Podstawowe zagadnienia - cwiklicki.uek.krakow.plcwiklicki.uek.krakow.pl/KZ_poradnik.pdf · Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji ... Kontrola zewnętrzna w jednostkach samorządu

Podstawowe zagadnienia kontroli zarzdczej

Poradnik dla jednostek samorzdu terytorialnego

pod redakcj Marka wiklickiego

Krakw, 2015

KONTROLAZARZADCZA

Niniejsza monografia zostaa przygotowana dziki realizacji projektu Systemowe wsparcie procesw zarzdzania w JST, przy udziale rodkw Europejskiego Funduszu Spoecznego, w ramach Programu Operacyjnego Kapita Ludzki.Opracowanie odzwierciedla wycznie pogldy Autorw. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji (Lider projektu) nie ponosi odpowiedzialnoci za sposb wykorzystania informacji zawartych w opracowaniu.Publikacja jest dystrybuowana bezpatnie.

Redakcja naukowaMarek wiklicki

AutorzyJan Bereza rozdz. 9Jarosaw Bober rozdz. 8Mirosaw Golanko rozdz. 5Magdalena Maecka-yszczek rozdz. 1, 2, 3Ambroy Mitu rozdz. 4, 6, 7

RecenzentJakub Olech

Wydawca

Uniwersytet Ekonomiczny w KrakowieMaopolska Szkoa Administracji Publicznejul. Rakowicka 16, 31-510 Krakwtel.: +48 12 293 75 60, tel./faks: +48 12 293 75 59www.msap.uek.krakow.pl

Maopolska Szkoa Administracji Publicznej UEKKrakw, 2015

Projekt graficzny i skadCentralne Biuro projektowewww.cbprojektowe.pl

DrukDrukarnia Kolejowa Krakw Spka z o.o.32-086 Wgrzce, ul. Forteczna 20A

ISBN: 978-83-89410-67-2

Podstawowe zagadnienia kontroli zarzdczej

Poradnik dla jednostek samorzdu terytorialnego

Jan Bereza

Jarosaw Bober

Marek wiklicki (red.)

Mirosaw Golanko

Magdalena Maecka-yszczek

Ambroy Mitu

KONTROLAZARZADCZA

PIS TRECI

Marek wiklicki

WSTP 9

CZ I. PODSTAWY KONTROLI ZARZDCZEJ 13

Magdalena Maecka-yszczekRozdzia 1. Wprowadzenie do problematyki kontroli zarzdczej 14

1.1. Pojcie i istota kontroli zarzdczej 14

1.2. Kontrola zarzdcza w regulacjach krajowych 17

1.3. Charakterystyka wymaga wzgldem kontroli zarzdczej 18

1.4. Poziomy funkcjonowania kontroli zarzdczej 24

Magdalena Maecka-yszczekRozdzia 2. Standardy kontroli zarzdczej 26

2.1. Uwagi wstpne 26

2.2. rodowisko wewntrzne 28

2.3. Cele i zarzdzanie ryzykiem 36

2.4. Mechanizmy kontroli 48

2.5. Informacja i komunikacja 57

2.6. Monitorowanie i ocena 62

Magdalena Maecka-yszczek 70Rozdzia 3. Kierownictwo w systemie kontroli zarzdczej 70

3.1. Zadania kierownictwa jednostki w zakresie kontroli zarzdczej 70

3.2. Odpowiedzialno kierownictwa w kontekcie kontroli zarzdczej 71

CZ II. KLUCZOWE ZAGADNIENIA KONTROLI ZARZDCZEJ 77

Ambroy MituRozdzia 4. Cele i zadania samorzdu terytorialnego oraz mierniki ich realizacji 78

4.1. Zadania publiczne wykonywane przez samorzd terytorialny pojcie irodzaje 78

4.2. Wyznaczanie celw i zada w samorzdzie terytorialnym 83

S

4.2.1. Cele i ich charakterystyka 83

4.2.2. Hierarchia celw 86

4.2.3. Wyznaczanie celw i zada elementem procesu planowania 89

4.3. Mierniki realizacji celw i zada 99

4.3.1. Pojcie i rodzaje miernikw 99

4.3.2. Rodzaje miernikw 103

4.4. Tworzenie systemu miernikw i wskanikw 105

Mirosaw GolankoRozdzia 5. Zarzdzanie ryzykiem 108


5.2. Istota kontroli zarzdczej 108

5.3. Rola zarzdzania ryzykiem w kontroli zarzdczej 110

5.4. Jak przygotowa optymalne rozwizania w zakresie zarzdzania ryzykiem? 111

5.5. Dzielenie si odpowiedzialnoci 118

5.6. Podsumowanie 121

Ambroy MituRozdzia 6. Budet zadaniowy i wieloletnia prognoza finansowa w systemie kontrolizarzdczej 122

6.1. Budet tradycyjny jednostki samorzdu terytorialnego 122

6.2. Budet zadaniowy instrumentem racjonalizacji celw i zada 123

6.3. Wieloletnia prognoza finansowa 133

CZ III. PRAKTYCZNE ASPEKTY STOSOWANIA KONTROLI ZARZDCZEJ 135

Ambroy MituRozdzia 7. Monitorowanie i ocena systemu kontroli zarzdczej 136

7.1. rda informacji o stanie kontroli zarzdczej 136

7.2. Kontrola wykonywana przez pracownika a monitorowanie realizacji celw i zada 139

7.2.1. Samokontrola w wykonywaniu zada 139

7.2.2. Kontrola funkcjonalna (kierownicza) 140

7.2.3. Monitorowanie realizacji celw i zada 142

7.3. Samoocena funkcjonowania kontroli zarzdczej 144

7.3.1. Samoocena w jednostkach sektora finansw publicznych 144

7.3.2. Metoda CAF jako narzdzie samooceny 146

7.4. Wewntrzna kontrola instytucjonalna jako instrument oceny kontrolizarzdczej 147

7.4.1. Pojcie i istota kontroli 147

7.5. Audyt wewntrzny w jednostkach samorzdu terytorialnego 152

7.6. Kontrola zewntrzna w jednostkach samorzdu terytorialnego 157

7.6.1. Kontrola zewntrzna a kontrola zarzdcza 157

7.6.2. Kontrola Najwyszej Izby Kontroli 159

7.6.3. Kontrola Regionalnych Izb Obrachunkowych 161

Jarosaw BoberRozdzia 8. Metoda PRI jako narzdzie samooceny 163

8.1. Istota metody Planowania Rozwoju Instytucjonalnego 163

8.3. Standardy kontroli zarzdczej w metodzie PRI 171

8.4. Ocena kontroli zarzdczej przy wykorzystaniu PRI 177

Jan BerezaRozdzia 9. Wzorcowe rozwizania z zakresu kontroli zarzdczej 182


9.2. Okrelenie celu i zakresu kontroli zarzdczej 183

9.4. Cele i zarzdzanie ryzykiem 187

9.7. Monitorowanie i ocena 206

9.8. Podsumowanie 209

Literatura 210

Spis rysunkw 217

Spis tabel 217

KONTROLAZARZDCZA

Wstp

11

STP

Niniejsza monografia ma na celu przedstawienie kluczowych zagadnie zwizanych z funk-cjonowaniem kontroli zarzdczej (KZ) w jednostkach samorzdu terytorialnego (JST), z uwzgldnieniem istniejcego stanu prawnego, nowych sposobw zarzdzania, a take wtkw problematycznych istotnych z punktu widzenia praktyki dziaania administracji.

Dc do tego, aby prezentowane treci miay nie tylko charakter instruktaowy, ale take edukacyjny, zesp autorski celowo powici poszczeglnym wtkom wicej miejsca. Dodat-kowe objanienia pozwalaj na pogbion analiz danego zagadnienia.

Cao opracowania skada si z trzech czci. W pierwszej czci znalazy si trzy rozdziay zawierajce opisy podstawowych aspektw zwizanych z kontrol zarzdcz. Pierwszy roz-dzia opracowano z myl wprowadzenia Czytelnika do problematyki kontroli zarzdczej wyjaniono jej istot i znaczenie. Zawarte w tym rozdziale kwestie stanowi opis kontroli zarzdczej. Co istotne, uwzgldniono przy tym wtki formalne oraz ich znaczenie dla pra-widowego zarzdzania JST. W drugim rozdziale znajduje si omwienie standardw kontro-li zarzdczej, zgodnie z podziaem przyjtym w Komunikacie nr 23 Ministra Finansw z 16 grudnia 2009 r. (poz. 84). W trzecim rozdziale opisano natomiast rol kierownictwa w sys-temie kontroli zarzdczej. Zatem w powyszych rozdziaach przedstawiono kontrol zarzd-cz z punktu widzenia zasad i wytycznych. To punkt odniesienia dla kwestii szczegowych, ktre zaprezentowano w kolejnych czciach niniejszej monografii.

Druga cz skada si z trzech rozdziaw, w ktrych omwiono wybrane kluczowe zagad-nienia kontroli zarzdczej. W rozpoczynajcym t cz rozdziale szczegowo scharakte-ryzowano zadania JST i istotne dla kontroli zarzdczej elementy z tym zwizane, czyli cele i mierniki. W rozdziale pitym zaprezentowano natomiast zagadnienie zarzdzania ryzy-kiem. Wyszczeglnienie tego wtku byo podyktowane przede wszystkim koniecznoci wyjanienia wtpliwoci wyraanych przez pracownikw JST, a zwizanych z praktycznymi aspektami zarzdzania ryzykiem. Ostatni rozdzia tej czci jest powicony budetowi za-daniowemu i wieloletniej prognozie finansowej.

W trzeciej czci prezentowanej monografii znalazy si rozwaania dotyczce praktycz-nych aspektw stosowania kontroli zarzdczej. W sidmym rozdziale przedstawiono zagad-nienie monitorowania i oceny funkcjonowania kontroli zarzdczej. W sposb szczegowy

W

12

Kontrola zarzdcza

wyjaniono istot ewaluacji i weryfikacji zada JST, a take ich moliwe formy. Dziki temu Czytelnik moe zapozna si z podstawowymi mechanizmami kontrolnymi, jak rwnie wy-tycznymi dotyczcymi ich stosowania. W rozdziale smym przedstawiono metod Planowa-nia Rozwoju Instytucjonalnego jako narzdzia samooceny stanu kontroli zarzdczej. Ten rozdzia uzupenia treci prezentowane w poprzedniej czci, dajc tym samym przedstawi-cielom JST nowe narzdzie do oceny kontroli zarzdczej. W ostatnim, dziewitym rozdziale omwiono wzorcowe rozwizania zzakresu kontroli zarzdczej. Zawarte w tym rozdziale propozycje powinny by inspiracj do podejmowania dziaa doskonalcych KZ w danej or-ganizacji.

Niewtpliwie w niniejszej publikacji nie rozwinito w peni wielu zagadnie dotyczcych funkcjonowania JST, np. tych powiconych rodowisku planowania w JST. Wynika to z przy-jtych zaoe projektowych i zakresu tematycznego prezentowanego opracowania. Dlatego te zesp autorski zachca do zapoznania si z innymi publikacjami, ktre wydano w ra-mach projektu Systemowe wsparcie procesw zarzdzania w JST.

Niniejsza monografia jest adresowana nie tylko do przedstawicieli JST, ale take do wszyst-kich osb, ktre chc bliej zapozna si z podstawowymi zagadnieniami kontroli zarzdczej. Zesp autorski wyraa nadziej, e przedstawione w niej treci pozwol zarwno na lepsze zrozumienie istoty kontroli zarzdczej, jak i na samodzielne poszukiwanie rozwiza w tym zakresie, adekwatnych do specyfiki danej organizacji.

Marek wiklicki

KONTROLAZARZDCZA

CZ I Podstawy kontroli zarzdczej

14


Rozdzia 1

PROWADZENIE DO PROBLEMATYKI KONTROLI ZARZDCZEJ

1.1. Pojcie i istota kontroli zarzdczej

Sowo kontrola w terminie kontrola zarzdcza jest zwizane z anglosaskim zwrotem to control rozumianym jako proces, za pomoc ktrego kadra zarzdzajca zapewnia, e zasoby s skutecznie i efektywnie pozyskiwane oraz wykorzystywane w realizacji celw danej jednostki1. W zwizku z przyjciem takiego podejcia punkt cikoci prowadzonych poniej rozwaa zosta przesunity z tradycyjnie pojmowanej kontroli wanie na drugi czon przytoczonego terminu zarzdzanie.

KZ moe by zatem postrzegana jako rozwizanie organizacyjne i prawne, ktre opracowano na pewnym etapie rozwoju teorii i praktyki zarzdzania, w reakcji na stwierdzone w da-nym okresie patologie zarzdzania. To rozwizanie, ktre warto adaptowa do polskiej ad-ministracji w sposb przemylany, nie za mechanicznie je kopiowa2.

KZ zawiera wszelkie moliwe do wyrnienia istniejce mechanizmy kontrolne i dziaania zarzdcze, dlatego przenika dziaania jednostki we wszystkich moliwych obszarach aktyw-noci, obejmujc m.in. kontrol finansow, tradycyjnie rozumian kontrol w administracji publicznej, jak rwnie zagadnienia zwizane z audytem. Dziki temu umoliwia opisanie, czy wrcz zinwentaryzowanie, aktualnego stanu zarzdzania i podjcie odpowiednich dzia-a, ktre zostan uznane przez konkretn JST za niezbdne3.

