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POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DE SÃO PAULO
CENTRO DE ALTOS ESTUDOS DE SEGURANÇA
CAES “CEL PM NELSON DE FREIRE TERRA”
CURSO DE APERFEIÇOAMENTO DE OFICIAIS - CAO – I / 2011
Cap PM Luiz Gustavo Toaldo Pistori
O RELATÓRIO DE AVERIGUAÇÃO DE INCIDENTE ADMINISTRATIVO (RAIA)
COMO INSTRUMENTO DE FISCALIZAÇÃO NO MUNICÍPIO DE JAÚ
SÃO PAULO
2011
Cap PM Luiz Gustavo Toaldo Pistori
O RELATÓRIO DE AVERIGUAÇÃO DE INCIDENTE ADMINISTRATIVO (RAIA)
COMO INSTRUMENTO DE FISCALIZAÇÃO NO MUNICÍPIO DE JAÚ
Dissertação apresentada no Centro de Altos
Estudos de Segurança, como parte dos
requisitos para obtenção do Mestrado em
Ciências Policiais de Segurança e Ordem
Pública.
Orientador: Prof. Dr. Fernando Frederico de Almeida Júnior
SÃO PAULO
2011
Cap PM Luiz Gustavo Toaldo Pistori
O RELATÓRIO DE AVERIGUAÇÃO DE INCIDENTE ADMINISTRATIVO (RAIA)
COMO INSTRUMENTO DE FISCALIZAÇÃO NO MUNICÍPIO DE JAÚ
Dissertação apresentada no Centro de Altos Estudos de Segurança, como parte dos requisitos para obtenção do Mestrado em Ciências Policiais de Segurança e Ordem Pública.
( ) Recomendamos disponibilizar para pesquisa ( ) Não recomendamos disponibilizar para pesquisa ( ) Recomendamos a publicação ( ) Não recomendamos a publicação
São Paulo, 06 de outubro de 2011.
______________________________________________ Prof. Dr. Fernando Frederico de Almeida Júnior
Faculdades Integradas de Jaú
______________________________________________ Ten Cel PM Eduardo Agrella Camargo
______________________________________________ Maj PM Marcelo José Rabello Vianna
Este trabalho é dedicado:
A Deus Pai, pelas Graças recebidas ao longo de toda minha vida e pelas
Forças inestimáveis para concluir com êxito este trabalho.
À minha amada e inseparável esposa, Ana Teresa, que sempre me apoiou
nas horas mais difíceis e importantes desta longa jornada profissional.
Às minhas jóias mais que preciosas, Ana Laura e Ana Lívia, pelo amor
incondicional que me dedicam e pelas lágrimas caídas de saudades na minha
ausência.
Aos meus amados pais, Pedro Pistori e Maria Helena Toaldo Pistori, pelos
exemplos de vida, abnegação e fé, que lapidaram meu caráter.
Agradecimentos
Ao Professor e amigo, Doutor Fernando Frederico de Almeida Júnior, que
acreditou no projeto, incentivou a pesquisa e sempre orientou este trabalho com
primorosas intervenções de análise crítica e sugestões.
Aos Oficiais da Polícia Militar do Estado de São Paulo: o Cel PM LEME, o Ten
Cel DUTRA, o Ten Cel PM AZOR, o Ten Cel PM FÉLIX, o Maj PM PAULO DE
TARSO, o Cap PM MENDES, o Ten PM JOÃO HENRIQUE e a Ten PM GARUTTI,
pelas opiniões ofertadas à formação deste trabalho.
Ao Excelentíssimo Promotor de Justiça de São Paulo, o Dr. Mário Vicente
Malaquias e ao Procurador do Estado de São Paulo, o Dr. Luís Antônio da Silva
Duarte, pelas opiniões e sugestões concedidas à elaboração deste trabalho.
Aos Oficiais, o Ten Cel PM AGRELLA e Maj PM VIANNA, membros da Banca
Examinadora, pelas providenciais sugestões à conclusão deste trabalho.
Aos Oficiais e Praças docentes e aos membros do Centro de Altos Estudos de
Segurança- CAES, pela proficiência e estrutura dada ao corpo discente.
Aos Oficiais companheiros de jornada, que de alguma forma ao longo do curso,
contribuíram com ânimo e amizade no desenvolvimento e conclusão deste trabalho,
em especial, aos novos irmãos, Cap PM ELENU SHIBATA BRANDÃO, Cap PM
FÁBIO ROGÉRIO CÂNDIDO e Cap PM JOÃO LUIS MINGHETI COSTA, pelo
companheirismo e apreço a mim destinados.
A todos meus familiares e aqueles que, de alguma forma, possibilitaram a
conclusão deste trabalho.
“O cidadão espera do policial que ele tenha a
sabedoria de Salomão, a coragem de Davi, a força
de Sansão, a paciência de Jó, a autoridade de
Moisés, a bondade do Samaritano, o saber
estratégico de Alexandre, a fé de Daniel, a
diplomacia de Lincoln, a tolerância do Carpinteiro
de Nazaré e, enfim, um conhecimento profundo das
ciências naturais, biológicas e sociais. E se ele tiver
tudo isso, pode ser que seja um bom policial”.
August Vollmer
Resumo
Este trabalho apresenta um estudo de viabilidade sobre o Relatório de Averiguação de Incidente Administrativo (RAIA) como instrumento de fiscalização administrativa municipal na cidade de Jaú/SP, representando o ineditismo e um grande avanço nas relações institucionais da Polícia Militar do Estado de São Paulo com o Poder Executivo Municipal, pois amplia o espectro de atuação do exercício da polícia administrativa de preservação da ordem pública no âmbito do interesse local. Evidencia que as questões de segurança e ordem pública não são necessariamente questões policiais, pois em sua maioria, ensejam mais atuações em outras áreas de competências do que as propriamente de polícia ostensiva ou de preservação da ordem pública. Os fatores causais da incivilidade e da criminalidade, quando não tratados oportuna e adequadamente, tendem a acirrar-se, em níveis sucessivos de frequência, intensidade e duração, gerando grande ônus operacional e diminuição da sensação de segurança pública local. Logo, intervir nesses aspectos causais primários torna os resultados muito mais duradouros e menos onerosos à sociedade. Para tanto, é fundamental a delegação de competências de polícia administrativa especial à Polícia Militar de Jaú para que maximize o exercício da polícia de preservação da ordem pública e aplique medidas imediatas de repressão administrativa. Conclui-se que, uma polícia cidadã e de proximidade comunitária precisa exercer a repressão imediata e eficaz aos que descumprem voluntariamente as normas. Analisados os aspectos legais, doutrinários e o referencial teórico próprio das Ciências Policiais de Segurança e Ordem Pública, este estudo hipotético-dedutivo concluiu também, que é possível o desempenho de atividade delegada no exercício pleno da polícia administrativa municipal, desde que seja firmado convênio a respeito, delimitando as atribuições suficientes e relevantes a esse exercício. O RAIA, mais do que um mero formulário a ser preenchido, representa um novo conceito de atuação policial, voltado à proximidade, ao engajamento, à proatividade criativa, todas características típicas da filosofia de Polícia Comunitária.
Palavras-chave: Polícia Militar. Ciências Policiais. Segurança Pública. Polícia Administrativa. Fiscalização Municipal. Postura Municipal. RAIA.
Abstract
This work presents a feasibility study on the Report of Verification of Administrative Incident (RVAI) like instrument of administrative municipal inspection in the city of Jahu/SP, representing the inedit and a great advance in the institutional relations of the Military Police of the State of Sao Paulo with the Executive Municipal Power, since it enlarges the specter of acting of the exercise of the administrative police of preservation of the public order in the context of the local interest. It makes evident that the questions of security and public order are not necessarily police questions, since in his majority, they afford an opportunity for some more actings in other areas of competences of what them properly of ostensible police or preservation of the public order. The causal factors of the rudeness and of the criminality, when not treated opportunely and appropriately, tend to be incited, in successive levels of frequency, intensity and duration, producing great operational onus and reduction of the sensation of public local security. So for that, there the delegation of competences is basic for administrative special police to the Military police of Jahu so that it maximizes the exercise of the police officer of preservation of the public order and applies to immediate measures of administrative repression. When the legal aspects were analyzed, doctrinally and even theoretically referential system of the Police Sciences of Security and Public Order, this deductive-hypothetical study and the theoretical referential also concluded, that it is possible to perform of activity delegated in the plain exercise of the administrative municipal police, since convention is signed for in respect, delimiting the attributions sufficient and relevant to this exercise. The RVAI, more than a mere form to be filled out, represents a new concept of police, acting turned to the proximity, to the commitment, to the creative proactively, all typical characteristics of the philosophy of Communitarian Police officer.
Keywords: Militar Police. Police Sciences. Public Security. Administrative Police. Municipal Inspection. Municipal Attitude. RVAI.
Lista de Figuras
Figura 1- Jaú na Região Administrativa de Bauru dentro do Estado de SP. ............. 32
Figura 2- Área do CPI-4, região de Bauru/SP. .......................................................... 47
Figura 3- Limites territoriais da 1ª Cia PM do 27º BPM/I em Jaú/SP......................... 47
Figura 4- Organograma do 27º BPM/I para Jaú/SP. ................................................. 48
Figura 5- Vitimização na Capital/SP, por final de semana. ....................................... 51
Lista de Tabelas
Tabela 1- Características Populacionais e demográficas de Jaú/SP ........................ 33
Tabela 2- Características Habitacionais e de Infraestrutura de Jaú/SP .................... 33
Tabela 3- Dados Econômicos de Emprego e Renda em Jaú/SP .............................. 34
Tabela 4- Registro de Ocorrências, até agosto de 2011, em Jaú/SP. ....................... 49
Sumário
Introdução ................................................................................................................ 12
1 O Relatório de Averiguação de Incidente Administrativo (RAIA) .................... 14
1.1 Origens e evolução ............................................................................................. 14
1.2 O RAIA hoje ........................................................................................................ 18
1.3 O RAIA no Sistema de Gestão da PMESP (GESPOL) ....................................... 21
1.3.1 O RAIA no Policiamento Comunitário .............................................................. 23
1.3.2 O RAIA na Gestão pela Qualidade ................................................................... 28
1.3.3 O RAIA e os Direitos Humanos ........................................................................ 29
2. O Município de Jaú ............................................................................................. 31
2.1 Breve histórico ..................................................................................................... 31
2.2 Características gerais e econômicas ................................................................... 32
2.3 Estrutura da fiscalização municipal em Jaú ......................................................... 35
2.3.1 Alguns dados e números .................................................................................. 35
2.3.2 Referências legais ............................................................................................ 37
2.3.3 Outras considerações....................................................................................... 42
3 A Polícia Militar do Estado de São Paulo na cidade de Jaú ............................. 44
3.1 Breve esboço histórico ........................................................................................ 44
3.2 Estrutura operacional .......................................................................................... 45
3.3 Estrutura organizacional ...................................................................................... 46
3.4 Algumas estatísticas ........................................................................................... 48
4 O RAIA e as Ciências Policiais de Segurança e Ordem Pública ...................... 52
4.1 Referências Legais da atuação da Polícia Militar ................................................ 52
4.2 Referências Teóricas em Criminologia ................................................................ 58
4.2.1 Modelo Social ................................................................................................... 58
4.2.2 Modelo Mecânico ............................................................................................. 60
4.2.3 Modelo Comunitário ......................................................................................... 65
5 Referências para atuação conjunta: PMESP e Prefeitura de Jaú .................... 68
5.1 Delimitações para Polícia Administrativa Geral e Especial ................................. 68
5.2 Polícia Administrativa Repressiva Imediata ......................................................... 71
5.2.1 Fiscalização de Posturas Municipais ................................................................ 73
5.2.2 Fiscalização de Meio Ambiente ........................................................................ 77
5.3 Poder de Polícia e sua delegabilidade ................................................................ 79
5.4 Meios e eficácia da fiscalização municipal na defesa do interesse público ......... 86
Considerações finais .............................................................................................. 90
Referências .............................................................................................................. 96
12
Introdução
As questões de segurança e ordem pública não são necessariamente
“questões policiais”, pois, em sua maioria, ensejam mais atuações em outras áreas
de competência do que as propriamente de polícia ostensiva.
Os fatores causais de violência e criminalidade de menor potencial ofensivo,
quando não tratados oportuna e adequadamente, tendem a acirrar níveis sucessivos
de frequência, intensidade e duração das ocorrências policiais, aumentando
significativamente o ônus operacional e afetando de forma negativa a “sensação de
segurança” na população.
Instituído pela Polícia Militar do Estado de São Paulo (PMESP), o Relatório
de Averiguação de Incidente Administrativo (RAIA), desenvolvendo-se
continuamente, veio a atender a essa premissa. Entretanto, por diversas vezes não
interrompe o motivo desencadeador da intervenção policial, perpetuando o senso
errôneo de “ineficiência e ineficácia da Polícia” em resolver problemas de menor
potencial ofensivo.
Logo, requer melhorias nos seus atributos como ato administrativo, nas
atividades de Polícia Administrativa de Segurança, para trazer maior eficiência das
atividades de polícia ostensiva e de preservação da ordem pública e eficácia para os
níveis de sensação de segurança da sociedade.
O presente estudo tem como escopo verificar a viabilidade da delegação de
determinadas atividades de polícia administrativa municipal, mediante a utilização do
RAIA nas ações de polícia administrativa de segurança e de preservação da ordem
pública.
Os parâmetros do estudo se situam geográfica e institucionalmente à
realidade do município de Jaú, interior paulista, muito embora possam servir de
embasamento para novas pesquisas, considerando as raízes da sensação de
insegurança e os diversos fatores que concorrem acirradamente para a violência
urbana.
Iniciar-se-á a pesquisa apresentando a definição, origens e evolução do
RAIA até os dias atuais, bem como, o seu papel transversal na filosofia de Polícia
Comunitária, na gestão pela qualidade e o seu papel no cenário de implementação
dos Direitos Humanos na atividade policial-militar.
13
Em seguida, far-se-á um estudo acerca do município de Jaú, realizando-se
um breve histórico e apresentando suas características gerais e econômicas,
relevantes ao interesse deste trabalho, notadamente sua estrutura de fiscalização
municipal e considerações a respeito de sua capacidade operacional.
Num capítulo posterior abordar-se-á a atividade da Polícia Militar no
município de Jaú, com um breve esboço histórico, estrutura funcional, indicadores
criminais e relevância das atividades realizadas.
Em continuidade, serão identificados os principais referenciais teóricos
adotados para este estudo hipotético dedutivo nas Ciências Policiais de Segurança e
Ordem Pública, em sentido amplo, trazendo aspectos legais, conceituais e
doutrinários sobre a atuação Polícia Militar, bem como apresentando sintético
referencial teórico da criminologia moderna que embasa este estudo.
Após, a pesquisa se direcionará para o arcabouço jurídico que fundamenta e
especifica a atividade fiscalizatória municipal, as necessidades de melhorias e
enfoque nas atividades de interesse para uma propositura de um convênio com a
Polícia Militar do Estado de São Paulo, bem como, propostas de aspectos
operacionais a serem observados pelas partes.
Encerrar-se-á o presente trabalho com a apresentação de considerações
conclusivas e objetivas acerca do que foi proposto.
14
1 O Relatório de Averiguação de Incidente Administrativo (RAIA)
1.1 Origens e evolução
O RAIA é um documento oficial da Polícia Militar do Estado de São Paulo
(PMESP) a ser preenchido pelo policial militar no exercício das suas atividades de
polícia ostensiva e de preservação da ordem pública, de bombeiro e de defesa civil,
ao ser comunicado ou se constatar a existência de incidentes administrativos que,
de alguma forma, possam afetar a ordem pública em qualquer dos seus aspectos
(tranquilidade pública, salubridade pública e segurança pública), sem prejuízo das
medidas de caráter operacional que eventualmente possam ser adotadas, vez que a
função policial militar obriga atuação em tempo real, no calor dos fatos,
diferentemente da maioria dos demais órgãos e entidades.
A primeira versão foi instituída na PMESP pela Portaria Nº PM3-001/02/04,
de 01 de setembro de 2004, publicada no Diário Oficial do Estado de São Paulo, nº
169, de 04 de setembro de 2004, com a denominação “Relatório de Averiguação de
Indícios de Infração Administrativa – RAIIA”, tendo as seguintes considerações:
Considerando que no espectro das atividades próprias de segurança pública, com ações preventivas e repressivas imediatas, encontram-se também aquelas que dizem respeito à contenção de toda e qualquer violação aos direitos das pessoas, sobretudo na busca por melhor qualidade de vida; Considerando que, na esteira da filosofia do Policiamento Comunitário, firmemente seguida pela Polícia Militar do Estado, devem ser adotadas ações pró-ativas no que concerne à preservação da ordem pública nos seus três aspectos – segurança pública, salubridade pública e tranqüilidade pública; Considerando competir a cada órgão público, entidades e instituições, legalmente definidas, a responsabilidade por administrar questões sobre violação de normas administrativas, sanitárias, fiscais, trabalhistas, civis etc., na esfera de suas respectivas atribuições, e que, para tanto, ao serem comunicados ou constatarem qualquer infração às referidas normas, devem adotar as providências necessárias para a devida solução, [...].
Nota-se que, já as iniciais traçam o largo espectro, a vocação e a
transversalidade que este instituto poderá atingir se plenamente aplicado e
processado pelos respectivos órgãos públicos responsáveis sobre as questões de
interesse da preservação da ordem pública.
15
E para tanto, determina ao policial militar elaborá-lo quando fosse
comunicado ou constatasse indícios de infrações administrativas em geral, que
possam afetar a ordem pública em qualquer dos seus aspectos (segurança pública,
salubridade pública e/ou tranquilidade pública), sem prejuízo das medidas de caráter
policial que eventualmente couberem.
A Ordem de Serviço Nº PM3-047/02/04-CIRCULAR, de 08 de setembro de
2004, disciplinou a aludida Portaria fornecendo detalhes de preenchimento com
exemplos de algumas infrações administrativas passíveis de serem relatadas:
[...] 1.7 são exemplos de infrações administrativas: 1.7.1 recusa de albergue em receber pessoa apresentada pela PM; 1.7.2 recusa de órgão competente em receber criança ou adolescente apresentado pela PM; 1.7.3 estabelecimentos comerciais que não emitem nota fiscal; 1.7.4 estabelecimentos comerciais com visível deficiência de higiene sanitária; 1.7.5 logradouros com iluminação deficiente (lâmpadas faltando ou queimadas); 1.7.6 terrenos desprovidos de muros e/ou que contenham lixo, entulho, mato etc.; 1.7.7 obras abandonadas, abertas e sem iluminação; 1.7.8 existência de buracos na via pública ou nas calçadas que, pela dimensão, possam representar perigo à integridade física das pessoas; 1.7.9 local que produza ruído ou barulho que incomode a vizinhança; 1.7.10 falta ou defeito na sinalização de trânsito [...].
Os Boletins Gerais PM Nº 170, de 09 de setembro de 2004 e Nº 235, de 15
de dezembro de 2004, respectivamente, deram forma e instruções de
preenchimento, originando o Formulário PM O-31.
Nota-se que as demandas operacionais, acima exemplificadas, têm o
condão de interlocução com órgãos responsáveis por elas, mas que a princípio,
foram constatadas pela Polícia Militar.
Cabe ainda ressaltar que, a partir de então, surgia nova perspectiva de
melhorar a delimitação de competências dos diferentes órgãos públicos perante a
comunidade, pois as responsabilidades acabavam recaindo somente à Polícia
Militar, de maneira que havia a necessidade de aperfeiçoar a interlocução com
demais órgãos do poder público local para que, de fato, os problemas decorrentes
de suas falhas operacionais fossem resolvidos a contento, sem posteriores
intervenções policiais.
16
Nesse diapasão, o Cel PM Alberto Silveira Rodrigues, Comandante Geral da
PMESP, à época da criação do RAIIA, declarou em entrevista1:
[...] Nesse contexto, a Polícia Militar acaba sendo responsabilizada por coisas que não são de responsabilidade dela, mas pela repercussão do delito, o fato; os autores; as vítimas e os agentes do Estado, entre eles os policiais, são alvo de discussão, e; os fatores, neles incluído o ambiente propício para a prática delituosa, são deixados para um plano secundário [...] (RODRIGUES, 2009).
E acrescentou justamente que: “... o relatório seria um auxílio para a
Prefeitura, naquilo que concerne ao cumprimento da lei e à necessidade de
fiscalização pelo Poder Público...”, a fim de subsidiar seu poder de polícia
administrativa.
Segundo Carvalho (2008, p. 106), mesmo a nova e positiva iniciativa em
tornar um documento interno da Polícia Militar com repercussão externa corporis,
todavia, com o passar do tempo, em suas visitas de campo a diversos Grandes
Comandos de Policiamento da Capital e do Interior, muito bem diagnosticou a
subutilização do relatório, devido ao descrédito dos policiais militares nas
providências que deveriam ser adotadas por outro(s) órgão(s).
Constatou também em sua pesquisa o entendimento errôneo ou desvirtuado
que os poderes locais teriam sobre o relatório, porque ao invés vislumbrarem como
um auxílio da PMESP, entenderam ora como ingerência ora instrumento de
intervenção do Estado ora uma espécie de intromissão político-administrativa na
gestão municipal.
Em contrapartida, Carvalho (2008, p.106) asseverou ainda, que o RAIIA
estaria longe de ser uma ingerência indevida na atividade alheia, pois na verdade
seria uma forma de colaboração dos policiais militares ao identificar eventuais
problemas e possíveis soluções, o que traria legitimidade às ações de polícia, caso
houvesse violência por decorrência das infrações administrativas.
E concluiu:
Dessa forma, o estudo que ora se conclui apresentou propostas de ações estratégicas para desenvolvimento por parte do binômio Estado e Município, objetivando o controle da violência urbana. Uma das ferramentas mais importantes de efetivação da parceria entre ambos os entes federativos é o RAIIA, que permite à Polícia Militar identificar problemas de interesse de segurança pública, notificando o órgão competente, ao mesmo tempo em que permite ao município tomar ciência de problemas que, muitas vezes, ficariam em completo desconhecimento,
1 Realizada em 17 de julho de 2009, concedida ao então Cap PM Marcelo José Rabello Vianna, para conclusão da sua dissertação do Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais- CAO- II / 2009.
17
propiciando sua solução. Assim, a incremento do RAIIA é uma das propostas deste estudo, a partir de um trabalho de divulgação e fixação, objetivando eliminar as resistências internas e externas referentes respectivamente à sua elaboração e aceitação [...] (CARVALHO, 2008, p.121).
Sua conclusão tanto retratou àquela realidade, que a rotina de
encaminhamento do RAIIA, elaborado pelo policial militar de serviço, fora alterada do
âmbito local para o escalão superior, em nível de Grande Comando (CPC, CPM,
CPA/M e CPI) 2 e destes aos respectivos Poderes Executivos Municipais ou órgãos
afetos à competência de resolução dos problemas apontados.
Por um lado, tais medidas facilitaram a gestão das relações institucionais,
com o poder público municipal e outros órgãos, onde fossem deficitárias e/ou
controversas. Por outro, onde havia um bom trâmite institucional gerou certos
constrangimentos, haja vista a desnecessidade de um terceiro tomar conhecimento
de uma situação que poderia ser resolvida, pessoalmente ou em âmbito local, sem
haver qualquer desgaste político regional.
Os impactos (eficiência e eficácia) dessas iniciativas na prevenção criminal
foram também avaliados por Santos (2009, p. 82), ao indicar que a mera aplicação
do relatório muito pouco contribuiria para a efetiva melhoria das condições do
ambiente e a satisfação da comunidade, por outro lado, é fundamental à
concretização da filosofia de polícia comunitária, para propagar o envolvimento de
toda sociedade nas questões de segurança pública.
Acredita também que esse relatório estimularia, implicitamente, a obrigação
moral do policial militar em relacionar-se com outros órgãos prestadores de serviços
públicos, que de alguma forma tivessem responsabilidades sobre fatos geradores de
insegurança, evitando-se a visão muito simplista, de meramente nomear falhas dos
outros e argumentar que “fez-se o relatório”, e não teve nenhuma resposta de quem
deveria dar solução.
Outro aspecto indicado por Santos (2009, p. 82), seria a necessidade do
representante da Polícia Militar, responsável pelo território onde há o problema, estar
integrado à comunidade e fluente às instituições, entidades ou órgãos externos para
2 Comando de Policiamento da Capital (CPC), Comando de Policiamento Metropolitano (CPM), que abrange toda a região metropolitana de São Paulo e ambos com Comandos de Policiamento de Área/ Metropolitano (CPA/M) a eles subordinados, bem como, Comandos de Policiamento do Interior (CPI).
18
que, juntos pudessem formar verdadeiras redes de ações integradas na solução de
casos que afligissem a sensação de segurança local.
