Politica Drogas Min Interior 2011[1]

8/4/2019 Politica Drogas Min Interior 2011[1]

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Repblica de ColombiaMinisterio del Interior y de Justicia

POLTICA NACIONAL CONTRA LAS DROGAS


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CONTENIDO

INTRODUCCIN ............................................................................................................ 3

I. EL PROBLEMA DE LA DROGA Y EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO...... 6II. MARCO JURDICO E INSTITUCIONAL................................................................. 11

1. Marco Jurdico Internacional.................................................................................... 11

2. Marco Jurdico Nacional ........................................................................................... 11

3. Marco institucional .................................................................................................... 14

III. DIAGNSTICO DEL PROBLEMA MUNDIAL DE LAS DROGAS ..................... 20

1. Contexto Internacional ...................................................................................... 20

2. Diagnstico sobre las Drogas en Colombia .................................................. 21

2.1. Reduccin de la Oferta de Drogas Ilcitas ................................................. 252.2. Consumo de Sustancias Psicoactivas ......................................................... 39

2.2. Combate a la infraestructura econmica de las organizaciones dedicadasal trfico de drogas ilcitas. ................................................................................... 44

2.2.1 Lavado de activos y financiacin del terrorismo ....................................... 45

2.4. Poltica Internacional sobre el Problema Mundial de las Drogas .............. 49

IV. ENFOQUE ESTRATGICO .................................................................................. 51

1.Objetivo General........................................................................................................ 51

2.Visin de la Poltica Nacional contra las Drogas.................................................... 51

3.Misin de la Poltica Nacional contra las Drogas ................................................... 51

4.Principios rectores..................................................................................................... 51

5. Lineamientos Generales de Poltica contra las Drogas ........................................ 53

V. PLAN DE REDUCCIN DE LA OFERTA DE DROGAS ...................................... 58

VI. PLAN DE REDUCCIN DE DEMANDA DE DROGAS ....................................... 69

VII. PLAN PARA COMBATIR LA INFRAESTRUCTURA ECONMICA DE LASORGANIZACIONES DEDICADAS AL TRFICO DE DROGAS ILCITAS. ......... 73

VIII. PLAN DE POLTICA EXTERIOR PARA ENFRENTAR EL PROBLEMA

MUNDIAL DE LAS DROGAS.................................................................................... 76IX. LNEA DE ACCIN TRANSVERSAL SOBRE FORTALECIMIENTO

INSTITUCIONAL. ....................................................................................................... 79


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INTRODUCCIN

Desde principios de la presente dcada los Planes Nacionales de Desarrollo handeterminado los lineamientos generales de las polticas contra las drogas y hanconfigurado el arreglo institucional para su implementacin. En el caso delGobierno del Presidente Juan Manuel Santos el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para Todos, PND, aborda la problemtica en todas susmanifestaciones, de manera transversal - a lo largo de todos sus ejes -, sugiriendouna interrelacin con otras polticas y, a su vez, un complejo entramadoinstitucional. En este sentido, el actual PND establece la necesidad de contar conuna poltica en la materia, con mayor nfasis en la perspectiva regional y lagestin interinstitucional.

Por ello, el Estado asumiendo la responsabilidad y el compromiso frente alProblema Mundial de las Drogas1, busca consolidar desde el ms alto nivel, unapoltica nacional con proyeccin a largo plazo, a partir de los lineamientosestablecidos en el PND, con directrices claras para combatir cada uno de suseslabones.

Este documento presenta la Poltica Nacional contra las Drogas, PCD, construidacon la participacin de las instituciones estatales, segn sus competencias en lasdiferentes manifestaciones de esta problemtica: reduccin de la oferta, reduccinde la demanda, as como el combate a los beneficios econmicos y la gestinque en la materia desarrollar Colombia en el mbito internacional.

Para la realizacin de esta tarea fue necesario contar con un diagnstico de lasituacin de las drogas en Colombia, el cual fue producto de un ejercicio conjuntocon los diferentes actores partcipes de la lucha contra esta problemtica y queproporciona as los elementos para el planteamiento del enfoque estratgico dela actual PCD, el cual permite establecer la misin, la visin, los principiosrectores, las prioridades, los planes temticos antidrogas, y en general, todos loselementos de la estrategia a seguir. En este sentido, el ejercicio permitiestructurar la organizacin institucional necesaria para su implementacin y lametodologa para hacer seguimiento y evaluacin bajo el enfoque del Sistema deEvaluacin y Seguimiento (SINERGIA) del Departamento Nacional de Planeacin.

