Hyrje

Gjatë kalimit nga regjimi autoritar në demokraci, Shqipërisë iu desh të (ri)krijonte kapacitetet e veta të qeverisjes. Procesi i krijimit të kapaciteteve ushtarake, qysh nga fillimi, ka qenë dukshëm i organizuar e planifikuar më mirë dhe për t’u shër-byer njëherazi interesave të vendit dhe obligimeve ndër-kombëtare. Krejt ndryshe, kapacitetet civile janë konceptuar vetëm për t’u përdorur brenda vendit. Deri tani, mundësia për të dislokuar kapacitetet civile shqiptare në misione të mbështetjes së paqes është konsideruar, në rastin më të mirë, “përtej horizontit”. Janë një numër faktorësh që e kanë kushtëzuar këtë qëndrim: në aspektin konceptual - vështirë-sia për të përqafuar këtë nocion e rol të ri për kapacitetet civi-le; në aspektin ligjor –mungesa e kuadrit përkatës e të qartë ligjor; në aspektin praktik – çdo ndërmarrje ndërinstituciona-le është konsideruar e vështirë për shkak të diferencave në kulturën institucionale, qëndrimeve të ngushta sektoriale, hezitimit të institucioneve të përfshira për të kontribuuar me burime, fërkimeve të njohura “kush drejton kë”, etj. Për qëllimin e këtij materiali, kapacitete civile konsiderohen: personeli civil me ekspertizën e përshtatshme dhe mbështetjen e nevojshme financiare e materiale, i aftë e i gatshëm të dislo-kohet në vendet e prekura nga konflikti, për të asistuar në zhvil-limin atje të kapaciteteve të domosdoshme për ushtrimin funk-sioneve qeverisëse bazë.

Avantazhet/mundësitë

Me gjithë vështirësitë, ka disa premisa në Shqipëri për kri-jimin e kapaciteteve civile të dislokueshme në operacionet e paqes. Së pari, që nga fillimi i viteve 90’, Shqipëria ka përfi-tuar nga një numër programesh të financuara nga BE, ShBA, OKB, etj në zhvillimin e kapaciteteve të veta qeverisëse, të cilat për periudhën 2000-2012 vlerësohen në rreth 3.2 mil-

Krah për krah: kontribut shqiptar në zhvillimin e kapaciteteve civile në vendet e tjeraFoto DuroInstitute for Democracy and Mediation

Përmbledhje ekzekutive

Për mbi dy dekada, Shqipëria po krijon e përsos kapacitetet e veta civile e ushtarake, të domosdoshme për funksionet bazë të shtetit. Që nga viti 1996, ajo po kontribuon me tru-pa ushtarake jashtë vendit, por deri tani, një kontribut i ng-jashëm me kapacitete civile ka munguar. Zhvillimi në Shqipëri i kapaciteteve (qofshin ato ushtarake apo civile) duket i rregulluar më mirë në marrëdhënie me NATO-n, ndërsa nuk shihet ndonjë progres i dukshëm në këtë drejtim në raport me BE apo OKB. Për momentin nuk ka plane në Shqipëri për kontribute me kapacitete civile jashtë vendit, megjithëse disa prej këtyre kapaciteteve janë krijuar tashmë apo janë duke u krijuar. Ato janë kryesisht kapacitete për planifikimin strategjik makroekonomik e sigurinë, për shëndetin publik, arsimim-in, të drejtat e njeriut, zbatimin e ligjit, etj. Duke qenë të krijuara rishtas ato mund të jenë më të përshtatshme (në varësi të situatës konkrete) në programet për zhvillimin e kapaciteteve të tilla në vendet post-konflikt. Në këtë rast, për shkak të resurseve të kufizuara të Shqipërisë, do të jetë e nevojshme gjetja e palëve të treta të gatshme për të mbështetur financiarisht. Mbështetja e Shqipërisë ndaj Kosovës për krijimin e këtyre kapaciteteve, duket më e përshtatshme, për shkak edhe të lidhjeve të njohura etnike e kulturore. Në këtë rast, duke punuar “krah për krah”, një term ky, që ndryshe nga kultur-at e tjera, në traditën shqiptare, këtej e andej kufirit, ka një kuptim dhe efekt të fortë emocional, mund të japë rezul-tate të shpejta e të prekshme. Në situatën konkrete, është e nevojshme që Qeveria Shqiptare të ndërmarrë hapa konk-rete në vlerësimin e kapaciteteve ekzistuese në vend dhe të atyre, të cilat është më e arsyeshme të krijohen, duke i mbështetur edhe me masat nevojshme zbatuese, me kon-tribute sa më gjithëpërfshirëse nga institucionet e shtetit dhe, kur është e mundur, edhe nga sektori privat. Kërkimi dhe gjetja e mbështetjes edhe nga vende apo organizata ndërkombëtare në këtë proces do të jetë më se e domos-doshme.

