomen Pankkia koskevan sääntelyn yhtey-dessä. Valiokunta ei pidä tällaista sääntelyä kan-sallisessa perustuslaissa tarkoituksenmukaise-na. Valiokunta yhtyykin hallituksen esityksestä välittyvään käsitykseen siitä, että jäsenyyden vä-lillinen ilmeneminen perustuslain 8 luvun sään-nöksissä on riittävää.


SotilaskäskyasiatPresidentti päättää sotilaskäskyasioista ja osit-tain sotilaallisista nimitysasioista puolustusvoi-mien ylipäällikkönä. Nykyisen hallitusmuodon 34 §:n 4 momentin nojalla näiden asioiden pää-töksentekomenettelystä säädetään erikseen.

Tilanne säilyy tällaisena esityksen perusteel-la. Ehdotuksen todetaan antavan mahdollisuu-den jatkaa nykykäytäntöä, jossa presidentti te-kee päätöksensä valtioneuvostossa tai puolus-tusvoimain komentajan kabinettiesittelyssä. Eh-dotettu säännös ei kuitenkaan perustelujen mu-kaan estä järjestämästä sotilaskäskyasioiden tai sotilaallisten nimitysasioiden esittelyä nykyises-tä poikkeavasti esimerkiksi lisäämällä niiden esittelyyn parlamentaarisia piirteitä. Laissa an-nettavien säännösten varaan jää, edellytetäänkö ja kuinka laajalti valtioneuvoston myötävaiku-tusta näissä asioissa. Lisäksi todetaan, että lailla voitaisiin säätää nykyistä tiiviimmästä presiden-tin ja valtioneuvoston välisestä yhteistyöstä soti-laskäskyasioissa. Esimerkkinä parlamentaaris-ten piirteiden lisäämisestä mainitaan asioiden ratkaiseminen ministerin esittelystä valtioneu-voston ulkopuolella.

Valiokunta katsoo, että sotilaskäskyasioiden osalta ehdotus ei täysin vastaa esityksestä muu-toin ilmenevää yleistä suuntausta lisätä perus-tuslain parlamentaarisia aineksia. Sotilaskäsky-asiat kuuluvat presidentin ylipäällikön vallan alaan. Puolustusvoimien ylin päällikkyys liittyy läheisesti presidentin tehtäviin Suomen ulkopo-litiikan johdossa muun muassa siksi, että kan-sainvälinen yhteistyö on lisääntynyt ulko- ja tur-vallisuuspolitiikan alalla ja siten myös puolus-tuspoliittiseen päätöksentekoon vaikuttavasti. Ulkopolitiikan hoidossa presidentti on sidottu esityksessä tiiviiseen yhteistoimintaan valtio-neuvoston kanssa. Tämän kanssa ei ole sopu-soinnussa, että presidentin päätöksentekoa puo-lustusvoimia koskevissa asioissa ei ole perustus-lakiehdotuksessa kytketty kaikin osin ministeri-myötävaikutukseen vaan pelkästään perustelu-jen tasolla annetaan ymmärtää olevan mahdollis-ta lisätä lailla presidentin päätöksenteon parla-mentaarisia piirteitä sotilaskäskyasioissa. Valio-kunnan mielestä pitää valtiosäännön sisäisen

johdonmukaisuuden vuoksi perustuslain tekstis-sä sitoa presidentin päätöksenteko sotilaskäsky-asioissa ministerin myötävaikutukseen. Valio-kunta on tehnyt tätä tarkoittavan muutoksen 58 §:n 5 momenttiin.

Muutetussa muodossaan 5 momentti mer-kitsee lainsäätäjään kohdistuvaa toimeksiantoa sellaisten säännösten aikaansaamisesta, joilla selvennetään sotilaskäskyasioiden päätöksente-on kokonaisuutta. Tässä puolustusvoimia ja raja-vartiolaitosta koskevassa lainsäädännössä tulee määritellä, missä asioissa kyseistä päätöksente-komenettelyä käytetään sekä tasavallan presi-dentin ja puolustusvoimain komentajan päätös-valtasuhteet niissä, ja liittää ministerimyötävai-kutus presidentin päätöksentekoon sotilaskäsky-asioissa.

Valtioneuvoston muodostaminenHallitusmuodon 36 §:n säännökset valtioneu-voston muodostamisesta on muutettu nykyiseen muotoonsa vuosien 1987 ja 1991 uudistuksilla. Niillä tehostettiin valtioneuvoston muodostami-sen parlamentaarisia piirteitä sitomalla presi-denttijohtoinen hallituksen muodostamisproses-si eduskuntaryhmien ja eduskunnan puhemie-hen kuulemiseen sekä eduskunnan koollaoloon. Näistä uudistuksista huolimatta nykyinen valtio-neuvoston muodostamismenettely ei sisällä te-hokkaita takeita sen edustukselliseen kansanval-taan kuuluvan periaatteen seuraamisesta, että valtioneuvoston kokoonpano määräytyisi mah-dollisuuksien mukaan hyvin suoraan eduskunta-vaalien tuloksen ja eduskunnan kannanmuodos-tuksen perusteella. Eduskunnan säädännäinen rooli tässä menettelyssä on rajoittunut säännös-ten mahdollistaessa presidentin hyvinkin itse-näisen ja aktiivisen toiminnan.

Esityksessä on perustellusti omaksuttu lähtö-kohdaksi pääministerin valinnan siirtäminen eduskunnalle. Tätä ehdotusta (61 §:n 1 mom.) samoin kuin pääministerin valintaa eduskunnas-sa koskevia ehdotuksia (61 §:n 2 mom:n viimei-nen virke ja 3 mom.) ja ehdotusta eduskunnan koollaolosta (61 §:n 4 mom.) ei valiokunnan mielestä ole tarvetta arvioida erikseen yleisellä tasolla. Huomiota sen sijaan ansaitsee hallituk-

7


sen muodostamisprosessi eli millaiset vaiheet edeltävät eduskunnan äänestystä.

Hallituksen esityksen perusteluissa on luon-nehdittu hallituksen muodostamisprosessin olennaisimpia piirteitä seuraavasti:

— Ehdotus merkitsee luopumista presidentti-johtoisesta valtioneuvoston muodostamisproses-sista.

— Menettelyn ensi vaiheessa eduskunnassa edustettuina olevat puolueet ja eduskuntaryh-mät neuvottelevat valtioneuvoston kokoonpa-nosta ja ohjelmasta. Puolueet ja eduskuntaryh-mät voivat sopia hallitusneuvottelujen etenemi-sestä ja niiden vetäjästä. Hallitusneuvottelujen vetäjästä tulee voida päättää kunkin poliittisen tilanteen kannalta tarkoituksenmukaisella taval-la. Tilanteesta riippuen kysymykseen voi tulla esimerkiksi suurimman eduskunnassa edustettu-na olevan puolueen puheenjohtaja, eduskunnan puhemies tai eroavan hallituksen pääministeri.

— Neuvottelujen käyminen on edellytys sil-le, että presidentti voi antaa pääministeriehdok-kaasta tiedon eduskunnalle. Näiden neuvottelu-jen perusteella presidentti antaa eduskunnan pu-hemiestä ja eduskuntaryhmiä kuultuaan edus-kunnalle tiedon pääministeriehdokkaasta. Presi-dentin osuus ennen varsinaista nimittämisvai-hetta koskee siten nykyisenlaisen niin sanotun presidentinkierroksen mukaista kuulemista ja sen jälkeistä tiedon antamista pääministerieh-dokkaasta. Kuulemisen perusteella presidentti saa selvityksen hallitusneuvottelujen etenemi-sestä ja niiden tuloksesta sekä ryhmien käsityk-sestä poliittisesta tilanteesta. Presidentinkierros voi tilanteen vaatimusten ja presidentin harkin-nan mukaisesti ajoittua valtioneuvoston muo-dostamista koskevan neuvotteluprosessin eri vaiheisiin.

— Presidentin osuus neuvottelumenettelyssä voi esityksen yleisperustelujen mukaan koros-tua lähinnä silloin, kun poliittisten puolueiden ja eduskuntaryhmien välisissä neuvotteluissa halli-tuspohjasta ja -ohjelmasta ei ole päästy ratkai-suun, joka sellaisenaan mahdollistaisi parlamen-taarisen enemmistöhallituksen muodostamisen. Yksityiskohtaisissa perusteluissa kuitenkin ava-taan presidentin osuudelle uusia ulottuvuuksia

8

tuomalla lisäperusteeksi hänen aktiiviselle toi-mimiselleen tapaukset, joissa neuvotteluissa ei muutoin päästä eteenpäin tai joissa joudutaan poikkeuksellisesti turvautumaan muuhun ratkai-suun kuin parlamentaariseen enemmistöhallituk-seen. Tällöin presidentti voisi vauhdittaa halli-tusneuvotteluja esimerkiksi asettamalla hallitus-tunnustelijan selvittämään erilaisia vaihtoehtoja valtioneuvoston kokoonpanoksi. Presidentin asiana olisi myös nimetä hallitusneuvottelujen vetäjä, jolleivät puolueet ja eduskuntaryhmät ole päässeet siitä sopimukseen. — Tällaisia yksi-tyiskohtaisia perusteluja ei ollut Perustuslaki 2000 -komitean mietinnössä.

Hallituksen esityksen pykälätekstistä (61 §:n 2 mom:n ensimmäinen ja toinen virke) näkyvät seuraavat hallituksen muodostamisprosessin vaiheet:

— Eduskunnassa edustettuna olevat puolueet ja eduskuntaryhmät neuvottelevat valtioneuvos-ton kokoonpanosta ja ohjelmasta.

— Presidentti kuulee eduskunnan puhemiestä ja eduskuntaryhmiä.

— Presidentti antaa puolueiden ja eduskunta-ryhmien neuvottelujen perusteella, mutta presi-dentinkierroksen jälkeen eduskunnalle tiedon pääministeriehdokkaasta.

Perustuslakiehdotuksen pykäläteksti on valio-kunnan käsityksen mukaan hyvin selvästi sopu-soinnussa sen esityksen perusteluissa todetun seikan kanssa, että ehdotus merkitsee luopumis-ta presidenttijohtoisesta valtioneuvoston muo-dostamisprosessista. Esityksen perusteluissa on kuitenkin kohtia, jotka ovat kiistatta vastoin pe-rustuslakiehdotuksen kirjoitettua säädöstekstiä ja siten myös mainittua tavoitetta. Presidentti on pykälätekstin perusteella sidottu valtioneuvos-ton kokoonpanoa ja ohjelmaa koskevien neuvot-telujen tulokseen, jos eduskunnan enemmistön tukema ratkaisu on niissä löytynyt, ja hän antaa eduskunnalle tiedon tämän tuloksen mukaisesta pääministeriehdokkaasta. Presidentin osuus voi siten korostua vain silloin, kun noiden neuvotte-lujen tulos on, että ei ole saavutettu asiallista rat-kaisua hallituspohjasta ja -ohjelmasta eikä siksi myöskään pääministeriehdokkaasta.


Valiokunta hyväksyy esityksen tavoitteen presidenttijohtoisesta hallituksen muodostamis-prosessista luopumisesta. Valiokunta ei kuiten-kaan yhdy niihin hallituksen esityksen peruste-luihin, jotka viittaavat tämän tavoitteen vastai-sesti presidentin aloitteellisuuden korostumi-seen esimerkiksi neuvottelujen vauhdittamises-ta hallitustunnustelijan avulla silloin, jos neu-votteluissa ei muutoin päästä eteenpäin tai jos joudutaan poikkeuksellisesti turvautumaan muu-hun ratkaisuun kuin parlamentaariseen enem-mistöhallitukseen. Sääntelyn tällaista tarkoitus-ta selventääkseen valiokunta on samalla tarken-tanut 61 §:n 2 momentin tekstiä sitomalla presi-dentti perustuslain sanonnassakin tarkemmin eduskunnassa käytyjen neuvottelujen tulokseen. Momenttiin on tehty lisäksi muitakin muutoksia.

Valtiontalouden valvonta ja tarkastusValtiontalouden ulkoisen tarkastuksen uudel-leen järjestämistä on selvitetty useassa eri yh-teydessä. Esillä on ollut erityisesti tarkastusvi-raston siirtäminen eduskunnan yhteyteen, mutta myös muita organisatorisia ratkaisuja on ehdo-tettu. Esityksessä on päädytty siihen, että ei ole edellytyksiä ratkaista perustuslain säännöksellä tarkastusviraston hallinnollista asemaa, ennen kuin on päästy lainsäädännölliseen kokonaisrat-kaisuun viraston asemasta ja tehtävistä. Lakieh-dotuksen 90 §:n 2 momentissa todetaan, että val-tion taloudenhoidon ja valtion talousarvion nou-dattamisen tarkastamista varten on riippumaton valtiontalouden tarkastusvirasto ja että sen teh-tävistä säädetään tarkemmin lailla. Ehdotus te-kee mahdollisiksi erilaiset hallinnolliset ratkai-sut tarkastusviraston asemasta.

Esitys poikkeaa Perustuslaki 2000 -komitean ehdotuksesta, jonka mukaan "tarkastustoimen hoitamista varten eduskunnan yhteydessä on valtiontalouden tarkastusvirasto". Komitean mielestä sen ehdottama valtiontalouden ulkoi-sen tarkastustoimen uudelleen järjestäminen siirtämällä valtiontalouden tarkastusvirasto eduskunnan yhteyteen vahvistaisi ulkoisen tar-kastuksen riippumattomuutta. Komitea piti tar-kastusviraston nykyistä asemaa valtiovarainmi-

nisteriön alaisuudessa ongelmallisena juuri riip-pumattomuuden kannalta.

Valtiovarainvaliokunnan lausuntoon yhtyen perustuslakivaliokunta katsoo, että hallinnolli-nen ratkaisu valtiontalouden tarkastusviraston asemasta pitää tehdä uudessa perustuslaissa ja että aiemmat selvitykset huomioon ottaen riip-pumattoman tarkastusviraston tulee sijoittua eduskunnan yhteyteen. Valiokunta on tästä syys-tä muuttanut 90 §:n 2 momenttia. Samalla valio-kunta on täydentänyt esityksen mukaista säänte-lyvarausta siten, että myös tarkastusviraston ase-masta säädetään tarkemmin lailla. Tästä säädet-täessä lähtökohtana on oltava tarkastusviraston uskottavan riippumattomuuden turvaaminen niin hallinnollisissa kuin toiminnallisissakin suhteissa.

EKPJ ja eduskunta -työryhmän ehdotuksetEduskunnan puhemiesneuvosto on 3.12.1998 lä-hettänyt perustuslakivaliokunnalle valtiosääntö-uudistuksen valmistelussa huomioon otettavak-si 25.11.1998 valmistuneen Euroopan keskus-pankkijärjestelmä ja eduskunta -työryhmän muistion (eduskunnan kanslian julkaisu 8/1998), joka koskee talous- ja rahaliiton kolmannen vai-heen alkamiseen liittyviä asioita. Työryhmän eh-dotuksen mukaan perustuslakiin otettaisiin sään-nökset ensiksikin pankkivaltuuston vuosittaises-ta kertomuksesta sekä rahapolitiikan toteutta-mista ja muuta pankin toimintaa koskevista ajan-kohtaiskertomuksista. Nämä säännökset vastai-sivat Suomen Pankista annetun lain 11 §:n 1 momentin 4 ja 5 kohtaa. Perustuslakiin tulisi-vat lisäksi säännökset Suomen Pankin pääjohta-jan oikeudesta olla läsnä eduskunnan täysistun-noissa ja osallistua keskusteluihin pankkival-tuuston kertomuksen käsittelyn aikana ja pää-johtajan mahdollisuudesta eduskunnan puhe-miehen suostumuksella antaa eduskunnalle sel-vitys rahapolitiikan toteuttamisesta ja muusta pankin toiminnasta. Työryhmän nämä ehdotuk-set eivät olleet yksimielisiä.

Perustuslakiehdotuksen 46 §:n 2 momentin mukaan eduskunnalle annetaan kertomuksia sen mukaan kuin tässä perustuslaissa, muussa laissa tai eduskunnan työjärjestyksessä säädetään.

9


Suomen Pankkia koskevassa 91 §:ssä ei säädetä erikseen pankkivaltuuttujen kertomuksista. Va-liokunnan mielestä on riittävää, että näistä kerto-muksista säädetään lain tasolla, minkä vuoksi valiokunta ei ole yhtynyt työryhmän tähän ehdo-tukseen.

Työryhmän Suomen Pankin pääjohtajaa kos-kevista ehdotuksista tämän mahdollisuutta an-taa eduskunnalle selvitys rahapolitiikan toteutta-misesta ja muusta pankin toiminnasta koskeva kohta merkitsee pääjohtajan rinnastamista edus-kuntatyössä pääministeriin (45 §:n 2 mom.). Va-liokunta katsoo, että tälle ei ole asiallisia perus-teita, eikä pidä ehdotusta toteuttamiskelpoisena.

Työryhmän toisen ehdotuksen mukaan pää-johtaja saisi olla läsnä ja osallistua keskusteluun täysistunnossa käsiteltäessä pankkivaltuutettu-jen antamaa kertomusta. Perustuslakiehdotus sisältää nykyistä oikeustilaa pääpiirteissään vas-taavan säännöksen (48 §) ministerin sekä edus-kunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin läsnäolo- ja puheoikeudesta eduskunnan täysistunnossa; ylimpien laillisuus-valvojien oikeutta supistetaan ehdotuksessa ny-kyiseen verrattuna. Tasavallan presidentin juhla-muotoisia tehtäviä valtiopäivien avajaisissa ja vaalikauden päättäjäisissä koskee ehdotuksen 33 §. Suomen Pankin pääjohtajalla tai muulla eduskuntaan kuulumattomalla henkilöllä ei sen sijaan ole läsnäolo- ja puheoikeutta eduskunnan täysistunnossa, ellei asiasta perustuslaissa ni-menomaisesti säädetä.

Perustuslain säännös Suomen Pankin pääjoh-tajan läsnäolo- ja puheoikeudesta olisi hyvin poikkeuksellinen ja korostaisi pääjohtajan ase-maa erityisesti eduskunnan valitsemiin pankki-valtuutettuihin verrattuna. Valiokunta ei pidä tällaista sääntelyä asianmukaisena, vaan riittä-vää on, että eduskunnan valiokunnilla on mah-dollisuus kuulla asiantuntijoina Suomen Pankin pääjohtajaa samoin kuin tarvittaessa myös Euroopan keskuspankin johtoa. Valiokunta ei ole voinut yhtyä tähänkään työryhmän ehdotuk-seen.

10

Oikeudellinen ministerivastuuEsityksen mukaan ministerisyytteen nostamis-mahdollisuus jää yksin eduskunnalle, koska ta-savallan presidentin syyteoikeudesta ehdotetaan luovuttavaksi. Eduskunnan puolesta valtioneu-voston jäsenen syyttämisestä päättäisi vastaisuu-dessa perustuslakivaliokunta eikä täysistunto. Ministerivastuuasian täysistuntokäsittelyä ei esityksessä pidetä sopivana, koska syyteharkin-ta on yksittäistapauksellista ja siihen sisältyy oikeudellista arviointia. Julkisen täysistuntokä-sittelyn pelätään lisäksi voivan muodostua oikeudenkäyntiä muistuttavaksi menettelyksi. Perustuslakivaliokunnalla sen sijaan katsotaan olevan vaadittavaa asiantuntemusta ja riittävät valmiudet lopullisen syyttämispäätöksen teke-miseen, koska valiokunta on erikoistunut erityi-sesti valtiosääntöoikeudellisten kysymysten oikeudelliseen arviointiin. Esityksessä usko-taan, että syyttämisratkaisun siirtäminen perus-tuslakivaliokunnalle yksinkertaistaisi ja nopeut-taisi ministerivastuuasian käsittelyä eduskun-nassa.

Valiokunta yhtyy esityksen siihen perusrat-kaisuun, että syyteoikeus ministerivastuuasiois-sa kuuluu yksin eduskunnalle. Valiokunnan kä-sityksen mukaan ei kuitenkaan ole syytä siirtää syytteen nostamisesta päättämistä täysistunnol-ta valiokunnalle, jossa asia käsiteltäisiin sulje-tuin ovin. Etenkin tapauksissa, joissa ministeri-vastuuprosessi eduskunnassa päättyisi syytteen nostamatta jättämiseen eli asian raukeamiseen, on julkinen täysistuntokäsittely tarpeellinen, ta-pauksittain jopa ehkä välttämätön asian riittä-väksi selvittämiseksi julkisesti. Tästä syystä va-liokunta on muuttanut 114 §:n 2 momenttia si-ten, että syytteen nostamisesta ministerivastuu-asiassa päättää edelleen eduskunta täysistunnos-saan.

Perustuslain lakiviittauksetPerustuslakiehdotus sisältää useita lailla tai eduskunnan työjärjestyksellä toteutettavaan sääntelyyn viittaavia säännöksiä. Ehdotus on py-ritty kirjoittamaan tavallista lakia yleisempään muotoon ilman vanhentumiselle alttiita teknis-luonteisia tai muuten yksityiskohtaisia säännök-


siä. Esimerkiksi eduskuntaa ja sen sisäistä työs-kentelyä koskevat säännökset on muotoiltu sillä tavoin yleispiirteisiksi, että eduskuntatyötä voi-taisiin yleensä kehittää eduskunnan työjärjestyk-sellä ja ilman perustuslain muutoksia. Siten eduskunnan sisäisiä menettelyjä on ehdotettu vain rajoitetusti sidottavaksi perustuslain tasol-la annettavin säännöksin. Yleispiirteiseen kir-joittamistapaan on vaikuttanut myös pyrkimys olla tarpeettomasti vaikeuttamatta perustuslain tulkinnallista kehittämistä. Lisäksi tavoitteena on ollut välttää perustuslain säännösten kirjoitta-mista siten, että säännösten vuoksi jouduttaisiin säätämään merkittävästi poikkeuslakeja.