Tangenciando o tema, Vianna (2009) elaborou um audacioso trabalho sobre
outro importante aspecto no processo evolutivo do relatório, estabelecendo uma
proposta de fluxograma de tramitação, informatização e melhoria da celeridade das
tratativas do então RAIIA, havendo um grande salto de qualidade no controle, na
transparência, no encaminhamento e, principalmente, nos rápidos feedbacks,
oriundos das diversas estruturas e órgãos destinatários.
1.2 O RAIA hoje
Em processo de atualização e contínuo aprimoramento técnico e
operacional, uma nova e atual versão deste relatório foi instituída na PMESP, pela
Portaria Nº PM3-002/02/103, de 19 de agosto de 2010, publicada no Diário Oficial do
Estado de São Paulo, nº 163, de 27 de agosto de 2010, e inserta no Boletim Geral
PM Nº 164, de 30 de agosto de 2011, estabelecendo nova denominação: Relatório
de Averiguação de Incidente Administrativo (RAIA).
Alterou-se, portanto, sua denominação e impôs nova conceituação e sintonia
ao tratamento do relatório perante os órgãos destinatários, conforme texto abaixo:
[...] considerando competir a cada órgão público, entidades e instituições, legalmente definidas, a responsabilidade por administrar questões sobre incidentes administrativos na esfera de suas respectivas atribuições, e que, para tanto, ao serem comunicados ou constatarem qualquer incidente administrativo, devem adotar as providências necessárias para a devida solução [...] (g.n.).
Pelo enunciado, o caráter instrumental de auxílio e interlocução com outros
órgãos foi ampliado, pois na medida em que a versão anterior indicava “averiguação
de indícios de infração administrativa” (em sentido amplo), o policial militar ao
constatar determinada situação de falha do poder público local (falta de iluminação
pública ou defeito na pavimentação viária, por exemplo), não poderia tipificá-la como
sendo uma infração administrativa em si, primeiro por falta de amparo e competência
3 Disponível em <http://www.intranet.polmil.sp.gov.br/organizacao/unidades/3empm/legislacao/ordemservico/RAIA.zip>.
Acesso em: 10 abr. 2011.
19
legal e segundo, feriria o pacto federativo instituído pela Constituição Federal de
1988.
Outra alteração na nova versão agregou oportunamente em seu artigo 1º, os
policiais militares afetos às atividades de bombeiro e de defesa civil por serem
igualmente responsáveis pela preservação da ordem pública em sentido amplo e,
especificamente, pelas atividades de salubridade pública e de defesa civil.
[...] Artigo 1º - O policial militar, quando no exercício de suas atividades de polícia ostensiva e de preservação da ordem pública, de bombeiro e de defesa civil, ao ser comunicado ou constatar a existência de incidente administrativo que, de alguma forma, possa afetar a ordem pública em qualquer dos seus aspectos (segurança pública, salubridade pública e ou tranqüilidade pública), deverá, incontinenti, elaborar o Relatório sobre Averiguação de Incidente Administrativo - RAIA, nos termos do modelo anexo a esta Portaria, sem prejuízo das medidas de caráter operacional que, eventualmente, couberem [...].
Já no artigo 3º houve a abertura de um novo cenário para o
encaminhamento e tramitação do relatório aos órgãos de interesse, para a resolução
dos problemas afetos às suas respectivas áreas, havendo maior abertura para a sua
elaboração e flexibilidade no seu encaminhamento, na medida em que não o
vinculou a determinados níveis hierárquicos.
[...] Artigo 3º- O Subcomandante da Polícia Militar disciplinará os procedimentos necessários para a elaboração e o encaminhamento dos RAIA à Prefeitura Municipal local ou a outro órgão público municipal, estadual ou federal que tenha atribuição legal para conhecimento e solução do incidente administrativo constatado pela PMESP [...].
Tal mudança se justifica, pois com os avanços da tecnologia da informação
e comunicação (TIC) e a redefinição de rotinas administrativas na Capital paulista,
possibilitaram a inclusão e a informatização desses relatórios nos sistemas
inteligentes da PMESP, como: SIOPM4, COPOM ONLINE5, e sua interface com o
Sistema de Atendimento ao Cidadão (SAC-PRODAM) 6, da Prefeitura Municipal de
São Paulo (PMSP).
No cenário operacional, a formalização dos Boletins de Ocorrência Policial
Militar (BOPM) com elaboração do RAIA, teve sua plataforma alterada no Manual de
Codificação de Ocorrências (M-16-PM) e instituída na Ordem de Serviço Nº PM3-
4 SIOPM: estruturado a partir dos Centros de Operações (COPOM) interligados, possibilita a extração de relatórios gerenciais em relação à atividade operacional.
5 COPOM ONLINE: base de dados georeferenciada que disponibiliza as informações relativas aos indicadores criminais e emprego dos ativos operacionais.
6 Sistema de Atendimento ao Cidadão criado pela Empresa de Tecnologia da Informação e
Comunicação do Município de São Paulo com interface nos Sistemas Inteligentes da PMESP.
20
010/02/10- CIRCULAR, em 27 de agosto de 2010, na qual apresentou a tabela de
códigos de ocorrências, para vários tipos de intervenções possíveis que ensejam a
confecção do RAIA, sem prejuízo das demais medidas de polícia ostensiva e de
polícia de preservação da ordem pública.
No sentido de tornar o relatório conhecido e internalizar seus princípios no
comportamento dos policiais militares, a divulgação e o treinamento para a sua
elaboração, desenvolvem-se mediante: as preleções diárias nos serviços
operacionais; a afixação de informativos em murais; as instruções ministradas tendo
como conteúdo a “Instrução Continuada de Comando” (ICC- Súmula Nº 0347, de 14
de dezembro de 2010) 8, as exibições do “Programa de Vídeo Treinamento” (PVT)9;
e as aulas da grade curricular do “Estágio de Aprimoramento Profissional” (EAP)10
do 27º BPM/I.
Na Cidade de São Paulo, rapidamente, iniciou-se à época, a protocolização
online do RAIA no sistema SAC-PRODAM, gerando o conhecimento do fato ao
respectivo órgão, setor ou Subprefeitura Municipal, responsável pelo saneamento do
caso, incluindo ainda, a possibilidade de resposta desse órgão ao agente da
PMESP, sobre as medidas adotadas.
Na cidade de Jaú, porém, o trâmite ainda se faz por mensagens eletrônicas
(e-mails) ao Secretário Municipal de Relações Institucionais, que os distribui aos
respectivos Secretários Municipais, chefes das pastas responsáveis pela natureza
das ocorrências de polícia administrativa.
7
Disponível em <http://www.intranet.policiamilitar.sp.gov.br/icc/ICC_34_10_RAIA_JAN2011.pdf>. Acesso em: 10 abr. 2011.
8 Instrução Continuada do Comando (ICC): desde 2008, consiste em um método regular e continuado de instrução para o efetivo das OPM, sob responsabilidade dos respectivos comandantes, visando difundir assuntos relacionados aos Procedimentos Operacionais Padrão (POP) e outros de interesse estratégico do Comando Geral, estimulando o pensamento reflexivo e adesão consciente às normas em vigor e a prevenção a situações indesejáveis.
9 Programa Vídeo Treinamento (PVT): desde 1999, realizado sazonalmente trata-se de programa de treinamento continuado de ensino a distância, sendo disponibilizadas atualmente mídias em DVD, cujo conteúdo é definido pela Alta Direção da Instituição com o escopo de disseminar o assunto a toda a força de trabalho e evitar a ocorrência de efeitos indesejáveis.
10 Estágio de Atualização Profissional (EAP): desde 2001, consiste na requalificação do policial militar, nos níveis gerencial, supervisão e operacional para o exercício de suas atividades, propiciando constante revitalização de conhecimentos, técnicas, aperfeiçoamento de habilidades, correção de atitudes e reavaliação de valores morais, sociais e comportamentais. É desenvolvido compulsoriamente em todos os círculos, até Cap PM sem o Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais (CAO), anualmente e tem por objetivo a prevenção de situações indesejáveis.
21
1.3 O RAIA no Sistema de Gestão da PMESP (GESPOL)
O Sistema de Gestão da Polícia Militar do Estado de São Paulo, intitulado
como GESPOL, é um compêndio literário que consolida e estabelece de maneira
clara o pensamento sistêmico na gestão organizacional, a fim de permitir que os
princípios da eficácia, eficiência, efetividade e excelência se consolidem a partir de
processos e padrões definidos, sob a visão mais moderna da administração,
alinhadas à legislação pertinente, que ordena o funcionamento administrativo e
operacional da PMESP.
A Gestão Operacional é considerada o foco desse Sistema de Gestão, pois
representa o momento crítico de interface com o cidadão, receptor dos serviços
públicos da Instituição, portanto, ela deve estar orientada para atender plenamente
suas missões constitucionais de polícia ostensiva e de preservação da ordem
pública.
A atividade de polícia ostensiva se desenvolve pela prevenção primária11 e
secundária 12 , para a aplicação da lei e evitar o cometimento de infrações
administrativas ou de ilícitos penais. E a preservação da ordem pública, visa
restaurá-la, mediante ações coercitivas de repressão imediata, para a aplicação da
lei contra as infrações administrativas e penais.
A aplicabilidade do RAIA se dá nas atividades de polícia ostensiva, na ação
de presença e vigilância, bem como, nas ações de preservação da ordem pública,
restabelecendo-a mediante ações coercitivas e repressivas imediatas, visando à
aplicação da Lei.
O GESPOL definiu na sua diretiva 9.6, as ações complementares de
responsabilidade social, que inclui o RAIA:
[...] Complementam o processo operacional padrões ligados à prevenção primária, que representam ações de responsabilidade social da Polícia Militar e que na Gestão de Comunicação Social compõem o seu Balanço Social. [...]
11
A prevenção primária pode ser definida como o conjunto de ações destinadas a evitar ou reduzir a ocorrência e a intensidade de infrações penais e perturbações da ordem. Isso é feito por meio da identificação, avaliação, remoção ou redução das condições propícias ou fatores precursores, visando minimizar o dano à vida e à integridade física da pessoa humana, à propriedade e ao ambiente. 12
A prevenção secundária pode ser definida como o conjunto de ações de dissuasão policial, caracterizada pela ação de presença coercitiva e força.
22
A Polícia Militar adota três padrões principais de prevenção primária, independentemente de iniciativas locais dos gestores de polícia ostensiva: 1) o Programa Educacional de Resistência às Drogas e Violência (PROERD); 2) o Programa Jovens Construindo a Cidadania (JCC); e 3) o Relatório sobre Averiguação de Indício de Infração Administrativa (RAIIA)
13
[...] (GESPOL, 2010, p. 79-86).
Especificamente, em seu subitem 9.6.3 transcreve:
[...] Relatório sobre Averiguação de Incidente Administrativo (RAIA) O evento criminoso está ligado a um fator de possibilidade de ocorrência, ou seja, o delito acontece onde há maiores possibilidades de êxito para o perpetrador ou por condições ambientais ou por despreparo da comunidade. Diminuir essa possibilidade depende de perceber os fatores que a produzem. Assim, a prevenção primária eficaz está diretamente ligada à capacidade e esforço em reconhecer os ambientes ou situações que podem vir a gerar um fato ilícito. A competência e responsabilidade de cada órgão público, entidades e instituições na administração das questões sobre violação de normas administrativas, sanitárias, fiscais, trabalhistas, civis, etc., na esfera de suas respectivas atribuições, está legalmente definida. A Polícia Militar, por força de sua capilaridade, quando no exercício de suas atividades de polícia ostensiva e de preservação da ordem pública, comunica a esses órgãos, por meio do Relatório sobre Averiguação de Incidente Administrativa – RAIA
14, a existência de indício(s) de prática de
qualquer incidente administrativo, de modo que sejam adotadas as medidas preventivas ou corretivas que impeçam ou minimizem a ocorrência de prejuízos à ordem pública em qualquer de seus aspectos: segurança pública, salubridade pública e ou tranquilidade pública [...] (GESPOL, 2010, p. 82).
O RAIA se insere nas fontes que subsidiarão o planejamento e diagnóstico
operacionais, para a execução de um plano de policiamento inteligente voltado às
áreas de interesse prioritário, pois pode colher as demandas e os anseios da
comunidade que impactam na segurança pública em sentido amplo.
Logo, pode derivar tanto das chamadas policiais, quando o cidadão se
queixa de uma determinada situação em que se caracteriza uma infração
administrativa, como também, pode ser elaborado a partir da ação de proximidade
do policial, de maneira proativa e engajada de intervenção no espaço territorial sob
sua responsabilidade.
E no GESPOL há as seguintes considerações finais:
[...] As organizações para serem sustentáveis necessitam ajustar-se, alinhar-se ao ambiente altamente competitivo que se apresenta. Nesse contexto a Polícia Militar do Estado de São Paulo tem buscado incessantemente seu aperfeiçoamento, inovando e se adaptando ao ambiente competitivo e turbulento, adotando a administração gerencial por resultados, traduzindo sua ação diária em eficiência, eficácia e efetividade. Na Polícia Militar essa
13
Citado conforme publicado, contudo, o GESPOL, 2ª edição, revisada e atualizada em 2010, deveria indicar a nova denominação do relatório, ou seja, RAIA.
14 Citado conforme publicado.
23
preocupação ganha força à medida que sendo responsável pela Polícia Ostensiva e de Preservação da Ordem Pública, a Força da Comunidade deve evoluir de maneira estratégica e segura, pois é incontestável que sua atuação é imprescindível à vida harmônica em sociedade, proporcionando um ambiente tranqüilo, seguro e salubre [...] (GESPOL, 2010, p. 99).
Tais indicações representam a constante predisposição da Polícia Militar do
Estado de São Paulo à inovação gerencial e ao emprego de gestão por resultados,
que, em suma, visam aumentar a sensação de segurança e a qualidade de vida de
todos.
1.3.1 O RAIA no Policiamento Comunitário
Em 1997, a Polícia Militar estruturou e implantou a filosofia de Polícia
Comunitária, notadamente baseada na Carta Magna, ou seja, “... a segurança
pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos”, consolidando uma
sistemática mais eficiente e abrangente, pois além de contar com maior interação
entre órgãos do Sistema Nacional de Segurança Pública, passaria a concitar a
sociedade a colaborar, estimulando-a a participar do processo de formação de idéias
e propostas, a fim de propiciar mecanismos voltados ao controle e redução dos
indicadores de criminalidade e de violência em geral.
Dentre suas características intrínsecas, a interação é a mais marcante por
permear todos os níveis e membros da Instituição. Como estratégia, deve direcionar
todos os esforços, medidas e programas, para criar condições de proximidade com o
público externo, cujo respaldo, cooperação, parceria, participação e informações,
serão fundamentais à preservação da ordem pública, à sensação de segurança e à
melhoria da qualidade de vida das pessoas.
Na execução das diversas missões de polícia ostensiva e de preservação da
ordem pública, cada policial militar deve agir estritamente dentro dos parâmetros
ditados pela lei, consciente de que está a serviço da sociedade e, como tal, deve
atuar sempre de forma imparcial, sem qualquer tipo de preconceito ou discriminação.
Embora a ação de presença da atividade de polícia se fundamente pela sua
visibilidade e ostensividade, há outros aspectos a serem avaliados, cujos limites são
restritos pelo sistema legal vigente.
24
Além da presença ostensiva, deve ser incentivada a utilização de métodos
de prevenção primária, cujo custo é menor e seus efeitos são mais duradouros, logo,
apresenta maior produtividade se comparada às ações de repressão imediata,
quando já houve a quebra da ordem pública.
O evento criminoso está ligado a diversos fatores e possibilidades, que ditam
maiores chances de sucesso para o infrator, quer por oferecer condições ambientais
quer pelo despreparo da comunidade em diminuir essas chances ou perceber os
fatores envolvidos.
Assim, a prevenção primária eficaz está diretamente ligada à capacidade e
esforço em reconhecer e diagnosticar os ambientes ou situações que podem vir a
gerar um fato ilícito. E é o policial militar quem está mais bem preparado para este
exercício.
Deve haver avaliação constante das características físicas, sociais e
comportamentais da comunidade para detecção dos fatores e planejamento das
medidas de prevenção primária tendentes a evitar a ocorrência de infrações penais.
Baseando-se na premissa de que as demandas contemporâneas requerem
ações mais completas e serviços de excelência 15 , deve-se envolver toda a
sociedade no processo de diagnóstico, de identificação, priorização e resolução de
problemas que afetam sobremaneira a sensação de segurança da sociedade.
Não só para a eliminação ou minimização de fatores criminógenos; o RAIA
vem a representar o amalgama da interação entre os órgãos na conjugação de
políticas públicas harmônicas entre si, voltadas à segurança pública.
A prevenção necessita de planos e ações em outras áreas, diversas do
espectro policial, por exemplo, políticas públicas de redução da desigualdade
econômica, de promoção da educação e saúde, do esporte, lazer e cultura, de
prevenção e tratamento do abuso de álcool e drogas, de melhorias da infraestrutura
urbana e habitacional, de valorização do espaço público; enfim, para que concorram
solidariamente com a responsabilidade de preservação da ordem pública.
Segundo Mesquita Neto (2006), a concepção de prevenção estaria apoiada
na idéia de que as ações de prevenção se caracterizariam principalmente pela
natureza da ação, mais especificamente, pela anterioridade ao crime e à violência e
pela ausência de punição ou ameaça de punição, e não tanto pelo resultado ou
15
Vide Lei Estadual 10.294, de 20 de abril de 1999 – Lei de Proteção do Usuário do Serviço Público do Estado de São Paulo.
25
consequência da ação. E uma concepção alternativa se apoiaria na idéia de que as
ações de prevenção se caracterizam principalmente pelo resultado ou consequência
da ação, mais especificamente pela redução da incidência, dos danos e da
reincidência do crime e da violência na sociedade e pelo aumento da segurança dos
cidadãos.
Skolnick e Bayley (1998 apud ANDRADE JR, 2006, p. 44), asseveraram: “O
Policiamento Comunitário faz a diferença quando é algo que todo mundo faz,
quando representa uma filosofia de serviço policial, e não quando é exercido por um
grupo de especialistas em um determinado comando”.
Neste sentido, a 3ª Seção do Estado-Maior da Polícia Militar ao instalar o
RAIA, desenvolveu, portanto, uma ferramenta que permite a interação da Polícia
Militar com os órgãos externos, atuantes indiretos na prevenção primária de
infrações, fora do contexto policial, mas cujas responsabilidades repercutem na
preservação da ordem pública em sentido amplo.
Ainda Andrade Júnior (2006, p. 45) questiona se fora delegada autoridade
suficiente aos policiais operacionais para que pudessem iniciar inovações com um
mínimo de restrições burocráticas. Ou ainda, se fora dado aos policiais comunitários,
tempo, oportunidade e instrução, para que aplicassem técnicas de resolução de
problemas da criminalidade, drogas, medo do crime e da desordem e a decadência
da comunidade. Portanto, eis aqui o cerne da problematização e aplicabilidade deste
estudo.
Conforme Andrade Júnior:
[...] A expansão da missão policial para impedir a desordem e a decadência da comunidade significa que os policiais operacionais rotineiramente terão que recorrer para a ajuda de outras instituições públicas ou não lucrativas. Isto pode significar ter que envolver a prefeitura [...] (ANDRADE JR, 2006, p. 45).
Os policiais comunitários, imbuídos de espírito solidário e de
responsabilidade moral pelas demandas de sua área, executam suas atividades
buscando a proximidade com o seu público, que por sua vez interage e responde
positivamente, mediante informações sobre possíveis atuações de infratores da lei,
denunciando crimes diversificados ou mesmo indicando os esconderijos desses
indivíduos.
26
Nesta interface se forma o relacionamento ideal, ético, legítimo e
responsável entre o aparelho estatal e o cidadão, contudo, ele é precário e frágil, a
ponto de ser facilmente abalado por fatores de incompreensão dos deveres policiais,
dos limites da sua discricionariedade na mediação de conflitos e da competência
legal para atuar, principalmente, nas questões tidas como de “menor potencial
ofensivo”.
Conforme preconiza as Normas do Sistema Operacional de Policiamento
(NORSOP) 16 em sua estrutura fundamental:
[...] 6.3.1.de polícia Trata-se de distinguir polícia ostensiva de polícia de preservação da ordem pública, vez que o legislador não pretendeu ser apenas enfático ao atribuir as missões constitucionais da Polícia Militar. Entendendo-se, pois, que ao estender a atuação da Polícia Militar, definida na lei federal nº 667/69, do policiamento ostensivo (que vem a ser a fiscalização de polícia) para polícia ostensiva (o exercício do poder de polícia lato sensu na modalidade ostensiva, isto é, preventiva), pretendeu o legislador referir-se à atuação preventiva, em todo seu espectro. Por outro lado, baseado no fato de que, em princípio, teleologicamente, o legislador não promoveu redundância de terminologias, então, a preservação da ordem deve significar como normalmente se entende a restauração da ordem, ou seja, o poder-dever de intervir imediatamente no fato que causa quebra da ordem e restaurá-la pela sua cessação. 6.3.1.1. polícia ostensiva Conceito abrangente, que envolve atividades de prevenção primária e secundária, as quais são executadas para consecução da segurança pública, tais como policiamento comunitário, radiopatrulhamento e todas as demais que são levadas a efeito pela Polícia Militar a fim de prevenir o cometimento de ilícitos penais ou de infrações administrativas sujeitas ao controle da Instituição. 6.3.1.2. polícia de preservação da ordem pública É a atividade cometida à Polícia Militar de restauração da ordem pública, envolvendo a repressão imediata às infrações penais e administrativas e a aplicação da lei [...] (PMESP, 2006). (g.n.)
O paradigma operacional que atribui eficiência à polícia ostensiva e de
preservação da ordem pública, somente quando há confrontos diretos com a
criminalidade quer pelas prisões em flagrante e/ou pelas apreensões de armas,
drogas e objetos relacionados a crimes; está ultrapassado e tornou-se obtuso aos
anseios da sociedade por sensação de segurança.
Fundamentalmente, a Polícia Militar trabalha para servir e proteger o
cidadão, e o faz por diversas maneiras, não se restringindo a processos
operacionais que visem, exclusivamente, prisões em flagrante ou apreensão de
16
PMESP. Diretriz PM3-008/02/06. Normas para o Sistema Operacional PM – NORSOP, de 01 de agosto de 2006.
27
objetos. A defesa social e a proteção do cidadão não ficam em segundo plano, são
prioridades do emprego operacional.
Por mais heróica e arrojada que seja a repressão imediata, priorizar a prisão
de pessoas em flagrante delito, requer maior esforço para consecução de
resultados, que por sinal são pouco duradouros, predispondo riscos à vida e à
integridade física do policial, de vítimas, de terceiros e do próprio infrator da lei.
O senso amplo e complexo de “servir e proteger”, nos turnos de trabalho,
indica ao policial colher diversas informações que impactarão na probabilidade dos
resultados da criminalidade, devendo ser o catalisador de medidas saneadoras
perante os respectivos responsáveis pela prevenção primária.
De acordo com o conceito de que existem grupos que, em conjunto, devem
atuar harmonicamente com o policiamento comunitário, sendo eles: a comunidade, a
comunidade de negócios, a mídia, autoridades cívicas eleitas e outras instituições,
sobre estes dois últimos, definem-se:
[...] 3. Autoridades cívicas eleitas – incluindo o prefeito, o administrador da cidade, os vereadores e quaisquer outros funcionários federais ou estaduais cujo apoio possa afetar o futuro do policiamento comunitário. Outras Instituições – incluindo instituições públicas (justiça, serviços públicos, serviços de saúde, etc.) e instituições sem fins lucrativos, desde clubes de escoteiro até grupos de obras de caridade e grupos de voluntários [...] (TROJANOWICZ; BUCQUEROUX, 2003, p. 3).
Logo, o agente público adquire uma responsabilidade que exige atenção
para aspectos que antes eram ignorados, deixando-se os efeitos da criminalidade
como foco um metodológico, para diagnosticar e solucionar as causas das
ocorrências policiais, até então desprezadas ou tidas como sem relevância
estratégica, pois eram consideradas fora da sua esfera de responsabilidades.
Embora Trojanowicz e Bucqueroux (2003) tenham considerado que “... o
policial comunitário encaminha os problemas para as instituições apropriadas:
fiscalização, serviços sociais, tratamento de drogas, controle de animais, saúde
pública, e assim por diante...”.
Verifica-se ainda, o que afirmaram:
[...] O desafio é adotar uma estratégia de policiamento comunitário que garanta o atendimento cuidadoso e atencioso das necessidades de todos, e exija a adoção de uma estratégia que conceda poder aos policiais operacionais a fim de que possam tornar-se solucionadores de problemas comunitários eficazes [...] (TROJANOWICZ; BUCQUEROUX, 2003, p. 31). (g.n.)