Para obtener una perspectiva integral y un anlisis en la construccin de la PolticaNacional contra las DrogasPCD el Ministerio del Interior y de Justicia lider conel apoyo de la Direccin Nacional de Estupefacientes (DNE), el Departamento

1 De acuerdo con la Declaracin Poltica y Plan de Accin sobre Cooperacin Internacional a favor de una Estrategia

integral y equilibrada para contrarrestar el problema mundial de las drogas 2009, este comprende el cultivo, la produccin,la fabricacin, la venta, la demanda, el trfico y la distribucin ilcitos de estupefacientes y sustancias sicotrpicas, incluidoslos estimulantes de tipo anfetamnico, la desviacin de precursores y actividades delictivas conexas.


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Nacional de Planeacin (DNP) y el Ministerio de Defensa Nacional, un proceso decoordinacin con las siguientes instituciones:Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin InternacionalOficina del Alto Asesor Presidencial de Seguridad NacionalCentro de Coordinacin de Accin Integral de la Presidencia de la Repblica -

CCAI

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Departamento Administrativo de SeguridadFiscala General de la NacinFondo Nacional de EstupefacientesFuerzas MilitaresInstituto Colombiano de Bienestar FamiliarInstituto Colombiano para el DeporteInstituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias ForensesInstituto Nacional Penitenciario y CarcelarioMinisterio de Educacin NacionalMinisterio de la Proteccin SocialMinisterio de Relaciones ExterioresMinisterio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo TerritorialPolica NacionalPrograma Presidencial contra los Cultivos IlcitosSuperintendencia Financiera de ColombiaSuperintendencia SociedadesUnidad de Informacin y Anlisis FinancieroUIAF

El documento fue sometido a la aprobacin del Consejo Nacional deEstupefacientes, instancia mxima de coordinacin y decisin en la materia3, delcual hacen parte: el Ministerio del Interior y de Justicia, quien lo preside, elMinisterio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Defensa Nacional, elMinisterio de Educacin Nacional, el Ministerio de la Proteccin Social, la FiscalaGeneral de la Nacin, la Procuradura General de la Nacin, el DepartamentoAdministrativo de SeguridadDAS y la Polica Nacional.

La PCD deber ser adoptada por los Consejos Seccionales de Estupefacientes,en los diferentes departamentos y municipios, con el fin de promover laformulacin de planes contra la droga con perspectiva regional, que tengan encuenta las caractersticas particulares de cada uno. Sin embargo, vale la penasealar que desde hace aos los comits departamentales de prevencin endrogas desarrollan planes de reduccin del consumo, segn los lineamientos dela Poltica Nacional para la Reduccin del Consumo de Sustancias Psicoactivas ysu Impacto, aprobada por el Consejo Nacional de Estupefacientes en 2007, con su

2Conformado permanentemente por un delegado de cada una de las siguientes entidades del gobierno: Agencia

Presidencial para la Accin Social y La Cooperacin Internacional, Fuerzas Militares, Polica Nacional, Ministerio deDefensa, Ministerio del Interior y de Justicia, Ministerio de la Proteccin Social, Ministerio de Educacin, Ministerio deAgricultura, ICBF, Coldeportes, Incoder y SENA. As pues, el trabajo interinstitucional del CCAI est encaminado adisminuir las posibilidades que los grupos violentos y narcotraficantes puedan tener para ejercer su poder en zonas demayor necesidad de intervencin al estar afectadas por el accionar de grupos armados al margen de la ley.

3 Cfr art. 98 y ss Ley 30 de 1986.


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respectivo Plan 20112014, la cual requiere ser articulada con una propuesta depoltica integral que abarque el problema de la oferta.

Con base en lo anterior, la presente Poltica incluye los elementos principalespara reducir el consumo de drogas, as como un captulo relacionado con la

Poltica en Materia de Lavado de Activos aprobada por la Comisin deCoordinacin Interinstitucional para el Control del Lavado de Activos (CCICLA).De igual manera, refleja los lineamientos establecidos en el documento CONPES3669 de 2010, denominado Poltica Nacional de Erradicacin Manual de CultivosIlcitos y Desarrollo Alternativo para la Consolidacin Territorial.

En efecto, se viene implementando una estrategia integral de intervencin paraconsolidar zonas libres de ilcitos, en articulacin con el Plan Nacional deConsolidacin Territorial, permitiendo promover acciones de desarrollo rural, queinvolucren alternativas productivas y ambientales.

