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2017
PLAN ESTRATÉGICO DEL
MUNICIPIO DE PAN DE AZÚCAR
2025
Olivia Arrospide
Paula Ferla
Julián González
Ana Inés Sánchez
UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL URUGUAY
i
“La utopía está en el horizonte. Camino dos pasos,
ella se aleja dos pasos y el horizonte se corre dos
pasos más allá. ¿Entonces para qué sirve la utopía?
Para eso, sirve para caminar”.
Eduardo Galeano: Las palabras andantes
ii
Plan estratégico del Municipio de Pan de Azúcar 2025
CONTENIDO
1. Introducción ............................................................................................................ 1
2. Marco conceptual ................................................................................................. 4
2.1. Desarrollo local ................................................................................................ 4
2.2. Planificación estratégica ............................................................................... 9
2.3. Participación ciudadana ............................................................................. 13
2.3.1. ¿Cómo participar? La importancia de la argumentación ............. 17
3. Metodología .......................................................................................................... 22
3.1. Orientaciones................................................................................................. 22
3.2. Estrategia ........................................................................................................ 24
3.2.1. Grupo coordinador ............................................................................... 25
3.2.2. Talleres con el Concejo municipal ...................................................... 25
3.2.3. Talleres participativos ............................................................................ 25
3.2.4. Entrevistas ................................................................................................ 27
3.2.5. Reuniones con actores clave .............................................................. 27
3.3. Etapas y actividades .................................................................................... 28
3.3.1. Preparación, sensibilización y diagnóstico ........................................ 29
3.3.2. Planificación estratégica territorial ...................................................... 34
3.3.3. Sistematización, acuerdos para la gestión del Plan y cierre ........... 37
3.4. Evaluación ...................................................................................................... 39
4. Pan de Azúcar: datos generales ........................................................................ 42
5. Temas prioritarios................................................................................................... 47
5.1. Dimensión socio-cultural .............................................................................. 48
5.2. Dimensión económico-productiva ............................................................. 56
5.3. Dimensión ambiental y de ordenamiento territorial ................................ 68
5.4. Dimensión institucional ................................................................................. 73
6. Visión ....................................................................................................................... 83
7. Objetivos y líneas estratégicas ........................................................................... 86
7.1. Pan de Azúcar Productivo ........................................................................... 88
7.2. Pan de Azúcar Anfitrión ................................................................................ 91
7.3. Pan de Azúcar Natural ................................................................................. 93
7.4. Pan de Azúcar Integrado ............................................................................ 96
7.5. Pan de Azúcar: Marca Territorial ................................................................. 98
7.6. Pan de Azúcar Participativo ...................................................................... 100
iii
8. Propuesta de estructura organizativa para la gestión y el seguimiento del
Plan............................................................................................................................... 104
9. Desafíos ................................................................................................................ 109
10. Anexos .............................................................................................................. 114
10.1. Participantes Grupo coordinador + Concejo municipal ...................... 114
10.2. Organizaciones e instituciones participantes en los Talleres
participativos .......................................................................................................... 115
10.3. Entrevistados ................................................................................................ 116
10.4. Mapeo de Actores/Instituciones del territorio ......................................... 117
10.5 Visiones preliminares ................................................................................... 122
10.6. Materiales consultados ............................................................................... 123
1
1. INTRODUCCIÓN
El presente documento contiene el Plan estratégico del Municipio de
Pan de Azúcar 2025 (Maldonado, Uruguay) elaborado de forma
participativa con los diferentes actores locales, entre diciembre de 2016
y mayo de 2017. El Plan se propone como una herramienta para
contribuir a mejorar la calidad de vida de la población del Municipio y
el nivel de desarrollo del territorio.
Este informe constituye el producto final del proyecto “Planificación
estratégica del Municipio Pan de Azúcar”, financiado a través del
Fondo de Iniciativas Municipales + Local, del Programa Uruguay Integra
de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de Presidencia de la
República. Dicho proyecto fue liderado por el Municipio de Pan de
Azúcar y contó con el apoyo de la Intendencia Departamental de
Maldonado y de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
El equipo de la Universidad Católica del Uruguay fue seleccionado para
llevar adelante el proceso de planificación estratégica participativa en
el territorio. El equipo orientó y asesoró al Municipio en el proceso de
planificación, y promovió y lideró el proceso de participación
ciudadana, considerado como fuente e insumo fundamental para los
contenidos del Plan.
De esta forma, el Plan no es producto del “trabajo de escritorio” del
equipo técnico. Si bien recoge y sistematiza una vasta acumulación de
estudios previos y diversa información estadística disponible sobre Pan
de Azúcar, toma como referencia principal las visiones, preocupaciones
y opiniones de los actores locales. Tampoco es un Plan del o para el
gobierno municipal, sino del y para el territorio de Pan de Azúcar. Es un
Plan participativo, cuyo futuro dependerá del involucramiento de la
sociedad local y del grado de articulación que se logre entre los actores
públicos y privados con capacidad de incidencia sobre el territorio.
De acuerdo a lo estipulado en el proyecto, el Plan estratégico Pan de
Azúcar 2025 abarca los principales problemas y fortalezas del territorio,
la visión de futuro, los objetivos y las líneas estratégicas, así como una
propuesta de estructura para la gestión, seguimiento y evaluación del
Plan. En este sentido, se plantean orientaciones generales y se
recomienda una estructura organizativa que permita desarrollar la visión
y las opciones estratégicas compartidas de cara al futuro. Todo esto
constituye una base sólida desde la cual generar un Plan de acción,
2
que contendrá los programas, proyectos e intervenciones concretas
que materializarán las actuaciones estratégicas aquí planteadas.
3
4
2. MARCO CONCEPTUAL
En este apartado se incluye el marco teórico conceptual que orientó el
proceso de planificación estratégica y la intervención en el territorio.
Toma como referencia tres grandes perspectivas o enfoques: el
desarrollo local, el enfoque estratégico y la participación ciudadana. El
primero de ellos nos ofrece la respuesta a la pregunta del para qué de
la intervención: para orientar los esfuerzos y recursos hacia un proceso
de desarrollo local. El segundo responde a la pregunta de cómo
lograrlo: mediante la planificación estratégica. El tercero remite a la
pregunta de quién participa en la elaboración del plan: la ciudadanía y
los actores locales1.
2.1. DESARROLLO LOCAL
El desarrollo local o territorial puede comprenderse como un proceso
sostenible de crecimiento y cambio estructural orientado hacia la
mejora de la calidad de vida de la población, la generación de empleo
inclusivo y respetuoso del medio ambiente, y la disminución de las
desigualdades sociales.
Al referir al desarrollo local, “estamos aludiendo a procesos complejos a
través de los cuales –por medio de diferentes estrategias– se aumentan
y desarrollan las capacidades de los actores de modo de orientarlos a
la mejora integral de la calidad de vida de la población en sus aspectos
económicos (ingreso, satisfacción de necesidades, trabajo), culturales
(identidad), sociales (integración social, oportunidades de acceso a
salud, educación) y políticos (participación en las decisiones públicas,
legitimidad de los representantes, entre otros)”2.
En la actualidad existe acuerdo en torno al carácter multidimensional y
complejo del fenómeno del desarrollo. Se ha logrado superar la visión
original que asociaba el crecimiento económico al desarrollo,
reconociéndose que el primero es condición necesaria pero no
1 Como se detalla más abajo, esta categoría abarca a los individuos, grupos o
instituciones que actúan en el territorio y que son capaces de influir los procesos
locales. 2 Chiara, M. (2004): “La gestión local. Eslabón perdido de las políticas sociales
orientadas al desarrollo local”, en Civitas – Revista de Ciências Sociais, Vol. 4, N° 2, p.
354.
5
suficiente para el segundo. En este sentido, se entiende que el
“crecimiento del PNB o de las rentas personales puede ser, desde luego,
un medio muy importante para expandir las libertades de que disfrutan
los miembros de la sociedad. Pero las libertades también dependen de
otros determinantes, como las instituciones sociales y económicas (por
ejemplo, los servicios de educación y de atención médica), así como
de los derechos políticos y humanos (entre ellos, la libertad para
participar en debates y escrutinios públicos)”3.
De esta manera, a los factores tradicionales que explican el
crecimiento, en particular a la acumulación de capital físico, se le han
ido agregando el capital humano, el capital social y la innovación
como elementos claves que deben estar presentes en todo fenómeno
de desarrollo.
El territorio constituye un factor fundamental para el desarrollo a una
escala menor al del Estado–Nación. Desde el enfoque del desarrollo
local se sostiene que cada territorio construye su propio desarrollo y que
este no implica un proceso lineal, sino marchas y contramarchas en
donde no existe una única meta o punto de llegada. Al adherir a la tesis
de que el desarrollo no es algo adquirido a partir de impulsos exógenos
ni es resultado solamente de la dotación de factores productivos
(capital, tecnología, inversiones, infraestructuras), se observa la
importancia que cobran las características de las sociedades locales y
fundamentalmente las capacidades de individuos, organizaciones,
colectivos y empresas, así como el tipo de relaciones –formales e
informales- que logran establecerse en el territorio.
Para esta visión, el territorio no es un mero espacio en el cual “suceden
cosas” sino que es una fuente de recursos; un entramado de actores
con distintas iniciativas, expectativas, prioridades y potencialidades;
rasgos identitarios; en síntesis, un espacio concreto que puede ser
determinante en los resultados de un proceso de intervención. Los
territorios y sus sistemas locales de actores tienen diferentes lógicas de
organización, producción, recursos y marcos institucionales que regulan
su actividad. De esta manera, modelos de desarrollo exitosos en un
determinado contexto no necesariamente tendrán los mismos
resultados en otra realidad.
Los actores locales, entendiendo por esto a los individuos, grupos o
instituciones que actúan en el territorio y que son capaces de influir los
procesos locales, son los promotores y protagonistas de los procesos de
3 Sen, A. (2000): Desarrollo y libertad. Buenos Aires: Planeta, p. 19.
6
desarrollo. Por un lado, un actor local puede ser definido como tal si
desarrolla su acción dentro de los límites del territorio. Por otro lado,
también es actor local aquel individuo o colectivo que si bien
pertenece a ámbitos supralocales (departamental, regional, nacional o
internacional) tiene una presencia decisiva en las relaciones locales4.
Desde este segundo aspecto, más que la escala, importa la capacidad
de incidir en los procesos económicos, sociales, culturales, ambientales,
político-institucionales del territorio.
Pueden identificarse distintas categorías de actor local: a) los actores
vinculados a la toma de decisiones (político-institucionales); b) los
actores vinculados al conocimiento (técnicos, expertos, profesionales);
c) los actores vinculados a la actividad económica (empresarios,
emprendedores), y d) los actores ligados a la acción sobre el terreno (la
población y todas sus expresiones activas). Estos actores, que se
mueven por distintas lógicas, están en permanente interacción (unas
veces en oposición y otras veces en sintonía), pero lo relevante es su
papel en la generación de procesos de articulación y negociación que
permitan proyectar el desarrollo del territorio.
Sin embargo, no es suficiente con considerar el ámbito local, el territorio
y sus dinámicas endógenas, sino que también es necesario prestar
atención a lo global. Lo local y lo global son dos dimensiones pertinentes
y necesarias para analizar e impulsar un proceso de desarrollo. El
desarrollo de un territorio es entendido como un proceso permanente
de construcción social a partir de la utilización y potenciación de los
recursos endógenos del territorio, pero tendiendo puentes con actores,
políticas y recursos extra locales.
El desarrollo territorial representa un cambio en la aproximación al
concepto de desarrollo. Implica concebir la construcción del desarrollo
desde espacios locales, potenciando la creación de capacidades
locales sin dejar de lado los factores exógenos.
Este enfoque pone el énfasis en un proceso en el que diversos actores
unen sus fuerzas y recursos para conseguir nuevas formas de
cooperación con el fin de estimular y concretar iniciativas tanto a nivel
económico, social, institucional cultural y ambiental para su territorio.
4 Pírez, P. (1995): “Actores sociales y gestión de la ciudad”, en Ciudades, Red Nacional
de Investigación Urbana, Año 7, N° 28, México.
7
REQUISITOS DEL DESARROLLO TERRITORIAL
Dentro de las posibles estrategias para promover procesos de desarrollo
local se identifican: la mejora de las infraestructuras, de la conectividad
y el acceso a los territorios; el fortalecimiento de los sistemas productivos
territoriales; la mejora de los factores inmateriales del desarrollo, como la
cualificación de los recursos humanos, la adopción y difusión de las
innovaciones y el conocimiento, la capacidad emprendedora, la
información existente en las organizaciones y empresas, la educación
de la población; la promoción del cambio institucional y cultural, la
cohesión del tejido social, y el fortalecimiento de la capacidad
organizativa del territorio, es decir, la gobernanza territorial5.
Por tanto, para lograr mayor competitividad territorial es necesario
elaborar estrategias con el propósito de: aumentar las potencialidades
locales y minimizar las limitaciones; optimizar el uso de los recursos
existentes y generar nuevos recursos propios; procurar el desarrollo
integrado, articulando las realidades urbanas y rurales y las dimensiones
sociales, económicas, culturales y ambientales del desarrollo.
5 Véase: Vázquez Barquero, A. (2005): Las fuerzas del desarrollo. España: Antonio Bosch;
y Madoery, O. (2008): Otro Desarrollo. El cambio desde las ciudades y regiones. Buenos
Aires: UNSAM.
Desarrollo territorial
Visión integral y estratégica del
territorio
Actores con capacidad de
iniciativa
Identidad cultural como palanca del desarrollo
Articulación de actores público -privados en torno
al proyecto colectivo
Articulación local-global
8
En este marco, es necesario fomentar espacios de encuentro,
intercambio y reflexión entre actores, que muchas veces se encuentran
dispersos o no se reconocen como parte de un mismo territorio. Resulta
crucial generar sinergias, promover instancias de deliberación que
permitan arribar a un horizonte consensuado acerca del futuro
deseable para el territorio, una visión compartida que de cuenta de
hacia dónde orientar el desarrollo. Llegar a “mínimos de cooperación”
para alcanzar propósitos en relación con esa visión estratégica
compartida.
Estos procesos de articulación no surgen de manera espontánea, por lo
que se requiere crear las condiciones para que los actores construyan
dichos consensos y pasen a la acción.
En este contexto, debe destacarse el rol que están llamados a
desempeñar los gobiernos locales como agentes centrales del proceso
de articulación entre actores territoriales, extra-territoriales, públicos y
privados, que de alguna manera intervienen en el desarrollo de la
localidad. En efecto, en torno a los gobiernos locales se va
conformando una amalgama de redes horizontales y verticales que
involucran a los distintos niveles estatales y que refuerzan el eje local-
global.
Así, el gobierno municipal es un actor clave en tanto promotor,
facilitador y coordinador del proceso. Necesariamente debe elaborar
un proyecto concertado por lo que el tema central a abordar es la
gestión de las diferencias: entre las particularidades locales y
departamentales; entre el departamento y el nivel nacional; entre los
intereses específicos de la pluralidad de actores participantes y la
necesidad de articular un proyecto colectivo.
El concepto de gobernanza emerge en este contexto, precisamente,
para dar cuenta de esa confluencia entre ciudadanos, actores públicos
y privados. Según esta perspectiva, esta red multinivel debe entenderse
como la base fundamental para la toma de decisiones colectivas y
para la resolución de los problemas comunes. Desde esta aproximación
conceptual, el gobierno local debe jugar el papel central de
coordinador y promotor de la interacción entre todos esos actores6. Su
función articuladora puede apreciarse en tres ámbitos principales de
6 Ferla, P.; González, J.; Silva, L. y Zuasnabar, I. (2016): Panorama del nivel municipal en
Uruguay. Montevideo: UCU-Fundación Konrad Adenauer.
9
acción: el de la productividad y competitividad económica, el de la
integración sociocultural y el de la representación y gestión política7.
2.2. PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
El desarrollo local es un proceso de objetivos múltiples: eficiencia en la
asignación de recursos para la competitividad territorial, equidad en la
distribución de la riqueza y el empleo para la cohesión social y equilibrio
del entorno medioambiental para la sostenibilidad del modelo
productivo 8 . La planificación estratégica es una herramienta
metodológica muy adecuada para el logro del equilibrio entre estos
objetivos simultáneos que, a menudo, aparecen como contrapuestos.
El desarrollo local no es alcanzable mediante una sumatoria de
acciones fragmentadas, sino que requiere una simultaneidad que lo
haga surgir, que lo haga emerger9. De poco serviría realizar acciones
aisladas o incluso una serie de proyectos inconexos, ya que el
“desarrollo territorial debe entenderse como una propiedad emergente,
como una emergencia sistémica de un sistema territorial complejo y con
elevada sinergia”10.
Frente al carácter sectorial y rígido de las técnicas de planificación
tradicionales, el enfoque estratégico propone “una orientación
integradora, consciente del entorno, y sobre todo, comprometida con
la acción. […] Es una formulación pragmática, en la que los objetivos se
determinan en función de las oportunidades del entorno y la relación
dinámica entre los recursos y habilidades disponibles/asequibles y los
obstáculos materiales o culturales que se deberán superar para
alcanzarlos”11.
La planificación estratégica territorial es un instrumento para superar la
fragmentación y la ausencia de proyección local. Permite encauzar la
7 Borja, J. y Castells, M. (2000): Local y global. La gestión de las ciudades en la era de la
información. México: Taurus. 8 Cotorruelo Menta, R. (2001): “Aspectos estratégicos del desarrollo local”, en Vázquez Barquero, A. y Madoery, O. (eds.) 2001. Transformaciones globales, instituciones y
políticas de desarrollo local. Rosario: Ediciones Homo Sapiens. 9 Boisier, S. (2003): “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?”, en Reforma y
democracia, CLAD, Caracas. 10 Ibídem. 11 Cotorruelo Menta, R. (2001): “Aspectos estratégicos del desarrollo local”, en Vázquez Barquero, A. y Madoery, O. (eds.) 2001. Transformaciones globales, instituciones y
políticas de desarrollo local. Rosario: Ediciones Homo Sapiens.
10
participación de los principales actores políticos, económicos, sociales y
culturales de la localidad para elaborar un diagnóstico compartido,
construir una visión viable de su futuro común a mediano y largo plazo, y
seleccionar los objetivos y cursos prioritarios de acción a través de un
esquema concertado de actuación12.
Es una herramienta que ayuda a que las preguntas relevantes sean
planteadas, a que esté disponible la información necesaria y a que el
proceso de toma de decisiones se estructure de tal manera que todas
las iniciativas que se emprendan apunten en una dirección
convergente, provocando un efecto sinérgico.
VENTAJAS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA TERRITORIAL
Un proceso de planificación estratégica debería tener en cuenta los
siguientes aspectos:
• Conocimiento del territorio y su entorno (análisis FODA)
• Delinear los futuros posibles (método de escenarios)
• Construir una visión común: futuro deseado y posible
• Expresar la visión en términos de un modo de desarrollo y un
modelo territorial coherente
• Definir una estrategia territorial (multidimensional y multiactoral)
12 Ibídem.
Ventajas de la planificación estratégica
territorial
•Permite ser más actor que espectador de losacontecimientos, logrando mayor influenciasobre ellos
•Permite una gestión previsora de los problemas yno solo una gestión reactiva
•Se apoya en la visión estratégica del territorio(global, integradora, prospectiva)
•Formula objetivos prioritarios y concentra recursoslimitados en temas y factores claves
•Establece un proceso continuado y sistemáticode adopción de decisiones, promoviendo lacoordinación institucional y la iniciativa privada
•Es un instrumento positivo de movilización social.Genera consenso, compromiso y desarrolla unestilo propio para el desarrollo del territorio
11
• Difundir la visión y la estrategia (apropiación social e imagen)
• Adoptar compromisos de acción
• Crear espacios interinstitucionales para la promoción y el
seguimiento
Varias son las fases a recorrer a la hora de poner en práctica un proceso
de planificación estratégica para el desarrollo territorial 13 . A
continuación se detalla brevemente cada una de estas etapas.
FASES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA TERRITORIAL
A. Preparación y lanzamiento. Básicamente consiste en la
organización del proceso de planificación que regirá las fases
subsiguientes. Algunas de las actividades de esta etapa son: la
definición de los propósitos más generales del plan, la constitución
del equipo técnico necesario, la adaptación de la metodología a
las particularidades del caso concreto, el diseño de la forma
organizativa que se adoptará para la elaboración del plan
(instancias, metodología, participantes, etc.) y también el diseño
de la estrategia de comunicación.
13 Lo que sigue es una adaptación del planteo de Cotorruelo Menta, R. (2001).
A. Preparación y lanzamiento
B. Diagnóstico C. Visión
D. Objetivos y líneas estratégicas
E. Plan de acción: programas,
proyectos, acciones
F. Sistema de monitoreo y evaluación
G. Implantación
12
B. Elaboración del diagnóstico. El objetivo de esta etapa es detectar
y explicar los principales problemas, identificar las causas
estructurales y coyunturales, los efectos y los actores involucrados.
Es un momento analítico o empírico donde se realiza el análisis
situacional y la investigación de problemas. Si bien algunos
enfoques dividen el diagnóstico en dos etapas: exploración del
medio y diagnóstico estratégico, preferimos unificar esta etapa en
función del objetivo común de las actividades que la integran. La
exploración inicial del medio permitiría obtener un listado inicial
de temas críticos o prioritarios sobre los cuales trabajar en
profundidad en el diagnóstico estratégico.
En esta fase se realiza tanto el análisis interno, relevando fortalezas
y debilidades de las distintas dimensiones del territorio (lo que
constituye el potencial de desarrollo), como también el análisis
externo, identificando oportunidades o amenazas del entorno
(posicionamiento territorial).
El cierre del diagnóstico abre la etapa de planificación
propiamente dicha. Es una etapa proyectiva o normativa, que
implica formular la visión, definir objetivos y estrategias. Una vez
concluida esta etapa, se diseña un plan de acción: políticas,
programas y proyectos, con sus correspondientes recursos y
responsables. Los puntos subsiguientes detallan estos pasos.
C. Construcción de la visión. Es el momento en que los actores
territoriales consensuan y formulan con claridad lo que quieren
lograr en el futuro. Son los deseos, las aspiraciones, las
expectativas, los cambios a lograr a partir de lo que son y tienen
en el presente. Describe el futuro deseable y posible de ser
alcanzado, una utopía concreta. En la medida en que expresa el
rumbo para la acción no debe ser ni muy general ni muy
específica. Las preguntas orientadoras son: ¿cómo queremos que
sea nuestro territorio en el futuro? ¿Hacia dónde queremos ir?
D. Formulación de los objetivos y líneas estratégicas. Los objetivos,
que deben ser realistas, son los que de algún modo desagregan
la visión. Las estrategias o líneas de acción son las grandes
opciones, los caminos o formas que permitirán alcanzar los
objetivos (en el mediano y largo plazo).
E. Elaboración del plan de acción. Implica la delimitación de
políticas, programas y proyectos, así como la definición de los
13
recursos, los plazos y los responsables (tanto los involucrados en la
gestión como aquellos con los que se deberá articular).
F. Diseño del sistema de información. Conlleva la definición de
indicadores y medios de verificación, la definición de los
responsables y frecuencias de las mediciones. En definitiva, se
trata de diseñar un sistema que permita valorar en qué medida se
lograron los objetivos definidos.
G. Implantación del plan. Implica la toma de decisiones, la fijación
de prioridades, la gestión y la organización de la estrategia, el uso
de recursos, el manejo de los tiempos y el seguimiento y
evaluación14.
2.3. PARTICIPACIÓN CIUDADANA
El resultado de todo el proceso de planificación estratégica queda
plasmado en un Plan que, como tal, decide sobre los lineamientos
estratégicos que habrán de orientar el futuro del territorio y su gente
(independientemente del posterior impacto que efectivamente tenga
esa decisión). Según el enfoque del desarrollo local que hemos
planteado más arriba este tipo de decisiones públicas -tan caras al
futuro del territorio-, necesariamente requieren de la apertura de
canales de participación para los actores locales. Desde esta
perspectiva, la participación se entiende como una forma para que la
ciudadanía pueda "ganar control sobre la propia situación y el propio
proyecto de vida mediante la intervención en decisiones que afectan el
entorno vital en que dicha situación y proyecto se desenvuelven”15.
Sin embargo, el hacer intervenir a la ciudadanía y a las organizaciones
locales en la toma de este tipo decisiones desencadena toda una serie
de alternativas, potencialidades y desafíos que es necesario tomar en
consideración.
Las perspectivas que sostienen las virtudes de los modelos participativos
enfatizan que estos producen mejores resultados que los enfoques
14 El proceso de planificación estratégica Pan de Azúcar 2025 abarca los principales
problemas y fortalezas del territorio, la visión, los objetivos y las líneas estratégicas, así
como una propuesta de estructura para la gestión, seguimiento y evaluación del Plan. 15 Hopenhayn, M. (1998): “Nuevas relaciones entre cultura, política y desarrollo en
América Latina”, en Aspectos sociales de la integración, V 4, pp. 65-77. CEPAL.