28
Não é eficiente à gestão operacional de segurança pública que se contente
estritamente com os “encaminhamentos”. Seria ideal que houvesse a contrapartida
proporcional dos outros órgãos afetos à segurança primária, mas que, devido ao
gigantismo da Polícia Militar, a universalidade, a responsividade e a
ininterruptoriedade de seus serviços, dificilmente conseguiriam ter a mesma atuação.
Notadamente, os organismos municipais de pequeno a médio porte, gerando
verdadeiros “abismos” operacionais, que impedem a continuidade do combate às
causas mais sensíveis da violência e da criminalidade.
Na Cidade de Jaú não é diferente, tanto no descompasso quanto na
desproporcionalidade de ações fiscalizatórias em diversas áreas, somente atenuada
com algumas e raras operações conjuntas, em horários de expediente, o que limita
em muito a efetividade e a eficácia dos resultados aos finais de semana ou à noite.
1.3.2 O RAIA na Gestão pela Qualidade
A melhoria contínua e a adoção de boas práticas de gestão são
fundamentais para uma intervenção dinâmica e adequada à minimização de riscos
operacionais que prejudicam pessoas, danificam patrimônios ou causem qualquer
tipo de abalo à ordem pública.
É praticamente impossível atacar todas as causas primárias e secundárias
dos resultados indesejados ou falhas nos processos produtivos, de uma forma
definitiva e única, pretendendo alcançar 100% de resultados positivos nesse
embate.
O tralho é árduo e deve ser constante em busca de coletar as verdadeiras
causas dos problemas, para economizar meios materiais e recursos humanos,
intervindo “cirurgicamente” naquilo que, de fato, vai melhor repercutir na sensação
de segurança da população e na criminalidade.
Naquilo que seria factível intervir ou catalisar soluções legítimas, o RAIA foi
inserido para eliminar ou minimizar o foco causal dos problemas de interesse local,
antes de se tornarem de fato “caso de polícia”.
Permite a constante avaliação dos processos e procedimentos públicos, pela
constatação de não-conformidades urbanas e comportamentais das atividades
29
econômicas, colaborando sobremaneira para a melhoria contínua e a revisão na
prestação de serviços públicos mais voltados às áreas de desenvolvimento humano,
segurança e dignidade humana.
Os agentes da Polícia Militar na defesa social e territorial deparam-se tanto
com os efeitos e quanto com as causas prováveis da quebra da ordem pública, sem
muitas vezes, conseguir diagnosticá-las ou, principalmente, bem solucioná-las.
Incoerentemente, esta realidade operacional é justamente o paradoxo
operacional do policiamento comunitário, ou seja, impele um conceito de “polícia de
proximidade”, sem capacidade resolutiva de problemas de menor potencial ofensivo.
De maneira que algumas ações distorcidas geram as soluções precárias ou
temerárias, que acabam por macular a imagem da Instituição durante a prestação
desses serviços.
1.3.3 O RAIA e os Direitos Humanos
A transversalidade que o RAIA pode atingir em relação aos princípios
norteadores dos Direitos Humanos é inigualável se compararmos com outros
documentos operacionais de polícia.
Ele permeia a atividade operacional de tal maneira que os mais simples
indícios de violação de qualquer natureza ou atentatórios à vida, à integridade física
e à dignidade da pessoa humana, podem ser prontamente diagnosticados e de
imediato tratados.
Permite ao aparelho estatal como um todo, atualizar-se em sincronia com os
anseios legítimos da sociedade, universalizando seus serviços, incluindo as pessoas
envoltas nos grupos de risco ou os mais vulneráveis e negligenciados.
Nas demandas sociais, urbanísticas, sanitárias etc., o espectro operacional
se amplia de tal modo, que o RAIA passar a ser signatário dos processos de
implementação e melhoria da dignidade das pessoas, da urbanidade e civilidade,
notadamente pela proatividade, pelo engajamento e a responsabilidade moral do
policial militar em bem resolver aos reclamos da população.
Na medida em que deve observar, constatar e diagnosticar situações
desfavoráveis ao convívio social e que, provavelmente, gerarão o rompimento da
30
ordem pública, o policial militar, engajado no compromisso de zelar pela dignidade
da pessoa humana, cuja condição degradante lhe impõe sério risco à influência
criminal, tem um forte alicerce no RAIA para neutralizar essas influências, cabendo
ainda, a proporcional diligência e o endosso das providências adotadas, por partes
dos destinatários dos relatórios.
31
2. O Município de Jaú
2.1 Breve histórico17
O nome da cidade deriva do tempo das monções e tem ampla significação
na língua Tupi-Guarani-Kaiagangue. E “Ya-hu”, quer dizer: “peixe guloso, comedor,
um grande bagre comedor, mas também pode significar ― o corpo do filho rebelde,
proveniente de uma lenda, sobre um jovem guerreiro Kaingangue que não aceitou
uma troca de cunhas, entre seu pai e o chefe da tribo dos Coroados, a qual selava
um acordo de paz.
Por causa de uma das moças, talvez a amada, o jovem índio Ya-hu revoltou-
se contra o pai e reagiu. Perseguiu os Coroados até próximo a Serra de São Paulo,
onde os encurralou e fez guerra, causando muitas mortes. Porém, bastante ferido, o
jovem guerreiro busca voltar à sua casa, mas desta vez, fora seguido pelos
Coroados.
Durante a caminhada, Ya-hu acabou sendo atingido por duas vezes.
Cercado pelo inimigo, vendo que não tinha mais espaço para a fuga e a fim de evitar
que seu corpo fosse comido, sua cabeça cortada e erguida como troféu; o jovem
guerreiro preferiu afogar-se num ribeirão, de onde ressurgiu mais tarde,
transformado em peixe.
O nome, dado pelo chefe Kaigangue e mais tarde também passado ao rio e
ao Município, significa “o corpo do filho rebelde”, justamente porque o referido peixe
mostrava no seu dorso, uma mancha irregular na cor vermelha, igual àquela usada
pelo jovem guerreiro, jamais retornado da guerra contra os Coroados.
Por ser passagem obrigatória dos bandeirantes que desbravavam o oeste
paulista, já que chegavam pela única via existente na região- o Rio Tietê, a cidade
surgiu numa área conhecida como “Barra do Ribeirão de Jaú”, antigo pouso de
bandeirantes que, seguindo pelo Rio Tietê, buscavam as minas de Cuiabá.
Por iniciativa de alguns de seus moradores, dentre eles: Bento Manoel de
Moraes Navarro, o Capitão José Ribeiro de Camargo, o Tenente Manoel Joaquim
17
Disponível em <http://www.jau.sp.gov.br/conhecajau_historia.php>. Acesso em 8 set. 2011.
32
Lopes e o Tenente Francisco Gomes Botão, foi fundada em 15 de agosto de 1853,
como um povoado em terras situadas entre a margem esquerda do Rio Jaú e o
Córrego da Figueira, doadas por Gomes Botão e Manoel Joaquim Lopes.
O grupo traçou os planos da futura cidade, incluindo as construções de um
cemitério e uma choupana, destinada aos serviços religiosos católicos, que deu
origem à Capela de Nossa Senhora do Patrocínio de Jaú – elevada a Curato por
provisão de 03 de maio de 1856, por ordem do Bispo de São Paulo.
Em 24 de março de 1859, passou à Freguesia do Município de Brotas, com
a denominação de Jaú. Posteriormente, em 23 de abril de 1866, foi criada a vila que,
em 06 de fevereiro de 1889, recebeu foros de cidade18.
2.2 Características gerais e econômicas19
Localizada no centro-oeste paulista, há aproximadamente 310 km da capital
do Estado de São Paulo, a cidade de Jaú está inserida na Região Administrativa de
Bauru e tem cerca de 688,34 km².
Figura 1- Jaú na Região Administrativa de Bauru dentro do Estado de SP.
Fonte: Fundação SEADE.
18
Disponível em <http://www.seade.gov.br/produtos/perfil/perfilMunEstado.php>. Acesso em 8 set. 2011.
19Dados da Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados- SEADE. Disponível em <http://www.seade.gov.br/produtos/perfil/perfilMunEstado.php>. Acesso em 8 set. 2011.
33
Segundo SEADE 20, possui uma população de aproximadamente 132.933
habitantes e índice de urbanização de 96,87%, com densidade demográfica de
193,12 habitantes por km², enquanto o Estado apresenta taxa de 167,97 habitantes
por km².
Na sequência, o quadro geral sobre território e a população de Jaú.
Tabela 1- Características Populacionais e demográficas de Jaú/SP.
Território e População Ano Município Região de Gov. Estado
Área 2011 688,34 3.073,47 248.209,43
População 2011 132.933 291.576 41.692.668
Densidade Demográfica (Habitantes/km2) 2011 193,12 94,87 167,97
Taxa Geométrica de Crescimento Anual da População - 2000/2010 (Em % a.a.)
2010 1,58 1,11 1,09
Grau de Urbanização (Em %) 2010 96,87 96,13 95,94
Índice de Envelhecimento (Em %) 2011 63,56 63,06 53,79
População com Menos de 15 Anos (Em %) 2011 20,23 20,66 21,48
População com 60 Anos e Mais (Em %) 2011 12,86 13,03 11,55
Razão de Sexos 2011 96,1 97,95 94,8
Fonte: Fundação SEADE.
Na tabela 2, o perfil de habitação e infraestrutra urbana com excelentes
níveis de abastecimento de água, coleta de lixo, tratamento de esgoto sanitário e
perfil de domicílios.
Tabela 2- Características Habitacionais e de Infraestrutura de Jaú/SP.
Habitação e Infraestrutura Urbana Ano Município Região de Gov. Estado
Domicílios com Espaço Suficiente (Em %) 2000 91,72 91,75 83,16
Domicílios com Infraestrutura Interna Urbana Adequada (Em %)
2000 98,1 97,87 89,29
Coleta de Lixo - Nível de Atendimento (Em %) 2000 99,5 99,4 98,9
Abastecimento de Água - Nível de Atendimento (Em %) 2000 99,27 99,21 97,38
Esgoto Sanitário - Nível de Atendimento (Em %) 2000 98,93 98,59 85,72
Fonte: Fundação SEADE.
Na tabela 3, a atividade econômica, o emprego e o nível de renda da
população de Jaú, como fatores importantes para a avaliação de políticas públicas
municipais e de segurança pública voltadas à melhoria da qualidade de vida e da
sensação de segurança.
20
Dados da Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados- SEADE. Disponível em <http://www.seade.gov.br/produtos/perfil/perfilMunEstado.php>. Acesso em 8 set. 2011.
34
O poder econômico e aquisitivo da sociedade não são determinantes para
vinculação da criminalidade em seus aspectos causais, mas são impactantes para
os efeitos nas comunidades mais vulneráveis economicamente.
Tabela 3- Dados Econômicos de Emprego e Renda em Jaú/SP.
Economia, Emprego e Rendimento
Ano Município Região de
Gov. Estado
PIB (Em milhões de reais correntes) 2008 1.556,46 3.451,89 1.003.015,76
PIB per Capita (Em reais correntes) 2008 11.661,56 11.709,99 24.457,00
Participação no PIB do Estado (Em %) 2008 0,155178 0,344151 100
Rendimento Médio nos Vínculos Empregatícios na Agropecuária (Em reais correntes)
2010 992,25 985,75 1.064,13
Rendimento Médio nos Vínculos Empregatícios na Indústria (Em reais correntes)
2010 1.183,33 1.290,24 2.226,86
Rendimento Médio nos Vínculos Empregatícios na Construção Civil (Em reais correntes)
2010 1.194,64 1.142,06 1.501,97
Rendimento Médio nos Vínculos Empregatícios no Comércio (Em reais correntes)
2010 1.137,23 1.063,76 1.415,16
Rendimento Médio nos Vínculos Empregatícios nos Serviços (Em reais correntes)
2010 1.362,11 1.327,99 2.028,66
Rendimento Médio no Total de Vínculos Empregatícios (Em reais correntes)
2010 1.225,01 1.238,35 1.903,11
Fonte: Fundação SEADE.
As principais atividades econômicas desenvolvidas são o plantio da cana-de-
açucar para a produção de etanol combustível e a indústria calçadista voltada à
produção de calçados femininos, determinando forte impacto também nas atividades
comerciais de venda desses calçados.
Tem grande vocação na área médica, com a instalação da Fundação Amaral
Carvalho, importante complexo hospitalar voltado ao tratamento oncológico, sendo
referência nacional de excelência.
A frota de veículos21 licenciados em Jaú supera 81.600 unidades, sendo
47.820 automóveis e 15.929 motocicletas, sem contar outros meios de transportes
terrestres e veículos licenciados em outros municípios que por lá transitam.
21
Dados consolidados até agosto de 2011 pelo Departamento Nacional de Trânsito (DENATRAN). Disponível em <http://www.denatran.gov.br/frota.htm> Acesso em: 2 out. 2011.
35
2.3 Estrutura da fiscalização municipal em Jaú
2.3.1 Alguns dados e números
A estrutura de fiscalização municipal basicamente está distribuída entre as
Secretarias Municipais de Meio Ambiente, de Economia e Finanças, de Obras, de
Saúde e de Trânsito e Transportes.
Entretanto, foram considerados os contingentes das principais Secretarias
Municipais de acordo com o mérito desta pesquisa, cujos desempenhos impactam
na segurança pública.
Segundo dados da Prefeitura Municipal de Jaú, a Secretaria de Meio
Ambiente conta com 07 fiscais, a Secretaria de Obras conta com 14 fiscais, sendo
que 04 estão em atividades administrativas internas, a Secretaria de Economia e
Finanças conta com 03 agentes vistores (fiscais de posturas municipais).
Não foram contabilizados os efetivos das Secretarias de Trânsito, pois já há
convênio municipal para as atividades fiscalizadoras e de educação de trânsito22,
muito embora sejam extremamente importantes para a segurança pública, visto que
o “esforço legal” aliado à “educação para o trânsito” e à “engenharia viária” será
fundamental para a formação do “trinômio do trânsito”, menos violento e mais seguro
a todos.
Nem foram fornecidos dados sobre o efetivo da Secretaria Municipal de
Saúde, pois exercem atividades de rigor técnico expressivo, cujas normas são
amplas, em diferentes especificidades (resíduos hospitalares, farmácias, segurança
alimentar etc.).
A frota de viaturas dessas Secretarias da Prefeitura Municipais mencionadas
está distribuída de seguinte maneira:
A Secretaria de Meio Ambiente não possui viatura própria, sendo utilizado
por todas as diretorias da pasta, um veículo alugado (Marca VW, modelo Kombi),
incluindo o serviço de fiscalização ambiental, que, dentre outras ações, faz a
22
Lei Municipal Nº 3.352/1999, que autoriza o Poder Executivo Municipal a celebrar “Convênio de Trânsito” com a Polícia Militar do Estado de São Paulo. Disponível em <http://www.camarajau.sp.gov.br/legislativoweb/docs>. Acesso em: 12 mai. 2011.
36
fiscalização de poluição sonora, nos casos de perturbação da tranquilidade, do
trabalho e do sossego público etc.
A Secretaria de Obras possui um veículo de marca VW, modelo Fusca e 03
motocicletas, todos os veículos próprios.
A Secretaria de Economia e Finanças, que abriga o Departamento de
Posturas Municipais, conta com um veículo de marca FIAT, modelo Uno.
O regime de trabalho dos agentes fiscais, de maneira geral, está
compreendido em turnos de 08 horas diárias, em horário de expediente, de segunda
às sextas-feiras. Porém quando necessário, os horários são adequados às
atividades extras ou específicas.
Portanto, não há plantões ordinários e regulares que possam dar suporte
operacional ininterrupto às atividades de polícia administrativa de preservação da
ordem pública às ocorrências policiais militares de natureza administrativa especial,
ou seja, próprias das competências municipais.
Os números da fiscalização municipal têm como período de referência, de
janeiro a agosto de 201123 e, segundo dados da Secretaria de Meio Ambiente, foram
realizadas 90 notificações e 40 multas.
Já a Secretaria de Obras realizou 517 notificações, 4950 fiscalizações em
obras para acompanhamento e 300 processos administrativos por mês.
A Secretaria de Economia e Finanças, através do Departamento de Posturas
Municipais realizou 80 notificações, 30 multas, 15 apreensões de mercadorias, além
de várias movimentações diárias de processos e visitas a estabelecimentos
comerciais e empreendedores ambulantes.
De maneira geral, os alvarás de funcionamento de estabelecimentos
comerciais e industriais são concedidos pela Secretaria de Economia e Finanças, no
Departamento de Fiscalização Tributária. A Fiscalização de Obras inspeciona os
imóveis no trâmite processual. O Setor de Fiscalização de Posturas opina em
relação aos alvarás de ambulantes e a Fiscalização de Meio Ambiente opina em
relação aos alvarás para publicidade.
Segundo dados das próprias Secretarias Municipais, os equipamentos
especiais de fiscalização disponíveis são: um decibelímetro da Secretaria de Meio
Ambiente, recentemente adquirido para verificação de emissão de sons e de níveis
23
Fonte: Prefeitura Municipal de Jaú – Diretoria de Fiscalização Tributária, com dados fornecidos e consolidados até 05 de agosto de 2011.
37
de poluição sonora; uma trena e uma máquina fotográfica da Secretaria de Obras,
para medições diversas e materialização de imagens dos locais vistoriados; e por fim
uma máquina fotográfica do Departamento de Posturas Municipais subordinado à
Secretaria de Economia e Finanças.
2.3.2 Referências legais
A Assembléia Constituinte Federal adotou o sistema de competências
reservadas ou enumeradas aos Municípios, estando implícitas ou explícitas na Carta
Magna.
A primeira competência municipal enumerada na Constituição Federal (art.
30, I) é a de legislar sobre assuntos de interesse local.
[...] Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como, aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental; VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006), VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
No inciso I, verifica-se que a denominação “interesse local” veio a substituir a
de “peculiar interesse”, no entanto, não se pode considerar esta mudança uma
novidade, vez que o conteúdo não trouxe inovações. O interesse local do Município
não é exclusivo, ou seja, somente prepondera quando confrontado com os Estados
Membros e a União.
Nesse sentido, nos ensina o doutrinador Hely Lopes Meirelles:
38
Interesse local não é interesse exclusivo do Município, não há interesse municipal que o não seja reflexamente Estado-membro e da União. O que caracteriza o interesse local é a predominância desse interesse para o Município em relação ao eventual interesse estadual e federal acerca do mesmo assunto (MEIRELLES, 2008, p. 344).
Com base nesta premissa é que se devem selecionar os assuntos de
competência municipal, ou seja, aqueles que prevalecem ao interesse local.
Existe também a possibilidade de regulamentação simultânea ou
concorrente de matéria pelos três entes, no âmbito federal, estadual e municipal,
culminando no interesse local. Por exemplo, o trânsito urbano, cujas competências
recaem das normas gerais do Código Nacional de Trânsito, ensejando atribuições no
âmbito estadual (licenciamento veicular, emplacamento, etc.) e em âmbito municipal
(semaforização, sinalização e engenharia de tráfego, rodízio municipal etc.)
Todo arcabouço legislativo municipal exprime a vontade de seu povo e
deverá ser plenamente cumprido, em vantagem da própria coletividade. E uma das
maneiras de compelir os administrados a obedecerem esse ordenamento dar-se-á
pela ação de presença fiscalizatória imediata.
A Lei Orgânica de Jaú24, revisada pela Emenda Revisional Nº 06/2009, em
14 de dezembro de 2.009, que representa em suma, a “Constituição Municipal” e
exprime os anseios dos cidadãos, com grau tamanho de especificidade que consiga
atingir plenamente seus objetivos em prol da coletividade local.
[...] CAPÍTULO I - DA ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO.
Seção II - Dos Direitos dos Munícipes
Art. 5º. Todo munícipe terá assegurado, nos termos da Constituição Federal, da Constituição Estadual e desta Lei Orgânica, o direito à saúde, ao trabalho, à educação, ao lazer, ao transporte, à segurança, à proteção, à maternidade e à infância, à assistência aos desamparados, à moradia e a um meio ambiente equilibrado.
Na medida em que legisla com exclusividade sobre questões de interesse
local, o Poder Público Municipal passa a ter o dever-poder de executar e fiscalizar
sobre aquilo que criou em sua legislação seja em concorrência com o Estado ou
com a União ou de modo suplementar, conforme preconiza seu artigo 9º, nos incisos
destacados abaixo:
[...]
Seção IV - Dos Bens e da Competência
24
Disponível em <http://www.camarajau.sp.gov.br/legislativoweb/docs/leiorganica.pdf>. Acesso em: 20 mai. 2011.
39
Art. 9º. Compete ao Município: I - legislar sobre assuntos de interesse local, inclusive concorrentemente com a União e o Estado; II - suplementar a legislação federal e estadual, no que couber; (...) VI - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluindo o de transporte coletivo, que terá caráter essencial; (...) XI - elaborar e executar a política de desenvolvimento urbano com objetivo de ordenar as funções sociais das áreas habitadas do Município e garantir o bem estar de seus habitantes; XII - elaborar e executar o Plano Diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento, de expansão urbana e de planificação do ambiente rural; (...) XIV - constituir e manter a guarda municipal destinada à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei; XV - planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas; [...]. (g.n.)
Quanto às competências concorrentes, no artigo 10, destacam-se os
seguintes incisos:
[...] Art. 10. É da competência administrativa do Município, em comum com a União e o Estado: I – cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas com deficiência; (...) V - proteger o meio ambiente e combater a poluição em quaisquer de suas formas; (...) VI - preservar as florestas, as matas nativas, as matas ciliares, a fauna e a flora; IX - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos; (...) XI - estabelecer e implantar a política de educação para a segurança do trânsito. [...]. (g.n.)
Já no inciso XI, do artigo 14, indica-se a competência exclusiva da Câmara
Municipal em relação a convênios:
CAPÍTULO II - DO PODER LEGISLATIVO Seção II - Das Atribuições da Câmara Municipal
Art. 14. É de competência exclusiva da Câmara Municipal: (...) XI - resolver definitivamente sobre convênios que acarretem em encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio municipal; [...]. (g.n.)
Ainda em relação ao Poder Legislativo, o artigo 24 indica o processo
legislativo:
[...] Seção VI - Do Processo Legislativo
Art. 24. O processo legislativo compreende a elaboração de: I - Emendas à Lei Orgânica do Município; II – Códigos e Consolidações de Leis; III - Leis Complementares; IV - Leis Ordinárias; V - Decretos Legislativos; VI - Resoluções. Parágrafo único – A elaboração, redação, alteração e consolidação de Leis dar-se-á na conformidade da Lei Complementar Federal, desta Lei Orgânica Municipal e do Regimento Interno [...]. (g.n.)
40
Embora não exista no momento uma “Consolidação das Leis de Fiscalização
Municipal”, em sentido amplo, é permitida a sua condensação, conforme o artigo 26
c/c o artigo 32, § único e incisos:
[...] Subseção II - Das Codificações
Art. 26. As Leis Municipais poderão ser reunidas em codificações e consolidações, integradas por volumes contendo matérias conexas ou afins, constituindo em seu todo, a Consolidação de Legislação Municipal. Parágrafo único - A Consolidação consistirá na integração de todas as Leis pertinentes a determinada matéria num único diploma legal, revogando-se formalmente as Leis incorporadas à consolidação, sem modificação do alcance nem interrupção da força normativa dos dispositivos consolidados e reservando-se ao Regimento Interno os requisitos de preservação do conteúdo normativo original dos dispositivos consolidados e demais circunstâncias atinentes. (...)
Subseção VIII - Das Leis Complementares Art. 32. As Leis Complementares serão aprovadas por maioria Parágrafo único. Serão objeto de Lei Complementar, expressamente: I – o Código Tributário e demais assuntos de caráter tributário; II – o Plano Diretor e suas inovações; III - a Lei de Zoneamento, Uso e Ocupação do Solo; IV - o Código de Obras; V – o Código de Postura; VI - o Código do Meio Ambiente; [...]. (g.n.)
Destaque especial é dado ao § 2º, do artigo 35, em relação à integração
entre os Poderes, Legislativo e Executivo Municipais, no sistema de controle interno:
[...]
Seção VII - Da Fiscalização Art. 35 – Os Poderes, Legislativo e Executivo, manterão, de forma integrada, o sistema de controle interno com a finalidade de: § 2º. Qualquer cidadão, Partido Político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidade ou ilegalidade perante a Comissão Permanente de Finanças, Orçamento e Economia da Câmara Municipal. § 3º. A Comissão Permanente de Finanças, Orçamento e Economia da Câmara Municipal, ao tomar conhecimento de irregularidades ou ilegalidades, poderá solicitar à Autoridade responsável que, no prazo de 05 (cinco) dias, preste os esclarecimentos necessários. § 4º. Concluindo pela irregularidade ou ilegalidade, a Comissão proporá à Câmara as medidas que julgar convenientes à situação [...]. (g.n.)