Policy Briefjuly 2014.

2 Krah për krah: kontribut shqiptar në zhvillimin e kapaciteteve civile në vendet e tjera

iardë Euro1, të fokusuara sidomos në drejtësi, administratën publike, transport, zhvillim social, mjedis, zhvillim rural e bujqësor etj.2 Midis tyre, kanë qenë vendimtare kapacitetet për përsosjen e qeverisjes. Ato mund të ofrohen gjithashtu në programet e zhvillimit të kapaciteteve për vendet e tjera. Duke qenë të krijuara rishtas, duhet besuar që persone-li shqiptar, pjesëmarrës në to, e kupton më mirë situatën e vendit pritës, duke rritur fleksibilitetin dhe efektivitetin e këtyre programeve. Së dyti, partitë politike në Shqipëri kanë shprehur vazh-dimisht një dëshirë të madhe për integrim në strukturat Euro-Atlantike. Në shumë dokumente zyrtare, ato janë an-gazhuar të plotësojnë çdo obligim në kuadrin e agjendës Euro-Atlantike. Kontributi me kapacitete civile është pjesë e këtyre obligimeve. Ka ardhur koha që lidershipi shqiptar t’i kthejë në vepra edhe këto angazhime. Së fundi, aktualisht ka një numër relativisht të madh ush-tarakësh shqiptarë me eksperiencë në misione jashtë vendit, të cilët përbëjnë një rezervë të rëndësishme në këtë aspekt. Që nga viti 1996, janë rreth 60003 ushtarakë që kanë mar-rë pjesë (të paktën një herë) në misione të tilla. Për shkak të “ciklit jetësor të personelit ushtarak”, rreth 125 ushtarakë të tillë, relativisht të rinj në moshë, janë liruar tashmë nga Forcat e Armatosura (FASH). Rreth 50 prej tyre janë të gra-dave “Major” deri “Kolonel”, që nënkupton eksperiencë të mirë në shtabet ndërkombëtare e menaxhim situatash. Në sajë të shprehive të fituara në misione, njohjes së kulturave të tjera, gjuhëve të huaja e ligjeve ndërkombëtare për mis-ionet e paqes, krahas aftësive luftarake, ata mund të konsid-erohen një kontingjent i çmuar, pothuajse i gatshëm (pas një “trajnimi civil”) për këto misione.

Sfidat

Një numër sfidash qëndrojnë gjithashtu përballë çdo ndër-marrjeje për kontribute me kapacitete civile shqiptare jashtë vendit. Para së gjithash është mungesa e përvojës e insti-tucioneve përkatëse në të tilla nisma. Sikurse u përmend më lart, përjashtuar FASH, asnjë sektor tjetër nuk ka kapacitete të afta për t’u dislokuar jashtë vendit. Së dyti, procesi i krijim-it të këtyre kapaciteteve duhet të mbështetet më mirë nga kuadri ligjor, i cili aktualisht mungon. Mbi të gjitha, është nevoja për rritjen e interesit të Qeverisë Shqiptare për nev-ojën e kontributeve të tilla. Pasi u përfitua në këtë aspekt nga asistenca e huaj, për mbi dy dekada, tashmë është koha që, përtej deklaratave, institucionet shtetërore shqiptare të mendojnë seriozisht për të kontribuar me këto kapacitete në vende të tjera.