Perustuslakiehdotuksen sisältämät useat laki-viittaukset ovat yhteydessä ehdotuksen yleispiir-teiseen kirjoittamistapaan ja siihen liittyen aja-tukseen riittävän joustavasta perustuslaista, jot-ta valtiosääntöä voitaisiin yksityiskohdissaan vastaisuudessa kehittää tavallisella lailla. Toi-saalta on pyritty välttämään sellaisia lakiviit-tauksia, joilla ei ole itsenäistä oikeudellista mer-kitystä esimerkiksi säätämistason määrittäjänä.

Perusoikeussäännösten osalta lakivarausten ja muiden lakiviittausten vaikutuksia on arvioitu yksityiskohtaisesti perustuslakivaliokunnan pe-rusoikeusuudistuksesta antamassa mietinnössä (PeVM 25/1994 vp, s. 4—6). Hallitusmuodon II luvun perusoikeussäännökset on käytännössä sellaisenaan ehdotettu otettavaksi uuden perus-tuslain 2 lukuun. Näiden säännösten ja niiden si-sältämien lakiviittausten tulkinnassa voidaankin nojautua perusoikeusuudistuksen esitöihin sa-moin kuin perustuslakivaliokunnan tulkintakäy-täntöön. Samoja periaatteita voidaan soveltaa myös Suomen kansalaisuutta koskevaan ehdo-tuksen 5 §:ään.

Perusoikeussäännösten lisäksi ehdotuksen monet muutkin säännökset sisältävät lakiviit-tauksia. Yleisesti tällaisilla lakiviittauksilla voi olla itsenäistä oikeudellista merkitystä ainakin neljässä suhteessa. Lakiviittauksella asia pidäte-tään lain alaan, minkä lisäksi viittaus voi sisäl-tää lainsäätäjän toimivallan rajoituksen taikka lainsäätäjälle osoitetun valtuutuksen tai toimek-siannon . Asetuksenantovallan ja muun alem-manasteisen norminantovallan näkökulmasta la-

kiviittauksilla on pääasiassa norminantajan toi-mivaltaa rajoittavia vaikutuksia.

Lakiviittauksella ensinnäkin pidätetään pe-rustuslaissa tarkoitettu asia lain alaan ja rajoite-taan siten yhtäältä eduskunnan valtaa siirtää sil-le kuuluvaa lainsäädäntövaltaa alemmalla sää-döstasolla käytettäväksi sekä toisaalta alem-manasteisen norminantajan toimivaltaa antaa säännöksiä lakiviittauksessa tarkoitetuista asioista. Tässä suhteessa lakiviittausten valtio-sääntöoikeudellinen vaikutus perustuu perustus-lakiehdotuksen 80 §:n 1 momentin nimenomai-seen säännökseen, jonka mukaan lailla on sää-dettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka hallitusmuodon mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Lakiviit-taukset määrittävät omalta osaltaan myös sitä, millaiset kansainvälisten velvoitteiden määräyk-set kuuluvat ehdotuksen 94 §:n 1 momentissa tarkoitetussa mielessä lainsäädännön alaan. La-kiviittauksilla on merkitystä myös oikeudellises-sa ratkaisutoiminnassa ja ennen muuta säädösta-son valvontaan liittyvissä kysymyksissä. Ehdo-tuksen 107 § sisältää tuomioistuimiin ja muihin viranomaisiin kohdistuvan kiellon soveltaa pe-rustuslain tai muun lain kanssa ristiriidassa ole-vaa lakia alemmanasteista säännöstä. Tuomiois-tuimet ja muut viranomaiset eivät siten saa so-veltaa lakia alemmanasteisen säädöksen sään-nöstä, jos asiaa koskevat säännökset voidaan pe-rustuslain jonkin lakiviittauksen mukaan antaa vain lailla.

Toiseksi lakiviittaukseen saattaa sisältyä lain-säätäjälle osoitettu valtuutus siten, että tavalli-sella lailla voidaan valtuutuksen nojalla antaa perustuslaissa tarkoitetusta pääsäännöstä joilta-kin osin poikkeavia säännöksiä. Lakiviittauksen valtuuttava ulottuvuus korostuu silloin, kun viit-tauksessa käytetään ilmaisua "laissa/lailla voi-daan säätää". Tästä on kysymys esimerkiksi eh-dotuksen 79 §:n 3 momentin lakiviittauksessa, jonka mukaan laissa voidaan erityisestä syystä säätää, että sen voimaantuloajankohdasta sääde-tään asetuksella (ks. myös 84 §:n 1 mom., 85 §:n 2 mom., 95 §:n 3 mom., 110 §:n 2 mom. ja 125 §:n 1 mom.).

11


Valtuuttava lakiviittaus saattaa sisältää myös lainsäätäjän toimivaltaa rajoittavia säännök-siä. Esimerkiksi perustuslakiehdotuksen 80 §:n 2 momentin sisältämän lakiviittauksen mukaan muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa an-tamaan oikeussääntöjä, mutta ainoastaan määrä-tystä asiasta ja vain, jos siihen on sääntelyn koh-teeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta sääde-tään lailla tai asetuksella (ks. myös 79 §:n 3 mom. sekä 87 ja 124 §).

Kolmanneksi ehdotuksessa on perustuslain säännös useassa kohdin kytketty läheisesti taval-lisella lailla toteutettavaan sääntelyyn. Tällaisia lakiviittauksia on perusoikeusuudistuksen yh-teydessä kutsuttu sääntelyvarauksiksi (PeVM 25/1994 vp, s. 6). Perustuslakiehdotuksessa näillä lakiviittauksilla on paitsi pidätetty niissä tarkoitetut asiat lain alaan, myös viitattu siihen, että tällaista asiaa koskevan sääntelyn yksityis-kohtainen sisältö määräytyy perustuslain ja ta-vallisen lain muodostaman kokonaisuuden poh-jalta. Sääntelyvaraus saattaa tällöin myös asialli-sesti edellyttää, että siinä tarkoitetusta asiasta säädetään yksityiskohtaisemmin lailla, koska muussa tapauksessa sääntely voisi jäädä aukolli-seksi. Tässä mielessä sääntelyvaraukseen voi liittyä lainsäätäjälle osoitetun toimeksiannonpiirteitä.

Perustuslakiehdotuksessa on yleisimmin käy-tetty seuraavia sääntelyvarauksen muotoiluja: "säädetään lailla/sen mukaan kuin lailla sääde-tään", "säädetään tarkemmin lailla/sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään" ja "säädetään erikseen lailla". Viittaus lailla säätämiseen on lainsäätäjän harkintavallan kannalta jonkin ver-ran avoimempi kuin viittaus, jonka mukaan jos-takin asiasta säädetään "tarkemmin" tai "erik-seen" lailla. Ilmaisulla "erikseen lailla" viita-taan myös säädettävän lain tavanomaista suu-rempaan tarkkuuteen ja täsmällisyyteen. Niinpä esimerkiksi ehdotuksen 58 §:n 3 momentin 3 kohdassa edellytetään, että siinä tarkoitetut asiatyypit, joista presidentti päättää ilman val-tioneuvoston ratkaisuehdotusta, yksilöidään laissa. Vastaavasti ylimpien tuomioistuinten päätösvaltaisuuden edellytyksenä voi olla viittä

12

jäsentä pienempi tai suurempi kokoonpano 100 §:n 2 momentissa tarkoitetulla lailla nimen-omaisesti säädettävissä tapauksissa. Ehdotuk-sen 119 §:n 1 momentissa ilmaisulla "erikseen lailla" viitataan siihen, että hallinnon järjestämi-nen suoraan eduskunnan alaisuuteen on poik-keuksellista.

Yksityiskohtaiset perustelut

1 luku. Valtiojärjestyksen perusteetPerustuslain alkuun kootaan esityksen mukaan nykyisen hallitusmuodon tavoin säännökset Suomen valtiosäännön perusperiaatteista.

1 §. Valtiosääntö. Valiokunta on muuttanut 2 momentin sanontaa perustuslain nimikkeen muuttamisen johdosta.

2 §. Kansanvaltaisuus ja oikeusvaltioperiaate. Pykälän 3 momentin perusteluissa on laaja luet-telo julkista valtaa Suomessa käyttävistä tahois-ta. Kun varsinkin otetaan huomioon Ahvenan-maan maakunnan valtiosääntöisen erityisase-man kansainvälisoikeudellinen tausta, on syytä tähdentää sitä, että maakunnan toimielinten itse-hallintolainsäädännön nojalla harjoittama julki-nen valta sijoittuu tavallaan omaan erityiskate-goriaansa valtiovallan ja muun julkisen vallan-käytön välimaastoon.

2 luku. PerusoikeudetVoimassa olevan hallitusmuodon II luvun perus-oikeussäännökset on kokonaisuudessaan uudis-tettu 1.8.1995 alkaen (laki 969/1995). Nuo sään-nökset ehdotetaan siirrettäväksi käytännössä sel-laisinaan uuden perustuslain 2 lukuun, mitä va-liokunta pitää perusteltuna.

Perusoikeussäännösten yksityiskohtaisten pe-rustelujen osalta on yleisesti viitattava, kuten esityksessäkin on tehty, asianomaiseen hallituk-sen esitykseen (HE 309/1993 vp) ja perustusla-kivaliokunnan mietintöön siitä (PeVM 25/1994 vp), minkä lisäksi tulee ottaa huomioon myös perusoikeusuudistuksen jälkeinen perustuslaki-valiokunnan tulkintakäytäntö. Nämäkin sään-nökset on uudessa perustuslaissa omaksutun kir-


joittamistavan mukaisesti varustettu otsikoilla, joille ei kuitenkaan ole esityksessä tarkoitettu antaa itsenäistä oikeudellista merkitystä esimer-kiksi säännösten soveltamisalan määrittämises-sä.

Perusoikeussääntelyyn liittyen valiokunnan mielestä on syytä tähdentää sitä, että jokaiselle yhteiskunnan jäsenenä kuuluu oikeuksien ohel-la monenlaisia velvollisuuksia. Niistä perustus-laissa mainitaan maanpuolustusvelvollisuus (127 §), kun taas muutoin velvollisuuksista sää-detään laeilla. Perustuslakiehdotuksen 80 §:n 1 momentin nojalla yksilön velvollisuuksien pe-rusteista tulee säätää lailla eikä niitä voida mää-ritellä asetuksella eikä muilla alemmanasteisilla säädöksillä.

11 §. Uskonnon ja omantunnon vapaus. Valio-kunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että la-kiehdotukseen ei sisälly nykyisen hallitusmuo-don 83 §:n 3 momenttia vastaavaa säännöstä oi-keudesta perustaa uusia uskonnollisia yhdyskun-tia. Asian mahdollinen sääntely kuuluisi syste-maattisesti tähän pykälään. Valiokunnan käsi-tyksen mukaan lakiehdotuksen säännökset yh-distymisvapaudesta (13 §:n 2 ja 3 mom.) koske-vat kuitenkin myös uskonnollisten yhdyskun-tien perustamista, minkä vuoksi asiasta ei ole tarpeen ottaa erityissäännöstä tähän yhteyteen.

14 §. Vaali- ja osallistumisoikeudet. Pykälän 1 momentin sanontaa on muutettu perustuslain nimikkeen muuttamisen takia.

22 §. Perusoikeuksien turvaaminen. Valiokun-ta korostaa tämän säännöksen erityistä tärkeyttä perusoikeuksien toteutumiseksi käytännössä. Perustuslakiehdotuksen 106 ja 107 § voivat olla merkityksellisiä perusoikeuksien kannalta yksit-täisissä ratkaisutilanteissa. Lisäksi on aiheellis-ta uudistaa perusoikeusuudistuksen yhteydessä jo esitetty vaatimus siitä, että "lainsäädännön tarkistustyöhön on ryhdyttävä pikaisesti oikeus-ministeriön johdolla niissä tapauksissa, joissa ristiriitoja uusien perusoikeussäännösten kanssa voidaan epäillä ilmenevän" (PeVM 25/1994 vp, s. 6—7).

23 §. Perusoikeudet poikkeusoloissa. Valiokun-ta toistaa aiemman kannanottonsa valmiuslain-säädännön tarkistamishankkeen kiirehtimisestä ja pelastustointa poikkeusoloissa koskevan säännöstön kytkemisestä tähän yhteyteen (PeVL 31/1998 vp). Tähän lainvalmisteluhank-keeseen, joka koskee myös puolustustilalakia, tulee koota kaikkien tässä pykälässä tarkoitettu-jen perusoikeuspoikkeuksien uudistaminen.

3 luku. Eduskunta ja kansanedustajatLuku sisältää perussäännökset eduskunnan ko-koonpanosta ja kansanedustajan asemasta. Sään-nökset eduskunnan kokoonpanosta, vaalikaudes-ta ja eduskuntavaaleista säilyvät ehdotuksen mu-kaan pääasiallisesti ennallaan. Uutena asiana pe-rustuslaissa säädettäisiin ehdokkaiden asettami-sesta eduskuntavaaleissa. Kansanedustajan ase-ma ja toimintamahdollisuudet on otettu ehdotuk-seen nykyisen laajuisina. Puheenvuorojen myöntämisjärjestys täysistunnossa jää ehdotuk-sen mukaan säänneltäväksi eduskunnan työjär-jestyksessä.

25 §. Eduskuntavaalien toimittaminen. Pykä-län 4 momentin perusteluissa mainitaan, että lailla voidaan säätää esimerkiksi ulkomailla oleskelevien osallistumisesta eduskuntavaalei-hin ja vaaliluetteloiden laatimisesta. Edellisen seikan johdosta valiokunta tähdentää viime kä-dessä lakiehdotuksen 14 §:n 1 momentista joh-tuvan, että lailla nimenomaan tulee säätää äänes-tysmahdollisuuksien järjestämisestä ulkosuoma-laisille. Perustelujen johdosta on lisäksi huo-mautettava, että jo vuonna 1995 säädetyssä uu-distuksessa vaaliluettelot korvattiin äänioikeus-rekisterillä.

Perustuslakivaliokunta on aiemmin näillä val-tiopäivillä vaalilakiuudistuksen yhteydessä eh-dottanut eduskunnan hyväksyttäväksi lausuman suhteellisuuden toteutumisen parantamisesta eduskuntavaaleissa (PeVM 5/1998 vp). Tuol-loin esitetyin perustein valiokunta ehdottaa hy-väksyttäväksi samansisältöisen lausuman täs-säkin yhteydessä (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

13


26 §. Ennenaikaisten eduskuntavaalien määrää-minen. Pykälän 2 momentin johdosta valiokun-ta toteaa 24 §:n 1 momentista seuraavan, että en-nenaikaisten vaalien jälkeen säännönmukaiset eduskuntavaalit toimitetaan neljäntenä vuonna, jollei tätä ennen määrätä uusia ennenaikaisia eduskuntavaaleja.

27 §. Vaalikelpoisuus ja kelpoisuus edustajan-toimeen. Vireillä olevan holhouslainsäädännön uudistamisen vuoksi (HE 146/1998 vp ja LaVM 20/1998 vp), jonka eduskunta on 11.12.1998 hyväksynyt kolmannessa käsittelys-sä, valiokunta on korvannut pykälän 1 momen-tissa käsitteen "holhouksenalainen" käsitteellä "vajaavaltainen".

Pykälän 2 momentin nojalla kansanedusta-jaksi ei voida valita sotilasta, asevelvollisuut-taan suorittavaa henkilöä lukuun ottamatta. Soti-laalla tarkoitetaan esityksessä puolustusvoimien sotilasvirassa tai rajavartiolaitoksen sotilasteh-tävissä palvelevaa henkilöä. Valiokunta on sana-muodon yksinkertaistamiseksi ja säännökselle esityksessä ajateltua sisältöä muuttamatta tarkis-tanut momentin sanontaa niin, että kyseinen ra-joitus kohdistuu sotilasvirassa olevaan henki-löön.

Pykälän 3 momentissa määritellään kansan-edustajan tehtävän kanssa yhteensopimattomat tehtävät. Tällaiseen tehtävään valitun tai nimite-tyn kansanedustajan edustajantoimi lakkaa eh-dotuksen mukaan hänen ryhtyessään hoitamaan sitä. Valiokunnan mielestä ei kuitenkaan ole asianmukaista, että kansanedustaja voisi ennen tällaisen yhteensopimattoman tehtävän alkamis-ta jatkaa entiseen tapaan edustajantoimessaan, koska on vaarana, että tietoisuus hänelle tulevas-ta korkeasta tehtävästä saattaa eri tavoin vaikut-taa hänen omaan toimintaansa eduskuntatyössä ja muidenkin edustajien suhtautumiseen. Valio-kunta on tästä syystä muuttanut momenttia si-ten, että tässä tapauksessa kansanedustajan edustajantoimi lakkaa siitä päivästä, jolloin hä-net on valittu tai nimitetty säännöksessä mainit-tuun tehtävään.

14

28 §. Edustajantoimen keskeytyminen sekä siitä vapauttaminen ja erottaminen. Pykälän 1 mo-mentin nojalla edustajantoimen hoitaminen keskeytyy asevelvollisuuden suorittamisen ajak-si. Valiokunta yhtyy perustelujen mainintaan, jonka mukaan tämä sääntö kattaa ilman erillistä mainintaa myös siviilipalvelun. Valiokunta täy-dentää lisäksi, että momentissa tarkoitetusta ase-velvollisuuden suorittamisesta on kysymys nais-ten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annetun lain 4 §:n 1 momentissa säädetyn määräajan jäl-keisessä palveluksessa.

Pykälän 4 momentin säännökset rikoksesta tuomitun kansanedustajan vapauttamisesta edus-tajantoimesta vastaavat perustelujen mukaan asiallisesti valtiopäiväjärjestyksen 8 §:n 4 mo-menttia. Lakitekstistä ei tosin selviä nimenomai-sesti, että sääntely kohdistuisi pelkästään edus-kuntavaalien jälkeiseen tuomioon. Valiokunta pitää kuitenkin tässä asiayhteydessä selvänä, että säännös voi tulla sovellettavaksi pelkästään tapauksissa, joissa siinä mainittu edellytys ("va-littu on täytäntöönpanokelpoisella päätöksellä tuomittu") on täyttynyt vasta vaalien jälkeen.

30 §. Kansanedustajan koskemattomuus. Esi-tyksestä on jätetty pois valtiopäiväjärjestyksen 15 §:ää vastaavat säännökset, jotka perustavat kansanedustajan rikosoikeudellisen erityissuo-jan. Erityinen rikosoikeudellinen erityissuoja ei olekaan täysin vaikeuksitta sovitettavissa yh-teen esimerkiksi sen kanssa, että perustuslaissa turvatun sananvapauden keskeisenä tarkoitukse-na on muun muassa taata mahdollisuus vallan-käytön julkiseen kritiikkiin. Erityissuojan pois jättäminen ei kuitenkaan merkitse sitä, että kan-sanedustajan yksityiselämä ei olisi uuden perus-tuslain 10 §:n mukaisen suojan piirissä tai että kansanedustajan kunnian tai yksityiselämän loukkaamisesta ei olisi tuomittava rangaistusta siten kuin rikoslaissa säädetään. Valiokunta huomauttaa olevan tarpeellista arvioida vielä erikseen, onko valtiopäiväjärjestyksen 15 §:n kaltainen sääntely edelleen aiheellista säilyttää joiltain osin, jolloin kysymykseen tulee asian-omaisten säännösten ottaminen lähinnä rikosla-kiin.


31 §. Kansanedustajan puhevapaus ja esiintymi-nen. Pykälän 1 momentin tarkoituksena on tur-vata vakiintuneen käytännön mukainen kansan-edustajan puhevapaus, jonka mukaan kansan-edustaja voi puhua kaikista keskusteltavana ole-vista asioista sekä niiden käsittelystä ilman mää-rällisiä rajoituksia. Puheoikeutta voidaan rajoit-taa 45 §:n 4 momentin nojalla.

Valiokunta tähdentää kansanedustajan puhe-vapauden suurta periaatemerkitystä, mutta pitää tärkeänä myös sitä, että eduskuntatyössä voitai-siin tapauksittain muokata asioiden käsittelyä kulloisenkin tilanteen vaatimusten mukaisesti ja näin osaltaan edistää eduskuntatyön suunnitel-mallisuutta. Valiokunta katsoo, että ehdotetun sisältöisenä säännös kansanedustajan puheva-paudesta ei voi muodostua esteeksi sellaisille eduskunnan työjärjestyksessä toteutettaville käytännön järjestelyille, jotka rajoittavat vain ti-lapäisesti puhumisen täydellistä vapautta ja jot-ka kohdistuvat edustajiin tasapuolisesti. Jälkim-mäisestä seikasta ei valiokunnan mielestä olisi kysymys sellaisissa eduskuntaryhmille suunna-tuissa rajoituksissa, jotka jättäisivät edustajien puheoikeuden riippumaan ryhmien omista pää-töksistä. Momentin sanamuoto sallii valiokun-nan mielestä esimerkiksi sen, että jonkin asian käsittelyssä osa keskustelusta käydään yksiselit-teisen ehdottomien puheiden kestoa ja määrää koskevien rajoitusten alaisena, kunhan asian sa-maan käsittelyvaiheeseen liitetään täydentävä keskustelumahdollisuus ilman tällaisia rajoituk-sia.