Kontrola zarzdcza dotyczy ogu jednostek sektora finansw publicznych (jsfp). Zgodnie z art. 9 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) sektor finansw publicznych tworz:

1 E. Chojna-Duch, Audyt wewntrzny w systemie sektora finansw publicznych aktualne problemy, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczeciskiego, nr 718, Finanse. Rynki finansowe. Ubezpieczenia nr 53, 2012, s. 339, dostpne na: http://www.wneiz.pl/nauka_wneiz/frfu/53-2012/FRFU-53-337.pdf (2014).

2 A. Szpor, Pojcie kontroli zarzdczej (wybrane aspekty), Centrum Rozwizywania Sporw i Konfliktw przy WPiA UW, s. 5, dostpne na: http://www.mf.gov.pl/documents/764034/3350650/20130307_09_pojecie_kon-troli_zarzadczej_wybrane_aspekty_a_szpor.pdf (2014).

3 Kontrola zarzdcza w sektorze finansw publicznych. Istota, unormowania prawne i otoczenie. Kompendium wiedzy, Departament Audytu Sektora Finansw Publicznych, Ministerstwo Finansw, Warszawa 2012, s.19, dostpne na: http://www.mf.gov.pl/ministerstwo-finansow/dzialalnosc/finanse-publiczne/kontrola-zarzad-cza-i-audyt-wewnetrzny/kontrola-zarzadcza-w-sektorze-publicznym/baza-wiedzy (dalej: Kompendium wie-dzy).

W

http://www.wneiz.pl/nauka_wneiz/frfu/53-2012/FRFU-53-337.pdfhttp://www.mf.gov.pl/documents/764034/3350650/20130307_09_pojecie_kontroli_zarzadczej_wybrane_aspekty_a_szpor.pdfhttp://www.mf.gov.pl/documents/764034/3350650/20130307_09_pojecie_kontroli_zarzadczej_wybrane_aspekty_a_szpor.pdf

15

WproWadzenie do problematyKi Kontroli zarzdczej

organy wadzy publicznej, w tym organy administracji rzdowej, organy kontroli pa-stwowej i ochrony prawa oraz sdy i trybunay;

jednostki samorzdu terytorialnego oraz ich zwizki;

jednostki budetowe;

samorzdowe zakady budetowe;

agencje wykonawcze;

instytucje gospodarki budetowej;

pastwowe fundusze celowe;

Zakad Ubezpiecze Spoecznych i zarzdzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolni-czego Ubezpieczenia Spoecznego i fundusze zarzdzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Spoecznego;

Narodowy Fundusz Zdrowia;

samodzielne publiczne zakady opieki zdrowotnej;

uczelnie publiczne;

Polska Akademia Nauk i tworzone przez ni jednostki organizacyjne;

pastwowe i samorzdowe instytucje kultury;

inne pastwowe lub samorzdowe osoby prawne utworzone na podstawie odrbnych ustaw w celu wykonywania zada publicznych, z wyczeniem przedsibiorstw, instytu-tw badawczych, bankw i spek prawa handlowego.

W ramach niniejszej monografii analiza zostanie ograniczona do struktur JST (pod tym skr-tem bd si mieciy zarwno jednostki samorzdu terytorialnego, jak i funkcjonujce w ich ramach poszczeglne jednostki sektora finansw publicznych). Naley zauway, e jed-nostkami sektora finansw publicznych objtymi reimem KZ s rwnie zwizki midzyg-minne lub midzypowiatowe tworzone w celu wsplnego wykonywania zada publicznych. Obecnie ustawy samorzdowe przewiduj moliwo tworzenia zwizkw midzygminnych oraz zwizkw powiatw posiadajcych osobowo prawn (odrbn od jednostek samorz-du terytorialnego, ktre je utworzyy). Natomiast w ustawie o samorzdzie wojewdztwa nie ma normy stanowicej podstaw prawn do tworzenia zwizkw wojewdztw, co oznacza, e ustawodawca nie przewidzia moliwoci tworzenia tego typu jednostek o charakterze ponadwojewdzkim. Kwesti tworzenia i funkcjonowania zwizkw reguluj odpowiednio art. 6473a ustawy o samorzdzie gminnym (u.s.g.) oraz art. 6572 ustawy o samorzdzie powiatowym (u.s.p.).

Majc na uwadze ustrojow pozycj samorzdu terytorialnego, naley podkreli, e jako zarzdzania na poziomie wsplnot samorzdowych przekada si na obraz zarzdzania pa-stwem jako caoci.

To wanie na poziomie struktur samorzdowych w peni wyeksponowany zosta ramowy charakter KZ. W przeciwiestwie do struktur administracji rzdowej (gdzie liczne kwestie szczegowe zwizane z KZ zostay uregulowane na poziomie przepisw prawa powszechnie obowizujcego bd w formie komunikatw Ministra Finansw) JST pozostawiono moli-wo dopasowania i przyjmowania rozwiza adekwatnych do poszczeglnych jednostek.

16

Kontrola zarzdcza

Dla zrozumienia oglnych ram koncepcji KZ podstawowe znaczenie maj nastpujce jej cechy:

Kontrola zarzdcza w JST:

jest przejawem (funkcj) zarzdzania w jednostce;

polega naoptymalnym wykorzystaniu istniejcych rozwiza zarzdczych iwprowadzeniu nowych o ile s potrzebne;

jest dostosowana do zada i celw realizowanych przez jednostk.

KZ jest przejawem (funkcj) zarzdzania w jednostce.

Zgodnie z definicj ustawow wyraon w art. 68 u.f.p., KZ w jednostkach sektora finansw publicznych stanowi og dziaa podejmowanych dla zapewnienia realizacji celw i zada w sposb zgodny z prawem, efektywny, oszczdny i terminowy. W kadej prawidowo dzia-ajcej jednostce/organizacji kierownictwo powinno wiedzie, czy:

poszczeglne komrki organizacyjne urzdu (lub jednostki w dziale) prawidowo realizu-j przypisane im zadania, dziaaj oszczdnie, wydajnie4 i skutecznie, dostarczajc pro-dukty i usugi na odpowiednim poziomie;

przestrzegane s normy prawne oraz zarzdzenia, polecenia i wytyczne kierownictwa;

s chronione zasoby (przed przypadkami marnotrawstwa, zego zarzdzania, bdw, naduy itp.)5.

W przypadku jednostek samorzdu terytorialnego powysze zaoenia oznaczaj, e za-dania s prawidowo realizowane, zasoby chronione, a administracja samorzdowa dziaa oszczdnie, efektywnie i skutecznie, dostarczajc produkty i usugi na odpowiednim pozio-mie, przestrzegajc jednoczenie obowizujcych przepisw.

KZ powinna by utosamiona z zarzdzaniem jednostk. Takie podejcie oznacza, e w pojciu tym mieci si kade dziaanie zmierzajce do zapewnienia osignicia celw wykonywanych zada, w tym zarzdzanie ryzykiem dla zwikszenia prawdopodobiestwa zrealizowania zada i celw JST. Szczeglnie eksponuje si tutaj rol kierownictwa, ktre planuje, organizuje i kieruje dziaaniami w sposb, jaki bdzie wystarczajcy do uzyskania racjonalnego zapewnienia, e zrealizowane zostan oglne i szczegowe cele jednostki6.

KZ polega na optymalnym wykorzystaniu rozwiza istniejcych w jednostce, ich modyfikacji, o ile wystpi taka potrzeba, albo wdraaniu nowych rozwiza zarzd-czych sucych realizacji zada i celw jednostki.

4 Obecnie uywa si okrelenia efektywnie. Terminy te nie s synonimami.5 Por. J. Wojciechowski, Przedmowa, [w:] Najwysze organy kontroli a kontrola zarzdcza w administracji rz-

dowej, Seminarium Goawice 25-27 marca 1996 r., dostpne na: http://www.sigmaweb.org/publication-s/38768381.pdf (2015).

6 Por. Sowniczek, [w:] Standardy audytu wewntrznego dla jednostek sektora finansw publicznych, dostpne na: http://www.mf.gov.pl/documents/764034/2500183/Dz.+Urz.+Min.+Fin.+z+dnia+24+czerwca+2013+r.+-+poz.+15+-, rok ostatniej modyfikacji 2014.

http://www.mf.gov.pl/documents/764034/2500183/Dz.+Urz.+Min.+Fin.+z+dnia+24+czerwca+2013+r.+-+poz.+15+-http://www.mf.gov.pl/documents/764034/2500183/Dz.+Urz.+Min.+Fin.+z+dnia+24+czerwca+2013+r.+-+poz.+15+-

17


Dla zrozumienia koncepcji KZ kluczowe znaczenie ma uwiadomienie sobie, e jej istota wcale nie polega na tworzeniu nowych wyszukanych konstrukcji, ale na doskonaleniu i wy-korzystaniu tych, ktre na poziomie funkcjonowania struktur JST ju istniej. Naley zatem przeanalizowa i zinwentaryzowa rozwizania stosowane w jednostce, a nastpnie wyko-rzysta to, co pozwoli usprawni jej dziaanie. Przykadowo, biorc pod uwag istniejce roz-wizanie prawne, jakim jest moliwo przeprowadzania konsultacji z mieszkacami, uycie formy konsultacji m.in. w odniesieniu do przyjcia wizji i misji gminy te bdzie wykorzy-staniem zastanej konstrukcji, ale z perspektywy urzeczywistniania zaoe KZ. Podobne uwagi mona sformuowa w stosunku do procedur wewntrznych jednostki, instrukcji, wytycznych. Istniejce rozwizania naley dostosowywa do potrzeb jednostki, co wymaga cisego ich powizania z realizowanymi przez ni celami i zadaniami.

KZ pozwala spojrze na funkcjonowanie JST z zupenie nowej perspektywy, tworzc zaktu-alizowan hierarchi celw i wprowadzajc zmodyfikowane metody dziaania w odniesieniu do realizowanych zada. Naley zatem nadal wykorzystywa posiadane rozwizania i narz-dzia, ale uporzdkowa je w sposb, ktry sprawi, e funkcjonowanie jednostki bdzie bar-dziej efektywne i skuteczne. W przypadku wystpienia brakw w jakim obszarze dziaalno-ci JST konieczne jest wypracowanie nowych, doskonalcych rozwiza. Temu ma sprzyja wprowadzanie w ycie zaoe koncepcji KZ koncepcji, ktra pozwala wychwytywa nie-korzystne zjawiska w toku funkcjonowania jednostki oraz dokonywa stosownej i szybkiej korekty, aby dalsze (zmodyfikowane, poprawione) dziaania prowadziy do realizowania ce-lw i zada JST.

KZ jest dostosowana do zada i celw realizowanych przez jednostk.

Z zaoenia system KZ cechuje elastyczno dopasowuje si on do zrnicowanych po-trzeb jednostek, ktre s nim objte, nie narzuca ujednoliconych rozwiza, pozostawiajc tym samym obszary do samodzielnego zagospodarowania, dajc kierownikom jednostki moliwo podjcia decyzji zarwno wkwestii konkretnego dziaania, jak i narzdzi, za po-moc ktrych stan podany zostanie osignity. Szczeglnie widoczne jest to w odniesie-niu do JST. Ustawodawca nie narzuca w tym przypadku gotowych rozwiza, eksponujc znaczenie kluczowego dla KZ terminu adekwatno. Zatem w stosunku do konkretnej JST warto rozway wprowadzenie rozwiza przewidzianych w art. 70 u.f.p. owiadczenia o stanie KZ lub planu dziaalnoci. To rozwizania obligatoryjne dla administracji rzdo-wej, natomiast w przypadku struktur administracji samorzdowej s one fakultatywne (do-tyczy to ich wdroenia, jak rwnie ksztatu, jaki przyjm w poszczeglnych jednostkach). Z podobn sytuacj mamy do czynienia w odniesieniu do standardw, ktre nie wyznaczaj jednolitego, wyczerpujcego sposobu i formuy ich wdroenia w jednostce. Standardy okre-laj podstawowe wymagania, ktre w konkretnej sytuacji powinny by spenione, aby dana jednostka, adekwatnie do zakresu dziaania i wielkoci, bya jak najlepiej przygotowana do osigania zaoonych przez ni celw.

1.2. Kontrola zarzdcza w regulacjach krajowych

Wrd rde prawa regulujcych zagadnienia dotyczce KZ naley wymieni, zgodnie z hie-rarchi:

18

Kontrola zarzdcza

1. Ustaw z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z2013 r., poz. 885, ze zm.; dalej: u.f.p.).

2. Ustaw z 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialnoci za naruszenie dyscypliny finansw pu-blicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 168 ze zm.; dalej: u.o.n.d.f.p.). Regulacje odnoszce si do KZ zawarte w niniejszej ustawie zostan omwione w rozdziale dotyczcym odpowie-dzialnoci za niewykonanie lub nienaleyte wykonanie przez kierownika jednostki sek-tora finansw publicznych obowizkw w zakresie KZ.