14
burocráticos, paternalistas o autoritarios16. Desde el punto de vista de la
gestión, algunos de los argumentos esgrimidos a favor de la
participación son: el incremento de la eficacia y la eficiencia, la mejora
de la calidad de las decisiones (incorporan valores públicos, se nutren
de conocimientos sobre la realidad local, se ajustan a las necesidades
reales y prioridades de la comunidad), la generación de consenso y la
reducción de las resistencias, el desarrollo de una “gestión adaptativa”
y la mayor sustentabilidad de los resultados. Esta línea argumentativa
sostiene que al participar los ciudadanos se sienten corresponsables, se
apropian y, por lo tanto, tienden a defender con más energía los
productos de las decisiones colectivas.
En otro sentido, la participación de los ciudadanos se considera
deseable ya que puede contribuir a la reducción del clientelismo,
aumentar la transparencia, desarrollar la confianza en las instituciones y
ampliar la base de legitimidad del gobierno. Con ello, la participación
puede generar un escenario propicio para que la gestión se oriente
hacia el interés general y no hacia intereses corporativos o particulares.
Otras perspectivas enfatizan que los espacios de participación operan
como escuelas de ciudadanía, promoviendo el desarrollo de
habilidades y virtudes cívicas en aquellos que participan: solidaridad,
tolerancia, responsabilidad, respeto, conocimientos, capacidad
organizativa. Al mismo tiempo, la participación ciudadana permitiría
lograr una mayor justicia social, habilitando a que grupos excluidos
formen parte de la toma de decisiones, lo que redundaría en una
distribución más justa de bienes, servicios y recursos públicos.
Más allá de las particularidades y objetivos específicos que se persigan
con la apertura de espacios de participación, existe un consenso
general en la consideración del ámbito local de gobierno como el
ambiente más propicio para activar este tipo de experiencias. En tal
sentido, puede afirmarse que la única unidad de gobierno que posibilita
prácticas participativas efectivas es la de la pequeña escala, en tanto
que abre las puertas al diálogo y la interacción cara a cara 17 .
Adicionalmente, la proximidad del contacto y la cercanía entre
gobernantes y gobernados que permite la participación ciudadana en
la menor escala territorial se conciben como factores fundamentales
16 Chávez, D. (2011): “Polis y Demos. El marco conceptual de la democracia local
participativa”, en Falck, A. y Paño Yáñez, P. Democracia Participativa y Presupuestos
Participativos: Acercamiento y Profundización sobre el debate actual. Proyecto
Parlocal. 17 Font, J. (2001): “Introducción”, en Id. (Coord.): Ciudadanos y decisiones públicas.
Barcelona: Ariel.
15
para la revalorización del vínculo democrático 18 . Esto último resulta
particularmente importante en el contexto de los gobiernos municipales
uruguayos, cuyas leyes fundantes (N° 18.567 y 19.272) hacen mención
explícita a la vocación participativa que, como principio, ha de orientar
su desarrollo19.
Desde luego que activar un proceso participativo de toma de
decisiones puede ser más costoso en el corto plazo que otras formas de
decisión; no obstante, es muy probable que sus resultados resulten más
eficientes en el largo plazo. Particularmente, en el contexto de una
planificación estratégica podrían apuntarse algunos aspectos positivos
que se propician con la apertura de espacios participativos:
ASPECTOS POSITIVOS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN UN PROCESO DE
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
En este marco, es posible advertir como un signo de nuestra época la
valoración de la participación ciudadana y de la sociedad civil
organizada como algo intrínsecamente positivo para la construcción
democrática. Tanto en el ámbito político como en el ciudadano o en el
18 Ferla, P.; González, J.; Silva, L. y Zuasnabar, I. (2016): Panorama del nivel municipal en
Uruguay. Montevideo: UCU-Fundación Konrad Adenauer. 19 Art. 3, Inc. 4; Art. 5; Art. 13, Inc. 19 y Art. 16.
Legitimidad de lo acordado en el Plan estratégico
Inclusiónde perspectivas, demandas y propuestas
que, de otra forma, no serían incorporadas o priorizadas
Apropiacióndel Plan estratégico por parte de los actores locales y de la ciudadanía
Fortalecimiento del gobierno local
como el gran articulador de miradas sobre el desarrollo del territorio y su futuro
16
académico, la participación “vende”20 muy bien y, especialmente en
las últimas décadas, ha llegado a constituirse en una categoría
predilecta del lenguaje de lo políticamente “correcto”. No obstante,
ese “imperativo participativo” esconde una extrema variedad de
proyectos ideológicos y de intereses políticos así como de conceptos
distintos de democracia, participación y ciudadanía21. En este contexto,
resulta cada vez más evidente la necesidad de definir con precisión los
espacios, mecanismos, objetivos y alcance de la participación que se
pretende impulsar22. Es decir, para que la participación despliegue los
efectos positivos que se esperan, es fundamental clarificar y explicitar el
alcance de la participación que la ciudadanía va a tener en el
proceso, así como la forma específica en la que podrá incidir en la
construcción de la decisión.
Con estas precauciones en mente, en términos muy generales, la
participación puede comprenderse como un proceso donde la
población que formalmente no es parte de la estructura de gobierno,
interviene para incidir en la toma de decisiones sobre asuntos públicos
que afectan a la comunidad23.
Bajo esta definición general, las formas de participación pueden ser
clasificadas en niveles según el grado de poder efectivo que las
estructuras formales de gobierno delegan en los participantes de estos
ámbitos. Así, los procesos participativos pueden implicar escenarios de
información, consulta, decisión, gestión, control, etc.24
20 Font, J. (2001): “Introducción”, en Id. (Coord.): Ciudadanos y decisiones públicas.
Barcelona: Ariel. 21 Blondiaux, L. (2013): El nuevo espíritu de la democracia. Actualidad de la
democracia participativa. Buenos Aires: Prometeo. 22 Massal, J. (2010): “Democracia participativa: desafíos y desencantos en el siglo XXI”,
en Análisis Político, N° 69, Bogotá, pp. 79-91. 23 Esta definición es una adaptación de la que proponen Navarro Yañez y Pérez Yruela,
para quienes: “participación ciudadana es todo proceso político por el que los
miembros de una comunidad política determinada toman parte en el proceso de
definición, elaboración y ejecución de las políticas públicas, y por tanto, en el proceso
de toma de decisiones que afectan a la comunidad”. Véase: Navarro Yañez, C. y
Pérez Yruela, M. (1994): “Participación ciudadana en los municipios: algunas
propuestas sobre enfoques teóricos y metodológicos. Aplicación al caso del municipio
de Córdoba”, Documento de Trabajo, Nº 94-15, Instituto de Estudios Sociales
Avanzados (IESA). 24 Véase, Grau, M.; Moreno, E.; Saenz, J. y Íñiguez-Rueda, L. (2009): “Las distintas
concepciones de democracia en el mundo local y sus efectos en la participación: la
definición de escenarios posibles”, en Parés, M. (Coord.), Participación y calidad
democrática. Evaluando las nuevas formas de democracia participativa. Barcelona:
Ariel.
17
La activación de cualquiera de estas instancias supone que la
estructura de gobierno cede parte de su poder hacia la población que
formalmente no forma parte de ella. Cabe decir que en principio,
ninguno de estos niveles de participación es en sí mismo mejor que otro.
Todo depende de los objetivos y de la dinámica propia del proceso de
que se trate. Pues, cada uno de estos niveles requiere compromisos
específicos y el uso de técnicas diferenciales por parte de los
convocantes, y capacidades específicas por parte de los participantes.
2.3.1. ¿Cómo participar? La importancia de la argumentación
Mención especial merece el potencial de deliberación que se genera
en el entorno de estos espacios participativos. Numerosos estudios y
experimentos demuestran que a partir de la especificación de ciertas
reglas discursivas es posible incentivar un formato participativo en
donde lo que predomina es el intercambio igualitario de informaciones
y argumentos. Este intercambio deliberativo permitiría fundamentar
racionalmente las medidas que vayan a tomarse y, de esta manera, los
participantes de dichas instancias estarían en condiciones de visualizar
a las decisiones resultantes como cualitativamente superiores,
comprendiéndolas como las mejores de las alternativas disponibles. El
objetivo que persigue esta participación orientada a la deliberación es
la inclusión de los puntos de vista de todos los actores afectados por el
asunto en discusión, minimizando las distorsiones que entre ellos pudiera
suscitar la desigual distribución de poder o recursos y fomentando una
equiparación argumentativa a través de la igualación en el uso de la
palabra.
En este contexto, desde el punto de vista de la teoría democrática de la
decisión pueden identificarse tres principios normativos que nos orientan
en el proceso de construcción de cualquier acuerdo o decisión
pública25:
✓ Principio de votación: según este principio las decisiones colectivas
deben basarse en la sumatoria o agregación de los intereses
individuales. La conformación de ese interés es personal. Este
modelo no requiere del intercambio subjetivo para la construcción
de las preferencias individuales, ya que estas se consideran como
25 En lo que sigue remitimos a Elster, J. (2001): “Introducción”, en Id. (Coord.), La
democracia deliberativa. Barcelona: Gedisa; y Martí, J. L. (2006): La república
deliberativa. Una teoría de la democracia. Madrid: Marcial Pons.
18
algo dado con anterioridad a la participación en el proceso político.
De hecho, ni siquiera sería necesario reunirse para expresar puntos
de vista y tomar decisiones colectivas. Una vez que se ha tomado
conocimiento sobre cuáles son las alternativas posibles ante un
determinado asunto, lo único que resta hacer es votar aquella
moción que individualmente se evalúa como mejor. Luego se
cuentan los votos y así se tiene una decisión.
✓ Principio de negociación: según este principio la decisión resulta de
un proceso de negociación estratégica entre individuos que
regatean, hacen concesiones mutuas, engañan a los otros o los
amenazan con el fin de imponer sus intereses individuales. La
capacidad que tenga cada participante para hacer que el
acuerdo o la decisión final refleje aquello que resulte más
beneficioso a sus preferencias individuales dependerá de cuánto
poder disponga cada parte. En este caso, a diferencia del principio
de votación, se requiere de una interacción entre los participantes
para conocer los puntos de vista de los demás, medir el poder de
negociación que cada uno tiene y calcular los costos y beneficios
de los posibles cursos de acción. En este escenario, es posible que el
individuo ceda parte de sus intereses frente a las preferencias de
otro actor. Pero este “ceder” no supone un convencimiento de que
con ello se contribuye a la conformación de una decisión colectiva
cualitativamente mejor que otras, sino el reflejo del cálculo
estratégico de ventajas individuales. En definitiva, la decisión final no
es el resultado de la sumatoria de votos o preferencias anteriores a
la interacción política sino el resultado de una acomodación
calculada de intereses en función del peso desigual que tienen
cada uno de los participantes.
✓ Principio de argumentación: consiste en un intercambio
desinteresado de razones a favor de una propuesta u otra, con la
predisposición de los participantes a ceder ante un argumento o un
punto de vista mejor que el que pueden estar defendiendo, y con el
objetivo compartido de tomar la mejor de las decisiones posibles en
el marco de las informaciones que tienen a disposición. Este
principio pretende minimizar la desigual distribución de poder y
conocimiento, fomentando una igualación entre los participantes a
través de la equiparación en el uso de la palabra. En este esquema,
se asume el supuesto de que si se realiza un examen racional de los
argumentos que se han presentado en la discusión, los participantes
19
podrían llegar a un convencimiento sincero sobre la corrección de
la decisión que surja de ese intercambio deliberativo.
PRINCIPIOS NORMATIVOS QUE ORIENTAN LAS DECISIONES DEMOCRÁTICAS
Aun cuando en ocasiones la dinámica deliberativa que enmarca al
principio de argumentación resulta más costosa que otros mecanismos
de toma de decisiones -fundamentalmente, en cuanto al tiempo que
requiere y al esfuerzo que implica la postergación de intereses
particulares en el afán de conseguir acuerdos colectivos-, los consensos
así alcanzados tienden a ser más amplios, profundos y duraderos que los
que pueden obtenerse mediante la simple votación o la negociación
estratégica de actores auto-interesados y desiguales.
Asimismo, es importante subrayar que para el enfoque deliberativo el
hecho de tener intereses distintos o contrapuestos no impide establecer
espacios de diálogo y acuerdos específicos en los que las partes
obtengan algún grado de materialización de sus propias necesidades,
intereses y expectativas. Lo esencial es situar al diálogo y la discusión en
el centro del espacio público; espacio que, para ser verdaderamente
colectivo, exige a los actores trascender sus propios puntos de vista
para enfocarse en la búsqueda cooperativa de intereses generales.
ATRIBUTOS Y EXIGENCIAS DE LA ARGUMENTACIÓN
¿Cómo se toman las decisiones
democráticas?
Principio de votación
Principio de negociación
Principio de argumentación
Argumentar es más costoso que votar o negociar, pero los acuerdos así alcanzados son más amplios, profundos y duraderos
La argumentación exige trascender el punto vista individual y asumir una mirada colectiva de los problemas
Esto requiere una actitud personal de escucha y respeto donde lo que de verdad importa es lo que se dice y no quien lo dice
20
En síntesis, los procesos participativos orientados por principios de
deliberación pública permiten incorporar la más amplia gama de
informaciones y puntos de vista, al tiempo que potencian prácticas de
intercambio y argumentación que ayudan a tomar decisiones mejores y
con mayor sostenibilidad que las que pudieran tomarse mediante otras
orientaciones.
21
22
3. METODOLOGÍA
En este apartado se incluye una descripción de la metodología para la
elaboración del Plan estratégico Pan de Azúcar 2025. Incluye las
orientaciones, la estrategia, las etapas y actividades, así como una
evaluación final del proceso por parte de los participantes.
3.1. ORIENTACIONES
A continuación, se incluyen las orientaciones metodológicas que
guiaron la intervención. Constituyen directrices prácticas que
permitieron adaptar y materializar en dinámicas de trabajo y prácticas
de acción concretas, el enfoque conceptual explicitado más arriba.
Participación ciudadana en todas las etapas. Entendida como
insumo privilegiado para la elaboración del Plan.
Explicitación de las pautas de trabajo colectivo y del alcance que
esa participación tendrá en cada etapa del proceso de
planificación estratégica.
Como se detalló más arriba, los procesos participativos pueden tener
distinto alcance en función del grado de incidencia que ellos
habilitan. En este caso la participación de la ciudadanía implicó los
siguientes espacios:
ESPACIOS DE PARTICIPACIÓN EN LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA PAN DE AZÚCAR 2025
(*) Se propone una estructura organizativa del seguimiento del Plan que prevé
instancias de participación ciudadana.
Informaciónsobre el proceso de elaboración del Plan
estratégico
Consultasobre sus problemas, demandas, propuestas
y puntos de vista
Validación de la visión, objetivos y líneas estratégicas
Evaluación y control (*) de la implementación del Plan estratégico
23
Mecanismos de participación idóneos (a medida): adecuados a la
realidad territorial, al perfil e intereses de los actores, a los objetivos, a
los recursos y al tiempo disponible.
Gestión de las diferencias entre los intereses específicos de los
participantes y la necesidad de elaborar una planificación territorial
inspirada en una visión compartida capaz de trascender los puntos
de vista particulares a partir del ejercicio de la deliberación pública.
La metodología de trabajo a lo largo del proceso de planificación
estratégica ha puesto especial empeño en la activación de
estrategias de participación deliberativas, potenciando redes de
discusión inclusivas e igualitarias y orientadas a la consecución de
consensos que incorporan argumentos y puntos de vista generales.
Con este espíritu, se ha procurado que las intervenciones y opiniones
de los participantes en el proceso lleguen a abarcar problemas y
visiones generales sobre el territorio y su gente, identificando intereses
colectivos que pudieran ser aceptados por todos como los
lineamientos orientadores del Pan de Azúcar de 2025.
Proceso dinámico y adaptativo, con momentos de avance y de
retroceso.
Comunicación fluida para una amplia difusión de los acuerdos y
productos logrados de forma de generar apropiación y
compromisos.
Coordinación permanente entre el equipo consultor y el Municipio
de Pan de Azúcar.
Supuesto de que no existen certezas iniciales sobre la concreción
futura del Plan, y por lo tanto la apuesta al fortalecimiento de
capacidades locales para apostar a la sostenibilidad.
Trabajo en distintos planos: generando estructuras de trabajo
(dimensión institucional), fomentando relaciones de confianza en los
micro procesos (dimensión relacional) y apoyando la construcción
de una planificación compartida (dimensión cognitiva) para el logro
de un objetivo común.
Aceptación del hecho de que por más abierta e inclusiva que sea la
propuesta participativa, nunca será posible lograr una
representación exacta de la pluralidad de intereses y voces de la
sociedad. Por lo tanto, el resultado del proceso necesariamente
exhibirá una sub-representación de los puntos de vista de aquellos
actores que no se involucraron activamente, así como una sobre-
24
representación de las miradas de aquellos otros que se sintieron
convocados y participaron de manera más intensa.
3.2. ESTRATEGIA
Como estrategia metodológica se han generado distintos dispositivos,
técnicas e instancias de trabajo: reuniones con el Grupo coordinador,
talleres con el Concejo municipal de Pan de Azúcar, talleres con el
sistema de actores territoriales26, entrevistas y reuniones de trabajo con
actores clave.
DISPOSITIVOS, TÉCNICAS E INSTANCIAS DE TRABAJO
26 Tal como lo establece el marco conceptual de referencia, por actor local se
entiende a todo aquel individuo, grupo, institución u organización que tiene incidencia
en los procesos locales o que se ve afectado por lo que sucede en el territorio. Por
tanto, no solo nos referimos a actores de Pan de Azúcar sino también a actores extra
locales.
Reuniones Grupo coordinador
Talleres Concejo municipal
Talleres participativos
Entrevistas
Reuniones con actores clave
25
3.2.1. Grupo coordinador
A iniciativa del equipo consultor se conformó un Grupo coordinador de
forma de contar con un ámbito de intercambio y reflexión con las
instituciones que constituían la contraparte del Proyecto: Programa
Uruguay Integra – OPP, Dirección de Descentralización de la
Intendencia de Maldonado y Municipio de Pan de Azúcar (alcalde,
concejal y funcionario).
Este ámbito, que se reunió con una frecuencia quincenal, tuvo como
principales objetivos generar sinergia y apropiación del proceso por
parte de los integrantes, informar sobre el estado de situación del
proyecto, planificar, coordinar y evaluar actividades. En total se
realizaron siete reuniones27.
3.2.2. Talleres con el Concejo municipal
De forma de fortalecer las capacidades del Municipio para liderar y
gestionar el Plan estratégico, el equipo consultor propuso desarrollar una
serie de talleres de capacitación, reflexión y planificación con el
gobierno municipal (alcalde y concejales titulares y suplentes).
Sin embargo, luego del primer taller con el Concejo municipal se
decidió unificar los ámbitos y realizar reuniones ampliadas del Grupo
coordinador para que el proceso no fuera tan desgastante o exigente
en cuanto a la participación. A estas reuniones, además de los
representantes de cada una de las instituciones contraparte, se
convocó a todo el Concejo municipal28.
Por lo tanto, fue desde estas instancias que el equipo consultor orientó y
asesoró al gobierno municipal, a la vez que promovió la generación de
conceptualizaciones comunes y acuerdos que permitieron avanzar en
el proceso de planificación estratégica del territorio.
3.2.3. Talleres participativos
Estos talleres se definieron como el espacio privilegiado para el
intercambio, la reflexión, el análisis crítico y la generación de acuerdos
entre los actores territoriales (organizaciones sociales, educativas,
culturales, ambientales, empresas, redes, actores de distintos niveles de
gobierno, ciudadanos, etc.).
27 En el Punto 3.3 se detalla la agenda de actividades de cada etapa. 28 En el Anexo (10.1) se incluye el listado de participantes.
26
Al mismo tiempo, se constituyeron en los ámbitos por excelencia para
relevar e intercambiar información, así como para contrastar, chequear
y validar la información obtenida a través de otros métodos. Por tanto,
los talleres tuvieron una doble función: generar insumos para la
planificación estratégica y contribuir a generar vínculos y relaciones de
confianza, autoestima colectiva y sinergia entre los participantes. Así, a
la vez que se elaboraba el Plan se abonaba a su sostenibilidad.
Se empleó una metodología participativa y dinámica, basada en el
diálogo horizontal. Este intercambio, coordinado y orientado desde el
equipo técnico, permitió obtener insumos esenciales para la
elaboración del Plan.
En particular, la modalidad de trabajo en grupos acotados (entre 5 y 12
personas) permitió el intercambio de informaciones y puntos de vista
relevantes que, en todos los casos, redundaron en aprendizajes
colectivos. Asimismo, la moderación de estas instancias por parte del
equipo técnico puso especial atención en el uso equitativo y
democrático de la palabra, en la orientación de las intervenciones
hacia los objetivos específicos de la deliberación grupal y en la
construcción de argumentos de alcance general que permitieron
superar intereses o demandas excesivamente particularistas.
Los talleres combinaron elementos teórico-conceptuales con trabajos
prácticos sobre la realidad del territorio, apostando a que los asistentes
fueran los protagonistas por ser los sujetos de la acción. Cada encuentro
incluyó presentaciones del equipo técnico, que oficiaron de
disparadores del trabajo colectivo, espacios de trabajo grupal, plenario
de puesta en común de lo elaborado por cada grupo y síntesis final.
A grandes rasgos los objetivos de los talleres fueron los siguientes:
• identificar a los actores territoriales y el tipo de vínculo o
relacionamiento entre ellos
• reflexionar colectivamente acerca de los principales problemas,
fortalezas, oportunidades y amenazas del territorio
• definir una visión, consensuar objetivos e identificar líneas de acción
estratégicas para el desarrollo territorial
• generar lazos, relaciones de confianza entre los participantes y
apostar a la corresponsabilidad
Todos los talleres tuvieron una convocatoria amplia e irrestricta, es decir
que fueron abiertos a la participación de todos los interesados en formar
parte. Se procuró hacer atractiva la participación para aquellos que
27
querían participar, sin esperar que lo fuera para todos29. En los talleres
donde se trabajó en profundidad sobre temas específicos, se reforzó la
convocatoria a personas/instituciones idóneas en la temática. En total
se realizaron seis talleres participativos30.
3.2.4. Entrevistas
Las entrevistas fueron seleccionadas como técnica de relevamiento de
información en función de su valor y utilidad para identificar patrones
generales, delinear disidencias y consensos e indagar en profundidad
las percepciones, opiniones y expectativas de los actores territoriales.
La entrevista en profundidad es una conversación (cara a cara) que se
organiza en torno a una guía de preguntas sobre la cual se quiere
relevar información. Los temas de la conversación son decididos y
organizados por el entrevistador, mientras que el entrevistado despliega
a lo largo de la conversación su conocimiento, experiencia y creencias
en torno a los temas que se le plantean.
Las entrevistas se realizaron con el fin de indagar acerca de los
principales problemas y fortalezas del territorio, el sistema de actores
locales y el estado de la articulación, la visión de futuro, los objetivos y
las líneas de acción de cara a un proceso de desarrollo del territorio. En
total se realizaron treinta entrevistas31.
3.2.5. Reuniones con actores clave
En la planificación inicial del trabajo se preveía desarrollar una serie de
reuniones con la Mesa de Emprendedurismo y Pymes de Maldonado32
para el diseño conjunto del Plan de capacitación para funcionarios33 y
también con la Comisión Administradora del Parque Industrial (CAPI)34.
29 Barreiro, F. (2008): “Gobernar las ciudades en tiempos de cambio. A propósito del
buen gobierno local y de la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos”,
en PRISMA Nº 22. Montevideo: UCU. 30 En el Anexo (10.2) se incluye el listado de participantes. 31 En el Anexo (10.3) se incluye el listado de entrevistados. 32 Integrada por representantes de las siguientes instituciones: Mides, Inefop, Dinapyme-
MIEM, Uruguay Más Cerca-OPP, Jóvenes Emprendedores de UTU, República
Microfinanzas SA, JCI, Startup M3, Cure-MicroCECEA y Desarrollo e Innovación de la
Intendencia Departamental de Maldonado. 33 El diseño del Plan de capacitación a funcionarios es un producto específico que
forma parte del Proyecto. 34 Creada por la Resolución N° 7348/2008 que reglamenta el Decreto 3538 Bis. En esta
Resolución se establece su régimen de integración: un delegado de la Intendencia
28
Sin embargo, por razones de agenda de las instituciones se realizó solo
una reunión con la Mesa de Emprendedurismo y Pymes.
A demanda de algunas otras organizaciones se mantuvieron reuniones
puntuales para presentar el proyecto y coordinar actividades.
3.3. ETAPAS Y ACTIVIDADES
Si bien la intervención se concibió como un proceso integrado y
continuo, la elaboración del Plan estratégico se estructuró en base a
tres grandes conjuntos de actividades o etapas. Cada fase sentó las
bases de la siguiente, retroalimentando el proceso de aprendizaje y
toma de decisiones.
Estas tres etapas permitieron sensibilizar en los temas de desarrollo local y
planificación estratégica participativa, diagnosticar la situación del
territorio, acordar un horizonte de futuro, establecer objetivos y líneas de
acción en el corto mediano y largo plazo, y definir la institucionalidad
para trabajar en la implementación y seguimiento del Plan
estratégico35.
Cada una de estas etapas fue planificada y evaluada en conjunto con
el Grupo coordinador y el Concejo municipal.