4 luku. Eduskunnan toimintaTähän lukuun on esityksessä koottu perussään-nökset valtiopäiville kokoontumisesta sekä eduskunnan toimielimistä ja niiden tehtävistä sa-moin kuin asian vireilletulotavoista, eduskun-nan tiedonsaantioikeudesta, asioiden käsittelys-tä ja eduskunnan toiminnan julkisuudesta. Lu-kuun sisältyvät myös säännökset kansanäänes-tyksestä päättämisestä. Eduskunnan mahdolli-suuksia kehittää omia työtapojaan nykyistä jous-tavammin lisätään siirtämällä yksityiskohtaisia menettelysäännöksiä eduskunnan työjärjestyk-seen.

34 §. Eduskunnan puhemies ja puhemiesneuvos-to. Pykälän 3 momenttia on muutettu perustus-lain nimikkeen muuttamisen vuoksi.

Samaan momenttiin sisältyy yleissäännös pu-hemiesneuvoston mahdollisuudesta antaa ohjei-ta eduskuntatyön järjestämiseksi. Pysyväisohjei-ta on annettu esimerkiksi valiokuntien toimin-nasta. Valiokunta pitää ehdotusta perusteltuna, mutta katsoo, että merkittävän eduskunnan sisäi-sen norminannon tulee edelleenkin tapahtua sel-laisin säädöksin, joista koko eduskunta päättää (52 §). Poikkeusta tästä lähtökohdasta merkitse-vää puhemiesneuvoston ohjeistamismahdolli-suutta on siksi tulkittava rajatusti.

35 §. Eduskunnan valiokunnat. Valiokunta pi-tää perusteltuna esityksessä omaksuttua rajaus-ta, jonka mukaan perustuslaissa mainitaan erik-seen vain ne valiokunnat, joille säädetään tehtä-viä perustuslaissa. Tästä syystä valiokunta ei ole voinut yhtyä ehdotukseen lakivaliokunnan erilli-sestä mainitsemisesta tässä yhteydessä.

36 §. Eduskunnan valitsemat muut toimielimet ja edustajat. Pykälän 2 momenttia on muutettu vastaamaan perustuslain nimikkeen muuttamis-ta.

37 §. Eduskunnan toimielinten valinta. Pykä-län 1 momenttia on muutettu perustuslain nimik-keen muuttamisen takia.

38 §. Eduskunnan oikeusasiamies. Pykälän 2 momentin uusi säännös koskee eduskunnan oikeutta vapauttaa oikeusasiamies tehtävästään. Ehdotuksessa ei kosketella sitä, millä tavoin oikeusasiamiehen vapauttamiseen tähtäävä asia pannaan vireille eduskunnassa. Siksi tämä seik-ka jää eduskunnan työjärjestyksen varaan. Sen yhteydessä on valiokunnan mielestä arvioitava, määräytyykö kysymys yleisten periaatteiden mukaan vai onko siitä otettava erityissäännök-set.

39 §. Asian vireilletulo eduskunnassa. Pykä-län 1 momenttia on muutettu perustuslain nimik-keen muuttamisen johdosta.

15


40 §. Asian valmistelu. Pykälää on muutettu vastaamaan perustuslain nimikkeen muuttamis-ta.

41 §. Asian käsittely täysistunnossa. Pykälän 2 momenttia on muutettu perustuslain nimik-keen muuttamisen vuoksi.

Saman momentin mukaan päätökset tehdään täysistunnossa yleensä äänten enemmistöllä. Säännön selvennyksenä valiokunta toteaa, että annettuihin ääniin ei lueta tyhjiä eikä hylättyjä ääniä.

42 §. Puhemiehen tehtävät täysistunnossa. Pu-hemiehen tehtävänä on 1 momentin perusteella muun muassa sen valvominen, että täysistunnos-sa käsiteltäessä noudatetaan perustuslakia. Va-liokunta katsoo, että 3 momentin estämättä pu-hemiehellä on tässä tehtävässä valtiopäiväjärjes-tyksen 55 §:n 2 momenttia vastaava oikeus, ja oikeastaan velvollisuuskin, tehdä ehdotuksia, jotka ovat tarpeen perustuslain mukaisen menet-telyn turvaamiseksi.

46 §. Eduskunnalle annettavat kertomukset. Pykälän 2 momenttia on muutettu vastaamaan perustuslain nimikkeen muuttamista.

Saman momentin mukaan eduskunnalle an-nettavista kertomuksista säädetään paitsi perus-tuslaissa, myös muussa laissa tai eduskunnan työjärjestyksessä. Säännöstä ei valiokunnan mielestä pidä ymmärtää siten, että kun esimer-kiksi perustuslain 109 §:n 2 momentissa sääde-tään eduskunnan oikeusasiamiehen vuosittaises-ta kertomuksesta eduskunnalle, niin tämä sään-tely perustuslaissa olisi siten tyhjentäväksi tar-koitettu, että oikeusasiamiehen erilliskertomus-ten antamisesta ei voitaisi säätää perustuslain ul-kopuolella.

47 §. Eduskunnan tietojensaantioikeus. Pykä-län 2 momentin nojalla eduskunnan valiokun-nalla on oikeus saada valtioneuvostolta tai asian-omaiselta ministeriöltä selvitys toimialaansa kuuluvasta asiasta. Perusteluissa mainitun laa-jennuksen lisäksi ehdotus eroaa valtiopäiväjär-jestyksen 53 §:n 2 momentista siten, että uudes-sa tekstissä selvitysmenettelyä ei enää kytketä

16

valiokunnan esittämään pyyntöön. Valiokunnan käsityksen mukaan tämä muutos antaa muodol-lista lisätukea sille käytännössä jo esiintyneelle menettelylle, että selvitysmenettely käynniste-tään valtioneuvoston tai sen ministeriön aloit-teesta.

Pykälästä puuttuu Perustuslaki 2000 -komi-tean ehdottama säännös kansanedustajan tieto-jensaantioikeudesta : "Kansanedustajalla on oikeus saada viranomaiselta sellaisia tämän hal-lussa olevia tietoja, joita edustajantoimen hoita-minen edellyttää ja jotka eivät ole salassa pidet-täviä." Komitean mielestä yksittäisen kansan-edustajan itsenäinen tietojensaantioikeus tehos-taa eduskunnan valvontavaltaa hallintoon näh-den.

Säännöksen jättäminen pois hallituksen esi-tyksestä perustui yhtäältä säännöksen rajaamis- ja soveltamisongelmiin ja toisaalta siihen, että eduskunnan, sen valiokuntien ja muiden toimi-elinten oikeus saada tietoja valtioneuvostolta on turvattu kattavasti ehdotuksen 47 ja 97 §:ssä. Valiokunta yhtyy käsitykseen eduskunnan ja sen toimielinten tietojensaantioikeuden kattavuu-desta. Tästä huolimatta valiokunta pitää periaat-teellisesti tärkeänä, että perustuslaissa tunnuste-taan myös yksittäisen kansanedustajan oikeus saada tietoja siinä laajuudessa kuin Perustuslaki 2000 -komitea kaavaili. Valiokunta onkin lisän-nyt pykälään tästä asiasta uuden 3 momentin, joka pääsisällöltään vastaa komitean ehdotusta. Valiokunta pitää komitean tavoin tärkeänä sitä lähtökohtaa, että kansanedustajat tämän sään-nöksen perusteella hankkivat edustajantoimensa hoitamiseksi tarpeelliset tiedot ensisijaisesti mi-nisteriöiden kautta.

Kansanedustajan tietojensaantioikeus rajau-tuu valiokunnan ehdottaman uuden 3 momentin mukaan edustajantoimen hoitamiseksi tarpeelli-siin, viranomaisen hallussa oleviin tietoihin. Ky-symykseen voivat siten tulla eduskunnan toimi-alaan tavalla tai toisella liittyvät tiedot. Säännös ei velvoita viranomaista esimerkiksi hankki-maan erikseen joitain tietoja tai tekemään erillis-tä selvitystä. Edustajan oikeus ei 3 momentin perusteella ulotu tietoihin, jotka ovat salassa pi-dettäviä tai koskevat valmisteilla olevaa valtion


talousarvioesitystä. Edelliseltä osalta on kysy-mys sellaisista tiedoista, jotka on perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaisesti säädetty lailla sa-laisiksi. Valmisteilla olevalla talousarvioesityk-sellä tarkoitetaan hallituksen esitystä talous-arvioksi tai lisätalousarvioksi, jota ei ole vielä annettu eduskunnalle.

Edellä selostetun lisäyksen johdosta hallituk-sen esityksen 3 momentti siirtyy 4 momentiksi , jota on muutettu perustuslain nimikkeen muutta-misen johdosta.

50 §. Eduskunnan toiminnan julkisuus. Pykä-län 2 momentti koskee valiokunnan kokousten sekä pöytäkirjojen ja muiden asiakirjojen julki-suutta. Valiokunnan asiakirjat ovat ehdotuksen mukaan julkisia, jollei valiokunta ole jonkin asian osalta välttämättömästä syystä toisin päät-tänyt. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mu-kaan on asianmukaista yhdenmukaistaa valio-kunta-asiakirjojen julkisuuden sääntelyä viran-omaisasiakirjojen julkisuutta yleisesti koskevan 12 §:n 2 momentin kanssa. Tämä merkitsee ensi sijassa sitä, että yleissäännökset valiokunta-asia-kirjojen julkisuuden rajoittamisesta tulee ottaa eduskunnan työjärjestykseen. Tällainen rajoitus voi siten ainoastaan toissijaisesti ja poikkeuksel-lisesti perustua asianomaisen valiokunnan pää-tökseen yksittäistapauksessa. Valiokunta on muuttanut ehdotusta tässä tarkoituksessa ja osin myös sanonnallisin yhdenmukaisuusperustein.

Ulkoasiainvaliokunta on 3 momentin nykyti-laan merkitsemän vähäisen muutoksen takia täh-dentänyt, ettei muutos saa huonontaa valiokun-nan mahdollisuuksia saada ulkoasioita koskevia luottamuksellisia tietoja eikä vaikuttaa sille an-nettavien tietojen luottamuksellisuuden astee-seen. Perustuslakivaliokunta yhtyy tähän käsi-tykseen ja katsoo ehdotuksen mukaisen menette-lytavan sisältävän riittävät takeet aiemman käy-tännön jatkumisesta.

52 §. Eduskunnan työjärjestys sekä ohje- ja joh-tosäännöt. Pykälän 1 momentti koskee edus-kunnan työjärjestystä. Ehdotuksen mukaan työ-järjestys hyväksytään täysistunnossa lakiehdo-tuksen käsittelystä säädetyssä järjestyksessä ja

julkaistaan Suomen säädöskokoelmassa. Työjär-jestyksen ja lain eduskuntakäsittelyn samanlai-suus korostaa sopivasti sitä seikkaa, että työjär-jestystä tulee normistatukseltaan pitää asiallises-ti lain tasoisena. Työjärjestyksen erikoisasema lakeihin nähden näkyy lähinnä vain työjärjestyk-sen sisällön rajoituksina: työjärjestyksessä sää-detään valtiopäivillä noudatettavasta menette-lystä sekä eduskunnan toimielimistä ja eduskun-tatyöstä. Tällaisten rajoitusten johdosta esimer-kiksi valtioneuvostoa eduskunnan suuntaan vel-voittavia säännöksiä ei ole mahdollista antaa yk-sinomaan työjärjestyksessä, vaan niiden tulee perustua joko perustuslakiin tai lakiin. Työjär-jestyksessä voidaan säätää tarkemmin muun muassa edustajien puheoikeuden käytöstä.

5 luku. Tasavallan presidentti ja valtioneuvos-toLuvussa säädetään tasavallan presidentin valin-nasta ja toimikaudesta, presidentin juhlallisesta vakuutuksesta, presidentin päätöksentekomenet-telystä ja esteestä sekä yleissäännöksen avulla presidentin tehtävistä. Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston päätöksenteon kiinteän toimin-nallisen yhteyden vuoksi myös valtioneuvostoa koskevat perussäännökset sisältyvät tähän lu-kuun, mikä on valiokunnan mielestä systemaat-tisena ratkaisuna onnistunut.

54 §. Tasavallan presidentin valinta. Valio-kunta on tehnyt pykälän 3 momenttiin kaksi sa-nonnallista korjausta.

55 §. Presidentin toimikausi. Valiokunta on kiinnittänyt 1 momentin vuoksi huomiota sii-hen, että jos tasavallan presidentti tulee valituk-si jo ensimmäisessä vaalissa, hän ryhtyy toi-meensa vaalivuoden helmikuun 1 päivänä. Muussa tapauksessa toimikausi alkaa 1 maaliskuuta. Valiokunnalla ei ole huomautta-mista tällaisesta sääntelystä.

57 §. Presidentin tehtävät. Pykälän sanonta on muutettu vastaamaan perustuslain nimikkeen muuttamista.

17


Pykälä on yleisluonteisuudessaan säännökse-nä näennäisen merkityksetön. Säännöksellä on kuitenkin periaatteellisesti hyvin tärkeä merki-tyssisältö. Presidentin tehtävien tulee nimittäin säännöksen johdosta perustua aina perustusla-kiin tai muuhun lakiin eikä presidentille voida enää antaa tehtäviä asetuksella tai muulla alem-manasteisella säädöksellä.

58 §. Presidentin päätöksenteko. Pykälän tar-koituksena on ulottaa parlamentaarinen vastuu-kate mahdollisimman laajasti presidentin pää-töksentekoon. Ehdotus pohjautuu perusratkai-sultaan, teknisesti eräin osin kehiteltynä, vuo-den 1994 valtiopäivillä esillä olleeseen uudistus-esitykseen (HE 285/1994 vp) siinä muodossa kuin eduskunta, perustuslakivaliokunnan annet-tua esityksestä mietinnön (PeVM 16/1994 vp), hyväksyi sen lepäämään jätettäväksi.

Valiokunta toistaa tässä yhteydessä tuolloi-sen luonnehdintansa ja katsoo, että uudistus ei tarkoita siirtymistä "puhdaspiirteiseen parla-mentaariseen järjestelmään, jossa presidentin kaikki päätöksenteko olisi sidottu eduskunnan luottamuksen varassa toimivan valtioneuvoston tahtoon, vaan presidentti säilyisi merkittävänä, itsenäisesti päätösvaltaa käyttävänä valtioelime-nä. Uudistuksen tavoitteena on, että presidentin päätös tärkeimmissä asioissa yleensä perustuisi valtioneuvoston ratkaisuehdotukseen ja, jos se saa aikaan erimielisyyttä, presidentin ja valtio-neuvoston välisiin sovitteluratkaisua hakeviin neuvotteluihin. — Valiokunnan käsityksen mu-kaan hallituksen esityksessä on onnistuttu löytä-mään johdonmukaista valtiosääntökehitystä myötäilevä hyväksyttävä ratkaisumalli." (PeVM 16/1994 vp) s. 3/I)

Ehdotuksen 1 ja 2 momentti muodostavat va-liokunnan mielestä onnistuneen kokonaisuuden. Siihen sisältyvät täsmälliset päätöksentekosään-nöt, joiden sisältö tukee sovitteluratkaisua hake-vien neuvottelujen käymistä presidentin ja val-tioneuvoston mahdollisissa erimielisyystilan-teissa. Kuten esityksessä on todettu, ehdotus ko-rostaa presidentin ja valtioneuvoston yhteistyön merkitystä, samalla kun se säilyttää presidentil-lä päätöksenteossaan asiallisen harkintavallan.

18

Valiokunta pitää tärkeänä, että hallituksen esi-tyksiä koskeva ehdotuksen erityissääntö vastaa valiokunnan aiemmin omaksumaa kantaa (PeVM 16/1994 vp, s. 3).

Pykälän 3 momentti merkitsee ainakin sel-laista poikkeusta edellisten momenttien mukai-sesta parlamentaarisen vastuukatteen vaatimuk-sesta, että tässä momentissa luetelluista asioista presidentti päättää ilman valtioneuvoston ratkai-suehdotusta. Poikkeaminen voi olla tätä laajem-pikin, sillä alemmanasteisten säännösten perus-teella määräytyisi, liittyykö näiden asioiden kä-sittelyyn jonkinlainen valmisteleva käsittely valtioneuvoston yleisistunnossa vai esitelläänkö ne suoraan presidentille ilman yleisistuntokäsit-telyä.

Momentti eroaa Perustuslaki 2000 -komitean ehdotuksesta siinä, että 4 kohdan perusteella presidentti päättäisi myös tuomarien nimittämi-sestä ilman valtioneuvoston ratkaisuehdotusta. Tämä kohta lisättiin momenttiin ennen muuta korkeimman oikeuden lausunnon johdosta. Kor-kein oikeus piti tuomioistuinten riippumatto-muuden ja valtiollisten tehtävien jakoa koske-vien valtiosäännön perusteiden kannalta ongel-mallisena, jos vallan painopiste tuomareiden ni-mitysasioissa siirtyisi tuomioistuimilta valtio-neuvostolle.

Tuomareiden nimitysvallan painopiste ei va-liokunnan mielestä määräydy sen perusteella, päättääkö presidentti näistä nimityksistä valtio-neuvoston ratkaisuehdotuksesta, kun etenkin otetaan huomioon 2 momentin sisältö tähän vai-kuttavilta osiltaan. Oleellista sen sijaan on, mil-lainen on se valtioneuvostokäsittelyä edeltävä nimitysmenettelyn vaihe, jonka aikana täytettä-vään tuomarin virkaan kysymykseen tulevat eh-dokkaat tosiasiallisesti seuloutuvat esille. Me-nettelystä on 102 §:n nojalla säädettävä lailla. Valiokunnan käsityksen mukaan tuomareiden nimittämisen kuuluminen presidentin pääsään-nön mukaisen päätöksentekomenettelyn piiriin on perusteltua juuri niistä syistä, jotka yleisesti puoltavat vaatimusta parlamentaarisesta vastuu-katteesta presidentin päätöksenteossa. Vastuu-katteen puuttuminen saattaisi joissain oloissa li-sätä haitallisesti tuomioistuinlaitoksen vaikutus-


ta. Valiokunta on poistanut momentista esityk-sen mukaisen 4 kohdan, minkä vuoksi esityksen 5 kohta siirtyy 4 kohdaksi.

Pykälän 5 momentissa luetellaan asiat, joita edeltävien momenttien säännökset eivät koske sellaisinaan vaan joista presidentti päättää sen mukaan kuin lailla säädetään. Tällaisia asioita ovat esityksen mukaan sotilaskäskyasiat ja soti-laalliset nimitysasiat sekä tasavallan presidentin kansliaa koskevat asiat. Yleisperusteluissa tode-tuista syistä valiokunta on muuttanut ehdotusta sotilaskäskyasioiden osalta siten, että niistä pre-sidentti päättää ministerin myötävaikutuksella. Tähän, kuten muitakin momentissa mainittuja asioita koskevaan sääntöön liittyy sääntely-varaus, jonka mukaan päätöksentekomenettely määräytyy sen mukaan kuin lailla säädetään.

Momentin sääntelyvarauksella on kaksi mer-kittävää ulottuvuutta. Lailla tulee ensiksikin sää-tää siitä, mitkä sotilaskäskyasiat presidentti päättää. Joidenkin sotilaskäskyasioiden päätök-senteko voidaan osoittaa puolustusvoimain ko-mentajan toimivaltaan. Tähän toimivaltalinjauk-seen kuuluu oleellisena osana sotilaskäskyasioi-den aineellis-sisällöllinen määrittely.

Sääntelyvarausta sitoo sisällöllisesti perus-tuslaissa se, että siltä osin kuin presidentti päät-tää sotilaskäskyasioista hänen päätöksentekon-sa tulee tapahtua ministerin myötävaikutuksel-la. Tämä on perustuslaista presidentin päätök-sentekomenettelyyn kohdistuva vähimmäisvaa-timus. Kyseinen ministeri voisi olla lähinnä pää-ministeri tai puolustusministeri. Hänet on mah-dollista lailla liittää päätöksentekoon esittelijä-nä tai muullakin tavoin. Presidentin päättäessä sotilaskäskyasioista ministerin esittelystä esitte-ly voitaisiin järjestää tapahtuvaksi valtioneuvos-ton istunnon ulkopuolella tai valtioneuvoston säännönmukaisia muotoja noudattaen.

60 §. Valtioneuvosto. Esityksessä on valtioneu-voston kokoonpanon osalta pitäydytty nykyisen kaltaisessa yleisluonteisessa sääntelyssä. Esi-merkiksi ministerien tarkemmasta lukumäärästä ei ole katsottu aiheelliseksi ottaa säännöstä pe-rustuslakiin vaan asia jää lailla säädettäväksi, mikä valiokunnan käsityksen mukaan onkin tar-

koituksenmukaista. Ministereiden enimmäis-määrä on tätä nykyä 18 valtioneuvostosta anne-tun lain 1 a §:n mukaan.

Esityksen mukaan siinä omaksuttu ratkaisu mahdollistaa valtioneuvoston kokoonpanon joustavan sopeuttamisen muuttuviin tarpeisiin. Valiokunta yhtyy tähän käsitykseen pääosin. Avoimeksi asiaksi esityksessä valiokunnan mie-lestä jää, onko ja millä tavoin esimerkiksi Suo-men EU-jäsenyyden johdosta tarvetta järjestää ministereille asemaltaan uudenlaisia poliittisia avustajia.

Julkisuudessa on ministeriöiden lisääntyneen työmäärän johdosta keskusteltu siitä mahdolli-suudesta, että ministeriöissä olisi apulaisminis-tereitä tai poliittisia valtiosihteereitä. Valtioneu-voston työn uudistamista osana valtioyhteisö-hanketta selvittänyt Valtioneuvostotyöryhmä on muistiossaan (valtiovarainministeriön työryh-mämuistioita 23/97) katsonut, että valtioneuvos-ton johtamisen selkeyttämiseksi tulisi luopua ministeriöiden jakamisesta usealle ministerille ja että pääsäännön mukaan siten kussakin minis-teriössä on yksi ministeri. Työryhmä on ehdotta-nut, että poliittisen johtamisen vahvistamiseksi ministeriöissä niihin asetetaan poliittinen valtio-sihteeri.