3. Rozporzdzenie Ministra Finansw z 2 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru owiadczenia o stanie kontroli zarzdczej (Dz.U. Nr 238, poz. 1581). JST nie s objte obowizkiem przedkadania owiadczenia o stanie KZ, jednak maj tak moliwo. W wielu przypad-kach moe to by przydatne, dlatego te naley rozway moliwo przemylanego si-gnicia po rozwizania wprowadzone przez te regulacje.

4. Rozporzdzenie Ministra Finansw z 29 wrzenia 2010 r. w sprawie planu dziaalnoci i sprawozdania z jegowykonania (Dz.U. Nr 187, poz. 1254). Rwnie w przypadku sporz-dzania planu dziaalnoci i sprawozdania z jego wykonania ustawodawca nie ustanowi dla JST obowizkw w tym zakresie. Jednak rozwizania te mog stanowi cenn pomoc i mog by wykorzystywane w zalenoci od potrzeb jednostki.

Dodatkowo przywoania wymagaj nastpujce komunikaty Ministra Finansw:

Komunikat nr 23 Ministra Finansw z 16 grudnia 2009r. w sprawie standardw kontroli za-rzdczej dlasektora finansw publicznych (Dz.Urz.MF Nr 15, poz. 84) dalej: Komunikat nr 23 MF;

Komunikat nr 3 Ministra Finansw z 16 lutego 2011 r. w sprawie szczegowych wytycz-nych w zakresie samooceny kontroli zarzdczej dla jednostek sektora finansw publicznych (Dz.Urz.MF Nr 2, poz. 11) dalej: Komunikat nr 3 MF;

Komunikat nr 6 Ministra Finansw z 6 grudnia 2012r. w sprawie szczegowych wytycznych dla sektora finansw publicznych w zakresie planowania i zarzdzania ryzykiem (Dz.Urz.MF z 2012r., poz. 56) dalej: Komunikat nr 6 MF.

Szerszego komentarza wymaga wystpowanie KZ w regulacjach ustawy o finansach publicz-nych. Z dniem 1 stycznia 2010 r. w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w rozdziale szstym Kontrola zarzdcza oraz koordynacja kontroli zarzdczej w jednost-kach sektora finansw publicznych wprowadzono regulacje dotyczce KZ (art. 68-71 u.f.p.). Kontrola zarzdcza opisana w przepisach ustawy o finansach publicznych to nie kontrola fi-nansowa, wystpujca na gruncie przepisw ustawy o finansach publicznych z 2005 r., ale og dziaa zarzdczych w odniesieniu do wszelkich procesw w jednostce.

1.3. Charakterystyka wymaga wzgldem kontroli zarzdczej

Zgodnie z art. 68 u.f.p. KZ w jednostkach sektora finansw publicznych stanowi og dzia-a podejmowanych dla zapewnienia realizacji celw i zada w sposb zgodny z pra-wem, efektywny, oszczdny i terminowy.

19


Dziaania te obejmuj:

zapewnienie ochrony zasobw (art. 68 ust. 2 pkt 4 u.f.p. rozwinite w standardzie C.13);

zapewnienie wiarygodnoci sprawozda (art. 68 ust. 2 pkt 3 u.f.p.);

zapewnienie przestrzegania i promowania zasad etycznego postpowania (art. 68 ust. 2 pkt 5 u.f.p. = standard A.1);

zapewnienie efektywnoci i skutecznoci przepywu informacji (art. 68 ust. 2 pkt 6 u.f.p. = standard D.16-18);

zarzdzanie ryzykiem (art. 68 ust. 2 pkt 7 u.f.p. = standard B.7-9).

Realizacja celw i zada jednostki ma si odbywa w sposb zgodny z prawem i procedurami wewntrznymi, skuteczny, efektywny, oszczdny, terminowy (art. 68 ust. 1 u.f.p. oraz art. 68 ust. 2 pkt 1-2 u.f.p.).

Rysunek 1. Istota kontroli zarzdczej

Jak realizowa cele i dziaania?

Jakie dziaania wykonywa?

Jak wykonywa dziaania?

Realizacja celw i zada jednostki

Po co wykonywa dziaania?

Zapewnienie:

wiarygodnoci sprawozda

ochrony zasobw

przestrzegania i promowania zasad etycznego postpowania

efektywnoci i skutecznoci przepywu informacji

zarzdzania ryzykiem

Inne sposoby

zgodnie z prawem i procedurami wewntrznymi

skutecznie

oszczdnie

efektywnie

terminowo

art. 68 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.f.p.

art. 68 ust. 2 pkt 2 u.f.p.



art. 68 ust. 1 u.f.p.

art. 68 ust. 2 pkt 3 u.f.p.

art. 68 ust. 2 pkt 4 u.f.p. = standard C.13

art. 68 ust. 2 pkt 5 u.f.p. = standard A.1

art. 68 ust. 2 pkt 6 u.f.p. = standard D.16D.18

art. 68 ust. 2 pkt 7 u.f.p. = standard B.7-B.9

Kontrola zarzdcza = dziaania

adekwatnie

skutecznie

efektywnie

Przykadowe dziaania

rdo: Opracowanie wasne na podstawie materiaw wewntrznych Ministerstwa Finansw.

Jak wida, kwesti zasadnicz jest zapewnienie realizacji celw i zada. Wyznaczenie celw ma podstawowe znaczenie dla kierowania jednostk. To wanie one wyznaczaj kierunek, skupiaj wysiki (pozwalajc na efektywn alokacj ograniczonych zasobw), jak rwnie okrelaj plany szczegowe, przez co wpywaj na podejmowane decyzje. W rezultacie po-magaj take w ocenie osiganych postpw (wskazujc na ile i w jakim stopniu zostay zre-alizowane)7.

7 Por.: Komunikat nr 6 MF..., op. cit.

20

Kontrola zarzdcza

Skoro zgodnie z wyran dyspozycj u.f.p. realizacja celw i zada w ramach kontroli za-rzdczej ma przebiega w sposb zgodny z prawem, efektywny, oszczdny i terminowy, ana-lizie naley podda kady z powyszych kwantyfikatorw.

Zgodno z prawem

Pragnc zanalizowa w odniesieniu do struktur administracji publicznej zagadnienia dotyczce dziaania w sposb zgodny z prawem, naley przede wszystkim przywoa zasad legalnoci. Zasada ta wyraona jest w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwiet-nia 1997 r., zgodnie z ktrym organy wadzy publicznej dziaaj na podstawie i w granicach prawa8. W stosunku do administracji publicznej nie obowizuje bowiem zasada odnoszca si do podmiotw prywatnych, e wszystko, co nie jest zakazane jest dozwolone.

W przypadku KZ zgodno z prawem musi by rozumiana w sposb szeroki, co podkrela art. 68 ust. 2, przywoujc nie tylko wymg zgodnoci dziaalnoci z przepisami prawa, ale rwnie z procedurami wewntrznymi. Wynika to z faktu, e KZ obejmuje og dziaa JST. Zatem w zalenoci od rozmaitych obszarw, jakie bdziemy rozwaali naley bra pod uwa-g zarwno rda prawa powszechnie obowizujcego, ale rwnie wewntrzne procedury (np. procedury dotyczce naboru pracownikw, delegowania uprawnie, czy te zasad doko-nywania samooceny), ktrych regulacje musz by uwzgldniane przy wykonywaniu danego dziaania.

Efektywno dziaania

Pragnc zdefiniowa pojcie efektywnoci, naley je zestawi z pojciem skutecznoci, po-niewa:

skuteczno to nakaz osignicia zakadanych rezultatw dziaalnoci; skuteczno osigana jest poprzez przeoenie rezultatu planowanego na rezultat osignity;

natomiast efektywno to osignicie tych rezultatw przy minimalnym zaangaowa-niu rodkw, czyli optymalna relacja pomidzy ponoszonymi na realizacj celw naka-dami a osiganymi efektami.

SKUTECZNO =osignity rezultat

planowany rezultat (cel)

8 Szerzej: E. Olejniczak-Szaowska, Zasada legalnoci, zasada rwnoci wobec prawa i zasada sprawiedliwoci spoecznej, [w:] M. Stahl (red.), Prawo administracyjne. Pojcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Wol-ters Kluwer, Warszawa 2013, s. 124-127.

EFEKTYWNO =osignity rezultat

wydatki na rezultat

21


Oszczdno

Realizacja celw i zada ma przebiega w sposb oszczdny. Niewtpliwie oszczdno ko-jarzy si z brakiem rozrzutnoci, kiedy mamy na myli przemylane wydatkowanie rodkw finansowych, a nie trwonienie posiadanych funduszy. Odnoszc niniejsze kryterium do isto-ty KZ, powinnimy postrzega je jako zapewnienie najniszego moliwego kosztu realizacji tych celw i zada. Niemniej jednak powysze stwierdzenie musi by jeszcze uzupenione zaoeniem o odpowiedniej jakoci ich wykonania.

OSZCZDNO =najniszy moliwy koszt realizacji

zaoona warto i jako wykonania

Na ten aspekt warto spojrze rwnie szerzej. Nie ograniczajc si jedynie do kwestii natury finansowej, mona mie na uwadze oszczdne w sensie racjonalne wydatkowanie/anga-owanie posiadanego ogu zasobw. Chodzi o oszczdzanie rozumiane jako nieeksploato-wanie ponad miar np. pracownikw i oszczdne (racjonalne) gospodarowanie ich czasem pracy.

Terminowo

Terminowy, czyli odbywajcy si, majcy si skoczy w okrelonym czasie, przed upy-wem oznaczonego terminu. Chodzi zatem o to, aby dziaania podejmowane w obrbie JST byy realizowane w ramach czasowych, w jakich powinny zosta wykonane, sfinalizowane. Co istotne, naley podkreli dwie kwestie:

1. Terminy mog wynika z przyjtych planw i harmonogramw dziaa.

2. Terminy czsto wypywaj wprost z przepisw prawa powszechnie obowizujcego.

Jak zatem wida, regulacje art. 68 u.f.p. odnosimy do celw jednostki, ktre dziki KZ bd urzeczywistniane w zaprezentowany w tym przepisie sposb. Kontrola zarzdcza jest po to, aby zapewni osiganie celw jednostki. Dlatego rwnie ust. 2 analizowanego artykuu nie zawiera wyszczeglnienia celw KZ, lecz powtarza w pkt 1-2 cele jednostki, a w pkt 3-7 wskazuje na minimalny zakres dziaa wchodzcych w skad KZ.

Powysze kwestie tak naprawd wykraczaj poza obszar regulacji ustawowej i s zwizane z grupami odpowiadajcymi poszczeglnym elementom kontroli zarzdczej. Chodzi o tzw. pi elementw ramowych (obszarw ramowych). S to:

A. rodowisko wewntrzne.

B. Cele i zarzdzanie ryzykiem.

C. Mechanizmy kontroli.

ROZDZ. 2

22

Kontrola zarzdcza

D. Informacja i komunikacja.

E. Monitorowanie i ocena.

W ich w ramach wyrnia si nastpnie standardy KZ, ktre stanowi uporzdkowany zbir wskazwek do wykorzystania przy tworzeniu, ocenie i doskonaleniu jej systemw, co zosta-nie szczegowo rozwinite w dalszej czci publikacji.

Z kolei artyku 69 u.f.p w odniesieniu do JST ma tylko czciowe zastosowanie, a mianowi-cie w zakresie, w jakim pozwala dostrzec dwustopniow konstrukcj modelu KZ. Wskazuje, e podstawowym poziomem funkcjonowania analizowanego typu kontroli jest jednostka sektora finansw publicznych (poziom pierwszy), za w ramach administracji samorzdowej KZ powinna funkcjonowa rwnie na poziomie jednostki samorzdu terytorialnego, co jest okrelane mianem poziomu drugiego. Z tym cile zwizane jest to, e wprost mona za-stosowa regulacje odnoszce si do zapewnienia funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarzdczej, co w przypadku poziomu pierwszego KZ naley do kierow-nika jednostki, za w przypadku poziomu drugiego sytuuje si pord obowizkw odpo-wiedniego organu wykonawczego, tj. w przypadku:

gmin: wjta, burmistrza, prezydenta miasta;

powiatw: przewodniczcego zarzdu, czyli starosty;

samorzdu wojewdztwa: marszaka wojewdztwa jako przewodniczcego zarzdu.

Cay czas naley mie na uwadze to, e KZ to nie cele z art. 68 ust. 1 to s bowiem cele jed-nostki, ktre dziki KZ maj by osignite w okrelony sposb opisany w art. 68 ust. 1 i ust.2 pkt. 1-2. Natomiast w art. 69 znajdujemy wskazwki potrzebne do naleytego uksztatowa-nia konkretnych dziaa, gdy dziaania objte reimem KZ w konkretnej jednostce maj by adekwatne, skuteczne i efektywne.

Na poziomie wsplnot samorzdowych zastosowanie znajd take ust. 3 (Minister Finansw okreli w formie komunikatu i ogosi, w Dzienniku Urzdowym Ministra Finansw, standar-dy kontroli zarzdczej dla sektora finansw publicznych, zgodne z midzynarodowymi stan-dardami) i ust. 4 art. 69 (Minister Finansw moe okreli w formie komunikatu i ogosi, w Dzienniku Urzdowym Ministra Finansw, szczegowe wytyczne w zakresie kontroli za-rzdczej dla sektora finansw publicznych). Pierwszy z nich odsya do standardw kontroli zarzdczej dla sektora finansw publicznych, czyli do Komunikatu nr 23 MF, natomiast ko-lejny do Komunikatu nr 6 MF.