Kuadri konceptual e ligjor

Forcat e Armatosura Shqiptare (FASH) janë i vetmi insti-tucion që në misionin e tyre është shprehur qartë obligimi për të kontribuuar në misione jashtë vendit, krahas atyre

1 Donors to Albania-generalized, http://idmalbania.org/activities/do-nor-contribution-albania-figures2 KE, Progres raporti për Shqipërinë, 2013, f.43 Burimi: http://www.aaf.mil.al/english/index.php/misione-aktuale dhe http://www.aaf.mil.al/english/index.php/misione-te-kryera

brenda vendit.4 Për këtë qëllim FASH kanë përgatitur një set me dokumente të tjerë konceptualë/doktrinarë, si dhe planet operacionalë përkatës. Dokumente të tjerë zyrtarë në lidhje me obligimet e Shqipërisë për kontribute me kapac-itete civile ose mungojnë, ose janë tepër skematikë. Rishi-kimi Strategjik i Mbrojtjes miratuar nga Qeveria në Prill 2013, është dokumenti i parë me obligime të tilla për një numër ministrish, por në të, këto kapacitete janë parë si ndihma af-atshkurtra dhe jo për ngritjen e funksioneve qeverisëse në vendin në nevojë. Doktrina AL-CIMIC5 është një dokument i rëndësishëm në këtë aspekt, por edhe ajo parashikon detyra të kufizuara në objekt dhe në kohë. Ato nuk shkojnë përtej nivelit operacional, me efekte afatshkurtra për vendin që asistohet. Paketa e “Objektivave të kapaciteteve” NATO-Shqipëri para-shikon tre kapacitete6 që lidhen direkt me misionet e “stabi-lizim-rindërtimit”. Ato mund të konsiderohen si një bazë e mirë për procesin e ndërtimit të kapaciteteve civile, por sër-ish, pavarësisht natyrës së tyre ndërinstitucionale, ato kanë karakter “operacional” dhe jo “strategjik”, me efekte që zor se ndihen në një të ardhme afatgjatë. Megjithatë, përveç disa matricave skematike me obligime institucionesh, aktualisht, për këto objektiva të NATO-s, nuk ka hapa konkrete. Për sa u përket detyrimeve që rrjedhin nga marrëvesh-jet midis Shqipërisë e BE, i vetmi dokument obligues, deri tani, është “Marrëveshja për pjesëmarrjen e Republikës së Shqipërisë në operacionet e menaxhimit të krizave të BE”.7 Megjithatë, deri tani për të nuk ka asnjë plan ndërinstitucio-nal implementimi. Nga ana tjetër, duke gjykuar mbi termat e Marrëveshjes, mund të konkludohet që obligimet prej saj, sikurse prej NATO-s, janë kryesisht operacionale me efekte afatshkurtra/afatmesme. Në lidhje me OKB, aktualisht nuk ka ndonjë obligim eksplicit për Shqipërinë.8 Megjithatë, Shqipëria ka kontribuuar, rast pas rasti, në disa misione të OKB-së,9por gjithnjë të natyrës ushtarake dhe me afate të kufizuara. Në këtë kuadër, është e domosdoshme që Shqipëria të për-gatisë paketën e vet ligjore (deri tani të munguar) në lidh-je me kushtet dhe obligimet kontraktuale të institucioneve shtetërore shqiptare dhe individëve (civilë) që dërgohen në misione të paqes të drejtuara nga OKB, BE apo ndonjë struk-turë tjetër ndërkombëtare. Kjo paketë ligjore duhet gjithash-tu të rregullojë juridikisht çështjet e pagesës së punonjësit gjatë mungesës për efekt dislokimi, modalitetet e testimit, përzgjedhjes, rekrutimit, regjistrimit, mbajtjes në gatishmëri, trajnimit para dislokimit etj.

4 Kushtetuta e RSH, 1999, Neni 12 dhe Strategjia Ushtarake e RSH, 2007,

f.15. 5 CIMIC – Civil-Military Cooperation (Marrëdhënie Civile-Ushtarake)6 Në total janë 46 kapacitete operacionale, të cilat është rënë dakord që të përgatiten nga Shqipëria në një afat maksimal deri 2019 dhe t’i vihen në dispozicion NATO-s, për operacionet e drejtuara prej saj. 7 E ratifikuar nga Kuvendi i Shqipërisë me Ligjin Nr.103, datë 08 Nëntor 2012. 8 Konventat/marrëveshjet e OKB ku Shqipëria është palë. Arkiva e MPJ, vol. 1.9 P.sh. kontributi me një kompani “Komando” në misionin “MINURCAT” në Çad. http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/past/minurcat/facts.shtml.