La dinmica actual del problema de las drogas en Colombia lleva, con estaPoltica Nacional, a realzar la necesidad de contener la expansin de la demandade drogas. Esto en razn a la situacin del consumo interno que ha originado queColombia se reconozca como un pas no slo productor de drogas sino tambinconsumidor. As mismo, el narcomenudeo y el microtrfico asociados al consumointerno, son financiadores y generadores de gran parte de la violencia urbana,como un costo social adicional. De esta forma, el compromiso del Estado debeser redoblar esfuerzos para la prevencin y la atencin del consumo.

La Poltica Nacional contra las Drogas busca, en ltimas, contar con unaestrategia unificada que capitalice la experiencia de las intervenciones que elEstado colombiano ya viene implementando, adaptndose a las recientestransformaciones del Problema Mundial de las Drogas y sus desarrollos locales,de tal forma que se logren eficientes resultados y mayores impactos mediante laalineacin de la gestin pblica en torno a unos principios comunes.

Finalmente, la PCD pretende, tambin, constituirse en un instrumento dearticulacin y coordinacin interinstitucional que contribuya a intervencionesconsensuadas, organizadas y con una concepcin y posicin colombiana unificadafrente al problema, que permita alcanzar una integrada visin de Estado.


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I. EL PROBLEMA DE LA DROGA Y EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO4.

El objetivo general del Plan Nacional de Desarrollo (PND) es la prosperidaddemocrtica, lo que significa una sociedad con ms empleo, menos pobreza yms seguridad.

El PND al abordar el problema de la droga y sus actividades delictivasrelacionadas, evidenci que los grupos al margen de la ley han implementadonuevas formas de organizarse, operar y financiarse a travs de diversas fuentesde crimen organizado dentro de las cuales se encuentra el cultivo, la produccin yel trfico de drogas y sustancias qumicas empleadas como insumos y precursoresen su produccin.

Ahora bien, dentro de los ocho ejes que contempla el PND seis se refieren alproblema de las drogas, el cual en su multidimensionalidad se constituye en unobstculo para alcanzar la convergencia y desarrollo regional, la consolidacinde la paz, la igualdad de oportunidades, el crecimiento y competitividad, elBuen Gobierno y la relevancia internacional, tal como se puede observar en elsiguiente diagrama:

Diagrama 1

Crecimiento ycompetitividad

Igualdad deoportunidades

Consolidacinde la paz

PROSPERIDADDEMOCRTICA

Reduccinconsumo de

drogas

Locomotoraagropecuaria

Estrategia contra lacorrupcin

Tran

spare

ncia

en

rendic

inde

cuentas

Gestinde

activos

Poltica dedesarrollo fronterizo

Plan Nacional deConsolidacin Territorial

PNCTLucha contra elnarcotrfico y la

ilegalidad

El problema de la droga en PND 2010 - 2014El problema de la droga en PND 2010 - 2014

Fuente: Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010 2014, elaboracin Direccin Nacional deEstupefacientes DNE.

4 Este anlisis est sustentado en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 20102014, Prosperidad para todos. DNP,febrero 2010.


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Dado que el punto de partida del PND es el reconocimiento de la diversidad ycomplejidad del pas, llevar la Prosperidad Democrtica a la realidad local requierede un enfoque regional que parte de reconocer las diferencias locales comomarco de referencia para formular polticas pblicas y programas acordes con las

caractersticas y capacidades econmicas, sociales y culturales de cada regin.As las cosas, se tiene que el Enfoque Transversal al Desarrollo Regional sedestaca dentro de la ejecucin prioritaria del Plan Nacional de ConsolidacinTerritorial (PNCT), el cual es un instrumento de coordinacin interinstitucional quebusca asegurar la construccin de condiciones de seguridad y paz y elfortalecimiento de las instituciones democrticas en el territorio nacional, paragarantizar el libre ejercicio de los derechos ciudadanos y el desarrollo humano.

El PNCT focaliza los recursos del Estado en las regiones golpeadas por losgrupos al margen de la ley y el narcotrfico, y en especial, en aquellas en las quereina la economa ilegal de los cultivos ilcitos. Las zonas de consolidacin hansido seleccionadas porque en ellas han convergido histricamente una serie defactores desestabilizantes, que adems, han tenido un fuerte impacto sobre eldesarrollo de regiones aledaas y del pas en general: i) dbil presencia histricadel Estado, ii) cultivos ilcitos, iii) grupos al margen de la ley que pretendencontrolar esas economas ilegales, iv) altos ndices de desplazamiento yvictimizacin y, v), con frecuencia, una importante destruccin del medio ambiente.Por ello, las intervenciones regionales tendrn cinco componentes a saber:

Una visin territorialcuyo horizonte sea la comprensin adecuada de las lgicasterritoriales para lograr un ordenamiento ptimo que permita la inversin focalizadade recursos en bienes pblicos (infraestructura, educacin, etc.) y el desarrollo deproyectos productivos.