Do zagadnie KZ badanych na poziomie JST nie odnosz si regulacje ust. 2 i 5 art. 69-71 u.f.p. Naley jednak zauway, e mimo i nie znajdujemy w odniesieniu do JST regulacji, ktre przewidziano na poziomie struktur administracji rzdowej, nie moe to by traktowa-ne jako bezwzgldny zakaz wprowadzania objtych, czy te wzorowanych nimi rozwiza. To, e nie odnajdujemy konkretnej regulacji w odniesieniu do zarzdzajcego JST nie stano-wi przeszkody dla sformuowania odpowiednich wytycznych w zakresie KZ w odniesieniu do funkcjonujcej w jego strukturach jednostki. Z ca pewnoci jednak bdzie to wymaga-o uprzedniego ustalenia czy w danej sferze dziaalnoci pozwalaj na to kompetencje orga-nu zamierzajcego niniejsze rozwizania wprowadzi.

Analogicznie, w przypadku art. 70 u.f.p. przewidujcego sporzdzanie planu dziaalnoci, sprawozdania oraz owiadczenia o stanie KZ naley zastanowi si nad moliwoci odpo-wiedniego (przemylanego, a nie mechanicznego) zaadaptowania na potrzeby JST uregulo-

23


wanych w nim rozwiza. Naley przyj, e nie ma przeciwwskaza, aby wjt, burmistrz, prezydent miasta lub przewodniczcy zarzdu powiatu/wojewdztwa dostosowali je do spe-cyfiki zada publicznych wykonywanych w ich jednostce. Oczywicie, o ile rozwizania do-tyczce planowania i sprawozdania s w przypadku ich jednostki faktycznie potrzebne.

Dziaania, jakie bd podejmowane musz by zatem zawsze adekwatne, tj. dopasowane do konkretnego typu jednostki i jej specyficznych potrzeb. Naley je postrzega jako narz-dzia, mechanizmy wspomagajce procesy zarzdzania. Tym samym KZ stanowi narzdzie wspierajce zarzdzanie publiczne w jednostce, skupiajc wszystkie dziaania wspomagajce zarzdzanie zorientowane na osignicie zaplanowanych rezultatw9 (wpisujce si w opi-sany poniej cykl).

Dla skutecznego zarzdzania najistotniejsze znaczenie bd miay:

1. Planowanie (wyznaczanie celw i zada).

2. Prawidowe realizowanie dziaa zgodnie z kryteriami legalnoci, efektywnoci, oszczd-noci i terminowoci.

3. Cige monitorowanie celw i zada.

4. Powtarzalno dziaa z pkt 13.

Na kadym z tych etapw realizowane s dziaania skadajce si na KZ.

Rysunek 2. Cykl realizacji celw i zada jednostki w reimie KZ

Planowanie

Biece realizowanie zada

Monitorowanie

rdo: Opracowanie wasne.

9 J. Poskonka, Jak w dziaaniu instytucji publicznych zapewni rzetelno i sprawno?, Seminaryjne posiedzenie kolegium NIK 5 grudnia 2012 r., dostpne na: http://www.nik.gov.pl/plik/id,4386.pdf, s. 3-4 (2014).

24

Kontrola zarzdcza

Planowanie

Precyzowanie celw i zada oraz wskazywanie rodkw niezbdnych do ich osignicia jest kluczowym elementem koncepcji KZ, przekadajcym si na sprawne zarzdzanie JST. Pro-ces ten jest okrelany mianem planowania. Stanowi on podstaw do dalszych dziaa obj-tych KZ, wykazujc powizanie z przyjt misj jednostki, jak rwnie pozwalajc na iden-tyfikacj i analiz ryzyka. Planowanie powinno przebiega w sposb jasny, precyzyjny, przy utrzymaniu naleytego stopnia szczegowoci std okrelane w jego ramach cele nisze-go rzdu musz wynika z celw wyszego rzdu; stanowi ich uszczegowienie poprzez rozpisanie na poszczeglne piony/komrki organizacyjne. Ju w trakcie procesu planowania (cho nie wycznie) dokonuje si identyfikacji i analizy ryzyka oraz sposobu reakcji na nie.

Realizowanie dziaa

Po przemylanym zaplanowaniu celw i zada naley przystpi do ich realizacji, co zgod-nie z art. 68 i 69 ust. 1 pkt 1-2 u.f.p. ma przebiega w sposb zgodny z prawem, efektywny, oszczdny i terminowy. Realizowanie celw i zada wymaga adekwatnego reagowania na po-jawiajce si ryzyka. Reakcja na ryzyka obejmuje odpowiednie zastosowanie wskazwek sfor-muowanych w standardach KZ. Realizowanie celw i zada wymaga zatem poszanowania wartoci etycznych, posiadania przez osoby zarzdzajce oraz pracownikw odpowiednich kompetencji zawodowych w odniesieniu do wykonywanych przez nich zada, dostosowania struktury organizacyjnej, okrelenia zakresu delegowania uprawnie, czy te wdroenia in-nych mechanizmw kontrolnych oraz przekazywania informacji o ich funkcjonowaniu.

Monitorowanie wykonania celw i zada

Wykonanie celw i zada powinno by monitorowane (ledzone) za pomoc wyznaczonych miernikw, co oznacza konieczno stworzenia odpowiedniego systemu monitorowania tego procesu i jego oceny.

Majc na uwadze fundamentalne znaczenie planowania, realizowania celw i zada, a take monitorowania, wszystkie te kwestie zostan szczegowo rozwinite w dalszej czci ni-niejszej monografii.

1.4. Poziomy funkcjonowania kontroli zarzdczej

Jak zaznaczono w pkt 1.1, kontrola zarzdcza dotyczy ogu jednostek sektora finansw pu-blicznych. Wyszczeglnienie tych jednostek w art. 9 u.f.p. pozwala na wskazanie poziomw funkcjonowania kontroli zarzdczej w caym sektorze finansw publicznych.

Poziom pierwszy KZ tworz jednostki sektora finansw publicznych. Poziom drugi KZ wy-rniamy odpowiednio na: poziomie dziau administracji rzdowej oraz poziomie jednostki samorzdu terytorialnego.

ROZDZ. 4

25


W zwizku z powyszym prezentowane w tej publikacji rozwaania obejmuj:

5. Struktury administracji samorzdowej na poziomie konkretnej jednostki samorzdu tery-torialnego, czyli:

a. gminy;

b. powiatu;

c. wojewdztwa samorzdowego.

6. Poziom jednostek organizacyjnych funkcjonujcych w ramach konkretnej jednostki sa-morzdu terytorialnego (bdcych jednoczenie jednostkami sektora finansw publicz-nych). Chodzi o urzdy na poziomie poszczeglnych wsplnot samorzdowych (urzd gminy/miasta, starostwo powiatowe, urzd marszakowski), a ponadto m.in.: placwki owiatowe, biblioteki, samodzielne publiczne zakady opieki zdrowotnej.

Tabela 1. Poziomy kontroli zarzdczej

POZIOM POZIOM I POZIOM II

Rodzaj jednostki Jednostka sektora finansw publicznychJednostka samorzdu terytorialnego

Obowizek zapewnienia funkcjonowania KZ

Kierownik konkretnej jednostki

w gminach: wjt, burmistrz, prezydent miasta

w powiatach: starosta w wojewdztwach: marszaek

rdo: Opracowanie wasne na podstawie u.f.p.

Jak wida, szczeglna rola poprzez ulokowanie odpowiedzialnoci za zapewnienie wdro-enia adekwatnego, skutecznego i efektywnego systemu KZ przypada wjtom (burmi-strzom, prezydentom miast), starostom i marszakom wojewdztwa. Odpowiednie dziaania gwarantujce naleyte funkcjonowanie KZ powinni oni podejmowa zarwno w odniesieniu do waciwego urzdu, ktrego s kierownikiem (I poziom kontroli zarzdczej), jak i majc na uwadze ich szczegln pozycj w odniesieniu do jednostki samorzdu terytorialnego jako caoci (II poziom kontroli zarzdczej).

26

S


Rozdzia 2

TANDARDY KONTROLI ZARZDCZEJ

2.1. Uwagi wstpne

W celu zrozumienia koncepcji KZ konieczne jest omwienie zagadnienia, jakim s standardy kontroli zarzdczej. Standardy wymienione w Komunikacie nr 23 MF zostay uszeregowane w pi grup odpowiadajcych konkretnym elementom kontroli zarzdczej. To tzw. elementy (obszary) ramowe:

A. rodowisko wewntrzne.

B. Cele i zarzdzanie ryzykiem.

C. Mechanizmy kontroli.

D. Informacja i komunikacja.

E. Monitorowanie i ocena.

W ich ramach wyrnia si poszczeglne standardy KZ, co ilustruje zestawienie zamieszczo-ne w tabeli 2.

Tabela 2. Zestawienie standardw kontroli zarzdczej

GRUPY ODPOWIADAJCE POSZCZEGLNYM ELEMENTOM KZ STANDARDY

A. rodowisko wewntrzne

A.1. Przestrzeganie wartoci etycznychA.2. Kompetencje zawodoweA.3. Struktura organizacyjnaA.4. Delegowanie uprawnie

27

Standardy Kontroli zarzdczej

GRUPY ODPOWIADAJCE POSZCZEGLNYM ELEMENTOM KZ STANDARDY

B. Cele i zarzdzanie ryzykiem

B.5. MisjaB.6. Okrelanie celw i zada, monitorowanie i ocena ich

realizacjiB.7. Identyfikacja ryzykaB.8. Analiza ryzykaB.9. Reakcja na ryzyko

C. Mechanizmy kontroli:

C.10. Dokumentowanie systemu kontroli zarzdczejC.11. NadzrC.12. Cigo dziaalnociC.13. Ochrona zasobwC.14. Szczegowe mechanizmy kontroli dotyczce

operacji finansowych i gospodarczychC.15. Mechanizmy kontroli dotyczce systemw

informatycznych

D. Informacja i komunikacjaD.16. Bieca informacjaD.17. Komunikacja wewntrznaD.18. Komunikacja zewntrzna

E. Monitorowanie i ocena

E.19. Monitorowanie systemu kontroli zarzdczejE.20. SamoocenaE.21. Audyt wewntrznyE.22. Uzyskanie zapewnienia o stanie kontroli zarzdczej

rdo: Opracowanie wasne na podstawie: Komunikat nr 23 MF, op.cit.

Standardy nie okrelaj jednolitego, szczegowego sposobu i formy ich wdroenia w danej jednostce, do ktrej je odnosimy. Naley je postrzega jako podstawowe wymagania, a w kon-kretnej sytuacji ich zastosowanie ma by po prostu adekwatne. Naley to rozumie w ten sposb, e kada organizacja moe je realizowa przy uyciu swoistych, charakterystycz-nych i dostpnych narzdzi. Co wicej, jest to sytuacja naturalna, prawidowa i ze wszech miar dopuszczalna (sposb realizacji poszczeglnych standardw musi by przedmiotem wiadomej, przemylanej decyzji, a nie mechanicznego przekopiowania)10.

Mnogo jednostek wymusza takie wanie postrzeganie standardw. Biorc bowiem pod uwag ich zrnicowanie, nie sposb wyobrazi sobie stworzenia kazuistycznego, sztywnego spisu. Jeeli zatem chcemy analizowa standardy, musimy niejako przed nawias wycign adekwatno i w tym wietle dokonywa interpretacji. Naley jednoczenie mie na uwadze fakt, e obszary, w przypadku ktrych regulacje prawa powszechnie obowizujcego de-terminuj moliwe rozwizania (np. dotyczce rachunkowoci lub zamwie publicznych)

10 Kompendium wiedzy, op.cit., s. 47. Zob. rwnie: K. Winiarska, Standardy kontroli wewntrznej podstaw opracowania standardw kontroli zarzdczej, [w:] K. Winiarska (red.), Kontrola zarzdcza w jednostkach sektora finansw publicznych, Wolters Kluwer SA, Warszawa 2012, s. 87-94, M. A. Waligrski, Kontrola zarzdcza w ad-ministracji publicznej, [w:] J. Niczyporuk (red.), Teoria instytucji prawa administracyjnego. Ksiga pamitkowa Profesora Jerzego Stefana Langroda, Polska Akademia Nauk, Pary 2011, s. 213-224.

28

Kontrola zarzdcza

s strefami, gdzie nadal bdzie preferowane stosowanie w jednostkach ujednoliconych roz-wiza. Standardy formuuj zatem podstawowe wymagania, ktre naley ujmowa jako wskazwki i podpowied w zakresie budowania swoistych rozwiza zwizanych z funkcjo-nowaniem KZ w konkretnej jednostce. Poszczeglne standardy nie mog by analizowane w odseparowaniu od siebie, gdy cz si one i przenikaj, pozwalajc jak najpeniej urze-czywistnia zaoenia KZ. Przykadowo, misja JST (standard B.5) w sposb nierozerwalny wie si z okrelaniem celw i zada, monitorowaniem i ocen ich realizacji (standard B.6). Natomiast identyfikacja, analiza, reakcja na ryzyko (standardy B.7, B.8, B.9) rozpatrujemy w powizaniu np. z okrelaniem celw i zada, monitorowaniem i ocen ich realizacji (stan-dard B.6), ale take z delegowaniem uprawnie (standard A.4), skoro ich zakres ma by od-powiedni m.in. do ryzyka zwizanego z podejmowaniem decyzji.

