1

PGS.TS Nguyễn Cửu Việt

Khoa Hành chính-Nhà nước, Đại học Luật TP Hồ Chí Minh

Trích dẫn: Nguyễn Cửu Việt, ‘Những vấn đề cơ bản của chương Chính

quyền địa phương trong dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992’, Văn phòng

Quốc hội, Oxfam, Unicef, Hội thảo Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt

Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Ninh Thuận, 06/04/2913,

Mục lục:

Đặt vấn đề

1. Chủ quyền nhân dân, dân chủ trực tiếp ở địa phương

2. Tính đa dạng của chính quyền địa phương

3. Phân cấp quản lý

4. Phân chia đơn vị hành chính – lãnh thổ

5. Chính quyền địa phương bao gồm những cơ quan nào, tổ chức theo chế độ

tập thể hay thủ trưởng, hoặc kết hợp cả hai

6. Vị trí, tính chất pháp lý của chính quyền địa phương

7. Trách nhiệm của chính quyền địa phương

8. Quyền hạn của cơ quan hành chính địa phương

9. Quan hệ giám sát, kiểm tra, hướng dẫn và xử lý vi phạm đối với chính

quyền địa phương

10. Mô hình nào cho chính quyền địa phương Việt Nam

ặt vấn đề

Ngoài tên chương “Chính quyền địa phương” (CQĐP) thì những nội dung

quan trọng của Chương này chỉ tập trung ở Điều 115 và Điều 116 Dự thảo Hiến

pháp 1992 sửa đổi (sau đây gọi là Dự thảo).

Điều 115 Dự thảo (sửa đổi , bổ sung Đ.118 cũ):

1. Các đơn vị hành chính lãnh thổ của nước Cộng hoà xã hội chủ

nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố

trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã;

2

thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện

chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường, xã;

quận chia thành phường.

2. Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị

hành chính lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành

chính lãnh thổ và phân cấp quản lý.

Điều 116 Dự thảo (sửa đổi, bổ sung các điều 119, 120, 123 và 124):

1. Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,

đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân

địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan

nhà nước cấp trên.

Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên,

Hội đồng nhân dân quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và

pháp luật ở địa phương, các vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát

hoạt động của các cơ quan nhà nước tại địa phương.

2. Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ

quan hành chính nhà nước ở địa phương.

Chủ tịch Uỷ ban nhân dân và các thành viên Ủy ban nhân dân chịu

trách nhiệm tập thể về hoạt động của Ủy ban nhân dân và chịu trách nhiệm

cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ được giao trước Hội đồng nhân dân và

cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.” 1

Chương này và hai điều này, cũng có một số điểm mới:

Một là, tên chương: từ chỗ là “Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân

dân (UBND)” theo Hiến pháp 1992, nay sửa đổi trở lại là “CQĐP”. Tên gọi này

trong Hiến pháp nước ta như bản chất của CQĐP nếu được thông qua chính thức thì

là lần đầu tiên được sử dụng, tuy đã có trong Luật tổ chức CQĐP năm 1958. Tên

gọi này khá phổ biến trong các hiến pháp của các nước trên thế giới. Tuy nhiên, sẽ

có thể là “đổi mới” quan trọng, nếu trong nội hàm của khái niệm “CQĐP” có đổi

mới.

Hai là, có những đổi mới không thật quan trọng, như:

+ bỏ quy định UBND do HĐND bầu;

1 Những chữ gạch dưới hay in nghiêng, đậm, kể cả trong các trích dẫn, là do tác giả nhấn mạnh; những chữ

gạch dưới là TG muốn chú ý.

3

+ có quy định mới là k.2 Đ.115 về việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ

ban nhân dân ở các đơn vị hành chính lãnh thổ, nhưng rất chung chung.

Phân chia đơn vị hành chính – lãnh thổ (ĐVHCLT) vẫn như cũ, CQĐP vẫn

bao gồm HĐND và UBND (tên gọi cũ), CQĐP vẫn trực thuộc hai chiều, HĐND

vẫn là “cơ quan quyền lực nhà nước ở ĐP”, UBND vẫn tổ chức theo chế độ tập thể

là chính, ... Như vậy, nếu các chương khác trong Dự thảo có nhiều đổi mới quan

trọng, thì chương CQĐP trong Dự thảo sửa đổi rất ít, nói cho đúng là ít nhất, là

chương kém nhất, không tương xứng với những quan tâm trong hơn hai chục năm

qua của Đảng, Nhà nước, các địa phương (ĐP), nhân dân các ĐP (cũng là nhân dân

cả nước) và chưa đáp ứng mong đợi của thực tiễn, cũng như của giới chuyên môn.

Vậy khác gì là “bình mới, rượu cũ” ?

Nói cho đúng thì nội dung chính của chương này là hai vấn đề: phân chia

L và tổ chức . Nhưng nhìn khái quát trên tổng thể Hiến pháp thì có

những vấn đề quan trọng sau đây chưa thể hiện được:

1. Chủ quyền nhân dân, dân chủ trực tiếp ở địa phương

Chủ quyền nhân dân, dân chủ trực tiếp “không chỉ để cho TW”, mà phải

thống nhất, xuyên suốt tận ĐP.

1)Vấn đề chủ quyền nhân dân, dân chủ trực tiếp ở ĐP ở chương này chưa

thống nhất với Đ.2 và Đ.6 Dự thảo: Đ.2 tuyên bố nguyên tắc chủ quyền nhân dân,

Đ.6 có quy định rất mới, tiến bộ về nhân dân thực hiện quyền lực bằng các hình

thức dân chủ trực tiếp và dân chủ gián tiếp, tuy còn mang tính lý thuyết, kinh viện,

mà không chỉ rõ hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ gián tiếp quan trọng nhất là

quyền phúc quyết – biểu quyết toàn dân và bầu cử tự do như Hiến pháp 1946 và các

hiến pháp tiến bộ nước ngoài. Nhưng đây là đổi mới quan trọng của Dự thảo, các

chương khác phải quy định nhất quán, cả chương CQĐP. Tuy nhiên, chỉ thấy nói

đến HĐND do “nhân dân bầu”, “chịu trách nhiệm trước nhân dân”, mà không thấy

chịu trách nhiệm như thế nào, nhân dân còn có quyền gì khác. Cụ thể:

Một là, vai trò nhân dân ĐP trong phân chia ĐVHCLT và quyết định các vấn

đề quan trọng ở ĐP: Cần nói rằng, ở đa phần các nước thực hiện chế độ tự quản ĐP

(TQĐP) mà hiện nay nhiều nước trên thế giới đang thực hiện, thì vấn đề nhập, tách,

thành lập mới ĐVHCLT và quyết định các vấn đề quan trọng khác ở ĐP thường

phải hoặc là trưng cầu dân ý hoặc tham vấn ý kiến nhân dân ĐP có liên quan. Ví dụ,