Planes regionales que describan con precisin las diferentes lneas deintervencin y aseguren un marco estructurado para la planificacin5 de losproyectos de consolidacin.

Mecanismos de coordinacin regional (como los Centros de CoordinacinRegional bajo la direccin del CCAI) que aseguren la coordinacin entre lasdiferentes agencias nacionales que intervienen el territorio, en particular, losproyectos civiles y el componente de seguridad, as como la coordinacin con lasautoridades regionales y locales, y con la cooperacin internacional.

5 Se trabajan planes departamentales y municipales con el fin de asegurar la pertinencia de los mismos a la realidad. Granparte de estos planes se financian con recursos del sector salud, los cuales deben estar alineados a los planesdepartamentales y municipales de salud.


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Secuencias de intervencinen el desarrollo de los planes regionales; es decir, deacuerdo con los avances en seguridad y el desarrollo de condiciones deestabilidad que permitan emprender proyectos de erradicacin de cultivos ilcitos(con frecuencia voluntaria) de mayor envergadura, titulacin, desarrollo econmicoy de infraestructura, etc.

Seguimiento y evaluacin, toda intervencin es dinmica y requiere deconstantes afinamientos durante su ejecucin, dada la heterogeneidad de laszonas de consolidacin.

De igual manera, dado que uno de los retos del PNCT es la consolidacin deregiones libres de cultivos ilcitos y promocin de la cultura de la legalidad habruna intervencin secuencial en las regiones, segn las fases de consolidacin recuperacin, transicin y estabilizacin. En este orden de ideas, las estrategias aseguir son las siguientes: i) seguridad para la consolidacin, ii) acceso a la justicia;iii) desarrollo social; iv) desarrollo econmico; v) erradicacin de cultivos ilcitos ydesarrollo alternativo, de acuerdo con la Poltica Nacional de Erradicacin deCultivos Ilcitos y Desarrollo Alternativo para la Consolidacin Territorial (CONPES3669); vi) infraestructura y conectividad; vii) ordenamiento territorial y derechos depropiedad: restitucin de tierras a la poblacin que fue vctima del despojo porparte de los grupos armados ilegales. La coordinacin entre los planes de accindel Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Plan Nacional deConsolidacin ser determinante para lograr la consolidacin sostenible de estasregiones. viii) gobernabilidad; y, ix) sistema de seguimiento y evaluacin.

Ahora bien, dentro del eje de Consolidacin de la Paz se enuncian algunoslineamientos estratgicos para consolidar la paz, como son, una justicia pronta yeficaz y una garanta por el respeto de los Derechos Humanos. Especficamente,en el tema de lucha contra el narcotrfico y la ilegalidad, manifiesta:

Para atacar de manera articulada las diferentes estructuras del narcotrfico, dosaspectos son necesarios. Primero, formular una poltica integral contra esteproblema, que permita la implementacin de las distintas estrategias a travs deuna instancia permanente de coordinacin institucional. En segundo lugar,fortalecer el papel de la Fuerza Pblica y otras entidades del Estado, medianteesfuerzos articulados, para contrarrestar las actividades delictivas propias de cadauno de los eslabones del problema mundial de las drogas: control de cultivos,principalmente mediante estrategias de erradicacin y que contemple laposibilidad de reubicar a la poblacin afectada; control a las sustancias qumicaspara el procesamiento de las drogas de origen natural y sinttico; interdiccin;control al lavado de activos; efectividad de la accin de extincin de dominio ycontrol de la demanda, principalmente mediante el control del narcomenudeo ymedidas de prevencin y atencin al consumo de sustancias psicoactivos; yresponsabilidad comn y compartida en la dinmica internacional.


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Con todo, es importante tener en cuenta que si bien la lucha contra el narcotrficoes fundamental, tambin lo es atacar las dems fuentes ilegales de ingresos quehoy tienen los actores criminales involucrados en el negocio del narcotrfico enColombia, como son: Organizaciones Criminales y Grupos Armados Ilegales (GAI)los facilitadores o financiadores no armados del narcotrfico, los testaferros,

chichipatos, maseros, etc. En este sentido, la extraccin ilegal de minerales, elnarcomenudeo de sustancias psicoactivas (SPA), la extorsin, el trfico de armasy especies, el robo de combustible, la trata de personas, entre otras actividades,constituyen propsitos econmicos de estos grupos y, como tales, funcionan comocombustible para el deterioro de las condiciones de seguridad.