2.2. rodowisko wewntrzne

rodowisko wewntrzne tworzy otoczenie, w ktrym realizowane s cele i zadania jednost-ki, a take odbywa si wdraanie mechanizmw kontrolnych oraz przekazywanie informacji potrzebnej do zarzdzania jednostk. Pod tym pojciem naley rozumie zbir wszystkich sformalizowanych i niesformalizowanych rozwiza, regulacji, powiza i zachowa, ktre ksztatuj struktur, styl dziaania i charakter organizacji11. Innymi sowy, rodowisko we-wntrzne stanowi o specyfice i ustroju wewntrznym jednostki. Dlatego te waciwe rodo-wisko wewntrzne w sposb zasadniczy wpywa na jako KZ.

Standard a.1. PrzeStrzeganie wartoci etycznych

Tre standardu

Osoby zarzdzajce i pracownicy powinni by wiadomi wartoci etycznych przyjtych w jednostce i przestrzega ich przy wykonywaniu powierzonych zada.

Osoby zarzdzajce powinny wspiera i promowa przestrzeganie wartoci etycznych, dajc dobry przykad codziennym postpowaniem i podejmowanymi decyzjami.

11 Kompendium wiedzy, op.cit., s. 50.

29


Komentarz

W kontekcie regulacji dotyczcych KZ przestrzeganie i promowanie zasad etycznego po-stpowania jest jednym z podstawowych dziaa skadajcych si na KZ. Nieprzestrzeganie wartoci etycznych prowadzi do zaburze w funkcjonowaniu i do dysfunkcji w realizacji za-kadanych przez organizacj celw. W aktualnych opracowaniach dotyczcych KZ kadzie si nacisk na znaczenie zachowa etycznych, w tym potrzeb zapobiegania i wykrywania naduy i korupcji. Co wicej, zaoenie, e urzdnicy w subie publicznej powinni uczciwie suy interesowi publicznemu oraz waciwie zarzdza zasobami publicznymi jest czym powszechnym12. Dlatego etyka w dziaalnoci publicznej powinna stanowi warunek wstp-ny, a zarazem fundament zaufania publicznego i zwornik dobrego zarzdzania13.

To oczywiste, e przestrzeganie wartoci etycznych jest uwarunkowane ich znajomoci. Dlatego konieczny jest system dziaa edukacyjnych kierowanych zarwno do osb zarz-dzajcych, jak i pracownikw. W ten wanie sposb mog oni uzyska/pogbia swoj wie-dz na temat wartoci etycznych obowizujcych w jednostce, aby nastpnie przestrzega ich w praktyce przy wykonywaniu powierzonych zada. Standard wymienia wprost osoby zarzdzajce i pracownikw, ale powinien by odnoszony rwnie do osb niebdcych pra-cownikami, ktrzy wykonuj swoje zadania na podstawie umw prawa cywilnego (zlecenie, umowa o dzieo), przyjmujc e i ich dziaania przekadaj si na realizacj celw i zada ca-ej jednostki. Powysze zaoenie moe take dotyczy wolontariuszy podejmujcych dzia-ania na terenie konkretnej jednostki.

Zagadnienia zwizane z postpowaniem, w ramach ktrego przestrzegamy wartoci etycz-nych, moe jawi si jako abstrakcyjne i trudne do jednoznacznego uchwycenia. Dlatego w wymiarze praktycznym podstawowe znaczenie ma przykad, jaki niesie za sob zachowa-nie podmiotw penicych eksponowane funkcje, np. w obrbie urzdu gminy. Rol kierow-nictwa jest wspieranie, promowanie i przestrzeganie wartoci etycznych, poniewa postawy i wartoci przestrzegane i prezentowane przez kierownictwo w istotnej mierze wyznaczaj postawy i wartoci naladowane przez pracownikw. Jeli kierownictwo w sposb naley-ty podchodzi do zagadnie zwizanych z zarzdzaniem, to pozostali pracownicy otrzymuj wyrany sygna, jaki jest prawidowy kierunek podejmowanych przez nich dziaa.

W wymiarze praktycznym czsto wana bdzie moliwo rozmowy pracownika z prze-oonym o pojawiajcych si wtpliwociach dotyczcych etycznej strony wystpujcych w jednostce zachowa. Istotn rol mog odegra rwnie kodeksy etyki postrzegane jako opracowania, dziki ktrym pracownicy jednostki mog pozyska wiedz na temat wartoci etycznych, jakie uznaje si za obowizujce w ramach dziaa w niej podejmowanych. Po-nadto tworzenie kodeksu jest wietn okazj do podjcia dyskusji, zwrcenia uwagi na realne problemy etyczne wystpujce w jednostce a to samo w sobie moe si przyczyni do po-prawy jej funkcjonowania. Jednoczenie podejcie takie musi zakada tworzenie kodeksu

12 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja a etyka, [w:] H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagad-nienia oglne, LIBER, Warszawa 2004, s. 303-323, L. Dziewicka-Bokun, A. Umiska-Woroniecka, Etyka za-wodowa urzdnika administracji publicznej jako podstawa zaufania publicznego, [w:] Profesjonalizm w admini-stracji publicznej, Stowarzyszenie Edukacji Administracji Publicznej, Biaystok 2004, s. 254-261.

13 INTOSAI GOV 9100, Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector (Wytyczne w sprawie stan-dardw kontroli wewntrznej w sektorze publicznym), Midzynarodowa Organizacja Najwyszych Organw Kontroli, tumaczenie Najwyszej Izby Kontroli, dostpne na: http://www.nik.gov.pl/plik/id,5139.pdf, s. 8 (dalej: INTOSAI).

http://www.nik.gov.pl/plik/id,5139.pdf

30

Kontrola zarzdcza

poprzez zaangaowanie przejawiajce si w partycypacji w procesie jego tworzenia. Dlatego nie powinno si wdraa dokumentu opracowanego anonimowo i niejako odgrnie. Kwesti zasadnicz jest moliwo wyraenia swojego stanowiska, np. poprzez zabranie gosu w dys-kusji na spotkaniu pracownikw konkretnego urzdu lub poprzez moliwo wyznaczenia okresu, w ktrym osoby zainteresowane mog przesya swoje pomysy i postulaty mailo-wo. Przyjcie procedury lecej u podstaw tworzenia takiego kodeksu jest spraw niezwykle istotn, gdy stworzenie moliwoci partycypacji przekada si na poziom akceptowalno-ci rozwiza kodeksu. Jeli chcemy, aby by on realnym wyznacznikiem dziaa w obrbie struktury, ktrej dotyczy, konieczne jest rozeznanie kluczowych i swoistych problemw w jej obrbie. Normy, ktre maj wpywa na wykonywanie czynnoci w jednostce musz by ak-ceptowane i zrozumiane przez tych, ktrzy winni si do nich stosowa, a przekadajc na j-zyk KZ przez osoby zarzdzajce i pracownikw.

Zalecenia

Standard A.1 Przestrzeganie wartoci etycznych zakada:

1. Przyjcie zasady, e zachowanie osb zarzdzajcych jednostk stanowi wzr/przykad dla pracownikw.

2. Tworzenie warunkw do wymiany pogldw i przedyskutowania wtpliwoci dotycz-cych etycznej strony podejmowanych w jednostce dziaa (rozmowa z przeoonym, przesanie maila, spotkanie/zebranie pracownikw, wyraenie opinii w trakcie dokony-wanej samooceny).

3. Wdroenie systemu dziaa edukacyjnych kierowanych zarwno do osb zarzdzajcych, jak i pracownikw (np. szkolenia w formie warsztatw pozwalajce na wskazywanie mo-liwych rozwiza trudnych z etycznego punktu widzenia sytuacji, z ktrymi mog si spotka poszczeglni urzdnicy).

4. Odnoszenie wymogw wypywajcych ze standardu rwnie do dziaa podejmowanych w jednostce przez osoby niebdce pracownikami (umowy prawa cywilnego, wolontariu-sze).

5. Tworzenie i wykorzystywanie kodeksw etyki.

6. Korzystanie z benchmarkingu, co przejawia si w poszukiwaniu najlepszych rozwiza w obszarze przestrzegania wartoci etycznych.

7. Przemylane adaptowanie najlepszych wzorcw do potrzeb i moliwoci JST.

31


Standard a.2. KomPetencje zawodowe

Tre standardu

Naley zadba, aby osoby zarzdzajce i pracownicy posiadali wiedz, umiejtnoci i dowiadczenie pozwalajce skutecznie i efektywnie wypenia powierzone zadania.

Proces zatrudnienia powinien by prowadzony w sposb zapewniajcy wybr najlepszego kandydata na dane stanowisko pracy.

Naley zapewni rozwj kompetencji zawodowych pracownikw jednostki i osb zarzdzajcych.

Komentarz

W przypadku tego standardu naley zwrci uwag na kady z moliwych do wyrnienia etapw procesu zatrudniania pracownikw, poniewa ich kompetencje s istotne z punktu widzenia zada wykonywanych w jednostce. S to nastpujce etapy:

nabr i zatrudnianie;

wykonywanie pracy i zwizany z nim rozwj kompetencji zawodowych (chodzi o dalsze podnoszenie kompetencji pracownikw poprzez np. studia podyplomowe, kursy);

sukcesja stanowisk pracy.

Po pierwsze, standard podkrela znaczenie dziaa, jakie naley podj w jednostkach aby zarwno ich kierownicy, jak i pracownicy posiadali odpowiedni zasb wiedzy, umiejtno-ci oraz dowiadczenia, gdy przekada si to w sposb oczywisty na skuteczne i efektyw-ne wypenianie powierzonych im zada. Wymagane jest zatem podejcie wielowymiarowe wskazujce na znaczenie aspektw natury teoretycznej (wiedza) i praktycznej (umiejtnoci, dowiadczenie). Jest to oczywicie nierozerwalnie powizane z umoliwieniem rozwoju kom-petencji zawodowych. Czynnik ludzki jest nie do przecenienia w ramach caej analizowanej koncepcji, gdy osignicia KZ zale od poszczeglnych osb (kierownictwa, jak i szerego-wych pracownikw) wewntrz jednostki. Dlatego powinni oni mie moliwo uczestniczenia w rozmaitych szkoleniach, kursach, studiach, ktre pozwol na poszerzanie i aktualizowanie posiadanej wiedzy oraz umiejtnoci.

Po drugie, standard uwypukla rwnie znaczenie przyjcia stosownej procedury naboru, tak aby w efekcie jej wdroenia doszo do wyboru najlepszego spord ubiegajcych si o stano-wisko kandydatw. W przypadku JST niniejsze kwestie s zazwyczaj uregulowane w przepi-sach prawa powszechnie obowizujcego. W analizowanym obszarze szczeglne znaczenie ma nie tylko kodeks pracy, ale i ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorzdo-wych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 z pn. zm.), jak rwnie tworzone na jej podstawie regulami-

32

Kontrola zarzdcza

ny (dotyczce kwestii technicznych i szczegowych, np. formy i miejsca zoenia wymaga-nych dokumentw).

Zalecenia

Standard A.2 Kompetencje zawodowe zakada:

1. Waciwe przeprowadzanie procesu naboru, aby urzeczywistnia on wymogi otwartoci i konkurencyjnoci.

2. Zatrudnianie pracownikw, ktrzy w najwyszym stopniu speniaj wymagania i oczeki-wania zwizane ze stanowiskiem.

3. Umoliwianie rozwoju kompetencji zawodowych (dalsze podnoszenie kompetencji osb zarzdzajcych i pracownikw poprzez np. studia podyplomowe, kursy, szkolenia, kon-ferencje).

4. Opracowanie/stworzenie systemu sukcesji stanowisk pracy i jego naleyte wdroenie.

5. Korzystanie z benchmarkingu, co przejawia si w poszukiwaniu najlepszych rozwiza w obszarze doskonalenia kompetencji zawodowych.


Standard a.3. StruKtura organizacyjna

Tre standardu

Struktura organizacyjna jednostki powinna by dostosowana do aktualnych celw i zada.

Zakres zada, uprawnie i odpowiedzialnoci jednostek, poszczeglnych komrek organizacyjnych jednostki oraz zakres podlegoci pracownikw powinien by okrelony w formie pisemnej w sposb przejrzysty i spjny.

Aktualny zakres obowizkw, uprawnie i odpowiedzialnoci powinien by okrelony dla kadego pracownika.

Komentarz

Struktura organizacyjna jest wyrazem przyjtej koncepcji uksztatowania konstrukcji we-wntrznej jednostki. W przypadku JST najczciej ma ona swoje umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowizujcego oraz tworzonych na ich podstawie statutw i regulami-

33


nw. Tak jak zrnicowane s jednostki wchodzce w skad struktur administracji samorz-dowej, tak zrnicowana bdzie rwnie ich struktura organizacyjna (w powizaniu z ich swoistymi celami i zadaniami).