Toteuttamistavasta riippuen ministereiden avustajajärjestelmällä voi olla perustuslakiin ulottuvia vaikutuksia. Valiokunnan käsityksen mukaan hallituksen tulee kiireellisesti selvittää asiaa ja saattaa kysymys eduskunnan käsiteltä-väksi. Valiokunta ehdottaa hyväksyttäväksi lau-suman tästä (Valiokunnan lausumaehdotus 2) .

Valtioneuvostoa koskevan sääntelyn perus-säädös, laki valtioneuvostosta, on annettu vuon-na 1922 ja siihen on sittemmin tehty lähinnä vain välttämättömimmät teknisluonteiset tarkistuk-set. Valtioneuvoston tehtävien lisääntymisen ja monipuolistumisen myötä sen asema on muuttu-nut. Perustuslakiehdotuksen yhtenä päätavoit-teena on vahvistaa valtiosäännön parlamentaari-sia piirteitä ja siten myös eduskunnalle vastuun-alaisen valtioneuvoston asemaa. Valtioneuvos-ton asemassa ja tehtävissä toteutuneet ja uuden perustuslain voimaantullessa toteutuvat muutok-set heijastuvat myös pääministerin asemaan.

19


Uuden perustuslain johdosta valtioneuvos-toa koskevaa lainsäädäntöä joudutaan eräiltä osin tarkistamaan. Tällaisten välttämättömiin lainsäädäntötarkistuksiin tähtäävän valmistelun lisäksi hallituksen tulee valiokunnan mielestä panna vireille valtioneuvostoa koskevan lainsää-dännön kokonaisuudistuksen valmistelu.

61 §. Valtioneuvoston muodostaminen. Pykä-län 1 momentin perusteella eduskunta valitsee pääministerin, jonka tasavallan presidentti ni-mittää tähän tehtävään. Tämä uusi säännös välil-lisesti vahvistaa oikeusperustan sille käytännöl-le, jonka mukaisesti valtioneuvosto jättää paik-kansa käytettäväksi eduskuntavaalien johdosta.

Pääministerin valinnan kuuluminen eduskun-nalle merkitsee luopumista hallituksen muodos-tamisen presidenttijohtoisuudesta. Eduskunta huolehtii kaikin osin myös tämän prosessin oh-jauksesta. Eduskuntaryhmät sopivat niin ollen siitä, millä tavoin hallitusneuvotteluja viedään eteenpäin, ja valitsevat tarvittaessa vetäjän neu-votteluille. Kaikkien ryhmien tulee saada olla mukana sovittaessa neuvottelujen käynnistämi-sestä. Prosessin edetessä neuvottelut kuitenkin käytännössä tiivistyvät joidenkin eduskuntaryh-mien välisiksi. Sinänsä neuvottelujen käymistä ei ole sidottu esimerkiksi mihinkään määrämuo-toihin perustuslaissa.

Kuten perusteluissa (HE 1/1998 vp, s. 112/II) todetaan, neuvottelut voivat käynnistyä jo en-nen eduskunnan järjestäytymistä vaalituloksen selvittyä. Valiokunnan mielestä hallituksen muodostamisprosessin kaikissa vaiheissa tulee toimia niin, että valtioneuvosto voidaan saada muodostetuksi mahdollisimman pikaisesti. Pu-hemiehen asiana on seurata hallitusneuvottelu-jen edistymistä eduskunnassa ja tarvittaessa käynnistää ne.

Valiokunta on muuttanut 2 momenttia syis-tä, joiden perusteita on selvitetty yleisperuste-luissa. Muutoksen mukaan presidentti antaa eduskunnalle tiedon pääministeriehdokkaasta eduskunnassa käytyjen neuvottelujen tuloksen perusteella. Presidentti on siten perustuslain tekstissä sidottu näiden neuvottelujen lopputu-lokseen siitä, kuka olisi uuden valtioneuvoston

20

pääministeri. Jos neuvotteluissa ei ole saavutet-tu tällaista lopputulosta, presidentillä on väljem-mät mahdollisuudet nimetä pääministeriehdo-kas. Hallitusneuvottelujen vetäjän asiana olisi arvioida, ovatko neuvottelut päätyneet sellai-seen tilanteeseen, ettei niissä ole enää saavutet-tavissa ehdotusta eduskuntaenemmistön tuke-masta pääministeriehdokkaasta. Tämän jälkeen-kin eduskunnassa olisi mahdollista käynnistää uudet hallitusneuvottelut. Niiden aloittaminen merkitsisi sitä, ettei presidentti voi vielä antaa eduskunnalle tietoa pääministeriehdokkaasta.

Hallitusneuvottelujen vetäjän tulisi saattaa presidentille tieto tuloksellisista neuvotteluista. Jos hallitusneuvottelut ovat sen sijaan pitkitty-neet sillä tavoin, että niissä ei enää voida odot-taa saavutettavan asiallista lopputulosta, on ti-lannetta asianmukaista punnita eduskunnassa laajemmin ryhmissä. Ne voivat sopia neuvotte-lujen uudelleen käynnistämisestä. Jos eduskun-nassa neuvottelutilanne kuitenkin arvioidaan he-delmättömäksi, tulee puhemiehen tällaisen ar-vioinnin perusteella antaa presidentille selvitys tilanteesta.

Valiokunnan käsityksen mukaan presidentin ei ole tarpeen kuulla erikseen eduskuntaryhmiä silloin, kun eduskunnassa käydyissä hallitusneu-votteluissa on saavutettu lopputulos. Tästä syys-tä valiokunta on poistanut momentista säännök-sen ryhmien kuulemisesta, mikä näin ollen ei ole pakollinen vaihe hallituksen muodostamispro-sessissa. Poisto on ymmärrettävä myös niin, että presidentin tulee viipymättä puhemiestä kuul-tuaan antaa eduskunnalle neuvottelujen tulok-sen perusteella tieto pääministeriehdokkaasta. — On kuitenkin tähdennettävä, että presidentin on syytä kuulla eduskuntaryhmiä silloin, jos pre-sidentin osuus hallituksen muodostamisessa poikkeuksellisesti korostuisi hallitusneuvottelu-jen epäonnistuttua eduskunnassa.

Valiokunta on lisäksi kiinnittänyt huomiota siihen, että momentissa mainitaan neuvotteluja käyvinä tahoina eduskunnassa edustettuina ole-vat puolueet ja eduskuntaryhmät, kun taas Pe-rustuslaki 2000 -komitean ehdotuksessa ei tässä yhteydessä mainittu puolueita. Kun säännös ryh-mien kuulemisesta hallitusta muodostettaessa


ensi kerran vuonna 1987 otettiin hallitusmuo-don 36 §:ään, asian sääntelemisen taustaa perus-teltiin muun muassa seuraavasti (HE 253/1984 vp, s. 12/II): "Kun perustuslain eduskuntaa ja parlamentarismia koskevat säännökset eivät ra-kennu puolueiden edustamisen ja puolueilta saa-dun luottamuksen varaan, ei kuulemista koske-vaa säännöstä voida laatia puolueiden edusta-jien kuulemisen pohjalle."

Tämän perustelun pitävyys ei valiokunnan kä-sityksen mukaan muutu uudessa perustuslaissa sen 25 §:n 3 momentista huolimatta. Valiokunta onkin poistanut momentista maininnan puo-lueista. Tämän seikan osalta valiokunta yhtyy esityksen perusteluihin, joiden mukaan (HE 1/1998 vp, s. 112/II) "kunkin puolueen ja eduskuntaryhmän keskinäiset suhteet hallitus-neuvotteluissa määräytyisivät niiden omien sääntöjen ja päätösten mukaisesti".

Ehdotuksen sanamuodon mukaan eduskun-nassa käytävät hallitusneuvottelut koskevat val-tioneuvoston kokoonpanoa ja ohjelmaa. Valio-kunta on muuttanut tämän sanonnan niin, että eduskunnassa neuvotellaan hallitusohjelmasta ja valtioneuvoston kokoonpanosta. Muutos perus-tuu siihen, että kyseiset asiat ovat neuvotteluis-sa yleensä esillä tässä tärkeys- ja aikajärjestyk-sessä ja että hallitusohjelma on yleiskielessä kä-sitteenä tutumpi kuin valtioneuvoston ohjelma.

Eduskunnalle 1 momentin johdosta kuuluva ohjausvalta sisältää valiokunnan käsityksen mu-kaan myös sellaisen hyvin poikkeuksellisesti käytettävän mahdollisuuden, että neuvottelut käynnistetään uudestaan vielä sen jälkeen, kun pääministeri on jo valittu eduskunnassa. Esityk-sen perusteluissa (HE 1/1998 vp, s. 112/II) ai-van oikein korostetaan, että presidentti toimisi pääministerin muodollisena nimittäjänä ja olisi sidottu nimittämään pääministeriksi eduskun-nan 2 ja 3 momentissa säädetyssä menettelyssä tähän tehtävään valitseman henkilön. President-ti ei perustelujen mukaan voisi kieltäytyä nimit-tämästä eduskunnan valitsemaa pääministeriä.

On kuitenkin ajateltavissa, että hallituksen muodostaminen ei pääministeriksi valitun hen-kilön johdolla syystä tai toisesta sitten onnistu-kaan. Valiokunnan mielestä tällainen poikkeus-

tilanne voi ilmetä lähinnä ainoastaan silloin, kun pääministerin vaali on jouduttu toimittamaan eduskunnassa avoimena äänestyksenä eli kah-den pääministeriehdokkaan tultua torjutuksi eduskunnan äänestyksissä. Koska esityksen tar-koitus on säilyttää valtioneuvoston nimittämis-menettely siltä osin nykyisellään, että samalla kertaa ja yhteisellä päätöksellä nimitetään sekä pääministeri että muut ministerit, ei tätä päätös-tä ole mahdollista tehdä, jos eduskunnan valitse-ma pääministeri ei ole saanut kootuksi valtio-neuvostoa. Valiokunnan käsityksen mukaan täl-laisessa erittäin poikkeuksellisessa tilanteessa valtioneuvoston muodostamiseen tähtäävä pro-sessi voitaisiin käynnistää eduskunnassa uudel-leen.

63 §. Ministerin sidonnaisuudet. Ehdotus vas-taa asiallisesti sellaisenaan hallitusmuodon 36 c §:n säännöksiä. Ministerin tulee 2 momentin pe-rusteella antaa eduskuntaa varten selvitys muun muassa elinkeinotoiminnastaan, omistuksistaan yrityksissä ja muusta merkittävästä varallisuu-destaan. Ministereiden tähän asti antamat selvi-tykset ovat joissain tapauksissa kohdistuneet va-rallisuuteen, jota ei voida pitää merkittävänä. Valiokunnan käsityksen mukaan on tulevaisuu-dessa syytä käytännössä ottaa huomioon se nä-kökohta, jonka valiokunta esitti nykyistä perus-tuslainsäännöstä säädettäessä (PeVM 13/1994 vp, s. 2/II): "... esimerkiksi tavanomaisena pi-dettävä asunto ei säännönmukaisesti kuuluisi selvitettävien seikkojen piiriin."

64 §. Valtioneuvoston ja ministerin ero. Tasa-vallan presidentiksi tai eduskunnan puhemie-heksi valitun ministerin katsotaan pykälän 3 momentin mukaan eronneen ministerin tehtä-västään siitä päivästä, jolloin hän ryhtyy presi-dentin tai puhemiehen toimeen. Sellaisista syis-tä, joita edellä esitettiin 27 §:n 3 momentin muu-toksen johdosta, valiokunta ei pidä asianmukai-sena, että valtioneuvoston jäsen jatkaisi tässä tarkoitetun valinnan jälkeen ministerin tehtäväs-sä. Valiokunta on yhdenmukaisesti 27 §:n 3 momentin kanssa muuttanut esitystä niin, että näissä tapauksissa ministeri katsotaan eronneek-

21


si tehtävästään siitä päivästä, jolloin hänet on valittu presidentiksi tai puhemieheksi.

65 §. Valtioneuvoston tehtävät. Pykälän 1 mo-menttia on muutettu perustuslain nimikkeen muuttamisen vuoksi.

66 §. Pääministerin tehtävät. Esityksen perus-teluissa mainitaan pääministerin tehtäviä valtio-neuvostossa, jotka pohjautuvat perustuslakia alemmanasteisiin säädöksiin. Valiokunnan käsi-tyksen mukaan näitä säädöksiä uudistettaessa tu-lisi harkita pääministerin aseman yleistä vahvis-tamista tämän perustuslainkohdan rajoissa. Pää-ministerin asemaa saatettaisiin vahvistaa esi-merkiksi siten, että hän voi määrätä, milloin mi-nisteriöiden välistä toimivaltaristiriitaa tai val-tioneuvoston työtä muutoin koskeva asia on esi-teltävä yleisistunnossa ja minkä ministerin esit-telystä.

68 §. Ministeriöt. Valiokunta korostaa sen 2 momentin perusteluissa mainitun seikan tär-keyttä, että keskeisten ministeriölle kuuluvien asioiden ratkaiseminen kuuluu ministeriössä mi-nisterille eikä niitä voida siirtää virkamiehelle. Erityisen merkittävää on, että ministeriön ase-tuksenantovaltaa voi käyttää pelkästään ministe-ri. Valiokunnan mielestä tällainen säännös tulee ottaa lakiin valtioneuvostosta.

Pykälän 3 momentti vastaa asiallisesti vuon-na 1995 uudistettua hallitusmuodon 38 §:n 2 momenttia, jonka mukaan ministeriöiden enimmäismäärästä ja muodostamisen perusteis-ta säädetään lailla sekä ministeriöiden toimialas-ta ja asioiden jaosta niiden kesken voidaan sää-tää lailla tai asetuksella. Uudistuksen tarkoituk-sena oli joustavoittaa valtioneuvoston organi-saatiota ja parantaa valtioneuvoston toiminta-edellytyksiä helpottamalla ministeriöiden luku-määrän ja toimialojen muutoksia (HE 306/1994 vp ja PeVM 22/1994 vp).

Uudistuksen lopullisessa käsittelyssä perus-tuslakivaliokunta hyväksyi lausuman (PeVM 2/1995 vp) siitä, että sellaiset toimialamuutok-set, jotka koskevat tietylle ministeriölle laissa säädettyä tehtävää, saatetaan voimaan asian-omaisia lakeja muuttamalla sekä huolehtien hal-

22

linnon selkeästä järjestämisestä ja muutosten tiedottamisesta kansalaisille. Uudistuksen voi-maantulon jälkeen on muodostunut hyvin ylei-seksi käytännöksi osoittaa laeissa toimivaltai-seksi "asianomainen ministeriö" nimeltä maini-tun ministeriön asemesta. Tällainen sääntely on asiallisesti epäinformatiivista ja siinä voidaan valiokunnan mielestä nähdä pyrkimystä kiertää vuoden 1995 lausuman tarkoitus. Valiokunta tuomitsee tällaisen lainsäädäntökäytännön ja eh-dottaa hyväksyttäväksi lausuman asiantilan korjaamisesta (Valiokunnan lausumaehdotus 3).

6 luku. LainsäädäntöTähän lukuun on koottu säännökset lain säätämi-sen vireilletulosta, lakiehdotuksen käsittelystä ja lain vahvistamisesta sekä lain julkaisemisesta ja voimaantulosta. Lukuun sisältyvät myös sään-nökset perustuslain säätämisjärjestyksestä ja pe-rustuslainmukaisuuden valvonnasta lakien sää-tämisvaiheessa sekä poikkeuksellisista säätä-misjärjestyksistä. Luvussa säädetään lisäksi ase-tuksen antamisesta ja lainsäädäntövallan siirtä-misestä.

73 §. Perustuslain säätämisjärjestys. Ehdotus vastaa olennaisilta osiltaan valtiopäiväjärjestyk-sen 67 ja 73 §:ää. Perustuslain säätämisjärjestys säilyy nykyisen kaltaisena. Lisäksi säilytetään mahdollisuus niin sanottujen poikkeuslakien säätämiseen, mikä ilmenee suoraan pykälästä.

Poikkeuslakimahdollisuuden käyttöalaa raja-taan käyttämällä ehdotuksessa ilmaisua "perus-tuslakiin tehtävä rajattu poikkeus". Ilmaisu viit-taa perustelujen mukaan ensi sijassa poikkeuk-sen alan asialliseen rajoittamiseen. Poikkeuslail-la ei siten voida puuttua perustuslain keskeisiin ratkaisuihin. Ilmaisulla ei toisaalta viitata jon-kin lakiehdotuksen perustuslaista poikkeavien säännösten määrään.

Valiokunta yhtyy esityksen perustelujen ta-voin siihen sääntelyn lähtökohtaan, että poik-keuslakimenettelyn käyttöön suhtaudutaan pi-dättyvästi. Uusien, puhtaasti kansallisten perus-tuslaista poikkeavien lakien säätämistä tulee välttää (PeVL 1 a/1998 vp). Poikkeuslakimenet-telyyn tulee turvautua vain erityisen poikkeuk-


sellisissa tapauksissa ja pakottavista syistä. Poikkeuslain käyttöala onkin viime aikoina kyt-keytynyt lähinnä kansainvälisten velvoitteiden valtionsisäiseen voimaansaattamiseen. Kansalli-sissa laeissa on joitain harvoja poikkeuksia lu-kuun ottamatta huolehdittu siitä, että lakien si-sältö saatetaan yhdenmukaiseksi perustuslain kanssa. Jos poikkeuslakeja tulevaisuudessa käy-tetään kansallisissa yhteyksissä, on valiokunnan mielestä ensisijaisesti pyrittävä säätämään poik-keukset perustuslaista voimassaololtaan ajalli-sesti rajoitettuina, siis määräaikaisina.

On myös jatkettava sitä vakiintunutta käytän-töä, että poikkeuslain säätämisasiakirjoista sel-viää kattavasti, missä kohdin se poikkeaa perus-tuslaista. Hallituksen tulee valiokunnan mieles-tä selvittää, voidaanko poikkeuslaeilta aikanaan edellyttää, että niistä, esimerkiksi johtolausees-ta näkyvät syyt perustuslain säätämisjärjestyk-sen käytölle. Hallituksen tulee myös arvioida en-nen uuden perustuslain voimaantuloa säädetty-jen poikkeuslakien tarpeellisuus ja suhde uuden perustuslain säännöksiin ja ryhtyä tarvittaviin toimiin sääntelyn saattamiseksi näiltäkin osin uuden perustuslain vaatimuksia vastaavaksi.

74 §. Perustuslainmukaisuuden valvonta. Eh-dotus vastaa perusoikeusuudistuksen yhteydes-sä valtiopäiväjärjestyksen 46 §:n 1 momenttiin lisättyä toista virkettä. Esityksen perustelut (HE 1/1998 vp, s. 126/II ja myös 94/I) vastaavat vakiintunutta käytäntöä, jonka mukaan perustus-lakivaliokunnan lausuntoja perustuslaki- ja ih-misoikeuskysymyksissä pidetään sitovina edus-kuntakäsittelyn eri vaiheissa.

77 §. Lain vahvistaminen. Pykälän johdosta va-liokunta huomauttaa olevan valtiosäännön sisäi-sen johdonmukaisuuden kannalta ristiriitaista, että presidentti käyttäisi vahvistamattajättämis-valtaansa eduskunnan 73 §:n 1 momentin mu-kaisessa perustuslain säätämisjärjestyksessä hy-väksymään lakiin. Tällaisessa tapauksessa laki on hyväksytty kahdessa eri eduskunnassa. Jäl-kimmäisessä eduskunnassa hyväksymispäätös on tehty määräenemmistöllä, yleensä vielä ver-raten pian eduskuntavaalien jälkeen. Lain palau-

tusoikeuden käyttämistä olisi tällöin pidettävä vaaleissa juuri valtuutuksen saaneen eduskun-nan tahdon epäasianmukaisena sivuuttamisena, olkoonkin että vahvistamatta jäänyt laki 78 §:n perusteella otetaan eduskunnassa viipymättä uudelleen käsiteltäväksi ja että eduskunta päät-tää sen lopullisesta hyväksymisestä tavallisella äänten enemmistöllä.

80 §. Asetuksen antaminen ja lainsäädäntöval-lan siirtäminen. Pykälän 1 momenttia on muu-tettu perustuslain nimikkeen muuttamisen takia.

Pykälän 2 momentin johdosta valiokunta ko-rostaa sen esityksen perusteluista ilmenevän pe-riaatteen merkitystä, jonka mukaan lainsäädän-tövaltaa ei yleensä tule osoittaa ministeriötä alemmalle viranomaistasolle. Muulle viran-omaiselle voidaan siten osoittaa oikeussääntö-jen antamisvaltaa vain poikkeuksellisesti. Valio-kunta pitää selvänä, ettei asetuksen antaja voi siirtää sille perustuslailla tai muulla lailla osoi-tettua lainsäädäntövaltaa edelleen (subdelegoin-tikielto ), ellei tällaisesta valtuudesta ole asian-omaisella lailla nimenomaisesti säädetty. Valio-kunnan mielestä on 1 ja 2 momentissa täsmenty-vän asetuksen antamista ja lainsäädäntövallan siirtämistä koskevan sääntelyn vuoksi tärkeää, että kiinnitetään huomiota lakia alemmanastei-sen norminannon ennakolliseen ja jälkikätei-seen valvontaan.

Pykälän 3 momentin nojalla yleiset säännök-set asetusten ja muiden oikeussääntöjen julkai-semisesta ja voimaantulosta annetaan lailla. Pe-rustuslakiehdotuksen 17 §:stä johtuu valiokun-nan käsityksen mukaan kiistattomasti se, että asetukset on annettava ja julkaistava myös ruot-sin kielellä. Niiden voimaantuloa koskevan sääntelyn tulee vastata 79 §:n 3 momentin mu-kaisia periaatteita.