Por otra parte, dentro del eje de Consolidacin para la Paztambin se indica que,la justicia debe estar enfocada hacia el desarrollo de una poltica criminalcoherente para combatir este fenmeno. Por ello, el pas debe contar con unapoltica criminal estructurada de acuerdo con la concepcin de Estado Social deDerecho, coherente, eficaz y respetuosa de los derechos fundamentales.

Ahora bien, en el eje de Igualdad de Oportunidades se debe avanzar en laimplementacin y evaluacin de la Poltica Nacional para la Reduccin delConsumo de Sustancias Psicoactivas a travs de sus planes operativos decarcter intersectorial. Esta Poltica fundamentada en marcos de referenciapromocionales y de proteccin social, busca reducir las condiciones devulnerabilidad y exclusin social que incrementan el riesgo de consumo, de sufrirconsecuencias adversas y de reincidir en un consumo que ya se ha superado. Lasacciones en prevencin apuntan a hacer cada vez ms visible la inclusin social yla promocin de oportunidades para jvenes como uno de los factores deproteccin de mayor trascendencia, as como la promocin de la participacinactiva de pares, colectivos y comunidades como actores de la prevencin yreduccin del impacto del consumo en sus entornos. Tambin se busca lacualificacin y mejoramiento en la prestacin de servicios de inclusin socio-laboral a quienes estn en procesos de rehabilitacin.

De otro lado, en el eje Crecimiento sostenible y competitividad, se destacan lasacciones encaminadas a la generacin de igualdad de oportunidades para laigualdad socialcon el fin de combatir la existencia de una trampa de la pobreza enla poblacin rural del pas, factor que aumenta el riesgo de la siembra de cultivosilcitos. En razn de ello, se busca articular una poltica inclusiva basada en elmejoramiento de los ingresos de este segmento poblacional, trazando tres lneasgenerales: (i) mejorar el acceso a los activos fsicos y financieros, (ii) impulsar laasociacin para generar economas de escala y iii) brindar asistencia tcnica,para mejorar la productividad.

Lo anterior, se enmarca dentro de una poltica que busca recuperar lainstitucionalidad del Estado mediante la defensa de los derechos a la propiedad;esto es, a travs de una justicia transicional que priorice la restitucin de tierraspara las vctimas de la violencia y fortalezca la presencia del Estado. De igualmanera, se implementarn zonas libres de ilcitos, en aras de impulsar el


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desarrollo alternativo, el desarrollo rural y la integracin econmica, que permitanproteger el activo ambiental y ampliar la frontera agrcola legal, mejorando lacapacidad para generar ingresos por parte de la poblacin rural y propiciarincentivos que desestimulen la siembra de cultivos ilcitos.

En relacin con la aplicacin Buen Gobierno, se encuentra que en materia deGestin de Activos del Estado se busca emprender, en el prximo cuatrienio, laconsolidacin de una gestin integral de activos, la expansin de las herramientasde informacin de gestin y el desarrollo de la normatividad aplicable que facilite,tanto las actividades de los Colectores de Activos como el nivel de articulacin conotras polticas relacionadas con el acceso a tierras para familias en condiciones devulnerabilidad.

Con todo y dada la naturaleza de estos cometidos, el principal vehculo para elaseguramiento de la integralidad y coordinacin de los esfuerzos es elestablecimiento de una instancia que centralice la toma de decisiones de polticaen la materia, tarea que implica el emprendimiento de una serie de reformas quegradualmente establezcan las condiciones para dicha centralizacin6.

Por ltimo, dentro del programa estratgico Relevancia Internacional, se afirmaque es de trascendental importancia el desarrollo fronterizo, cuyos principalesdesafos son: (i) la falta de una visin estratgica de fronteras, (ii) la precariaintegracin fsica con el interior del pas y los pases vecinos, (iii) la debilidadinstitucional de las entidades territoriales fronterizas, y (iv) la crecienteproblemtica de narcotrfico, trfico ilegal de armas y violencia.

6Dentro de dichas reformas se encuentra: la unificacin del tratamiento de los activos pblicos ociosos y el establecimiento

de herramientas para la maximizacin de ahorros e ingresos en la gestin del Colector, entre otras medidas.


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II. MARCO JURDICO E INSTITUCIONAL

1. Marco Jurdico Internacional

En el mbito internacional en materia de drogas Colombia ha ratificadoinstrumentos internacionales que han permito combatir la produccin, trfico yconsumo de sustancias psicoactivas, dentro de los cuales los principales son:

Convencin nica de 1961 sobre Estupefacientes, adoptada mediante laLey 13 de 1974.