Dentre outras atribuições do Prefeito Municipal de Jaú, destacam-se as
menções feitas nos incisos VI e XIV e, em especial, no § único, do artigo 44, quanto
à possibilidade de delegação de poderes:
[...] CAPÍTULO III - Do Poder Executivo
Seção II - Das Atribuições do Prefeito Art. 44. Compete, privativamente, ao Prefeito: IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as Leis, bem como expedir Decreto e Regulamentos para sua fiel execução;
41
VI - repassar, até o dia 20 (vinte) de cada mês, o duodécimo orçamentário do Poder Legislativo; XIV – cumprir outras atribuições previstas na Lei Orgânica; XVII – dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Municipal, na forma da Lei; Parágrafo único – O Prefeito Municipal poderá delegar as atribuições mencionadas nos incisos VI e XIV, deste Artigo [...]. (g.n.)
Em relação às atividades de Defesa Civil Municipal há especial deferência
ao seu papel assessoramento, planejamento e execução de medidas contra
desastres e calamidades em sentido amplo, o que corrobora com as atividades de
bombeiro e de defesa civil, que a nova versão do RAIA estendeu seu preenchimento
aos policiais militares do Corpo de Bombeiros:
[...] CAPÍTULO VII
Dos Recursos Hídricos Art. 74. – Caberá ao Município, no campo dos recursos hídricos: IV - proceder no zoneamento das áreas sujeitas a risco de inundações, erosão e deslizamento do solo, estabelecendo restrições e proibições ao uso, parcelamento e à edificação nos locais impróprios ou críticos, de forma a preservar a segurança e a saúde pública; V - ouvir a Defesa Civil a respeito da existência, em seu território, de habitações em área de risco, sujeitas a desmoronamentos, contaminações ou explosões, providenciando a remoção, compulsória se for o caso, dos seus ocupantes; VI - implantar sistemas de alerta e Defesa Civil para garantir a saúde e segurança pública, quando de eventos hidrológicos indesejáveis; [...]. (g.n.)
Por fim, em relação ao Meio Ambiente, dentro do Capítulo “Ordem Social”,
em seu artigo 86, no § 1º, inciso IV, que especifica:
[...] CAPÍTULO VIII - DA ORDEM SOCIAL
Seção V - Do Meio Ambiente Art. 86. Todos têm direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à comunidade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. § 1º. Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Município: (...) IV - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; [...]. (g.n.)
Em relação ao artigo acima, cabe considerar o chamamento que o texto
legal faz ao “sentido do dever”, tanto público como de toda a sociedade, em
defender e proteger o meio ambiente, sob todas suas formas.
Neste caso, amplificam-se as perspectivas de atuações operacionais que
justificariam a propositura de um convênio entre o Estado de São Paulo,
representado pela Polícia Militar de Jaú (27º BPM/I), notadamente, para as questões
de fiscalização municipal, nos casos de emissão de ruídos, vibrações e poluição
42
sonora, particularmente, afetos à Secretaria Municipal do Meio Ambiente, cuja
estrutura é extremamente deficitária em responder às demandas, mesmo que em
atuação conjunta.
Nesta seara, encontram-se as diversas e conflitantes correntes, que
discutem os papéis, as responsabilidades e as competências de “polícia
administrativa de segurança” em concorrência com as atribuições da “polícia
administrativa especial”, sendo esta atrelada, em princípio, aos órgãos públicos
municipais, por tratarem de interesses ditos como “locais ou peculiares”.
Para tanto, é senhor tecer breves considerações a respeito desses dois
campos de atuação de polícia administrativa, que interferem sobremaneira na
preservação da ordem pública e na sensação de segurança na população, o que
será feito no Capítulo 5.
2.3.3 Outras considerações
Ante ao exposto, fica claro o déficit de recursos materiais e humanos para a
atividade de fiscalização municipal em Jaú. Por mais operações conjuntas e
extraordinárias que sejam realizadas com a Polícia Militar local, a capacidade
operativa ainda requer maior incremento de materiais, viaturas e recursos humanos.
Não restam dúvidas sobre a necessidade de evolução das práticas
fiscalizatórias a serem seguidas tanto pela Polícia Militar quanto pelos órgãos
municipais.
Tamanhos são os desafios contemporâneos e a complexidade de problemas
a serem solucionados, que, isoladamente, nenhuma estrutura do poder público local
nem a sociedade, pelas suas instituições e cidadãos em ações esparsas, conseguirá
fazer frente às demandas num panorama caótico.
Iniciativas para a conjugação harmônica de esforços já despontam, como é a
do Prof. Dr. Fernando Frederico de Almeida Júnior, Vereador Municipal de Jaú, que
propôs à Câmara Municipal, o “Programa- Fiscal da Cidade” 25, com os objetivos de
25
PROJETO DE LEI Nº 068/2009, de 1º de Junho de 2009, que cria o programa “Fiscal da Cidade” no Município de Jahu e dá outras providências. Disponível em <www.camarajau.sp.gov.br>. Acesso em: 15 ago. 2011.
43
“... estimular o exercício da cidadania e de ampliar a participação da sociedade,
organizada em atividades de fiscalização que interessem diretamente à
comunidade...”.
As atribuições propostas ao Fiscal da Cidade estão indicadas conforme
abaixo:
Art. 2º. São atribuições do “Fiscal da Cidade”: I – identificar violação a códigos, posturas, leis e regulamentos municipais; II – identificar irregularidades, abusos, omissões ou desídias cometidas por servidores municipais no exercício de suas funções; III – apresentar sugestões referentes à melhoria dos regulamentos e dos serviços públicos prestados à população. Parágrafo único. A comunicação das ocorrências ao Poder Executivo Municipal deve ser feita sempre por escrito, via protocolo, devidamente fundamentada e instruída com os documentos pertinentes.
Os requisitos necessários à indicação do Fiscal da Cidade estão nos artigos
3º e 4º do projeto:
Art. 3º. São requisitos necessários para ser “Fiscal da Cidade”: I – não ser funcionário público municipal em exercício; II – ser maior de 18 anos de idade; III – estar associado a uma organização comunitária que preencha os requisitos do art. 4° desta lei; IV - não possuir antecedentes criminais. Art. 4º. O “Fiscal da Cidade” deverá ser indicado, para um período de quatro anos, por associação de moradores com pelo menos cinco anos de funcionamento ininterruptos, devidamente registrada nos termos da legislação em vigor e reconhecida de utilidade pública.
Diante desta propositura, fica patente a relevância sobre o tema
“Fiscalização Municipal” e o interesse real do Poder Legislativo Municipal em buscar
alternativas viáveis para a melhoria das atividades de polícia administrativa especial.
Outras tratativas estão em processo no sentido de viabilizar uma
“Consolidação das Leis de Posturas Municipais de Jaú”, fonte primordial ao bom
amparo técnico e jurídico, não só dos agentes públicos como de toda sociedade,
pois concentraria todas as leis municipais em vigor, facilitando em muito o estudo, a
assistência jurídica e a prática da fiscalização em Jaú.
Entende-se por postura municipal toda deliberação escrita, a qual obriga os
munícipes ao cumprimento de certos deveres, sendo certo que dentre os munícipes
também está inserido o policial militar quer como cidadão comum quer como
profissional de segurança pública.
44
3 A Polícia Militar do Estado de São Paulo na cidade de Jaú
3.1 Breve esboço histórico
A Polícia Militar do Estado de São Paulo inicia a sua história na cidade de
Jaú, em 185726 , quando o incipiente povoamento é elevado a Distrito de Paz,
passando a ter na figura de um de seus fundadores, o Capitão José Ribeiro de
Camargo, sua primeira autoridade.
Dispunha como cadeia pública, de uma palmeira no Largo da Matriz, onde
os presos eram amarrados com um laço, e em 1868, a recém emancipada Vila de
Jahu é promovida a Termo Judiciário, passando a ter um destacamento da 3ª
Companhia da Milícia Paulista, então denominada - Corpo Policial Permanente.
Para sediar o quartel e a cadeia, foi comprada uma casa com 60 palmos de
frente por 80 de fundos e um puxado na frente. A primeira sede, localizada numa
esquina da atual Rua Edgard Ferraz, com o Largo da Matriz.
Em 1966 com o desenvolvimento urbano, foi criada a primeira Companhia
de Policiamento, denominada a “1ª Cia do 4º Batalhão Policial”, designada após
alguns anos como 3ª e 4ª Cia PM do 4º BPM/I, respectivamente.
Tornara imprescindível adequar-se à dinâmica local e desta forma, por força
do Decreto nº 24.572 de 27 de agosto de 1985, instalou-se o Vigésimo Sétimo
Batalhão de Polícia Militar do Interior (27º BPM/I), em 03 de abril de 1986, na cidade
de Jaú, subordinado, ao então, Comando de Policiamento da Área do Interior- 9
(CPA/I-9), da Região de Bauru (CPA/I-9), hoje, Comando de Policiamento do
Interior- 4 (CPI-4), na cidade de Bauru.
A primeira instalação física do 27º BPM/I ocorreu em 03 de abril de 1986, na
Praça Jorge Tibiriçá, s/nº - Centro – Jaú/SP, passando por quatro outros endereços
em 1992, 1996, 2001, respectivamente, e em 2004, no dia 01 de julho, a sede foi
transferida para a Rua Vinte e Quatro de Maio, nº 943, Vila Nova, onde se encontra
até os dias atuais.
26
Dados históricos obtidos do Relatório de Gestão de 2011, ao Prêmio Paulista da Qualidade/2011.
45
3.2 Estrutura operacional
O 27º BPM/I tem suas atividades voltadas ao policiamento ostensivo
territorial e à preservação da ordem pública, conforme preconizam a Constituição
Federal e a Constituição do Estado de São Paulo.
A preservação e o restabelecimento da ordem pública são obtidos por meio
de dois macro-processos que se complementam: o primeiro, de prevenção que visa
à inibição da prática de delitos e de infrações administrativas (prevenção primária e
secundária), e o segundo que visa à cessação dos delitos (dissuasão e repressão
imediata).
O policiamento ostensivo territorial se caracteriza pelo exercício da polícia
ostensiva para evitar a eclosão do ilícito penal e da intranquilidade pública. Refinado
em 2005 e 2007, pelas edições dos programas de policiamento, que são subdivisões
do policiamento ostensivo, voltados a determinados objetivos, ajustáveis ao longo do
tempo, que traduzem a estratégia operacional da Instituição.
São eles: Programa de Policiamento Escolar, Programa de Policiamento
Integrado, Programa de Forças Táticas, Programa de Viaturas Comunitárias,
Programa de Radiopatrulha, Programa ROCAM (Rondas Ostensivas com Apoio de
Motocicletas) e Programa de Trânsito.
O atendimento emergencial: desde 1970, apresenta-se como a ação policial
para o restabelecimento imediato da quebra da ordem pública, por meio do
acionamento do telefone “190" ou diretamente a um policial militar.
Como toda organização pública da administração direta, o 27º BPM/I não
distingue no seu atendimento ao público, as pessoas em função de idade, sexo,
religião, situação econômica, raça, cor de pele, etc., portanto, todas as pessoas que
se encontram na região de atuação, são considerados clientes-alvo.
Os clientes-alvo estão divididos entre os clientes diretos e indiretos,
respectivamente beneficiários da restauração da ordem pública e da manutenção da
ordem pública. O cliente direto é a pessoa envolvida em conflito que gera
intranquilidade, insegurança ou insalubridade pública, exigindo a intervenção da
Instituição para a restauração imediata da ordem violada. E o cliente indireto é o
46
integrante do grupo que envolve todos os cidadãos que necessitam de ações de
manutenção da ordem pública.
O 27º BPM/I em Jaú procura sempre efetuar o policiamento além do que é
esperado pela população, e, principalmente, além do que é esperado pelos
transgressores da lei, razão pela qual tem índices de criminalidade muito baixos,
conforme será visto mais a frente.
Os objetivos desafios a serem atingidos são inúmeros, destacando-se: a
criação de uma Companhia de Força Tática; continuar tendo índices de
criminalidade muito baixos e conquistar o título de cidade mais segura de São Paulo,
com mais de 100.000 habitantes; fortalecer e aperfeiçoar as ações de integração
com órgãos públicos municipais, estaduais e federais, de todos os poderes.
No Relatório de Gestão da Qualidade do 27º BPM/I (2011, p. 10), há
destaque ao risco organizacional externo pela “... fiscalização deficitária por parte do
poder público municipal, junto aos estabelecimentos comerciais (bares,
desmanches, ferros-velhos, fliperamas etc.); ...”.
Dentre as principais estratégias organizacionais do batalhão, destaca-se, a
consolidação da integração com os órgãos públicos, por meio de indicadores de
desempenho, ou seja, dentro do plano de ações de cristalização da utilização do
RAIA, a meta é o acréscimo de pelo menos 5%, no número de confecções anuais do
RAIA 27, para estimular práticas de gestão e foco no estabelecimento de convênios
com a Prefeitura Municipal de Jaú.
Portanto, as principais necessidades e expectativas de cada tipo de cliente e
do próprio 27º BPM/I são, respectivamente: a preservação da ordem pública
prestada ininterruptamente; a paz social; a expectativa do imediato restabelecimento
dela, com o mínimo de trauma social; e a disponibilidade da força de trabalho
capacitada, equipamentos e tecnologia em quantidade e qualidade compatíveis com
a demanda.
3.3 Estrutura organizacional
27
Segundo dados da Seção de Operações do Batalhão (P/3), de janeiro até agosto de 2011 foram elaborados 18 RAIA, na Cidade de Jaú sendo recebidas 02 devolutivas da Prefeitura.
47
Sua área territorial faz divisa com 4º BPM/I, em Bauru/SP, estando
subordinado ao Comando de Policiamento do Interior- 4 (CPI-4) e responsável pelo
policiamento em 10 municípios. Possui 03 Companhias Operacionais, das quais, a
1ª Companhia PM atua exclusivamente na cidade de Jaú, possuindo 04 Pelotões
PM Operacionais, além de um Pelotão de Força Tática/Canil.
Figura 2- Área do CPI-4, região de Bauru/SP.
Fonte: 27º BPM/I- Relatório de Gestão da Qualidade 2011.
A 1ª Cia PM do 27º BPM/I, responsável pelo policiamento na cidade de Jaú,
faz divisas territoriais com as cidades de Barra Bonita, Mineiros do Tietê e Dois
Córregos, todas pertencentes à circunscrição da 2ª Cia PM. E também com as
cidades de Itapuí, Bariri e Bocaina, todas pertencentes à circunscrição da 3ª Cia PM,
Figura 3- Limites territoriais da 1ª Cia PM do 27º BPM/I em Jaú/SP.
Fonte: 27º BPM/I- Relatório de Gestão da Qualidade 2011.
48
A estrutura organizacional da Polícia Militar apresenta o seguinte
organograma:
Figura 4- Organograma do 27º BPM/I para Jaú/SP.
Fonte: 27ºBPM/I.
Segundo a Portaria do Comandante Geral PM Nº 004/01/1128, o efetivo total
fixado do 27º BPM/I é de 360 policiais militares, sendo que na 1ª Cia PM,
responsável pela exclusivamente pela cidade de Jaú, estão fixados 145 policiais
militares, porém existentes são 128 policiais militares.
3.4 Algumas estatísticas
A cidade de Jaú se destaca no Estado de São Paulo por ter sido
considerada, por vários anos consecutivos, como a mais segura do Estado com mais
de 100 mil habitantes, levantamentos realizados pelo Instituto Fernand Braudel29
28
Disponível em <http://www.intranet.polmil.sp.gov.br/organizacao/unidades/3empm/index2.html>. Acesso em: 2 out. 2011.
29 Disponível em <http://pt.braudel.org.br/pesquisas/arquivos/downloads/ranking-grandes-municipios-
alfabetica.pdf>. Acesso em 2 out. 2011.
COMANDO
27° BPM/I
COORDENADOR OPERACIONAL
1ª CIA PM - JAÚ
1° PEL PM NORTE/LESTE
2° PELOTÃO PM
SUL
3° PELOTÃO PM CENTRO
4° PELOTÃO PM OESTE
5° PELOTÃO
FORÇA TÁTICA/CANIL
SUBCOMANDO
27º BPM/I
49
Já no ano de 2011, a tabela 4 apresenta os principais indicadores criminais,
mês a mês, de janeiro a agosto:
Tabela 4- Registro de Ocorrências, até agosto de 2011, em Jaú/SP.
OCORRÊNCIAS REGISTRADAS POR TIPO 2011 ITEM Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Total
HOMICÍDIO DOLOSO 0 2 2 0 0 1 1 1 ... ... ... ... 7
Nº DE VÍTIMAS EM HOMICÍDIO DOLOSO 0 2 2 0 0 1 1 1 ... ... ... ... 7
HOMICÍDIO CULPOSO POR ACIDENTE DE TRÂNSITO
0 2 1 1 2 0 3 1 ... ... ... ... 10
HOMICÍDIO CULPOSO OUTROS 0 0 0 0 0 0 0 0 ... ... ... ... 0
TENTATIVA DE HOMICÍDIO 0 1 0 1 1 0 0 1 ... ... ... ... 4
LESÃO CORPORAL DOLOSA 68 60 48 62 52 54 55 70 ... ... ... ... 469
LESÃO CORPORAL CULPOSA POR ACIDENTE DE TRÂNSITO
41 50 58 75 85 63 67 81 ... ... ... ... 520
LESÃO CORPORAL CULPOSA - OUTRAS 0 0 3 1 0 0 0 1 ... ... ... ... 5
LATROCÍNIO 0 0 0 0 0 0 0 0 ... ... ... ... 0
Nº DE VÍTIMAS EM LATROCÍNIO 0 0 0 0 0 0 0 0 ... ... ... ... 0
ESTUPRO 1 2 0 0 1 1 1 1 ... ... ... ... 7
TRÁFICO DE ENTORPECENTES 7 15 20 10 8 20 13 9 ... ... ... ... 102
ROUBO - OUTROS (1) 17 12 16 16 24 13 12 20 ... ... ... ... 130
ROUBO DE VEÍCULO 0 0 3 2 1 1 2 2 ... ... ... ... 11
ROUBO A BANCO 0 0 0 0 0 0 0 0 ... ... ... ... 0
ROUBO DE CARGA 0 0 0 1 0 0 0 0 ... ... ... ... 1
FURTO - OUTROS 111 171 151 124 163 112 126 163 ... ... ... ... 1121
FURTO DE VEÍCULO 15 14 26 21 16 9 22 10 ... ... ... ... 133
Fonte: SSP/SP, conforme Resolução 160/2001.
Na sequência, a tabela 5 apresenta as taxas de delitos por 100.000
habitantes, elaborada pela Coordenadoria de Análise e Planejamento da Secretaria
de Segurança Pública do Estado de São Paulo, no período de 2000 a 2010:
Tabela 5- Indicadores criminais em Jaú/SP.
Taxa de delito por 100 mil habitantes
Ano Homicídio Doloso Furto Roubo Furto e Roubo de
Veículo
2000 1,79 1.041,19 107,52 113,8
2001 5,27 1.000,25 106,35 132,72
2002 3,44 1.026,02 80,18 125,88
2003 5,91 1.079,52 137,68 86,15
2004 3,32 1.154,85 73,78 130,16
2005 4,88 1.198,53 97,64 113,91
2006 4,01 1.156,26 88,94 15,39
2007 4,73 1.089,74 107,32 77,33
2008 6,94 937,6 90,21 92,53
2009 1,51 1.108,06 137,09 119,67
2010 8,39 1.162,76 147,25 116,73
Fonte: CAP-SSP/SP, conforme Resolução 160/2001.
50
Nota-se nos quadros anteriores, que os indicadores de latrocínios estão
ótimos e homicídios dolosos são relativamente baixos desde 2000, se for
considerado o padrão indicado pela Organização Mundial da Saúde (OMS), o qual
preconiza um patamar aceitável de até 8 casos por 100.000 habitantes. No entanto,
verifica-se forte tendência de acréscimo se for considerado que, já em agosto de
2011, ocorreram 7 casos.
Nota-se ainda, que os casos de acidentes de trânsito ocupam grave
percentual de vítimas fatais, derivadas de culpa dos motoristas, sem contar as
lesões corporais, gerando grande ônus operacional às viaturas PM.
Segundo Kahn e Zanetic (2005, p. 24) o uso e abuso das bebidas
alcoólicas seriam alguns dos principais fatores criminógenos, ou seja, “com a
presença do álcool a violência é potencializada”. Entre outros efeitos, o álcool
diminui a capacidade de raciocínio e motora, além de aumentar a probabilidade de
respostas agressivas do indivíduo na presença de uma provocação. O indivíduo
alcoolizado apresenta déficits na atenção, cognição e na capacidade de julgamento,
ficando mais vulnerável, não apenas à vitimização por agressões físicas fatais, mas
também, a outras situações envolvendo acidentes de trânsito. Sabe-se que álcool e
a violência estão intrinsecamente associados, seja pelos efeitos farmacológicos da
bebida alcoólica seja porque indivíduos violentos ou com intenção da agressão,
adotam comportamentos de risco.
Conforme esses autores:
[...] levantamentos estatísticos realizados nos anos 90 pelo CEBRID – Centro Brasileiro de Informações sobre Drogas Psicotrópicas – estimam que entre 6,6 e 11,2% da população brasileira pode ser considerada dependente de álcool. Entre os jovens do sexo masculino, a prevalência de dependentes de álcool sobe para 23,7%, de acordo com a pesquisa realizada em 2001 nas 107 cidades brasileiras com mais de 200 mil habitantes. Aproximadamente 69% dos pesquisados revelaram ter usado álcool alguma vez na vida, sendo a prevalência elevada mesmo entre adolescentes entre 12 a 17 anos (48,3%) [...] (KAHN; ZANETIC, 2005, p. 27).
E ainda:
Curiosamente, apesar dos mais ricos terem maior prevalência de consumo de álcool, as classes mais baixas são as que vão aos bares e botecos da cidade com maior freqüência. Na classe “E”, por exemplo, aqueles que disseram freqüentar bar ou boteco quase todos os dias somam 15,5%, enquanto os que disseram freqüentar uma ou duas vezes por semana somam 27,9%, totalizando 43,4%. Na classe “D”, essa parcela totaliza 36,6%, enquanto nas classes “A” e “B” os números são de 19,4% a 24,3%. A análise dos dados do Boletim de Ocorrência da Polícia Civil mostra que a maior proporção dessas ocorrências corresponde aos finais de semana, concentrando 50,0% do total de casos: sábado (500 vítimas), domingo (462) e sexta-feira (348). A quarta- feira é o dia com menor número de vítimas
51
(233). Quanto ao horário, é durante a noite e madrugada que ocorre a maior parte dos crimes contra a pessoa (entre 19:00h e 01:00h foram registrados 41,1% dos eventos). Esses dados também possibilitaram o conhecimento do local de ocorrência do evento, tendo sido verificada a coincidência entre local de residência da vítima e local de ocorrência do crime para 50,6% das vítimas. Para 24,0% dos óbitos essas localidades eram próximas e para 17,3% deles, os locais de residência e ocorrência eram diferentes (KAHN; ZANETIC, 2005, p.12-14).
Figura 5- Vitimização na Capital/SP, por final de semana.
Fonte: Revista Veja São Paulo, 15 de novembro de 2006.
Igualmente, concluíram:
De uma maneira simplista, então, pode-se afirmar que com o fechamento desses locais de venda de bebidas alcoólicas, haverá uma redução da criminalidade, porém, muitas outras ações também deverão ser tomadas em conjunto com os diversos órgãos e entidades para que se obtenha o resultado esperado. [...] Estes bares são abertos clandestinamente, sem qualquer licença ou alvará de funcionamento, os quais acabam atraindo parcela dessa comunidade que não tem alternativa de diversão ou ponto de encontro. É também nas periferias, incluindo-se as favelas, onde há uma grande atuação de grupos ligados ao crime organizado, basicamente se sustentando com o tráfico de drogas, cujos consumidores, oriundos dessas comunidades, não raras vezes acabam se endividando e, por não pagarem as dívidas contraídas, são mortos por meliantes desses grupos nos “pontos de encontro”, geralmente bares ou suas imediações. Daí a necessidade da integração dos organismos sociais e policiais para realmente criarem políticas e ações preventivas contra o crime em geral (KAHN; ZANETIC, 2005, p. 34).
Diante do apresentado no levantamento acima, a fiscalização sobre o
seguimento de bares, botecos, lanchonetes, boates, lojas de conveniências junto a
postos de combustíveis, dentre outros; será fundamental para consecução dos
objetivos na redução dos indicadores criminais e de vitimização por acidentes de
trânsito.