Hiến pháp Philippines (1986) quy định tại Điều 2 chương X “CQĐP” về trưng cầu

dân ý; Hiến pháp Nga 1993 quy định tại Chương VIII “TQĐP”, Đ.131 về tham vấn

ý kiến nhân dân và Đ.130 về quyết định các vấn đề quan trọng ở ĐP phải trưng cầu

4

dân ý ở đơn vị TQĐP; Hiến pháp Pháp 1958 (các điều 72-1, 72-4, 88-5 Chương

XII- Các cộng đồng lãnh thổ địa phương), Hiến pháp Ý 1947 quy định tại Chương

V “Các vùng, tỉnh và công xã” của Phần II – Tổ chức nhà nước (các điều 132, 133)

về trưng cầu dân ý... Đây là một kinh nghiệm mà có lẽ lần này chúng ta cần tiếp thu

chứ không nên chần chừ như những năm qua khi bàn thảo về Dự thảo Luật trưng

câu ý dân,

Hai là, vai trò nhân dân ĐP trong kiểm tra CQĐP và CQĐP : Đây cũng là

nội dung quan trọng mà Dự thảo không có. Nội dung này thể hiện tư tưởng ở Đ.6

còn trực tiếp hơn, quan trọng hơn, có ý nghĩa thiết thực hơn là quy định quan hệ

CQĐP với Mặt trận TQVN và các tổ chức thành viên như Đ.119 Dự thảo (Đ.125

cũ) mà trên thực tế là rất hình thức. Chí ít thì cũng cần quy định trách nhiệm báo

cáo về các quan trọng của ĐP và tình hình tài chính ĐP. Cần nhớ rằng tuy trong

Hiến pháp 1946 không quy định, nhưng Sắc lệnh 63/1945 (Điều thứ 7) đã quy định

cả căn cứ, trình tự nhân dân bỏ phiếu tín nhiệm HĐND xã. Sắc lệnh 77/1945 còn

quy định cả việc cử tri (nhân dân) bầu UBHC khu phố (Điều thứ 44, 45) và căn cứ,

trình tự nhân dân bỏ phiếu bất tín nhiệm UBHC khu phố (Điều thứ 49).

2. Bảo đảm tính đa dạng của mô hình chính quyền địa phương nhằm

phát huy tối đa nguồn lực của địa phương

Nói đến tính đa dạng của mô hình CQĐP thì trước hết phải nói đến khái niệm

“mô hình CQĐP”. Khi nói đến khái niệm này thường người ta chỉ nói đến cách tổ

chức bản thân các cơ quan CQĐP. Nhưng theo tôi, khái niệm “mô hình CQĐP”

bao hàm nhiều yếu tố: (1) CQĐP gồm những cơ quan nào (cơ cấu CQĐP); (2)

Nguyên tắc tổ chức CQĐP; (3) Loại / hay số cấp ĐVHCLT và loại/ số cấp CQĐP;

(4) Cách tổ chức các cơ quan CQĐP (cách hình thành nên từng cơ quan CQĐP, tổ

chức và hoạt động theo chế độ tập thể lãnh đạo hay chế độ thủ trưởng và quan hệ

trách nhiệm, kiểm soát). Nghĩa là theo đó vẽ được CQĐP đặt trong các quan hệ với

các yếu tố liên quan.

Đa dạng hóa mô hình CQĐP là quy luật của thế giới hiện đại, vì các ĐP

vốn đa dạng, cũng như mỗi con người. Đó cũng là “trở về với tự nhiên”. Theo đó,

phải đa dạng hoá cả các yếu tố nói trên trong phạm vi hợp lý. Dùng bàn tay hành

chính để sắp xếp, áp đặt từ TW sẽ không bao giờ phù hợp với mọi ĐP, hạn chế sự

phát triển năng động của ĐP. Trên thế giới, cả 4 yếu tố trên của mô hình CQĐP đều

khác nhau, đa dạng.

Ở yếu tố (1) chỉ có Hội đồng dân bầu là quy luật phổ biến, nhưng cũng không

là như nhất (xem dưới: ví dụ ở Mỹ, Đức); còn cơ quan hành chính tổ chức theo chế

5

độ thủ trưởng là quy luật phổ biến, nhưng cũng không là như nhất (xem dưới: ví dụ

ở Mỹ).

Ở yếu tố (2) thì CQĐP tổ chức theo các nguyên tắc khác nhau, tuy nhiên, phổ

biến nhất ở các nước phát triển là theo nguyên tắc phân quyền – TQĐP, hoặc kết

hợp phân quyền và tản quyền, còn các nước XHCN và một số nước chậm phát triển

thì hoặc thuần tuý theo nguyên tắc tản quyền (như Lào), hoặc tập quyền XHCN hay

các dạng khác của tập quyền.

Ở yếu tố (3) thì loại / hay số cấp ĐVHCLT và loại/ số cấp CQĐP quan niệm

rất đa dạng, thoáng.

”Loại ĐVHCLT” chỉ có hai: ĐVHCLT cơ bản, tự nhiên và ĐVHCLT nhân

tạo, trung gian. Số ”cấp ĐVHCLT” lại rất đa dạng, từ 2 (như Mỹ, Nhật, nhưng

Nhật phân thành nhiều ”hạng”) đến 3 (như Ý, Cămpuchia), hoặc đến 4 cấp như

Anh, hay 5 như Pháp, Thái Lan, Inđônexia, ... Nhiều nước cùng đồng thời tồn tại

nhiều cấp ĐVHCLT. Có nơi như Anh cùng đồng thời tồn tại 2, 3 và 4 cấp

ĐVHCLT (do Luật mới không xoá bỏ tổ chức CQĐP ở những ĐVHCLT đã tổ chức

theo Luật cũ).

”Loại CQĐP” có thể có 3: TQĐP, tản quyền (như Lào) và tập quyền, trong

đó có tập quyền XHCN (trực thuộc hai chiều). Khái niệm ”cấp CQĐP” không tồn

tại trong những nước thực hiện TQĐP, tuy có thể có nhiều cấp ĐVHCLT, vì các

chính quyền TQĐP không trực thuộc nhau, hay nói cách khác ở đó chỉ có 1 cấp

CQĐP. Hiến pháp một số nước còn tuyên bố nguyên tắc đó ngay trong những điều

đầu của chương CQĐP, như k.5 Đ.72 Hiến pháp Pháp.

Ở các nước CQĐP tản quyền và tập quyền XHCN thì có quan niệm cấp

CQĐP, và số cấp CQĐP trùng với số cấp ĐVHCLT cơ bản.

Yếu tố (4) thì rất khác nhau, tuy có quy luật chung và sẽ được trình bày cụ

thể ở các mục tiếp sau.

Xét theo tổng thể thì mô hình CQĐP theo chế độ TQĐP là bảo đảm tính đa

dạng nhất.

3. Phân cấp quản lý

Có thể nói “phân cấp quản lý” là “khái niệm Việt Nam”, nhưng cách hiểu rất

không rõ ràng, áp dụng cũng rất lộn xộn. Đó là một biểu hiện của mô hình tập

quyền XHCN với cải cách ở Việt Nam. Mô hình CQĐP trong phân cấp quản lý là

một mô hình mang tính chất “tổng hòa”, “tổng hợp”, tức là tập hợp mọi yếu tố

của tập quyền, tản quyền và phân quyền kết hợp ủy quyền. Trong đó tập quyền là

6

chủ đạo, tản quyền là phố biến, phân quyền yếu ớt và cá lẻ nhưng có xu hướng tăng

dần, tản quyền và phân quyền hoà quyện với nhau, không rõ ràng và ủy quyền khá

phổ biến nhưng tạm thời, không ổn định. Thực ra, tản quyền (tiếng Pháp, Anh:

deconcentration), phân quyền (tiếng Anh, Pháp: decentralization), TQĐP hay phân

cấp quản lý đều là các hình thức của phi tập trung hoá quản lý.