Departamental de Maldonado, un delegado del sector empresarial de Maldonado,
un delegado de las empresas instaladas en el Parque Industrial y un delegado del
Municipio de Pan de Azúcar. Se dispone asimismo que el delegado de la Intendencia
será además un Gerente Administrativo rentado. 35 Estas etapas toman en cuenta los aspectos conceptuales detallados anteriormente,
los objetivos definidos en el proyecto, las características del territorio y sus actores, y el
tiempo disponible.
29
ETAPAS DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA TERRITORIAL
3.3.1. Preparación, sensibilización y diagnóstico
La primera etapa implicó la preparación, difusión y lanzamiento del
proceso, la motivación a los distintos actores para involucrarse, la
sensibilización en torno a la temática del desarrollo local, la
planificación estratégica y la participación ciudadana, así como la
realización de un diagnóstico de los principales temas claves a abordar
de cara al desarrollo de Pan de Azúcar.
Esta fase inicial permitió brindar información sobre el proyecto y su
alcance, generar una comprensión y lenguaje común en la temática,
recoger expectativas y temores, y relevar insumos para definir la
situación de partida para la planificación territorial.
Para alcanzar estos objetivos se llevaron a cabo las siguientes
actividades:
A. Reuniones con el Grupo coordinador
Las reuniones iniciales con el Grupo coordinador permitieron arribar a
acuerdos de trabajo precisos en lo relativo a los resultados a alcanzar, la
metodología, la estructura organizativa, los roles y la estrategia de
comunicación. Al mismo tiempo, habilitaron la realización de una
planificación primaria de actividades.
Posteriormente, cuando se transformaron en reuniones ampliadas
(Grupo coordinador + Concejo municipal) estas reuniones se orientaron
a planificar y evaluar las actividades correspondientes a la etapa.
•Noviembre
•Diciembre
•Febrero
•Marzo
Preparación, sensibilización y
diagnóstico
•Marzo
•Abril
•Mayo
Planificación estratégica
territorial•Mayo
•Junio
Sistematización y acuerdos para la gestión del Plan
30
B. Difusión en Festival Dulce Corazón del Canto
Como parte de la estrategia de comunicación se colocó un banner
con información básica del Proyecto y se entregaron folletos
informativos durante el Festival.
Si bien estaba previsto que el equipo consultor pudiera participar en
alguna reunión de preparación del Festival “Dulce Corazón del Canto”,
por razones de agenda de la Comisión organizadora esto no se pudo
concretar. Se visualizaba como una oportunidad de observación y
aproximación al conocimiento de las dinámicas de asociatividad, los
liderazgos y la forma de articulación Municipio - sociedad civil. De todos
modos, el equipo asistió al Festival y pudo hacer un relevamiento
preliminar de alguna de esas interacciones.
C. Taller con Concejo municipal
En este taller se realizó una presentación a alcalde y concejales
(titulares y suplentes) acerca del enfoque del desarrollo local, la
articulación de actores y la planificación estratégica. A su vez, se
realizaron acuerdos de trabajo sobre los resultados a alcanzar, la
metodología de trabajo, la estructura organizativa y los roles.
En particular, se debatió al respecto de cuáles serían los objetivos de
impulsar un proceso participativo de planificación estratégica, se definió
qué nivel de participación se esperaba de la comunidad, y se
problematizó sobre los potenciales desafíos, riesgos y compromisos que
este tipo de proceso conlleva. Asimismo, se reflexionó acerca de los
mecanismos de convocatoria, de información y comunicación con la
ciudadanía para proponer dispositivos y procedimientos adecuados a
la realidad local y a los fines buscados.
D. Encuestas sobre participación ciudadana
Se le solicitó a cada uno de los integrantes del Concejo municipal que
completaran un formulario auto-administrado para conocer la forma en
que comprendían la participación ciudadana. Este fue un insumo
fundamental para problematizar en la reflexión sobre el alcance que se
le quería dar a la participación en la elaboración del Plan y encontrar
los dispositivos apropiados.
E. Relevamiento de información secundaria
Durante la primera etapa de trabajo se desarrolló un relevamiento y
sistematización de distintos documentos e informes relevantes para
conocer la coyuntura específica del territorio de Pan de Azúcar,
31
especialmente en lo que refiere a su situación socio-demográfica, su
perfil económico-productivo, sus características ambientales, su
ordenamiento territorial y su desarrollo institucional36.
Esta sistematización fue un insumo importante para la elaboración del
diagnóstico de los temas prioritarios del territorio.
F. Entrevistas
Entre diciembre de 2016 y abril de 2017 se realizaron 30 entrevistas a
actores clave de Pan de Azúcar. La cantidad de entrevistas consideró
criterios de suficiencia de los datos, por lo que la cantidad se definió en
función del nivel de saturación de la información recolectada.
Estas entrevistas se realizaron en base a una pauta semi-estructurada,
que incluyó las dimensiones, variables e indicadores relevantes. La
duración total promedio de estas instancias fue de 1 hora.
El muestreo para las entrevistas tomó en cuenta la diversidad de actores
territoriales. El listado definitivo fue elaborado luego de la revisión de
información secundaria y del intercambio con el Grupo coordinador y el
Concejo municipal. Algunos actores a entrevistar se incluyeron a partir
del método “bola de nieve”, donde un entrevistado recomienda a otras
personas/organizaciones para ser entrevistadas.
La información relevada mediante estas entrevistas resultó crucial para
la elaboración del diagnóstico preliminar de fortalezas y debilidades de
Pan de Azúcar que posteriormente se profundizó en los talleres
G. Lanzamiento y 1er Taller con actores territoriales
El primer taller se desarrolló con los siguientes objetivos: realizar la
presentación del proyecto, sensibilizar en torno al enfoque del desarrollo
local, la planificación estratégica territorial y la participación
ciudadana, así como diagnosticar los temas clave a abordar para el
desarrollo de Pan de Azúcar.
Como estrategia de convocatoria se recurrió al envío de invitación
personalizada a los representantes de las distintas organizaciones del
territorio, al contacto personal y telefónico. Adicionalmente se difundió
la actividad en la página web de la intendencia y del Municipio. Para
este taller, y también para los siguientes, la convocatoria estuvo a cargo
del Municipio, que contó con el apoyo del gobierno departamental.
36 En el Anexo (10.6) se detallan los materiales consultados.
32
En primer lugar, se realizó una presentación formal del proyecto en la
que participaron representantes del gobierno municipal, departamental
y nacional. A continuación, el equipo técnico desarrolló una
introducción a los conceptos de desarrollo territorial, planificación
estratégica y participación ciudadana. Asimismo, presentó los objetivos,
etapas y modalidad de trabajo.
Como actividad central del taller se planteó la identificación de
fortalezas y problemas en cuatro grandes áreas temáticas del desarrollo:
económico-productiva, socio-cultural, ambiental y de ordenamiento
territorial e institucional.
TEMAS INCLUIDOS EN CADA ÁREA TEMÁTICA
De forma individual, los participantes identificaron problemas y
fortalezas de Pan de Azúcar para cada una de estas dimensiones. A
continuación, dentro de grupos de trabajo previamente definidos, se
presentaron los aportes de cada participante y se debatieron y
Económico-productiva
Diversificación y calidad productiva (actividades agropecuarias, industriales, turismo, etc.)
Servicios de apoyo a la producción
Empleo y distribución del ingreso
Relaciones de trabajo
Cultura emprendedora e innovación
Ambiental y ordenamiento
territorial
Infraestructura urbana y rural
Disponibilidad, uso y sostenibilidad de recursos naturales
Condiciones habitacionales
Servicios públicos (transporte, conectividad, vialidad, trámites, etc.)
Socio-cultural
Calidad de vida,
equidad,
cohesión e
integración social
Acceso y mejora
de la educación
Salud y nutrición
Cultura y
patrimonio
Deporte,
recreación y ocio
Institucional
Capacidad política, administrativa y fiscal del gobierno local
Involucramiento, movilización y participación de la ciudadanía
Existencia de asociaciones y organizaciones de la sociedad civil
Cooperación público-privada y trabajo en redes
33
priorizaron los problemas y fortalezas identificadas. Finalmente, a modo
de plenario, cada grupo expuso sus conclusiones.
A este taller asistieron alrededor de 70 personas, incluyendo vecinos,
representantes de organizaciones de la sociedad civil, empresarios y
representantes de los distintos niveles de gobierno.
El taller sentó el inicio del diálogo con la población, al tiempo que
permitió relevar los principales temas que los ciudadanos consideran
como fortalezas y debilidades del territorio. A su vez, permitió brindar
información general del proceso, plantear las reglas y el alcance del
proyecto.
SÍNTESIS DE ACTIVIDADES DE LA ETAPA PREPARACIÓN, SENSIBILIZACIÓN Y DIAGNÓSTICO
Reuniones Grupo coordinador
•24/11/2016 Planificación primaria de etapas, actividades y cronograma
•03/02/2017 Intercambio y acuerdos sobre el plan de trabajo: integración del grupo,materiales a consultar, actores a entrevistar. Estrategia de difusión en Festival Dulce Corazóndel Canto.
•22/02/2017 Evaluación de la difusión en Festival, replanificación de talleres con ConcejoMunicipal, puesta a punto sobre entrevistas, preparación del lanzamiento y 1er tallerparticipativo
Actividades de difusión
•16 y 17/2/2017 Difusión en Festival Dulce Corazón del Canto
• Notas en medios de comunicación locales y departamentales (prensa escita, radio, tv)
•16/03/2017 Lanzamiento del proyecto
Taller Concejo municipal
•09/03/2017 Intercambio y acuerdos sobre el plan de trabajo, presentación del enfoqueconceptual, alcance del proceso de participación, preparación del 1er. Taller participativo
Taller participativo
•16/03/2017 Presentación del proyecto, etapas y formas de trabajo, conceptos.Identificación y priorización de problemas y fortalezas de cuatro grandes áreas temáticas
Reunión ampliada Grupo coordinador + Concejo municipal
•23/03/2017 Evaluación y cierre de la 1er etapa de trabajo, planificación de la siguienteetapa y del 2do taller participativo, trabajo sobre algunos temas del diagnóstico
Relevamiento de información secundaria
Entrevistas a actores clave
Encuestas a Concejo municipal
34
3.3.2. Planificación estratégica territorial
La segunda etapa se enfocó en la planificación propiamente dicha;
implicó la definición participativa de la visión de futuro, de los objetivos y
las líneas estratégicas y las potenciales medidas a llevar a cabo en el
corto, mediano y largo plazo para el desarrollo del territorio. Al mismo
tiempo, la etapa se orientó a recoger insumos para el diseño del plan
de capacitación a funcionarios municipales.
Esta fase se constituyó en medular ya que tuvo como resultado el diseño
del Plan estratégico (en los componentes definidos) y el aumento del
conocimiento, reconocimiento y confianza entre los participantes.
Para alcanzar estos objetivos se llevaron a cabo las siguientes
actividades:
A. 2do. taller con actores territoriales
El segundo taller participativo tuvo los siguientes objetivos: profundizar y
validar el pre-diagnóstico, continuar elaborando el mapeo de actores y
generar la visión del Plan estratégico Pan de Azúcar 2025. De algún
modo, este taller se sitúa en la intersección entre la primera y la segunda
etapa de trabajo: entre el diagnóstico y la planificación.
En un primer momento el equipo presentó los temas claves por área
temática: económico-productiva, socio-cultural, ambiental y de
ordenamiento territorial e institucional. Se utilizó la técnica gráfica de
nubes de palabras que permitió identificar las principales fortalezas y
debilidades asociadas a cada área, ponderando las repeticiones de los
temas surgidos tanto en el primer taller, como en las entrevistas a
actores clave.
Posteriormente se conformaron tres grupos temáticos correspondientes
a las dimensiones económico-productiva, socio-cultural y ambiental y
de ordenamiento territorial; la dimensión institucional se trabajó de
manera transversal al resto de las áreas. Para la validación del
diagnóstico preliminar cada grupo profundizó en los temas presentados,
realizó aportes y sugerencias de cambio.
Para avanzar en la definición del mapeo de actores y valorar la
dinámica institucional específica de cada área, en primer lugar, se
identificaron las principales organizaciones que deberían cooperar para
planificar y llevar adelante los proyectos respectivos. En segundo lugar,
se evaluaron las principales dificultades o restricciones existentes para el
35
trabajo conjunto de esas organizaciones. Finalmente, se realizaron
acuerdos de trabajo para los próximos talleres temáticos.
Posteriormente, el trabajo grupal se concentró en la elaboración
colectiva de una visión territorial que reflejara el futuro deseable y
posible para Pan de Azúcar 2025. Un horizonte deseado que fijará el
rumbo de acción en el mediano y largo plazo. Finalmente, se realizó
una puesta en común de las visiones elaboradas por cada grupo y se
informaron las fechas de las próximas actividades del Proyecto.
A este taller asistieron alrededor de 40 personas, incluyendo vecinos y
representantes de organizaciones de la sociedad civil.
Como resultado del taller se profundizó en el diagnóstico, lográndose
una versión validada de forma participativa, se avanzó en la
elaboración del mapeo de actores y se recogieron insumos muy valiosos
para la construcción de la visión del Plan. Adicionalmente, el taller
contribuyó al conocimiento, interacción de los participantes,
generando mayor proximidad.
B. Reunión ampliada Grupo coordinador + Concejo municipal
En esta instancia el equipo consultor presentó el informe de las
actividades realizadas en la primera etapa, así como los principales
resultados alcanzados hasta ese momento. La reunión se centró en la
presentación e intercambio respecto de los temas priorizados en el
diagnóstico, así como de las visiones elaboradas en el 2do taller. En
especial, se abordaron algunos temas relevados en el diagnóstico,
como los problemas asociados al empleo y la calidad ambiental.
Asimismo, se evaluó el 2do taller participativo y se planificaron los
siguientes talleres temáticos considerando la difusión, participantes,
metodología y contenidos.
C. Talleres temáticos
Se realizaron tres talleres temáticos con el fin prioritario de definir los
objetivos estratégicos y las líneas de acción del Plan. Adicionalmente,
estas instancias se aprovecharon para seguir profundizando en el
diagnóstico y en el mapeo de actores.
Los tres talleres se desarrollaron con una estructura similar: presentación
del equipo técnico, trabajo en subgrupos y plenario. Inicialmente el
equipo retomó algunos conceptos sobre planificación estratégica, en
particular las fases y contenidos de cada una. Luego, se presentaron
aquellos aspectos de la visión más vinculados al tema de cada taller y
36
también una breve síntesis del diagnóstico. El trabajo en grupos se
orientó a la búsqueda de soluciones a los principales problemas del
área. Finalmente, en el Plenario se pusieron en común las conclusiones
de cada grupo.
En el taller económico productivo el trabajo se centró en el análisis y
búsqueda de soluciones al empleo y las principales actividades
productivas. En los talleres ambiental y de ordenamiento territorial y
social cultural, dada la gran cantidad de temas, antes del trabajo
grupal se solicitó a los participantes que realizaran una priorización
individual. Luego, se trabajó en los problemas priorizados.
Los talleres temáticos no sólo arrojaron insumos fundamentales para la
elaboración de los objetivos y líneas estratégicas, sino que también
permitieron, en algunos casos, delinear programas, proyectos y
acciones concretas, que en un futuro podrán integrar el Plan de Acción.
D. Relevamiento de información secundaria
El relevamiento y sistematización de documentos e informes por parte
de los miembros del equipo continuó durante esta etapa, en particular
enfocando en aquellos materiales cuyos contenidos pudieran servir
como insumos para la elaboración de la visión, objetivos y líneas
estratégicas.
E. Entrevistas
La información relevada mediante las entrevistas resultó trascendental
para la profundización del diagnóstico y la elaboración de los objetivos
y líneas estratégicas.
F. Reuniones con actores clave
Se realizó una reunión con la Mesa de Emprendedurismo y Pymes del
departamento de Maldonado para presentar el proyecto y coordinar la
elaboración del Plan de capacitación. Adicionalmente una integrante
del equipo consultor participó de una reunión de la Comisión de la
Cuenca de la Laguna del Sauce con el objetivo de presentar el
Proyecto.
37
SÍNTESIS DE ACTIVIDADES DE LA ETAPA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA TERRITORIAL
3.3.3. Sistematización, acuerdos para la gestión del Plan y cierre
La tercer y última etapa de trabajo tuvo como objetivos la
sistematización de la información para elaborar el documento del Plan
estratégico y el Plan de capacitación, la validación participativa de los
objetivos y líneas estratégicas, la definición de la forma organizativa
para la implantación y seguimiento del Plan, y el cierre del proceso.
Para alcanzar estos objetivos se llevaron a cabo las siguientes
actividades:
A. Reuniones ampliadas Grupo coordinador + Concejo municipal
En la primera reunión de esta etapa se evaluaron los talleres temáticos y
se planificó el último taller participativo. Adicionalmente, a partir de la
experiencia concreta del proceso, el equipo técnico planteó algunos
dilemas y problemas generales que emergen con la apertura de este
tipo de espacios de participación ciudadana. Finalmente, el equipo
técnico presentó la versión preliminar de la visión, objetivos y líneas
estratégicas y promovió el intercambio entre los participantes para
recoger sus percepciones.
En la segunda reunión, el equipo técnico presentó los principales
contenidos del informe final, y promovió la discusión sobre la estructura
organizativa propuesta para la implantación y seguimiento del Plan. A
Reunión ampliada Grupo coordinador + Concejo municipal
•20/4/2017 Informe de la primera etapa: actividades y resultados. Diagnóstico y visiones. Evaluación 2do taller y planificación de talleres temáticos.
Talleres participativos
•6/04/2017 Profundización y validación del diagnóstico, mapeo de actores, identificaciónde visión
•Talleres temáticos: definición de objetivos estratégicos y líneas de acción por área
•27/4/2017 Taller económico productivo
•4/5/2017 Taller ambiental y de ordenamiento territorial
•8/5/2017 Taller socio cultural
Relevamiento de información secundaria
Entrevistas a actores clave
Reuniones con actores clave
•29/3/2017 Comisión de la Cuenca de la Laguna del Sauce
•19/4/2017 Mesa de Emprendedurismo y Pymes
38
su vez, se evaluó el proceso y se coordinó para la elaboración del
material de difusión y la presentación pública del Plan.
B. 6to. taller con actores territoriales
Este taller tuvo como objetivos presentar y validar el Plan estratégico,
discutir orientaciones para la gestión y seguimiento del Plan, y evaluar y
cerrar el proceso.
El equipo consultor presentó la visión, los objetivos y las líneas
estratégicas, así como las iniciativas asociadas. Luego, se trabajó en
grupos para validar esta formulación o introducir modificaciones y
realizar propuestas sobre la estructura organizativa para la gestión y
seguimiento del Plan. Las conclusiones se expusieron en plenario. A
modo de cierre, se presentaron los principales desafíos a resolver y se
evaluó el proceso desarrollado respecto a los contenidos, formas de
trabajo y actividades.
Como resultados del taller se validó el Plan y se avanzó en algunas ideas
para definir la forma institucional adecuada para su seguimiento e
implementación. Los participantes valoraron muy positivamente el
proceso de trabajo y los resultados.
C. Redacción del informe final
Una vez validado el Plan, el equipo procedió a la redacción del Informe
final, que incluye la sistematización del proceso y el Plan Estratégico del
Municipio de Pan de Azúcar 2025.
SÍNTESIS DE ACTIVIDADES DE LA ETAPA SISTEMATIZACIÓN, ACUERDOS PARA LA GESTIÓN DEL
PLAN Y CIERRE
Reunión ampliada Grupo coordinador + Concejo municipal
•18/5/2017 Presentación de versión preliminar del Plan estratégico, evaluación tallerestemáticos, preparación 6to taller
•8/6/2017 Presentación del informe final, estructura organizativa, evaluación y cierre delproceso, coordinación de material de difusión y presentación pública del Plan
Taller participativo
•25/5/2017 Presentación y validación del Plan estratégico, propuestas para estructuraorganizativa, evaluación y cierre.
Redacción informe final
39
3.4. EVALUACIÓN
En esta sección se incluye la evaluación del proceso por parte de
algunas de las personas que participaron de los talleres. Se optó por
incluir fragmentos de sus propias valoraciones.
“Cuando vine la primera vez, no pensé que iba a ser así y pensé que iba
a ser una charla más de tantas, que te pueden aburrir, pero la verdad es
que me encantó, por eso seguí viniendo. […] Esto me encantó, nunca
había visto algo tan lindo, tantas personas preocupadas por una ciudad
que tiene potencial increíble de proyectarla a tantos años. La verdad
que muy bueno. Y ustedes como lo explicaron todo, como nos hicieron
entender, nos hicieron trabajar, nos hicieron poner nuestra mente en
movimiento e interesarnos por cantidad de cosas que muchas veces no
nos interesamos. Quisiera que sigamos teniendo reuniones así para
compartir y debatir toda la problemática que tiene la ciudad de Pan de
Azúcar y los alrededores. Aprendí que se puede hacer algo por mi
ciudad”. [Referente Comisión de Vecinos Barrio La Viviana]
“Ustedes nos abrieron los ojos y nos hicieron ver Pan de Azúcar desde otro
punto de vista y eso es muy importante”. [Referente Comisión de Vecinos
Barrio La Viviana]
“Lo principal de estos encuentros es que ustedes abren la visión y una vez
que vemos el panorama automáticamente nos pasan la pelota a
nosotros y es responsabilidad nuestra, no de otra persona que esto siga
funcionando. Porque si nosotros no presionamos a las instituciones
estatales esto no queda más que en un lindo papelito y amigos que
charlamos con un café y la pasamos bomba. Pero esto nos obliga a
nosotros a comprometernos con todo lo que estuvimos hablando durante
todo este periodo y asumir la responsabilidad que nos toca. Lo tenemos
que llevar adelante y no esperar a que venga de arriba un señor y nos
toque con una varita mágica y nos traiga la solución hecha”. [Edil de la
Junta departamental de Maldonado]
“Quiero dar las gracias porque la verdad que es como no sentirse tan
solo […] Vinieron a pegar el sacudón para decir: no sigan durmiendo y
vamos arriba”. [Referente Red Ánimas]
“Agradecerles porque aprendimos mucho, esta construcción colectiva
nos ayudó a pensar las cosas de otra manera. Todo lo que está ahí lo
dijimos nosotros: desordenado, entreverado, hicimos unos menjunjes de
cosas impresionantes […] Nos enseñaron a pensar otra cosa, a verla,
porque a lo mejor no la veíamos, todos tenemos una visión más o menos,
pero la ordenaron, la organizaron y si la dejamos ahora encajonar yo no
me lo perdono”. [Referente Unión de Vecinos Conservación Sierra de las
Ánimas]
40
“Gente que no somos de este lugar, aprendimos a informarnos y
ponernos un poco la camiseta para poder progresar acá. Esto me sirvió
para informarme”. [Vecina de Pan de Azúcar]
“Descubrir que todos pensábamos lo mismo, que cuando terminábamos
las presentaciones casi todos teníamos las mismas opiniones”. [Vecina de
Pan de Azúcar]
“Me sentí muy bien. Fueron muy dinámicos los talleres, muy cuidadosos
de los horarios. Se nos fueron volando las dos horas. Compartí y aprendí
muchas cosas y vuelvo a apostar por la construcción colectiva, porque
creo en eso. Creo en los grupos, en la fortaleza de las diferencias de los
grupos y en lo que construye el grupo”. [Referente Red Ánimas]
“Realmente fueron excelentes en el trabajo de haber podido llegar a
toda la gente y aprender a manejar otras cosas. […] supieron abrir esa
cabeza a muchos, ojalá hubiese participado más gente. El producto que
va a salir de esto va a ser muy bueno y va a estar en los que sigan. Vamos
a tratar de hacer lo posible para que esto continúe y que los que vengan
lo continúen”. [Funcionaria Municipal]
“Nos conocemos casi todos, pero no sabemos qué es lo que hacen o lo
que hacemos. Y en este trabajo junto con todos creo que el principal
punto que hemos encontrado de inclusión es el cuidado del lugar, de la
zona, tratando de proteger el tema del agua porque estamos en un
punto estratégico que es muy difícil de mantener a salvo”. [Referente
Sociedad de Fomento Rural]
“Esto vino como ‘anillo al dedo’. Yo empecé a trabajar el año pasado en
Pan de Azúcar y la veía venida a menos por muchos motivos. Me
emociono porque no lo puedo creer. A mí estas instancias me ponen
muy contenta, porque soy investigadora, porque me gusta la comunidad
y la participación de la gente y creo que estamos haciendo historia.
Desde las instituciones donde estoy parada seguramente vamos a seguir
para adelante”. [Referente Escuela Técnica Agr. Julio Rubio (CETP-UTU)]
“Ha sido una experiencia nueva, integradora, que nos ha hecho conocer
opiniones y conocernos a nosotros que a veces estamos un poco
distanciados. Vivimos en la misma ciudad, tenemos intereses similares,
pero no estamos en contacto permanente. Pienso que el trabajo va a ser
de todos y tengo la esperanza de poder concretarlo”. [Concejal
Municipio de Pan de Azúcar]
41
42
4. PAN DE AZÚCAR: DATOS GENERALES
El Municipio de Pan de Azúcar fue creado en el año 2010. Abarca las
localidades de Pan de Azúcar, Km 11037 y Nueva Carrara. Es uno de los
ocho municipios en los que se divide el Departamento de Maldonado.