7 luku. ValtiontalousTähän lukuun otettavat valtiontaloutta koskevat perussäännökset vastaavat pääosin nykyisen hal-litusmuodon VI luvun säännöksiä. Ne uusittiin vuonna 1991, eikä niihin ole tämän vuoksi tar-peen tehdä merkittäviä muutoksia. Osa säännök-sistä ehdotetaan siirrettäväksi sellaisinaan

23


uuteen perustuslakiin. Säännösten keskinäistä järjestystä on eräin kohdin tarkistettu.

83 §. Valtion talousarvio. Talousarvioaloitetta koskevan 3 momentin perusteluista ilmenee tar-koituksena olevan, että aloitteen tekemisen ajal-lisesta rajoituksesta säädetään eduskunnan työ-järjestyksessä. Kansanedustajan aloiteoikeus on periaatteelliselta tärkeydeltään asia, jonka pe-russääntelyn tulee säilyä perustuslaissa. Aloit-teen tekemisen rajoittaminen ajallisesti on valio-kunnan käsityksen mukaan sellainen seikka, jon-ka sallittavuuden tulee näkyä perustuslain teks-tistä. Tämän vuoksi valiokunta on tehnyt ehdo-tukseen perustuslain 39 §:n 2 momentin 2 koh-taan verrattuna selventävän täydennyksen, jon-ka mukaan talousarvioaloite voidaan tehdä ta-lousarvioesityksen johdosta. Täsmennyksen ta-kia ei voi syntyä epäselvyyttä siitä, että työjär-jestyksessä on mahdollista säätää talousarvioesi-tyksen antamiseen liittyviä ajallisia rajoituksia talousarvioaloitteen tekemiselle.

86 §. Lisätalousarvio. Ehdotus merkitsee lisä-talousarvioesityksen antamisedellytysten aina-kin sanonnallista väljentymistä. Muutos vastaa sinänsä nykyistä käytäntöä, ja valiokunta puol-taa sitä. Samalla on korostettava sitä, että muu-tos ei vaikuta budjetin täydellisyysperiaattee-seen, vaan varsinaiseen talousarvioon tulee ot-taa kaikki tiedossa olevat tulot ja määrärahat kaikkiin tiedossa oleviin menoihin.

87 §. Talousarvion ulkopuoliset rahastot. Py-kälässä sallitaan tietyin edellytyksin talous-arvion ulkopuolisten rahastojen perustaminen jälleen vuoden 1991 hallitusmuodon valtionta-loussäännösuudistuksessa toteutetun kiellon jäl-keen. Valiokunta pitää rahastojen perustamis-mahdollisuutta käytännön syistä perusteltuna, mutta ainoastaan esityksen mukaisia edellytyk-siä tiukan pidättyvästi tulkiten.

Valiokunnan mielestä tulee suhtautua yleen-sä pidättyvästi uusien määräenemmistösäännös-ten muodostamiseen. Talousarvion ulkopuoli-sen rahaston perustamisesta taikka rahaston tai sen käyttötarkoituksen olennaisesta laajentami-sesta säädetään ehdotuksen mukaan lailla, joka

24

on hyväksyttävä eduskunnassa kahden kolmas-osan enemmistöllä. Tässä tapauksessa uusi mää-räenemmistösäännös on valiokunnan käsityksen mukaan hyväksyttävissä perusteluissa maini-tuista syistä.

Valiokunta pitää tärkeänä, että eduskunnalle annetaan talousarvioesityksessä keskeiset tiedot rahastotalouden kehityksestä ja toiminnasta ja että tarpeen mukaan turvaudutaan perusteluissa mainittuihin eduskunnan päätösvaltaa rahasto-jen toiminnassa turvaaviin järjestelyihin.

Valiokunta on muuttanut pykälää sanonnalli-sesti kahdessa kohdassa.

90 §. Valtiontalouden valvonta ja tarkastus. Valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen valvonta ja tarkastus koskevat niin valtion talousarvioon sisältyvää kuin sen ul-kopuolistakin valtiontaloutta. Valvonnan piiriin kuuluvat muun muassa valtionenemmistöiset osakeyhtiöt. Tarkastustoiminta voi nykyisin ulottua vain sellaisiin osakeyhtiöihin, joissa val-tion osakeomistus tuottaa enemmän kuin puolet äänivallasta. Valiokunta huomauttaa, ettei ehdo-tetun perustuslain tekstin perusteella ole estettä harjoittaa valvontaa ja tarkastusta muissakin valtionenemmistöisissä osakeyhtiöissä aina-kaan valtion omistusosuuden osalta. Valtiova-rainvaliokunnan lausuntoon viitaten on syytä korostaa eduskunnan tietotarpeiden huomioon ottamista niissä päätöksissä, joilla valtio luopuu enemmistöosakkuuksistaan.

Valiokunta on muuttanut 2 momenttia yleis-perusteluissa esitetyistä syistä. Muutoksen joh-dosta on selkeyssyistä tärkeää koota valtionta-louden tarkastusvirastoa koskeva säännöstö mahdollisimman laajasti samaan lakiin. Lailla tulee antaa tarkempi sisältö momentin ilmaisul-le "eduskunnan yhteydessä".

Lainsäädännön uudistamisen valmistelu on välttämättä käynnistettävä kiireellisesti. Uuden lainsäädännön sisällön takia on sopivaa, että asia valmistellaan eduskunnan yhteydessä, esimer-kiksi puhemiesneuvoston asettamassa toimikun-nassa. Valmistelussa on tarpeen mukaan arvioi-tava ja selvennettävä valtiontilintarkastajien ja tarkastusviraston keskinäisiä suhteita. Uudistuk-


sessa voidaan korostaa valtiontilintarkastajien valvovaa ja tarkastusviraston tarkastavaa roolia. Valiokunnan käsityksen mukaan valtiontilintar-kastajien ja tarkastusviraston välinen yhteistyö ei ole ristiriidassa riippumattomuusvaatimuksen kanssa. Uudistuksen lähtökohta voi olla, että eduskunta valitsee tarkastusviraston pääjohta-jan. Valitsemiseen liittyviä yksityiskohtaisia menettelyjä on selvitettävä.

Valtiontalouden tarkastusviraston siirto edus-kunnan yhteyteen korostaa tarvetta järjestää asianmukaisella tavalla ministeriöiden hallin-nonalojen sisäinen tarkastus. Valtiovarainvalio-kunnan lausunnon mukaisesti perustuslakivalio-kunta katsoo, että sisäisen tarkastuksen järjestä-misestä on syytä säätää lailla.

91 §. Suomen Pankki. Suomen osallistuminen euroalueeseen merkitsee nykyisen hallitusmuo-don 73 §:n vastaista tilannetta (PeVL 7/1998 vp). Ehdotettu 91 § puolestaan vastaa sanonnal-taan asiallisesti kyseisen perustuslainkohdan 1 ja 2 momenttia. Näin ollen on valiokunnan mielestä selvää, että talous- ja rahaliiton kol-mannen vaiheen alkaminen on muuntanut ehdo-tetun säännöksen asiallista merkitystä siitä, mil-laiseksi se oli vakiintunut nykyisen perustuslaki-sääntelyn aikana.

"Eduskunnan takuulla ja hoidossa" -määreen säilyttäminen uudessa perustuslaissa tarkoittaa esityksen perustelujen mukaan vaatimusten aset-tamista siitä, miten Suomen Pankkia koskevaa lainsäädäntöä on vastaisuudessa kehitettävä (vrt. PeVL 5/1997 vp ja PeVL 7/1998 vp). Valiokun-ta yhtyy tähän käsitykseen ja aiemmat kannanot-tonsa uudistaen katsoo, että hallituksen tulee ryhtyä valmisteluihin asiaan vaikuttavan lain-säädännön uudistamiseksi.

8 luku. Kansainväliset suhteetEsityksessä ehdotetaan, täysin aiheellisesti, ulkoasiainvallan alaan kuuluvien asioiden nyky-aikaista merkitystä ja painoarvoa vastaavasti, että Suomen kansainvälisiä suhteita koskevat perustuslain säännökset kootaan tähän lukuun omaksi kokonaisuudekseen. Ehdotuksen tarkoi-tuksena on selkeyttää kansainvälisten asiain pe-

rustuslaintasoista sääntelyä ja vahvistaa ulkopo-liittiseen päätöksentekoon liittyvä parlamentaa-risen katteen vaatimus. — Valiokunta viittaa yleisesti ulkoasiainvaliokunnan tämän luvun säännösten johdosta antamaan lausuntoon.

93 §. Ulkopoliittinen päätösvalta. Pykälässä ovat perussäännökset Suomen ulkopolitiikan johtamisesta, kansainvälisiin velvoitteisiin si-toutumisesta ja Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta. Sääntelyn sisältö koskee eduskunnalle, tasavallan presi-dentille ja valtioneuvostolle osoitetun toimival-lan perusteita näissä asioissa. Pykälän otsikkoei ole valiokunnan mielestä täysin onnistunut, koska "ulkopolitiikka" on merkitykseltään ka-pea-alaisempi kuin "kansainväliset suhteet". Py-kälän pääsisältöä vastaa esityksessä ehdotettua paremmin otsikko "Toimivalta kansainvälisissä asioissa". Valiokunta on muuttanut otsikon täl-laiseksi.

Pykälän 1 momenttiin sisältyvät ulko- ja tur-vallisuuspolitiikkaa koskevan toimivallan perus-säännökset. Ehdotuksen mukaan Suomen ulko-politiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteis-toiminnassa valtioneuvoston kanssa. Valiokun-ta on muuttanut momentin sanontaa perustus-lain nimikkeen muuttamisen takia.

Ulkoasiainvaliokunnan lausuntoon yhtyen pe-rustuslakivaliokunta katsoo, että ehdotus mah-dollistaa presidentille keskeisen aseman ulkopo-litiikan johdossa, mutta säännöksen päätarkoi-tuksena on parlamentaarisen vastuukatteen kyt-keminen presidentin toimenpiteisiin. Presiden-tin määrämuotoisissa ulkopoliittisissa ratkai-suissa noudatetaan 58 §:n yleisiä säännöksiä presidentin päätöksentekomenettelystä, joten presidentti tekee päätöksensä valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta. Kuten perusteluissa mai-nitaan, ulkopolitiikan johtaminen edellyttää pre-sidentin ja valtioneuvoston välistä kiinteää yh-teistoimintaa. Yhteistoimintavelvoite edellyt-tää, että presidentti ja valtioneuvosto huolehti-vat toistensa asianmukaisesta ja oikea-aikaises-ta informoinnista ulkopolitiikan hoidon kannal-ta merkityksellisissä asioissa. Yhteistoiminta-velvoitteella saattaa olla myös tulkinnallista

25


merkitystä 58 §:ään nähden esimerkiksi siten, et-tei ulkopolitiikan alaan kuuluvia hallituksen esi-tyksiä tai muita asioita ratkaista tavalla, jossa presidentin ja valtioneuvoston välille jäisi avoin erimielisyys.

Presidentin tulee tehdä kaikki merkittävät ul-kopoliittiset päätökset ja toimet yhdessä valtio-neuvoston kanssa ja valtioneuvoston valmiste-lusta. Yhteistoiminnan käytännön muodot vaih-televat asian valmisteluvaiheesta ja merkityk-sestä riippuen. Laajakantoisissa asioissa tarvi-taan presidentin ja koko valtioneuvoston keskus-teluja. Kiireellisiä ratkaisuja vaativissa erityisti-lanteissa voi kuitenkin riittää presidentin yhtey-denpito valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspo-liittisen valiokunnan taikka yksittäisen ministe-rin, lähinnä pääministerin, ulkoasiainministerin tai asian valmistelusta vastaavan muun ministe-rin kanssa.

Esityksen mukaan ulkopolitiikan hoitami-seen liittyvän yhteistoiminnan muodoista ei ole tarkoituksenmukaista säätää ehdotettua tarkem-min perustuslaissa. Valiokunta yhtyy tähän käsi-tykseen, mutta katsoo uuden perustuslain mer-kitsevän tältä osin sillä tavoin aiemmasta poik-keavaa normistoa, että hallituksen on tarkoituk-senmukaista arvioida kokonaisvaltaisesti, miten perustuslain johdosta on syytä uudistaa nykyisiä säännöksiä ulkopolitiikan hoitamisen menettely-tavoista.

Eduskunnalle ja valtioneuvostolle kuuluvasta toimivallasta Euroopan unionin asioissa sääde-tään 2 momentissa . Valiokunta on muuttanut momentin sanamuotoa perustuslain nimikkeen muuttamisen vuoksi.

Tämä momentti korvaa hallitusmuotoon vuonna 1993 lisätyn 33 a §:n. Sääntelyn tarkoi-tuksena on säilyttää unioniasioiden kansallista valmistelua koskevat toimivalta- ja vastuusuh-teet eduskunnan ja valtioneuvoston välillä pää-osin nykyisellään. Valtioneuvoston toimivalta kattaa kaikki Euroopan unionissa tehtävien pää-tösten kohteena olevat asiat ja asiaryhmät.

Valiokunta pitää näitä esityksen tavoitteita oikeina ja katsoo esityksen merkitsevän sitä, että myös uutta perustuslakia vastaavat ne näkökoh-dat, jotka valiokunta vuonna 1994 esitti valtio-

26

neuvoston toimivallasta käsitellessään EU:n jä-senyyden vuoksi tehtäviä muutoksia. Valiokun-ta totesi tuolloin muun muassa seuraavasti (PeVM 10/1994 vp, s. 4/II):

— Valtioneuvosto määrää kansallisesta val-mistelusta asioissa, joista päättäminen kuuluu EU:n toimielimille, yleensä EU:n neuvostolle. Tämä valtioneuvoston valta koskee yhtäläisesti EU:n lopullista päätöksentekoa edeltäviä val-mistelevia vaiheita myös sellaisissa toimielimis-sä, jotka eivät tee lopullisia oikeudellisesti sito-via päätöksiä (esim. Eurooppa-neuvosto).

— Valtioneuvoston valmisteluvallasta ei ole erotettu mitään asiaryhmää. Valtioneuvoston valmistelu kattaa siten myös mm. unionin yh-teistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat asiat.

— Valtioneuvosto paitsi määrittelee Suomen kannan, myös määrää Suomen edustajien toi-minnasta ja osallistumisesta EU:n lopulliseen päätöksentekoon ja sitä edeltäviin valmistelu-vaiheisiin. Valtioneuvoston asiana on näin ollen päättää Suomen edustuksesta Eurooppa-neuvos-ton kokouksissa.

— Eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien turvaamiseksi ja valtioneuvostolle kuuluvan toi-mivallan laajuuden vuoksi on johdonmukaista, että pääministeri edustaa Suomea Eurooppa-neuvoston kokouksissa. On asianmukaista, että muodostettaessa Suomen kantaa merkittäviin ul-koja turvallisuuspoliittisiin unioniasioihin val-tioneuvosto toimii läheisessä yhteistyössä tasa-vallan presidentin kanssa.

Valtioneuvosto päättää ehdotuksen mukaan Euroopan unionissa tehtävään päätökseen liitty-vistä Suomen toimenpiteistä, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä. Säännös johtaa kysy-mään, miten on toimittava jonkin direktiivin vaatiman säädöksen aikaansaamiseksi, jos asia ei sisältönsä puolesta kuulu lainsäädännön alaan. Perustuslain 80 §:n 1 momentin perus-teella asetuksen antamisen edellytyksenä on pe-rustuslaissa tai laissa säädetty valtuus. Valio-kunta katsoo, että jos tällaista valtuutta ei ole asianomaisessa laissa jo annettu, valtioneuvosto voi tällaisessa tapauksessa antaa direktiivin


johdosta asetuksen suoraan 93 §:n 2 momentin nojalla.

Esityksen perustelujen mukaan momentti ei aseta rajoituksia sille, miten Euroopan unionia koskevien asioiden valmistelun ja päätöksen-teon koordinointi järjestetään valtioneuvoston piirissä. Valiokunnan käsityksen mukaan halli-tuksen tulee selvittää, mitä etuja ja haittoja liit-tyisi järjestelyyn, jossa kyseiset asiat hoidetaan mahdollisimman keskitetysti valtioneuvoston kansliassa.

Valiokunnan käsityksen mukaan 2 momentin ilmaisua "Euroopan unionissa tehtävistä päätök-sistä" tulee tulkita niin, että se kattaa myös unionin toimivaltaan muodollisesti kuulumatto-mat, mutta unioniasioihin sisällöltään ja vaiku-tuksiltaan rinnastettavat asiat, jollaisista Schengenin sopimuksia voidaan pitää viimeai-kaisena esimerkkinä. Näihin asioihin on sovel-lettava myös 96 ja 97 §:n säännöksiä asianomai-sin osin.

94 §. Kansainvälisten velvoitteiden ja niiden ir-tisanomisen hyväksyminen. Pykälän 1 momenttikoskee valtiosopimusten ja muiden kansainvä-listen velvoitteiden hyväksymistä eduskunnas-sa. Valiokunta korostaa sen tärkeyttä, että edus-kunnan hyväksyminen hankitaan ennen kansain-väliseen velvoitteeseen sitoutumista. Keskeinen peruste vaatimukselle eduskunnan hyväksymi-sestä on se, että sopimus tai velvoite sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Il-maisua "lainsäädännön ala" on esityksessä pe-rustellusti tulkittu perustuslakivaliokunnan vii-meaikaisen vakiintuneen käytännön mukaisesti.

Esityksen perusteluissa mainitaan esimerkki-nä pykälän soveltamisalaan kuuluvista kansain-välisistä velvoitteista YK:n turvallisuusneuvos-ton jäsenvaltioita velvoittavat päätökset. Esi-merkki ei ole tässä kohdassa onnistunut, sillä jonkin sellaisen kansainvälisen järjestön päätök-set, jossa Suomi on jäsenenä, eivät yleensä enää voi tulla erikseen eduskunnan hyväksyttäviksi, koska järjestön toimivalta tehdä jäsenvaltioon vaikuttavia päätöksiä on hyväksytty jäsenyyden hyväksymisen yhteydessä. Toinen asia on, että esimerkiksi YK:n turvallisuusneuvoston päätös

saattaa vaatia kansallisia voimaansaattamistoi-mia, mistä oli kysymys esityksen perusteluissa viitatussa perustuslakivaliokunnan kannanotos-sa esillä olleessa tapauksessa (PeVL 34/1993 vp).

Uutena asiana momentissa säädetään valtio-sopimuksen ja kansainvälisen velvoitteen irtisa-nomisesta. Tähän vaaditaan eduskunnan hyväk-syminen, jos velvoite on sisällöltään eduskun-nan hyväksyttäviin kuuluva. Käytäntö on nykyi-sin vakiintunut sellaiseksi, että asetuksella voi-maansaatetun sopimuksen irtisanomisesta päät-tää tasavallan presidentti. Lisäksi presidentin on katsottu voivan irtisanoa ilman eduskunnan myötävaikutusta myös sellainen sopimus, jonka voimaansaattamisesta on säädetty niin sanottu blankettilaki tai annettu asiasisältöisiä lainsään-nöksiä.

Valiokunta kannattaa ehdotusta. Säännöstä tulee tulkita siten, että eduskunnan on hyväksyt-tävä myös sellaisen kansainvälisen velvoitteen irtisanominen, jonka eduskunta on hyväksynyt jo ennen uuden perustuslain voimaantuloa. Hy-väksymisvaatimus ulottuu lisäksi irtisanomista-pauksiin, joissa velvoitetta ei ole alunperin hy-väksytty eduskunnassa mutta joissa velvoite uuden perustuslain sisällön perusteella arvioitu-na olisi tullut saattaa hyväksyttäväksi eduskun-nassa.

Momentissa tarkoitetusta muodollisesta irti-sanomisesta ei valiokunnan mielestä ole kysy-mys silloin, kun Suomi päättää valtiosopimuk-sen tai muun kansainvälisen velvoitteen sovelta-misen tai täytäntöönpanon keskeyttämisestä. On kuitenkin tärkeää, että tällaisista asioista teh-dään selkoa ulkoasiainvaliokunnalle 97 §:n mu-kaisin menettelytavoin ainakin silloin, kun kes-keyttäminen ei ole vain tilapäinen ja lyhytaikai-nen.

Pykälän 2 momentin sanamuoto mahdollis-taa tulkinnan, jonka mukaan myös kansainväli-sen velvoitteen irtisanominen tulisi hyväksyä eduskunnassa kahden kolmasosan määräenem-mistöllä, jos ehdotus koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista. Tätä ei ole tar-koitettu, mikä tavallaan ilmeneekin perusteluis-ta. Valiokunta on kuitenkin selventänyt mo-

27


menttia tavalla, joka sulkee pois kyseisen tulkin-tamahdollisuuden.

Kansainvälinen velvoite ei saa 3 momentinnojalla vaarantaa valtiosäännön kansanvaltaisia perusteita. Valiokunta katsoo ulkoasiainvalio-kunnan lausuntoon viitaten, että tämä säännös perustuslain 1 §:n 3 momentin tavoitteellisen säännöksen rinnalla voi saada yksittäistapauk-sissa merkitystä ulkopoliittisen päätösvallan ra-joituksena.

95 §. Kansainvälisten velvoitteiden voimaan-saattaminen. Pykälän 2 momentissa säädetään nykytilaa vastaavasti, että lakiehdotus valtioso-pimuksen ja muun kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamisesta käsitellään niin sanotussa supistetussa perustuslain säätämisjärjestykses-sä, jos ehdotus koskee perustuslakia. Valiokun-ta pitää selvänä, että tässä järjestyksessä sääde-tyt voimaansaattamislait ovat valtiosääntöoikeu-delliselta luonteeltaan poikkeuslakeja. Siksi nii-hin kohdistuu 73 §:ssä säädetty rajatun poikke-uksen vaatimus.