Convenio sobre Sustancias Psicotrpicas de 1971, adoptada por la Ley 43de 1980.

Convenio de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de Estupefacientesde 1988Convencin de Viena, adoptado por la Ley 67 de 1993.

Declaracin Poltica y Plan de Accin sobre Cooperacin Internacional a

favor de una estrategia integral y equilibrada para contrarrestar el problemamundial de las drogas 2009 de las Naciones Unidas. Declaracin sobre los Principios Rectores de la Reduccin de la demanda,

Sesin Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas, 1998. Declaracin Poltica y Plan de Accin de la Comisin de Estupefacientes de

la Sesin Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas, 2009. Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin de diciembre de

2003, aprobada en Mrida y adoptada por la ley 970 de 2005. Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada

Transnacional - Convencin de Palermo, adoptada por la ley, adoptada porla Ley 800 de 2003.

Convenio Marco para el Control del Tabaco de la OMS, 2003 Estrategia Hemisfrica contra las Drogas con su Plan de Accin 2011 de la

CICAD/OEA. Plan de Accin del Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las

Drogas, en el marco de UNASUR. Estrategia Mundial para la Reduccin del Uso Nocivo de Alcohol, pactado

en Ginebra en febrero de 2011 y liderado por la Organizacin Mundial de laSalud.

2. Marco Jurdico Nacional

En materia legislativa el Estado colombiano cuenta con un andamiaje jurdicopara enfrentar el Problema Mundial de las Drogas, el cual ha venidoevolucionando conforme a su dinmica.

Es as como en materia de consumo, produccin y trfico de drogas, Colombia hatenido un proceso legislativo que inicia en la dcada de los aos 20 (1920-1928)mediante la expedicin de la Ley 11 de 1920 y la Ley 118 de 1928, normas queregularon de manera general la importacin y venta de drogas que generaban


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hbito pernicioso. A su vez, el Cdigo Penal de 1936 consagr como conductaspenalmente sancionables la elaboracin, distribucin, venta o suministro desustancias narcticas sin llegar a la prohibicin total de las mismas.

Al reconocer los usos mdicos o teraputicos que algunas de estas drogas

pudieran tener, la Ley 36 de 1939 estableci la condicin de monopolio del EstadoColombiano sobre la importacin de estupefacientes y psicotrpicos para finescientficos y teraputicos, destin presupuesto para el funcionamiento de unaoficina encargada de tal importacin, denominada, Fondo Rotatorio deEstupefacientes, hoy conocido como Fondo Nacional de Estupefacientes, ysometi a los particulares que fabricaban estas sustancias y medicamentos, aestar bajo el control del Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsin Social, hoyMinisterio de la Proteccin Social.

En los aos 70 con el auge del comercio de drogas ilcitas (marihuanaprincipalmente), el Estado colombiano, en respuesta a ello, inici la expedicin deuna serie de medidas encaminadas a enfrentar esta nueva problemtica, hastacontar en el ao de 1974 con un primer Estatuto Nacional de Estupefacientes.

Posteriormente con la evolucin de este delito, se promulg un nuevo EstatutoNacional de Estupefacientes, Ley 30 de 1986, incorporando al ordenamiento

jurdico interno, normas especficas en relacin con el consumo, el trfico ycomercializacin de sustancias estupefacientes. En l, se establecen directrices oparmetros para la erradicacin de cultivos ilcitos, el control de sustanciasutilizadas en el procesamiento de narcticos y se crea una nueva infraestructurainstitucional, ms robusta que la incipiente y rudimentaria establecida en los aos70.

Dicho estatuto est siendo reformado, con el objeto de expedir un verdaderocompilado normativo en materia de estupefacientes, que incorpore y recopile demanera integral toda la normatividad vigente sobre la materia y, a su vez, la ajustea la evolucin que la problemtica ha tenido en los ltimos aos, incorporandoigualmente las recomendaciones que en la materia han hecho los organismosinternacionales.

As mismo se debe resaltar que en la Constitucin Poltica de 1991, se observaque el constituyente, consciente de esta problemtica, incluy en su cuerpodiferentes principios, deberes y derechos que constituyen los derroteros y losparmetros a los cuales todo ciudadano colombiano, independiente de sucategora, funcin o cargo deben respetar y cumplir. As, por ejemplo, en elArtculo 34 se estipula la extincin de dominio sobre los bienes adquiridosmediante enriquecimiento ilcito en perjuicio del tesoro pblico o con gravedeterioro de la moral social y en el Artculo 35 se autoriza la extradicin denacionales colombianos por delitos cometidos en el extranjero.