Sus límites son: al norte, el Departamento de Lavalleja; al sur, el
Municipio de Piriápolis; al este, los Municipios de Maldonado y San
Carlos; y al oeste, el Municipio de Solís Grande.
MAPA 1: MUNICIPIO DE PAN DE AZÚCAR
Fuente: Elaboración propia a partir de georreferencias del
Observatorio Territorio Uruguay-OPP
Su territorio abarca una superficie de 606,4 km2, lo que representa el
12,6% del territorio departamental. Según datos del Censo 2011 cuenta
37 También conocida como Gerona.
43
con una población de 8.025 habitantes. La densidad de la población es
de 13,2 hab/km2, lo que representa una cifra sensiblemente menor a la
densidad de población departamental (34,3 hab/km2). El 93,3% de la
población del Municipio es urbana.
El 51,2% de la población son mujeres y el 48,8% hombres.
Mayoritariamente tienen ascendencia étnica blanca (95,7%), la
población afro o negra representa el 2,7%. El 65,7% de la población
nació en el mismo Municipio, el 11,7% nació en otras localidades o
parajes de Maldonado, los nacidos en otros departamentos constituyen
el 21,7% y los nacidos en otro país el 0,9%.
La proporción de personas con al menos una NBI es de 34,6%,
porcentaje similar al promedio departamental (34,5%) y levemente
superior al guarismo nacional (33,8%)38.
La ciudad de Pan de Azúcar se ubica a 37 kilómetros de la capital
departamental y constituye el principal centro urbano y la cabecera del
Municipio. En esta localidad confluyen varias rutas importantes
(Interbalnearia, 9, 37 y 60), lo que la convierte en una centralidad de
conectividad estratégica.
El pronunciado relieve de sierra y el sistema hídrico conceden a este
territorio un perfil singular. La Sierra de las Ánimas junto con la Laguna
del Sauce definen las huellas de identidad más importantes en cuanto a
su diversidad geomorfológica, de su fauna y flora y sus ecosistemas39.
No sólo sus destacadas cualidades paisajísticas hacen de Pan de
Azúcar un territorio particular, sino también su riqueza cultural que se
evidencia en la presencia de murales, museos y edificios con valor
histórico-patrimonial y en el legado de destacadas figuras y artistas de
diversas disciplinas.
Desde el punto de vista de su estructura productiva40, el territorio de Pan
de Azúcar vivió históricamente una secuencia de ciclos de auge y
declive de diversos emprendimientos industriales y agroindustriales que
acompasaron las oscilaciones generales de la economía uruguaya y de
la región.
38 Datos extraídos del Observatorio Territorio Uruguay y de la Guía de Municipios
Uruguay (2016), ambos de la Oficina de Presupuesto y Planeamiento. 39 FADU-UDELAR, IDM (2007): “Taller Territorial Microrregión Pan de Azúcar”. 40 En lo que sigue nos basamos fundamentalmente en el documento “Informe Final de
la Consultoría ‘Parque industrial de Pan de Azúcar’” (2015, OIKOS; DINAPYME; OPP;
IDM) y en otras informaciones obtenidas a partir de entrevistas.
44
En este sentido, merece destacarse como una sus principales
actividades productivas la explotación de mármoles y piedra caliza.
Desde mediados del siglo XIX pueden rastrearse emprendimientos de
este tipo que se centralizan en el entorno de las localidades de Km 110 y
Nueva Carrara. En paralelo, hacia fines de la década de 1930 comienza
la producción de portland que utiliza como insumo la piedra caliza y
arcilla extraída de la zona.
Desde comienzos del siglo pasado y hasta la década de 1990, en
Gregorio Aznárez, localidad cercana a Pan de Azúcar, se pone en
marcha un importante emprendimiento agroindustrial azucarero,
basado en la remolacha azucarera y posteriormente en el maíz.
Durante la década de 1960 se inicia en la ciudad de Pan de Azúcar un
pujante desarrollo de la industria automotriz y de autopartes con la
instalación de la empresa “Automotora Mar y Sierra”, luego comprada
por FIAT, posteriormente por NORDEX y finalmente a cargo de NORTEL.
Esta empresa cierra sus puertas hacia fines de la década del 2000.
Como otro hito importante de su dinámica económica debe apuntarse
la instalación de la empresa “Urupez” en Playa Verde, dedicada al
procesamiento de pescado, con una significativa ocupación de mano
de obra local, que concluye su actividad a comienzos de la década de
1990.
Aprovechando las condiciones naturales de la zona, en el entorno del
Cerro Betete, en 1984 inicia sus actividades la embotelladora de agua
mineral “Nativa”. Desde entonces esta empresa ha ido expandiendo su
producción e incorporando otros productos a su línea comercial. En el
año 2012, fue comprada por la firma CCU. Asimismo, en 2001 se instala
sobre la ruta 9, a escasos kilómetros de la ciudad de Pan de Azúcar, la
embotelladora “Nukil” que comercializa diversos productos bajo la
marca “Esencial” (agua mineral) y “Blume” (refrescos).
En los últimos años, en esta zona se han venido desarrollando nuevos
emprendimientos asociados a la producción de olivos y viñedos que se
adaptan positivamente a las condiciones ambientales y climatológicas
del territorio.
En síntesis, desde el punto de vista de su estructura productiva este
territorio muestra una dinámica en la que, a lo largo del tiempo, han
surgido, se han desarrollado y han desaparecido un conjunto
importante de industrias y agroindustrias que configuran la idiosincrasia
económica de la zona. Históricamente Pan de Azúcar se ha
caracterizado por su marcada vocación industrial, sin embargo,
45
progresivamente ha ido perdiendo esta impronta para ir adquiriendo
rasgos de “ciudad dormitorio” en la que convergen trabajadores
zafrales o permanentes, en particular, aquellos vinculados al sector
turístico de la costa, principal actividad económica del Departamento.
Desde hace algunos años, y como forma de revalorizar el perfil industrial
de Pan de Azúcar, se ha instalado un Parque industrial en el territorio
municipal. No obstante, hasta la actualidad, son muy pocas las
empresas que se han radicado.
Con todo, la identidad y la vocación productiva de este territorio
parece debatirse entre aquellos sectores industriales tradicionales que
caracterizaron su pasado reciente y un incipiente horizonte de
actividades productivas que involucra nuevos emprendimientos
vinculados a la especificidad de su patrimonio local y su privilegiada
condición medioambiental.
46
47
5. TEMAS PRIORITARIOS
En esta sección se presentan los temas que resultan fundamentales para
impulsar el desarrollo del territorio. Los insumos para la definición de estos
temas prioritarios o críticos provienen del relevamiento de información
secundaria, de las entrevistas y los talleres participativos. Entre estas
fuentes, sin embargo, se les ha asignado un peso decisivo a las
opiniones de los actores locales que fueron relevadas en las entrevistas y
los talleres41. Así, los temas prioritarios constituyen los asuntos estratégicos
percibidos como particularmente relevantes por los propios actores
locales que participaron del proceso.
Los temas se muestran ordenados en función de las cuatro dimensiones
con las que se trabajó en los talleres participativos: socio-cultural,
económico-productiva, ambiental y de ordenamiento territorial e
institucional. En cada una de estas áreas se identifican fortalezas,
debilidades, oportunidades y amenazas.
El Plan estratégico se visualiza como una herramienta que permitirá al
Municipio de Pan de Azúcar aprovechar sus potencialidades y superar
los desafíos para el desarrollo territorial.
Al concluir la descripción de los temas prioritarios o críticos de cada
dimensión se incorporan “nubes de palabras” que permiten destacar las
fortalezas y debilidades de cada área. Las nubes de palabras son
imágenes visuales creadas a partir de las palabras procedentes de un
determinado texto (en este caso se utilizaron principalmente las
transcripciones de las entrevistas y los talleres participativos). La utilidad
de esta herramienta gráfica viene dada por la posibilidad de ponderar
la importancia relativa de los términos que conforman dicho texto, en
tanto el tamaño de la fuente es mayor para las palabras que aparecen
con mayor frecuencia.
41 Para ampliar la caracterización y diagnóstico del territorio pueden consultarse las
fuentes que se incluyen en el Anexo (10.6).
48
5.1. DIMENSIÓN SOCIO-CULTURAL
Esta dimensión engloba todos aquellos asuntos (problemas o fortalezas)
que hacen a la calidad de vida, la equidad, la integración social y la
cohesión territorial. Refiere al acceso y mejora de la educación, la salud
de la población, la cultura y el patrimonio, el deporte y la recreación.
También se incluyen temas relacionados con la infraestructura, las
condiciones habitacionales y el acceso a servicios públicos42.
Entre los principales temas relevados se destacan:
❖ Calidad de vida
Mayoritariamente, se entiende que Pan de Azúcar es un lugar seguro y
tranquilo para vivir. Se considera que, en general, la población tiene
una calidad de vida aceptable, pero por debajo de las expectativas en
algunos sectores o territorios. La integración social y la cohesión territorial
son objetivos prioritarios para Pan de Azúcar.
En cuanto a los sectores de la población que requieren mayor atención
se menciona a los adultos mayores y principalmente a los jóvenes43,
siendo este último el grupo etario que genera mayor preocupación.
Comparativamente, se visualiza una mejor cobertura y respuesta a las
necesidades de los niños. Se destaca el trabajo de diversas instituciones
destinadas a la atención de la infancia, dentro de las cuales se
reconoce especialmente al Club del Niño Jacinto Vera por su
contribución e inserción comunitaria. A pesar de ello, se plantea la
necesidad de aumentar la oferta de servicios de atención a la primera
infancia en Km 110 y Nueva Carrara.
Los temas a abordar respecto a la situación de los adultos mayores son
la soledad, el aislamiento y la falta de opciones formativas, culturales o
recreativas. No obstante, se valora que en los últimos tiempos hay
mayores propuestas, destacándose como un hito la puesta en marcha
del Hogar de Ancianos.
42 Estos últimos aspectos también fueron abordados en el taller ambiental y de
ordenamiento territorial, sin embargo, se incluyen en esta dimensión ya que hacen a la
calidad de vida de la población. 43 El 23% de la población de Pan de Azúcar tiene entre 0 y 14 años, el 16,3% entre 15 y
24, el 25,7% entre 25 y 44, el 21,1% entre 45 y 64 años, y el 14% más de 65 años
(Obervatorio Territorio Uruguay-OPP, en base a Censo 2011).
49
La situación de los adolescentes y jóvenes resulta apremiante, en el
sentido de que las oportunidades laborales son muy limitadas y faltan
propuestas educativas, culturales o recreativas que les resulten
atractivas. Algunas voces reconocen que si bien algunos cursos o
actividades culturales llegan al territorio, no logran convocar a una
proporción importante de este grupo poblacional. Tampoco existen
espacios para la contención, interacción e integración social de los
jóvenes. A nivel territorial, no se identifican opciones para que los
adolescentes y jóvenes puedan expresarse, recrearse, desarrollar un
ocio creativo. En particular, se expresa una mayor preocupación por
aquellos que están desvinculados del sistema educativo y no están
insertos en el mercado laboral, ya que se encuentran en una situación
de especial vulnerabilidad. También se señalan problemas vinculados al
consumo problemático de sustancias psicoactivas y la ausencia de
respuestas tendientes a abordar el tema.
Se visualiza la necesidad de generar una oferta educativa formal más
amplia e innovadora, que no sólo logre motivar a los jóvenes a
continuar los estudios sino también les facilite la inserción laboral44. En
particular, se destaca la aspiración de que la oferta educativa pueda
orientarse en mayor medida a las actividades productivas del territorio y
la región.
Las problemáticas que se identifican a nivel educativo no solo son
claves para el territorio, sino que tienen un alcance nacional, como la
necesidad de mejorar el acceso y la calidad, y de generar propuestas
más innovadoras y adecuadas a los requerimientos del modelo
productivo actual y futuro. De cara a un proceso de desarrollo territorial,
el logro de una mayor vinculación entre las actividades productivas del
territorio y la oferta educativa resulta un aspecto central.
En el caso de Pan de Azúcar se visualiza la necesidad de fortalecer a la
UTU a través de una oferta más amplia y adecuada de cursos y
modalidades. También se percibe como prioritaria una mayor
articulación con el sistema productivo y, en general, con el sistema local
de actores. En particular, se enfatiza en el requisito de un mayor diálogo
y colaboración entre las instituciones educativas de la región. Esta
readecuación y mayor inserción territorial requiere de esquemas más
flexibles de toma de decisiones y de cierta autonomía a nivel de la UTU
Pan de Azúcar, por ejemplo, para definir los cursos a dictar y para
implementar programas de pasantías en las empresas locales.
44 Un 7% de la población de Pan de Azúcar que tiene entre 14 y 29 años está
desempleada (Obervatorio Territorio Uruguay-OPP, en base a Censo 2011).
50
A un nivel más específico, se detalla la falta de equipos sociales en las
instituciones educativas para que puedan trabajar más insertas en la
comunidad y coordinar con otras instituciones para el abordaje de las
distintas problemáticas sociales que interfieren en la inserción educativa.
Por ejemplo, la violencia doméstica, que se reconoce como una
problemática cada vez más presente en el territorio.
Por otro lado, parte de la población se encuentra en situación de
pobreza y vulnerabilidad45. Se reconocen carencias o situaciones más
desfavorables en algunos barrios, localidades o zonas del territorio. Por
ejemplo, en la zona rural se identifica la ausencia de servicios básicos
como energía eléctrica, agua potable y saneamiento, así como
también la necesidad de un mayor acceso a internet. También se
identifican problemas en la caminería rural. Un mayor y mejor acceso a
estos servicios no sólo contribuiría a la calidad de vida de la población
rural y las actividades productivas, sino también sería un incentivo para
la radicación en el medio, en particular, para motivar a los jóvenes a
permanecer en el campo.
Por su parte, los pobladores de Nueva Carrara presentan dificultades en
el acceso a servicios de trasporte debido a una baja frecuencia y a que
los horarios del transporte público no parecen estar adaptados a las
necesidades específicas de la población, por ejemplo, a los horarios en
que los niños y adolescentes concurren o retornan de los centros
educativos. A su vez, se percibe como un problema la seguridad vial en
estas localidades, tanto por el estado de la caminería como por el
continuo flujo de tránsito pesado que generan las actividades
productivas del área.
Sin embargo, la seguridad vial es un tema que afecta no sólo a Nueva
Carrara y sus zonas aledañas, sino también a la ciudad de Pan de
Azúcar. Como se destacaba anteriormente esta localidad está situada
en la confluencia de varias rutas nacionales y, por tanto, queda
expuesta a un tránsito constante, en especial de transporte de gran
porte. En particular, el pasaje de las rutas 9 y 60 por el medio de la
planta urbana de Pan de Azúcar, y la intersección de la Ruta
Interbalnearia y la 37, es algo a repensar de forma de lograr mayor
seguridad y un ordenamiento vial más armónico.
45 Como se mencionó, un 34,6% de la población de Pan de Azúcar tiene al menos una
Necesidad Básica Insatisfecha (NBI), siendo este porcentaje similar al promedio
departamental (34,5%) y levemente superior al nacional (33,8%).
51
Vinculado con el servicio de transporte, se menciona como positivo el
hecho de contar con la actual terminal de ómnibus, cuyo edificio fue
inaugurado hace pocos años.
Por otra parte, si bien no existen asentamientos irregulares en el territorio,
la vivienda aparece como uno de los temas más importantes a resolver.
Se entiende que las viviendas son escasas, tienen costos elevados y en
muchos casos están en situación precaria 46 . Se estima que en los
próximos años la demanda de vivienda será cada vez más crítica en la
medida en que Pan de Azúcar continúe su dinámica receptiva de
migrantes internos. Por tanto, hacen falta programas que faciliten el
acceso a una vivienda de calidad y la mejora del entorno. Otro de los
problemas es la falta de acceso al saneamiento de un conjunto de la
población47 y la situación de inundabilidad de algunos barrios.
En cuanto a la salud, se visualiza un buen acceso en general y se
considera que la infraestructura existente (tanto de los centros privados
como públicos) resulta adecuada a las demandas de la población. No
obstante, se enfatiza la necesidad de tener un servicio de ambulancias
de emergencia con una base operativa local, lo que permitiría reducir
el tiempo de respuesta ante este tipo de eventualidades.
En cuanto al acceso a servicios se menciona la inexistencia de algunas
oficinas públicas en el territorio y el progresivo cierre (o reducción de los
horarios de atención) de otras, lo que supone un incremento del
trastorno burocrático para la población local48.
❖ Identidad
En el sentir de la población se expresa un marcado orgullo por ser de
Pan de Azúcar, lo que denota la identificación y el sentido de
pertenencia al territorio. Esta fuerte identidad, que se asocia al
patrimonio cultural, histórico y natural de la zona, constituye un capital
intangible muy valioso. Como señala Arocena 49 “no es posible la
existencia de procesos exitosos de desarrollo local sin un componente
46 Un 15,5% de la población de Pan de Azúcar presenta como necesidad básica
insatisfecha el acceso a una vivienda decorosa; a nivel nacional este porcentaje es
14,5% (Obervatorio Territorio Uruguay-OPP, en base a Censo 2011). 47 La población de Pan de Azúcar que presenta al saneamiento como necesidad
básica insatisfecha es un 3,3%; a nivel nacional es 5,1% (Obervatorio Territorio Uruguay-
OPP, en base a Censo 2011). 48 Por ejemplo, se mencionan las siguientes instituciones: DGI, BPS, BSE, UTE, ANTEL,
MIDES, INAU, etc. 49 Arocena, J. (2001): El desarrollo local: un desafío contemporáneo. Taurus-UCU, p. 28.
52
identitario fuerte que estimule y vertebre el potencial de iniciativas de
un grupo humano”.
Sin embargo, se mencionan algunos procesos que afectan
negativamente este sentimiento de arraigo y redundan en una pérdida
de identidad territorial. Como se detalla más adelante al analizar la
dimensión económico-productiva, la actividad industrial, que era una
importante fuente de identidad para la población, hoy solo constituye
un magro reflejo de lo que fuera en el pasado. En contraposición, va
ganando terreno una imagen de Pan de Azúcar “ciudad dormitorio” ya
que gran parte de los trabajadores desempeñan su actividad laboral
fuera de los límites territoriales 50 . Adicionalmente, la proximidad
geográfica a Maldonado-Punta del Este y la dotación de infraestructura
y servicios en la localidad sitúan a Pan de Azúcar como un destino
interesante para pobladores de otros departamentos que se movilizan
en búsqueda de oportunidades laborales. En los últimos años, la
migración interna aparece como un componente de la dinámica
demográfica que influye significativamente en la vida comunitaria.
Mientras que la existencia de un mercado local de empleo provoca
que gran parte de la vida cotidiana se desarrolle en la escala territorial,
las dinámicas de una ciudad dormitorio redundan en que los
pobladores compartan menos tiempo y actividades con sus vecinos. En
este sentido, los ciudadanos de Pan de Azúcar sienten que ya no se
conocen como antaño y perciben que no existen lugares o instituciones
que favorezcan la interacción o el encuentro.
❖ Patrimonio cultural
Se destaca como un diferencial del territorio el importante acervo
histórico, cultural y patrimonial constituido por: museos, murales al aire
libre (también denominados: museo al aire libre), circuitos turísticos y el
legado de grandes escritores, pintores, escultores, artistas, cantantes. Se
reconoce la presencia de instituciones públicas y privadas que
promueven actividades y sustentan la cultura y el sentido de
pertenencia e identidad. También se valora positivamente la dotación
de infraestructura para actividades deportivas (como el Centro
Deportivo Municipal, el Estadio José Fontes, el Parque Zorrilla de San
50 Ver Tabla 2 dentro de los temas prioritarios de la dimensión económico-productiva.
53
Martín, el Club Albion) y culturales (como el Centro Progreso y la Casa
de la Cultura, entre otras)51.
ELEMENTOS DESTACADOS DEL PATRIMONIO HISTÓRICO, CULTURAL Y PAISAJÍSTICO
La relevancia del patrimonio cultural se expresa en dos sentidos que se
retroalimentan: por un lado, refuerza los lazos identitarios y, por otro, es
un importante activo de desarrollo para la comunidad. Este rico
patrimonio histórico cultural, junto con el patrimonio natural y las
privilegiadas cualidades paisajísticas constituyen un valioso potencial
turístico a desarrollar.
Sin embargo, se identifican algunos problemas como el deterioro de los
bienes y recursos, el limitado conocimiento del patrimonio cultural local
por parte de la población, su escasa valoración, conservación y
protección y la falta de rubros permanentes destinados a mantener el
acervo cultural. Se menciona que parte de la infraestructura está
subutilizada; una ampliación de la oferta de actividades y una mejor
51 Por un listado detallado véase: FADU-UDELAR, IDM (2007): “Taller Territorial
Microrregión Pan de Azúcar”.
Calera del Rey Ruinas de la
Guardia Vieja
Sierra de las Ánimas: Pozos Azules, restos
arqueológicos, senderos
Cerro Pan de Azúcar: cuevas
Parque Zorrilla de San Martín
Ruina y Cascadas del
Molino Quemado
Molino Pan de Azúcar
Sociedad Nativista José Artigas, Casa de Felipe de
León
Museo al aire libre: murales y
esculturasCallejón Ansina
Museos: Álvaro Figueredo,
Jacinto Vera y El Galpón
Vieja Bodega
Cantera Nueva Carrara
Cerro Betete
54
coordinación entre las instituciones podría redundar en una
optimización de los recursos disponibles. Asimismo, se percibe que las
actividades culturales que se realizan muchas veces se superponen o no
se difunden adecuadamente, por lo que no logran la convocatoria
esperada. La escasa o deficiente difusión sobre lo que “tiene y hace”
Pan de Azúcar, evidencia la falta de una estrategia adecuada de
comunicación tanto a la interna del territorio como hacia públicos
externos.
55
NUBE DE PALABRAS: FORTALEZAS SOCIO-CULTURALES52
NUBE DE PALABRAS: DEBILIDADES SOCIO-CULTURALES
52 Algunos de los temas desarrollados en esta sección se visualizan en las nubes de
palabras de la dimensión ambiental y de ordenamiento territorial ya que, como se
mencionó, fueron abordados en profundidad en ese taller temático.
56
5.2. DIMENSIÓN ECONÓMICO-PRODUCTIVA
Esta dimensión engloba todos aquellos asuntos (problemas o fortalezas)
que hacen a la diversificación y calidad productiva, a los servicios de
apoyo a la producción, al empleo y la distribución del ingreso, a las
relaciones laborales, a la cultura emprendedora y la innovación.
Entre los principales temas relevados en esta área se destacan:
❖ Empleo
A través del relevamiento de información en los talleres participativos y
en las entrevistas a actores del territorio surge la percepción de una
debilidad territorial muy importante vinculada con la falta de empleo.
De hecho, este parece ser uno de los mayores problemas existentes en
la actualidad en Pan de Azúcar. La relevancia que se le asigna a este
problema resulta algo llamativo cuando se observa la posición
relativamente ventajosa del Municipio en lo que hace a tasa de
desempleo (3,4%)53 en comparación con la cifra del Departamento
(5,1%) y del país (6,3%).
En lo que sigue, si bien nos desviamos parcialmente de la fuente
fundamental de información para hacer el relevamiento de temas
críticos (es decir, las percepciones ciudadanas), incorporamos otras
informaciones estadísticas que posibilitan ampliar el análisis de la
situación laboral en el Municipio y permiten ensayar posibles
explicaciones a la cuestión de por qué el empleo emerge como un
asunto crítico y tan sensible en las opiniones de los ciudadanos.
Así, por ejemplo, cuando se analiza la la tasa de actividad y la tasa de
empleo en relación a la situación departamental y nacional surgen
algunos datos relevantes que dan pie a la percepción dominante del
problema de la falta de empleo54.
53 Considerando por tramos de edad, la tasa de desempleo de Pan de Azúcar tiene la
siguiente incidencia: 7% de la población de entre 14 y 29 años; 2,1% de la población
de entre 30 y 49 años; 1,7% de la población de entre 50 y 64 años; y 1,7% de la
población de 65 años y más. Estos datos estadísticos, al igual que todos los referidos en
este apartado, fueron extraídos del Observatorio Territorio Uruguay-OPP, en base a
Censo 2011. 54 Para el siguiente análisis retomamos el “Informe Mercado de Trabajo Pan de Azúcar.
Departamento de Maldonado” (2013, OMT-MTSS), pero utilizamos los datos de la
totalidad del Municipio de Pan de Azúcar, a partir de los disponibles en el Observatorio
Territorio Uruguay-OPP, en base a Censo 2011.
57
TABLA 1: TASA DE DESEMPLEO, TASA DE ACTIVIDAD Y TASA DE EMPLEO: PAN DE AZÚCAR,
MALDONADO Y URUGUAY
Pan de Azúcar Departamento de
Maldonado Uruguay
Tasa de desempleo 3,4 5,1 6,3
Tasa de actividad 57,1 66 62,2
Tasa de empleo 55,1 62,6 58,3
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Observatorio Territorio Uruguay-OPP y
Censo 2011
La tasa de desempleo refleja el porcentaje de personas que durante el
período de referencia del Censo no tienen empleo pero lo buscan
activamente y están disponibles para empezar a trabajar. Como se
observa en la Tabla 1, en este rubro Pan de Azúcar se encuentra
comparativamente mejor que el Departamento y que el promedio
nacional.