3Krah për krah: kontribut shqiptar në zhvillimin e kapaciteteve civile në vendet e tjera

Disa fillesa të kapaciteteve civile në Shqipëri

Pavarësisht mungesave të mësipërme, disa kapacitete civile ekzistojnë tashmë në Shqipëri, ose janë në fazën e krijimit.

a. Planifikimi strategjik makroekonomik“Sistemi i Planifikimit të Integruar”, i futur në Shqipëri në vitin 2007,10 përveç nxitjes së një menaxhimi ekonomik më efek-tiv, prodhoi edhe një kategori menaxherësh të nivelit të lartë, të aftë për të menduar “strategjikisht” e për të kryer vlerë-sime e planifikime afatgjata. Nga ana tjetër, ata përfaqëso-jnë një kapacitet civil të rëndësishëm për të kontribuuar në vende të tjera në nevojë për të zhvilluar kapacitetet e veta makroekonomike.

b. Planifikimi strategjik për sigurinë “Rishikimi Strategjik për Sigurinë e Mbrojtjen” u finalizua në Mars 2013, në një proces dyvjeçar ndërinstitucional me qël-lim krijimin e kapaciteteve kombëtare, në interes të sigurisë së vendit, për një periudhë 15 vjeçare në të ardhmen. Krahas të tjerash, personeli i përfshirë në këtë proces përfitoi një eksperiencë unike për të menduarit, planifikimin dhe pro-gramimin në nivel strategjik. Si grup apo individualisht, ata përfaqësojnë një kapacitetet civil të çmuar, të cilin Shqipëria mund ta ofrojë në vendet post-konflikt.

c. Shëndeti Publik Kapacitetet e reja civile në sektorin e shëndetit publik në Shqipëri, u krijuan njëkohësisht me reformimin e këtij sektori dhe me dhënien e kontributit në Kosovë dhe Afganistan. Për këtë sektor (ende në reformim) asistenca e huaj, vetëm në vitet 2000-2012, arriti në rreth 128 milionë Euro.11 Shqipëria ka asistuar për ngritjen e sistemit shëndetësor në Kosovë me një grup specialistësh (për rreth një vit, 1999-2000) dhe në Afganistan (30 specialistë, për dy vjet). Ky proces i shërbeu njëkohësisht krijimit të kapacitetit përkatës për asistencë të ngjashme në të ardhmen.

d. Arsimimi Reforma e arsimit në Shqipëri ka përfituar nga asistenca e huaj që, për periudhën 2000-2012, llogaritet në rreth 30 mil-ionë Euro.12 Strategjia e arsimimit në Shqipëri (2004-2015) është orientuar në reformimin e arsimimit dhe mënyrës së menaxhimit të tij, në filozofinë dhe politikat që vendosin në qendër nxënësin. Ky proces ka dhënë rezultate (megjithëse jo të pakontestueshme) jo vetëm në produktin “student”, por edhe në kapacitetet për transformime të mëtejshme, duke mundësuar gjithashtu krijimin e kapaciteteve për t’iu ofruar vendeve të tjera që ndeshen me probleme të kësaj natyre.

e. Të drejtat gjinoreMasat për të drejtat gjinore në Shqipëri janë fokusuar në: a) mekanizmat mbrojtës ligjorë e institucionalë; b) fuqizimin e pozitës së grave nëpërmjet rritjes së pjesëmarrjes në vendimmarrje; c) forcimin e pozitës ekonomike; d) akses të barabartë ndaj arsimit cilësor; e) përmirësim i pozitës sho-qërore të grave në risk; f ) fuqizim i sistemit shëndetësor specifik për gratë, etj.13Asistenca e huaj në këtë aspekt llog-

10 SIGMA Assessment, Albania, 2012, 17-18. 11 Database of donors to Albania: http://idmalbania.org/activities/do-nor-contribution-albania-figures12 Po aty.13 Strategjia kombëtare për barazinë gjinore (2011-2015) f.78-81.