Dentro de las herramientas normativas debemos sealar que en los aos 90aparece una gran innovacin normativa con la expedicin de la Ley 333 de 1996,


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conocida como Ley de Extincin de Dominio, la cual se erige como un ataquedirecto a las finanzas de las organizaciones narcotraficantes, horadando losemporios econmicos construidos por esta clase de crimen organizado y tocandola fibra que mayor menoscabo produce en este tipo de organizaciones criminales.

Posteriormente, y con el fin de superar algunas dificultades en su efectivaaplicacin, fue necesario expedir la Ley 793 de 2002, que especficamenteconcibi la accin de extincin como real, autnoma e independiente del procesopenal, que procede an sin existir una condena o un proceso penal previo y porlas causales especficas y relacionadas con el narcotrfico, actividades ilcitascomo enriquecimiento, patrimonios no justificados, destinaciones ilegales,conductas cometidas en perjuicio del tesoro pblico y que impliquen gravedeterioro de la moral social, as como la mezcla de bienes o capitales lcitos conilcitos.Recientemente se han dado algunas modificaciones a dicha Ley, entre las cualesestn, la Ley 1330 de 2009, que estableci un trmite abreviado para aquellaspersonas que colaboren con la justicia y acepten que los bienes perseguidos odenunciados estn inmersos en las causales de extincin del derecho de dominioy la Ley 1395 de 2010, por la cual adoptaron mecanismos de descongestin

judicial, se reformaron y adicionaron algunos artculos para imprimir celeridad a losprocesos y se destac el otorgamiento de facultades de poder de policaadministrativa al Subdirector Jurdico de la Direccin Nacional de Estupefacientes,para poder recuperar los bienes incautados y extinguidos que estn a cargo de laEntidad

Otras normas de gran importancia en el contexto de la lucha contra el narcotrfico,estn contenidas en la Ley 599 de 2000 (Cdigo Penal Colombiano) y la Ley 906de 2004 (Cdigo de Procedimiento Penal), la Ley 785 de 2002 por la cual sedictan normas relacionadas con la administracin de bienes incautados y la Ley1453 de 2011 (Ley de Seguridad Ciudadana).

As mismo es pertinente sealar que en virtud de las facultades de controladministrativo conferidas al Consejo Nacional de Estupefacientes y a otrasentidades del sector central, como el Ministerio de la Proteccin Social, estosrganos han producido diferentes reglamentaciones tendientes a regularactividades que eventualmente pudieran servir de soporte al narcotrfico o paraprevenir el abuso de sustancias que producen dependencia. Uno de estoscontroles es el Certificado de Carencia de Informes por Trfico de Estupefacientesexpedido por la Direccin Nacional de Estupefacientes.

De igual manera, se debe hacer referencia a la extradicin, figura de granimportancia en la lucha contra el problema de las drogas y a la cual la CorteConstitucional ha denominado como un instrumento de cooperacin internacionalprevisto normativamente (Convencin, Tratado, Convenio, Acuerdo, Constitucin,o Ley, segn el caso), con la finalidad de evitar la evasin de la accin de la

justicia por parte de quien ha realizado comportamientos delictivos escondindoseen territorio sobre el cual carecen de competencia las autoridades jurisdiccionales


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que solicitan su presencia y pueda responder personalmente por los cargos que leson imputados y por los cuales se le convoc a juicio criminal.

Por su parte, Colombia ha venido estableciendo nuevos marcos legislativos yreforzando los ya existentes para penalizar entre otros, el lavado de activos

producto del trfico de drogas o del comercio ilegal de precursores qumicos, ascomo para proceder a la deteccin, incautacin y decomiso producto del delito.

No obstante, a pesar de los desarrollos legales anotados, como consecuencia dela dinmica que presenta el problema de las drogas, los instrumentos normativosno se encuentran acordes con su evolucin e incluso se han generado vacos,situacin que obliga a actualizar las disposiciones legales vigentes ycomplementarlas de manera que todas las autoridades cuenten con suficientesherramientas en su accionar.

El Anexo 1 muestra un compendio de la legislacin actual en materia deNarcotrfico y conexos.

3. Marco institucional

A lo largo de ms de cuatro dcadas de experiencia en combatir el ProblemaMundial de las Drogas, Colombia cuenta con un arreglo institucional que opera enla prctica diferente de lo previsto en la Ley 30 de 19867, segn la cual el ConsejoNacional de Estupefacientes es el responsable de la orientacin y aprobacin delas polticas presentadas por las entidades competentes en la materia; elMinisterio del Interior y de Justicia, entidad que lo preside, formula, coordina yevala las polticas del Gobierno Nacional y la Direccin Nacional deEstupefacientes hace las veces de Secretaria Tcnica e implementa lasdecisiones que emanan de esta instancia poltica.