Struktura musi by dopasowana do aktualnych celw i zada jednostki, co oznacza, e do-puszczamy moliwo jej korekty w postaci reakcji na zmiany, jakie dokonuj si w obrbie celw i zada jednostki (np. na skutek zmiany przepisw prawa).

Rwnie wane dla naleytego funkcjonowania organizacji w praktyce jest utrwalenie opi-su struktury w postaci odpowiedniego dokumentu. W przypadku JST szczeglne znaczenie bd miay wspomniane ju statuty i regulaminy ustanawiajce wewntrzny ustrj jedno-stek. Przykadowo, struktura organizacyjna urzdu gminy utrwalona zostanie w postaci re-gulaminu organizacyjnego, opartego gwnie na regulacjach ustawy z 8 marca 1990 r. o sa-morzdzie gminnym (ale nie tylko: z uwagi na fakt, e urzd jest zakadem pracy konieczne bdzie rwnie uwzgldnienie przepisw prawa pracy). W oparciu o jego postanowienia powinno by moliwe wskazanie zakresu podmiotowego kierownictwa (wjt, zastpca wj-ta, sekretarz, skarbnik) wraz z przypisanym zakresem kompetencji, a take poszczeglnych komrek organizacyjnych funkcjonujcych na poziomie konkretnego urzdu (np. referaty, a w ich obrbie stanowiska pracy), z jednoczesnym okreleniem przypisanych im kompeten-cji. Co istotne, tego typu dokumenty musz by przejrzyste, tzn. przystpne, zrozumiae zarwno dla osb tworzcych ow struktur (interesariusze wewntrzni), jak i dla mieszka-cw gminy (interesariusze zewntrzni), tak aby potrafili oni odszuka komrk organizacyj-n zajmujc si spraw, ktr chcieliby zaatwi. Ponadto przyjta struktura organizacyjna musi stanowi spjn cao, aby nie dochodzio do dublowania si kompetencji, czy te po-zostawienia zakresw spraw objtych zakresem przedmiotowym dziaania jednostki bez ich przypisania konkretnej komrce, a w jej obrbie pracownikowi. Pomocne w tym przypadku mog by zaczniki do regulaminw prezentujce niniejsze zagadnienia w formie graficznej za pomoc wykresw, jak rwnie tabliczki z danymi personalnymi i informacj o stanowi-sku i zakresie spraw zaatwianych przez dan osob.

Powysze zaoenia mog by realizowane, jeli w formie pisemnej utrwalony zostanie za-kres wszelkich zada, uprawnie (kompetencji), jakie s wymagane dla wykonania tych zada, jak i odpowiedzialnoci za ich naleyte wykonanie w ramach jednostki jako caoci, a take na poziomie poszczeglnych komrek organizacyjnych. W odniesieniu do pracowni-kw realizacja niniejszego standardu wymaga okrelenia:

ich podlegoci;

obowizkw przypisanych do ich stanowiska pracy;

uprawnie, jakimi dysponuj w celu realizacji naoonych na nich obowizkw;

odpowiedzialnoci, jaka wie si z realizacj powierzonych im obowizkw.

Zalecenia

Standard A.3 Struktura organizacyjna zakada:

1. Dopasowanie struktury do celw i zada, jakie ma osiga jednostka.

2. Dokonywanie koniecznych zmian w obrbie struktury jednostki.

34

Kontrola zarzdcza

3. Pisemne utrwalenie struktury w postaci dokumentu (regulamin organizacyjny).

4. Dbao o przejrzysto tworzonych dokumentw, aby byy zrozumiae i pomocne zarw-no dla interesariuszy wewntrznych (kierownictwo i pracownicy w jednostce), jak i in-teresariuszy zewntrznych (czonkowie wsplnoty samorzdowej, organizacje poytku publicznego, przedstawiciele biznesu).

5. Realizacj wymogu przejrzystoci, np. poprzez wykorzystanie ilustracji graficznych sta-nowicych zaczniki do regulaminu organizacyjnego lub umieszczanie tabliczek z da-nymi zawierajcymi nie tylko dane personalne, ale rwnie informacje o zajmowanym w ramach struktury stanowisku i zakresie zaatwianych spraw.

6. Prezentowanie struktury organizacyjnej na stronach internetowych jednostki.

7. Zapewnienie spjnoci tworzonej struktury poprzez przypisanie zakresu zada, upraw-nie i odpowiedzialnoci na poszczeglnych poziomach struktury organizacyjnej, tj. jednostki (caej organizacji) i wyrnionych w jej ramach komrek organizacyjnych w powizaniu z okreleniem aktualnego zakresu podlegoci, obowizkw, uprawnie i odpowiedzialnoci pracownikw.

8. W sytuacjach uzasadnionych (tam gdzie silny wpyw na realizacj celw i zada maj podmioty usytuowane poza jednostk) dopuszczenie partycypacji interesariuszy ze-wntrznych wtworzeniu struktury organizacyjnej.

9. Korzystanie z benchmarkingu, co przejawia si w poszukiwaniu najlepszych rozwiza w obszarze tworzenia struktury organizacyjnej.


Standard a.4. delegowanie uPrawnie

Tre standardu

Naley precyzyjnie okreli zakres uprawnie delegowanych poszczeglnym osobom zarzdzajcym lub pracownikom.

Zakres delegowanych uprawnie powinien by odpowiedni do wagi podejmowanych decyzji, stopnia ich skomplikowania i ryzyka z nimi zwizanego.

Zaleca si delegowanie uprawnie do podejmowania decyzji, zwaszcza tych o biecym charakterze.

Przyjcie delegowanych uprawnie powinno by potwierdzone podpisem.

35


Komentarz

Delegowanie uprawnie dokonuje si w ramach przyjtej struktury organizacyjnej. Zakres delegowanych uprawnie musi by precyzyjnie okrelony. Naley przy tym bra pod uwag:

aspekt podmiotowy poprzez wskazanie osb zatrudnionych w jednostce, ktrym upraw-nienia zostan przekazane;

aspekt przedmiotowy poprzez wskazanie zakresu spraw, ktre objte bd przekaza-niem.

Skuteczno KZ zaley od tego, czy poszczeglne osoby w ramach jednostki znaj wasne role, obowizki oraz granice uprawnie14. Wymaga to zatem przywoanego wramach po-przedniego standardu okrelenia zakresu zada, uprawnie i odpowiedzialnoci jednostki (i poszczeglnych komrek organizacyjnych w jej ramach), jak rwnie zakresu podlegoci, obowizkw, uprawnie i odpowiedzialnoci poszczeglnych pracownikw. Nastpnie do-chodzi do delegowania (przekazania wadzy, uprawnienia do wykonania zadania i powi-zanej z tym odpowiedzialnoci za jego wykonanie) osobie wskazanej w ramach struktury. Skoro proces delegowania uprawnie jest dokonywany w ramach obranej struktury, dotyczy on zarwno osb zarzdzajcych, jak i pracownikw. Przyjmujc za oczywiste i prawdziwe twierdzenie, e osoby zarzdzajce w JST nie s w stanie osobicie wszystkiego wykony-wa ani nadzorowa, delegowanie uprawnie na podlegych pracownikw staje si absolut-n koniecznoci umoliwia sprawne funkcjonowanie kierowanych przez nie jednostek. Oczywicie nie kade uprawnienie moe i powinno by delegowane. To wymaga rozwaenia, z uwzgldnieniem wagi podejmowanych decyzji, stopnia ich skomplikowania, jak rwnie ryzyka, jakie jest znimi zwizane. Kwestie rutynowe, zwizane zbiecym funkcjonowa-niem jednostki, powtarzajce si, mona i naley delegowa w jak najszerszym zakresie. Natomiast przekazywanie skomplikowanych zada wymaga sprawdzenia, jakiego rodzaju potencjaem dysponuje pracownik, ktremu zadanie ma zosta przekazane, czy bdzie on w stanie je zrealizowa (zakadajc samodzielne dziaanie i autokontrol). Opisywany proces wymaga zatem naleytego przygotowania przejcia zadania (w tym zapewnienia dostatecz-nych instrumentw gwarantujcych realizacj), a nastpnie ewentualnego wsparcia, a take staego monitorowania.

Delegowanie wykazuje szereg zalet. Niewtpliwie mona do nich zaliczy:

prawidowy rozkad kompetencji (zapobiega przecieniu prac);

rozoenie realizacji zadania pomidzy pracownikw iwykorzystanie ich skumulowanych potencjaw;

rozwj pracownikw, ktrzy otrzymuj nowe zadania do wykonania (doskonalenie po-przez przejmowanie odpowiedzialnoci i zwikszanie inicjatywy);

przyspieszenie podjcia decyzji.

Delegowanie moe funkcjonowa dobrze i rozwija si, ale wymaga odpowiedniego stopnia zaufania i odpowiedzialnoci w JST. Naley zatem zwrci uwag na przywoane ju prze-strzeganie wartoci etycznych. Ponadto, co jest rwnie wane, delegowanie musi nastpowa z uwzgldnieniem merytorycznych kompetencji osoby, na rzecz ktrej dochodzi do przekaza-nia uprawnienia (badamy wiedz, umiejtnoci, dowiadczenie). Niniejszy proces powinien

14 Por.: INTOSAI, op.cit., s. 12-13.

36

Kontrola zarzdcza

by skoordynowany (zadanie kierownika JST) oraz oparty na odpowiednio opracowanej pro-cedurze wewntrznej (m.in. chodzi o pisemne upowanienia, potwierdzanie podpisem przy-jcia delegowanych uprawnie).

Zalecenia

Standard A.4 Delegowanie uprawnie zakada:

1. Precyzyjne okrelanie podmiotu (majc na uwadze posiadan przez niego wiedz, umie-jtnoci i dowiadczenie) i zakresu spraw, ktre objte s delegowaniem, przy uwzgld-nieniu wagi podejmowanych decyzji, stopnia ich skomplikowania, a take ryzyka zwi-zanego z ich podjciem.

2. Wdroenie procedury delegowania uprawnie w obrbie JST, zakadajcej m.in. potwier-dzenie podpisem przyjcia delegowanych uprawnie.

3. Udzielanie koniecznego wsparcia:

przed przejciem zadania (przeszkolenie, wyposaenie w adekwatne zasoby: personel, czas, urzdzenia techniczne);

w trakcie realizacji (interweniowanie, wzajemne komunikowanie si o postpach prac, monitorowanie).

4. Dostrzeganie zalet pyncych z delegowania i przezwycianie obaw kierownikw JST.

5. Dbao o wzrost wzajemnego zaufania i atmosfery odpowiedzialnoci w rodowisku we-wntrznym JST.

6. Skoordynowanie delegowania uprawnie w ramach struktury organizacyjnej.

7. Opracowanie procedury okrelajcej delegowanie.

8. Korzystanie z benchmarkingu, co przejawia si w poszukiwaniu najlepszych rozwiza w obszarze delegowania uprawnie.


2.3. Cele i zarzdzanie ryzykiem

W przypadku grupy Cele i zarzdzanie ryzykiem naley zwrci uwag na dwie zasadni-cze kwestie: okrelenie celw organizacji, a nastpnie rozpoznanie i reagowanie na ryzyka, ktre s zwizane z ich osiganiem. W zwizku z tym moemy w jej ramach wyrni takie standardy, jak: misja, okrelanie celw i zada, monitorowanie i ocena ich realizacji, iden-tyfikacja ryzyka, analiza ryzyka oraz reakcja na ryzyko. Naley podkreli, e prawidowe okrelenie misji moe przeoy si na ustalenie hierarchii celw i zada, a ponadto moe sprzyja efektywnemu zarzdzaniu ryzykiem. Podejmujc dziaania zwizane z zarzdza-niem ryzykiem, mamy na uwadze zwikszenie prawdopodobiestwa osignicia celw i re-alizacji zada przez JST (m.in. dlatego proces zarzdzania ryzykiem powinien by dokumen-towany).

ROZDZ. 8

37


Standard B.5. miSja

Tre standardu

Naley rozway moliwo wskazania celu istnienia jednostki w postaci krtkiego i syntetycznego opisu misji.

Misja ministerstwa powinna odnosi si do dziaw administracji rzdowej kierowanych przez ministra, a misja urzdu jednostki samorzdu terytorialnego odpowiednio do tej jednostki.

Komentarz

Oglnie pod pojciem misji naley rozumie najbardziej syntetycznie ujty opis wskazujcy na podstawow dziaalno jednostki. Najwaniejsze jej elementy to: cel istnienia jednostki (czym ma si zajmowa), cel w zakresie wiadczenia usug dla obywateli (co chce oferowa mieszkacom danej wsplnoty) w odniesieniu do jej waciwoci miejscowej. W przypadku jednostek samorzdu terytorialnego dochodzi do sformuowania misji na etapie opracowy-wania ich strategii rozwoju, niemniej jednak naley podkreli, e okrelenie misji nie jest obowizkowe. To pewna potencjalna moliwo, z ktrej mona skorzysta, jeli w danej jednostce zostanie to uznane za celowe.

Strategia na poziomie zarzdzania to szeroki program wytyczania i osigania celw organi-zacji, jak rwnie reakcja organizacji w czasie na oddziaywanie jej otoczenia. Prawidowo przygotowana strategia rozwoju jednostki samorzdu terytorialnego powinna zawiera za-rwno okrelenie misji (wizji rozwoju), jak i cele strategiczne, cele szczegowe i zadania.