Phân cấp quản lý là vấn đề rất quan trọng, vì suy cho cùng, là nội dung cơ

bản của Chương CQĐP. Hiến pháp là một bản văn thực hiện việc phân chia quyền

lực (hay phân quyền, phân công, phối hợp, kiểm soát) giữa các cơ quan TW với

nhau và giữa TW và các CQĐP. Phân quyền giữa TW và ĐP chúng ta gọi là phân

cấp quản lý. Phân cấp quản lý phải tuân theo những nguyên tắc chính trị (quyền

lãnh đạo thống nhất của TW, quyền làm chủ (chủ quyền) của nhân dân ĐP (hiểu

theo nghĩa là từng cấp ĐP) hay quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP) và

nguyên tắc pháp lý (những nguyên tắc, thủ tục, kỹ thuật phân định thẩm quyền).

Trong bối cảnh hiện nay, cần phải hiểu phân cấp bao hàm phân quyền. Phân cấp

quản lý triệt để nhất là chế độ TQĐP.

Ở nước ta, phân cấp quản lý là một chính sách quan trọng đã được triển khai

thực hiện hàng chục năm qua. Các Đại hội Đảng gần đây đều đề ra chủ trương về

phân cấp quản lý (phân cấp mạnh - Đại hội Đảng X, phân cấp hợp lý- Đại hội

Đảng XI,- bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của CQĐP). Nhà nước

cũng đã ban hành nhiều văn bản thể chế hoá chủ trương này. Nhiều ĐP đã lao tâm

khổ tứ thí điểm, đề xuất, kiến nghị ... Giới chuyên môn cũng tốn không ít công sức

bàn thảo.

Tuy nhiên, chỉ ở cuối k.2 Đ.115 Dự thảo mới thêm mấy chữ in nghiêng đậm:

“Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị hành chính

lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ

và phân cấp quản lý”. Nhưng mấy chữ thêm này không đúng là quy phạm vì chung

chung, chỉ như phương châm, tuyên bố, không tương xứng.

Hiến pháp nhiều nước (Mỹ, Pháp, Ý, Đức), ngay cả Hiến pháp XHCN, trước

khi phân công quyền hạn cho các cơ quan TW, còn có những quy định về phạm vi

thẩm quyền của TW (như Đ.73 Hiến pháp Liên Xô 1977), ngoài phạm vi đó thì

thuộc thẩm quyền của ĐP- các nước Cộng hoà Liên bang (Đ.76), ... Hay ngắn gọn

như Tu chính 10 Hiến pháp Mỹ: những vấn đề gì không thuộc thẩm quyền của Liên

bang thì thuộc về các bang và nhân dân (nghĩa là nhân dân ĐP và CQĐP). Hay nói

cách khác, TW chỉ được làm cái luật cho phép, ĐP được làm cái luật không cấm.

7

Khi phân cấp quản lý cho các cơ quan CQĐP của các cấp ĐVHCLT, ở các

nước TQĐP người ta theo nguyên tắc phân định trực tiếp cho các CQĐP của từng

cấp ĐVHCLT (từng cộng đồng lãnh thổ)- TQĐP. TQĐP cấp ĐVHCLT nào làm

việc nào thích hợp thì phân cấp cho TQĐP của ĐVHCLT cấp đó. Giống như phân

công công việc trong nhà, việc nào ông bà (nếu có) hay bố, mẹ làm, việc nào các

con, hay cháu làm. Đây là cách làm đơn giản nhưng khoa học mà Hiến pháp ta

không có, kể cả Dự thảo này.

Nhân đây cần bàn thêm về hai đề xuất đáng quan tâm gần đây:

1) Bổ sung một điều mới về phân cấp quản lý 2:

“CQĐP tự chủ, tự chịu trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ, quyền

hạn của mình trong phạm vi được phân cấp theo quy định của luật.

Việc phân cấp hoặc quy định thêm nhiệm vụ, quyền hạn làm tăng các

khoản chi cho CQĐP thì phải kèm theo sự phân cấp nguồn thu và các nguồn lực

tương ứng.”

Quy định này nói chung là tốt, đưa được chủ trương tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của CQĐP, việc bảo đảm nguồn lực, cơ sở tài chính cho phân cấp và phân

cấp bằng luật. Đây là ba vấn đề rất quan trọng. Thiếu nó thì việc phân cấp sẽ lại

như cũ. Nhưng nội dung điều này chung quá, cần cụ thể hoá nguyên tắc ở khoản

đầu này bằng các nguyên tắc khác, như phải phân cấp trực tiếp cho từng cấp

CQĐP, mà không giữ mãi quan niệm đẳng cấp trong phân cấp. Không chỉ phân cấp

cho tỉnh, rồi tỉnh lại phân cấp cho huyện, huyện - cho xã, để rồi, thay vì tỉnh không

phải “đi xin” TW, nay lại huyện lại phải “đi xin” (!) tỉnh, xã “đi xin” huyện như kinh

nghiệm phân cấp ở nhiều nước đang phát triển 3. Đặc biệt chú trọng phân cấp tài chính,

ngân sách, vì nếu coi Ngân sách quốc gia là một thể thống nhất thì sẽ rất khó

khăn.4

Tóm lại, theo tôi, cần vài điều, chí ít cũng một điều, nhưng phải gồm nhiều

khoản cụ thể, quy định vấn đề phân cấp cho tương xứng với tầm quan trọng của nó.

Ít ra ở đây phải quy định những nguyên tắc quan trọng, những nội dung mang tính

nguyên tắc của phân cấp như: phân cấp cho từng cấp CQĐP (“tăng quyền tự chủ,

tự chịu trách nhiệm cho từng cấp CQĐP” phải là chủ trương chung, nhưng tăng chủ

2 Một Dự thảo Báo cáo đề xuất chỉnh sửa Chương CQĐP của Chính phủ.

3 Xem: J.M. Cohen và S.B. Peterson: Phân cấp quản lý hành chính - chiến lược cho các nước đang phát

triển (sách tham khảo nội bộ), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội 2002. 4 Báo cáo của ông Đặng Văn Thanh: “Phân cấp quản lý tài chính nhà nước và ngân sách nhà nước - thực

trạng và giải pháp hoàn thiện” tại Hội thảo “Hoàn thiện chương CQĐP của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp

năm 1992 và định hướng xây dựng Luật về CQĐP” tại Tp Nha Trang do Viện Nghiên cứu Lập pháp tổ

chức ngày 28-29/3/2013.

8

yếu cho cấp tỉnh, cấp huyện hay xã phải có tính toán rõ ràng); phân cấp nhiệm vụ đi

liền với phân cấp nguồn lực (tài chính, ngân sách, nhân lực); nhân dân có quyền

quyết định một số vấn đề quan trọng trong phân cấp (quyền làm chủ của nhân dân

ĐP); tiêu chí, thủ tục, ... phân cấp.