Lakiehdotukset valtakunnan alueen muutta-miseksi on ehdotuksen mukaan käsiteltävä sa-massa järjestyksessä kuin perustuslakia koske-vat voimaansaattamislait. Valiokunta yhtyy täs-sä kohdassa esityksen perusteluihin (HE 1/1998 vp, s. 152/I), joiden mukaan ehdotuksen tarkoi-tuksena ei ole muuttaa pitkäaikaista käytäntöä siitä, että Suomen ja Ruotsin sekä Suomen ja Norjan välinen valtakunnanraja käydään 25 vuoden välein lähinnä jokien ja järvien syvä-väylää koskevien muutosten toteamiseksi. Näis-sä rajankäynneissä ei valiokunnan mielestä ole kysymys varsinaisista aluemuutoksista, vaan lä-hinnä vain rajaviivalla luonnonoloissa tapahtu-neiden muutosten rekisteröinneistä.

96 §. Eduskunnan osallistuminen Euroopan unionin asioiden kansalliseen valmisteluun. Pykälän tarkoituksena on perustelujen mukaan turvata eduskunnan mahdollisuus päättää yhdes-sä valtioneuvoston kanssa Suomen kannasta Euroopan unionissa vireillä oleviin asioihin. Esityksellä ei pyritä muuttamaan sitä erikoislaa-tuista menettelyä, jossa eduskunta osallistuu —

28

päätöksiä tekemättä — EU:n asioiden kansalli-seen valmisteluun.

Perustuslakivaliokunta luonnehti aikanaan prosessia seuraavasti (PeVM 10/1994 vp, s. 3/I): "Valtioneuvostolle kuuluu (hallitusmuodon) 33 a §:n 2 momentin soveltamisalalla Suomen kannan muodostaminen asian kansainvälisessä toimielimessä tapahtuvan käsittelyn kutakin vai-hetta varten. ... Valtioneuvoston toimintavapaut-ta rajoittavat ... , viime kädessä parlamentaris-min periaatteen välityksellä, valtiopäiväjärjes-tykseen sisältyvät säännökset yhteistoiminnasta eduskunnan kanssa." Unioniasioiden eduskunta-käsittelyn merkitystä ja luonnetta täsmennettiin asianomaisessa hallituksen esityksessä (HE 318/1994 vp, s. 21): "Käsittelyssä ei olisi muodolliselta kannalta kysymys siitä, että edus-kunnalta hankittaisiin valtuutus jollekin toimin-talinjalle ja sen mukaiselle toiminnalle EU:n neuvostossa. Suomen edustajien toiminta EU:n päätöksentekoelimissä rakentuisi pikemminkin sen varaan, että valtioneuvosto toimii eduskun-nan luottamuksen varassa. Eduskuntakäsittelyl-lä on siten ensi sijassa poliittista merkitystä eduskunnan ja valtioneuvoston välisissä suhteis-sa. Eduskunnan tahdon mahdollisen sivuuttami-sen merkitys voisi tulla mitattavaksi parlamen-taariselle järjestelmällemme ominaisin keinoin."

Valiokunta on arvioinut, tulisiko perustusla-kiin ottaa nimenomainen kuvaileva säännös unioniasioiden eduskuntakäsittelyn luonteesta. Tämä voitaisiin osoittaa 2 momentissa mainin-noin siitä, että eduskunnan kanta on ohjeellinen lähtökohta Suomen kannanotoille käsiteltäessä ehdotusta Euroopan unionissa. Muotoilu pohjau-tuisi lausumaan, jonka eduskunta hyväksyi käsi-tellessään EU:n jäsenyydestä johtuvia muutok-sia valtiopäiväjärjestykseen. Tällaisesta sään-nöksestä ilmenisi eduskuntakäsittelyssä ilmais-tun kannan ensisijaisuus Suomen kannanmuo-dostuksessa. Säännökseen ei myöskään liittyisi sellaista valtuutus- tai mandaattiajattelua, joka on erikseen haluttu torjua unioniasioiden edus-kuntakäsittelyn muodoissa.

Valiokunta pitää kiistattomana, että eduskun-nan kannoilla on jo vakiintuneen käytännön pe-rusteella todetun kaltainen merkitys Suomen


kannanotoille. Normatiivinen käsitys tästä nä-kyy esityksen perusteluistakin (HE 1/1998 vp, s. 153—154). Säännöksen lisääminen saattaisi toisaalta turhaan muodollistaa asian sääntelyä, mitä on pyritty välttämään. Sääntelemättömässä tilanteessa on eduskunnassa tarvittaessa mah-dollista vapaasti osoittaa, millainen poliittinen paino jollekin kannalle on tarkoitettu antaa. Eduskunnan kannan ensisijaisuus lähtökohtana asioiden unionikäsittelyä varten muodostettavil-le kansallisille kannanotoille perustuu valiokun-nan mielestä joka tapauksessa eduskunnan ase-maan ylimpänä valtioelimenä eikä siksi vaadi tuekseen perustuslakiin kirjattavia erityisiä säännöksiä. Tämän vuoksi valiokunta ei ole täy-dentänyt 2 momenttia.

Pykälän 3 momentista on esityksessä jätetty pois valtiopäiväjärjestyksen 54 d §:n 2 moment-tiin sisältyvä säännös, jonka mukaan suurelle va-liokunnalle tai ulkoasiainvaliokunnalle on il-moitettava valtioneuvoston kanta asiassa. Perus-telujen mukaan tarkoitus ei kuitenkaan ole muut-taa vakiintuneita menettelytapoja.

Kysymys valtioneuvoston kannan ilmoittami-sesta ja sen tarkemmasta ajankohdasta ei ole ol-lut ongelmaton käytännössä. Valtioneuvoston kirjelmien lähettämistä on viivytelty ainakin valtiopäiväjärjestyksen mukaisen viipymättä-vaatimuksen äärirajoille, koska valtioneuvoston kantaa ei ole kyetty ilmoittamaan. Asioita on myös jouduttu panemaan pöydälle vielä suures-sa valiokunnassa, kun valtioneuvoston kanta ei ole ollut tiedossa. Valiokunnan mielestä sään-nös valtioneuvoston kannan ilmoittamisvelvolli-suudesta onkin aiheellista säilyttää perustuslais-sa. Tätä tarkoittava lisäys on tehty momenttiin.

Käytännön menettelytapojen kannalta valio-kunta korostaa (vrt. PeVM 10/1994 vp) sen ensi-sijaista tärkeyttä, että 2 momentissa tarkoitetut valtioneuvoston kirjelmät toimitetaan eduskun-nalle viipymättä. Tässä kirjelmässä voidaan il-moittaa valtioneuvoston kanta sen vaiheen tai alustavana kannanottona taikka saattaa tiedoksi, ettei vielä ole esitettävissä edes alustavaa valtio-neuvoston kantaa. Kannan mahdollisista täs-mennyksistä ja muutoksista on myös ilmoitetta-va.

97 §. Eduskunnan tietojensaantioikeus kansain-välisissä asioissa. Pykälään on koottu asialli-sesti nykyistä sääntelyä vastaavasti erityissään-nökset eduskunnan tietojensaantioikeudesta kansainvälisissä asioissa. Pykälän 1 momentin loppuosa johtaa vastakohtaispäätelmän perus-teella siihen, että ulkoasiainvaliokunnan valtio-neuvostolta saamaa selvitystä ulko- ja turvalli-suuspolitiikkaa koskevasta asiasta ei ole lain-kaan mahdollista saattaa puhemiesneuvoston päätöksellä keskusteltavaksi täysistunnossa. Käytännössä täysistuntokeskustelulle olisi kui-tenkin saattanut olla tarvetta esimerkiksi Suo-men kansainvälisestä sopimuspolitiikasta (ulko-asiainministeriön julkaisu 12/1997) vuonna 1997 ja Suomen ihmisoikeuspolitiikasta 11.11.1998 ulkoasiainvaliokunnalle annettujen selontekojen johdosta. Valiokunnan käsityksen mukaan on aiheellista avata perustuslaissa mah-dollisuus tähän, vaikkakin on ilmeistä, että me-nettely jäisi poikkeukselliseksi. Tässä tarkoituk-sessa valiokunta on poistanut momentista koh-dan, joka viittaa pelkästään suurelle valiokun-nalle annettuun selvitykseen.

Harkittaessa sitä, onko soveliasta saattaa jo-kin selvitys keskusteltavaksi täysistunnossa, on kiinnitettävä huomiota asian vaatimaan vaite-liaisuuteen. Jos valiokunta on valtioneuvostoa kuultuaan katsonut 50 §:n 3 momentin nojalla, että valiokunnan jäsenet noudattavat selvityk-sen käsittelyssä vaiteliaisuutta, ei tällaisen selvi-tyksen ottaminen julkiseen täysistuntokeskuste-luun ole mahdollista. Mahdolliset täysistunto-keskustelut ajoittuisivat luultavasti valiokunta-käsittelyn jälkeen, ja olisi siksikin luonnollista, että kysymyksen täysistuntokeskustelun käymi-sestä ottaisi puhemiesneuvostossa esille valio-kunnan puheenjohtaja.

9 luku. LainkäyttöTähän lukuun ehdotetut säännökset vastaavat pääosin nykyisen hallitusmuodon tuomioistui-mia koskevaa V lukua ja valtakunnanoikeudesta annetun lain eräitä säännöksiä sekä julkisia vir-koja koskevan hallitusmuodon X luvun eräitä säännöksiä ja armahdusta koskevaa hallitusmuo-don 29 §:n 1 momenttia.

29


98 §. Tuomioistuimet. Pykälässä säädetään tuo-mioistuinlaitoksen yleisestä rakenteesta, koska julkisen vallan käyttöä koskevien perusratkaisu-jen tulee ilmetä kattavasti perustuslaista. Yleiset tuomioistuimet mainitaan 1 momentissa ja ylei-set hallintotuomioistuimet 2 momentissa. Valio-kunnan mielestä johtuu asian luonteesta, että näistä tuomioistuimista säädetään tarkemmin lailla eikä niiden säänteleminen voi esimerkiksi puitelainsäädännön välityksellä liukua asialli-sesti asetuksen tasoon. Lailla säätämisen vaati-mus saa tulkinnallista tukea myös 3 momentin sanamuodosta.

101 §. Valtakunnanoikeus. Valiokunta on täs-mentänyt 1 momentin sanontaa.

102 §. Tuomarien nimittäminen. Presidentti ni-mittää ehdotuksen mukaan vakinaiset tuomarit laissa säädetyn menettelyn mukaisesti. Valio-kunta on edellä muuttanut 58 §:n 3 momenttia niin, että presidentti nimittää myös tuomarit val-tioneuvoston ratkaisuehdotuksesta. Muutokses-ta johtuu, että lailla voidaan 102 §:n nojalla sää-tää vain tuomarien nimittämismenettelyn muista seikoista kuin 58 §:n mukaisesta lopullisesta päätöksentekovaiheesta presidentin esittelyssä valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta.

Oikeusministeriö on 22.9.1998 asettanut työ-ryhmän laatimaan ehdotuksen hallituksen esi-tykseksi tuomareiden nimittämismenettelyä kos-kevaksi lainsäädännöksi. Työryhmän on toimek-siannon mukaan laadittava ehdotuksensa niin, että tuomareiden nimittämismenettelyssä luovu-taan virkaehdotuksesta ja se korvataan perustel-lulla virkaesityksellä. Työryhmän työn pohjana tulee olla Tuomaritoimikunnan (KM 1998:1) enemmistön näkemys siitä, että tuomareiden ni-mittämistä varten perustetaan virkaesityslauta-kunta, jonka nimittää valtioneuvosto. Myös lau-takunnan kokoonpanon osalta lähtökohtana tu-lee olla toimikunnan enemmistön näkemys si-ten, että lautakunnan jäsenistä pääosa on tuo-mioistuinlaitoksen edustajia.

Valiokunta ei pidä tässä vaiheessa aiheellise-na käsitellä nimittämismenettelyä enempää kuin ilmaisemalla käsityksensä, että nimityksen val-

30

mistelun pitää olla riittävän avointa ja menette-lyn kokonaisuudessaan tulee osaltaan turvata yhteiskunnan moniarvoisuuden heijastuminen korkeat ammatilliset vaatimukset täyttävän tuo-marikunnan kokoonpanossa ja estää tuomiois-tuinlaitoksen sisäiseen itsetäydennykseen liialli-sesti perustuvat nimitykset.

10 luku. LaillisuusvalvontaTähän lukuun sisältyvät säännökset perustuslain etusijasta ja kiellosta soveltaa perustuslain tai lain kanssa ristiriidassa olevia lakia alemmanas-teisia säännöksiä. Lukuun kuuluvat myös sään-nökset ylimpien laillisuusvalvojien tehtävistä, toimivaltuuksista ja tiedonsaantioikeudesta. Lu-vussa säädettäisiin niin ikään valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatointen laillisuuden valvonnasta, presidentin rikosoikeudellisesta vastuusta sekä ministerisyyteasian vireille pane-misesta ja syytteen nostamisesta. Lisäksi luvus-sa ovat yleiset säännökset vastuusta virkatoimis-sa.

106 §. Perustuslain etusija. Säännös perustus-lain etusijasta vahvistaa perustuslain olevan osa tuomioistuimissa sovellettavaa oikeutta ja tur-vaa perustuslain säädöshierarkkisen ylemmänas-teisuuden käytännön soveltamistilanteissa. Tuo-mioistuinten asiana on viime kädessä antamalla perustuslaille etusija huolehtia siitä, ettei ratkai-sun lopputulos yksittäisessä oikeustapauksessa ole siinä soveltamistilanteessa ilmeisesti perus-tuslain vastainen. Kysymys ei siten ole siitä, että säännöksellä annettaisiin tuomioistuinten tehtä-väksi tutkia tai valvoa yleisesti lakien perustus-lainmukaisuutta. Ehdotuksen mukaan tuomiois-tuimen on annettava etusija perustuslain sään-nökselle, jos lain säännöksen soveltaminen olisi tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa ilmeisessä ristiriidassa perustuslain säännöksen kanssa.

Lain ja perustuslain välillä todetut ristiriitati-lanteet jäävät oletettavasti hyvin harvinaisiksi. Useimmiten nimittäin oletetut lain ja perustus-lain väliset ristiriidat ovat näennäisiä ja poistet-tavissa tulkinnalla. Tuomioistuinten tulee valita perusteltavissa olevista lain säännöksen tulkin-


tavaihtoehdoista sellainen, joka parhaiten on so-pusoinnussa perustuslain kanssa ja joka elimi-noi perustuslain kanssa ristiriitaisiksi katsotta-vat vaihtoehdot, perustuslain mukaisen laintul-kinnan periaate (vrt. PeVM 25/1994 vp, s. 4/I).

106 §:n sääntöön on ehdotuksessa liitetty se varaus, että asianomaista lakia ei ole säädetty perustuslain säätämisjärjestyksessä. Perustus-lain kanssa ristiriidassa olevan lain säätäminen perustuslain säätämisjärjestyksessä on mahdol-lista nykyisin ja siltä osin myös ehdotuksen 73 §:n nojalla, kun on kysymys perustuslakiin tehtävästä rajatusta poikkeuksesta. Tällainen poikkeuslaki ei saavuta perustuslaille ominaista normihierarkkista statusta vaan on tässä suhtees-sa lain kaltainen. Poikkeuslain säätäminen on perustuslain mukainen tapa käyttää lainsäädän-tövaltaa. Perustuslain säätämisjärjestystä käyte-tään tällöin poistamaan aineelliselta sisällöltään perustuslain kanssa ristiriidassa olevan (poik-keus)lain perustuslainvastaisuus. Poikkeuslaki sinänsä ei näin ollen ole sillä tavoin ristiriidassa perustuslain kanssa kuin ehdotetussa säädös-tekstissä tarkoitetaan, vaan poikkeuslaki kuuluu perustuslain mukaiseen järjestelmään.

Valiokunta onkin poistanut sisäisesti epäjoh-donmukaisena ehdotuksen viittauksen siihen, että lakia ei ole säädetty perustuslain säätämis-järjestyksessä. Valiokunta toteaa, että tästä pois-tosta huolimatta pitää perustuslain etusijasään-töön nähden lähtökohtaisesti paikkansa se, mitä perusteluissa on mainittu valtiosääntöoikeudel-lisen aukkoteorian nojalla tavallisessa lainsäätä-misjärjestyksessä sanotuista laeista.

Jonkin lain säätäminen poikkeuslakina ei kui-tenkaan aina väistämättä johda perustuslain etu-sijasäännön soveltamatta jättämiseen. Jos poik-keuslaki on säädetty kauan sitten ja perustusla-kia on sittemmin muutettu poikkeuslain sisällön kannalta oleellisin kohdin tai perustuslakivalio-kunnan tulkintakäytäntö perustuslain sisällöstä on muuttunut, on asiaa arvioitava erikseen 106 §:n kannalta.

Valiokunta on tarkistanut ehdotuksen sanon-taa toisessakin kohdassa. Säännöksessä kuva-taan ristiriitatilannetta ilmaisulla, jonka mukaan lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä

ristiriidassa perustuslain säännöksen kanssa. Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotuksen sa-namuodossa on aiheellista kuvata ristiriitatilan-ne yleisluonteisemmin lain säännöksen sovelta-misen ja perustuslain eikä vain sen jonkin sään-nöksen välisenä vertailuna. Siten perustuslaki on kokonaisuutena osana vertailussa.

Lakien perustuslainmukaisuuden valvonnan painopiste säilyy uuden perustuslain nojalla en-nakkovalvonnassa, jossa perustuslakivaliokun-nan keskeinen asema ilmaistaan erillisessä sään-nöksessä (74 §). Tuomioistuinten mahdollisuus arvioida eduskunnan säätämän lain jonkin sään-nöksen suhdetta perustuslakiin rajoittuu perus-tuslain etusijaa koskevan säännöksen mukaan yksittäisen oikeustapauksen ratkaisemisen yh-teyteen. Etusijan antaminen perustuslaille edel-lyttää, että lain säännöksen soveltaminen tuossa yksittäistapauksessa olisi ilmeisessä ristiriidas-sa perustuslain kanssa. Ilmeisyysvaatimus tar-koittaa sitä, että lain säännöksen ristiriita perus-tuslain kanssa on selvä ja riidaton ja siksi hel-posti havaittavissa eikä esimerkiksi oikeudelli-sena kysymyksenä tulkinnanvarainen.

Ristiriidan ilmeisyyttä arvioitaessa on merki-tystä sillä, onko perustuslakivaliokunta lain sää-tämisvaiheessa tutkinut asian valtiosääntöoikeu-delliselta kannalta. Jos valiokunta on tällöin to-dennut lain perustuslainmukaisuuden, ei vastak-kaista kantaa voida pitää tarkoitetulla tavalla selvänä ja riidattomana siltä osin kuin valiokun-ta on arvioinut tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa yksittäistapauksessa esillä olevan kal-taista tulkintatilannetta. Valiokunnassa lain pe-rustuslainmukaisuutta tutkitaan kuitenkin ikään kuin yleisellä tasolla, in abstracto , kun taas tuo-mioistuin joutuu arvioimaan kysymystä kon-kreettisessa oikeustapauksessa. Siksi on mah-dollista, että tuomioistuimessa tulee jonkin lain osalta esille sellainen ristiriitatilannetta koskeva asetelma, jota valiokunta ei ole lainkaan arvioi-nut. Tällaisessa tilanteessa ilmeisyysvaatimus saattaa poikkeuksellisesti täyttyä perustuslaki-valiokunnassa käsitellyn lainkin osalta.

Valiokunta on kiinnittänyt huomiota Ahve-nanmaan maakuntalakien asemaan perustuslain etusijasäännöstä sovellettaessa. Ahvenanmaan

31


itsehallintolailla on järjestetty valtakunnan ja maakunnan välinen toimivallanjako muun ohel-la lainsäädäntövallan osalta. Maakunnan lain-säädäntövaltaa käytetään maakuntalaeilla. Täs-sä mielessä maakuntalakeja on pidettävä 106 §:ssä tarkoitettuina lakeina.

107 §. Lakia alemmanasteisten säädösten sovel-tamisrajoitus. Esityksen perusteluissa maini-taan perustuslakivaliokunnan aiempaan kantaan viitaten, että eri asetusten kesken vallitsee seu-raava hierarkia: tasavallan presidentin asetus, valtioneuvoston asetus ja ministeriön asetus (PeVM 16/1994 vp, s. 2/II). Kysymys eri asetus-ten keskinäisestä suhteesta ei uskottavasti tule olemaan käytännössä merkityksellinen, koska asetuksen antaminen on 80 §:n mukaan mahdol-lista pelkästään erillisen valtuutuksen nojalla. Niiden väliset suhteet joudattaneen arvioimaan viime kädessä selvittämällä asetusten antami-seen valtuuttavaa säädösperustaa ja asetusten si-sällön pysymistä valtuuttavien lainkohtien ra-joissa.

110 §. Oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen syy-teoikeus ja tehtävien jako. Lakiehdotuksen 101 §:stä ilmenee, että valtakunnanoikeus käsit-telee syytteen, joka nostetaan valtioneuvoston jäsentä tai oikeuskansleria, eduskunnan oikeus-asiamiestä taikka korkeimman oikeuden tai kor-keimman hallinto-oikeuden jäsentä vastaan lain-vastaisesta menettelystä virkatoimessa sekä 113 §:n mukaisesti tasavallan presidenttiä vas-taan. Ehdotuksessa ovat erityissäännökset syyt-teen ajamisesta näissä tilanteissa lukuun otta-matta tapauksia, jotka koskevat ylimpien tuo-mioistuinten jäseniä. Asia jäisi tältä osin vain 110 §:n 1 momentin yleisluonteisen toimivalta-säännöksen varaan. Valiokunta pitää kuitenkin sääntelyn tasapainoisuuden kannalta asiallise-na, että myös nämä tapaukset säännellään perus-tuslaissa ehdotettua sidotummin.