52
4 O RAIA e as Ciências Policiais de Segurança e Ordem Pública
4.1 Referências Legais da atuação da Polícia Militar
A União, por meio do Decreto-lei Federal nº 667, de 2 de julho de 1969, cuja
redação foi alterada pelo Decreto-lei nº 2010, de 12 de janeiro de 1983, estabeleceu
o exercício exclusivo do policiamento ostensivo, por parte das Polícias Militares.
CAPÍTULO I Definição e competência
[...] Art. 3º - Instituídas para a manutenção da ordem pública e segurança interna nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal, compete às Polícias Militares, no âmbito de suas respectivas jurisdições: a) executar com exclusividade, ressalvadas as missões peculiares das Forças Armadas, o policiamento ostensivo, fardado, planejado pela autoridade competente, a fim de assegurar o cumprimento da lei, a manutenção da ordem pública e o exercício dos poderes constituídos; b) atuar de maneira preventiva, como força de dissuasão, em locais ou áreas específicas, onde se presuma ser possível a perturbação da ordem; c) atuar de maneira repressiva, em caso de perturbação da ordem, precedendo eventual emprego das Forças Armadas; [...]. (g.n.).
Coube ao Decreto Federal n 66.862, de 8 de julho de 1970 (R-200), que
regulamentou o Decreto-lei n 667/69, afirmar no artigo 2º, "13", a primeira definição
legal de policiamento ostensivo: "Ação policial em cujo emprego o homem ou a
fração de tropa engajados sejam identificados de relance, quer pela farda quer pelo
equipamento, armamento ou viatura".
Necessário se faz indicar o texto legal que conceitua a “ordem pública” e
“perturbação da ordem”, atribuindo competências, conforme o Decreto Federal n.º
88.777, de 30 de setembro de 1.983, que estabelece o regulamento para as Polícias
Militares e Corpos de Bombeiros Militares (R-200):
[...] CAPÍTULO II Da Conceituação e Competência Artigo 2° - Para efeito do Decreto-lei n° 667, de 2 de julho de 1969, modificado pelo Decreto-lei n° 1.406, de 24 de junho de1975, e pelo Decreto-lei n° 2.010, de 12 de janeiro de 1983, e deste Regulamento, são estabelecidos os seguintes conceitos: (...) 21) Ordem Pública - Conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurídico da Nação, tendo por escopo regular as relações sociais de todos os níveis, do interesse público, estabelecendo um clima de convivência harmoniosa e pacífica, fiscalizado pelo poder de polícia, e constituindo uma situação ou condição que conduza ao bem comum. (...)
53
25) Perturbação da Ordem - Abrange todos os tipos de ação, inclusive as decorrentes de calamidade pública que, por sua natureza origem, amplitude e potencial possam vir a comprometer, na esfera estadual, o exercício dos poderes constituídos, o cumprimento das leis e a manutenção da ordem pública, ameaçando a população e propriedades públicas e privadas. As medidas preventivas e repressivas, neste caso, estão incluídas nas medidas de Defesa Interna e são conduzidas pelos Governos Estaduais, contando ou não com o apoio do Governo Federal. (g.n.)
O novo R-200, Decreto Federal n 88.777, de 30 de setembro de 1983, ao
revogar o de n 66.862/70, aperfeiçoou a definição de policiamento ostensivo
acrescentando a extensão dessa competência policial militar e o seu objetivo, da
seguinte forma: "Ação policial, exclusiva das Polícias Militares, em cujo emprego o
homem ou a fração de tropa engajados sejam identificados de relance, quer pela
farda, quer pelo equipamento ou viatura, objetivando a manutenção da ordem
pública" - art. 2, "27".
A Constituição Federal, promulgada em 05 de outubro de 1.988, recepcionou
os preceitos apontados e indica no caput do artigo 144, incisos I a V os órgãos
responsáveis pela segurança pública e em seus parágrafos 5º e 6º, expressa a
competência das Polícias Militares, como atividade principal e cotidiana, a polícia
ostensiva e a preservação da ordem pública além de atuar como força auxiliar
reserva do Exército na defesa territorial.
[...] Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I - polícia federal; II - polícia rodoviária federal; III - polícia ferroviária federal; IV - polícias civis; V - polícias militares e corpos de bombeiros militares. [...] § 5º - às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil. § 6º - As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. [...]
Da interpretação do citado artigo, deduz-se que todos os órgãos
relacionados como integrantes do sistema de segurança pública exercem a
chamada polícia de segurança, e o fazem para preservação da ordem pública, a
incolumidade das pessoas e do patrimônio. E, em outras palavras, a segurança
pública é exercida para atingir a ordem pública, esta é objeto daquela e muito mais
abrangente.
54
Esclarece que enquanto todos os órgãos inclusos no sistema exercem a
segurança para atingir a ordem pública, às Polícias Militares foi conferida
especificamente a competência de preservação desta mesma ordem, uma atuação
excepcional inserida no capítulo constitucional da segurança pública.
Tal inferência é evidente posto que o legislador explicitou as competências
das Polícias Militares (144, § 5º da Constituição Federal) já que o exercício da
segurança pública é função de todos os órgãos integrantes do sistema de segurança
pública mediante o exercício da polícia de segurança.
A Lei Estadual nº 616, de 17 de dezembro de 1974, do Estado de São Paulo
dispõe sobre a organização básica da Polícia Militar, definindo igualmente as
missões exclusivas da Polícia Militar do Estado de São Paulo:
Lei nº 616, de 17 de dezembro de 1974 TÍTULO I
CAPÍTULO ÚNICO Destinação - Missões - Subordinação
Artigo 1º - A Polícia Militar do Estado de São Paulo, considerada força auxiliar, reserva do Exército, nos termos do § 4º do artigo 13 da Constituição da República (Emenda Constitucional nº 1), de 17 de outubro de 1969, organizada com base na hierarquia e na disciplina, em conformidade com as disposições da legislação federal, destina-se à manutenção da ordem pública na área do Estado. Artigo 2º - Compete à Polícia Militar: I - executar com exclusividade, ressalvadas as missões peculiares das Forças Armadas, o policiamento ostensivo fardado, planejado pelas autoridades policiais competentes, conceituadas na legislação federal pertinente, a fim de assegurar o cumprimento da lei, a manutenção da ordem pública e o exercício dos poderes constituídos; II - atuar de maneira preventiva, como força de dissuasão, em locais ou áreas específicas, onde se presuma ser possível a perturbação da ordem; III - atuar de maneira repressiva, em caso de perturbação da ordem, precedendo o eventual emprego das Forças Armadas; (g.n.).
Historicamente, não se falava em “ostensividade” como característica
inerente à atividade de polícia, restringindo-se a aspectos de vigilância30 e serviços
de policiamento31.
Com o passar dos anos, o termo ganhou novos traços de dignidade
conceitual, pois sem essa característica, a atividade de polícia de segurança não se
concretiza, pois não seria possível ser identificada de relance senão devido à
utilização de fardamento, viaturas e equipamentos especiais.
30
LEI FEDERAL Nº 192, de 17 de janeiro de 1936, que reorganizou as Polícias Militares, artigo 2º. 31
DECRETO ESTADUAL Nº 20.910, de 05 de novembro de 1951, que aprova o Regulamento da Força Pública, para o Serviço de Policiamento.
55
A Constituição do Estado de São Paulo, de 05 de outubro de 1989 32 ,
ratificou o prescrito na Constituição Federal, artigo 144, V e §§ 5º e 6º, conforme
segue:
[...] ARTIGO 139 - A Segurança Pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e incolumidade das pessoas e do patrimônio.§ 1º - O Estado manterá a Segurança Pública por meio de sua polícia, subordinada ao Governador do Estado. [...] SEÇÃO III - Da Polícia Militar ARTIGO 141 - À Polícia Militar, órgão permanente, incumbe além das atribuições definidas em lei, a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública.§ 1º - O Comandante Geral da Polícia Militar será nomeado pelo Governador do Estado dentre oficiais da ativa, ocupantes do último posto do Quadro de Oficiais Policiais Militares, conforme dispuser a lei, devendo fazer declaração pública de bens no ato da posse e de sua exoneração.§ 2º - Lei Orgânica e Estatuto disciplinarão a organização, o funcionamento, direitos, deveres, vantagens e regime de trabalho da Polícia Militar e de seus integrantes, servidores militares estaduais, respeitadas as leis federais concernentes.§ 3º - A criação e manutenção da Casa Militar e Assessorias Militares somente poderão ser efetivadas nos termos em que a lei estabelecer.§ 4º - O Chefe da Casa Militar será escolhido pelo Governador do Estado entre oficiais da ativa, ocupantes do último posto do Quadro de Oficiais Policiais Militares. ARTIGO 142 - Ao Corpo de Bombeiros, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil, tendo seu quadro próprio e funcionamento definidos na legislação prevista no § 2º do artigo anterior. [...]
Em âmbito interno, as Normas para o Sistema Operacional de Policiamento
PM (NORSOP) estruturam fundamentalmente conceitos de relevância sobre o tema:
[...] 6.3. Estrutura Fundamental: 6.3.1.de polícia: Trata-se de distinguir polícia ostensiva de polícia de preservação da ordem pública, vez que o legislador não pretendeu ser apenas enfático ao atribuir as missões constitucionais da Polícia Militar. Entendendo-se, pois, que ao estender a atuação da Polícia Militar, definida na lei federal nº 667/69, do policiamento ostensivo (que vem a ser a fiscalização de polícia) para polícia ostensiva (o exercício do poder de polícia lato sensu na modalidade ostensiva, isto é, preventiva), pretendeu o legislador referir-se à atuação preventiva, em todo seu espectro. Por outro lado, baseado no fato de que, em princípio, teleologicamente, o legislador não promoveu redundância de terminologias, então, a preservação da ordem deve significar como normalmente se entende, a restauração da ordem, ou seja, o poder-dever de intervir imediatamente no fato que causa quebra da ordem e restaurá-la pela sua cessação. 6.3.1.1. polícia ostensiva: Conceito abrangente, que envolve atividades de prevenção primária e secundária, as quais são executadas para consecução da segurança pública, tais como policiamento comunitário, radiopatrulhamento e todas as demais que são levadas a efeito pela Polícia Militar a fim de prevenir o cometimento de ilícitos penais ou de infrações administrativas sujeitas ao controle da Instituição.
32
Disponível em http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/constituicao/1989/>. Acesso em: 14 mai. 2011.
56
6.3.1.2. polícia de preservação da ordem pública: É a atividade cometida à Polícia Militar de restauração da ordem pública, envolvendo a repressão imediata às infrações penais e administrativas e a aplicação da lei. 6.3.2. policiamento ostensivo: Compõe-se das ações de fiscalização de polícia, sobre matéria de segurança pública, em cujo emprego o policial militar ou a fração de tropa é identificado de relance, quer pela farda, quer pelo equipamento, armamento ou viatura. É modo de atuar do Poder de Polícia [...].
No entender de Diogo de Figueiredo Moreira Neto:
"A polícia ostensiva, afirmei, é uma expressão nova, não só no texto constitucional, como na nomenclatura da especialidade. Foi adotada por dois motivos: o primeiro, já aludido, de estabelecer a exclusividade constitucional e, em segundo, para marcar a expansão da competência policial dos policiais militares, além do policiamento ostensivo. Para bem entender esse segundo aspecto, é mister ter presente que o policiamento é apenas uma fase da atividade de polícia. A atuação do Estado, no exercício de seu poder de polícia, se desenvolve em quatro fases: a ordem de polícia, o consentimento de polícia, a fiscalização de polícia e a sanção de polícia ... o policiamento corresponde apenas à atividade de fiscalização; por esse motivo, a expressão utilizada, polícia ostensiva, expande a atuação das Polícias Militares à integralidade das fases do exercício do poder de polícia. O adjetivo ostensivo refere-se à ação pública da dissuasão, característica do policial fardado e armado, reforçada pelo aparato militar utilizado, que evoca o poder de uma corporação eficientemente unificada pela hierarquia e disciplina (MOREIRA NETO, 1991, p. 147 e 148).
Lazzarini (1991, p. 6) enquadra a polícia ostensiva como uma atividade
preventiva direta ou especial, que atua sobre as conseqüências das deficiências
individuais e sociais, a fim de evitar as infrações mediante ações de presença e força
dissuasória.
Já a prevenção indireta ou geral, para ele, conjuga aos esforços da Polícia,
ações de Governo e da própria Sociedade, porque atua sobre os fatores causais do
comportamento infracional, portanto, muito mais complexa e profunda do que as
ações diretas.
Para o Moreira Neto:
A prevenção se caracteriza pela previsão; tomada de medidas que tenham como finalidade evitar a violação da ordem jurídica, da incolumidade do Estado, das instituições e dos indivíduos; tanto pode atender a comportamentos como a situações potencialmente perigosas, o que significa que a prevenção de segurança surge como preocupação universal, dever do Estado e de cada um (MOREIRA NETO, 1991, p. 357).
Para Lopes (2003, p. 24), a prevenção se traduziria em “... toda e qualquer
providência para afastar, ainda que potencialmente, os perigos violadores da ordem
pública”.
A prevenção primária se baseia nas ações voltadas ao meio ambiente físico,
arquitetônico e urbanístico de modo geral, bem como, ao ambiente social de risco
57
latente de vitimização e de marginalização. Em suma, busca reduzir
comportamentos desagregadores da coesão social e os comportamentos de risco
dos cidadãos vítimas em potencial.
Detalhadamente, compreende ações de prevenção situacional e de
prevenção social, relacionada aos fatores de risco e de proteção que agem no
ambiente físico e social. Na prevenção social se busca mudanças nas estruturas
sociais, de forma a reduzir a predisposição das pessoas para a prática de crimes e
atos de violência, enquanto na prevenção situacional se objetiva a redução das
oportunidades para a prática de crimes e de violência.
A prevenção secundária se baseia em ações dirigidas às pessoas mais
suscetíveis de praticar crimes e atos de violência, ou seja, voltadas à dissuasão
policial, preventiva e repressiva imediata, típicas de polícia ostensiva e de
preservação da ordem pública, combatendo concretamente as ações criminosas
e/ou limitando seus danos de qualquer espécie. Ou ainda fomenta ações para as
pessoas mais suscetíveis de serem coaptadas pela atividade criminosa, como:
jovens adolescentes e grupos vulneráveis.
E é nesse cenário tortuoso que o RAIA se insere, por otimizar a conjugação
dos esforços perante os órgãos externos à Instituição, na missão de preservação da
ordem pública em sentido amplo.
Como preceitua a Carta Magna “... a segurança pública, dever do Estado,
direito e responsabilidade de todos,...”, o grande valor-fonte ora exposto, reside no
fato de que, embora a atividade de polícia ostensiva (prevenção direta) seja
exclusiva das Polícias Militares, já a prevenção indireta transcende a atuação policial
para que outros vetores atuem concorrentemente na preservação da ordem pública.
Para Da Silva (2010), sumariamente, a segurança pública representaria um
processo, enquanto a ordem pública seria o produto deste mesmo processo. O
primeiro a causa, o segundo o efeito.
Ele entende que a segurança somaria o elemento equilíbrio social aos fatos
ou atividades policiais, mais o ambiente e os valores-fonte para que,
cumulativamente, a ordem pública assuma traço de fenômeno social, próprio da
convivência social democrática. Fazendo-se sempre a relação entre o fato policial e
as atividades estatais de polícia ostensiva.
A segurança pública por ser dever do Estado, erroneamente, sugere ao
senso coletivo, a “responsabilidade exclusiva”, no combate das causas e efeitos da
58
criminalidade e da violência. Mas estabelecer parâmetros de influência e relação da
criminalidade e da violência com a sociedade, identificando suas causas para
adoção de medidas efetivas, eficazes e eficientes contra os fatores que geram o
crime e a desordem social, isto sim, é responsabilidade de todos.
4.2 Referências Teóricas em Criminologia
A criminologia moderna evoluiu sobremaneira em seus referenciais teóricos,
várias são as premissas e perspectivas que caracterizam o crime, o criminoso, a
vítima e o ambiente.
O contexto da criminalidade e da violência não pode ser visto como um
fenômeno extravagante ao convívio social, pois são intrínsecos à natureza humana,
independentemente do nível socioeconômico, raça, etnia, credo religioso ou
ideologia política.
O que se verifica ao longo da História, é o sentido axiológico que possam
assumir em diferentes épocas e sociedades, bem como, os níveis de tolerância legal
e social para o seu enfrentamento.
Os referenciais teóricos de prevenção indireta baseiam-se na obra de José
Maria Rico e Luís Salas (1992), amplamente citada por Paulo Marino Lopes (2003),
a fim de subsidiar didaticamente a postulação do RAIA, como instrumento de
prevenção e combate à criminalidade e à violência.
Obviamente sem pretender esgotar o assunto ou desmerecer as demais
Escolas de Criminologia, mas sim, tão somente melhor delimitação do tema por
questões de mérito e de transversalidade a este trabalho.
4.2.1 Modelo Social
O modelo social de prevenção indireta, basicamente se caracteriza em
programas educativos e de assistência psicológica aos jovens, com ações
59
combinadas de combate à miséria e incentivo à participação familiar na vida política
e social da comunidade.
O Programa Educativo da Polícia Militar “Jovens Construindo a Cidadania
(JCC) tem este viés, que pode fomentar nas comunidades a identificação de
lideranças locais voltadas à observação de irregularidades e incivilidades, em
parceria conjugada aos princípios de polícia comunitária voltada a resolução de
problemas também locais. Como exemplo, a situação de um bar vendendo produtos
inadequados a crianças ou jovens, dentro do perímetro escolar de segurança e que
acaba sendo denunciado pelos próprios alunos da escola à ronda, por acreditarem
nas medidas administrativas e até penais que possam ser adotadas.
O projeto pedagógico do JCC, adaptado às necessidades e requisitos do
Programa “Fiscal da Cidade”, em Jaú JCC, poderia plenamente ser fomentador de
novas lideranças positivas juvenis, exercendo grande impacto no controle social
informal se nas comunidades e bairros da cidade.
Conforme Claudionor Lisboa que abordou o tema:
Na verdade, ninguém pode se considerar alheio à segurança porque quem com ela não se preocupa acaba por contribuir para a insegurança. Assim todos estamos relacionados com a segurança, positiva ou negativamente. Notem que por esse prisma a segurança passa a ser até uma questão cultural necessitando da conscientização de cada indivíduo. Da mesma forma, nas diversas esferas de governo não é apenas a polícia que influencia a segurança, mas sim o desempenho de todos os órgãos públicos, na medida em que obtêm êxito ou fracassam nas políticas públicas que venham a implementar, nas respectivas áreas de competência. O exemplo que está na moda é o da cidade de Nova Iorque, onde a criminalidade baixou devido ao grande engajamento da sociedade e ao maciço investimento do poder público municipal na prestação de serviços básicos nos bairros pobres, de modo a melhorar o atendimento público prestado em escolas e hospitais, além da construção de parques e áreas de lazer, a fim de que a comunidade venha a sentir a presença do governo mais próxima dela. Isso, outra vez, prova que as causas da criminalidade são principalmente sociais e, portanto, é imprescindível que a comunidade e o governo se mobilizem contra a miséria, a falta de educação, a de moradia, a de saúde, enfim contra a falta de infra-estrutura que cria condições favoráveis para que o indivíduo pratique infrações penais. No Brasil, conforme o artigo 30 da Carta Política, a tarefa de atuar socialmente e, portanto, nas causas da criminalidade, foram atribuídas principalmente aos Municípios, e os recursos que lhes são destinados devem ter esse fim, cabendo aos Estados-Membros e à União as funções de polícia, ou seja, a contenção da criminalidade, no tocante aos seus efeitos. Se esse efeitos se multiplicam é porque as suas causas não estão sendo devidamente combatidas e tratadas. Essa é uma constatação inegável (LISBOA, 1997, p. 24).
Nas teorias sociais a assistência se sedimenta na melhoria das relações
institucionais locais que devem estimular o desejo na comunidade em criar
60
ambientes livres de crime e violência, com ações direcionadas em dois níveis
básicos: o individual e o outro coletivo (bairro), visando alcançar um efeito
intencional, dependente da confiança mútua e da solidariedade entre os residentes
Deve ser considerada a desordem social sob integração dos diferentes
órgãos públicos municipais e estaduais, para atender às demandas de zeladoria
urbana, infraestrutura etc.
O Serviço de Assistência Social deve ser estruturado e universal para que as
camadas mais vulneráveis da sociedade, como jovens, dependentes químicos e
pessoas em situação de rua, idosos, etc., tenham a possibilidade de defesa social
adequada e não sejam alvos fáceis para a criminalidade e violência.
O Conselho Tutelar da Infância e Juventude juntamente com os
Conselhos Municipais de Defesa da Criança e do Adolescente (CMDCA) têm papel
essencial de articulação junto aos pais e jovens em situação de risco, prevenindo a
marginalização, a droga dicção e prostituição infantil e juvenil.
4.2.2 Modelo Mecânico
Amplamente ligado a aspectos ambientais e urbanísticos, este modelo
sintetiza várias postulações que relacionam a atividade delitiva derivada da
facilitação que o ambiente físico proporciona.
Neste modelo se enquadram a deterioração ambiental, a desordem e o
caos, que não são necessariamente eventos estáticos, mas sim, dinâmicos e
perpetuadores do processo de “entropia social”, muito validada e exemplificada, em
1982, pelo psicólogo criminologista George Kelling e o cientista político James Q.
Wilson publicaram na revista Atlantic Monthly um estudo inédito, estabelecendo uma
relação de causalidade entre desordem e criminalidade, surge a Teoria das “Janelas
Quebradas” desenvolvida na obra: Broken Windows: the police and neighborhood
safety, de James Q. Wilson e George L. Kelling 3334.
33
Disponível em: <http://www.theatlantic.com//ideastour/archive/windows.html>. Acesso em: 22 set. 2011.
61
Tal teoria é amplamente citada por diversos autores relacionados às
Ciências Policiais de Segurança e Ordem Pública, dentre eles destacam-se
(CARVALHO, 2008) e (VIANNA, 2009), por indicarem ao longo de seus trabalhos, o
RAIA como importante instrumento de correção ambiental e interação institucional.
Segundo (CARVALHO, 2008, p. 37-38), em síntese “... Broken Windows
expressa a importância dos problemas enquanto ainda são pequenos. Outra idéia é
que pequenas desordens levariam a grandes desordens e, mais tarde, ao crime”.
No trabalho de James Q. Wilson (1982), o governo estaria mal equipado
para remediar as raízes do crime, até mesmo aquelas que podem ser identificadas,
pois as pessoas fazem escolhas racionais pelo crime e as políticas públicas
deveriam incidir na decisão delas, aumentando o risco e diminuindo a recompensa.
Nesse cenário, criam-se os fatores implícitos ao aparecimento de pessoas
em situação de rua, desocupados, adictos (viciados em drogas) e até, infratores da
lei, por estarem num ambiente tipicamente degradado e confortável aos seus
interesses diversos (invasão de imóveis desocupados, droga dicção, delinquência
etc.).
No ano de 1996, George Kelling juntamente com Catherine Coles, lançou
obra sobre a esta teoria: “Fixing Broken Windows– Restoring Order and Reducing
Crimes in Our Communities” (Consertando as Janelas Quebradas– Restaurando a
Ordem e Reduzindo o Crime em Nossas Comunidades), demonstrando e trazendo a
relação de causalidade entre a criminalidade violenta e a não-repressão a pequenos
delitos e contravenções.
Portanto, a desordem urbana e social leva à criminalidade, à tolerância a
pequenos delitos ou contravenções, por fim, leva à criminalidade mais violenta.
Igualmente, o RAIA se insere incisivamente nesta tese, ao informar os
órgãos competentes quanto aos casos de quebra dessas “janelas”, Em sentido
figurado ou não, elas representam toda e qualquer falência das instituições sociais e
das ações operacionais e administrativas do aparelho estatal, no controle e combate
da criminalidade e da violência.
Concluiu Wilson (1982), que a desordem provocaria o medo, que atrairia a
criminalidade mais grave, cuja distribuição não será mais aleatória, mas se
34
Disponível também <http://jus.uol.com.br/revista/texto/3730/janelas-quebradas-tolerancia-zero-e-criminalidade>. Acesso em: 29 set. 2011.
62
encontraria em regiões específicas, incisivamente, nas áreas comerciais e centrais,
em detrimento direto da qualidade de vida dos residentes e transeuntes locais.
Outra teoria de prevenção indireta que permanece atual e se baseia no
modelo mecanicista é a Prevenção Criminal Através do Desenho Ambiental
(PCAAA) ou na língua inglesa CPTED- Crime Prevention Through Environmental
Design (Prevenção Criminal Através do Desenho Ambiental)35.