Por su parte, la tasa de actividad mide la proporción de la población en
edad de trabajar (14 años o más) que está trabajando o buscando
empleo activamente. Es decir, el porcentaje de población en edad de
trabajar que participa del mercado de trabajo. En una situación de
crecimiento económico o ante las mejores expectativas de conseguir
empleo más personas se volcarán a ofrecer su fuerza de trabajo en el
mercado, haciendo que esta tasa crezca (en una situación de crisis
económica sucedería lo contrario). Así, la tasa de actividad dependerá
de lo atractiva o no que sea la situación para que las personas se
vuelquen al mundo del trabajo (nivel de salarios, condiciones de
trabajo, etc.).
El departamento de Maldonado presenta una de las tasas de actividad
más altas del país. Sin embargo, esto contrasta con lo que sucede en
Pan de Azúcar, en donde la tasa de actividad (57,1%) es
considerablemente menor a la tasa nacional (62,2%) y queda muy por
debajo de la departamental (66%). Esto quiere decir que, en términos
relativos, en Pan de Azúcar menos personas en edad de trabajar están
trabajando o buscando empleo.
La tasa de empleo, en cambio, mide la cantidad de personas en edad
de trabajar que se encuentran efectivamente ocupadas y se utiliza
para cuantificar la demanda efectiva de puestos de trabajo que existe.
Tal como sucede con el caso de la tasa de actividad, la tasa de
empleo departamental es una de las más altas del país. Igualmente, el
58
contraste de este porcentaje con la situación de Pan de Azúcar es muy
importante, ya que la tasa de empleo del Municipio (55,1%) resulta
menor a la nacional (58,3%) y se ubica muy por debajo de la tasa
departamental (62,6%). Comparativamente, puede afirmarse que en
Pan de Azúcar las personas en edad de trabajar efectivamente
ocupadas son considerablemente menos que a nivel nacional y
departamental, lo que demostraría la existencia de una baja demanda
efectiva de puestos de trabajo.
El análisis de estos guarismos podría estar indicando que la baja tasa de
desempleo de Pan de Azúcar responde no tanto a la alta ocupación
de sus ciudadanos, sino más bien al elevado porcentaje de personas en
edad de trabajar que, estando desocupadas, no buscan activamente
empleo. Las causas de este fenómeno podrían ser múltiples, sin
embargo, es presumible que la percepción de una situación
económica no favorable y las bajas expectativas de conseguir un
trabajo de calidad contribuyan a esta reticencia de intentar participar
en el mercado laboral. Resulta sintomático el hecho de que cuando se
indaga en mayor profundidad en la percepción de falta de trabajo, la
misma se ramifica en problemas que tienen que ver,
fundamentalmente, con la calidad del empleo.
Otra dimensión de análisis, asociada a la anterior, es el lugar donde las
personas efectivamente ocupadas realizan su trabajo.
TABLA 2: PORCENTAJE DE OCUPADOS EN ESTABLECIMIENTOS FUERA DE LA LOCALIDAD DE
RESIDENCIA: PAN DE AZÚCAR, MALDONADO Y URUGUAY
Pan de Azúcar Departamento
de Maldonado Uruguay
En otra localidad o paraje de
este departamento 34,2 23,4 6,1
En otro departamento 2,4 1,5 8,5
En otro país 0,1 0,2 0,3
Trabajo itinerante en más de
una localidad 2,2 4,8 4,4
TOTAL 38,9 29,8 19,4
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Observatorio Territorio Uruguay-OPP y
Censo 2011
59
Según estos datos, casi 4 de cada 10 (38,9%) personas ocupadas de
Pan de Azúcar no están trabajando dentro la localidad. En relación con
los guarismos departamentales (29,8%) y nacionales (19,4%) la cifra para
el Municipio de Pan de Azúcar resulta significativamente elevada. A su
vez, la inmensa mayoría de los trabajadores de este Municipio (34,2%)
dice trabajar en otra localidad, pero dentro de Maldonado.
Una de las posibles explicaciones a este fenómeno tiene que ver con el
peso decisivo que juega el sector turístico -y las actividades asociadas-
en este Departamento, especialmente concentrado en las localidades
costeras. Si bien no se cuenta con datos precisos, es plausible suponer
que hacia esas localidades se movilizan cotidianamente una parte
considerable de los trabajadores de Pan de Azúcar en busca de
empleo. Este elemento de movilidad diaria hacia otras localidades
ayudaría a comprender la percepción de “ciudad dormitorio” que
aparece en el imaginario de sus ciudadanos.
Lo anterior entra en consonancia con otras debilidades identificadas
por los ciudadanos en lo que respecta al empleo local. Muchos de los
entrevistados y participantes de los talleres advierten sobre los
problemas asociados al trabajo estacional de “la temporada” y a la
excesiva dependencia del producto “sol y playa”. Como contracara, se
señala la falta de fuentes laborales de calidad en la propia localidad;
calidad que se ve afectada por la situación de incertidumbre asociada
al cierre de algunas empresas y los respectivos despidos, suspensiones,
envíos al seguro de paro, etc.
A modo de reflexión, esta percepción negativa en cuanto a la falta de
fuentes de empleo presumiblemente encuentra sus principales causas
en la necesidad que tienen muchos trabajadores de Pan de Azúcar de
trasladarse a trabajar a otra localidad del departamento,
mayoritariamente, en el sector turístico de sol y playa, y en la condición
de empleo zafral. La contrapartida de esta dinámica centrípeta de
movilidad laboral hacia zonas costeras del departamento o de empleo
vinculado a la temporada estival, es la escasa oferta de trabajo de
calidad disponible en Pan de Azúcar.
A su vez, la percepción de falta de trabajo de calidad podría verse
amplificada por el efecto de una identidad industrial con fuerte arraigo
en la idiosincrasia de Pan de Azúcar; identidad que se arrastra de otras
etapas históricas en las que existían abundantes fuentes laborales en el
mismo territorio y se consideraban como empleos atractivos por parte
de la población económicamente activa. Este sentimiento nostálgico
60
del pasado industrial de Pan de Azúcar persiste, sobretodo, en las
personas con mayores años de residencia en el territorio.
La realidad actual se avizora entonces como una oportunidad tanto
para rediseñar los sectores productivos tradicionales, como para
desarrollar otras actividades económicas emergentes a nivel local que
permitan potenciar la ubicación estratégica y la condición natural del
territorio.
❖ Sector comercial
En Pan de Azúcar existe un gran número de empresas (266, de las cuales
233 son micro, 28 pequeñas y 5 medianas55), no obstante se plantea
como un problema el hecho de que en algunos sectores empresariales
como el de supermercados o el inmobiliario exista una gran
concentración, lo que genera un impacto negativo en cuanto al nivel y
control de los precios. Además, se avisora la necesidad de fortalecer al
sector comercial local, en particular, a través de un mayor trabajo
conjunto y más alineado con el territorio y su proyecto futuro. A su vez,
se destaca el escaso dinamismo y proactividad de la asociación que
nuclea a los comerciantes locales como elemento de estímulo para la
asociatividad del sector.
❖ Parque industrial
Desde hace algunos años existe una importante expectativa por la
instalación del Parque industrial56 en Pan de Azúcar. Se asume que la
consolidación de esta iniciativa, y la potencial instalación de nuevas
empresas en el predio, incrementaría la cantidad de fuentes de trabajo
en la localidad. Entre los estímulos para lograr la radicación de
emprendimientos productivos deben contarse -más allá del propio
régimen de incentivos fiscales existente a nivel nacional para Parques
55 OIKOS; DINAPYME; OPP; IDM (2015): “Informe Final de la Consultoría ‘Parque industrial
de Pan de Azúcar’”. 56 El Parque industrial de Pan de Azúcar es un proyecto promovido por la Intendencia
de Maldonado, a quien corresponde su titularidad sobre los dos padrones con una
superficie total de 72 Ha con 2588 m2. Para un panorama más completo de esta
iniciativa, véase OIKOS; DINAPYME; OPP; IDM (2015): “Informe Final de la Consultoría
‘Parque industrial de Pan de Azúcar’”; y OIKOS; MPA; IDM (2016): “Parque Industrial de
Pan de Azúcar. Comunicación de Proyecto y Estudio de Viabilidad Ambiental de
Localización”.
61
industriales 57 - el lugar estratégico de su ubicación geográfica, su
conectividad a arterias viales neurálgicas para el flujo nacional e
internacional, así como su proximidad al aeropuerto internacional de
Laguna del Sauce-Punta del Este.
Si bien en la actualidad existen varios comodatos firmados de empresas
interesadas en radicarse en el Parque industrial al día de hoy hay solo
tres emprendimientos que están instaladas y funcionando en el lugar:
Abasto Municipal de Maldonado-Victoriano Suárez (matadero y abasto
de carne), SG Plásticos (reciclaje de plástico) y Kamiria S.A (fabricación
de filtros de aire para automotores). Asimismo, resulta claro que la
infraestructura, los servicios y los recursos humanos existentes resultan
insuficientes para un proyecto de esta envergadura. Se advierte, en tal
sentido, la necesidad de contar con apoyo financiero, particularmente,
del gobierno departamental y/o nacional.
En cuanto al perfil específico del Parque industrial a desarrollar, ha
habido un consenso prácticamente unánime entre los actores
entrevistados y los participantes de los talleres, en que la condición de
sustentabilidad ambiental por parte de las empresas instaladas y a
instalarse debería establecerse como un criterio determinante e
irrenunciable. En este sentido, se evidencia una gama de opiniones que
van desde la condición básica de cumplir con las directrices
mediambientales exigidas en la normativa respectiva, hasta posiciones
más exigentes que enfatizan el aspecto ecológico como un posible
atributo diferencial del Parque. En este caso, se aboga por una
priorización de aquellas empresas que, no sólo no sean contaminantes,
sino que adicionalmente generen impactos positivos en la calidad
ambiental y en la reducción de la huella ecológica. Como ejemplo de
este tipo de emprendimientos mediombientalmente amigables, se
menciona la empresa recicladora SG Plásticos, actulamente instalada
en el predio.
Más allá de los matices y énfasis específcos, el aspecto de
sustentabilidad del Parque entra en consonancia con lo planteado por
el estudio de viabilidad ambiental del proyecto. Este documento,
además de establecer como prioritaria la radicación de PYMEs con
referencia a sectores vinculados al territorio, determina que la
evaluación de los emprendimientos interesados en instalarse debería
57 La Ley 17.547 de agosto de 2002 regula la instalación de parques industriales. En la
misma se establecen los criterios que se deben seguir en cuanto a su ubicación, la
integración de sus autoridades, los estímulos fiscales que los beneficiarán, así como las
obligaciones generales a cumplir por parte de las empresas que en ellos se instalen.
62
contemplar los antecedentes del empresario, la normativa vinculada a
la empresa, el cumplimiento de la inversión propuesta y la actividad
desarrollada. Asimismo, señala que también debería “definirse un
sistema de límites claramente establecido que prohíba determinado
tipo de acciones”58.
En esta misma línea, el proyecto del Parque prevé la creación de un
área de reserva natural en la franja de terreno que bordea los cursos de
agua linderos. En ella estarán prohibidas las intervenciones que afecten
a las especies vegetales y animales, a fin de conservar los equilibrios
naturales del hábitat. Esta zona de protección “asegurará la integración
del entorno natural actualmente existente entre esta parte del Parque
Industrial y el Parque Zorrilla, reserva de flora de la región. Asimismo,
servirá como elemento de amortiguación de eventuales impactos que
pudieran afectar la calidad de los cursos de agua. Por esta vía, se
estará también dando cumplimiento a lo que establecen las normas
especiales de protección ambiental de la cuenca de la Laguna del
Sauce sobre la limitación de actividades en los entornos cercanos a sus
afluentes”59.
Finalmente, como un elemento esencial para consolidar esta iniciativa
emerge la necesidad de diseñar una estrategia de promoción
adecuada para que potenciales empresas decidan radicarse en el
Parque industrial. Particularmente, se visualiza que dicha promoción
debería concentrar un énfasis distintivo en la atracción de industrias
amigables con el medioambiente y, dentro de estas, aquellas que
permitieran potenciar cadenas de valor emergentes y que involucren
actividades productivas insertas en el territorio.
❖ Actividades productivas tradicionales y emergentes
Tal como ya ha sido señalado, se evidencian problemas de diversa
envergadura en varios de los principales emprendimientos productivos
que definieron durante décadas la vocación productiva de este
territorio. En algunos casos se trata de crisis que paralizaron
completamente las actividades del sector; en otros, subsisten amenazas
que hace peligrar la continuidad de los emprendimientos. Tal es la
situación, por ejemplo, de las tradicionales industrias dedicadas a la
58 OIKOS; MPA; IDM (2016): “Parque Industrial de Pan de Azúcar. Comunicación de
Proyecto y Estudio de Viabilidad Ambiental de Localización”, p. 26. 59 Ibídem, p. 32.
63
extracción y procesamiento de piedra y cal, la producción harinera y la
industria autopartista.
Lo anterior obliga a un profundo replanteo de la estructura productiva
de Pan de Azúcar. En este marco, se visualizan oportunidades de
desarrollo para otro tipo de emprendimientos que tienden a modificar la
matriz productiva histórica, especialmente, en tanto se vinculan de una
manera mucho más estrecha con las potencialidades patrimoniales y
naturales del territorio.
Se destacan en este sentido, la instalación de emprendimientos
dedicados al embotellamiento de agua mineral y a la producción de
bebidas no alcohólicas (Nativa y Nukil-Esencial) que, en pocas
décadas, han llegado a constituirse en una de las principales fuentes de
mano de obra para la población local.
Asimismo, en los últimos años, han existido algunas alteraciones en las
actividades productivas tradicionales de las áreas rurales,
particularmente, a partir de la progresiva extensión de plantaciones de
viñedos y olivos. En cuanto a la producción de olivos, existe una
proyección muy promisoria que, no obstante, según las visiones
relevadas sería fuertemente alentada por la incorporación de una
almazara dentro del territorio, en donde los productores locales
pudieran procesar la cosecha de sus plantaciones. Esto aparece como
un factor determinante para garantizar la viabilidad económica de esta
producción emergente.
Como problemas trasversales a prácticamente todas las producciones
del ámbito rural local, pueden apuntarse las siguientes: las dificultades
de acceso al crédito; la escases de inversiones; la poca asociatividad;
la deficiencia de infraestructura, caminería y algunos servicios como
electrificación o conectividad a internet; la persistencia de producción
primaria, con poco valor agregado; la carencia de una cultura
emprendedora arraigada y la falta de una red de comercialización que
potencie las características de este tipo de producción. Además, uno
de los temas mencionados como un freno para un mayor dinamismo y
productividad del ámbito rural es que una gran parte de los productores
no residen en los predios o tienen otras ocupaciones.
Uno de los posibles puntos a desarrollar en el sector productivo rural del
territorio es la implementación de formas de producción natural y
orgánica, tratando de generar productos locales de alta calidad y
distintivos de la zona que puedan comercializarse con una marca
territorial propia que los identifique. En cuanto a esto, resulta interesante
64
la posibilidad de incorporar algunos productos locales en sistemas de
trazabilidad y certificación ecológica.
Por su proactividad, la Sociedad Fomento Rural de Pan de Azúcar,
fundada en el año 1919, aparece como uno de los actores más
relevantes del territorio. En efecto, esta Sociedad constituye un nodo
que aglutina múltiples producciones rurales (vacuna, ovina, olivos, miel,
etc.), mantiene una activa participación en diferentes ámbitos
productivos regionales y departamentales, al tiempo que resulta en un
vector ineludible para que esas producciones locales puedan insertarse
en nuevas cadenas de valor y colocarse en mercados destacados de
la región.
En este sentido, uno de los desafíos más complejos, pero también más
prometedores para la producción familiar y rural local es la
potencialidad de generar encadenamientos con la industria
gastronómica y turística del área costera del Departamento.
Un elemento fundamental para poder desarrollar y consolidar a largo
plazo este tipo de emprendimientos es la necesaria alineación de las
ofertas educativas de la zona con las necesidades y características
productivas (actuales y potenciales) del territorio. Entre estas
adecuaciones resulta interesante la posibilidad de incorporar en las
currículas, por ejemplo, módulos sobre sistemas productivos agro-
ecológicos y prácticas productivas sustentables. Asimismo, entre las
posibles readecuaciones de esta oferta educativa en atención a las
especificidades del territorio, se señala la incorporación de módulos
formativos que sirvan de apoyo al desarrollo del turismo sostenible. Se
mencionan como actores especialmente relevantes para llevar
adelante estas tareas la UTU Pan de Azúcar, la UTU Arrayanes, el liceo
local, el Centro Universitario Regional del Este (UDELAR) e INEFOP.
Si bien una mayor vinculación con el sistema educativo para el
desarrollo de nuevos cursos, capacitaciones y pasantías es
fundamental, también lo es el logro de mayores niveles de asociatividad
e integración y una adecuada promoción del territorio y sus productos.
❖ Turismo
La actividad turística impacta en este territorio, simultáneamente, desde
dos aristas. Por un lado, como observábamos más arriba, es plausible
suponer que en las últimas décadas Pan de Azúcar se ha convertido en
un proveedor de recursos humanos para el sector turístico de “sol y
65
playa”, concentrado en el área costera del departamento. El desafío,
desde este punto de vista, consiste en constituirse, no sólo en proveedor
de mano de obra, sino también de productos locales con alto valor
agregado que pudieran generar fuentes laborales de calidad y en el
mismo territorio. Así, por ejemplo, se plantea la posibilidad de nuclear y
potenciar la producción artesanal y familiar local, así como otras
producciones emergentes recién enumeradas.
Desde otro ángulo, se advierte como una alternativa económica
sumamente atrayente la posibilidad de desarrollar un perfil turístico
local, complementario del tipo de turismo tradicional de la zona
costera, que consiga potenciar las características distintivas del territorio.
En esta línea, el entorno natural de sierras, cuenca y sus diversos
ecosistemas, las actividades productivas del medio rural, así como el
valioso patrimonio histórico y cultural que concentra la zona, se
visualizan como un potencial sumamente valioso para poder desarrollar
una tentadora oferta de turismo alternativo, rural y/o ecológico.
Como contracara, entre los problemas vinculados al desarrollo de esta
alternativa se señalan la falta de una estrategia de promoción del
territorio y su oferta, el estado de deterioro de los recursos y bienes
culturales, la insuficiente dotación de infraestructura y servicios para la
actividad turística (hospedajes, locales gastronómicos, circuitos,
cartelería y señalética, materiales de difusión), así como la escasa
capacitación de la población para constituirse en un territorio anfitrión y
brindar un servicio turístico de calidad.
En tanto factor imprescindible para poder afianzar ese perfil turístico,
resulta necesario el despliegue de una mayor oferta educativa
especializada, así como la promoción de acciones que permitan
generar una cultura turística local, concientizando a toda la población
sobre la importancia económica que este sector podría llegar a tener
en el territorio.
Por otra parte, deberá ponerse en valor los circuitos turísticos locales
(cabalgatas, senderos, ciclovías, museos, ruta del Olivo, etc.) de forma
tal que puedan complementar la oferta regional. En este contexto, se
destaca la experiencia acumulada y el trabajo que viene llevando
adelante Red Ánimas, así como el potencial que se abre a partir de la
66
integración de circuitos turísticos de mayor alcance como el de Costa
Serrana60.
En paralelo, se plantea la posibilidad de integrar a esa oferta turística
algunas fiestas y eventos, como el festival “Dulce Corazón del Canto”, la
fiesta del árbol nativo, la fiesta del cordero, etc.; al tiempo que
establecer un calendario más amplio de actividades, convocantes para
el turismo, y que tengan continuidad durante todo el año.
Asimismo, se entiende como un requisito fundamental la mejora de la
infraestructura y los servicios orientados al visitante (caminería,
gastronomía, hospedaje, señalética, oficina de información turística,
etc.). A su vez, se vuelve indispensable una mayor integración a la
oferta turística departamental y regional.
En el mismo sentido, existe consenso en que la imagen territorial61 de
Pan de Azúcar no refleja adecuadamente la identidad y los atributos
positivos de Pan de Azúcar, por lo que emerge como una tarea
prioritaria su desarrollo y consolidación.
60 Costa Serrana es una iniciativa que fomenta la consolidación de un producto
turístico conjunto entre los municipios de Solís Grande, Piriápolis y Pan de Azúcar, en
Maldonado; el Municipio de Solís de Mataojo y la ciudad de Minas, en Lavalleja. En
2015 logró el apoyo del programa Uruguay Más Cerca. (http://costaserrana.com.uy) 61 Mientras que la identidad refiere a lo que es el territorio, la imagen percibida es lo
que los distintos públicos creen que es. Esta imagen tiene relación con lo que el
territorio comunica o proyecta acerca de cómo es. Cotorruelo Menta, R. (2001):
“Aspectos estratégicos del desarrollo local”, en Vázquez Barquero, A. y Madoery, O.
(eds.) 2001. Transformaciones globales, instituciones y políticas de desarrollo local.
Rosario: Ediciones Homo Sapiens.
67
NUBE DE PALABRAS: FORTALEZAS ECONÓMICO-PRODUCTIVAS
NUBE DE PALABRAS: DEBILIDADES ECONÓMICO-PRODUCTIVAS
68
5.3. DIMENSIÓN AMBIENTAL Y DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Esta dimensión engloba todos aquellos asuntos (problemas o fortalezas)
que hacen a la disponibilidad, uso y sostenibilidad de los recursos
naturales y al ordenamiento del territorio62.
Entre los principales temas relevados se destacan:
❖ Patrimonio natural
El patrimonio natural se destaca como uno de los principales valores del
territorio. Pan de Azúcar se caracteriza como una “zona privilegiada”
principalmente por la presencia de la Sierra de las Ánimas y el sistema
hídrico que forma parte de la cuenca de la Laguna del Sauce63. Pero
esta idea de “zona privilegiada” remite también a la ubicación
geográfica del territorio como un elemento positivo por su accesibilidad
ya que se encuentra cerca de la capital del país 64 , próximo a
Maldonado – Punta del Este y en la intersección de rutas nacionales que
facilitan el acceso a distintos puntos de interés nacional (la costa
atlántica del departamento de Rocha, la frontera con Brasil, el
departamento de Lavalleja).
No obstante, las preocupaciones más acuciantes pasan por la actual
falta de cuidado, conservación y protección del patrimonio natural. Por
un lado, la calidad del agua está amenazada por los efluentes
industriales, las aguas residuales de las viviendas sin conexión al sistema
de saneamiento y de pluviales, la utilización de fertilizantes y
agroquímicos para las actividades agrícolas y las prácticas ganaderas
en la proximidad de los principales cursos de agua de la Cuenca.
En el año 2010 se creó la Comisión de la Cuenca de la Laguna del
Sauce65, lo que se identifica como una fortaleza institucional para hacer
frente al sostenido proceso de eutrofización de la Laguna mediante la
planificación, gestión y monitoreo multiactoral de los recursos hídricos
de la Cuenca.
62 Si bien en el taller ambiental y de ordenamiento territorial se abordaron temas
relacionados con la infraestructura, las condiciones habitacionales y el acceso a
servicios públicos, estos se incluyeron en la dimensión socio-cultural. Sin embargo,
aparecen en la nube de palabras de esta esta sección. 63 La Laguna del Sauce ocupa un lugar central a nivel departamental, tanto por sus
características naturales como por ser la principal fuente de agua potable de su
población. 64 Pan de Azúcar se encuentra a 95 km de Montevideo. 65 MVOTMA, Decreto 358/010, 6 de diciembre de 2010.
69
Por otro lado, el ecosistema serrano se encuentra amenazado por la
forestación con especies exóticas y la tala del monte nativo,
principalmente, como resultado de los fraccionamientos con fines
inmobiliarios. Asimismo, se reconoce un limitado conocimiento de las
características ecosistémicas de las Sierras de las Ánimas y se aboga por
más y mejores estudios multidisciplinarios que contribuyan a su
protección y puesta en valor.
Como problema se señala la ausencia de planes de ordenamiento que
tengan en cuenta la especificidad y el desarrollo futuro del territorio, el
crecimiento de la población, así como la regulación de las actividades
económicas, ya sean industriales, productivas o inmobiliarias para
proteger los recursos naturales. Se valora positivamente la iniciativa para
la inclusión de la Sierra de las Ánimas dentro del Sistema Nacional de
Áreas Protegidas (SNAP)66, pero se entiende que para su concreción se
requiere del esfuerzo mancomunado de la población y los distintos
niveles de gobierno.
Si bien se comprende que el margen de acción municipal en estos
temas es limitado, se aboga por un mayor involucramiento del gobierno
local en la generación de reglamentación que proteja en mayor
medida los recursos naturales, en la fiscalización de la normativa
respectiva y en tanto articulador con los actores que tienen mayor
competencia en la materia. Por ejemplo, se visualiza la necesidad de
operativizar los Planes de Acción existentes67 en acciones concretas,
viables y adaptadas a la realidad territorial. A su vez, se valora necesario
contar con mayores recursos y políticas de cuidado ambiental por parte
del gobierno departamental.