2) Có ý kiến đề xuất phương án 5, theo đó, “trên cơ sở quy định này của

Hiến pháp, một đạo luật sẽ cụ thể hoá nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp chính

quyền ĐP theo hướng quy định rõ 3 nhóm nhiệm vụ, quyền hạn: (i) những nhiệm

vụ, quyền hạn chỉ thuộc cơ quan trung ương; (ii) những nhiệm vụ, quyền hạn được

phân công cho ĐP hoàn toàn chịu trách nhiệm thực hiện; (iii) những nhiệm vụ,

quyền hạn do cả trung ương và ĐP cùng thực hiện nhưng phân cấp rõ ràng gắn với

các điều kiện bảo đảm thực hiện ở mỗi cấp. Danh sách các công việc thuộc nhóm

(i) và (iii) sẽ là danh sách ”đóng” còn danh sách các công việc thuộc nhóm (ii) sẽ

là danh sách ”mở” để ĐP thấy rõ trách nhiệm của mình và chủ động giải quyết”.

Đề xuất này tương đối hợp lý, tương tự cách phân quyền ở các nước tiên

tiến. Vì có những việc xảy ra ở ĐP nhưng có thể là không quan trọng mà TW chưa

lấy lên để giải quyết, cũng có thể là chưa liệt kê được và có thể là phát sinh mới, thì

thuộc quyền và trách nhiệm của CQĐP. Đó là phương pháp phân cấp, phân quyền

dân chủ, bảo đảm thực hiện được quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của ĐP, đồng

thời để TW tập trung vào các vấn đề chiến lược vĩ mô. Nhưng đây chỉ mới là

phương pháp phân cấp, phân quyền cụ thể sao cho rõ ràng, rành mạch, còn nguyên

tắc phân cấp, phân quyền thì phải quy định trong Hiến pháp. Tuy nhiên, quan niệm

toàn bộ ĐP là một cấp (mà chúng ta đã quen nghĩ như vậy), là hoàn toàn không ổn,

mà phải cụ thể hóa vào từng cấp (nhưng sẽ rất đúng nếu hiểu theo nghĩa tổ chức

CQĐP 1 cấp như TQĐP). Bởi mỗi ĐVHCLT là một thực thể độc lập, hay theo quan

niệm Tây Âu, mỗi cấp CQĐP là một “pháp nhân công pháp” độc lập. Hơn nữa,

cũng do việc nhà nước, nhất là việc ở ĐP, khó liệt kê cụ thể hết, vì luôn phát sinh,

vậy mới có cách người ta quy định vấn đề gì không thuộc thẩm quyền của TW thì

thuộc về CQĐP và nhân dân ĐP (như Tu chính án 10 của Mỹ).

4. hân chia đơn vị hành chính – lãnh thổ

Quy định tại k.1 Điều 115 Dự thảo về vấn đề này cơ bản vẫn giữ như Đ.118

cũ, nhưng có mấy vấn đề lớn như sau:

1) Quy định này đã loại trừ những loại ĐVHCLT mới có nhu cầu thực tiễn

là: (1) đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; (2) thành phố trong các đô thị đặc biệt -

5 Trong một Dự thảo Báo cáo thi hành Hiến pháp của Chính phủ.

9

thành phố trực thuộc trung ương; và (3) cấp trung gian giữa TW và cấp tỉnh (vùng).

Vấn đề (1) đã được quy định tại k.9 Đ.73 về thẩm quyền của Quốc hội. Vấn đề (2)

thì thành phố Hồ Chí Minh đã đề nghị nhiều lần về mô hình chính quyền đô thị.

Vấn đề (3) thì tác giả cho rằng ở Việt Nam rất có nhu cầu và nói ở điểm 3) mục này.

2) Trên thế giới khi phân chia ĐVHCLT người ta dựa vào hai quy luật:

Một là, phân chia ĐVHCLT thành ĐVHCLT tự nhiên và nhân tạo. Đó là tôn

trọng tính tự nhiên của các ĐVHCLT. Dựa vào đó mà tổ chức CQĐP hoàn chỉnh

hay TQĐP ở ĐVHCLT tự nhiên (cũng là “trở về với tự nhiên”, tôn trọng tự nhiên),

còn ở ĐVHCLT nhân tạo thì đặt cơ quan hành chính trung gian (cơ quan tản quyền

của TW ở Tây Âu, cánh tay nối dài của CQĐP cấp trên ở Việt Nam thời 1945-1960,

ở Trung Quốc hiện nay và ở nhiều nước khác).

Hai là, tính có giới hạn của tầm quản lý. Quy luật đó đang dẫn đến xu

hướng quy mô hoá cấp trực thuộc trung ương. Từ cải cách phân quyền ở châu Âu

1982-1989 thì ĐVHCLT vùng được chính thức công nhận là cấp chính quyền

TQĐP hoàn chỉnh, như: ở Pháp (có 26 vùng do 100 tỉnh nhóm lại), ở Ý tương tự ở

Pháp (hơn 100 tỉnh /6 gom lại 22 vùng); LB Nga thành lập 8 ”vùng liên bang” từ

năm 2001 trùm lên 83 chủ thể liên bang; Nhật đang có nghiên cứu thành lập 7-9

bang trên cơ sở 47 tỉnh; ... Trung Quốc cũng chỉ có 31 tỉnh (không kể Hồng Kông

và Ma Cao)... Các ví dụ này cho thấy trong quản lý nhà nước hiện đại (kinh tế thị

trường, hội nhập) cần các loại ĐVHCLT lớn để TW thực hiện những nhiệm vụ,

chương trình quốc gia lớn, thuận tiện điều phối, kiểm soát các ĐVHCLT nhỏ lẻ, tập

trung nguồn lực phát triển kinh tế. Nhu cần ấy không xa lạ, thậm chí đã vô cùng bức

xúc ở VN (trong phát triển tổng thể vùng, bảo vệ môi trường các tỉnh bên 1 dòng

sông, bảo vệ rừng...). Ban chỉ đạo vùng trên thực tế không hiệu quả. Việt Nam lại

có lịch sử cấp trung gian kỳ / bộ, sau đó là liên khu (có UBHC kháng chiến liên

khu), liên khu uỷ, khu uỷ, quân khu, các cơ quan TW đại diện, thường trực ở Tp Hồ

Chí Minh, Cần Thơ, Đà Nẵng, Tây Nguyên ... Như vậy, trên thực tế chúng ta đang

có ĐVHCLT ảo cấp khu (vùng).

3) Ý kiến cho rằng huyện là ĐVHCLT nhân tạo (thí điểm không tổ chức

HĐND), có ý kiến cả xã là không hoàn toàn đúng. Xã từ nhiều trăm năm hầu như

đã là ĐVHCLT tự nhiên (trừ xã mới thành lập bằng quyết định hành chính). Các

huyện từ 100 nhân tạo nhiều chục năm hầu như đã cũng đã chuyển hoá thành

ĐVHCLT tự nhiên (trừ các huyện mới thành lập, huyện của chủ trương là ”pháo đài

về mọi mặt” trong những năm 1970 – 1980), nên cần vẫn là cấp hoàn chỉnh. 6 Có thông tin nay Ý có 103 tỉnh.