Conceituada e desenvolvida por Oscar Newman, em 1972, no seu livro:
“Espaço Definido: Prevenção do Crime através do Desenho Urbano”,
posteriormente, passou a ser desenvolvido em todo o mundo.
No Brasil, o primeiro autor a escrever a respeito foi Marco Antônio Amaro,
em 2005, trazendo a conceituação de prevenção criminal através da arquitetura
ambiental (PCAAA), como sendo a adoção efetiva de medidas com o objetivo de
reduzir a possibilidade do acontecimento de delitos com mudanças no desenho
urbano, melhorando assim as condições de segurança.
Roberson Luiz Bondaruk (2007) postulou ao longo de sua obra, também
sobre a prevenção do crime através do desenho urbano, sendo o segundo autor a
se dedicar com um livro exclusivamente sobre o assunto. Mostrando a relevância da
temática e o empenho de estudiosos para a qualidade de vida das pessoas.
Segundo Amaro (2005, p. 21), o uso próprio e efetivo do ambiente físico
poderia produzir efeitos comportamentais que iriam reduzir a incidência, o medo do
crime e melhoraria a qualidade de vida da população.
O presente conceito serve de pedra de toque ao ferramental que o próprio
Relatório de Averiguação de Incidente Administrativo preconiza, na medida em que
indica situações predisponentes, como: terrenos baldios, sem muros adequados,
com vegetação densa e sem manejo, sujeita à proliferação de animais peçonhentos
e a esconderijo de infratores da lei.
Igualmente ruas mal iluminadas ou sem iluminação pública, com árvores
sem poda adequada, que limitam a possibilidade de “ver e ser visto” ou ruas sem
pavimentação adequada, ensejando acidentes de trânsito, danos em veículos ou
interceptação abrupta de marginais.
As vantagens da PCAAA (CPTED) é que se baseiam na integração da
estrutura arquitetônica e urbana com a intenção de criar motivação suficiente no
35
Disponível em <http://norcalheal.cnr.berkeley.edu/docs/PHLP_CPTED_Call_Notes.pdf>. Acesso em: 12 mai. 2011.
63
homem para proporcionar condições desfavoráveis à realização da ação criminosa.
Cria também uma cultura de prevenção criminal ou de menos comportamentos de
risco, porque as facilidades da estrutura ambiental são abundantes, ficando o custo
baixo à ação de criminosos.
Outros autores são citados por Bondaruk:
A socióloga americana Elizabeth Wood (COLQUHOUN, 2004, p. 38) em 1961 propôs alguns padrões arquitetônicos para melhorar a segurança de micro-conjuntos residenciais americanos, no estudo Housing Design: a Social Theory (Projetos habitacionais: uma teoria social) sendo considerada por aquele autor, a precursora da Arquitetura contra o Crime, embora a maioria dos demais autores afirme que Jane Jacobs teria este pioneirismo. A antropóloga americana Jane Jacobs, publicou o livro Morte e vida de grandes cidades, em 1961, nos Estados Unidos da América (EUA), onde destacava a importância, entre outros aspectos, da identidade territorial dos bairros e da vigilância natural
36.
Em 1971, o Dr. C Ray Jeffery cunhou a expressão Crime Prevention Through Envirommental Design (prevenção do crime através da arquitetura ambiental), em seu livro Criminal Behavior and the Physical Environment (O comportamento criminal e o ambiente físico), também nos EUA, desenvolvido com base em estudos da National Comission of Causes and Prevention of Violence (Comissão Nacional para as Causas e Prevenção da Criminalidade), desenvolvidos entre 1964 e 1968 (BONDARUK, 2007, p. 33).
Tem papel importante, considerando que esta teoria prestigia também as
questões de acessibilidade e mobilidade urbana, transportes e trânsito e ideais de
arquitetura e urbanismo aplicáveis em ruas, calçadas, praças, pontes, viadutos,
passarelas, semáforos, espaços residenciais, além de abordarem a importância da
zeladoria pública com atenção especial à iluminação e ao paisagismo, dentre outros
aspectos que interferem na fisiologia do comportamento humano.
Um ambiente negligenciado, mais o infrator estimulado pela chance de agir
sobre uma vítima desatenta a esses aspectos de segurança, determinarão a
situação ou o momento exato do “ataque” criminoso.
Eliminar esses fatores ambientais predisponentes faz parte das premissas
desta teoria, mesmo existindo outras estratégias de abordagem da Arquitetura
Contra o Crime, o que mereceria uma pesquisa mais aprofundada, implica numa
eficiente estrutura de zeladoria municipal, com rápida reparação das falhas urbanas,
bem como, fiscalização contínua dos munícipes em suas atividades econômicas.
36
Conceito de Arquitetura contra o crime, onde há uma maior circulação de pessoas, há menores índices de criminalidade, devido ao “ver e ser visto”.
64
Portanto, os efeitos do bairro sobre os resultados sociais são constituídos
por processos sociais que envolvem aspectos coletivos da vida comunitária, o seu
controle e sua respectiva coesão social.
As condições físicas e interações sociais dentro do bairro e a capacidade
dos moradores em defini-lo, gerarão determinado nível de eficácia coletiva, que se
baseia nas características estruturais do ambiente, nas redes sociais formadas, nos
fatores institucionais e organizacionais de interação e integração.
Para Rico e Salas (1992, p. 191 a 262), devem ser considerados o meio
físico que exerce influência sobre o comportamento dos indivíduos, pois quando
dificulta ação do infrator, este se transfere para outro lugar. Outro aspecto é que o
comportamento depende do ambiente físico, social e administrativo, sendo possível
modificá-lo, alterando um desses componentes, por sua vez interferirá ou provocará
alterações nos demais.
O modelo mecânico manifesta-se de quatro formas ou estratégias como
explicam José Maria Rico e Luís Salas:
a. espaço defensável: vinculado às questões urbanísticas, ou seja, a distribuição das obras e benfeitorias no terreno, consistindo na iluminação, derrubada de matagais, construção de muros, cercas, ordenação das edificações (prédios, condomínios, vilas), etc.; b. reforço do objetivo: constitui evolução do espaço defensável, destinando-se a tornar difícil o acesso a locais tidos como objetivo para determinados delitos. Isso através da combinação de sistemas de segurança (vigias, cães, controles eletrônicos, cartões de identificação e acesso, blindagens, etc.); comporta também medidas especiais anti-seqüestros, etc.; c. operação identificação: parte da premissa que a maioria dos roubos e furtos a residências e estabelecimentos comerciais são cometidos por oportunistas moradores no mesmo bairro da vítima, conhecendo suas vulnerabilidades e costumes. Daí para aumentar a probabilidade de prisão dos culpados passou-se, a partir da Califórnia, em 1963, a identificar os objetos de maior valor com gravação interna e externa de números e marcas. No começo essa operação teve êxito considerável, mas atualmente ela está parcialmente neutralizada pelas mudanças constantes dos delinqüentes e falta de colaboração das pessoas que não controlam o registro dos seus objetos. Ainda assim é aplicada em todos os Estados Unidos da América e Canadá (RICO; SALAS, 1992 apud LOPES, 2003, p. 27-28).
A proposta da abordagem aplicada ao espaço urbano segue a filosofia da
Polícia Comunitária, ou seja, de forma simples e acessível fortalece a participação
da comunidade na segurança.
Não se pretende que a comunidade faça o trabalho da polícia, mas adquira
uma cultura de prevenção criminal ou de menos comportamento de risco, porque as
65
facilidades da estrutura ambiental são abundantes, ficando o custo baixo à ação de
criminosos.
4.2.3 Modelo Comunitário
Por último, Rico e Salas, apresentam o modelo comunitário fundamentado
na proposta de que muitos delitos não teriam lugar se as pessoas colaborassem
umas com as outras e principalmente com a polícia. Este modelo requer programas
permanentes de fluxo de informações e educação e se enquadra na filosofia de
Polícia Comunitária:
a. campanhas publicitárias: alertando por folhetos, rádios, TV, etc., as pessoas de uma determinada área, sobre os "modus operandi" dos criminosos em determinadas regiões. b. patrulhas de vizinhos: que voluntariamente se revezam vigiando o bairro e avisando a polícia sobre qualquer atividade suspeita. Não devem ser confundidas com as "gangs" americanas que atuam arbitrariamente. c. associações de bairros ou comitês de bairros: voltadas a incitar as pessoas a identificar os problemas locais de criminalidade, reunindo-se regularmente para troca de informações e repasse delas à polícia. No Brasil esses comitês receberam a denominação de CONSEG (Conselho Comunitário de Segurança) e CONSEB (Conselho de Segurança de Bairro) (RICO; SALAS, 1992 apud LOPES, 2003, p. 28).
A preponderância da desorganização social é o elemento inovador e
mecanismo interveniente específico na relação entre o crime e a estrutura social.
A teoria da desorganização social de Shaw e McKay (1.942) que envolve a
diminuição do papel do Estado no local, mais a constante mobilidade residencial e a
heterogeneidade de etnias, corroborariam para a eclosão do crime, ou seja, fatores
exógenos atuando num determinado espaço geográfico ensejando diretamente o
crime.
Segundo Arruda (2007, p. 359), as relações institucionais deveriam criar o
fortalecimento de Núcleos de Ação Locais (NAL) para a discussão dos dirigentes
policiais locais com os demais órgãos responsáveis pelas políticas sociais e
urbanísticas, visando iniciativas conjugadas num mesmo propósito, a ordenação
local dos espaços com serviços eficazes do aparelho estatal além das medidas de
polícia ostensiva atuante.
66
A crescente urbanização e o esgarçamento do tecido social são barreiras
que dificultam a efetividade das políticas públicas de segurança, pois o controle
social diminui e gera baixa participação e organização popular local.
Relações institucionais fracas ou condescendentes enfraquecem a
capacidade da comunidade em defender-se e proteger os interesses locais, e a
chave para o sucesso é encorajá-la a criar clubes, associações de bairro, instituições
locais e outras organizações e participação das pessoas em grupos formais e
associações voluntárias, tudo para a redução das taxas de vitimização e
delinquência, mesmo que sejam econômica e socialmente frágeis.
Independentemente, do modelo ou teoria homologada nesse arcabouço
teórico, a própria Ciência Física tem condições de tecer explicações sobre o próprio
espaço urbano e sobre as relações sociais, com base em uma das suas Leis
Universais da Termodinâmica - a entropia.
Segundo o Prof. Dr. Mario Bruno Sproviero 37 , Titular da Faculdade de
Filosofia Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo, em entrevista
concedida ao também Professor Jean Lauand, em 10 de julho de 2.001: “... no
problema da entropia ocorre um fenômeno curioso: apesar de ter a máxima
importância, afetando diretamente- a curto, médio e longo prazo - a própria
sobrevivência humana no planeta, tem sido bem pouco divulgada e assim
praticamente ignorada pela opinião pública”.
Citou também, que na Europa fora publicada a tradução atualizada do
clássico “Enthropy”, de Jeremy Rifkin, no qual apresenta “... a tendência universal de
todos os sistemas - incluindo os econômicos, sociais e ambientais - a passar de uma
situação de ordem à crescente desordem”. Portanto, devendo ser discutido por toda
a sociedade, em todos os seus setores e não apenas em círculos especializados de
cientistas.
Citou ainda, que: “o problema da entropia não seria tão destruidor se
tivéssemos outra „visão de mundo‟, pois o consumismo é algo conatural e o
progresso é seu imperativo ético.
Em outras palavras, o consumismo desenfreado de tudo que se possa ter de
mais supérfluo; a insustentabilidade das reservas energéticas ante a demanda de
37
Disponível em <http://www.hottopos.com/vdletras2/mario.htm>. Acesso em: 10 jul. 2011.
67
crescimento, mas sem o progresso sustentável; o individualismo hedonista e
insaciável, enraizado na cultura gananciosa do “ter” em detrimento do “ser”.
68
5 Referências para atuação conjunta: PMESP e Prefeitura de Jaú
5.1 Delimitações para Polícia Administrativa Geral e Especial
Conforme os princípios constitucionais da Administração Pública indicados
no artigo 37 da CF/88 e no artigo 111 da CE/89 de São Paulo, a polícia
administrativa (lato sensu) é uma das atividades exercidas pelo poder público, regida
pelos princípios do Direito Administrativo, incidindo sobre bens, direitos e atividades,
portanto, atinge reflexamente as pessoas.
Conforme Masagão (1977, p. 167), diz que: "polícia administrativa é o
conjunto das limitações, eventualmente coativas, das atividades dos indivíduos,
impostas pela administração a fim de prevenir os danos sociais que dessa atividade
possam resultar".
Para Diogo de Figueiredo Moreira Neto (1990, p. 339), "... a Polícia
Administrativa, em geral, atua em todos os demais campos e disciplina todas as
demais manifestações de liberdades e direitos individuais e dela remanescem todas
as demais formas de atuação preventivas e repressivas, aplicando suas sanções,
executoriamente, sobre as propriedades e atividades das pessoas".
Doutrinariamente, a polícia administrativa divide-se em dois grandes ramos,
ou seja, um de caráter geral e outro de caráter especial, sendo esta sedimentada em
várias atribuições específicas.
Segundo Lopes (2003, p. 36), “... a polícia geral é encarregada da ordem
pública, enquanto a especial está voltada ao uso da propriedade, ao comércio, à
indústria e outras atividades privadas sujeitas ao controle do Estado”.
Segundo Cretella Júnior (1968, p. 62), também citado por Lopes (2003, p.
36), esclarece a distinção entre os grandes ramos: "...Polícia Administrativa geral é a
que tem por objetivo a consecução direta de certos fins preventivos, que não estão
ligados a nenhum outro serviço público ... Polícia Administrativa especial é a que
aparece como acessória a outros serviços públicos ...".
Diante das designações prévias, Lopes:
A combinação dos conceitos emitidos pelos autores supracitados permite-nos concluir que:
69
a. a polícia administrativa geral cuida dos três aspectos da ordem pública - segurança, tranqüilidade e salubridade - sendo, portanto, a polícia da ordem pública. Ex.: polícia de segurança, polícia de costumes. b. a polícia administrativa especial cuida de aspectos específicos da atividade particular - propriedade, edificação, comércio, indústria - nos quais o Estado impõe controles visando o bem comum. Ex.: polícia aduaneira, polícia de uso e ocupação do solo, etc. (Lopes 2003, p.37). (g.n.)
Enfaticamente, o legislador constituinte, destinou atuação exclusiva às
Polícias Militares, no § 5º do artigo 144 na CF/88 e no artigo 141 da CE/89, portanto,
no campo da polícia administrativa geral, sendo a única detentora do monopólio do
uso da força, de que dispõe a Administração Pública, para a aplicação da lei e
preservação da ordem pública, corporificadas em instituições policiais. Já a polícia
administrativa especial, não dispõe desse poderio legal de uso da força para
compelir os administrados ao cumprimento da lei, nem atribuições exclusivas em
relação ao chamado “interesse local”, muito embora exerça, indiretamente,
atividades que impactam na preservação da ordem pública.
Conforme já tratado anteriormente nos referenciais teóricos, todo e qualquer
ato de polícia que vise prevenir o cometimento de infração (penal ou administrativa),
violação dos costumes ou da moralidade pública é considerado de polícia
administrativa. Porém, quando a ordem pública é rompida por qualquer tipo de
infração, o aparelho estatal adota medidas de repressão imediata para restabelecê-
la e ações mediatas repressivas no sentido de buscar a aplicação das sanções de
polícia.
Até então, essas ponderações referem-se à busca de um estado antidelitual,
num processo contínuo de causa e efeito na criminalidade e violência, com
desempenhos de papéis institucionais estanques na persecução criminal,
rigidamente balizados pela lei, no chamado “círculo completo de polícia criminal”.
Contudo, como também visto baixos indicadores criminais não
necessariamente ensejarão uma percepção positiva em relação ao medo, à
desordem e ao caos urbano em que se vive. Daí a importância a ser dada pelas
instituições públicas, aos aspectos e requisitos que geram a “sensação de
segurança” na população em geral.
Obviamente, tais atributos e qualidades quem cria ou determina é a própria
sociedade, dentro de seus parâmetros éticos, morais, de tolerância legal etc. Logo,
essa “sensação” permeia sobremaneira o interesse local, porque os fatos policiais,
criminais ou antisociais, antes de acontecerem em âmbito estadual ou federal,
70
incisivamente, ocorrerão numa casa ou num estabelecimento comercial, em via
pública numa rua ou lugarejo, de um determinado bairro, numa pequena ou grande
cidade.
Não se quer neste momento, indicar ou não a municipalização da atividade
de polícia administrativa de segurança, nas ações polícia ostensiva preventiva e
fardada. Aliás, muito pelo contrário, busca-se sim, a reflexão sobre o modelo atual
de distribuição de competências das polícias administrativas.
Diferentemente da persecução criminal comum, afeta à Polícia Judiciária
(artigo 4º do Código de Processo Penal); o campo da Polícia Administrativa de
Preservação da Ordem Pública é muito mais dinâmico e deve buscar alternativas
legais e regimentais de atuação integrada com as atividades de Polícia
Administrativa Especial.
Não se fala em desvio de finalidade da polícia ostensiva, porque ela se soma
à necessidade de preservação da ordem, ou seja, de mantê-la e/ou imediatamente
restabelecê-la com ações dissuasórias diretas e preventivas indiretas.
Nem muito menos em ferir o pacto federativo nas questões de interesse
local, mas sim, estabelecer novos paradigmas de integração, sem os inconvenientes
de sobreposições de funções ou duplicidades de ações e meios, visando à
combinação de esforços, na busca do bem comum.
As competências da polícia administrativa de segurança devem permear e
atuar efetiva e cirurgicamente, junto aos fatores predisponentes da criminalidade e
da sensação de insegurança, logo policial que está fazendo a prevenção, tomando
conhecimento de infração administrativa quebrando a ordem pública, tem o dever de
reprimi-la imediatamente, fazendo atuar seu poder de polícia.
Seria inadmissível dividir de forma estanque as atividades de polícia
preventiva (administrativa geral) da polícia administrativa especial, impedindo que o
mesmo agente público que executa aquela não possa fazer esta, em caso de
infração administrativa que afeta o interesse local.
Cabe à polícia administrativa, segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto
(1990, p. 338) estabelecer os parâmetros e envidar atuações concretas de modo a
garantir uma convivência social harmônica. Esta desejada harmonia na convivência
social resultará do ajustamento coativo das atividades particulares ao bem comum".
71
5.2 Polícia Administrativa Repressiva Imediata
Se a atividade preventiva é atuação básica da polícia de ordem pública e por
isso sempre existirá, nota-se nas últimas décadas, em especial a partir de 1960, o
crescimento da importância da atividade repressiva.
Diógenes Gasparini (1993, p. 60) valoriza a repressão imediata ao definir
seu modelo de polícia moderna: "A polícia hoje só tem eficácia se estiver distribuída,
estrategicamente, para chegar rápido ao local do ilícito, for bem equipada com
viaturas e comunicações ágeis e puder ser facilmente acionável pelo público. Tudo
aliado a bons arquivos, a competência territorial ampla, ao trabalho analítico do
crime, a formação de pessoal especializado. É nisso que consiste a polícia moderna,
primorosa na rapidez de resposta ao ato criminoso”.
Enquanto Gasparini enfatiza a velocidade de resposta na repressão
imediata, Álvaro Lazzarini ressalta a importância da perfeição e da amplitude da
coleta inicial das provas:
É o policial militar o homem do primeiro combate ao crime. É ele que faz a chamada repressão imediata, que enfrenta o fato no calor dos acontecimentos, sendo, pois o posto avançado da Justiça... Um policial que, ao atender a ocorrência não seja capaz de distinguir entre a preservação do local para a perícia, em casos graves, e a própria ação de busca das provas por sua iniciativa, quando a situação o exigir, não terá mais utilidade, podendo ser substituído facilmente devido ao seu pouco valor (LAZZARINI, 1991, p. 18).
A lentidão ou ineficácia na resposta policial à infração administrativa são
defeitos graves da atividade repressiva imediata (competência da Polícia Militar) que
geram descrença da população, mesmo que essas responsabilidades não sejam da
própria Polícia Militar.
E conforme preceitua Lopes para a melhoria da repressão imediata:
a. nova codificação de ocorrências que estabeleça as rotinas de procedimento e permita a otimização dos meios; b. melhor preparação do policial militar para coleta de provas, incluída nisso a evolução do BO/PM; c. implantação de um sistema de fiscalização hierárquica voltado às funções policiais, privilegiando a coleta de provas (LOPES, 1993, p. 82-96).
Nota-se que dessas indicações feitas há quase 20 anos, o RAIA acaba por
ser um instrumento inovador e específico para a polícia administrativa de
preservação da ordem pública, na repressão imediata às infrações administrativas
especiais, interferindo concorrentemente nos aspectos de interesse local.
72
A doutrina refere a “repressão imediata” ao campo estritamente criminal, o
que não responde às demandas atuais de repressão imediata no campo de polícia
administrativa geral, quando em atendimento de ocorrências que envolvam a polícia
administrativa especial.
Nesse vácuo operacional, não há respostas consensuais, pois a Polícia
Militar não irá se furtar de atender todo e qualquer chamado, mesmo que as
responsabilidades recaiam sobre as competências especiais, mas por outro lado, ao
atendê-las, restam poucas possibilidades de bem resolvê-las, causando baixa
eficiência de meios e, principalmente, tempo, para a atuação de polícia de presença
ostensiva, dissuasório ou repressiva imediata no campo criminal, tipicamente mais
graves.
Na ponta da linha de frente operacional, muitas vezes frustrante ao policial
militar que é acionado pela população e queira bem resolver os problemas, é o
usuário do serviço público, que constata ineficácia da ação deste policial, mormente
sem levar em consideração que a ineficiência dos verdadeiros responsáveis legais, é
que gerou a eclosão da infração administrativa.
Doravante, se estiver municiada de amparo legal e técnico, estendido aos
seus quadros operacionais, a intervenção policial administrativa maximizará inclusive
o aporte municipal em sua capacidade fiscalizatória, neste caso na cidade de Jaú.
Como já mencionado, esperar meramente a melhoria do aparato municipal,
não é viável a curto ou médio prazo, bem como, antiproducente, pois as
necessidades e demandas são variadas e quanto mais graves, requerem o emprego
de força policial.
O melhor preparo do policial militar para determinar a constatação de
infrações administrativas de esfera municipal provas exige ajustes na área de ensino
e instrução, na melhoria do suporte tecnológico informacional na Prefeitura de Jaú e
dotar o RAIA de fé pública ou porque não dizer o próprio Boletim de Ocorrência
Policial Militar (BOPM), eis que, representa o relato do agente público que atendeu
de imediato ao fato infracional in loco, tendo, portanto, as melhores condições de
descrevê-lo e ratificá-lo.
Cabe indicar que a Lei Orgânica Municipal de Jaú no inciso II, do artigo 7º
prescreve que “... é vedado ao Município recusar fé aos documentos públicos”,
abrindo um grande precedente para a aceitação do RAIA ou do próprio BOPM, como
fontes de fiscalização administrativa municipal num eventual convênio firmado.
73
O policial militar no serviço operacional está investido de Autoridade Policial
Administrativa, exercendo o poder de polícia administrativa geral na prevenção das
infrações contra a ordem pública. Trata-se do trabalho de polícia preventiva, calçado
legalmente pelo Decreto-Lei 667/69, artigo 3.º, "b" e Lei 616/74, artigo 2.º, II "atuar
de maneira preventiva...”. Abrange ainda a repressão imediata das infrações
administrativas.
Para o exercício dessa autoridade de polícia administrativa mais ampla pelo
policial militar, houve a necessidade de, primeiramente, dirimir qualquer resíduo de
dúvida sobre a competência da polícia administrativa geral.
Como exceção, há a repressão imediata completa no caso das infrações ao
Código Florestal, matéria em que a Polícia Militar detém competência para realizar o
ciclo completo de polícia administrativa e judiciária, conforme a Constituição
Paulista, no artigo 195 e parágrafo único.
Secundariamente, para a polícia administrativa especial, foram verificados
os textos legais municipais se prescreviam ou não quaisquer atribuições
fiscalizatórias exclusivas aos seus agentes fiscais, nos campos de sua polícia
administrativa especial. E, quer na atual Lei Orgânica de Jaú quer nas Leis
Complementares, que tratam de interesses relevantes à Segurança Pública,
justamente, foi constatada a predisposição ao estabelecimento de parcerias e até
convênios nessas áreas de interesse comum.
5.2.1 Fiscalização de Posturas Municipais
O Poder Executivo Municipal editou a Lei Complementar Nº 366, de 26 de
maio de 2.010, na qual altera a estrutura da Prefeitura Municipal de Jaú e cria na
Secretaria Municipal de Economia e Finanças, o Departamento de Fiscalização de
Posturas que coordenará e controlará todas as exigências da legislação de posturas,
bem como as atividades dos fiscais de posturas.