Jak wida, misja wynika ze strategii rozwoju i dlatego oba te pojcia musz by rozwaane w sposb powizany. Ponadto pojciem bliskoznacznym jest rwnie wizja rozwoju jednost-ki, gdy misja ma pozwala na denie do tego, co okrelamy w ramach wizji rozwoju kon-kretnej jednostki samorzdu terytorialnego. Generalnie wizja okrela, jak jednostka chce by postrzegana. Zarwno misja, jak i wizja nie musz by spisane w postaci formalnego dokumentu. Nie ulega jednak wtpliwoci, e forma pisemna daje moliwo ich upowszech-nienia (np. poprzez zamieszczenie na stronie internetowej jednostki) wrd interesariuszy wewntrznych i zewntrznych.

Tym samym mona przyj, e w przypadku jednostek samorzdu terytorialnego ich stra-tegia rozwoju bdzie dokumentem zawierajcym dugookresowy plan rozwoju, doprecyzo-wujcy uwarunkowania, cele, zadania i kierunki jej rozwoju (wizja i misja). Strategia rozwoju powinna by opracowywana przy wspudziale interesariuszy zewntrznych, tj. partnerw spoecznych i gospodarczych (przedsibiorcw). Powinna ona rwnie podlega cyklicznej

38

Kontrola zarzdcza

ocenie i aktualizacji, gdy na tej podstawie moliwe bdzie dokonywanie modyfikacji w zgo-dzie z zaoeniami KZ.

Pozostaje jeszcze kwestia wzajemnej relacji terminw wizja i misja. Wizja rozwoju to ob-raz (wyobraenie) przyszego stanu podanego. Dlatego powinna zawiera syntetyczny opis de i aspiracji spoecznoci lokalnej, opracowany oczywicie przy cisym wspudziale mieszkacw bd ich reprezentantw. Natomiast misja opisuje mandat danej jednostki do realizacji jej wizji rozwoju oraz nadrzdne wartoci (zasady), jakimi bdzie si ona kiero-wa podejmujc dziaania na rzecz realizacji wizji. Innymi sowy, misja to syntetyczny opis sposobu postpowania w celu realizacji wizji rozwoju gminy.

W przypadku jednostek sektora finansw publicznych dziaajcych na poziomie poszczegl-nych wsplnot samorzdowych realizacja niniejszego standardu wyrazi si poprzez opraco-wanie misji, czy te wizji rozwoju konkretnej jednostki.

Zalecenia

Standard B.5 Misja zakada:

1. Przygotowanie i realizowanie strategii rozwoju, ktra w przypadku jednostki samorzdu terytorialnego bdzie zawiera okrelenie misji (wizji), cele strategiczne, cele szczego-we i zadania, a w przypadku pozostaych jednostek sektora finansw publicznych misji (wizji).

2. Uwzgldnienie w budecie jednostki rodkw na realizacj strategii/misji.

3. Opracowywanie planw dziaalnoci przewidujcych realizacj celw i zada zgodnych ze strategi/misj.

4. Wczanie do procesu opracowywana misji interesariuszy zewntrznych, tj. partnerw spoecznych i gospodarczych (przedsibiorcw).

5. Informowanie interesariuszy zewntrznych o postpie i rezultatach wdraania strategii/misji.

6. Monitorowanie realizacji strategii/misji.

7. Cykliczne ocenianie i aktualizowanie strategii/misji, umoliwiajce dokonywanie ko-niecznej modyfikacji.

8. Analizowanie ryzyka dla realizacji strategii/misji.

9. Korzystanie z benchmarkingu, co przejawia si w poszukiwaniu najlepszych rozwiza w obszarze tworzenia strategii/misji i jej wdraania.


39


Standard B.6. oKrelanie celw i zada, monitorowanie i ocena ich realizacji

Tre standardu

Cele i zadania naley okrela jasno i w co najmniej rocznej perspektywie. Ich wykonanie naley monitorowa za pomoc wyznaczonych miernikw.

W jednostce nadrzdnej lub nadzorujcej naley zapewni odpowiedni system monitorowania realizacji celw i zada przez jednostki podlege lub nadzorowane.

Zaleca si przeprowadzanie oceny realizacji celw i zada uwzgldniajc kryterium oszczdnoci, efektywnoci i skutecznoci.

Naley zadba, aby okrelajc cele i zadania, wskaza take jednostki, komrki organizacyjne lub osoby odpowiedzialne bezporednio za ich wykonanie oraz zasoby przeznaczone do ich realizacji.

Komentarz

Jak zaznaczono w treci standardu, cele i zadania powinny by okrelane jasno i w co naj-mniej rocznej perspektywie. Podstawowym okresem dla planowania na poziomie JST jest wanie okres roczny, co oczywicie nie przeszkadza planowaniu w okresie duszym w perspektywie redniookresowej, kilkuletniej. W takim przypadku wymaga to skoordyno-wania procesu planowania w taki sposb, aby cele i zadania okrelane na konkretny rok byy zgodne i wynikay z tych dotyczcych duszej perspektywy15.

Wykonywanie zaplanowanych dziaa jest powizane z ich monitorowaniem, rozumianym jako zorganizowany cigy i dugoterminowy sposb obserwacji. Monitorowanie pozwala zatem nazbadanie rezultatw dziaania, jak rwnie na wychwytywanie zjawisk niekorzyst-nych i sprawne dokonywanie odpowiedniej korekty w toku dziaania jednostki. Niniejszy proces wymaga dobrania stosownych miernikw, dziki ktrym moliwe bdzie wskazanie stopnia zrealizowania zaplanowanych celw i zada. System monitorowania naley stwo-rzy w oparciu o istniejce powizania w strukturze organizacyjnej JST. Chodzi oto, aby jed-nostki nadrzdne lub wskazane jako nadzorujce miay przypisane narzdzia oraz okrelon procedur dziaania, zgodnie z ktr bd baday realizacj celw izada jednostek sobie podlegych (nadzorowanych).

15 Rozwinicie tego zagadnienia Czytelnik znajdzie w kolejnych rozdziaach dotyczcych planowania i budetu zadaniowego.

40

Kontrola zarzdcza

Rysunek 3. Schemat monitorowania celw i zada

1988

391356

340311

288 272258

243208

174155 155 146 141 137 127 123 119 116 120 115 114 114 113

79,2

303029303032 323237404141424248545758

6366677070707070 75,776,272,083,487,2

94,397,0100,499,2102,1102,8102,2102,2109,2116,0

137,1136,2135,3132,7130,2131,3140,1174,4177,4

192,7

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

1989

mln

ton

0 0

100

200

300

400

80

160

240

320

400

Liczba kopal czynnychStan zatrudnienia w grnictwie ogem na koniec roku [tys. osb]Wydobycie [mln ton]

Jednostka nadrzdnalub nadzorujca

System monitorowania celw i zadaoparty na wyznaczonych miernikach

Jednostka podlegalub nadzorowana

rdo: Opracowanie wasne.

Bazujc na uzyskanych w trakcie monitorowania informacjach i danych, moliwe jest prze-prowadzenie oceny prawidowoci i stopnia realizacji celw i zada z uwzgldnieniem klu-czowych w koncepcji KZ kryteriw, tj. oszczdnoci, efektywnoci i skutecznoci. Jakkol-wiek standard nie ujmuje tego wprost, majc na uwadze caociowe zaoenia koncepcji KZ, przyjmowanie wymogu zgodnoci z prawem na kadym etapie realizacji celw i zada JST jest bezdyskusyjne. Zwaywszy jednak na fakt, e sama legalno nie jest ju dzi kryterium wystarczajcym dla dziaalnoci JST, wyeksponowane zostay pozostae, czyli oszczdno, efektywno i skuteczno. Nie przywoano wprost take kryterium terminowoci. Przyj-mujc jednak, e standardy zawieraj podstawowe wymagania, jak rwnie uznajc, e ter-minowo jest niezwykle istotna na kadym etapie wykonywania zaplanowanych dziaa, kryterium to stanowi conditio sine qua non dla sprawnego realizowania celw i zada kadej jednostki. Uzasadnieniem dla takiego wanie podejcia moe by chociaby tre Komuni-katu nr 6 MF, gdzie czytamy, e istot tworzenia i funkcjonowania jednostek sektora finan-sw publicznych jest terminowa realizacja okrelonych celw i zada publicznych zgodnie z przepisami prawa, w sposb oszczdny i efektywny.

Cele jednostek organizacyjnych i komrek organizacyjnych urzdu powinny by ze sob po-wizane w ten sposb, aby w efekcie miay przeoenie na cele strategiczne danej JST. Po-zwala to na synchronizacj celw i zada, z uwzgldnieniem poziomw funkcjonowania KZ.

41


W obszarze planowania mona wskaza na dwie zasadnicze grupy celw, tj. strategicz-ne i operacyjne. Cele strategiczne maj raczej stay, oglny charakter i dotycz dusze-go horyzontu czasowego. Jak ju zostao zaznaczone w standardzie omwionym powyej, ta problematyka jest w sposb cisy powizana z przyjt misj jednostki. Dlatego te cele strategiczne powinny odnosi si do przyjtej misji i wizji. Zatem mona je postrzega jako zasadnicze dla caej jednostki.

Jasne okrelenie misji jednostki:

wskazuje najwaniejszy powd jej istnienia (opisujc cele organizacji i uzasadniajc jej istnienie);

przekada si na okrelanie celw strategicznych;

stanowi punkt odniesienia dla poprawnego okrelenia wzajemnej hierarchii celw i zada w obrbie jednostki, ktrej dotyczy.

W przypadku JST istotny wpyw na tre misji ma istniejce ustawodawstwo.

Natomiast cele operacyjne powinny wynika wanie z celw strategicznych, a ponadto by postrzegane jako konieczne dla ich realizacji. Powinny sta si one celami i komrek organi-zacyjnych, i jednostek organizacyjnych.

Cele operacyjne maj bardziej dynamiczny charakter i obejmuj krtszy okres ni cele stra-tegiczne. Dlatego przeoenie celw strategicznych na operacyjne powinno odbywa si co najmniej z udziaem komrek realizujcych cele operacyjne16.

Dbajc o zsynchronizowanie dziaa w systemie KZ, konieczne jest dziaanie dwuetapowe, ktre polega na ustaleniu przez kierownika celw i zada dla caej JST, a nastpnie na wska-zaniu celw szczegowych w jednostkach organizacyjnych oczywicie cay czas nie tracc z pola widzenia okrelonych uprzednio celw strategicznych.

Szczeglne znaczenie moe mie przygotowanie planu dziaalnoci. Jak to ju zostao zasy-gnalizowane, u.f.p. przewiduje obowizek sporzdzenia takiego dokumentu tylko w odnie-sieniu do struktur administracji rzdowej. Nie ma jednak przeciwwskaza, aby rozwizania te znajdoway zastosowanie rwnie w JST. Decyzj w tym zakresie ustawodawca pozostawi samym zainteresowanym. Mona zatem wyrni tryb obligatoryjny sporzdzania planu, kiedy to, do koca listopada kadego roku, minister sporzdza plan dla kierowanych przez niego dziaw administracji rzdowej, jak rwnie fakultatywny w stosunku do pozostaych jednostek sektora rzdowego i administracji samorzdowej. W przypadku planw uchwa-lanych obligatoryjnie, w drodze aktu wykonawczego, okrelono ich elementy oraz sposb opracowania, jak rwnie elementy sprawozdania z wykonania planu dziaalnoci. W przy-padku JST obszar ten pozostawiono poza regulacj ustawow i tym samym nie ma rwnie aktw wykonawczych w tym zakresie. Kadorazowe podjcie decyzji o sporzdzeniu planu ley w gestii kierujcych dan jednostk.

Podobnie wyglda kwestia wykorzystania treci rozporzdze precyzujcych zagadnienia zwizane z planem. Jak wskazuj dowiadczenia praktyczne, najbardziej zharmonizowane dziaania w zakresie planowania dziaalnoci oraz monitorowania realizacji celw/zada wystpuj wanie w tych jednostkach samorzdu terytorialnego, w ktrych opracowanemu planowi dziaalnoci waciwego urzdu towarzyszy plan dziaalnoci caej jednostki (naj-

16 Por.: Komunikat nr 6 MF, op.cit.

42

Kontrola zarzdcza

czciej przyjmuje posta strategii), jak rwnie w tych samorzdach, w ktrych opracowuje si plan dziaalnoci waciwego urzdu17. Cao tych dziaa powinna by skoordynowana w tym znaczeniu, e plan dziaalnoci sporzdzany dla poszczeglnych jednostek organiza-cyjnych dziaajcych w obrbie jednostki samorzdu terytorialnego musi by zsynchronizo-wany z planem tworzonym dla caej jednostki. Tylko w ten sposb moliwe jest uzyskanie spjnoci celw i zada.

Oczywicie w odniesieniu do JST, na podstawie przepisw prawa powszechnie obowizuj-cego, istniej wymogi tworzenia rozmaitych planw, programw, czy te strategii sektoro-wych, a oprcz tego wiele z nich posiada strategie i plany rozwoju. Dlatego naley podkreli, e istniejce dokumenty planistyczne powinny by spjne ze sob, powizane hierarchicz-nie oraz powinny zawiera mierzalne wskaniki realizacji celw i zada. Jednak wymagania metodyczne dla ww. planw, programw, strategii s bardzo zrnicowane.