Syytteen nostaminen ylimpien tuomioistuin-ten jäseniä vastaan kuuluu nykyisin yleisistä syyttäjistä annetun lain 9 §:n 2 momentin perus-teella oikeuskanslerille tai oikeusasiamiehelle. Tämä säännös koskee yleisesti syytteen nosta-

32

mista tuomaria vastaan virkarikoksesta. Valio-kunnan käsityksen mukaan on edellä mainitun tarkoituksen saavuttamiseksi asianmukaista ot-taa perustuslakiin viitattua lainkohtaa sisällöl-tään vastaava säännös. Valiokunta on tehnyt tätä tarkoittavan lisäyksen 110 §:n 1 momenttiin.

112 §. Valtioneuvoston ja tasavallan presiden-tin virkatointen laillisuuden valvonta. Valio-kunta on muuttanut presidentin päätöksen lain-vastaisuutta koskevaa 2 momenttia sanonnalli-sesti. Kun otetaan huomioon, että 65 §:n 2 mo-mentin mukaan valtioneuvoston tehtävänä on panna täytäntöön presidentin päätökset, on va-liokunnan mielestä asianmukaista, että momen-tin sanamuodosta ensiksi näkyy juuri perustus-lain valtioneuvostolta vaatima reaktio presiden-tin päätöksen lainvastaisuustilanteessa eli ilmoi-tus päätöksen täytäntöönpanokelvottomuudesta.

113 §. Tasavallan presidentin rikosoikeudelli-nen vastuu. Ilmoitus tasavallan presidentin ri-kosoikeudellisen vastuun toteuttamiseksi toimi-tetaan ehdotuksen mukaan eduskunnalle. Edus-kunnan työjärjestyksessä on syytä säätää, että tällainen ilmoitus lähetetään käsiteltäväksi pe-rustuslakivaliokuntaan. On harkittava, tuleeko työjärjestyksessä säätää myös siitä, että valio-kunnan on tällaista asiaa käsitellessään oltava täysilukuinen.

114 §. Ministerisyytteen nostaminen ja käsittely. Valiokunta on yleisperusteluissa mainituista syistä muuttanut 2 momenttia niin, että syytteen nostamisesta päättää eduskunta saatuaan perus-tuslakivaliokunnan kannanoton valtioneuvoston jäsenen menettelyn lainvastaisuudesta. Tästä pe-rusluonteisesta muutoksesta huolimatta tarkoi-tus on, että ministerivastuuasia pannaan nykyi-sestä poiketen vireille suoraan perustuslakiva-liokunnassa siten kuin 115 §:ssä säädetään. Pe-rustuslakivaliokunnan asiana on käsitellä minis-terivastuuasia vakiintuneiden menettelytapojen mukaisesti ja esittää mietinnössään kannanot-tonsa eduskunnalle siitä, onko valtioneuvoston jäsen toiminut virkatoimessaan siten lainvastai-sesti kuin 116 §:ssä säädetään. Valiokunnan kei-noja selvittää tehokkaasti ministerivastuuasioita


on tarvittaessa syytä arvioida yhteistyössä ylei-sellä tasolla oikeuskanslerin ja oikeusasiamie-hen sekä valtakunnansyyttäjän kanssa.

Tehdyn muutoksen johdosta on tullut välttä-mättömäksi säilyttää perustuslaissa nykyistä vastaava säännös asianomaisen valtioneuvoston jäsenen oikeudesta antaa eduskunnalle selitys, ennen kuin eduskunta päättää syytteen nostami-sesta. Valiokunta on lisännyt säännöksen tästä 2 momenttiin. Sen sanamuoto antaisi mahdolli-suuden jatkaa nykyistä käytäntöä, jonka mukaan tilaisuus selityksen antamiseen varataan ainoas-taan silloin, jos eduskunta ei välittömästi päätä asian raukeavan eli päättää heti jättää syytteen nostamatta. Selityksen antamiselle tulisi varata kohtuullinen aika (nykyisin 10 päivää) ja selitys voitaisiin antaa eduskunnalle kirjallisena tai suullisesti täysistunnossa.

Samalla valiokunta on poistanut asiallisesti tarpeettomana momentin viimeisen virkkeen, joka koskee tilaisuuden varaamista asianomai-selle ministerille tulla kuulluksi perustuslakiva-liokunnassa. Säännöksen tarpeettomuus johtuu siitä, että tätä koskeva velvollisuus perustuslaki-valiokunnalla joka tapauksessa on (21 §). Lisäk-si tällainen yksittäinen kuulemissäännös perus-tuslaissa voisi antaa aiheen perusteettomiin vas-takohtaispäätelmiin ainakin 28 §:n 3 ja 4 mo-mentin sekä 38 §:n 2 momentin soveltamisen kannalta.

115 §. Ministerivastuuasian vireillepano. Mi-nisterivastuuasia voidaan pykälän mukaan pan-na vireille perustuslakivaliokunnassa oikeus-kanslerin tai oikeusasiamiehen ilmoituksella, vähintään kymmenen kansanedustajan tekemäl-lä muistutuksella ja eduskunnan muun valiokun-nan tekemällä tutkintapyynnöllä. Oikeuskansle-ri ja oikeusasiamies saattavat valiokunnan mie-lestä tehdä tarkoitetun ilmoituksen myös silloin, kun ministerin virkatoimen lainvastaisuus ha-vaitaan jälkikäteen, jolloin 112 §:n mukaisella huomauttamisella ei yleensä voi olla enää merki-tystä. Muu valiokunta voi esittää tutkintapyyn-nön nykyistä käytäntöä vastaavasti vain sen kä-siteltävänä muutoin olevan asian johdosta.

Pykälässä säilytetään perustuslakivaliokun-nan oma-aloitteinen mahdollisuus tutkia minis-terien virkatointen lainmukaisuutta, mikä voi perustelujen mukaan tulla esille esimerkiksi hal-lituksen kertomuksen käsittelyn yhteydessä. Va-liokunta katsoo, että ministerivastuuasian esille ottaminen valiokunnassa sen omasta aloitteesta on lähinnä poikkeukselliseksi tarkoitettu vireil-letulomuoto. Tätä tarkoittava päätös on 114 §:n 2 momentin johdosta tehtävä täysilukuisessa va-liokunnassa, esimerkiksi sen jälkeen, kun valio-kunta on tavanomaisessa menettelyssä hankki-nut selvitystä asiasta 47 §:n 2 momentin perus-teella.

Valiokunnalla ei ole käytännössä mahdolli-suuksia itse ryhtyä ministereiden virkatointen laillisuuskysymysten arviointiin kuin enintään valiokunnassa muutoin vireillä olevien asioiden käsittelyyn liittyen. Tämän vuoksi on tärkeää, ettei esimerkiksi yleisön keskuudessa synny er-heellisesti kuvaa valiokunnasta eräänlaisena yli-määräisenä ja viimekätisenä ministerien toimia koskevien oikeusriitojen ratkaisijana, mistä si-nänsä on jo ollut merkkejä näkyvissä. Valiokun-nan oma-aloitteelliseen toimivaltaan ja muihin kuin 1 momentissa mainittuihin ulkopuolisiin aloitteisiin kytkeytyviä menettelyperiaatteita voidaan tarvittaessa selventää laissa, eduskun-nan työjärjestyksessä tai valiokunnan omin oh-jein.

116 §. Ministerisyytteen nostamisen edellytyk-set. Pykälää on muutettu sanonnallisesti 114 §:n 2 momentin muuttamisen takia. Pykälän johdos-ta hallituksen tulee arvioida, tarvitaanko 8 §:n sisältämän rikosoikeudellisen laillisuusperiaat-teen takia täydentäviä säännöksiä valtioneuvos-ton jäsenten virkavelvollisuuksista.

117 §. Oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen oikeudellinen vastuu. Ehdotus vastaa pääosin nykyistä tilannetta. Ylimpien laillisuusvalvo-jien oikeudellinen vastuu järjestyisi lähtökohdil-taan siten kuin valtioneuvoston jäsentenkin vas-tuu. Erottavana seikkana ehdotuksen mukaan on, että uudessa perustuslaissa luovutaan sovelta-masta oikeuskansleriin ja oikeusasiamieheen

33


116 §:n mukaista niin sanottua korotettua syyte-kynnystä. Valiokunta pitää oikeina hallituksen tälle ratkaisulle esittämiä perusteluja, että näi-den laillisuusvalvojien osalta ei ole sellaisia pe-rusteita syytekynnykselle kuin ministereiden osalta on.

Valiokunnan oma-aloitteisen toiminnan osal-ta oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen vas-tuunalaisuuskysymyksissä viitataan siihen, mitä edellä 115 §:n kohdalla on todettu.

118 §. Vastuu virkatoimista. Pykälän 3 mo-mentti koskee yksityisen oikeutta muun muassa vaatia virkamiehen ja muun julkista tehtävää suorittavan henkilön tuomitsemista rangaistuk-seen lainvastaisuudesta. Kysymyksessä on yksi-tyisen syyteoikeutta koskeva yleissäännös, joka ei voi tulla sovellettavaksi niissä perustuslaissa erikseen ja syyteoikeuden osalta tyhjentävästi tarkoitetulla tavalla säännellyissä tapauksissa, joissa syyte käsitellään valtakunnanoikeudessa. Valiokunta pitää kuitenkin selkeyssyistä tarpeel-lisena, että tämä asetelma ilmenee suoraan pe-rustuslain tekstistä. Valiokunta on tässä tarkoi-tuksessa tehnyt momenttiin lisäyksen.

11 luku. Hallinnon järjestäminen ja itsehallin-toTässä luvussa ovat säännökset valtion hallinto-järjestelmän yleisestä rakenteesta ja valtionhal-linnon järjestämisen perusteista sekä hallinnolli-sissa jaotuksissa noudatettavista periaatteista. Lukuun kuuluvat myös säännökset kunnallises-ta ja muusta alueellisesta itsehallinnosta sekä Ahvenanmaan maakunnan ja yliopistojen itse-hallinnosta. Luvussa säädettäisiin myös virkani-mitysvallan perusteista valtion hallintoviroissa sekä virkojen kelpoisuusvaatimuksista ja nimi-tysperusteista. Luvussa on myös uusi säännös julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle.

119 §. Valtionhallinto. Tämän valtionhallintoa koskevan pykälän johdosta valiokunta kiinnit-tää huomiota siihen 80 §:n 2 momentista johtu-vaan seikkaan, että julkista valtaa käyttävien aseman ja velvollisuuksien perusteiden tulee

34

määräytyä lain mukaan. Asia on merkitykselli-nen virkatoiminnan riippumattomuuden takeena.

Pykälän 2 momentin mukaan valtionhallin-non toimielinten yleisistä perusteista on säädet-tävä lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu merkittä-vää julkisen vallan käyttöä. Muutoin valtionhal-linnon yksiköistä, kuten palveluja tuottavista vi-rastoista ja laitoksista, voitaisiin säätää asetuk-sella. Valtionhallinnon yksiköistä säätämisen asianmukainen säädöstaso määräytyy näin ollen ilmaisun "julkinen valta" merkityksen mukaan ja edelleen sen perusteella, onko julkisen vallan käyttö merkittävää.

Perustelujen mukaan julkisen vallan käyttä-misestä on kysymys esimerkiksi silloin, kun yk-sikkö voi antaa oikeussääntöjä tai päättää yksi-lön oikeuksista, velvollisuuksista tai etuuksista taikka käyttää voimakeinoja tai puuttua muutoin yksilön perusoikeuksiin. Jos valtionhallinnon jollekin toimielimelle kuuluu tämän kaltaisia tehtäviä, tulee tämän valiokunnan mielestä joh-taa siihen, että toimielimen yleisistä perusteista säädetään lailla. Tähän sääntöön ei pidä liittää erillistä, sääntelyn tulkinnanvaraisuutta ehkä oleellisesti lisäävää merkittävyys-kriteeriä. Va-liokunta on poistanut tämän kriteerin momentis-ta.

120 (122 §). Ahvenanmaan itsehallinto. Ahve-nanmaan maakunnalla on erityisasema Suomen valtiojärjestyksessä, mikä ilmenee varsinkin maakunnalle kuuluvana laajana itsehallintona. Valiokunnan käsityksen mukaan säännöksen Ahvenanmaan itsehallinnosta tulee sijoittua pe-rustuslaissa ennen säännöksiä muusta alueelli-sesta itsehallinnosta. Valiokunta on tästä syystä muuttanut pykälän paikkaa.

Maakunnan itsehallinnolla on kansainväli-set takeet ennen muuta vuoden 1921 ns. Ahve-nanmaan sopimuksen johdosta. Maakunnan ase-man kansainvälisoikeudellinen tausta huomioon ottaen valiokunta pitää ehdotusta asianmukai-sempana, että pykälän otsikko kuuluu "Ahve-nanmaan erityisasema", ja on tehnyt tätä tarkoit-tavan muutoksen.

Valiokunnan tekemien muutosten kuten hallituksen esityksenkään tarkoituksena ei ole


saada aikaan muutoksia maakunnan nykyiseen asemaan.

121 (120) §. Kunnallinen ja muu alueellinen it-sehallinto. Pykälän 3 momentti koskee kuntien verotusoikeutta, jonka on vakiintuneesti katsot-tu kuuluvan perustuslailla turvatun kuntien itse-hallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin. Ehdo-tuksen mukaan kunnilla on verotusoikeus sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Lailla on lisäksi säädettävä suunnilleen samoista sei-koista kuin valtion veron osalta.

Valiokunnan mielestä momentti on teknisesti kömpelö, koska siinä on edellisessä virkkeessä sääntelyvaraus ja vielä jälkimmäisessä virkkees-sä säännökset lailla säädettävistä sisältökysy-myksistä. Jälkimmäisen virkkeen perusteella on selvää, että kunnilla ei voi olla laista riippuma-tonta verotusoikeutta. Tästä syystä ensimmäisen virkkeen sisältämä sääntelyvaraus ei ole aiheel-linen, ja sen poistaminen saattaa sääntelyn itse asiassa ehdotusta parempaan sopusointuun sen perinteisen käsityksen kanssa, että verotus-oikeuden on katsottu kuuluvan itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin.

Valiokunta onkin poistanut momentin ensim-mäisen virkkeen sääntelyvarauksen. Samalla va-liokunta tähdentää, ettei poisto supista lainsäätä-jän nykyisen kaltaista toimivaltaa järjestellä säännöksin kuntien verotusoikeuden yksityis-kohtia ja siten säännellä tiettyä asiakokonaisuut-ta muiltakin kuin momentin toisessa virkkeessä tarkoitetuilta osilta.

122 (121) §. Hallinnolliset jaotukset. Pykälän 1 momentin nojalla hallintoa järjestettäessä tu-lee pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielel-lään samanlaisten perusteiden mukaan. Peruste-lujen mukaan tämä merkitsee vaatimusta välttää monia erilaisia aluejaotuksia valtion alue- ja pai-kallishallintoa järjestettäessä. Perusteluissa mai-nittuun valtioneuvoston periaatepäätökseen vii-taten valiokunta katsoo, että kielelliset olosuh-teet voivat merkitä sellaisia erityisiä syitä, joi-

den vuoksi voidaan poiketa sinänsä yhteensopi-vista aluejaotuksista.

Pykälän 2 momentin mukaan kuntajaon pe-rusteista säädetään lailla. Tämän johdosta valio-kunta pitää tärkeänä lainsäädännössä sen huomi-oon ottamista, että kuntajaon muutokset eivät johda kuntien kielellisen aseman muuttumiseen eivätkä myöskään huononna kieliryhmien mah-dollisuuksia tulla toimeen omalla kielellään.

124 §. Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle. Ehdotuksen tarkoituksena on perustellusti rajoittaa julkisten hallintotehtävien osoittamista varsinaisen viranomaiskoneiston ulkopuolelle. Valiokunta korostaa sitä, että myös uskottaessa hallintotehtävä suoraan laissa tai lain nojalla muulle kuin viranomaiselle tulee säännösperusteisesti taata oikeusturvan ja hy-vän hallinnon vaatimusten noudattaminen tässä toiminnassa. Siltä osin kuin tällainen hallinto-tehtävä saattaa pykälän rajoissa merkitä julkisen vallan käyttämistä on erityisesti varmistuttava siitä, että valtaa käyttävät ovat virkamiehiä ri-koslain mielessä.

126 §. Nimittäminen valtion virkoihin. Pykä-län 1 momentin sanontaa on muutettu vastaa-maan perustuslain nimikkeen muuttamista.

Perustuslain säännökset tasavallan presiden-tin nimitysvallasta on ehdotuksessa rajattu kos-kemaan korkeimpia valtionhallinnon virkoja sekä virkoja, joihin nimittäminen on perusteltua osoittaa presidentin tehtäväksi hänen valtiosään-töisen asemansa takia. Muilta osin presidentin nimitysvallasta ja toimivallasta määrätä virka-mies tehtävään voidaan säätää lailla. Yleistoimi-valta virkanimitysasioissa kuuluu ehdotuksen mukaan valtioneuvostolle, jollei nimittämistä ole säädetty presidentin, ministeriön tai muun viranomaisen tehtäväksi.

Presidentin nimitysvallan piiriin tulee esi-tyksen perusperiaatteiden mukaisesti osoittaa lailla vain sellaisia virkoja, joihin nimittäminen on presidentin valtiosääntöisen aseman tai hä-nelle kuuluvien tehtävien vuoksi taikka asian-omaisen viran riippumattomuuteen liittyvistä tai muista vastaavista erityisistä syistä perusteltua.

35


Näiden periaatteiden mukaista on, että valtio-neuvosto nimittää ministeriöiden kansliapäälli-köitä lukuun ottamatta valtioneuvoston virka-miehet samoin kuin valtion virastojen päälliköt ja muut keskushallinnon ylimmät virkamiehet, jollei nimitysvaltaa ole joihinkin virkoihin liitty-vistä erityisistä syistä perusteltua osoittaa presi-dentille tai muulle viranomaiselle. Hallituksen tulee ottaa nämä periaatteet asianmukaisesti huomioon tarkistettaessa virkanimitysvaltaa koskevaa sääntelyä perustuslakiuudistuksen joh-dosta.

12 luku. MaanpuolustusTähän lukuun sisältyvät maanpuolustusta koske-vat keskeiset perussäännökset. Ne vastaavat asiallisesti nykyistä sääntelyä.

128 §. Puolustusvoimien ylipäällikkyys. Ehdo-tuksen mukaan presidentti voi valtioneuvoston esityksestä luovuttaa ylipäällikkyyden toiselle Suomen kansalaiselle. Luovuttamispäätös voi-taisiin tehdä paitsi sodan aikana myös esimer-kiksi aseellisen selkkauksen aikana ja tarpeen mukaan muulloinkin. Ylipäällikkyys voitaisiin luovuttaa määräajaksi tai toistaiseksi.

Presidentin päätös ylipäällikkyyden luovutta-misesta kytketään valtioneuvoston esitykseen. Valtioneuvoston esitys tarkoittaa tässä itse asiassa 58 §:n 1 momentin mukaista ratkaisueh-dotusta, jonka perusteella asia päätetään 58 §:n 2 momentin nojalla. Valiokunnan käsityksen mukaan valtioneuvosto voi esityksessään ehdot-taa minkä tahansa luovuttamisen johdosta mer-kityksellisen seikan ratkaisemista presidentin päätöksellä. Presidentin päätöksestä riippuu esi-merkiksi, luovutetaanko ylipäällikkyys kokonai-suudessaan vai säilyykö presidentillä ylipäälli-kön valta joltain osin. Toinen luovuttamispää-töksen ulottuvuus voisi koskea ylipäällikön val-tuuksia ja tehtäviä. Päätöksellä on syytä ratkais-ta myös kysymys ylipäällikön vallan käyttöta-voista eli päätöksentekomenettelystä. Tähän liit-tyy oleellisesti kysymys siitä, millä tavoin val-tioneuvosto saa luovuttamisen jälkeen tietoja ylipäällikön vallan käyttämisestä.

36

129 §. Liikekannallepano. Ehdotuksen mukais-ta valtioneuvoston esitystä koskee vastaavasti se, mitä edellä 128 §:n kohdalla on todettu val-tioneuvoston esityksestä. Pykälässä tarkoitettu eduskunnan koolle kutsuminen kuuluu eduskun-nan puhemiehen tehtäviin 33 §:n 2 momentista yleisesti ilmenevän periaatteen mukaisesti.

13 luku. LoppusäännöksetTähän lukuun kuuluvat tavanomainen voimaan-tulosäännös sekä säännös perustuslain täytän-töön panemiseksi tarvittavien säännösten anta-misesta erityisellä lailla ja säännös uudella pe-rustuslailla kumottavista perustuslaeista.

130 §. Voimaantulo. Pykälää on muutettu pe-rustuslain nimikkeen muuttamisen vuoksi. Li-säksi valiokunta on täydentänyt 1 momenttia si-sällyttämällä siihen esityksen tarkoitusta vastaa-van maininnan, jonka mukaan uusi perustuslaki tulee voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2000.

Pykälän 2 momentin mukaan uuden perustus-lain täytäntöön panemiseksi tarvittavat säännök-set annetaan erityisellä lailla. Tarvittavat siirty-mäsäännökset on tarkoitus koota erilliseen halli-tusmuodon voimaantulojärjestelyistä annetta-vaan lakiin. Asiasta on annettu hallituksen esi-tys eduskunnalle (HE 75/1998 vp). Siitä selviää, ettei 2 momenttia ole tarkoitettu valtuutukseksi säännellä lailla asioita, jotka muutoin kuuluvat perustuslain alaan.