En este sentido, se visualiza la necesidad de efectuar controles más
estrictos y con mayor alcance sancionatorio en todas aquellas
actividades o intervenciones que potencialmente puedan afectar al
medioambiente, involucrando a la población local. Se percibe una
limitada conciencia a nivel ciudadano de la importancia de la
conservación del patrimonio natural y una débil apropiación del tema.
66 El SNAP es “una herramienta fundamental para conciliar el cuidado del ambiente -
en particular de la diversidad de paisajes, ecosistemas, especies y elementos
culturales- con el desarrollo económico y social del país, apostando a generar
oportunidades para las comunidades locales y la sociedad en su conjunto a través de
la recreación, el turismo, la educación, la investigación y el desarrollo de actividades
productivas compatibles con la conservación” (http://www.mvotma.gub.uy/que-es-
snap.html). 67 Plan de Acción para la protección de la calidad ambiental y la disponibilidad
como fuente de agua potable de la cuenca hidrológica de la Laguna del Sauce
(DINAMA-MVOTMA, 2015).
70
El desarrollo que ha tenido la oferta formativa de la región en los temas
medioambientales se reconoce como una importante fortaleza (por
ejemplo los cursos de Guardaparques y de Conservación de recursos
naturales de la UTU Arrayanes y la Licenciatura en Gestión ambiental del
CURE). No obstante, se destaca la necesidad de la incorporación de
estos perfiles como funcionarios del gobierno departamental y local de
forma de optimizar el control y velar por la protección de los recursos
naturales del territorio.
También se apunta la relevancia de contar con estudios actualizados y
confiables sobre la calidad del agua y del aire. Asimismo, se demanda
una producción de conocimiento más amplia y sistemática, por
ejemplo, sobre los impactos medioambientales del manejo del suelo en
el territorio y la factibilidad de implementar prácticas más amigables
con el medioambiente.
La extensión de la red de saneamiento y la reubicación o
modernización de la actual planta de tratamiento para superar los
problemas de desborde, constituyen temas a resolver si se quiere
mejorar el bienestar de la población y la calidad del agua del arroyo
Pan de Azúcar y de la Cuenca en general.
Por otro lado, en cuanto a la gestión de residuos se valora que la ciudad
de Pan de Azúcar está limpia, pero se entiende que es necesario
mejorar los puntos verdes, ya que es frecuente la formación de
basurales. Asimismo, se advierte que falta información sobre el
funcionamiento del servicio que se encarga de la recolección de los
residuos voluminosos. También se estima oportuno y pertinente,
considerando el perfil natural del territorio, avanzar en la clasificación y
reciclaje de residuos. Para ello, es necesario desarrollar una mayor
sensibilización y educación que, en el mediano plazo, permita la
generación de un sistema de separación, tratamiento y
comercialización de los residuos generados.
Por último, si bien los recursos naturales (arroyo Pan de Azúcar, Laguna
del Sauce, humedales, campo, monte nativo, paisaje serrano)
constituyen un importante potencial para el desarrollo, en particular
para la actividad turística, es una opinión ampliamente compartida el
hecho de que actualmente está siendo desaprovechado. Se identifican
una serie de atractores que, en su conjunto y puestos en valor, podrían
otorgar al territorio posibilidades ciertas para complementar la
estacionalidad de la oferta turística costera del departamento, en base
a la riqueza de la diversidad geomorfológica, de fauna y flora. En
efecto, capitalizar los beneficios de su ubicación estratégica y sus
71
cualidades paisajísticas, así como poner en valor su patrimonio natural y
cultural, constituyen parte de los principales desafíos para atraer a
nuevos visitantes, turistas e inversores. Esta posibilidad se comprende en
estrecha vinculación con los recursos naturales y culturales, por lo que se
considera debe ser una apuesta que realce el perfil de turismo
sustentable (ecoturismo, turismo rural).
72
NUBE DE PALABRAS: FORTALEZAS AMBIENTALES Y DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
NUBE DE PALABRAS: DEBILIDADES AMBIENTALES Y DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
73
5.4. DIMENSIÓN INSTITUCIONAL
Esta dimensión engloba todos aquellos asuntos (problemas o fortalezas)
que hacen a la capacidad política, administrativa y fiscal del gobierno
local; al involucramiento, movilización y participación de la ciudadanía;
a la existencia de asociaciones y organizaciones de la sociedad civil; a
la cooperación público-privada y al trabajo en redes. Entre los
principales temas relevados en esta área, se destacan:
❖ Instituciones y organizaciones de la sociedad civil
A partir de la información obtenida en las entrevistas y los talleres
participativos, es posible advertir como una importante fortaleza del
territorio el elevado número de organizaciones de la sociedad civil que
abarcan una pluralidad de ámbitos de actuación68. Entre estas áreas
temáticas se destacan: niñez, deporte, patrimonio, cultura, actividades
productivas y empresariales, educación, salud, medioambiente. Por
tanto, la cantidad de organizaciones que abordan temáticas diversas y
tienen una fuerte identificación con el medio, constituye parte del
potencial de desarrollo del territorio.
Asimismo, es de notar que existe una disposición tanto de los
ciudadanos como de las organizaciones a participar y colaborar en
actividades y eventos específicos. Tal es el caso del Festival Dulce
Corazón del Canto, en el que más de una decena de organizaciones
de la sociedad civil participan de la Plaza de Comidas, distribuyendo y
articulando las tareas relativas a dicho servicio69. En la misma línea, se
destaca que la población trabaja de forma mancomunada para
resolver problemáticas sociales críticas o de emergencia, existiendo muy
buena disposición para apoyar. Esto último es consecuente con la
percepción de solidaridad que define el imaginario colectivo de Pan de
Azúcar.
Si bien se reconoce la voluntad de colaborar con otros en cuestiones
puntuales, como contracara se visualiza cierta “comodidad” en los
ciudadanos lo que conlleva un retraimiento en el involucramiento o
compromiso a más largo plazo. Se tiene la impresión de que los que
68 Ver el Mapeo de actores/listado de instituciones del territorio en el Anexo (10.4). 69 Lo recaudado por este concepto en el Festival se distribuye entre las organizaciones
participantes, por lo que se constituye en una oportunidad privilegiada para que las
organizaciones sociales sin fines de lucro puedan recaudar fondos para el desarrollo
de sus actividades.
74
participan “son siempre los mismos” y de que es difícil sostener la
participación en las instituciones.
Desde el punto de vista del tejido asociativo local, puede señalarse
como una debilidad el hecho de que no existe una interacción
sostenida ni un trabajo en red que perdure más allá de actividades
puntuales o eventos específicos. Han existido algunas iniciativas de
redes comunitarias, pero no han logrado prosperar.
Se evidencia superposición y aislamiento de las organizaciones locales
que va en detrimento de la eficiencia del trabajo de cada colectivo. En
este sentido, se percibe un claro déficit de comunicación
interinstitucional y una insuficiente difusión de las actividades, eventos y
objetivos que emprende cada institución.
A la postre, esta falta de información y escasa visibilidad genera una
reducida asistencia del público destinatario a las actividades a las que
se convoca. Esto último es especialmente relevante en los jóvenes.
La no existencia de ámbitos de coordinación multiactorales en donde
se puedan abordar objetivos de mayor alcance de forma colectiva es
una debilidad manifiesta. La cooperación genera sinergia,
complementariedades, aprendizajes, uso más eficiente de los recursos;
en fin, intervenciones más exitosas.
Las instituciones públicas tampoco escapan a esta dificultad,
apuntándose la necesidad de una mayor articulación y comunicación
interinstitucional multinivel para una mejora de las políticas públicas que
afectan al territorio.
Por otro lado, se ha hecho notar la insuficiente proactividad de la
organización que nuclea a comerciantes y empresarios locales, que
actualmente reduce su campo de acción a actividades puntuales que
no constituyen el foco fundamental de sus objetivos sectoriales. Esto
disminuye el potencial de consolidación de este sector y dificulta su
posicionamiento como agente de desarrollo para el territorio.
Finalmente, y en relación a las energías participativas de la población
local, debe advertirse la poca renovación de los dirigentes
organizacionales, quienes permanecen al frente de las instituciones
locales por largos periodos de tiempo. En esta línea, además del
desgaste y desmotivación, otro de los riesgos de esta baja rotatividad
dirigencial es la personificación de la organización y la dependencia
excesiva de tales liderazgos. Por tanto, se entiende necesario una mayor
participación de la sociedad civil en las organizaciones del territorio.
75
❖ Gobierno local
El gobierno municipal de Pan de Azúcar no queda exento de las
condiciones propias de una institucionalidad sumamente reciente (con
escasos 7 años de existencia) y todavía no del todo consolidada,
especialmente, en lo que hace a sus atribuciones, competencias y
presupuesto. En esta misma línea, se ha mencionado la falta de cuadros
técnicos y profesionales que trabajen en el territorio y que dependan
directamente del Municipio (arquitectos, agrimensores, contadores,
escribanos, etc.). Hoy en día, la mayor parte de esos perfiles se
concentran en el nivel departamental.
En este sentido, la dependencia del gobierno departamental supone un
condicionante importante para el potencial desarrollo autónomo de sus
acciones y para el desarrollo de capacidades de gestión municipal.
Esto último encuentra el agravante de una cultura fuertemente
centralista como la uruguaya, cuya estructura de gobierno central
concentra buena parte de las decisiones y de los recursos.
Respecto de los recursos presupuestales del Municipio, el Informe
Desarrollo Municipal70 arroja algunos datos interesantes, especialmente,
en la comparativa con otros municipios del departamento y del país
para el periodo 2016-2020.
Cuando se observa la composición del programa presupuestal del
Municipio según rubros se advierte que el 73% se destina a
remuneraciones (ver Tabla 3). Esta proporción resulta
considerablemente superior al resto de los municipios del departamento
(61%) y todavía más en relación al total de los municipios uruguayos
(58%). Como interpretación, puede deducirse que si casi tres cuartas
partes del presupuesto municipal se destinan a remuneraciones, el
margen de acción para asumir nuevas prestaciones de servicios o
inversiones se reduce drásticamente. No obstante, este dato también
podría ser considerado como algo positivo en tanto que dichas
remuneraciones le permiten contar al gobierno local con un plantel de
funcionarios considerablemente amplio, que no dependen de una
designación discrecional por parte de la Intendencia71.
Por otra parte, sólo el 5% de dicho programa aparece destinado a
inversiones ($6.399.248). Con ello, es posible advertir una dependencia
70 FIGM-OPP (2016): “Informe Desarrollo Municipal”. 71 Según el “Plan Operativo Anual 2016. Municipio de Pan de Azúcar”, al 31 de
diciembre de 2015 totalizaban 180 funcionarios.
76
muy pronunciada de recursos departamentales y/o nacionales para
proyectar inversiones dentro del Municipio.
TABLA 3: COMPOSICIÓN DEL PROGRAMA PRESUPUESTAL DE PAN DE AZÚCAR EN
RELACIÓN AL TOTAL DE MUNICIPIOS DE MALDONADO Y DE URUGUAY Y FONDO DE
INCENTIVO A LA GESTIÓN MUNICIPAL (PROMEDIO ANUAL PARA EL PERIODO 2016-2020,
EXPRESADO EN PESOS URUGUAYOS)
Pan de Azúcar Total, Municipios de
Maldonado
Total, Municipios de
Uruguay
Remuneraciones 94.555.038 73% 614.902.787 61% 3.933.116.713 58%
Funcionamiento 27.709.301 22% 2 90.001.465 29% 1.599.322.407 24%
Inversión 6.399.248 5% 97.865.011 10% 1.224.058.096 18%
Total 128.663.587 100% 1.002.769.262 100% 6.756.497.216 100%
FIGM 4.858.894 50.953.868 645.400.000
Fuente: Elaboración propia en base a FIGM-OPP (2016), “Informe de Desarrollo
Municipal”, p. 63
En cuanto a la asignación de recursos en función del tamaño
poblacional del Municipio ($16.033 anuales por habitante) puede
señalarse que resulta comparativamente elevado en relación al
promedio de los municipios del departamento ($6.103 pesos anuales por
habitante) (ver Tabla 4). Este constituye otro dato a destacar como
aspecto positivo del presupuesto municipal.
77
TABLA 4: PROGRAMA PRESUPUESTAL DE PAN DE AZÚCAR EN RELACIÓN A OTROS
MUNICIPIOS DE MALDONADO Y FONDO DE INCENTIVO A LA GESTIÓN MUNICIPAL
(PROMEDIO ANUAL PARA EL PERIODO 2016-2020, EXPRESADO EN PESOS URUGUAYOS)
Municipio Habitantes
(INE)
Total, Programa
presupuestal
Relación del
Programa
presupuestal
sobre el total de
Municipios de
Maldonado
Asignación del
Programa
presupuestal
por habitante
Pan de Azúcar 8.025 128.663.587 12,83 16.033
Aiguá 3.165 88.689.988 8,84 28.022
Garzón 1.020 43.781.832 4,37 42.923
Maldonado 90.593 126.744.732 12,64 1.399
Piriápolis 14.461 176.690.104 17,62 12.218
Punta del Este 11.128 51.251.708 5,11 4.606
San Carlos 33.293 306.296.513 30,55 9.200
Solís 2.613 80.650.798 8,04 30.865
Total,
Municipios de
Maldonado
164.298 1.002.769.262 100 6.103
Fuente: Elaboración propia en base a FIGM-OPP (2016), “Informe de Desarrollo
Municipal”, pp. 63; e INE, según Censo 2011
Como otra dimensión de análisis del presupuesto municipal, debe
subrayarse la puesta en marcha del Presupuesto participativo en tanto
ámbito de relacionamiento del gobierno municipal con organizaciones
de la sociedad civil y otros actores del territorio, así como elemento de
estímulo para la participación de estas organizaciones en las decisiones
de asignación presupuestal.
Como contracara, puede advertirse que durante el proceso hubo una
alteración importante en las condiciones que se habían estipulado
originalmente y que, oportunamente, se habían comunicado a las
instituciones interesadas en participar. Puntualmente, existió una
significativa reducción de la partida asignada al Presupuesto
participativo lo que supuso que varios proyectos que ya se habían
presentado excedieran el monto máximo permitido. En varios casos,
esto obligó a realizar importantes reformulaciones en los proyectos
iniciales. Algunos de los corolarios de la alteración de las reglas fueron la
generación de insatisfacción e incertidumbre en los participantes, que
78
vieron menguadas sus expectativas originales, así como el enfriamiento
del proceso participativo.
Más allá de esto, una percepción reiterada tanto en las entrevistas
realizadas como en los talleres participativos es la valoración muy
positiva de la cercanía y la apertura que proyecta el Municipio hacia la
ciudadanía y las distintas organizaciones locales. En efecto, se lo
visualiza como un articulador relevante dentro del territorio, como un
Municipio abierto a la comunidad, resultando un elemento de apoyo
constante para el tejido asociativo local. Asimismo, esas mismas fuentes
destacan la buena articulación del Municipio de Pan de Azúcar
respecto de otros municipios de la región. Se destaca, por ejemplo, la
compra de maquinaria de manera conjunta con municipios de la zona
oeste. En la misma línea, se valora como positivo el relacionamiento del
gobierno municipal tanto como con el gobierno departamental como
con el nacional.
Un aspecto a destacar como potencial debilidad del gobierno local es
la percepción de una suerte de “centralismo municipal” en la localidad
de Pan de Azúcar a expensas de Km 110 y Nueva Carrara y, dentro de
la ciudad, especialmente en las zonas céntricas a expensas de los
barrios periféricos. Como posible explicación de esta priorización de
zonas de atención, servicios e inversiones municipales debería
ponderarse la concentración poblacional en las áreas céntricas y la
limitación de recursos técnicos y económicos que caracteriza la
realidad municipal del país.
No obstante, esta potencial “debilidad” contrasta con la opinión de
quienes sostienen que la descentralización de ciertos servicios
municipales en Centros comunales o barriales habla a favor de la
atención relativamente equilibrada que presta el Municipio. Esta
contradicción en la interpretación de este tema, podría estar asociada
a un problema comunicacional por parte del Municipio, en lo que hace
a la visibilización de la prestación de servicios y a la atención del
territorio. Asimismo, y como una explicación más genérica del asunto,
debería indagarse el problema de cómo se conjugan las identidades
“locales” (si es que existieran) y los sentidos de pertenencia de los
habitantes de Km 110 y Nueva Carrara en el marco de una estructura
institucional superior en donde la centralidad de la localidad de Pan de
Azúcar tiene, naturalmente, un peso preponderante.
En cuanto al funcionamiento interno del gobierno municipal puede
considerarse como una fortaleza el hecho de que la mayoría de los
actuales integrantes del Concejo Municipal cuenten con la experiencia
79
de haber participado del mismo también durante el primer periodo de
gobierno (2010-2015), así como de otros cargos en la gestión pública.
Por otra parte, el vínculo personal entre los miembros del Concejo se
describe como respetuoso, lo que redunda en un ambiente de trabajo
cómodo y agradable. De acuerdo a la opinión de algunos
entrevistados, se visualizan como “vecinos” o “amigos”, antes que como
“políticos”. Según se afirma, esto contribuiría a dejar de lado las rencillas
propias del juego político partidario para concentrarse en la búsqueda
de consensos que permiten la resolución de los problemas concretos del
territorio.
80
NUBE DE PALABRAS: FORTALEZAS INSTITUCIONALES
NUBE DE PALABRAS: DEBILIDADES INSTITUCIONALES
81
PRINCIPALES FORTALEZAS Y OPORTUNIDADES TERRITORIALES
Identidad territorial y solidaridad
Patrimonio cultural y natural como activo
para el desarrollo
Ubicación geográfica estratégica
Oferta educativa regional en desarrollo
Parque industrial en proceso de
consolidación
Actividades productivas emergentes
Oferta turística regional que posibilita desarrollar
emprendimientos turísticos
complementarios
Cantidad de organizaciones locales y diversidad de temáticas
que abordan
Cercanía del municipio a la ciudadanía, apertura y
apoyo a las organizaciones
Proyección del gobierno local como agente
articulador y vector para el desarrollo territorial
82
PRINCIPALES DEBILIDADES Y AMENAZAS TERRITORIALES
Falta integración social y cohesión territorial
Escasa conservación, protección y valoración del patrimonio natural y
cultural
Carencias de infraestructura y acceso
a servicios en la zona rural
Déficits de planificación del ordenamiento
territorial e insuficiente control del uso del suelo y otros recursos naturales
Dificultades para el acceso a la vivienda, al saneamiento y déficits
en la seguridad vial
Falta de oportunidades y propuestas para
adolescentes y jóvenes
Escasa orientación de la oferta educativa hacia
las necesidades del sistema productivo local
y regional
Poca diversificación e integración de la
producción local y problemas para
participar de mercados más dinámicos
Ausencia de una estrategia de promoción
del territorio
Poca participación en las organizaciones y escasa articulación
interinstitucional
Carencia de recursos técnicos y económicos del municipio y fuerte
dependencia de niveles superiores de gobierno
83
6. VISIÓN
A continuación, se incluye la visión entendida como el horizonte
deseado para Pan de Azúcar a 202572. Se formula teniendo en cuenta
tanto el potencial de desarrollo como los desafíos a superar.
Pan de Azúcar territorio sustentable.
Un entorno privilegiado para vivir, trabajar, producir y visitar, con una
fuerte identidad territorial.
Con un desarrollo basado en la conservación, protección y promoción
de su patrimonio natural y cultural, que genera oportunidades para
todos sus habitantes.
Que promueve la producción local sustentable con valor agregado, el
desarrollo turístico alternativo e industrias amigables con el medio
ambiente, de forma integrada a la región.
72 En el Anexo (10.5) se incluyen las visiones preliminares elaboradas en los talleres
participativos. Estas fueron la base sobre las cuales se construyó la formulación
definitiva.
84
VISIÓN PAN DE AZÚCAR 2025
Pan de Azúcar territorio
sustentable
Un entorno privilegiado para vivir, trabajar,
producir y visitar; con una fuerte identidad
territorial
Con un desarrollo basado en la conservación, protección y
promoción de su patrimonio natural y cultural, que genera oportunidades para todos sus habitantes
Que promuevela producción local
sustentable con valor agregado, el desarrollo
turístico alternativo e industrias amigables
con el medio ambiente, de forma integrada a la región
85
86
7. OBJETIVOS Y LÍNEAS ESTRATÉGICAS
En el Plan estratégico de Pan de Azúcar 2025 se identifican cuatro
niveles de programación que van de mayor a menor nivel de
abstracción: visión, objetivos generales, líneas estratégicas y medidas de
actuación. Cada nivel debe entenderse como el conjunto de
estrategias que permitirán lograr los objetivos del nivel superior.
Los objetivos generales o estratégicos desagregan la visión deseada
para Pan de Azúcar 2025 en grandes áreas de intervención y se
vinculan directamente con los temas críticos relevados en el
diagnóstico, intentando tanto revertir las debilidades y amenazas como
potenciar las fortalezas y oportunidades del territorio. Por tanto, toman
en cuenta el análisis de las limitaciones, condicionantes y
potencialidades en el plano socio cultural, económico productivo,
ambiental, institucional, así como la dinámica de relación del territorio
con el entorno y otros actores.
Proponen un abordaje integral ya que los procesos de desarrollo
territorial demandan objetivos múltiples (económicos, sociales,
ambientales, institucionales) e interrelacionados. En este sentido, en la
medida en que se plantea como una plan de desarrollo sostenible, la
perspectiva ambiental además de implicar acciones concretas para el
cuidado del ambiente, impregna los diversos componentes del Plan. Así,
busca un desarrollo económico y social que no implique un deterioro
del medio natural, sino que por el contrario lo conciba como activo de
desarrollo73.
Las líneas estratégicas constituyen los ejes de actuación prioritarios que
permitirán lograr esos objetivos. Por su parte, las medidas de actuación
representan un conjunto de propuestas (programas, proyectos y
acciones) que permitirán alcanzar las líneas estratégicas. En ningún
caso la cantidad de medidas definidas es exhaustiva ni determina la
importancia de la línea estratégica, simplemente se explica porque en
esos temas los actores locales han logrado mayor grado de avance
propositivo.
73 Tratado de la Unión Europea de 1992.
87
NIVELES PROGRAMÁTICOS
Se definieron seis objetivos estratégicos que se listan y detallan a
continuación. Cada objetivo, así como sus respectivas líneas
estratégicas y medidas de actuación, se identifican con un lema que
tiene la ventaja de comunicar de forma sintética el conjunto de los
aspectos incluidos.
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
Visión Pan de Azúcar 2025
Objetivos estratégicos
Líneas estratégicas
Medidas:
programas, proyectos, acciones
Aumentar la diversificación productiva y mejorar la competitividad de las actividades económicas locales
Desarrollar el turismo alternativo
Promover la conservación, protección y valorización del patrimonio natural
Promover la integración social y el bienestar
Fortalecer la identidad e imagen territorial
Dinamizar el entramado institucional
88
7.1. PAN DE AZÚCAR PRODUCTIVO
Aumentar la diversificación productiva y mejorar la competitividad de
las actividades económicas locales
Aspira a generar mayor diversificación productiva y mayor
competitividad de las actividades económicas locales a nivel regional y
nacional para lograr más y mejor empleo en el territorio, mayor
desarrollo económico, así como una mejora de la calidad de vida y de
la equidad social de la población.
Para ello focaliza en las siguientes líneas estratégicas: el desarrollo y
consolidación del Parque industrial, el incremento del valor agregado
en las actividades productivas, una mayor diferenciación de los
productos locales y una mayor integración productiva74. Asimismo, se
enfoca en la formación de los recursos humanos a través de la
adecuación de la oferta educativa al perfil productivo del territorio y en
la mejora de la infraestructura y servicios para el desarrollo rural. La base
subyacente a todas estas actuaciones es la garantía de sostenibilidad
ambiental del modelo productivo, logrando que respete, aproveche y
valore el perfil ecológico/natural de Pan de Azúcar75.
74 La integración productiva refiere tanto a la integración horizontal como vertical. La
primera se da cuando MIPYMES que se ocupan en la misma rama de actividad se
unen para satisfacer alguna necesidad específica de forma conjunta, por ejemplo,
realizar compras, acceder a tecnología, servicios técnicos o financieros, invertir,
producir o comercializar. De esta forma las empresas logran economías de escala y
mejoran la competitividad. Por su parte, la integración vertical es también una forma
de cooperación entre empresas pero que si bien integran la misma cadena
productiva, ocupan distintas posiciones (por ejemplo unas son proveedoras, otras
fabricantes, otras distribuidoras). Véase FOMIN/BID (2008): Guía de aprendizaje sobre
proyectos de integración productiva y desarrollo económico territorial. Módulo 4:
Acciones colectivas y proyectos de integración productiva. 75 Si bien el fomento del turismo podría ser parte de este objetivo, por la fuerza con la
que ha emergido se ha optado por ubicarlo como un objetivo en sí mismo.