Segundo Roberto Tauil em seu artigo “Poder de Polícia e a Fiscalização
Municipal” 38:
38
Disponível em <http://www.consultormunicipal.adv.br/novo/admmun/0030.pdf>. Acesso em: 29 mai. 2011.
74
[...] os municípios, em geral, possuem quadros de funções específicas na fiscalização do poder de polícia administrativa especial. São quadros de atuação nas áreas: I– fiscalização de posturas municipais; II– fiscalização de obras de construção civil e outras; III– fiscalização sanitária; IV– fiscalização de meio ambiente; V– fiscalização de transporte (TAUIL, 2006, p. 4).
Para ele a chamada “Fiscalização de Posturas Municipais” abrangeria, entre
outras funções:
I– autorização e funcionamento de estabelecimentos comerciais, industriais etc.; II– uso dos logradouros públicos; III– autorização e controle de propagandas, placas e anúncios nas áreas públicas e frontais aos imóveis; IV– controle dos mercados públicos, feiras e abatedouros; V– autorização e funcionamento de eventos, shows, parques de diversões, circos etc. (TAUIL, 2006, p. 4).
Segundo esse autor, "Posturas Municipais" representaria uma expressão
antiga, já aplicada no período colonial como um conjunto de normas locais que
deveriam ser obedecidas por todos os seus moradores. Agrupava um elenco variado
de dispositivos, desde regras básicas de civilidade, relações trabalhistas e até os
procedimentos que deveriam adotar na construção de suas casas.
Para facilitar o manuseio e a sua leitura, as normas foram aos poucos se
consolidando no formato de um código único, uma consolidação de leis de posturas
municipais, dividido por assuntos.
Todavia ao longo do tempo, os próprios Municípios resolveram distribuir
suas normas jurídicas por assuntos, criando códigos em separado, o Código de
Obras, o Código de Zoneamento Urbanístico, o Código de Saúde Pública e outras
leis, cada qual tratando de sua matéria.
Em sua conclusão, assevera também que o Código de Posturas perdeu a
magnitude da importância de outrora, restringindo-se, praticamente, a regular o uso
dos espaços públicos, o funcionamento de estabelecimentos, a higiene e o sossego
público etc.
Um dos exemplos que Tauil indica no seu artigo, é a proliferação de licenças
de funcionamento de estabelecimentos comerciais. “
Um estabelecimento para funcionar, e dependendo de sua atividade, precisa obter de um mesmo Município, o alvará de funcionamento, o alvará (ou assentamento) da vigilância sanitária, a licença da fiscalização do meio ambiente. E se a atividade for transporte coletivo, adiciona-se a licença da fiscalização de transportes (TAUIL, 2006, p. 5).
Por outro lado, Tauil (2006, p. 5) questiona:
... o alvará é uma licença que gera direitos ao seu possuidor, e uma séria contradição. Afinal, se o Município liberou o alvará de funcionamento, a
75
ausência do alvará de vigilância sanitária, por outro lado, poderia provocar a interdição do estabelecimento? E vice-versa? (TAUIL, 2006, p. 5).
A consolidação das atribuições de poder de polícia municipal, num Código
de Posturas em Jaú seria, portanto, um passo importante para Administração
Pública local, facilitando a compreensão dos regulamentos e simplificando o seu
conteúdo, inclusive para difusão do texto legal e melhor treinamento dos policiais
militares.
Além do que e ao mesmo tempo, todo o quadro de fiscalização municipal de
em cooperação técnica poderia/deveria, no mínimo, atuar em conjunto, agrupado
num mesmo setor e sob direção única, harmônica e eficiente, bem como, em
orientação aos policiais militares nas operações conjuntas
Salvo raras e excelentes exceções, a estrutura administrativa de uma
Prefeitura sofre de profundas distorções operacionais.
Coincidentemente na Administração Pública Municipal de Jaú existe as
contradições citadas por Tauil (2006, p. 5), em seu artigo:
I- vigilância sanitária nada tem a ver com a Secretaria de Saúde, onde, geralmente, está lotada; II- alvará de funcionamento nada tem a ver com a Secretaria de Finanças, onde, geralmente, é liberado; III- fiscal de obras nada tem a ver com a Secretaria de Obras Públicas, ou Secretaria de Urbanismo, onde, geralmente, está lotado; IV- fiscal de posturas nada tem a ver com a Secretaria de Finanças, onde, geralmente, está lotado (TAUIL, 2006, p. 5).
Sugere Tauil, que: “... o melhor caminho seria a criação de uma super
„Secretaria de Fiscalização de Poder de Polícia‟, onde todos os fiscais municipais
estariam agrupados e trabalhariam de maneira multidisciplinar dentro de um plano
unificado de ações, respeitadas as especificidades de cada área”.
Com isso, ganharia a população, já sabendo onde procurar e encaminhar
suas reivindicações e requerimentos. Os processos correriam mais facilmente e as
decisões seriam tomadas sob uma mesma base legal, sob a impessoalidade da
administração pública.
Outras distorções apontadas por Tauil normalmente ocorrem:
I– fiscais de poder de polícia fiscalizando tributos (principalmente as taxas); II– fiscais de poder de polícia reprimindo vendedores ambulantes não autorizados; III– fiscais de poder de polícia interditando estabelecimentos por falta de pagamento de tributos; IV– fiscais de poder de polícia reprimindo arruaças, vandalismos, invasões e ocupações indevidas de prédios públicos e privados (TAUIL, 2006, p. 6).
Por fim, Roberto Tauil fundamenta:
76
A) Agente Fiscal não é, e nem foi preparado, para atuar como policial. O concurso público para admissão de um Agente Fiscal é calcado nos conhecimentos jurídicos e técnicas de fiscalização. Ao contrário do policial, não se exige do Agente Fiscal capacidade e adestramento físico e militar. B) A repressão aos ambulantes não cadastrados e ao transporte não permitido, o ordenamento de passeatas, desfiles e shows nas áreas públicas são atividades pertinentes a guarda municipal (em proteção ao patrimônio público) e aos policiais militares. C) O controle de trânsito nas vias públicas é de competência da Guarda Municipal, ou da Polícia Militar, e não de agentes fiscais de posturas. D) Lançar e cobrar tributos são competências das autoridades fazendárias. A fiscalização e cobrança de tributos competem aos Agentes Fiscais Fazendários ou Tributários, inclusive as taxas. E) Alvará de Funcionamento não é taxa; é uma licença a ser concedida pelo órgão responsável de poder de polícia. O Alvará, portanto, não é de alçada fazendária, mas as taxas decorrentes do poder de polícia, estas sim, devem ser lançadas, cobradas e fiscalizadas pelos Fiscais de Tributos (TAUIL, 2006, p. 6). (g.n.).
O Vereador Dr. Fernando Frederico 39 também tem atuado mediante
requerimentos, cobrando satisfações e providências fiscalizatórias de ofício do Poder
Executivo Municipal e nesse sentido, segue na íntegra:
REQUERIMENTO Nº 250/2010 Atualmente a “Fiscalização de Posturas” do município de Jahu passa por problemas estruturais, os quais vêm trazendo dificuldades no que tange à eficiência e eficácia das atividades dos fiscais. A atuação dessa categoria de fiscais é de fundamental importância para o município, uma vez que agem pontualmente nos casos de infrações à legislação junto às empresas comerciais e industriais no que se relaciona ao alvará de funcionamento, ambulantes, vendedores autônomos, carrinhos de lanches, assim como em questões relativas a ruídos excessivos. A situação de hipossuficiência da “Fiscalização de Posturas” é notória, uma vez que apenas 3 (três) pessoas compõem o atual quadro da categoria, lembrando que uma delas encontra-se afastada. Faz-se necessário esclarecer que a dotação atual dessa categoria de fiscalização é de 10 (dez) elementos e, conforme editais de concursos públicos recentemente publicados, nenhuma vaga para o cargo em referência se buscou suprir, fato este que nos leva a inferir que não haverá modificação na estrutura que ora se apresenta. Temos sido procurados por inúmeros jauenses questionando a fiscalização atualmente exercida pelo Poder Executivo, principalmente em relação à ausência de ações empreendidas para o cumprimento da Lei Municipal nº 4.346/2009, de autoria dos ilustres vereadores Carlos Alexandre Ramos e José Carlos Zanatto, que dispõe sobre os sons urbanos e fixa níveis e horários em que será permitida sua emissão. Diante disso, requeiro, ouvido o douto Plenário e cumpridas as formalidades regimentais, seja oficiado o Senhor Prefeito Municipal para que informe o seguinte: a) Ante a relevância do trabalho prestado pelos fiscais de postura na busca da satisfação das necessidades dos jauenses, pretende o Poder Executivo criar um departamento específico na estrutura administrativa da Prefeitura Municipal? Se sim, qual a previsão para sua criação e a qual secretaria
39 Disponível em <http:// www.camarajau.sp.gov.br>. Acesso em: 2 ago. 2011.
77
municipal tal departamento estaria vinculado? Se não, favor expor as razões. Caso o Departamento já exista, indicar a Lei que o criou. b) Levando-se em conta que, para atuar no campo específico de controle sonoro, os profissionais devem ter formação técnica adequada, os fiscais de postura que atualmente atuam no município têm formação técnica exigida? c) Quais providências foram e/ou serão tomadas para a devida preparação dos profissionais que atuam na fiscalização? Quando elas serão adotadas? d) Quantos aparelhos para medição de som (decibelímetros) existem hoje à disposição dos fiscais? e) Considerando que os aparelhos (decibelímetros) devem ser periodicamente aferidos pelo INMETRO, aquele(s) existente(s) na “Fiscalização de Posturas” passam por aferição periódica? Qual a periodicidade e quando ocorreu a última aferição? f) Quais providências foram e/ou serão tomadas para o cumprimento do disposto na Lei 4.346/2009? g) É pretensão do Poder Executivo aumentar a quantidade de fiscais de posturas? Se sim, quando isso ocorrerá? Se não, favor expor as razões. S.S., 26 de abril de 2010. FERNANDO FREDERICO DE ALMEIDA JÚNIOR Vereador
Nota-se, portanto, a preocupação do representante do Poder Legislativo
Municipal em relação à atividade de fiscalização de postura e de meio ambiente,
requerendo dados e providências quanto ao cumprimento da Lei e sobre a atuação
fiscalizatória.
5.2.2 Fiscalização de Meio Ambiente
Em 30 de setembro de 2009, foi sancionada a Lei Municipal Nº 4.34640, que
dispõe sobre os sons urbanos, fixa níveis e horários em que será permitida a sua
emissão nas diferentes zonas e atividades e dá outras providências. Definiu a
proibição de perturbar o sossego e o bem-estar público e o da vizinhança com a
emissão de sons de qualquer natureza e vibrações que ultrapassem os níveis para
as diferentes zonas e horários, sem o prejuízo da legislação federal e estadual,
prevalecendo a mais restritiva.
No seu Art. 1º, § 3º, inciso VIII, define a poluição sonora como sendo: “toda a
emissão de som que, direta ou indiretamente, seja ofensiva ou nociva à saúde, ao
rendimento do trabalho, à segurança, ao sossego e ao bem-estar da coletividade ou
transgrida as disposições fixadas nesta Lei”.
40
Disponível em <http://www.camarajau.sp.gov.br>. Acessado em: 23 ago. 2011.
78
O artigo 1º, § 4º, estabelece os períodos e horários para efeitos dessa Lei: I -
período diurno, das 07:00h às 16:00h; II – período vespertino, das 16:00h às 19:00h
e III – período noturno, das 19:00h às 07:00h.
O Artigo 7º e § 1º, faculta ao Município, através dos Departamentos de
Fiscalização de Obras e/ou de Posturas, a fiscalização do disposto na presente Lei,
podendo como forma de repressão, autuar os infratores e apreender o material
sonoro resultante da prática infracional.
No § 2º indica que qualquer munícipe, em constatando a afronta ao disposto
na presente Lei, poderá apresentar denúncia ao Departamento de Fiscalização
Municipal que, imediatamente, tomará as medidas cabíveis. E o parágrafo 3º cria o
“DISK PSIU”, visando possibilitar a qualquer munícipe fiscalizar o cumprimento
dessa Lei.
Para a ação fiscalizatória respectivo Departamento fará vistorias sempre que
julgar conveniente e no § 2º do artigo 41, temos que se hover embargo à ação
fiscalizadora, os agentes responsáveis por ela poderão solicitar, diretamente apoio
policial para dar cumprimento à medida ordenada.
Desta forma, não houve a predisposição do legislador em tornar tal
fiscalização municipal exclusiva da Secretaria do Meio Ambiente, muito pelo
contrário, conscita a todos a tal exercício. Nota-se ainda que, acessoriamente, prevê
a possibilidade de requerimento de emprego de apoio policial.
Destaca-se no artigo 43, § 3º, da Lei 4.346 do Município de Jaú, no qual
indica “... se for desrespeitada a interdição ou fechamento administrativo, a
Prefeitura Municipal solicitará auxílio policial para exigir o cumprimento da
penalidade administrativa e providenciará boletim de ocorrência...”. E
relevantemente, o artigo 55, da Lei Nº 4.346 do Município de Jaú, que “.... autoriza o
Chefe do Poder Executivo a celebrar convênios que se fizerem necessários ao
cumprimento desta lei”.
Por derradeiro, o processo de delegação de poder nas atividades de polícia
administrativa especial poderia ser uma grande evolução no cenário da segurança
pública no País, restando apenas atos concretos, por parte do poder público e
político do municipal de Jaú e da Secretaria de Segurança Pública, representada
pela Polícia Militar Estadual.
79
5.3 Poder de Polícia e sua delegabilidade
A maioria dos doutrinadores conceitua o poder de polícia como uma
faculdade do Estado em limitar o exercício dos direitos individuais a favor do
interesse geral, o qual engloba tudo o que se refere à Segurança Pública, à Ordem,
à Economia, à Moralidade e à Justiça. O Código Tributário Nacional (CTN) traz a
definição do poder de polícia em seu artigo 78:
Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Embora o Poder Público tenha o comando nas ações dos seus
administrados, vale salientar o parágrafo único do mencionado artigo, citado por Di
Pietro (2008, p. 108), que enfoca a legalidade na atividade administrativa, pois a
ausência de tal princípio desnatura a força da lei, dos preceitos da Carta Magna; o
poder de polícia, além de pertencer ao regime jurídico-administrativo, está delimitado
pelo caráter impositivo da lei.
Portanto, verifica-se que tudo relacionado ao mundo da Administração
Pública depende de lei; não se concebe, no Direito Brasileiro, criação de algum
dever ou obrigação se não estiver pautado em norma ou ato normativo. Qualquer
passo dado pelo Poder Público necessita de aprovação da lei; o oposto não é digno
nem de discussão, pois fere totalmente o princípio da legalidade, princípio que vela
pela aplicação do poder de polícia de forma justa, concomitante com os princípios da
proporcionalidade e da razoabilidade.
Por essa razão, quando se pensa em legalidade, logo é feito menção ao art.
5º, inciso II, da Constituição Federal que diz: “ninguém será obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. O artigo mencionado reflete a
imagem do princípio da legalidade, porém, não pode ater-se a ele exclusivamente,
pois matérias de ordem pública e de interesse público estão intimamente ligadas ao
cerne da legalidade, e como tal, pertence a este plano o poder de polícia; ou melhor,
todos os atos da Administração Pública.
80
Contudo, o que leva o poder de polícia a ser considerado um ato
administrativo é o objeto a que ele se predispõe a atingir, ou seja, a liberdade e a
propriedade dos administrados, isto é, mesmo que o objetivo seja pugnar pelo
interesse público, este jamais deve aniquilar os direitos individuais dos
administrados, pois existem limites a serem observados. O poder de polícia não
serve como pretexto para invadir o campo dos direitos fundamentais positivados pelo
ordenamento jurídico pátrio.
Segundo Hely Lopes Meirelles:
As liberdades admitem limitações e os direitos pedem condicionamento ao bem-estar social. Essas restrições ficam a cargo da polícia administrativa. Mas sob a invocação do poder de polícia não pode a autoridade anular as liberdades públicas ou aniquilar os direitos fundamentais do indivíduo, assegurados na Constituição, dentre os quais se inserem o direito de propriedade e o exercício de profissão regulamentada ou de atividade lícita (MEIRELLES, 2008, p.135).
Os limites do poder de polícia mantêm uma conexão expressiva com o
interesse social e com os direitos individuais, e espera-se que estejam em contínuo
equilíbrio, para que o poder administrativo possa ser aplicado com eqüidade, sem
excessos. Por essa razão, o poder de polícia, na atualidade, é bastante extensivo no
modo de atuação, uma vez que, desde a Constituição de 1946, já se condicionava o
uso do direito de propriedade ao bem-estar social.
Os meios humanos e materiais empregados no ato de polícia são
componentes de caráter concreto, que advém do poderio policial, quantidade e
qualidade das pessoas e equipamentos, cuja somatória é também chamada de
poder da polícia.
Em relação a esse poderio policial, é preciso dotá-lo de atributos
correspondentes e necessários ao exercício pleno da autoridade policial militar, para
que na “proximidade” ao interesse local, na interface comunitária onde residem os
conflitos concretos, a mediação e as soluções possam ser discricionária e
legalmente resolvidas.
Eficiência na administração pública, embora seja um princípio constitucional,
mas se dissociado da legalidade, não se sustenta e não prospera. Logo, somente o
texto legal respaldará qualquer iniciativa mesmo observados os critérios de
conveniência, oportunidade e justiça.
81
A autoexecutoriedade dos atos administrativos, segundo Celso Antônio
Bandeira de Mello, decorre basicamente de duas iniciais, ou seja:
[...] da previsão expressa na lei sobre a conduta a ser seguida e preveja tal comportamento, bem como, quando a ação pública for tão urgente que demande atuação imediata, por não existir outra maneira igualmente eficaz e expor ao risco sério o interesse público caso não seja adotada (MELLO, 2005, p. 87).
Apesar de ser uma faculdade da Administração Pública em cercear as
atividades particulares em prol do bem comum ou interesse público, direcionar as
próprias decisões sem a intervenção do Judiciário, não pode ser confundido com o
recrudescimento legal, levando a punições sumárias sem o contraditório, visto que
só poderiam ser aplicadas nos casos urgentes, que coloquem em risco a segurança
e a vida das pessoas.
Consoante o analisado, o RAIA perde a sua eficácia jurídica e a operacional,
na medida em que não tem por ele próprio, o condão de ser ato administrativo pleno
e perfeito, aos auspícios da letra Legal
Assim, quando se fala em autoexecutoriedade, remete-se à coercibilidade,
atributo este munido de força mandamental, que a Administração faz uso por meio
da exigibilidade própria da sua estrutura funcional, exigibilidade esta movida de
meios indiretos de coação tais como: a multa ou a não liberação do veículo quando
do não pagamento das multas de trânsito.
Para Mello (2005 apud DI PIETRO, 2008, p. 112), “... o poder de polícia é
visto como uma atividade negativa no sentido de que impõe ao particular uma
abstenção, um „não fazer‟ (non facere)”. Logo, o particular se vê impossibilitado de
agir livremente, consequentemente, ou até mesmo forçosamente, abre mão da sua
liberdade individual, para o Poder Público assim sanar alguma nocividade que
porventura poderia existir com sua pretendida ação.
Amplamente, a Administração Pública exterioriza seu poder de polícia por
atos preventivos, fiscalizadores e repressivos. Atos preventivos seriam os próprios
regulamentos administrativos expedidos no intuito de padronizar certos
comportamentos ou mesmo através das autorizações ou licenças, às quais cabe ao
Poder Público conceder. Os atos fiscalizadores consistem em inspeções, vistorias ou
exames realizados pela Administração, justamente, para ver cumpridos os
regulamentos e as normas pertinentes. Por fim, os atos repressivos fecham o ciclo
82
desta atividade administrativa e consistem na aplicação de sanções pela
desobediência das normas de conduta, previamente impostas aos administrados.
Lopes (2003, p. 59) cita Diogo de Figueiredo Moreira Neto para explicar com
maior profundidade os modos de atuar do poder de polícia, cujo resumo verifica-se a
seguir:
a. ORDENS DE POLÍCIA: são determinações sobre atividades dos particulares em prol do interesse público, dividindo-se em: 1) preceito negativo absoluto: não se faça aquilo que pode prejudicar o interesse coletivo. 2) preceito negativo com reserva de consentimento: não se deixe de fazer aquilo que poderá evitar ulterior prejuízo público. b. CONSENTIMENTOS DE POLÍCIA: são atos administrativos de anuência para o exercício de determinada atividade, constituindo controles prévios da parte do Estado visando o interesse público, geralmente com a forma de alvará, dividindo-se em licença e autorização: Licença: ato administrativo declarativo vinculado. Autorização: ato administrativo constitutivo discricionário. 1) Licença: sempre vinculada à lei. Atendidas todas as exigências legais é obrigatória sua outorga, e não admite revogação. Torna exeqüível um direito preexistente, declarando-o. Ex.: direito de edificação >>> alvará: licença de construção. 2) Autorização: aplicável quando a lei não fixa todas as condições para o consentimento, deixando a juízo da autoridade competente, discricionariamente, estabelecê-las, conforme a oportunidade e a conveniência. Nesse caso não há direito preexistente, assim, a autorização é precária, podendo ser revista e alterada. discricionariamente, a qualquer tempo. Ex.: não há direito de portar arma, mas o Estado pode consentir que se porte um revólver >>> alvará: autorização de porte de arma. c. FISCALIZAÇÃO DE POLÍCIA: destina-se a verificar se as ordens e os consentimentos de polícia estão sendo obedecidos sem abusos, tendo dupla utilidade: 1) prevenção das infrações pela observação das pessoas. 2) repressão das infrações pela constatação dos atos infringentes. A fiscalização pode ser feita "ex officio" pela autoridade competente ou provocada por quem tenha interesse no cumprimento da ordem ou em manter ou revogar certo consentimento de polícia. d. SANÇÃO DE POLÍCIA: ocorrida a infração surge a fase da aplicação da sanção de polícia (sanção administrativa) que pode ser: 1) constrangimento de polícia: compelir a pessoa a fazer ou a deixar de fazer algo, visando o bem comum; 2) pena de polícia: tem o sentido de castigar, ainda que por imposição pecuniária, revelando-se como intervenção punitiva. Observe-se que os constrangimentos, por exigirem uso de força, são próprios da polícia de ordem pública. A sanção de polícia é unilateral, externa e interventiva, obrigando o infrator a corrigir seu ato ou dissuadindo-o de nele persistir. Modalidades de sanção de polícia: multa, interdição, cassação, confisco, destruição de coisas (MOREIRA NETO, 1988, p. 336, 340-343).
A extensão do poder de polícia é muito ampla nos dias atuais, atuando em
diversos setores, de modo a garantir os mais variados interesses da vida em
sociedade, a saber: o trânsito; as posturas municipais; a economia popular; a
segurança e ordem pública; saúde e alimentação; valores culturais, estéticos e
83
artísticos etc. De fato, o âmbito de incidência do poder de polícia mostra-se bem
amplo distribuindo-se por toda a atividade estatal.
Segundo Meirelles (2008, p. 197 a 200), as sanções administrativas a serem
aplicadas pela Administração Pública em busca de sua autotutela, devem ser
previamente fixadas em lei e podem ser: I – pecuniárias (multas); II – restritivas
(interdição de atividade); III – destrutivas (inutilização de gênero alimentício
impróprio ao consumo). É possível que o mesmo fato, juridicamente, possa gerar
pluralidade de ilícitos e de sanções administrativas. Entretanto, as sanções devem
ser escalonadas de modo a causar o menor sacrifício possível ao particular.
Ademais, é na aplicação das sanções que deve ser observado o princípio da
proporcionalidade ou da adequação dos meios aos fins. O que se busca é a
legalidade da sanção aplicada pelo administrador e sua proporcionalidade à infração
cometida.
Sob este prisma que a polícia administrativa posiciona seus variados meios
de atuação, seja mediante ordens e proibições, seja mediante normas limitadoras e
sancionadoras; assim, tem a presença do alvará como forma de licença ou
autorização concedida pela Administração para a realização de determinada
atividade ou exercício de algum direito, como também, tem a fiscalização, mais uma
forma de atuação estatal que está direcionada ao controle de atividades privadas, se
estão sendo executadas dentro dos parâmetros permitidos pelo Poder Público.
Por fim, não se deve esquecer que as sanções impostas pela polícia
administrativa devem ser aplicadas com observância do devido processo legal de
modo a permitir ao administrado o direito à ampla defesa e ao contraditório,
constitucionalmente previstos no art. 5.º, inc. LIV e LV da Carta Magna.
No desempenho de suas funções, o Estado sedimenta e estrutura sua
organização administrativa, constituindo órgãos e definindo competências públicas.