aritet në rreth 5.3 milionë Euro14 (2000-2010). Disa rezultate pozitive, së bashku me kapacitetet e ngritura në këtë fushë mund të përbëjnë kontribute shqiptare në projekte të ng-jashme për vende të tjera.

f. Kapacitetet policoreNga vera 2012, Policia Shqiptare (PSH) po kontribuon në ngritjen e kapaciteteve policore afganase, si pjesë e misionit policor italian, në provincën perëndimore Herat. Deri tani, 21 oficerë të PSH kanë dhënë ekspertizën e tyre në fusha të tilla si investigimi, mbledhja e informacionit etj. Kryerja e këtij mi-sioni përkrah ekspertëve italianë, ka rritur profesionalizmin e vetë oficerëve të PSH duke konsoliduar këtë kapacitet civil për kontribute të tjera të ngjashme.

‘Krah për krah’ me Kosovën

Për shkak të lidhjeve etnike e kulturore, por edhe një numër avantazhesh të tjera, kontributi i Shqipërisë me kapacitete civile në Kosovë, mundëson efekte mjaft pozitive. Njohja më e mirë e situatës politike, ekonomike e sociale në Kosovë prej ekspertëve shqiptarë, në krahasim me të huajt, favorizojnë fleksibilitetin dhe adoptueshmërinë e tyre në programet për Kosovën. Gjithashtu ka një gatishmëri të dallueshme të qeverive të të dy vendeve për bashkëpunim në disa fusha (kujtojmë mbledhjet e përbashkëta të dy qeverive dhe një numër marrëveshjesh). Pjesëmarrja e deritanishme e ek-spertëve shqiptarë në Kosovë, megjithëse mbi baza private, në projekte të financuara nga BE e SIDA15 përbën një faktor tjetër në favor të kësaj ndërmarrjeje. Sigurisht këtu paraqiten edhe një numër sfidash. Para së gjithash është ndjeshmëria e disa vendeve (Serbia posaçër-isht) për çdo demarsh bashkëpunimi Shqipëri-Kosovë, gjë që deri tani ka shkaktuar një farë hezitimi nga autoritetet ndërkombëtare që operojnë në Kosovë për të pranuar më shumë kontribute nga Shqipëria. Së dyti, kapacitetet shqip-tare mbeten të kufizuara dhe nuk mund të japin rezultatet e pritshme pa mbështetjen e palëve të treta. Së fundi, duke qenë tepër të ndjeshme ndaj dështimit, është e natyrshme që të dyja qeveritë të jenë tejet të matura, deri refuzuese, ndaj çdo ndërmarrje që nuk garanton sukses të plotë.

http://www.mpcs.gov.al/dpshb/images/stories/dpshb/skbgj-rdhbgj-dhf2011-2015-180213.pdf14 http://idmalbania.org/activities/donor-contribution-albania-figures.15 SIDA – Agjencia Suedeze për Zhvillim e Bashkëpunim

Konkluzione e rekomandime

K.1. Procesi gjithëpërfshirës i reformave institucionale në Shqipëri ka arritur tashmë stadin ku Shqipëria, krahas thellimit të reformave të veta, mund (dhe duhet) të kon-tribuojë në vende të tjera, në nevojë për krijimin e këtyre kapaciteteve.

R.1.1.Të gjitha institucionet e përfshira, të koordinuara nga MPJ, duhet të nisin rishikimin e adaptimin e kuadrit ligjor, me nivelin e duhur të përfshirjes e detajimit për kapacitete civile të përshtatshme për misione të paqes.

R.1.2. Paralelisht, të përgatiten planet e implementim-it, për të siguruar që këto kapacitete janë kompletuar si duhet me personel të trajnuar e pajisje, në përshtatje me detyrat komplekse që i presin.

K.2. Shumica e kapaciteteve shqiptare janë krijuar rishtas gjatë dy dekadave të fundit. Si të tilla (kontekstualisht) ato duhen konsideruar të përshtatshme për programet e zh-villimit të kapaciteteve në vende të tjera.

R.2.1. Qeveria duhet të ngrejë grupe pune ndërinstitucio-nale sa më gjithëpërfshirëse, të cilat në varësi nga karak-teristikat e misionit të pritshëm, të vlerësojnë kapacitetet ekzistuese, apo që duhen ngritur, për të dhënë maksi-mumin e efektit në mision.