89
Aumentar la diversificación productiva local y mejorar la
competitividad de las actividades económicas locales P
AN
DE A
ZÚ
CA
R P
RO
DU
CTI
VO
Línea estratégica Medida
Promover el desarrollo y
consolidación de un
Parque industrial
amigable con el
medioambiente
Conformar un equipo técnico y elaborar el
Plan de gestión
Desarrollar infraestructura y servicios
Generar actividades de promoción y
difusión, focalizando en empresas
ambientalmente responsables
Capacitar a funcionarios municipales y crear
una “ventanilla abierta”, destinada a la
atención y asesoramiento de empresarios
interesados en instalarse en el predio
Incrementar el valor
agregado en las
actividades productivas
y lograr una mayor
diferenciación de los
productos locales
Desarrollar una producción local natural y
orgánica de calidad (cordero, etc.)
Promover la certificación de calidad de la
producción y sistemas de trazabilidad y
certificación ecológica
Potenciar actividades económicas locales
emergentes (vitivinicultura, olivos y otras)
Promover la creación de una almazara
comunitaria
Asistencia técnica a emprendimientos
Impulsar la integración
productiva: asociativismo
horizontal e integración a
cadenas de valor
Fortalecimiento de pequeños productores a
través del estímulo a la inversión, el acceso al
crédito y la incorporación de nuevas
tecnologías
Fomentar circuitos de comercialización de
los productos locales, especialmente, en los
mercados turísticos de la región
(gastronomía, hotelería, etc.)
Realizar una guía de recursos, servicios y
herramientas de apoyo disponibles para
empresas y emprendedores
Generar un Mercado de productos locales
(artesanales, agropecuarios, etc.)
90
Adecuar la oferta
educativa local al perfil
productivo del territorio
Brindar capacitación en sistemas productivos
agro-ecológicos, prácticas de producción
sustentables, producción orgánica, turismo
alternativo, etc.
Desarrollar programas de capacitación y
formación profesional, y de pasantías
orientadas a la inserción laboral de los
jóvenes
Generar ámbitos de articulación
interinstitucional entre los centros educativos
de la región
Formación en emprendedurismo
Mejorar la infraestructura
y servicios para el
desarrollo rural
Mejorar la caminería rural
Electrificación rural y conectividad
91
7.2. PAN DE AZÚCAR ANFITRIÓN
Desarrollar el turismo alternativo
Este objetivo apunta a desarrollar el turismo alternativo de forma de
aumentar el empleo, mejorar la calidad de vida, diversificar la
producción en el medio rural, así como poner en valor y proteger tanto
los recursos naturales como culturales del territorio.
El término alternativo refiere en este caso a dos sentidos
complementarios: por un lado, a una oferta alternativa al modelo
tradicional costero de “sol y playa”; por otro, a una modalidad
específica del turismo que pone en primer plano tanto el contacto y
cuidado de la naturaleza como la participación de la sociedad local.
Esta particularidad, constituye una forma de estimular la proximidad
entre visitantes y habitantes del territorio para que puedan conocer su
forma de vida, sus expresiones culturales y disfrutar del entorno. Dentro
del turismo alternativo se encuentra el ecoturismo (basado en la
conservación de la naturaleza), el agroturismo o turismo rural (actividad
donde el turista busca vincularse con las actividades y labores del
campo, así como degustar alimentos producidos en el lugar) y el turismo
de aventura (asociado al deporte como rappel, escaladas, cabalgatas,
ciclismo, canotaje, caminatas y senderismo).
Lo interesante de esta apuesta es que la inversión de capital y
tecnología que requiere no es muy elevada y por lo tanto es una
estrategia viable que puede ser desarrollada en el corto y mediano
plazo. Por su parte, existe una creciente valoración de las actividades
que permiten el contacto con la naturaleza y con los recursos culturales,
lo que incrementa la demanda potencial para este tipo de
emprendimientos.
Este objetivo implica el trabajo en las siguientes líneas estratégicas: la
potenciación de productos vinculados al ecoturismo, turismo de
aventura y turismo rural; la conservación y puesta en valor del
patrimonio histórico y cultural; la formación, capacitación y
sensibilización a la comunidad local en torno al desarrollo turístico; y la
promoción y posicionamiento de Pan de Azúcar como destino turístico
alternativo.
92
Desarrollar el turismo alternativo P
AN
DE A
ZÚ
CA
R A
NFIT
RIÓ
N
Línea estratégica Medida
Potenciar productos
vinculados al ecoturismo,
turismo de aventura y
turismo rural
Fomentar emprendimientos turísticos y agro-
turísticos: acondicionamiento de casas
particulares como hospedajes, oferta
gastronómica, mercados de producción
artesanal, etc.
Generar y revalorizar circuitos y atractivos
para el visitante: canotaje, cabalgatas,
avistamiento de aves, senderismo, Ruta del
vino, Camino del Olivo, Sierras, etc.
Establecer un calendario anual de
actividades festivas y eventos: Dulce
Corazón del Canto, Fiesta del árbol nativo,
Fiesta del cordero, etc.
Elaborar un inventario/guía de recursos
turísticos
Mejorar la señalética
Promover la
conservación y puesta
en valor del patrimonio
histórico y cultural
Recuperación y conservación de murales al
aire libre, museos y otros lugares de valor
patrimonial
Promover la declaración de interés por parte
del MEC de los murales al aire libre y otros
lugares de valor patrimonial
Generar incentivos tributarios para la
recuperación de fachadas o edificaciones
de particulares
Fomentar estudios e investigaciones sobre el
patrimonio arqueológico y cultural del
territorio
Formación, capacitación y sensibilización a la comunidad local en torno
al desarrollo turístico
Promoción y
posicionamiento de Pan
de Azúcar como destino
turístico alternativo
Participación en redes de promoción del
turismo regional (Costa Serrana, etc.)
Instalación de una oficina de información
turística acorde a este tipo de desarrollo
Estrategia de difusión regional y nacional
93
7.3. PAN DE AZÚCAR NATURAL
Promover la conservación, protección y valorización del patrimonio
natural
Como se ha mencionado, el Plan estratégico Pan de Azúcar 2025
apunta a un desarrollo sostenible, es decir, a un tipo de desarrollo que
permita satisfacer las necesidades del presente, sin afectar las
posibilidades de las generaciones venideras para satisfacer las suyas76.
Dicho de otro modo, se trata de generar un desarrollo que perdure en el
tiempo y que, lejos de comprometer los recursos disponibles, los conciba
como activo de desarrollo.
Por tanto, si bien la sostenibilidad ambiental es un objetivo transversal
del Plan, también se plantea como un objetivo estratégico en sí mismo
que pretende velar por la calidad de los recursos naturales del territorio
y disminuir el impacto ambiental. En este sentido, se proponen una serie
de lineamientos y medidas tendientes a conservar, proteger y valorizar
la cuenca hidrográfica, el ecosistema serrano y los demás recursos
territoriales valiosos desde una perspectiva medioambiental.
Así, las principales líneas de acción son: el ordenamiento territorial, el
control del uso de los recursos naturales, el desarrollo de una gestión
adecuada de los residuos sólidos domiciliarios, la mejora del
saneamiento, el fortalecimiento de los conocimientos sobre los recursos
naturales y la generación una cultura de cuidado del ambiente en la
población a través de acciones de formación y difusión.
76 Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas, (1987):
“Informe Brundtland”.
94
Promover la conservación, protección y valorización del patrimonio natural P
AN
DE A
ZÚ
CA
R N
ATU
RA
L
Línea estratégica Medida
Promover el ordenamiento
del territorio
Generar un Plan local de ordenamiento
territorial y desarrollo sostenible y/o
Instrumentos especiales (planes parciales y
planes sectoriales)
Incentivar y promover la incorporación de
buenas prácticas del uso del suelo: uso de
fertilizantes alternativos, reproducción de
modelos agroecológicos, etc.
Promover el ingreso de la Sierra de las
Ánimas al SNAP
Actualización de la reglamentación de
reposición de especies incorporando
especies nativas
Aumentar el control
territorial del uso del suelo
y otros recursos naturales
Establecer mecanismos de fiscalización y
sanción del impacto ambiental de las
actividades (industriales, agropecuarias,
inmobiliarias, extractivas, etc.) con
participación ciudadana
Activar mecanismos de participación
ciudadana como condición necesaria para
el desarrollo de emprendimientos que
involucren recursos naturales especialmente
sensibles
Fiscalización del manejo de residuos sólidos
domiciliarios
Promover el monitoreo de la calidad del
agua y del aire
Incorporar técnicos especializados en
gestión ambiental y conservación de
recursos naturales en el gobierno
departamental y municipal
Participar activamente de la Comisión de la
Cuenca de la Laguna del Sauce
Gestionar
adecuadamente los
residuos sólidos
domiciliarios
Identificar y gestionar puntos verdes
Optimizar y difundir el sistema de
recolección de residuos voluminosos
Avanzar en un sistema de clasificación,
tratamiento y comercialización de residuos
domésticos (orgánicos, plásticos, materiales
tecnológicos, etc.)
Apoyar y promover emprendimientos
productivos a partir de materiales
reciclables
Mejorar el saneamiento
Extensión de la red de saneamiento
Reubicación o modernización de la planta
de tratamiento
95
Fortalecer el conocimiento
sobre el patrimonio natural
del territorio
Fomentar estudios e investigaciones sobre
los recursos naturales del territorio:
características ecosistémicas, impactos
ambientales del uso de recursos naturales,
modelos de gestión adecuados, etc.
Articular con los centros educativos
regionales para que los estudiantes realicen
prácticas y proyectos de investigación que
aporten a la conservación y puesta en valor
de los recursos naturales del territorio
Promover una cultura de
cuidado del ambiente
Campañas de concientización sobre la
importancia del cuidado ambiental
orientadas a la población del terriorio
Desarrollar programas de sensibilización y
educación ambiental en las instituciones
educativas del territorio
Promover huertas orgánicas domiciliarias y
comunitarias
Fomentar programas de cooperación
internacional: padrinazgo de ciudad verde
europea
96
7.4. PAN DE AZÚCAR INTEGRADO
Promover la integración social y el bienestar
Este objetivo pretende mejorar la calidad de vida de la población, en
particular de aquellos que se encuentran en situación de mayor
desventaja social, al tiempo que apunta a mejorar los vínculos y los
espacios de encuentro/convivencia entre los habitantes del territorio.
Considerando los principales problemas vinculados a estos objetivos, se
se establecen las siguientes líneas estratégicas: la promoción de la
integracón social de las y los adolescentes y jóvenes, la optimización de
la atención a la infancia, la mejora de las respuestas a las situaciones de
violencia doméstica y al consumo problemático de drogas, el impulso
de una movilidad funcional a las necesidades del territorio y la mejora
del acceso a la vivienda.
97
Promover la integración social y el bienestar P
AN
DE A
ZÚ
CA
R IN
TEG
RA
DO
Línea estratégica Medida
Promover la integración
social de las y los
adolescentes y jóvenes
Impulsar el desarrollo de un Centro juvenil (en
convenio con INAU)
Generar propuestas de ocio creativo con
participación de los jóvenes: deportivas,
recreativas, culturales, etc.
Apoyar a las bandas de música locales y
promover recitales
Impulsar la formación de líderes juveniles
Mejorar la atención a la
infancia
Promover la instalación de más Escuelas de
tiempo completo
Promover la instalación de un CAIF/Club del
niño en Km 110 - Nueva Carrara
Mejorar las respuestas a
las situaciones de
violencia doméstica, de
género y generaciones;
y frente al consumo
problemático de drogas
Desarrollar campañas de sensibilización sobre
violencia y consumo problemático de
sustancias orientadas a las instituciones
educativas y a la población del territorio
Capacitar, reforzar y articular los equipos
psico-sociales de las instituciones del territorio
(centros de salud, educativos, etc.)
Desarrollar programas de prevención,
reducción de riesgos y daños, y tratamiento
del consumo problemático de sustancias
psicoactivas
Impulsar una movilidad
funcional a las
necesidades del territorio
Ordenamiento del tránsito pesado (Nueva
Carrara, Km 110 y desvío del tejido urbano)
Adecuar las frecuencias y horarios de
transporte a las necesidades de públicos
específicos
Crear circuitos urbanos y suburbanos de
ciclovías
Favorecer el acceso a la
vivienda
Fomentar programas de vivienda social
Apoyar la mejora de las viviendas en
situación precaria
98
7.5. PAN DE AZÚCAR: MARCA TERRITORIAL
Fortalecer la identidad e imagen territorial
Este objetivo estratégico se plantea fortalecer la identidad y la imagen
territorial de Pan de Azúcar, asociada a sus recursos naturales y valores
culturales y patrimoniales, de forma de promover y posicionar
competitivamente al territorio. Aspira a robustecer la identidad local
generando una imagen positiva del territorio de modo de que sea
percibido por los públicos reales y potenciales a través de los atributos
que se desean comunicar77. De esta forma, el territorio podrá posicionar
la imagen de marca territorial en los distintos públicos, difundiendo su
oferta específica y convocando a actores locales y extra locales
(residentes, inversores y visitantes).
Se propone el trabajo en torno a tres líneas estratégicas: recuperar y
fortalecer la identidad local, crear una imagen de marca territorial y
desarrollar un Plan de comunicación y marketing territorial. Las acciones
respecto a la identidad apuntan a lograr una significativa identificación
de los ciudadanos con el territorio, sus organizaciones y sus productos y
servicios. Se trata de “que allí donde se encuentren, se conviertan en
portavoces de ‘lo propio’ […]. Para competir con éxito y poder impulsar
un proceso de desarrollo genuino, resulta necesario que el territorio
logre diferenciarse positivamente y llegue a poseer un cierto estilo
propio”78.
Además de la identidad y el sentido de pertenencia al territorio, es
importante considerar la imagen territorial, es decir, cómo es visto el
territorio por otros. A partir de esto se plantea la creación de una
imagen de marca territorial positivamente diferenciada, que será
gestionada a través de una estrategia de marketing territorial diseñada
en función del tipo de empresas, inversores, visitantes, residentes que se
quiera atraer.
77 Rebollo, E. (2008): “Comunicación y desarrollo local: el rol de los gobiernos y actores
locales en la gestión de la imagen de un territorio”, en Prisma N° 22. Montevideo: UCU. 78 Cotorruelo Menta, R. (2001): “Aspectos estratégicos del desarrollo local”, en Vázquez
Barquero, A. y Madoery, O. (eds.) 2001. Transformaciones globales, instituciones y
políticas de desarrollo local. Rosario: Ediciones Homo Sapiens.
99
Fortalecer la identidad e imagen territorial PA
N D
E A
ZÚ
CA
R: M
AR
CA
TER
RIT
OR
IAL
Línea estratégica Medida
Recuperar y fortalecer la
identidad local
Promover la realización de concursos para
difundir los rasgos identitarios del territorio
Elaborar materiales de difusión de la
historia, memoria colectiva, referentes,
producción artística-cultural, etc.
Crear una imagen de
marca territorial
Gestionar aseroramiento técnico Desarrollar el Plan de
comunicación y
marketing territorial
100
7.6. PAN DE AZÚCAR PARTICIPATIVO
Dinamizar el entramado institucional
Este objetivo estratégico procura la consolidación del tejido institucional
y asociativo, así como la mejora de las redes de trabajo de los
principales actores involucrados en el desarrollo territorial. En tal sentido,
su contribución directa redunda en el aumento de las capacidades del
gobierno y de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) para la
gestión compartida y democrática del territorio. Al mismo tiempo, este
fortalecimiento de las capacidades institucionales representa una de las
condiciones necesarias para la adecuada gestión, seguimiento y
sostenibilidad del Plan estratégico. Por lo tanto, de manera transversal,
este objetivo sirve como apoyo para la ejecución de cada uno de los
restantes objetivos aquí planteados.
En este sentido, se trabajará en tres líneas estratégicas
complementarias: el fortalecimiento de las organizaciones de la
sociedad civil; la mejora de las capacidades del Municipio de Pan de
Azúcar, especialmente, en aquellos aspectos vinculados a la gestión y
el seguimiento del Plan estratégico; y, finalmente, la potenciación de la
articulación interinstitucional y del trabajo en redes, tanto al interior de
las organizaciones de la sociedad civil como entre estas y el sector
gubernamental.
101
Dinamizar el entramado institucional P
AN
DE A
ZÚ
CA
R P
AR
TIC
IPA
TIV
O
Línea estratégica Medida
Fortalecer a las
organizaciones de la
sociedad civil
Desarrollar acciones de formación para
líderes comunitarios, dirigentes e integrantes
de OSC en temáticas como: desarrollo local,
gerencia social, formulación, gestión y
evaluación de proyectos, negociación y
manejo del conflicto, etc.
Fortalecer las capacidades y herramientas
de gestión de las Comisiones vecinales y
otras OSC
Elaborar una Guía de recursos
institucionales/organizacionales del territorio
Potenciar las
capacidades
municipales para la
gestión del Plan
estratégico
Asignar recursos específicos para la
elaboración y la gestión del Plan de acción
Incorporar perfiles profesionales acordes al
desarrollo de las líneas estratégicas
Ajustar la organización de las áreas
municipales a las líneas estratégicas (por
ejemplo, promoviendo la creación de un
área ambiental, turística, productiva, etc.)
Desarrollar programas de formación de
funcionarios (desarrollo local, elaboración
del proyectos, cooperación internacional,
asesoramiento a empresas y
emprendedores, etc.)
Generar mecanismos de comunicación
efectivos para difundir las acciones del
Municipio desarrolladas en el territorio
Impulsar la articulación
interinstitucional y el
trabajo en redes
Realizar sesiones itinerantes abiertas del
Concejo municipal en los barrios/localidades
del territorio
Generar espacios de articulación
interinstitucional
Generar y difundir una agenda común de
actividades de las organizaciones del
territorio
Avanzar en la instalación de un Centro
Cívico de unificación de la prestación de
servicios
102
CUADRO DE SÍNTESIS DE OBJETIVOS Y LÍNEAS ESTRATÉGICAS
103
104
8. PROPUESTA DE ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIÓN Y EL
SEGUIMIENTO DEL PLAN
El proceso participativo emprendido para desarrollar esta planificación
estratégica ha conseguido interpelar a diversos actores del territorio. Los
vínculos y redes que se fueron tejiendo, así como las expectativas
suscitadas generaron una potente movilización de personas y
organizaciones dispuestas a involucrarse y comprometerse en el impulso
de proyectos y acciones concretas que encarnan las orientaciones
estratégicas aquí recogidas. Sin embargo, uno de los principales riesgos
de este proceso es la potencial dispersión y extinción de esa energía. A
fin de sostener en el tiempo ese impulso y canalizarlo en acciones que
materialicen los objetivos y lineamientos estratégicos, es necesario
diseñar un armazón organizativo capaz de coordinarlas, direccionarlas
e integrarlas al conjunto del Plan.
Una de las condiciones fundamentales para el funcionamiento eficiente
del modelo organizativo es evitar convertirse en una maquinaria
institucional rígida y pesada, sino que por el contrario debe ser capaz
de mostrar una flexibilidad que le permita gestionar adecuadamente las
iniciativas del Plan. Es crucial que este diseño organizativo se amolde a
los actores existentes en el territorio y no al revés, pues deberá
representar antes que una traba burocrática, un núcleo dinámico que
sirva como apoyo y estímulo para la acción en el territorio.
Tal como lo señala Cotorruelo79, los principios organizativos de este tipo
de estructura tienen que dar respuesta a dos tendencias distintas, pero
complementarias: “Por un lado, mediante una profunda
descentralización desde la ‘unidad central’ de planificación y gestión
hacia las ‘unidades autónomas’ operativas que actúan en el territorio.
O, por el contrario, yendo de ‘abajo’ hacia ‘arriba’ (…). En este último
caso, la unidad central, más que dirigir y controlar, fundamentalmente
coordina, influye y asesora, y normalmente se utiliza como base para la
formación de alianzas estratégicas”.
A la luz de estas orientaciones generales, a continuación, se propone el
diseño de una estructura organizativa denominada “Foro territorial Pan
de Azúcar”. El mismo, se plantea como un espacio de participación
colectiva destinado a animar, conducir y legitimar la gestión y
79 Cotorruelo Menta, R. (2001): “Aspectos estratégicos del desarrollo local”, en Vázquez Barquero, A. y Madoery, O. (eds.) 2001. Transformaciones globales, instituciones y
políticas de desarrollo local. Rosario: Ediciones Homo Sapiens.
105
seguimiento del Plan, facilitando la información y comunicación entre
los actores, y fortaleciendo el capital social. Dicho Foro, constituye un
nodo relacional en donde se realizan los acuerdos sobre los programas,
proyectos y acciones necesarias para la implementación del Plan
estratégico, al tiempo que se establecen las prioridades, se concretan
los compromisos de actuación conjunta y se actualizan los lineamientos
estratégicos.
Cabe precisar que la siguiente propuesta postula las grandes líneas
orientadoras de este Foro, los órganos que lo integran, sus funciones y
sus espacios de actuación. Sin embargo, las definiciones precisas sobre
cada uno de estos aspectos deberán ser especificadas en un
reglamento operativo elaborado a tal efecto. La preparación y
aprobación de dicho reglamento constituye la primera tarea de esta
organización, siendo la antesala de su puesta en marcha efectiva.
Una vez instalado el Foro territorial, será prioritaria la elaboración del
Plan de acción que desglose programas, proyectos y acciones que
plasmen el Plan estratégico, que determine cronogramas ajustados de
trabajo, que defina roles y que asigne responsables y recursos para la
ejecución de esas acciones. Al mismo tiempo, es fundamental que
puedan emprenderse algunas actividades inmediatas que permitan
mostrar resultados a corto plazo, de modo que no dilate la continuidad
del proceso iniciado con la planificación estratégica. Estos logros
permitirán enfrentar en mejores condiciones los desafíos de más largo
aliento.
El Foro territorial estará compuesto por tres órganos principales (Consejo
directivo, Mesa territorial y Comité ejecutivo) abocados a la dirección,
gestión y representatividad territorial del Plan; y de seis Grupos de
trabajo encargados del desarrollo de cada uno de los objetivos
estratégicos. Tal como se mencionaba anteriormente, esta estructura
deberá regirse por una concepción sistémica en cuanto a los diferentes
órganos que la integran, la autonomía relativa de cada uno de ellos, la
coordinación y la flexibilidad.
A continuación se detalla cada uno de los órganos que se propone
integren el Foro territorial Pan de Azúcar.
❖ Consejo directivo
Estará integrado por los miembros del Concejo municipal,
representantes de instituciones de nivel departamental y nacional
106
vinculadas con los objetivos y lineamientos del Plan estratégico Pan de
Azúcar 2025 y por los miembros del Comité ejecutivo. Tendrá un
funcionamiento espaciado en el tiempo (cuatrimestral o
semestralmente), salvo que algún asunto requiera su convocatoria de
forma extraordinaria.
Sus principales funciones consistirán en la aprobación del Plan de
acción, el acompañamiento de los grandes hitos del proceso y la
resolución de controversias o dificultades que pudieran presentarse.
Será el ámbito idóneo para la planificación y coordinación de las
actuaciones del Plan de acción que requieran de la intervención de
instituciones públicas y privadas de nivel departamental y nacional.
En analogía con el proceso de planificación estratégica desarrollado,
este órgano, estaría en consonancia con el rol desempeñado en las
instancias ampliadas en las que participaron tanto el Grupo
coordinador como el Concejo municipal.
❖ Mesa territorial
Constituye el órgano deliberativo y participativo más amplio del Foro.
Estará integrada por todas aquellas instituciones, actores o individuos
que tengan intención de participar según lo establezca el reglamento
de funcionamiento. La Mesa será la encargada de consensuar las
decisiones estratégicas y actualizar los objetivos del Plan,
proporcionando insumos al Comité ejecutivo y validando su actuación.
Se sugiere definir un cronograma de sesiones regulares de la Mesa
(mensuales o bimensuales), de forma que puedan ser incorporadas
continuamente todas las voces y puntos de vista de los actores
territoriales. Esto permitirá, asimismo, consolidar y prolongar el “espíritu
participativo” que caracterizó todo este proceso.
Este órgano, resultaría equivalente al espacio que, durante el tiempo
que duró el proceso de planificación estratégica, desempeñaron los
talleres participativos.
❖ Comité ejecutivo
Es el ámbito ejecutivo por excelencia, encargado de la gestión y el
seguimiento cotidiano del Plan estratégico. Estará integrado por el
Alcalde, un Coordinador técnico y un representante de la Mesa
territorial.
107
Entre sus funciones se cuentan: coordinar las acciones de los Grupos de
trabajo; elaborar y controlar el cumplimiento del Plan de acción de
acuerdo al cronograma de actividades; actuar como nexo entre los
Grupos de trabajo, la Mesa territorial y el Consejo directivo; articular
esfuerzos con otras iniciativas o ámbitos departamentales o nacionales;
informar a los miembros del Concejo directivo de las iniciativas que se
están llevando adelante; gestionar recursos y apoyos; establecer
contactos con agentes externos y gestores de política pública y
representar al Foro territorial en ámbitos de relevancia para el desarrollo
del territorio. En términos más generales, este Comité será el encargado
de impulsar todo el proceso de ejecución del Plan, convocando y
planificando las sesiones de los otros órganos.
La incorporación de una persona contratada como Coordinador
técnico, con la capacidad, conocimiento, habilidad y disponibilidad
horaria necesaria para liderar estas tareas, aparece como un requisito
ineludible para la proyección del Foro territorial y para la sostenibilidad
del Plan.