Z powyszym standardem wie si rwnie kwestia przyporzdkowania poszczeglnych celw i zada do konkretnych jednostek (komrek organizacyjnych lub osb odpowiedzial-nych bezporednio za ich wykonanie), w tym zabezpieczenia ich realizacji poprzez zapew-nienie odpowiednich zasobw18.

Zalecenia

Standard B.6 Okrelanie celw i zada, monitorowanie i ocena ich realizacji zakada:

1. Okrelanie celw i zada w sposb precyzyjny i jasny, w co najmniej rocznej perspekty-wie.

2. W przypadku planowania w duszej perspektywie koordynowanie procesu planowa-nia w taki sposb, aby cele i zadania okrelane na konkretny rok byy zgodne i wynikay z tych dotyczcych duszego okresu.

3. Monitorowanie realizacji przyjtych planw w oparciu o wybrane mierniki.

4. Dokonywanie ocen w zakresie realizacji celw i zada.

5. Powizanie celw jednostek organizacyjnych i komrek organizacyjnych urzdu, tak aby miay przeoenie na cele strategiczne danej jednostki samorzdu terytorialnego.

6. Przemylane sporzdzanie planw dziaalnoci.

7. Powizanie celw i zada jednostek dziaajcych na poziomie konkretnej jednostki sa-morzdu terytorialnego z jej celami i zadaniami.

8. Powizanie tworzonych planw z treciami wyraonymi w misji JST.

9. Przyporzdkowywanie poszczeglnych celw i zada do konkretnych jednostek (kom-rek organizacyjnych lub osb odpowiedzialnych bezporednio za ich wykonanie).

10. Zabezpieczanie realizacji celw i zada poprzez zapewnienie odpowiednich zasobw do ich realizacji.

11. Identyfikowanie i analizowanie ryzyka dla realizacji przyjtych planw.17 Analiza wynikw badania ankietowego z zakresu wybranych zagadnie kontroli zarzdczej przeprowadzo-

nego w jednostkach samorzdu terytorialnego w 2012 r. Opracowanie przygotowane przez Departament Au-dytu Sektora Finansw Publicznych, sierpie 2013 r.

18 Por.: Komunikat nr 6 MF, op.cit.

43


12. Korzystanie z benchmarkingu, poprzez poszukiwanie najlepszych rozwiza w obszarze tworzenia planw i ich realizacji.

13. Przemylane adaptowanie najlepszych wzorcw do potrzeb i moliwoci konkretnej JST.

Standard B.7. identyfiKacja ryzyKa

Tre standardu

Nie rzadziej ni raz w roku naley dokona identyfikacji ryzyka w odniesieniu do celw i zada.

W przypadku dziau administracji rzdowej lub jednostki samorzdu terytorialnego naley uwzgldni, e cele i zadania s realizowane take przez jednostki podlege lub nadzorowane.

W przypadku istotnej zmiany warunkw, w ktrych funkcjonuje jednostka naley dokona ponownej identyfikacji ryzyka.

Komentarz

Podstawowe znaczenie dla interpretacji i zrozumienia prezentowanego standardu ma tre Komunikatu nr 6 MF z 2012 r. w sprawie szczegowych wytycznych dla sektora finansw publicznych w zakresie planowania i zarzdzania ryzykiem. Dlatego te dalsza cz niniej-szego punktu bdzie opiera si na szczegowych rozwizaniach i wskazwkach w nim za-wartych.

Ryzyko rozumiemy jako moliwo zaistnienia zdarzenia, ktre negatywnie wpynie na osi-gnicie celw i zada jednostki. Innymi sowy, jest to zdarzenie przysze, niepewne, ktre moe potencjalnie zaistnie, a przy tym jest ono na tyle istotne dla jednostki, e jego skutki mog mie negatywny wpyw na realizacj jej celw i zada. rdo niepewnoci moe tkwi w samej jednostce (czynniki wewntrzne: charakter wykonywanej dziaalnoci, kultura or-ganizacji, dostpne rodki finansowe, plany i strategie, komunikacja, systemy informatycz-ne, liczba pracownikw i ich kwalifikacje, liczba, rodzaj i wielko dokonywanych operacji finansowych, przetwarzanie informacji), ale moe te by ulokowane poza ni (czynniki zewntrzne: zmieniajce si oczekiwania lub potrzeby obywateli, zmiany przepisw prawa, zagroenia naturalne, zmiany gospodarcze, zmiany technologii).

Na zarzdzanie ryzykiem skadaj si procedury, polityki oraz skoordynowane dziaania, ktre poprzez identyfikacj, analiz, a nastpnie okrelanie adekwatnych reakcji na ryzy-ko su zwikszaniu prawdopodobiestwa osignicia celw i zada jednostki. Dziaania te musz by podejmowane zarwno przez osoby zarzdzajce, jak i pracownikw, a podstawo-wym warunkiem ich skutecznoci jest dopasowanie do jednostki.

44

Kontrola zarzdcza

Identyfikacja ryzyka nie jest procesem jednorazowym wymaga cyklicznego powtarzania. Identyfikowanie ma pomc w uzyskaniu wiedzy na temat czynnikw, ktre mog zaburzy sprawne realizowanie okrelonych celw i zada jednostki. Standard B.7 wie si w sposb cisy z kolejnymi standardami dotyczcymi ryzyka, stanowic niejako pierwszy krok (faz wstpn). Jeli bowiem mamy analizowa dane zagroenie aby odpowiednio na nie zare-agowa warunkiem wyjciowym jest jego naleyte zidentyfikowanie.

Identyfikacja ryzyka powinna by dokonywana:

periodycznie, adekwatnie do potrzeb jednostki, w sposb udokumentowany, przynajmniej raz w roku,

stale w odniesieniu do biecej dziaalnoci.

Staranna i caociowa identyfikacja moliwych ryzyk stanowi podstaw prawidowego za-rzdzania ryzykiem w JST. Ryzyko, ktre nie zostanie okrelone (zidentyfikowane) nie b-dzie poddane analizie, co skutkuje brakiem moliwoci przygotowania odpowiedniej reakcji. Warunkiem wstpnym dla prawidowej identyfikacji ryzyka jest zrozumienie celw i zada jednostki, poniewa to pozwala na zidentyfikowanie czynnikw, ktre mog wpyn na ich osignicie. Dlatego najlepszym momentem przeprowadzania identyfikacji jest czas plano-wania na rok nastpny (w innym przypadku nie zarzdza si ryzykami w sposb uporzdko-wany, od pocztku roku). To pozwala ju na tym etapie okreli, ktre z planowanych dzia-a obarczone s zbyt duym ryzykiem. Wwczas mona rozway ewentualn rezygnacj z podejmowania tych dziaa.

Niezmiernie wane jest to, aby do identyfikacji ryzyk angaowa te osoby, ktre bd pniej odpowiedzialne za realizacj wyznaczonych celw i zada oraz dokonywa jej na wszystkich szczeblach struktury JST. Ponadto naley wskaza waciciela ryzyka. Bdzie to podmiot wyznaczony w obrbie struktury jednostki, odpowiedzialny za zapewnienie, e ryzyko jest zarzdzane i monitorowane. W celu efektywnego zarzdzania ryzykiem powinien on by wyposaony w odpowiednie rodki o charakterze wadczym19.

Podobnie jak w przypadku dziaa w obszarze planowania (cele i zadania ustalane na po-ziomie jednostki samorzdu terytorialnego w powizaniu z celami i zadaniami jednostek funkcjonujcych w jej ramach), rwnie dziaania w obszarze identyfikacji ryzyka musz by zsynchronizowane (wychwytujc powizania pomidzy wystpieniem ryzyka w jednostce podlegej lub nadzorowanej a jednostce nadrzdnej lub nadzorujcej).

Naley pamita, e istotna zmiana warunkw, w ktrych funkcjonuje jednostka pociga za sob konieczno dokonania ponownej identyfikacji ryzyka, celem uwzgldnienia zaistnia-ych zmian. Kwesti do ustalenia w konkretnym przypadku bdzie dookrelenie, co rozumiemy pod pojciem istotna zmiana warunkw. Powinna to by zmiana, ktra wpywa najednostk w takim stopniu, edochodzi dozmian wsposobie jej funkcjonowania, co wyraa si wzakresie lub te formie wykonywania jej zada (np. zmiany organizacyjne albo podjcie wspdziaania).

19 Kompendium wiedzy, op.cit., s. 55.

45


Zalecenia

Standard B.7 Identyfikacja ryzyka zakada:

1. Dokonywanie identyfikacji ryzyka cyklicznie (minimum raz w roku), jak rwnie stale (na bieco).

2. Dokumentowanie tego procesu adekwatnie do potrzeb jednostki.

3. Pozyskiwanie informacji o czynnikach wewntrznych i zewntrznych, ktre mog stwa-rza ryzyko dla realizacji celw i zada jednostki.

4. Dokonywanie ponownej identyfikacji ryzyka w przypadku istotnej zmiany warunkw, w ktrych funkcjonuje jednostka.

5. Wskazywanie tzw. waciciela ryzyka.

6. Korzystanie z benchmarkingu, co przejawia si w poszukiwaniu najlepszych rozwiza w obszarze identyfikacji ryzyka.


Standard B.8. analiza ryzyKa

Tre standardu

Zidentyfikowane ryzyka naley podda analizie majcej na celu okrelenie prawdopodobiestwa wystpienia danego ryzyka i moliwych jego skutkw.

Naley okreli akceptowany poziom ryzyka.

Komentarz

Analiza ryzyka polega na okreleniu wagi (istotnoci) danego ryzyka dla konkretnej JST, po-przez oszacowanie:

prawdopodobiestwa jego wystpienia;

moliwych skutkw, jakie za sob niesie.

46

Kontrola zarzdcza

Nie ma moliwoci uzyskania cakowitej pewnoci czy dane ryzyko wystpi, czy nie. Mona jedynie prbowa to okreli z pewn doz prawdopodobiestwa, wykorzystujc dane doty-czce np. funkcjonowania JST w latach poprzednich i ryzyk, ktre wtedy si pojawiy. Ana-liza moliwych skutkw i ich wpywu na prawidow (zaplanowan) realizacj celw i zada jednostki ma w rezultacie umoliwi (poprzez wczeniejsze przygotowanie si) stosown reakcj tak reakcj, ktra bdzie moga zredukowa negatywne skutki ryzyka w jak naj-wikszym stopniu. Dziaania te powinny doprowadzi do sporzdzenia mapy ryzyka, ktra w graficzny sposb pozwala zilustrowa, jak poszczeglne ryzyka s oceniane i hierarchizo-wane, co ma zasadnicze znaczenie dla caego procesu zarzdzania w JST. Na tej podstawie mona podj odpowiedni reakcj. Reakcja ta bdzie uzaleniona od tego, czy w wyniku analizy ryzyka uznamy, e dane ryzyko ma istotne znaczenie z punktu widzenia JST (czy te jest nieistotne).

Okrelenie akceptowalnego poziomu ryzyka to wskazanie, na jakiego rodzaju ryzyko i o ja-kim nateniu jestemy w stanie zgodzi si w tym znaczeniu, e uznajemy, i nie wpynie to negatywnie na realizacj celw i zada JST. Dla wyznaczenia tego poziomu ma rwnie znaczenie istotna we wszelkich aspektach dziaa podejmowanych przez administracj publiczn zasada proporcjonalnoci, zgodnie z ktr naley zbada, czy koszty podjcia dziaa stanowicych odpowied na ryzyko nie przewysz ewentualnych korzyci, jakie miayby one przynie.

Zalecenia

Standard B.8 analiza ryzyka zakada:

1. Podjcie dziaa majcych na celu okrelenie prawdopodobiestwa wystpienia zidenty-fikowanego uprzednio ryzyka.

2. Okrelenie ewentualnych skutkw moliwego ryzyka i ich wpywu na prawidow reali-zacj celw i zada JST.

3. Sporzdzenie mapy ryzyka (o ile jest to adekwatne do potrzeb konkretnej jednostki).

4. Wyznaczenie akceptowalnego poziomu ryzyka.

5. Korzystanie z benchmarkingu, przejawiajce si w poszukiwaniu najlepszych rozwiza w obszarze analizy ryzyka.


47


Standard B.9. reaKcja na ryzyKo

Tre standardu

W stosunku do kadego istotnego ryzyka powinno si okreli rodzaj reakcji (tolerowanie, przeniesienie, wycofanie si, dziaanie).

Naley okreli dziaania, ktre naley podj w celu zmniejszenia danego ryzyka do akceptowanego poziomu.

Komentarz

W stosunku do kadego istotnego ryzyka powinno si okreli moliwy rodzaj reakcji. Moe-my wyrni nastpujce ich formy:

1. Tolerowanie oznacza, e uznajemy dany rodzaj zidentyfikowanego ryzyka za akcepto-walny i dopuszczalny

Documents

Podstawowe zagadnienia - cwiklicki.uek.krakow.plcwiklicki.uek.krakow.pl/KZ_poradnik.pdf · Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji ... Kontrola zewnętrzna w jednostkach samorządu