R.2.2 Grupet ndërinstitucionale duhet të propozojnë kom-binimin më të leverdishëm ekonomik të metodologjive “stand by” apo “listë” për menaxhimin e këtyre kapac-iteteve.

R.2.3. Grupet ndërinstitucionale duhet të përcaktojnë gjithashtu rajonet/vendet ku është më oportune për Shqipërinë të kontribuojë me kapacitete civile.

K.3. Deri tani, ndryshe nga një numër organizimesh të tjera ku Shqipëria është anëtare apo aspiron të integrohet, vetëm NATO ka qenë eksplicite në kërkesat për kapacitete prej Shqipërisë, gjë që është materializuar me plane dhe produkte konkrete.

R.3.1. Qeveria Shqiptare duhet të iniciojë analiza e konk-ludojë për një pjesëmarrje aktive me kapacitete civile në programet e OKB dhe BE në vendet post-konflikt.

R.3.2. Procesi i krijimit të kapaciteteve civile për misione jashtë vendit duhet të jetë sa më gjithëpërfshirës, kurse MPJ duhet të udhëheqë procesin e koordinojë gjithë min-istritë e tjera të përfshira.

R.3.3. Për shkak të përvojës me NATO-n, Ministria e Mbro-jtjes duhet të japë ekspertizë për ministritë e tjera mbi planifikimin dhe konkretizimin e kapaciteteve të projek-tuara.

K.4. Mbështetja e Qeverisë Shqiptare për kohën e qën-drimit në mision të personelit civil shqiptar, zor se do të shkojë përtej ruajtjes së vendit të punës dhe vijimit të dhënies së pagës së para dislokimit.

R.4.1. Qeveria Shqiptare ose organizimet ndërkom-bëtare të angazhuara në ngritjen e kapaciteteve në ven-det post-konflikt, duhet të kërkojnë për palë të treta të gatshme të financojnë pjesën tjetër të kostos për kapac-itetet shqiptare.

K.5. Në Shqipëri, me gjithë mungesën e interesit nga Qe-veritë, ka kapacitete civile (shtetërore dhe private) për programet në vendet post-konflikt.

R.5.1. Qeveria por edhe organizatat ndërkombëtare të in-teresuara duhet ta vendosin këtë proces mbi baza të orga-nizuara, përfshi nismat private, të cilat për Qeverinë janë ekonomikisht më të leverdishme.

R.5.2. Në këtë aspekt, disa nga hapat e para mund të jenë qartësimi i situatës ekzistuese, identifikimi i opsioneve që do t’i lihen iniciativës private dhe organizimi e plotësimi i listave.

R.5.3. Zhvillimi dhe koordinimi i kapaciteteve private mund të merret përsipër nga OJQ-të shqiptare që zotëro-jnë njohjen dhe kapacitetet menaxheriale. Instituti për Demokraci e Ndërmjetësim është një nga më të për-shtatshmit për këtë.

K.6. Nga shumë aspekte, programet për ngritjen e kapac-iteteve civile në Kosovë duken më të volitshme për t’u mbështetur nga Shqipëria.

R.6.1. Qeveria Shqiptare në bashkëpunim me atë Kosova-re dhe organizatat ndërkombëtare aktualisht në Kosovë, të përcaktojnë fushat dhe mënyrat më të përshtatshme për inkorporimin e kapaciteteve shqiptare në programet e nisura në Kosovë për ngritjen e kapaciteteve civile qeverisëse.

This policy brief is a product of a research project “Cooperation between Belgrade Centre for Security Policy, regional partners and the NUPI– Building Civilian Capacities from the Western Balkans in Peace SupportOperations”, project No. SRB-13/0021 financed by the Norwegian Ministry of Foreign Affairs throughout 2013-2015.

ImpresumPublisher:Belgrade Centre for Security Policy;Đure Jakšića 6/II; tel: 011/3287 226Email:office@bezbednost.orgWeb:www.bezbednost.orgEditors:Marko Milošević, John KarlsrudAuthor:Foto DuroDesign:Vojo Šekularac, DTP StudioPrint:UNAGRAFCopies:200 primerakaISBN:978-86-6237-081-5