El Comité ejecutivo jugará un papel de animación y seguimiento
continuo del proceso análogo al que, durante el desarrollo de la
planificación estratégica, estuvo a cargo del equipo técnico en
coordinación con el Alcalde.
❖ Grupos de trabajo
Como se mencionó más arriba, se propone la creación de un Grupo de
trabajo por cada uno de los objetivos estratégicos que fueron definidos
en el Plan. Estas comisiones temáticas estarán a cargo del desarrollo de
programas, proyectos y acciones específicas dentro sus ámbitos de
incumbencia y en coordinación con el Comité ejecutivo, a quien
prestarán asistencia y asesoramiento continuo.
Cada uno de estos seis Grupos de trabajo estará compuesto por
aquellas organizaciones y actores que intervienen en el territorio dentro
de sus respectivas áreas de trabajo 80 . Asimismo, estarán abiertos a
recibir los aportes de toda persona que pudiera integrarse y contribuir
en la temática correspondiente.
Los Grupos de trabajo contarán con el apoyo logístico, de personal
técnico y administrativo que le asigne el Comité ejecutivo. Realizarán
80 Para un listado de las principales instituciones y actores con influencia en el territorio,
véase el Anexo (10.4).
108
informes periódicos en los que rindan cuenta de sus acciones y en los
que muestren los avances y las dificultades que se generan en su
ejecución. Estos informes, serán presentados al Comité ejecutivo, como
parte del sistema de monitoreo y control de la gestión, y le servirán a
este último para tener un panorama actualizado de la marcha general
del Plan.
ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DEL FORO TERRITORIAL
Consejo Directivo
Mesa Territorial
Comité Ejecutivo
GT: Pan de Azúcar
Productivo
GT: Pan de Azúcar
Anfitrión
GT: Pan de Azúcar
Natural
GT: Pan de Azúcar
Integrado
GT: Pan de Azúcar Marca
Territorial
GT: Pan de Azúcar
Participativo
109
9. DESAFÍOS
Una vez recorrido el proceso de planificación estratégica participativa y
habiendo trazado los grandes lineamientos para arribar a la visión de
Pan de Azúcar 2025, parece necesario dejar esbozados algunos
desafíos y retos que deberán ser sorteados para poder alcanzar los
objetivos allí planteados.
Una de las cuestiones prioritarias es tomar en serio y “hacer valer” el
conocimiento construido, el compromiso de los actores involucrados, el
trabajo acumulado y los acuerdos estratégicos alcanzados en este
espacio de diálogo y aprendizaje colectivo sobre el territorio. El
resultado al que se ha arribado debería, por tanto, servir como uno de
los insumos cardinales para el diseño de políticas y acciones territoriales
por parte de las autoridades encargadas de la gestión pública.
No obstante, la responsabilidad de sostener y defender las definiciones
estratégicas del Plan recae también en los protagonistas principales de
este proceso; es decir, en todas aquellas personas que se involucraron
de alguna forma en su elaboración. Pues, si esos mismos actores están
comprometidos y convencidos de la importancia del trabajo realizado
se contará con una sólida base de apoyo para lograr que se plasme en
programas, proyectos y acciones concretas. Este compromiso y
convicción actuarán, al mismo tiempo, como un potente elemento de
presión hacia las autoridades institucionales para que también ellas lo
consideren como algo prioritario. Alimentar y consolidar ese
convencimiento y compromiso colectivo, constituye la mayor de las
garantías para la sostenibilidad del Plan.
Como corolario de lo anterior, uno de los desafíos fundamentales será el
convocar e integrar a todos aquellos actores con poder de incidir en los
procesos del territorio pero que no participaron de manera activa en el
desarrollo del Plan, de modo que ellos también puedan sentirse
identificados con los acuerdos alcanzados. En tal sentido, debe tenerse
presente que el desarrollo sólo podrá emerger a partir de la acción
conjunta de actores públicos y privados, y de una estrategia capaz de
hacer frente al contexto actual.
Como señala Alburquerque81, “la gestión de las iniciativas de desarrollo
81 Alburquerque, F. (2000): “El Plan de Desarrollo Sostenible del Parque Natural de 'Los
Alcornocales' de Andalucía”, en Paniagua Mazorra (Ed.) Naturaleza, agricultura y
política agroambiental en España. Madrid: Consejo Superior de Investigaciones
científicas.
110
local exige, también, una nueva mentalidad alejada de la lógica del
subsidio y de la pasiva espera a que sean otros los que aporten las
soluciones, ya se trate de fondos comunitarios, de los poderes públicos
centrales o regionales, o de la inversión extranjera. Por el contrario,
desde esta perspectiva se subraya fundamentalmente la importancia
de que la gente actúe por ella misma desde sus propios territorios, a
través de la movilización de los diferentes actores y organismos, tanto
públicos como privados”.
Esto último tiene especial relevancia para la gestión del Plan, en tanto
implicará un significativo esfuerzo de coordinación interinstitucional,
tanto a nivel horizontal -a la interna del territorio- como vertical –con
distintos niveles de gobierno-, en particular, con el gobierno
departamental.
Teniendo en cuenta el marco normativo que rige a los municipios, la
generación de alianzas con otros niveles de gobierno y con otros
municipios se constituye en un desafío ineludible para la
implementación del Plan. Para el gobierno local esto conlleva la
oportunidad de posicionar al Plan estratégico como un insumo que
colabore a que las distintas aproximaciones al territorio transiten desde
una lógica sectorial y vertical hacia una concepción territorial.
Desde el punto de vista de su implementación práctica, uno de los
principales desafíos de los planes estratégicos es pasar de la etapa de
planificación a la puesta en marcha. En este caso concreto esto supone
un reto particular ya que el proceso de planificación fue liderado por un
equipo técnico que culmina su intervención con la definición de
objetivos y lineamientos estratégicos. Por tanto, uno de los primeros
pasos a abordar por parte de los órganos que lideren la gestión y el
seguimiento del Plan estratégico, será la elaboración de un Plan de
acción que defina los programas de actuación y especifique las
responsabilidades, las tareas y los recursos para su ejecución. Asimismo,
deberán preverse mecanismos de seguimiento sistemático del Plan, de
forma tal que permitan introducir las modificaciones necesarias de
acuerdo a las lecturas actualizadas de la realidad.
Al respecto, también será necesario activar instancias participativas en
las que los actuales objetivos y lineamientos estratégicos, puedan ser
ajustados o redefinidos en función de los aprendizajes acumulados
conforme transcurre el tiempo de ejecución. Los contenidos del Plan,
por tanto, tienen que ser comprendidos como flexibles y siempre sujetos
a verificación. De allí la importancia de establecer espacios periódicos
para la discusión de los consensos estratégicos, de manera que puedan
111
incorporarse nuevas perspectivas e informaciones que contribuyan a su
mejora y actualización.
El gobierno local, por su parte, en tanto responsable directo, principal
promotor y columna vertebral de la ejecución y seguimiento del Plan,
enfrentará ciertos desafíos específicos. En primer lugar, es importante
que se consiga alinear el Plan de acción con el ciclo presupuestario del
Municipio y que se considere como un insumo básico para la
formulación de sus presupuestos y planes operativos anuales, así como
de las respectivas planificaciones quinquenales.
Al mismo tiempo, otra de las tareas que deberá emprender es la
adecuación de sus estructuras organizativas en función de los objetivos
estratégicos que fueron definidos en este proceso, al tiempo que
deberá implementar nuevos instrumentos de gestión que permitan
desarrollarlos.
En esta línea, será necesario capacitar e implicar a sus funcionarios,
especialmente, a aquellos cuyas áreas de trabajo se vinculan
directamente con los objetivos del Plan. Dentro de esta capacitación,
resultan cruciales abordajes sobre el desarrollo local, la formulación de
proyectos, la gerencia social y el emprendedurismo, entre otros.
Asimismo, este programa formativo debería poder incorporar a otros
actores del territorio, directivos de organizaciones y referentes locales, a
fin de fortalecer las capacidades necesarias para la gestión del Plan.
En términos más generales, las autoridades locales deberán tener la
capacidad de establecer un equilibrio prudencial entre la atención
cotidiana de los asuntos siempre emergentes, que requieren respuestas
o gestiones urgentes, y aquellas otras acciones que, aun cuando no
deben ser resueltas en lo inmediato, resultan prioritarias y deben ser
abordadas para favorecer el desarrollo territorial. Los objetivos y líneas
estratégicas consensuadas colectivamente a lo largo de este proceso y
recogidas en este Plan, en general, corresponden a esta segunda
categoría. La apuesta por destinar tiempo y recursos a su concreción,
en un contexto donde estos factores son siempre escasos, se justifica en
tanto estas representan sendas prioritarias -aunque no siempre urgentes-
que deben ser recorridas a fin de aproximar al territorio a su horizonte de
desarrollo.
112
DESAFÍOS GENERALES PARA LA GESTIÓN DEL PLAN ESTRATÉGICO
DESAFÍOS ESPECÍFICOS DEL MUNICIPIO PARA LA GESTIÓN DEL PLAN ESTRATÉGICO
Priorizar y hacer valer el Plan como insumo
cardinal para el diseño de políticas y acciones
territoriales
Alimentar y consolidar el compromiso colectivo
con el Plan
Convocar e integrar a todos aquellos actores con poder de incidir en los procesos del territorio
Actitud proactiva por parte del conjunto de
actores públicos y privados
Coordinación interinstitucional, tanto a
nivel horizontal como vertical, en particular,
con el gobierno departamental
Valorar el Plan como una oportunidad para que las distintas aproximaciones sectoriales asuman una
perspectiva genuinamente territorial
Elaborar un Plan de acción que defina
programas de actuación y especifique
responsabilidades, tareas y recursos
Monitoreo sistemático del Plan, de forma de
introducir modificaciones en función de
aprendizajes y lecturas actualizadas del
contexto
Alinear el Plan de acción con el ciclo presupuestal e incorporarlo como un insumo básico para la
formulación de los planes anuales y quinquenales
Adecuar sus estructuras organizativas en función
de los objetivos estratégicos e
implementar nuevos instrumentos de gestión
Capacitar e implicar a su personal
Establecer un equilibrio prudencial entre lo
urgente y lo prioritario
113
114
10. ANEXOS
10.1. Participantes Grupo coordinador + Concejo municipal
Cargo/institución82 Nombre
Alcalde Miguel Plada
Concejal suplente Beatriz Villareal
Concejal suplente Miguel Fajardo
Concejal titular Washington Mendizábal
Concejal suplente Estrella Figueredo
Concejal suplente Alfonso Denis
Concejal titular Alberto González Tuvi
Concejal titular Darío Toledo
Concejal titular Juan Antonio Martínez
Funcionario municipal Néstor Alfonzo
Director de Descentralización,
IDM
Abayubá Galeano
Dirección de Descentralización,
IDM
Ana María Surroca
Dirección de Descentralización,
IDM
Soledad Allaggia
Dirección de Descentralización,
IDM
Valeria Sanjurjo
Oficina de Planeamiento y
Presupuesto
José Raúl Rodríguez
Oficina de Planeamiento y
Presupuesto
Antonio Di Candia
82 Se incluyen todos aquellos que participaron al menos en una instancia.
115
10.2. Organizaciones e instituciones participantes en los Talleres
participativos
Alcalde y Concejales municipales
Amigos del Patrimonio
Camino de las Ánimas
Club del Niño Jacinto Vera
Club Nueva Carrara
Comerciantes
Comisión Barrio Las Brisas
Comisión Barrio La Viviana
Comisión del Patrimonio
Comisión UTU - IAPA
Comisión Vecinal Km 110
Comisión Vecinal Nueva Carrara
Corazones agrupados
CURE, UDELAR
Dirección de Descentralización, Intendencia de Maldonado
Docente
Funcionarios municipales
INEFOP/DINAE/MTSS
Junta Departamental (Edil)
Liceo Pan de Azúcar
Medios de comunicación locales
Parroquia
Pastoral social
Policía, Comisaría/Ministerio del Interior
Red Ánimas
Retirados militares
Sociedad de Fomento Rural Pan de Azúcar
Unión de vecinos para la conservación de la Sierra de las Ánimas
UTU Arrayanes (CETP)
UTU Pan de Azúcar (CETP)
Vecinos
VTV Pan de Azúcar
116
10.3. Entrevistados83
INSTITUCIÓN / ORGANIZACIÓN REFERENTE
Gobierno
municipal
Alcalde Miguel Plada
Concejal suplente Beatriz Villareal
Concejal suplente Miguel Fajardo
Concejal titular Washington Mendizábal
Concejal suplente Estrella Figueredo
Concejal titular Alberto González Tuvi
Concejal titular Darío Toledo
Concejal titular Juan Antonio Martínez
Gobierno
departamental
Director de Desarrollo e
Innovación
Gonzalo Navarrete
Área Técnica – zona oeste Ana Sosa
Junta Departamental – Comisión
Descentralización
Lourdes Ontaneda
Gobierno
nacional
Directora Departamental MIDES Eda Mendiola
Referente territorial DINAPYME Leticia Silva
Actores
territoriales
Pan de Azúcar
Club del Niño Jacinto Vera Rufino Martínez
Karina Cedrés
Párroco de la Iglesia Daniel Linazza
Diácono Carlos Cedrés
Asociación Amigos del
Patrimonio
Nélida Píriz
Enrique Marido
Presidente Club Albion Pablo Marazani
Red Ánimas Graciela Miller
Robert Arrioca
Centro Progreso Amalia Quintela
Sociedad Fomento Rural Carlos Calvete
Francisco García
Empresa Sg Plast Alfredo Sordi
Empresa Kamiria Nicolás Avigliano
Gerente Empresa Nativa Sergio Cigliuti
Bodega Bouza Juan Bouza
Productora Olivos Inés Álvarez
Liceo Álvaro Figueredo Directora y Sub Directora
Mariela Acevedo
Directora Escuela Técnica de
Pan de Azúcar
Alicia Sordo
Hospital Marcia Raurich
Mesa de Emprendedurismo y
Pymes de Maldonado
Marcelo Duarte
Asesora Óscar de los Santos María Martínez
83 Si bien estaba previsto entrevistar al Director de Planeamiento de la Intendencia de
Maldonado, al referente departamental de la Comisión Administradora del Parque
Industrial (CAPI), a los Rotarios, a un referente del Sindicato de Nativa y al gerente de
la Fábrica de Cemento, por razones de ajenas al equipo, esto no fue posible.
117
10.4. Mapeo de Actores/Instituciones del territorio
Territorio
Gobierno local
Gobierno departamental
Gobierno nacional
Sector educativo y entidades de
asistencia técnica
Institucionesde salud y otras
instituciones públicas
Medios de comunicación
Sindicatos
Sector productivo y empresarial
118
Organizaciones sociales, culturales y deportivas
Asociación Amigos del Patrimonio
Asociación de Jubilados y Pensionistas de Pan de Azúcar y Zona Oeste
(AJUPENPAZO)
Alcohólicos Anónimos
Asociación Nativista Integración Pan de Azúcar
Asociación de Retirados Militares
Biblioteca y Casa de la Cultura Municipal Prof. Ricardo Leonel Figueredo
Casa de la Cultura y Museo Álvaro Figueredo
Club Albion
Club Centro Progreso
Club de Leones Pan de Azúcar
Club Deportivo Estación
Club Los Charabones
Club Nueva Carrara
Club Social y Deportivo La Capuera
Club Victoria
Comisión Barrio Belvedere
Comisión Barrio Jacinto Vera
Comisión Barrial Las Brisas
Comisión Barrio La Viviana
Comisión Barrio Sur
Comisión de Cultura
Comisión de vecinos de Punta de Pan de Azúcar
Comisión de vecinos El Ensueño
Comisión Km 110
Comisión Nueva Carrara
Comisión organizadora Festival Dulce Corazón del Canto
Comparsa Jacinto Vera
Cooperativa de Viviendas COVISIN
Corazones Agrupados
119
Escuela de Taiwondo
Fundación Peluffo Guiguens
Grupo Curupí
Grupo de Patines “Pasión Sobre Ruedas”
Hogar Beraca/ONG ESALCU
Iglesia Casa Oración
Institución Social y Deportiva San Lorenzo
Institución Atlética de Pan de Azúcar
Instituto Cultural Shaolin de Artes Chinas
Interact Club
Liga de Baby Fútbol
ONG Sábado de Paz
Museo Jacinto Vera
Museo El Galpón
Parroquia
Pastoral social
Rotary Club Pan de Azúcar/Mader
Sociedad “Los Amigos”
Sociedad Nativista José G. Artigas
Sociedad Recreativa “La Trilla”
Testigos de Jehová
Taller de Artes Plásticas la Vieja Bodega
Unión de Vecinos para la Conservación de Sierras de las Ánimas
Sector productivo y empresarial
Abasto Municipal de Maldonado-Victoriano Suárez
Calera
Cámara Uruguaya de Turismo (CAMTUR)
Centro Comercial
Comisión Administradora del Parque Industrial (CAPI)
Compañía Nacional de Cementos
120
Cooperativa de productores apícolas
Costa Serrana
Empresa Bodega Bouza
Empresa COMSA
Empresa Kamiria S.A.
Empresa Nativa
Empresa Nukil-Esencial
Empresa SG Plásticos
Ex-Molino
Productores de Olivos y rurales independientes
Red Ánimas
Sociedad Fomento Rural de Pan de Azúcar
Sindicatos
PIT-CNT
Sindicato de Empleados de Nix Nativa (SENNA)
Sindicato Único Nacional de la Construcción y Anexos (SUNCA), Rama
extractiva
Medios de comunicación
Diario Regional
FM Pan de Azúcar
Radio RBC
Sector educativo y entidades de asistencia técnica
Centro de Atención a la Infancia y la Familia (CAIF) “Los Berakitas”
Centro de Asistencia a la Infancia y la Familia de Pan de Azúcar (CAIFPA)
Club del Niño Jacinto Vera
Colegio San José
Centro Universitario Regional del Este - UDELAR
Comisión de la Cuenca de la Laguna del Sauce
121
Escuela N° 6 – Julián Goicochea
Escuela N° 26 (Puntas de Mataojo)
Escuela N° 31 (Nueva Carrara)
Escuela N° 44 (Ruta Interbalnearia, Km 113)
Escuela N° 47 (Repecho)
Escuela Especial N° 54
Escuela N° 61 (Km 110)
Escuela N° 72 (Calera del Rey)
Escuela N° 74 (Laguna del Sauce)
Escuela N° 78 - Germán Baldo
Escuela N° 90
Escuela Técnica Agr. Julio Rubio (CETP-UTU)
Escuela Técnica Los Arrayanes (CETP-UTU)
Instituto de Educación Pan de Azúcar (IEPA)
Instituto del Niño y Adolescente Uruguay (INAU)
Jardín de Infantes N° 83
Liceo Álvaro Figueredo
Mesa de Emprendedurismo y Pymes de Maldonado
South American Institute for Resilience and Sustainability Studies (SARAS)
Instituciones de salud y otras instituciones públicas
Asistencial
Comisaría de la 3era. Sección y Juzgado de Paz
Bomberos
Centro Auxiliar de Salud Pública
Hogar de Ancianos
Hospital “Dr. Héctor Fontes”
122
10.5 Visiones preliminares
Pan de Azúcar territorio sustentable en lo turístico, cultural eindustrial; con áreas protegidas en sus montes, sierras yaguas, con una fuerte identidad.
Pan de Azúcar, un lugar para conocer. Ubicada entre las Rutas 9,Interbalnearia y 60, rodeada por la Sierra de las Ánimas, cerro Pan deAzúcar y a orillas del arroyo de su mismo nombre encontramos estaciudad colorida, alegre, con un entorno protegido y limpio, liberadode tránsito pesado. Con un Parque industrial que da trabajo a lapoblación que se ha capacitado en los diversos centros de estudio dela zona. Con una oferta turística basada en su patrimonio cultural,religioso y natural. Donde los jóvenes están integrados a estaspropuestas a través de los distintos centros que los nuclean y que loshacen los principales impulsores de actividades como: guías turísticos,bicicleteadas, cabalgatas, huertas familiares.
Manejo productivo sustentable con una visión de cuenca que estéamparada en un marco legal que frene las acciones indiscriminadasde los locales y extranjeros.Con electrificación y caminería rural en buenas condiciones para laconectividad. Que los jóvenes se queden a vivir en el campo.Proyección turística alternativa (patrimonial, histórica, productiva,ambiental y paisajística); potenciando las cadenas de valor deproducción artesanal local de excelencia como proveedores.Con instituciones educativas alineadas con la producción local.Consolidar la producción de olivos local. Con rubros productivos conproductores unificados. Mejorar las cadenas de valor de los rubrostradicionales en el marco del fortalecimiento de las instituciones de laproducción familiar, articulado con una agroindustria amigable con elmedio ambiente.
123
10.6. Materiales consultados
DOCUMENTO AÑO AUTOR/ES
Actas del Concejo Municipal de Pan
de Azúcar
2015 -
2016
Concejo Municipal de Pan de
Azúcar
Agenda de Fomento y Calidad del
Empleo en Maldonado / Uruguay 2013
Gobierno Departamental de
Maldonado, Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social y
Organización Internacional del
Trabajo
Agenda Estratégica. Hacia un Plan
de Desarrollo Social departamental.
Maldonado
2013 -
2015 Uruguay social. MIDES
Bases técnicas para el manejo
integrado de la Laguna del Sauce y
cuenca asociada
2010
Universidad de la República y
South American Institute for
Resilience and Sustainability
Studies (SARAS)
Caracterización socio demográfica
de los municipios. Municipio de Pan
de Azúcar
2014 OTU, Programa Uruguay
Integra, OPP
Censo 2011 2011 INE
Censo Agropecuario 2011 MGAP
Ciclo de apoyo a la Transición de los
Gobiernos Municipales.
Sistematización de las Jornadas del
Departamento de Maldonado.
Municipio de Pan de Azúcar
2015 OPP
Consultoría para la elaboración de
insumos para una Agenda de
Desarrollo de la región este Lavalleja
– Maldonado – Rocha – Treinta y tres.
Informe final
2009
Carlos González y Héctor
Bouzón. Programa Uruguay
Integra, OPP
Georreferenciación de proyectos
con impacto ambiental DINAMA
Georreferenciación de escuelas ANEP
Guía de Municipios: Uruguay 2016
Dirección de
Descentralización e Inversión
Pública, OPP
124
Informe Desarrollo Municipal 2016
Fondo de Incentivo para la
Gestión de los Municipios,
Programa Uruguay Integra,
Dirección de
Descentralización e Inversión
Pública, OPP
Informe Final de la Consultoría
“Parque industrial de Pan de Azúcar” 2015
OIKOS, Consultora Económico
financiera; DINAPYME; OPP;
IDM
Informe Mercado de Trabajo Pan de
Azúcar. Departamento de
Maldonado
2013
Unidad de Evaluación y
Monitoreo de Relaciones
Laborales y Empleo, Dirección
Nacional de Empleo, MTSS
Parque Industrial de Pan de Azúcar.
Comunicación de Proyecto y Estudio
de Viabilidad Ambiental de
Localización
2016
OIKOS Consultora Económico
financiera; Municipio de Pan
de Azúcar; IDM
PLA01 – Parques Industriales
instalados en Uruguay 2014 MTOP en base a URUGUAY XXI
Plan de acción para la protección
de la calidad ambiental y la
disponibilidad como fuente de agua
potable de la cuenca hidrológica de
la Laguna del Sauce
2015 DINAMA, MVOTMA
Plan estratégico de desarrollo de la
Región Este 2012
Programa Uruguay Integra,
OPP; Intendencia de
Maldonado, Treinta y Tres, y
Lavalleja
Plan Quinquenal Municipal 2016 Municipio Pan de Azúcar
Planificación Operativa Anual 2016 2016 Municipio Pan de Azúcar
Presupuesto Participativo en los
Municipios del Departamento de
Maldonado. Caso de Pan de Azúcar
2010 Unidad de Descentralización,
IDM
Primer informe de la planificación
municipal para la Comisión Sectorial
de Descentralización
2016
Fondo de Incentivo a la
Gestión de los Municipios,
Dirección de
Descentralización e Inversión
Pública, OPP
PROYECTO COSTA SERRANA APROTUR
125
PROYECTO IDEAR: “Incubadora de
empresas para emprendimientos
innovadores”
2011 Ricardo Pascale, Luis Varela.
Proyecto IDEAR
Relevamiento evolución y
cumplimiento PP. Departamento de
Maldonado
2014
Intendencia Departamental
de Maldonado, Unidad de
Descentralización
Serie Informes departamentales.
Maldonado 2015
Unidad de Estadística de
Trabajo y Seguridad Social,
MTSS
Taller Territorial Microrregión Pan de
Azúcar 2007
Facultad de Arquitectura
Diseño y Urbanismo,
Intendencia Departamental
de Maldonado
![Caio Rodrigo – [PAN] Diogo Ferreira – [PAN] [PGT] [PPR] Emanoel Rodolfo – [PAN] [PGT] [PPR] Filipe Loreto – [PAN] [PGT] [PPR] Pedro Vasconcelos](https://img.pdfslide.tips/doc/110x75/570638501a28abb8238f885f/-caio-rodrigo-pan-diogo-ferreira-pan-pgt-ppr-emanoel.jpg)