10

4) Giảm số cấp CQĐP trung gian để hành chính thông suốt có lẽ là ý tưởng

đã ăn sâu. Trên thế giới, hành chính có nơi thông suốt, nơi không, và chắc cũng

không đến nỗi có nhiều nơi hành chính không thông suốt hơn chúng ta, nhưng số

cấp ĐVHCLT khá đa dạng và số cấp CQĐP quan niệm khác như đã trình bày. Thiết

nghĩ, hành chính thông suốt hay không thông suốt không phải do số cấp ĐVHCLT

và số cấp CQĐP, mà do mô hình tổ chức CQĐP (xem mục 10).

5) Về quy định: “Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

tỉnh chia thành ...”: Cách quy định này có hai ý không hay:

Viết “Nước chia thành..., tỉnh chia thành” tức là “TW chia”, là tư duy hành

chính, áp đặt. Nên viết “Nước Việt Nam bao gồm”. Hãy xem kinh nghiệm của các

hiến pháp khác:

Hiến pháp Pháp (k.1 Điều 72):

“Các cộng đồng lãnh thổ của Nước cộng hoà là các công xã, tỉnh, vùng,

các cộng đồng với quy chế đặc biệt và các cộng đồng hải ngoại, ...”.

Vị ngữ “là” thừa nhận sự tồn tại của các cộng đồng lãnh thổ chứ không áp

đặt “nước chia thành...”.

Hiến pháp Đức (k.1 Điều 28):

“Trong các bang, huyện và công xã cần có cơ quan đại diện được thành lập

bằng các cuộc bầu cử phổ thông, trực tiếp, tự do, bình đẳng và bỏ phiếu kín”.

Các hiến pháp này, Hiến pháp Nga, Ý và hiến pháp nhiều nước khác còn kể

tên các ĐVHCLT cấp cao nhất. Như vậy là hợp lý, coi trọng ĐVHCLT tự nhiên,

TQĐP, vì các ĐVHCLT này có trước “nước”.

Ngay Hiến pháp 1946, Điều thứ 57 cũng viết:

“Nước Việt Nam về phương diện hành chính gồm có ba bộ: Bắc, Trung,

Nam. Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện, mỗi huyện chia thành

xã.”

Dù chỉ “Nước ... gồm có ba bộ...” và về sau cũng “chia thành”, nhưng cũng là

tốt.

6) Có ý kiến chỉ kể các ĐVHCLT trực thuộc trung ương, không quy định

trong Hiến pháp các ĐVHCLT trong tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương mà

để cho luật định. Thiết nghĩ, đây cũng là tư duy hành chính, đẳng cấp, coi nhẹ

ĐVHCLT nhỏ hơn, trái với thông lệ Việt Nam và thế giới, vì các ĐVHCLT cơ bản,

tự nhiên (đô thị mọi loại, làng xã, huyện) đều được quy định trong Hiến pháp. Đó

cũng vì có dân, có làng xã rồi mới có nước, có tỉnh, huyện (ta vẫn nói “lệ làng phép

11

nước”, “ối làng nước ơi”!...). Thậm chí trên thế giới, cấp xã mới là cấp TQĐP đầy

đủ nhất.

Tóm lại, hiện nay rất nên:

+ có ĐVHCLT trung gian là vùng theo địa giới 9 khu cũ và nơi đang đặt quân

khu. Ở đó chỉ có bộ máy hành chính trung gian tản quyền do TW bổ nhiệm (Chính

phủ bổ nhiệm Vùng trưởng, các Bộ trưởng bổ nhiệm người đại diện quản lý ngành,

nhưng chỉ những ngành thật cần thiết). Chế độ tổ chức và hoạt động là thủ trưởng.

Không sinh thêm biên chế mà Tỉnh trưởng tỉnh Trung tâm vùng kiêm Vùng trưởng,

các cơ quan đại diện của các bộ vốn đặt ở khắp nơi sẽ đưa về vùng (nếu thực hiện

TQĐP thì ở đây sẽ chỉ là biên chế của Nhà nước, vì công vụ, công chức TQĐP

không thuộc Nhà nước). Cơ quan tản quyền có chức năng: điều phối và kiểm soát

CQĐP; có thể có chức năng giải quyết một số công việc của TW ở ĐP. Nhưng là

cấp trung gian nên vùng không phải quy định trong Hiến pháp.

+ có quy định mở về ĐVHCLT. Thực ra, hiến pháp nhiều nước (như Pháp,

Đức...), chỉ kể tên các ĐVHCLT tự nhiên, cơ bản và không nhắc đến ĐVHCLT

nhân tạo, trung gian.

5. hính quyền địa phương bao gồm những cơ quan nào, tổ chức theo

chế độ tập thể hay thủ trưởng, hoặc kết hợp cả hai

Các quy định này chỉ tập trung vào Đ.116, một phần ở k.2 Đ.115, có những

vấn đề cần bàn sau đây:

Nếu ở Việt Nam và các nước theo mô hình Xô viết thì vấn đề khái niệm

“CQĐP” khá đơn giản, như Dự thảo quy định là CQĐP bao gồm HĐND và UBND,

và CQĐP mang tính hai mặt: vừa đại diện cho nhân dân ĐP vừa đại diện cho

Nhà nước. Nhưng trên thế giới thì vấn đề phức tạp hơn, vì các cơ quan ở ĐP bao

gồm hai loại rõ ràng tách bạch nhau: các cơ quan TQĐP – là CQĐP đúng nghĩa và

các cơ quan tản quyền chỉ đại diện cho nhà nước đóng ở ĐP.

Tên gọi “HĐND” thì không có gì phải bàn, là cơ quan chủ yếu của CQĐP do

dân bầu, tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập thể, chỉ đại diện cho nhân dân

ĐP. Trên thế giới đâu đâu cũng gọi cơ quan như vậy là “hội đồng”. Nói là “chủ

yếu”, vì trên thế giới tổ chức khá đa dạng, như cấp ĐVHCLT thấp nhất ở Mỹ, Đức,

nơi có ít dân có nơi không tổ chức Hội đồng, mà thay vào đó là Hội nghị nhân dân

(giống hội nghị thôn ở nước ta). Ở cấp ĐVHCLT cao nhất của Mỹ (hạt) lại không

có Hội đồng, mà CQĐP lại bao gồm những người cũng phụ trách những công

12

việc cụ thể, nhưng cũng do dân bầu trực tiếp (không có hạt trưởng và cũng không

phải là một “Uỷ ban”). Có nơi như ở Đức cấp tỉnh lại không có Hội đồng, mà chỉ có

Uỷ viên Chính phủ, do Chính phủ bổ nhiệm chỉ đại diện cho Chính phủ, nghĩa là

đây không phải là cơ quan TQĐP.

Nhưng tên gọi “UBND” và chỉ rõ chức danh ”Chủ tịch UBND” giữ như

hiện hành (“mô hình Xô viết”) là có vấn đề, vì loại trừ chế độ thủ trưởng, một đòi

hỏi của thực tiễn như đã nói trên, trong bối cảnh đã có Nghị quyết TW 5 khoá X,

trái lý luận kinh điển vì không phù hợp với bản chất của cơ quan hành chính (nhanh

nhạy, thông suốt, trách nhiệm cao) và thực tiễn thế giới. Kể cả đề xuất đổi tên là

”Uỷ ban hành chính” (UBHC) cũng không thể hiện được yêu cầu này, vì ”uỷ ban”

là tập thể. Nên lưu ý rằng, chỉ có chế độ thủ trưởng mới loại trừ được vấn nạn ”trốn

trách nhiệm trong vỏ bọc tập thể”.