131 §. Kumottavat perustuslait. Pykälää on muutettu perustuslain nimikkeen muuttamisen takia.

Eduskunta-aloitteetKoska valiokunta on hyväksynyt ehdotuksen Suomen perustuslaiksi hallituksen esityksen pohjalta, valiokunta ehdottaa lakialoitteisiin si-sältyvät lakiehdotukset hylättäviksi.

Toivomusaloitteissa ehdotettujen toivomus-ten toteuttaminen ei valiokunnan käsityksen mu-kaan ole aiheellista, joten valiokunta ehdottaa toivomusaloitteet hylättäviksi.

PeVM 10/1998 vp — HE 1/1998 vpPäätösehdotus

PäätösehdotusEdellä esitetyn perusteella perustuslakivalio-kunta kunnioittavasti ehdottaa,

että hallituksen esitykseen sisältyvä la-kiehdotus hyväksytään muutettuna (Va-liokunnan muutosehdotus) ,

että lakialoitteet 16/1995 vp, 6/1998 vp, 11/1998 vp ja 135/1998 vp hylätään,

että toivomusaloitteet 1/1995 vp, 2/1996 vp, 3/1996 vp, 3/1997 vp, 4/1997 vp, 6/1997 vp, 8/1997 vp, 1/1998 vp, 2/1998 vp, 3/1998 vp ja 5/1998 vp hylä-tään sekä

että hyväksytään kolme lausumaa (Va-liokunnan lausumaehdotukset) .

Valiokunnan muutosehdotus

Suomen perustuslaki

Eduskunnan päätöksen mukaisesti, joka on tehty valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä määrätyllä ta-valla, säädetään:

1 luku

Valtiojärjestyksen perusteet

1 §

Valtiosääntö

(1 mom. kuten HE)Suomen valtiosääntö on vahvistettu tässä pe-

rustuslaissa (poist.). Valtiosääntö turvaa ihmis-arvon loukkaamattomuuden ja yksilön vapau-den ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuut-ta yhteiskunnassa.

(3 mom. kuten HE)

2—5 §(Kuten HE)

2 luku

Perusoikeudet

6—13 §(Kuten HE)

14 §

Vaali- ja osallistumisoikeudet

Jokaisella Suomen kansalaisella, joka on täyt-tänyt kahdeksantoista vuotta, on oikeus äänes-tää valtiollisissa vaaleissa ja kansanäänestykses-sä. Vaalikelpoisuudesta valtiollisissa vaaleissa on voimassa, mitä siitä erikseen säädetään tässä perustuslaissa .

(2 ja 3 mom. kuten HE)

15—23 §(Kuten HE)

3 luku

Eduskunta ja kansanedustajat


27 §

Vaalikelpoisuus ja kelpoisuus edustajantoimeen

Eduskuntavaaleissa on vaalikelpoinen jokai-nen äänioikeutettu, joka ei ole vajaavaltainen .

Kansanedustajaksi ei kuitenkaan voida valita sotilasvirassa olevaa henkilöä.

37

PeVM 10/1998 vp — HE 1/1998 vp Päätösehdotus

Kansanedustajana eivät voi olla valtioneuvos-ton oikeuskansleri, eduskunnan oikeusasiamies, korkeimman oikeuden tai korkeimman hallinto-oikeuden jäsen eikä valtakunnansyyttäjä. Jos kansanedustaja valitaan tasavallan presidentiksi taikka nimitetään tai valitaan johonkin edellä tarkoitetuista tehtävistä, hänen edustajantoimen-sa lakkaa siitä päivästä, jolloin hänet on valittu tai nimitetty. Edustajantoimi lakkaa myös, jos kansanedustaja menettää vaalikelpoisuutensa.


4 luku

Eduskunnan toiminta

33 §(Kuten HE)

34 §

Eduskunnan puhemies ja puhemiesneuvosto

(1 ja 2 mom. kuten HE)Puhemies ja varapuhemiehet sekä valiokun-

tien puheenjohtajat muodostavat puhemiesneu-voston. Puhemiesneuvosto antaa ohjeita edus-kuntatyön järjestämiseksi ja päättää, sen mu-kaan kuin tässä perustuslaissa tai eduskunnan työjärjestyksessä erikseen säädetään, asioiden käsittelyssä valtiopäivillä noudatettavista me-nettelytavoista. Puhemiesneuvosto voi tehdä aloitteen eduskunnan virkamiehiä koskevan lain ja eduskunnan työjärjestyksen säätämisestä tai muuttamisesta sekä ehdotuksia muiksi eduskun-nan toimintaa koskeviksi säännöksiksi.

35 §(Kuten HE)

36 §

Eduskunnan valitsemat muut toimielimet ja edustajat

(1 mom. kuten HE)

38

Eduskunta valitsee muita tarvittavia toimieli-miä sen mukaan kuin tässä perustuslaissa , muussa laissa tai eduskunnan työjärjestyksessä säädetään.

(3 mom. kuten HE)

37 §

Eduskunnan toimielinten valinta

Valiokunnat ja muut eduskunnan toimielimet asetetaan vaalikauden ensimmäisillä valtiopäi-villä koko vaalikaudeksi, jollei tässä perustus-laissa , eduskunnan työjärjestyksessä tai edus-kunnan hyväksymässä toimielimen johtosään-nössä toisin säädetä. Eduskunta voi kuitenkin vaalikauden aikana päättää puhemiesneuvoston ehdotuksesta asettaa toimielimen uudelleen.

(2 mom. kuten HE)

38 §(Kuten HE)

39 §

Asian vireilletulo eduskunnassa

Asia tulee eduskunnassa vireille hallituksen esityksellä tai kansanedustajan aloitteella taikka muulla tässä perustuslaissa tai eduskunnan työ-järjestyksessä säädetyllä tavalla.

(2 mom. kuten HE)

40 §

Asian valmistelu

Hallituksen esitykset, kansanedustajien aloit-teet, eduskunnalle annetut kertomukset sekä ne muut asiat, joista tässä perustuslaissa tai edus-kunnan työjärjestyksessä niin säädetään, on kä-siteltävä valmistelevasti valiokunnassa ennen niiden lopullista käsittelyä täysistunnossa.

41 §

Asian käsittely täysistunnossa

(1 mom. kuten HE)


Päätökset täysistunnossa tehdään annettujen äänten enemmistöllä, jollei tässä perustuslais-sa erikseen toisin säädetä. Äänten mennessä ta-san ratkaisee arpa, paitsi milloin ehdotuksen hy-väksymiseen vaaditaan määräenemmistö. Ää-nestysmenettelystä säädetään tarkemmin edus-kunnan työjärjestyksessä.


46 §

Eduskunnalle annettavat kertomukset

(1 mom. kuten HE)Eduskunnalle annetaan muita kertomuksia

sen mukaan kuin tässä perustuslaissa , muussa laissa tai eduskunnan työjärjestyksessä sääde-tään.

47 §

Eduskunnan tietojensaantioikeus

(1 ja 2 mom. kuten HE) Kansanedustajalla on oikeus saada viran-

omaiselta tämän hallussa olevia edustajantoi-men hoitamiseksi tarpeellisia tietoja, jotka eivät ole salassa pidettäviä eivätkä koske valmisteilla olevaa valtion talousarvioesitystä. (Uusi)

Eduskunnan oikeudesta saada tietoja kansain-välisissä asioissa on lisäksi voimassa, mitä siitä muualla tässä perustuslaissa säädetään. (HE:n 3 mom.)

48 ja 49 §(Kuten HE)

50 §

Eduskunnan toiminnan julkisuus

(1 mom. kuten HE)Valiokunnan kokoukset eivät ole julkisia. Va-

liokunta voi kuitenkin määrätä kokouksensa jul-kiseksi siltä osin kuin valiokunta hankkii tietoja asian käsittelyä varten. Valiokunnan pöytäkirjat

ja niihin liittyvät muut asiakirjat ovat julkisia, jollei välttämättömien syiden vuoksi eduskun-nan työjärjestyksessä toisin säädetä tai valio-kunta (poist.) jonkin asian osalta (poist.) toi-sin päätä .

(3 mom. kuten HE)


5 luku

Tasavallan presidentti ja valtioneuvosto

54 §

Tasavallan presidentin valinta

(1 ja 2 mom. kuten HE)Oikeus asettaa ehdokas presidentin vaaliin

on rekisteröidyllä puolueella, jonka ehdokaslis-talta on viimeksi toimitetuissa eduskuntavaaleis-sa valittu vähintään yksi kansanedustaja, sekä kahdellakymmenellätuhannella äänioikeutetul-la. Vaalin ajankohdasta ja presidentin valitsemi-sessa noudatettavasta (poist.) menettelystä sää-detään tarkemmin lailla.


57 §

Presidentin tehtävät

Tasavallan presidentti hoitaa hänelle tässä pe-rustuslaissa tai muussa laissa erikseen säädetyt tehtävät.

58 §

Presidentin päätöksenteko

(1 ja 2 mom. kuten HE)Presidentti päättää 1 momentissa säädetystä

poiketen ilman valtioneuvoston ratkaisuehdo-tusta:

(1 ja 2 kohta kuten HE)

39


3) armahduksesta sekä sellaisista muista lais-sa erikseen säädetyistä asioista, jotka koskevat yksityistä henkilöä tai jotka sisältönsä vuoksi ei-vät edellytä valtioneuvoston yleisistunnon käsit-telyä; sekä

(4 kohta poist.)(4 kohta kuten HE:n 5 kohta)(4 mom. kuten HE)Presidentti päättää sotilaskäskyasioista mi-

nisterin myötävaikutuksella sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Sotilaallisista ni-mitysasioista ja tasavallan presidentin kansliaa koskevista asioista presidentti päättää (poist.) sen mukaan kuin lailla säädetään.


61 §

Valtioneuvoston muodostaminen

(1 mom. kuten HE)Ennen pääministerin valintaa (poist.) edus-

kuntaryhmät neuvottelevat hallitusohjelmasta ja valtioneuvoston kokoonpanosta (poist.) . Näi-den neuvottelujen tuloksen perusteella, (poist.)kuultuaan eduskunnan puhemiestä (poist.) pre-sidentti antaa eduskunnalle tiedon pääministe-riehdokkaasta. Ehdokas valitaan pääministerik-si, jos eduskunnassa toimitetussa avoimessa ää-nestyksessä enemmän kuin puolet annetuista ää-nistä on kannattanut hänen valitsemistaan.



64 §

Valtioneuvoston ja ministerin ero

(1 ja 2 mom. kuten HE)Jos ministeri valitaan tasavallan presidentiksi

tai eduskunnan puhemieheksi, hänet katsotaan eronneeksi tehtävästään siitä päivästä, jolloin hänet on valittu (poist.) .

40

65 §

Valtioneuvoston tehtävät

Valtioneuvostolle kuuluvat tässä perustus-laissa erikseen säädetyt tehtävät sekä ne muut hallitus- ja hallintoasiat, jotka on säädetty val-tioneuvoston tai ministeriön päätettäväksi tai joita ei ole osoitettu tasavallan presidentin taik-ka muun viranomaisen toimivaltaan.

(2 mom. kuten HE)


6 luku

Lainsäädäntö


80 §

Asetuksen antaminen ja lainsäädäntövallan siir-täminen

Tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja mi-nisteriö voivat antaa asetuksia tässä perustus-laissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden no-jalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka (poist.) perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos asetuksen anta-jasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto.


7 luku

Valtiontalous



83 §

Valtion talousarvio

(1 ja 2 mom. kuten HE)Kansanedustaja voi talousarvioesityksen joh-

dosta tehdä ehdotuksen valtion talousarvioon otettavaksi määrärahaksi tai muuksi päätökseksi talousarvioaloitteella.



87 §

Talousarvion ulkopuoliset rahastot

Lailla voidaan säätää valtion rahaston jättä-misestä talousarvion ulkopuolelle, jos valtion pysyvän tehtävän hoitaminen sitä välttämättä edellyttää. Talousarvion ulkopuolisen rahaston perustamista taikka tällaisen rahaston tai sen käyttötarkoituksen olennaista laajentamista tar-koittavan lakiehdotuksen hyväksymiseen vaadi-taan eduskunnassa (poist.) vähintään kahden kolmasosan enemmistö annetuista äänistä.


90 §

Valtiontalouden valvonta ja tarkastus

(1 mom. kuten HE)Valtion taloudenhoidon ja valtion talous-

arvion noudattamisen tarkastamista varten edus-kunnan yhteydessä on riippumaton valtiontalo-uden tarkastusvirasto. Tarkastusviraston ase-masta ja tehtävistä säädetään tarkemmin lailla.

(3 mom. kuten HE)


8 luku

Kansainväliset suhteet

93 §

Toimivalta kansainvälisissä asioissa

Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan pre-sidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kans-sa. Eduskunta hyväksyy kuitenkin kansainväli-set velvoitteet ja niiden irtisanomisen sekä päät-tää kansainvälisten velvoitteiden voimaansaatta-misesta siltä osin kuin tässä perustuslaissa sää-detään. Sodasta ja rauhasta presidentti päättää eduskunnan suostumuksella.

Valtioneuvosto vastaa Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä Suomen toimenpiteis-tä, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymis-tä. Eduskunta osallistuu Euroopan unionissa teh-tävien päätösten kansalliseen valmisteluun sen mukaan kuin tässä perustuslaissa säädetään.

(3 mom. kuten HE)

94 §

Kansainvälisten velvoitteiden ja niiden irtisano-misen hyväksyminen

(1 mom. kuten HE)Kansainvälisen velvoitteen tai sen irtisanomi-

sen hyväksymisestä päätetään äänten enemmis-töllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista, se on kuitenkin hyväksyttävä pää-töksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.

(3 mom. kuten HE)

95 §(Kuten HE)

96 §

Eduskunnan osallistuminen Euroopan unionin asioiden kansalliseen valmisteluun


41


Valtioneuvoston on annettava asianomaisille valiokunnille tiedot asian käsittelystä Euroopan unionissa. Suurelle valiokunnalle tai ulkoasiain-valiokunnalle on ilmoitettava myös valtioneu-voston kanta asiassa .

97 §

Eduskunnan tietojensaantioikeus kansainväli-sissä asioissa

Eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan tulee pyynnöstään ja muutoinkin tarpeen mukaan saa-da valtioneuvostolta selvitys ulko- ja turvalli-suuspolitiikkaa koskevista asioista. Eduskunnan suuren valiokunnan tulee vastaavasti saada sel-vitys muiden asioiden valmistelusta Euroopan unionissa. Puhemiesneuvosto voi päättää (poist.) selvityksen ottamisesta keskusteltavak-si täysistunnossa, jolloin eduskunta ei kuiten-kaan tee päätöstä asiasta.


9 luku

Lainkäyttö

98—100 §(Kuten HE)

101 §

Valtakunnanoikeus

Valtakunnanoikeus käsittelee syytteen, joka nostetaan valtioneuvoston jäsentä tai oikeus-kansleria, eduskunnan oikeusasiamiestä taikka korkeimman oikeuden tai korkeimman hallinto-oikeuden jäsentä vastaan lainvastaisesta menet-telystä virkatoimessa. Valtakunnanoikeus käsit-telee myös 113 §:ssä tarkoitetun syytteen.


102—105 §(Kuten HE)

42

10 luku

Laillisuusvalvonta

106 §

Perustuslain etusija

Jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi il-meisessä ristiriidassa perustuslain (poist.) kans-sa (poist.), tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.

107—109 §(Kuten HE)

110 §

Oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen syyte-oikeus ja tehtävien jako

Syytteen nostamisesta tuomaria vastaan lain-vastaisesta menettelystä virkatoimessa päättää oikeuskansleri tai oikeusasiamies. Nämä voi-vat ajaa syytettä tai määrätä syytteen nostetta-vaksi myös muussa laillisuusvalvontaansa kuu-luvassa asiassa.

(2 mom. kuten HE)

111 §(Kuten HE)

112 §

Valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virka-tointen laillisuuden valvonta

(1 mom. kuten HE)Jos presidentin päätös on lainvastainen, val-

tioneuvoston tulee saatuaan lausunnon oikeus-kanslerilta ilmoittaa, ettei päätöstä voida panna täytäntöön, sekä esittää presidentille päätöksen muuttamista tai peruuttamista (poist.).

113 §(Kuten HE)


114 §

Ministerisyytteen nostaminen ja käsittely

(1 mom. kuten HE) Syytteen nostamisesta päättää eduskunta

saatuaan perustuslakivaliokunnan kannanoton valtioneuvoston jäsenen menettelyn lainvastai-suudesta . Eduskunnan tulee ennen päätöstä syytteen nostamisesta varata valtioneuvoston jä-senelle tilaisuus selityksen antamiseen. (Poist.)Asiaa käsitellessään valiokunnan tulee olla täy-silukuinen. (Poist.)

(3 mom. kuten HE)

115 §(Kuten HE)

116 §

Ministerisyytteen nostamisen edellytykset

Syyte valtioneuvoston jäsentä vastaan voi-daan päättää nostettavaksi , jos tämä tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta on olennaises-ti rikkonut ministerin tehtävään kuuluvat velvol-lisuutensa tai menetellyt muutoin virkatoimes-saan selvästi lainvastaisesti.

117 §(Kuten HE)

118 §

Vastuu virkatoimista

(1 ja 2 mom. kuten HE)Jokaisella, joka on kärsinyt oikeudenlouk-

kauksen tai vahinkoa virkamiehen tai muun jul-kista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaatia tämän tuomitsemista rangaistuk-seen sekä vahingonkorvausta julkisyhteisöltä taikka virkamieheltä tai muulta julkista tehtävää hoitavalta sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Tässä tarkoitettua syyteoikeutta ei kuitenkaan ole, jos syyte on perustuslain mu-kaan käsiteltävä valtakunnanoikeudessa.

11 luku

Hallinnon järjestäminen ja itsehallinto

119 §

Valtionhallinto

(1 mom. kuten HE)Valtionhallinnon toimielinten yleisistä perus-

teista on säädettävä lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu (poist.) julkisen vallan käyttöä. Valtion alue- ja paikallishallinnon perusteista säädetään niin ikään lailla. Valtionhallinnon yksiköistä voidaan muutoin säätää asetuksella.

120 (122) §

Ahvenanmaan erityisasema

(Kuten HE)

121 (120) §

Kunnallinen ja muu alueellinen itsehallinto

(1 ja 2 mom. kuten HE)Kunnilla on verotusoikeus (poist.) . Lailla

säädetään verovelvollisuuden ja veron määräy-tymisen perusteista sekä verovelvollisen oikeus-turvasta.

(4 mom. kuten HE)

122 (121) §(Kuten HE)

123—125 §(Kuten HE)

126 §

Nimittäminen valtion virkoihin

Tasavallan presidentti nimittää ministeriöi-den kansliapäälliköt samoin kuin tasavallan pre-sidentin kanslian päällikön ja esittelijät sekä määrää tehtävään edustustojen päälliköt. Presi-dentti nimittää ja määrää tehtävään myös ne muut virkamiehet, joiden nimittäminen tai tehtä-

43

PeVM 10/1998 vp — HE 1/1998 vp

vään määrääminen säädetään muualla tässä pe-rustuslaissa tai lailla presidentin tehtäväksi.

(2 mom. kuten HE)

12 luku

Maanpuolustus

127—129 §(Kuten HE)

44

13 luku

Loppusäännökset

130 §

Voimaantulo

Tämä perustuslaki tulee voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2000.

Perustuslain täytäntöön panemiseksi tarvit-tavat säännökset annetaan erityisellä lailla.

131 §

Kumottavat perustuslait

Tällä perustuslailla kumotaan niihin myö-hemmin tehtyine muutoksineen:

(1—4 kohta kuten HE)

Valiokunnan lausumaehdotukset

1. Eduskunta edellyttää, että hallitus sel-vittää suhteellisuuden toteutumisessa eduskuntavaaleissa olevat ongelmat ja tarvittaessa valmistelee vaalilainsää-dännön muutokset suhteellisuuden vah-vistamiseksi ja toisaalta poliittisen ken-tän pirstoutumisen ehkäisemiseksi.

2. Eduskunta edellyttää, että hallitus kii-reellisesti selvittää ministeriöiden joh-tamisjärjestelmän vahvistamista (esi-merkiksi apulaisministeri- tai valtiosih-

teerijärjestelmä) ja antaa tarvittaessa järjestelmän uudistamisesta esityksen eduskunnalle.

3. Eduskunta edellyttää, että hallitus omaksuu sellaisen lainval-mistelukäytännön, jossa lakiesityksissä osoitetaan ministeriön toimivaltaisuus mainitsemalla ministeriö nimeltä eikä epäselvällä käsitteellä "asianomainen ministeriö". Lakien nykyiset tämän kä-sitteen varaan rakentuvat kohdat on tarkennettava sopivissa yhteyksissä.

Helsingissä 21 päivänä tammikuuta 1999

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

pj. Ville Itälä /kokvpj. Johannes Koskinen /sdjäs. Tuija Brax /vihr

Esko Helle /vasGunnar Jansson /r (osittain)

Anneli Jäätteenmäki /keskMarjut Kaarilahti /kokJuha Korkeaoja /keskValto Koski /sdHeikki Koskinen /kok

PeVM 10/1998 vp — HE 1/1998 vp

Jorma Kukkonen /sdOsmo Kurola /kokJohannes Leppänen /keskJukka Mikkola /sdRiitta Prusti /sd

Veijo Puhjo /va-rMaija-Liisa Veteläinen /kesk (osit-tain)

vjäs. Jouko Jääskeläinen /skl (osittain).

45

Documents

PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN MIETINTÖ 10/1998 vp Hallituksen