O faz diretamente ou pode prestá-las mediante outros sujeitos, particulares ou não,
conferindo-lhes personalidade jurídica de Direito Privado ou Público,
descentralizando ou desconcentrando as atividades de sua alçada.
Magnificamente, Celso Antônio Bandeira de Mello (2005, p. 133) definiu:
“Então o poder, na competência, é a vicissitude de um dever”. Presta-se para
realizar o fim a que se destinam as competências: satisfazer interesses públicos
(consagrados em lei), ou seja, todos os interesses dos cidadãos considerados
84
“enquanto conjunto”, em perspectiva coletiva, mesmo dizer- Sociedade, ficando
delimitado pelo necessário e suficiente ao cumprimento do escopo da lei.
Segundo o próprio Mello (2005, p. 134-136), a conceituação de competência
emerge como um “círculo compreensivo de um plexo de deveres públicos a serem
satisfeitos mediante o exercício de correlatos e demarcados poderes instrumentais,
legalmente conferidos para a satisfação de interesses públicos”.
E ainda, Mello indica sucintamente suas características e propriedades:
[...] a obrigatoriedade, pois o seu exercício não é de livre decisão do agente titular; irrenunciabilidade, devido seu titular não poder dispensá-la; intransferibilidade, porque não pode ser objeto de transação, cabendo, nos casos previstos em lei, delegação de seu exercício, sem que o delegante perca o poder sobre ela, de retomá-la ou não possa controlar seu exercício pelo delegado; inamodificabilidade seja pela sua restrição ou ampliação de composturas decorridas em lei; e a imprescritibilidade, ou seja, mesmo não ocorrendo hipóteses para sua aplicação, não deixa e nem deixará de existir [...] (MELLO, 2005, p. 135). (g.n.)
Em decorrência, a Lei Federal Nº 9.78441, de 29 de janeiro de 1.999, que
regulamenta o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal
preconiza:
[...] Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos. Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes. Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: I - a edição de atos de caráter normativo; II - a decisão de recursos administrativos; III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial. § 1º O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada. § 2º O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante. § 3º As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado. [...]
41
Disponível em http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.784-1999?OpenDocument.> Acesso em: 26 set. 2011.
85
Em âmbito Estadual, a Lei de Nº 10.177, de 30 de dezembro de 1.998 que
regula o processo administrativo em âmbito da Administração Pública Estadual,
dispõe sobre a matéria, porém sendo anterior e menos descritiva do que a citada lei
federal.
A Administração Pública ao transferir e distribuir suas atividades
administrativas (plexos de competências) que lhes são pertinentes, em âmbito
interno, exerce a desconcentração administrativa. A desconcentração não tira a
unidade nem a identidade monolítica do Estado, pois ainda permanecerá o vínculo
hierárquico no aparelho estatal. Já na descentralização, o Estado age indiretamente
pela atuação de pessoa(s) jurídica(s) distinta(s) dele, mesmo que sejam de sua
criação, sendo a vinculação não mais hierárquica, mas sim, controle.
O Decreto-lei Federal Nº 200, de 25 de fevereiro de 1.967, dispõe sobre a
organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma
Administrativa e dá outras providências:
CAPÍTULO III DA DESCENTRALIZAÇÃO Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada. § 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais: a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução; b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio; c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões. § 2° Em cada órgão da Administração Federal, os serviços que compõem a estrutura central de direção devem permanecer liberados das rotinas de execução e das tarefas de mera formalização de atos administrativos, para que possam concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão, coordenação e controle. § 3º A Administração casuística, assim entendida a decisão de casos individuais, compete, em princípio, ao nível de execução, especialmente aos serviços de natureza local, que estão em contato com os fatos e com o público. § 5º Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou inconveniência, a execução de programas federais de caráter nitidamente local deverá ser delegada, no todo ou em parte, mediante convênio, aos órgãos estaduais ou municipais incumbidos de serviços correspondentes. § 6º Os órgãos federais responsáveis pelos programas conservarão a autoridade normativa e exercerão controle e fiscalização indispensáveis sobre a execução local, condicionando-se a liberação dos recursos ao fiel cumprimento dos programas e convênios. § 8º A aplicação desse critério está condicionada, em qualquer caso, aos ditames do interesse público e às conveniências da segurança nacional. (g.n.)
E em seu artigo 11º preconiza:
86
CAPÍTULO IV DA DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA
Art. 11. A delegação de competência será utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender. (g.n.)
No Estado de São Paulo, a Lei Complementar Nº 7, de 06 de novembro de
1.969, dispõe sobre as entidades descentralizadas
SEÇÃO I Disposições Preliminares
Artigo 1º - O Estado descentralizará os serviços que, por sua natureza ou finalidade, justifiquem autonomia técnica, administrativa, ou financeira. Artigo 2º - A descentralização se efetivará mediante a constituição de: I - autarquias; [...] Artigo 4º - As entidades descentralizadas deverão vincular-se diretamente ou por intermédio de outra entidade também descentralizada, à Secretaria de Estado cujas atribuições se relacionem com a atividade principal que lhe cumpra exercer. Parágrafo único - A vinculação poderá também ser estabelecida com Secretários Extraordinários, ou com órgãos subordinados diretamente ao Governador, desde que investidos em funções de coordenação ou supervisão de programas governamentais.
No que tange as relações com terceiros, as autarquias por serem pessoas
de Direito Público, equivalentes à própria Administração Direta, embora restritas à
índole e ao setor da atividade que lhes sejas afetos, desfrutam das mesmas
prerrogativas genéricas, poderes e, reversamente, sujeições que vinculam o próprio
Estado. Igualmente, seus atos são também atos administrativos e devem ser
revestidos de presunção de legitimidade, exigibilidade e executoriedade, nos
mesmos termos da Administração Direta.
Para que o serviço público possa ser, então, objeto de delegação, é
necessário que sua prestação não tenha sido reservada com exclusividade ao
próprio Poder Público e tenha outorga autorizada por lei que a especifica.
5.4 Meios e eficácia da fiscalização municipal na defesa do interesse público
Como já mencionado, cabe reiterar as diferenças entre as naturezas de
averiguações relatadas pelos policiais militares, pois se forem consideradas as
situações em que envolvem as falhas de execução e atuação do poder público
87
municipal, por exemplo, nos casos de falta de iluminação pública, pavimentação
danificada, má conservação de praças públicas etc.; não seria razoável em última
análise, tipificá-los como “infrações administrativas”, até porque não há qualquer
previsão ou tipificação jurídica, portanto, fora providencial o ajuste da nomenclatura
do relatório para “averiguação de incidente administrativo” em relação ao ente e ao
âmbito público.
Sobre as atividades do ente particular, em âmbito privado, por exemplo: no
uso e ocupação do solo, de bens, propriedades, serviços; caberia perfeitamente o
entendimento anterior quanto à nomenclatura do relatório, ou seja, “averiguação de
indícios de infração administrativa”.
Ou, melhor ainda, o próprio Boletim de Ocorrência PM tem um campo
exclusivo no qual o policial militar assinala se a ocorrência em si, é decorrente de
fato de polícia administrativa ou de polícia judiciária, o que poderia ser perfeitamente
aceitável pela administração municipal, se considerar o BOPM um documento
público dotado, portanto de “fé pública”, conforme preconiza o inciso II, do artigo 7º
da Lei Orgânica de Jaú.
Desta forma, o RAIA poderia ficar afeto prioritária ou especificamente aos
casos que devem ser comunicados à Administração Pública Municipal de Jaú, nas
suas questões operacionais em geral, por exemplo, iluminação pública,
pavimentação da via pública, limpeza urbana, zeladoria urbana em geral.
Já nos casos de infrações administrativas municipais constatadas pelos
policiais militares, o preenchimento do próprio BOPM poderia servir, pois apresenta
todos os campos necessários ao conhecimento do fato (data, hora, local, envolvidos,
croqui etc.), qualificação completa do munícipe, campo para descrição dos fatos e
versões dos envolvidos e respectivas assinaturas em campos próprios.
Outro aspecto importante, é que o BOPM requer numeração de talão de
ocorrência dado pelo COPOM, o qual pode ser controlado, auditado, monitorado e
tabulado eletronicamente, evitando-se novos processos administrativos de controle
de formulários, pois, em ambiente informatizado do SIOPM Web, não há
intervenção humana na manipulação de formulários, gerando grande transparência
e celeridade no processamento dos dados, podendo inclusive ser impresso a
qualquer tempo.
Caso seja interessante à Prefeitura Municipal de Jaú estabelecer o SIOPM
Corp para o controle dos RAIA e/ou dos BOPM recebidos e confeccionados para as
88
infrações administrativas, melhoraria em muito a atual sistemática de envio de
relatórios por mensagens eletrônicas (e-mails).
O policial militar, ao constatar um bar em plena atividade, mas sem o alvará
de funcionamento (nem mesmo com o protocolo de solicitação de alvará), ou fora do
horário permitido, estabelecido em lei municipal ou sem condições sanitárias e
higiênicas das instalações, ou também, que perturba inclusive o sossego público
com a emissão de altos sons, ou ainda, que ocupa irregularmente o passeio público
com mesas e cadeiras; tem condições de avaliar e tipificar faticamente a flagrância
administrativa do particular, podendo então solicitar talão de ocorrência de polícia
administrativa ao COPOM.
Segundo dados do INFOCRIM, de 1º janeiro a 30 de agosto de 2011, foram
registrados 78 casos de Perturbação do Trabalho e do Sossego Público e 21 casos
de Perturbação da Tranquilidade Pública, sendo que cerca de 60% delas, foram em
horários fora do expediente administrativo e 45% aos finais de semana, portanto,
dificilmente, haveria condições operacionais de manutenção de plantões
permanentes.
Outro aspecto importante é que estes números representam as ocorrências
registradas nas Delegacias de Polícia Civil em Jaú, não sendo computados os casos
atendidos pela Polícia Militar, mas resolvidos pelo local dos fatos.
Em relação aos casos de Lesões Corporais Dolosas, em bares, lanchonetes,
boates, motéis, postos de combustíveis e estabelecimentos comerciais, no mesmo
período, foram registradas 31 ocorrências, sendo que 62% foram à noite ou de
madrugada e 53% do total foram entre sexta-feira e domingo, portanto, sem a efetiva
presença de Agentes Vistores de Posturas Municipais pouco se pode avançar no
fechamento desses estabelecimentos caso alguma infração administrativa fosse
constatada.
Pela missão legalista que exerce e o seu conhecimento sobre as leis locais
ou não, dão-lhe respaldo e discernimento para reconhecer ou constatar prontamente
as condutas tipificadas na esfera administrativa, como por exemplo, nos casos
referentes à emissão de poluição sonora perturbando o sossego público e
prejudicando o meio ambiente ou estabelecimentos comerciais sem alvará ou em
desacordo no funcionamento.
Pelo fato de não haver estrutura municipal de fiscalização em Jaú
condizente à demanda, e ainda, porque o policial militar não tem a atribuição
89
delegada para notificar, autuar, fechar ou interditar estabelecimentos comerciais, por
exemplo, cujas atividades estejam em desacordo com as leis, ficam as
possibilidades de que ocorram novas intervenções policiais sem expectativas de
soluções duradouras.
A perturbação do sossego público, que até então estaria em nível de
infração administrativa, poderá tornar-se de fato, uma ocorrência policial mais grave,
se na sua origem não houver uma atuação eficaz do agente público em saneá-la.
Logo, o objeto da averiguação/fiscalização do policial militar não muda, pois
continua atrelado exclusiva e especialmente aos atributos do poder de polícia
administrativa de segurança, reforçados pela proximidade comunitária em prol do
interesse público local.
Se o RAIA atende sobremaneira ao interesse público local, deve-se ajustá-lo
aos padrões de eficiência e eficácia jurídica, para que atinja a relevância requerida
na contenção de atividades particulares anti-socais que demasiadamente diminuem
a sensação de segurança e a qualidade de vida das pessoas.
90
Considerações finais
Considerado um grande precursor de iniciativas voltadas às relações
institucionais interativas e integradas entre a Polícia Militar e o Poder Executivo
Municipal, o RAIA possibilita diagnosticar preventiva e primariamente os diversos
fatores impactantes na criminalidade e violência percebidas pela população.
Contudo, conforme foi verificado, não basta encaminhá-lo aos respectivos
órgãos municipais competentes, esperando que se torne eficaz nas soluções dos
problemas. Até porque, nem todos os aparelhos municipais procedem e respondem
de forma equânime às demandas de suas administrações.
Especificamente, os problemas de interesse da segurança pública,
transcendem barreiras jurídicas e institucionais de forma que o modelo atual de
competências públicas precisa ser reavaliado e adequado à realidade concreta e
atual.
Os mecanismos de administração pública evoluíram muito em termos de
gestão, tecnologia da informação e comunicação, articulação política e esforços
harmônicos em busca de objetivos comuns.
A ampla literatura das ciências sociais, jurídicas e policiais de segurança e
ordem pública não é uníssona em atribuir responsabilidades, definir competências
ou apresentar propostas efetivas para que o quadro da violência no Brasil tenha um
perfil mais esperançoso.
De fato, as iniciativas devem ser pautadas pela integração, pela conjugação
de esforços entre todos os entes federativos, no sentido de bem resolver os
problemas de segurança pública ou amenizar seus efeitos negativos sobre a tão
almejada sensação de segurança, a despeito inclusive dos indicadores criminais.
O interesse público, soberano e universal, deve prevalecer nas políticas
públicas sem, contudo, deixar de propiciar o fomento das atividades particulares
voltadas ao desenvolvimento sustentável da sociedade.
Há significativa sedimentação de competências legais entre os entes
federativos e em seus respectivos órgãos, não permite a necessária
transversalidade e a concorrência cooperativa na busca da preservação da ordem
pública.
91
Não se trata de “socializar responsabilidades e competências”, a ponto de
ninguém ficar responsável por nada, mas respeitando as especificidades das
missões e o aprofundamento técnico, buscar mais do que o “concurso de agentes”,
mister será, respaldar a “concorrência de competências e atribuições me relação ao
ambíguo interesse local”.
Se o agente público (policial militar) pode resolver graus superiores de
complexidade de ocorrências, por que não poderia solucionar as de menor
gravidade? Falta de capacitação técnica e jurídica não seria. Ou apenas mera
formalização legal para conceder-lhe delegação?
Daí emerge a indefinição de responsividade presumida no campo da
segurança pública em âmbito local, pois como foi visto nas teorias de prevenção
criminal, grande é a parcela de contrapartidas possíveis, referentes ao ente
municipal, contudo, obtusamente enviesado no Brasil, para a criação de Guardas
Municipais.
Como já mencionado ao longo deste estudo, não se trata de municipalizar o
policiamento ostensivo, altamente oneroso ao erário municipal, que salvo raras
exceções, não tem condições de mantê-lo sem o prejuízo de outras áreas de
interesse municipal, mas sim, de ampliar o espectro de atuação efetiva da polícia
ostensiva e de preservação da ordem pública para áreas de atuação ligadas ao
exercício da polícia administrativa especial, que tenham relevância para a ordem
pública e para a paz social.
Do mínimo e especialíssimo estado de vigilância à máxima e completa
repressão administrativa imediata para a consecução do estado democrático de
direito, caracterizado pela mitigação ou ausência de infrações administrativas,
mediante a profícua aplicação da lei.
A desconcentração e a descentralização do poder requerem a delegação, a
cooperação mútua, as parcerias e os convênios, cujas fontes são inesgotáveis de
sentido prático para a busca do interesse público e coletivo, inigualáveis a qualquer
ação isolada, desintegrada ou independente.
Tanto os processos decisórios institucionais quanto os ordenamentos
jurídicos têm foco centralizado e genérico, enquanto as demandas cotidianas
orbitam em níveis locais, bem mais específicos. Em círculos concêntricos, seria
como se a atividade de segurança pública em nível mais amplo, não pudesse
92
romper a “blindagem” do núcleo do interesse local, em detrimento da própria
sociedade no escopo maior de atingir o estado da arte de ordem pública.
O poder de polícia de preservação da ordem pública, assim, não o será de
fato, caso não possa aplicar, escalonadamente, as medidas administrativas mínimas
à interrupção da infração administrativa e restabelecer a ordem pública (em sentido
amplo). Nem também, se na proximidade da polícia comunitária, não puder exercer
a repressão imediata eficaz aos que riscam as normas voluntariamente e ao arrepio
da razoabilidade, do convívio social sadio e sustentável.
Também esta outra evidência empírica nas Ciências Policiais, de Segurança
e Ordem Pública é contumaz e precisa de respostas aplicáveis e urgentes.
Como já explicitado, o dever-poder inerente à atribuição constitucional da
Polícia Militar não se universaliza eficazmente quando do exercício pleno da polícia
de preservação da ordem pública, por ser extremamente inespecífica em relação ao
interesse local. As responsabilidades são infindáveis sobre as polícias, sem a
concorrência proporcional de competências legais.
Neste vácuo, a população sem acesso a um serviço público essencial,
digno, inalienável e indelegável, deprecia a Polícia, desacredita a Justiça e, às
vezes, clama ou enaltece quem consiga exercer medidas extremas, violentas,
descabidas e arbitrárias.
A Polícia Militar do Estado de São Paulo não poderá furtar-se de prestar
seus serviços públicos com efetividade, eficiência, eficácia e excelência, dentre
outras características de seu policiamento ostensivo e prescindir da universalidade e
da responsividade.
É preciso respaldar as medidas preliminares, paliativas e mediadoras de
conflitos, presumidamente legítimas e verídicas, após a constatação objetiva da
tipicidade administrativa de fatos praticados pelos administrados, que caracterizam
infrações, incluindo as de caráter especial, pois impactam ou determinam efeitos
nefastos à segurança e à ordem pública.
Após análise comparativa entre a Lei Orgânica da Polícia Militar do Estado
de São Paulo e a Lei Orgânica da Cidade de Jaú nada que obstasse a delegação foi
encontrado, notadamente nas ações de polícia administrativa concorrentes sob o
ambíguo campo do “interesse local” e nas questões de segurança e ordem pública.
Verificadas as leis municipais que tenham enfoque nas atividades de polícia
administrativa especial (postura municipal, meio ambiente, trânsito, obras etc.) e
93
nada que indicasse atuação de caráter exclusivo ou privativo de órgão municipal foi
encontrado ou que não pudesse ser tratado e desenvolvido, mediante convênio ou
termo de cooperação técnica, notadamente, nos assuntos relevantes, influentes,
impactantes ou determinantes à segurança e à ordem pública local.
Constatada a possibilidade da delegação de poderes de polícia
administrativa especial do Poder Público Municipal de Jaú, considerando também as
leis complementares e regulamentadoras, existentes nos âmbitos federal, estadual e
municipal, os “remédios jurídicos” viáveis ao tratamento destas questões serão os
convênios, termos de cooperação ou qualquer tipo de contrato público que
possibilite à Polícia Militar atuar lastreada pela lei.
Como exemplo, os convênios têm sido a forma encontrada para se levar o
direito de trânsito seguro às cidades do Estado. Oportunamente, poderia ser feito em
relação às posturas municipais e ao meio ambiente, pois são, neste momento, as
atividades delegáveis de maior relevância para a consecução dos objetivos da
preservação da ordem pública, quando se verifica o interesse recíproco entre os
convenentes.
Como proposta inicial, a Câmara Municipal de Jaú deverá autorizar o Poder
Executivo a celebrar o convênio com a Polícia Militar atribuindo provável e
genericamente as áreas de interesse.
Após reuniões entre as partes e estabelecidos os planos de trabalhos ao seu
desenvolvimento, o convênio deverá ser minutado em termos mais genéricos, pois o
detalhamento constará no plano de trabalho, incluindo o foco da atividade a ser
delegada, portanto, proponho que os policiais militares de Jaú, atuem sobre as
questões ambientais, contra a emissão de poluição sonora com a utilização de
decibelímetro ou sonômetro, devidamente habilitados para operação destes
equipamentos, durante o atendimento das ocorrências ou por iniciativa própria.
Tal indicação atenderia à demanda operacional aos finais de semana ou em
horários mais noturnos e permitiria a notificação ou autuação dos infratores
administrativos, quer nas questões ambientais, posturais ou de trânsito urbano.
Outra sugestão para delegação de competências seria a fiscalização de
alvarás de funcionamento dos estabelecimentos comerciais ou industriais, bem
como autorizações de uso e ocupação de solo nos casos de comércio ambulante.
Neste caso, a princípio, poderia ser priorizada a atuação no perímetro
escolar de segurança, ou seja, até 100 metros dos estabelecimentos de ensino de
94
Jaú, como escolas públicas de ensino fundamental ou médio, não podendo haver
qualquer tipo de comércio ambulante, nem bares, botecos, fliperamas, etc. Tudo a
ser fiscalizado pela Ronda Escolar, que de ofício cuida das cercanias escolares.
O projeto pedagógico do JCC- Jovens Construindo a Cidadania, adaptado
às necessidades e requisitos do Programa “Fiscal da Cidade”, em Jaú, poderia
plenamente ser fomentador de novas lideranças positivas juvenis, exercendo grande
impacto no controle social informal se nas comunidades e bairros da cidade e,
principalmente, no perímetro escolar de segurança observado pelos próprios alunos.
Na medida em que o policial militar é acionado ou proativamente verifica a
ausência de alvará ou funcionamento em desacordo com a lei, ele preencheria no
próprio BOPM em todos os campos necessários à identificação e qualificação do
munícipe envolvido; suas razões objetivas de constatação da irregularidade; colheria
a versão e assinatura do notificado/autuado e o encaminharia conforme a rotina.
Ao receber o RAIA, o BOPM ou qualquer outro tipo de formulário, eletrônico
ou não, instituído por força do convênio, a Prefeitura Municipal de Jaú iniciaria
igualmente o procedimento administrativo, obviamente, sujeito à ampla defesa e ao
contraditório, para ao final impor ou não sanção administrativa ao munícipe.
Para tanto, a Polícia Militar do Estado de São Paulo poderia disponibilizar o
SIOPM Corp, em cooperação técnica, para a gestão e a convergência de dados e
tecnologia.
Mais do que atrelar os diferentes aspectos de fiscalização municipal ao RAIA
ou a qualquer outro tipo de formulário, o que é passível de destaque, seria o
endosso da “fé pública” atribuída ao trabalho policial militar em si, pois a veracidade
e a legitimidade dos atos de polícia transcendem o mero preenchimento de
formulários.
Reiterando, nos casos em que as naturezas dos despachos de talão de
ocorrências versem sobre falhas de atuação e zeladoria do aparelho público, deveria
ser estritamente adotado, o preenchimento do RAIA (por questões conceituais e
incidentais).
Entretanto, em relação às naturezas de despacho envolvendo atividades e
bens particulares, o próprio BOPM deveria ser aceito, pois é também dotado de fé
pública, tem os campos de preenchimento necessários ao conhecimento do fato,
quem o praticou, em que circunstâncias, assinaturas, etc., podendo ser a inicial do
processo administrativo municipal sancionatório, conforme o caso concreto.
95
No convênio, a aceitação do BOPM em Jaú, como instrumento de
fiscalização, seria outro marco na história da Segurança Pública Brasileira, pois
evitaria rotinas inócuas e burocratizantes.
A minuta de convênio a ser estabelecido entre os participantes deveria
sintetizar os interesses comuns, genericamente, deixando ao respectivo plano de
trabalho, a missão de detalhar e prever os parâmetros das contrapartidas, logo, não
pode ser detalhista ou minucioso o bastante, para gerar nova propositura perante a
Secretaria de Segurança Pública, se algo tiver que ser ajustado ou alterado.
Em relação ao Plano de Trabalho do Convênio Municipal de Jaú proponho
que haja o esforço no processo legislativo municipal em aprovar uma “Consolidação
das Leis de Posturas Municipais”, em sentido amplo, envolvendo outras áreas de
interesse como: meio ambiente, obras, zeladoria urbana, saúde pública etc.
Tal condição facilitaria em muito a integração dos conhecimentos legais à
realidade operacional e seu conteúdo ser incluso no currículo do Estágio de
Aprimoramento Profissional ou nas pautas de reuniões de tropa pronta ou preleções.
Nos convênios não há partes, e sim, participantes com interesses comuns e
coincidentes. Não devendo haver distinções, mas sim, similaridades a serem
sinergicamente desenvolvidas em prol do bem comum.
Refletir sobre o embasamento teórico da prevenção criminal, empiricamente
vivenciada, traz a baila uma nova argumentação para as Ciências Policiais de
Segurança e Ordem Pública.
A adoção do Relatório de Averiguação de Incidente Administrativo, além de
ser marco histórico da Segurança Pública Brasileira, é mais do que mero formulário
a ser preenchido, representa sim, um novo conceito de atuação policial, voltado à
proatividade criativa, ao engajamento solidário e à polícia de proximidade cidadã.
96
Referências
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