Lại có ý kiến đưa vào khái niệm “CQĐP” cả Toà án và Viện kiểm sát. Đây

cũng là đặc sản của “mô hình Xô viết”, không còn phù hợp, trái với nguyên tắc độc

lập của tư pháp, trái cả với nguyên lý Lênin và với chủ trương cải cách tư pháp. Kể

cả quy định HĐND giám sát “cơ quan nhà nước tại ĐP” và “đại biểu HĐND có

quyền chất vấn Chánh án Toà án và Viện trưởng Viện kiểm sát” (Đ.118 Dự thảo

như quy định tại Đ.122 Hiến pháp 1992) cũng thuộc loại này, và còn vô lý ở chỗ

theo cải cách tư pháp thì Toà án và Viện kiểm sát không tổ chức theo ĐVHCLT.

Vậy đại biểu HĐND nói ở đây là ở đâu ?

6. Vị trí, tính chất pháp lý của chính quyền địa phương

Cả Đ.116 vẫn thể hiện nguyên tắc song trùng của CQĐP, tức là mang “tính

2 mặt” – vốn là một “tính xấu”, lạc hậu, trong nhiều vấn đề nhiều khi không rõ trực

thuộc ai, báo cáo ai, ai chịu trách nhiệm. Cũng như cả chương này vẫn đậm nét của

“mô hình Xô viết”, đặt trong bối cảnh hiện nay là mâu thuẫn, hình thức, lỗi thời,

không hiệu quả. Thể hiện ở các quy định sau:

Một là, quy định: “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở ĐP”. Đây là đặc

điểm quan trọng của mô hình Xô viết – Xô viết toàn quyền và tạo thành hệ thống

dọc. Quan niệm này đã rất lỗi thời. Trong khi đó, ngay UBTVQH, Chính phủ và các

cơ quan khác (trừ Quốc hội) không được ”dán mác” này.

Hai là, hai vế đoạn 1 k.1 Đ.116 mâu thuẫn với nhau: “là cơ quan đại diện

cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân ĐP bầu ra”

lại ”chịu trách nhiệm trước ... cơ quan nhà nước cấp trên”. Cơ quan nhà nước cấp

trên là cơ quan nào ? Đó chỉ có thể là Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ, HĐND và

UBND cấp trên, các bộ ? Đây là một khía cạnh đặc trưng khác của ”mô hình Xô

13

viết”. Đúng lôgic pháp lý là đại diện cho ý chí của ai thì phải và chỉ chịu trách

nhiệm trước chủ thể đó. Do nhân dân ĐP bầu thì chịu trách nhiệm trước nhân dân

ĐP và trước pháp luật (TW và Toà án). Thế là đủ. Không cần quy định “chịu trách

nhiệm” mà vẫn phải chịu trách nhiệm trước cơ quan TW (như Chính phủ), vì TW

(Chính phủ, bộ...) luôn có quyền kiểm soát về mặt pháp luật và xử lý vi phạm. Trên

thế giới là như vậy. Chỉ có mô hình Xô viết là có những quy định mâu thuẫn như

thế này.

Ba là, quy định: “Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà

nước cấp trên, HĐND quyết định các biện pháp...” (k.2 Đ.116) thì “văn bản của cơ

quan nhà nước cấp trên” ở đây cũng là tư duy cũ theo mô hình Xô viết, là bao gồm

không chỉ văn bản của Chính phủ, mà cả của Bộ trưởng, UBND, thậm chí sở, phòng

cấp trên. Như vậy, sẽ hạn chế, triệt tiêu quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

HĐND.

Bốn là, quy định HĐND “giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước tại

ĐP” (k.1 Đ.116 Dự thảo) ? Không thấy HĐND có phương tiện gì để giám sát, kể cả

trong luật. Trong khi đó, HĐND bao gồm từ các đại biểu, mà “Đại biểu Hội đồng

nhân dân là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ở ĐP” (k.1

Đ.117), chỉ “có quyền kiến nghị với các cơ quan nhà nước ở ĐP” (k.2 Đ.118 Dự

thảo). Giám sát mà chỉ có quyền kiến nghị thì chỉ “cho vui”, nên bỏ.

Mặt khác, không phải cứ giám sát tràn lan mà hay. Không chỉ vì quá tải, mà

HĐND chỉ giám sát cơ quan hành chính ĐP do HĐND hoặc dân bầu mới thực

quyền, đúng trách nhiệm. Những cơ quan nhà nước khác đóng tại ĐP đã có cơ quan

khác giám sát. Về nguyên tắc phân định thẩm quyền, Lênin đã viết rất rõ:

“Nguyên tắc quản lý cơ bản, ... là, một người nhất định hoàn toàn chịu

trách nhiệm về việc thực hiện một công việc nhất định. Tôi thi hành (trong

một thời gian bao nghiêu đó), tôi chịu trách nhiệm. Nhân vật X không có

trách nhiệm, không chỉ đạo, lại cản trở tôi. Đó là sự tranh chấp vụn vặt. Đó

là sự hỗn loạn. Đó là sự can thiệp của nhân vật không thích hợp với một

công việc trọng trách. Tôi yêu cầu đuổi cổ người đó đi». 7

Nói cách khác, đây là cơ sở khoa học của mọi khoa học quản lý.

Năm là, nội dung Điều 123 cũ về vị trí, tính chất pháp lý của UBND chuyển

sang thành k.2 Đ.116 Dự thảo, chỉ bỏ quy định “Uỷ ban nhân dân do Hội đồng

nhân dân bầu”, còn lại giữ nguyên. Bỏ ý này tuy quan trọng, vì đã mở đường cho

7 V.I. Lênin, Toàn tập, Tập 52, Nxb. Tiến bộ, Mát-xcơ-va, 1978, tr.29. Chữ đậm cũng là của Lênin.

14

việc thành lập UBND bằng cách khác. Nhưng lại không đồng bộ, vì vẫn gọi là

“UBND”, “Chủ tịch UBND” như đã nói trên (4.1).

Sáu là, quy định tại k.2 Đ.116: “UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ

quan hành chính nhà nước ở địa phương” là quy định còn lại giữ nguyên từ Điều

123 cũ. Nếu không có ý tưởng đổi mới triệt để, thay đổi mô hình hai chiều trực

thuộc thì không có gì phải bàn. Nhưng “hai chiều trực thuộc”, như trên đã nói, là

không rõ, nên không tốt. Đó là điều rất cần cân nhắc để xây dựng một CQĐP hiệu

quả, có quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm cao như chủ trương Đại hội X và XI đã

đề ra.

7. Trách nhiệm của chính quyền địa phương

+ K.1 Đ.106 quy định HĐND chịu trách nhiệm trước nhân dân địa

phương, vậy quy định như thế nào về quan hệ trách nhiệm này để tránh chung

chung như Luật cũ, không rõ nên không khả thi. Nên học tập kinh nghiệm của Sắc

lệnh 63 và 77 năm 1945 về điều kiện, thủ tục thực hiện quyền phúc quyết, bãi miễn

HĐND của nhân dân ĐP. Tuy nhiên, nội dung này nên chỉ quy định trong Luật

CQĐP.

+ K.2 Đ.116 quy định: “Chủ tịch UBND và các thành viên UBND chịu trách

nhiệm tập thể về hoạt động của UBND và chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực

hiện nhiệm vụ được giao trước HDND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên”

(thay thế cho cách quy định của Đ.123 Hiến pháp 1992: “chịu trách nhiệm chấp

hành Hiến pháp, ...”). Cách quy định này thực ra có cũng như không. Nó hao hao,

như “hồi tưởng” lại cách quy định của Hiến pháp 1980 (Đ.121) đã lạc hậu. Chế độ

“trách nhiệm tập thể” sẽ là vô trách nhiệm, nếu không thiết lập chế định bất tín

nhiệm UBHC như Sắc lệnh 63/1945 (Đ.18, 28, 48, 59) và Sắc lệnh 77/1945 (Đ.35,

49) hay bãi nhiệm Chủ tịch UBND thì phải kéo theo bãi nhiệm cả UBND, tức là

như chế độ thủ trưởng.

Mặt khác, không phải cứ “hành chính” là phải quy định “chịu trách nhiệm cá

nhân ... trước ... cơ quan hành chính nhà nước cấp trên” thì hành chính mới thông

suốt. Thông suốt hay ách tắc là do mô hình tổ chức CQĐP hợp lý hay không, luật

chặt chẽ, hoàn thiện không, tổ chức thực hiện và giám sát, xử lý vi phạm có nghiêm

không. Hơn nữa, trách nhiệm 2 chiều thì chiều nào là chính ? Không nên chỗ nào

cũng “chịu trách nhiệm”, càng nhiều chữ “chịu trách nhiệm” càng ít trách nhiệm, có

thể dẫn đến vô trách nhiệm.

15

+ Có ý kiến đề nghị quy định: “cơ quan hành chính nhà nước chỉ chịu trách

nhiệm trước pháp luật và chủ thể hình thành nên cơ quan này. Chẳng hạn, nếu cơ

quan hành chính nhà nước do HĐND bầu thì chịu trách nhiệm trước HĐND. Nếu

do nhân dân ĐP bầu thì chịu trách nhiệm trước nhân dân ĐP. Nếu do cơ quan hành

chính nhà nước cấp trên bổ nhiệm thì chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp

trên đã bổ nhiệm”.

Thực ra trong đời sống và thực tiễn thế giới thì không máy móc như vậy. Có

thể cơ quan hành chính do dân bầu mà vẫn chịu trách nhiệm cả trước HĐND và có

thể do HĐND bầu mà vẫn chịu trách nhiệm cả trước nhân dân ĐP, đó là vì nhân dân

là gốc của quyền lực và HĐND là cơ quan đại diện. Có thể do dân bầu hoặc HĐND

bầu mà khi thực hiện những nhiệm vụ do TW tài trợ thì phải chịu trách nhiệm trước

TW (Chính phủ hay Bộ đã tài trợ) về việc thực hiện nhiệm vụ tài trợ đó. Ngoài ra,

nói chung cơ quan CQĐP nào cũng phải chịu trách nhiệm trước pháp luật mà chính

phủ TW và Toà án là đại diện. Riêng nơi không có HĐND, tức là cơ quan hành

chính ở ĐVHCLT đó là “cánh tay nối dài” của cơ quan hành chính cấp trên (do cơ

quan hành chính cấp trên bổ nhiệm) thì đương nhiên phải chịu trách nhiệm trước cơ

quan hành chính cấp trên đó và trước pháp luật (Toà án).

8. Quyền hạn của cơ quan hành chính địa phương

Trong Dự thảo bỏ cả nội dung về quyền hạn của UBND và Chủ tịch UBND

(mà Đ.124 Hiến pháp 1992 quy định). Đó là: quyền ban hành quyết định, chỉ thị của

UBND; hình thức hoạt động tập thể của UBND; vai trò của Chủ tịch UBND trong

lãnh đạo, điều hành UBND, trong kiểm tra, xử lý văn bản của HĐND và các cơ

quan nhà nước trực thuộc và cấp dưới. Đây là một đổi mới quan trọng của Hiến

pháp 1992 được bắt đầu bằng Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989 theo hướng

phân biệt thẩm quyền của tập thể UBND và Chủ tịch UBND, tăng cường vai trò của

Chủ tịch UBND – người đứng đầu, một đòi hỏi của thực tiễn. Bỏ điều này phải

chăng vì các lý do sau đây:

Một là, thiết lập chế độ TQĐP, vì trong chế độ TQĐP thì Thị trưởng chỉ có

quyền xử lý văn bản của các cơ quan chuyên môn trực thuộc, không có cơ quan

TQĐP cấp dưới. Nếu vậy, là một đổi mới cấp tiến, rất đáng khen. Nhưng Dự thảo

chưa thể hiện chủ trương này.

Hai là, hay do chưa rõ cơ quan hành chính thuộc HĐND tổ chức và hoạt

động theo nguyên tắc nào: tập thể lãnh đạo (như thời kỳ Hiến pháp 1980) hay kết

hợp giữa tập thể lãnh đạo với chế độ thủ trưởng (như hiện hành) hoặc hoàn toàn

16

theo chế độ thủ trưởng. Nhưng cũng không phải vì đã gọi là UBND và Chủ tịch

UBND tức là đã khẳng định chế độ tập thể lãnh đạo là chính.

Ba là, Dự thảo “dường như” muốn quay trở lại cũ, cũng như chế định về

Chính phủ “muốn quay trở lại chế độ tập thể lãnh đạo” (!). Phải chăng do những

tiêu cực trong thực tiễn trong việc đề cao trách nhiệm của người đứng đầu. Dù

nguyên nhân gì thì đây là bước lùi, kể cả quan niệm cho rằng nó không quan trọng

nên để cho Luật CQĐP quy định.

9. Quan hệ giám sát, kiểm tra, hướng dẫn và xử lý vi phạm đối với chính

quyền địa phương

K.6 Đ.79 Dự thảo, cũng như k.6 Đ.91 Hiến pháp 1992 đều quy định:

UBTVQH “Hướng dẫn và giám sát hoạt động của Hội đồng nhân dân; bãi bỏ các

nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

giải tán Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong trường

hợp Hội đồng nhân dân đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân;...”.

Còn theo k.2 Đ.101 Dự thảo thì Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn:

“Thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia, ...; phân công, phân cấp trong

hệ thống hành chính nhà nước; ...; kiểm tra Hội đồng nhân dân trong việc thực

hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, tạo điều kiện để Hội đồng nhân dân

thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn theo luật định; ...” (tương tự như k.1 Đ.112 Hiến

pháp 1992, nhưng bỏ chữ “hướng dẫn”).

Theo Đ.103 Dự thảo Thủ tướng Chính phủ có những nhiệm vụ và quyền hạn:

1. ... lãnh đạo hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương,

bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia;

2. ... phê chuẩn việc bầu, miễn nhiệm, điều động, cách chức Chủ tịch, Phó

Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

3. Đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản của ... Uỷ ban nhân dân và

Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến

pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; đình chỉ việc thi hành nghị

quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến

pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Uỷ ban

thường vụ Quốc hội bãi bỏ;

(tương tự như Đ.114 Hiến pháp 1992).

Đọc qua các trích dẫn này chúng ta thấy nổi lên các vấn đề lớn sau đây:

17

Một là, một mô hình có một không hai, trộn giữa mô hình Xô viết với mô

hình nhà nước pháp quyền với ba cơ quan thực hiện ba quyền (lập pháp, hành

pháp, tư pháp). Một bên thì đã giao rõ ràng cho ba cơ quan thực hiện ba quyền - đây

là đổi mới hợp lý và có thể coi là một đối mới tiến bộ quan trọng nhất của Dự thảo.

Nhưng quy định của Dự thảo không khác gì Hiến pháp 1992, thời mà chưa phân

biệt rõ ba quyền và cơ bản theo mô hình Xô viết, coi các cơ quan dân cử là một hệ

thống. Đặc biệt là quy định như cũ về UBTVQH – cơ quan thường trực của cơ quan

lập pháp (Đ.78 Dự thảo), tức là “cơ quan bên trong của cơ quan lập pháp”, lại thực

hiện quyền hành pháp. Đây là mâu thuẫn, bất cập lớn.

Hai là, quy định của Hiến pháp 1992 ra đời trên một thực tế “giằng co” trước

đó về quyền giám sát, kiểm tra, hướng dẫn CQĐP và xử lý vi phạm đối với CQĐP

thuộc trách nhiệm của ai. Và kết quả của “sự giằng co của anh - của tôi” đó là một

sản phẩm không giống ai, đầy mâu thuẫn, chồng chéo, ... : UBTVQH giám sát,

hướng dẫn HĐND; Chính phủ hướng dẫn, kiểm tra HĐND; Thủ tướng Chính

phủ đình chỉ, bãi bỏ văn bản của UBND và góp phần xử lý (đình chỉ) văn bản

của HĐND; UBTVQH bãi bỏ văn bản của HĐND, giải tán HĐND...

Khi đã phân biệt rõ ba quyền thì tình hình đó phải xử lý khác, nhưng vẫn còn

giữ như cũ là một chuyện lạ. Hợp lý nhất, UBTVQH hãy nên tập trung tâm sức làm

tốt chức năng là cơ quan thường trực của cơ quan lập pháp, để sao cho Quốc hội

làm cho tốt chức năng của mình đã là quý lắm rồi.

Ba là, có ý kiến để biện hộ cho việc đưa CQĐP về thuộc hành pháp mà lý

luận theo kiểu loại trừ, rằng CQĐP không thuộc lập pháp thì phải thuộc hành pháp.

Đây là cách lập luận ấu trĩ. Nói rằng phân biệt ba quyền là nói ở TW. Mà ngay ở

TW thì như Chủ tịch nước ở nước ta là không thuộc quyền nào, “trung gian” giữa

ba quyền, là “trung tâm chính trị”. Do vậy, không nên theo tư duy “của anh – của

tôi” để nói rằng CQĐP thuộc hành pháp. Có lý luận trên thế giới còn coi quyền của

ĐP là “quyền lực thứ tư”, tuy ở đây không đi sâu vào lập luận này, mà chỉ muốn nói

rằng CQĐP phải độc lập như một “pháp nhân công pháp”. Nhưng trong một nhà

nước thì dù độc lập mà vẫn “trực thuộc pháp luật”. Đó mới đích thực là nhà nước

pháp quyền. Đó là cách làm của thế giới.

Vì vậy, nhà nước nào, dù theo mô hình nào đều kiểm soát CQĐP, có chế tài

xử lý khi CQĐP hành động vượt ra ngoài khuôn khổ Hiến pháp và luật. Nhưng

Hiến pháp và luật phải tốt, định rõ, hợp lý khuôn khổ đó. Ở các nước theo mô hình

tản quyền kết hợp phân quyền điển hình như Pháp và Ý, thì Chính phủ đều có

quyền kiểm soát hay áp dụng chế tài đối với Hội đồng ĐP trong trường hợp đó (k.6

18

Đ.72 Hiến pháp Pháp, Đ.124, 125 Hiến pháp Ý). Thậm chí, theo Đ.126 Hiến pháp

Ý, Tổng thống có quyền ban hành Sắc lệnh giải tán Hội đồng vùng sau khi một uỷ

ban bao gồm các hạ nghị sĩ và thượng nghị sĩ đã xem xét. Tương tự như vậy, Chính

phủ Pháp có quyền giải tán Hội đồng công xã, tuy điều này không được ghi trong

Hiến pháp, mà trong luật. Nhưng trên thực tế rất hiếm khi áp dụng.

Vậy ở nước ta nếu đã phân biệt ba cơ quan thực hiện ba quyền thì hợp lý nhất

là ai sẽ “thực thi pháp luật” với CQĐP, kiểm soát và xử lý vi phạm đối với CQĐP ?

Ở đây cần có quan điểm cụ thể, phân hoá theo từng loại chế tài. Chế tài giải tán

HĐND tỉnh (k.6 Đ.91 Hiến pháp 1992, k.6 Đ.79 Dự thảo), kể cả giải tán HĐND cấp

dưới tỉnh (trong Luật 2003 giao cho HĐND cấp trên) là việc hệ trọng thực tế vô

cùng hiếm nên giao cho Quốc hội, nhưng theo đề nghị của Chính phủ. Trước đó,

Chính phủ đã phải xử lý bằng quyền tạm đình chỉ hoạt động của HĐND, nếu nó đã

hành động vượt ra ngoài khuôn khổ Hiến pháp và luật. Tất nhiên, tối ưu hơn, trước

đó Toà án hành chính, Toà án hiến pháp đã đình chỉ, bãi bỏ nghị quyết của HĐND

theo đề nghị của một cơ quan nào đó, phù hợp nhất là cơ quan tản quyền của TW.

Tóm lại, trong một nhà nước pháp quyền thì chỉ có thể là Toà án, Chính

phủ và các cơ quan của Chính phủ thực hiện kiểm soát việc thực thi pháp luật

của CQĐP cũng như các cơ quan TW khác hay cơ quan nhà nước ở nước ngoài.

Còn những quyền hạn mang tính chính trị quan trọng như giải tán HĐND thì

nên để cho cơ quan lập pháp – cơ quan cao nhất của nhà nước thực hiện. Bởi như

các nhà khai sáng, lập pháp là làm ra luật, thì hành pháp (Chính phủ) là cầu nối giữa

lập pháp và dân chúng, đưa luật vào đời sống.

10. hay lời kết: mô hình nào cho chính quyền địa phương iệt am

Xét về phương diện kế thừa truyền thống lịch sử tập quyền, tự trị làng xã,

nhu cầu hiện trạng và kinh nghiệm thế giới mà vẫn thực hiện nguyên tắc tập

trung dân chủ, mà tập trung dân chủ một cách rõ ràng, đó có thể là một cơ chế kết

hợp phân quyền (TQĐP) với tản quyền. Như vậy, vừa bảo đảm sự lãnh đạo thống

nhất, tập trung của TW, nền hành chính thông suốt, có hiệu lực, hiệu quả và bảo

đảm quyền tự chủ, tự chịu trách niệm của ĐP. Đó là tập trung dân chủ đích thực,

bảo đảm sự phát triển. Trước mắt, có thể từng bước áp dụng (ở mức nhiều nhất)

những yếu tố của nó. Điều đó cũng phù hợp với chủ trương được nêu trong các

nghị quyết đã dẫn của Đảng trong Báo cáo này.

Ngày 03.4.2013