3.1 Institucionalidad Nacional

El Consejo Nacional de Estupefacientes es la instancia de ms alto nivel polticocon responsabilidades en la formulacin de polticas para intervenir las diferentesmanifestaciones del problema de las drogas como son: cultivo, produccin,8trfico, consumo, lavado de activos y financiacin del terrorismo y estconformado9 por:

El Ministro de Justicia o su delegado, quien lo preside

El Ministro de Defensa Nacional o su delegado

7Sin embargo, el fenmeno de las drogas ha llegado a tal punto de complejidad que el marco institucional Colombiano ha

quedado rezagado frente a las nuevas tendencias que este fenmeno ha manifestado a lo largo de estos ltimos aos.8Concepto convencin de 1968.9Decreto 2159 de 1992, artculo 35.


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El Ministro de Educacin Nacional o su delegado

El Ministro de Salud Pblica o su delegado

El Ministro de Relaciones Exteriores o su delegado

El Director Nacional de Estupefacientes, quien tendr voz pero no voto

El Procurador General de la Nacin o su delegado

El Director del Departamento Administrativo de Seguridad o su delegado

El Director General de la Polica Nacional o su delegado El Fiscal General de la Nacin o su delegado

El Secretario General de la Direccin Nacional de Estupefacientes ejercer lasfunciones de Secretario del Consejo Nacional de Estupefacientes.

De manera adicional, el Artculo 95 de la Ley 30 de 1986 cre el Comit TcnicoAsesor de Prevencin Nacional de la Farmacodependencia, que opera en laactualidad con el nombre de Comisin Nacional de Reduccin de la Demanda deDrogas, grupo intersectorial de carcter tcnico que asesora al Consejo Nacionalde Estupefacientes (CNE) y a las directivas de las instituciones del orden nacional.La Comisin est conformada por las entidades que tienen responsabilidad en eltema, a saber:

Ministerio de la Proteccin Social, quien lo preside

Ministerio de Educacin

Ministerio del Interior y de Justicia

Ministerio de Relaciones Exteriores

Ministerio de Cultura

Fondo Nacional de Estupefacientes

Direccin Nacional de Estupefacientes

Polica Nacional

Programa Futuro Colombia de la Fiscala General

Programa Colombia Joven de la Presidencia de la Repblica


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Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

Instituto Colombiano del Deporte Coldeportes.

Instituto de Medicina Legal

Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional

En relacin con el control al lavado de activos y delitos conexos, Colombia cuentacon el Sistema Antilavado estructurado a partir de la Comisin de CoordinacinInterinstitucional para el Control al Lavado de Activos, CCICLA10, adscrita alMinisterio del Interior y de Justicia como organismo consultivo del Gobierno

Nacional y ente coordinador de las acciones que desarrolla el Estado paracombatir este fenmeno. As las cosas, la CCICLA est compuesta por:

El Ministro del Interior y de Justicia o el Viceministro de Justicia, quien lapresidir.

El Ministro de Hacienda y Crdito Pblico o su delegado. El Ministro de Defensa Nacional o su delegado. El Director del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, o su

delegado. El Fiscal General de la Nacin o su delegado. El Director General de la Unidad Administrativa Especial de Informacin y

Anlisis Financiero o su delegado, quien ejerce la Secretara Tcnica de laCCICLA.

El Vicepresidente de la Repblica, quien puede asistir como miembro nopermanente y cuando est presente presidir la sesin.

Ahora bien, laCCICLAcuenta para su funcionamiento conloscomits operativosde: i) Cultura Antilavado, (Ministerio del Interior y de Justicia), ii) Prevencin yDeteccin (UIAF), iii) Investigacin y Juzgamiento (FISCALIA) y iv) SistemaCentralizado de Consultas de Informacin (MINTIC), que renen cerca decuarenta instituciones competentes11 a partir del ciclo de intervencin que integrala totalidad de la cadena antilavado.

10 Creada por el Decreto 950 de 1995 y modificada por el Decreto 3420 de 2004 en su composicin y funciones.11 Artculos 4, 6, 8 y 9 del Decreto 3420 de 2004 apartir de la cadena: prevencin, control y deteccin, e investigacin yjuzgamiento.


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Adicionalmente, en cumplimiento de las recomendaciones internacionalesexpedidas como parmetros mnimos y bsicos en la lucha contra el terrorismo 12,se ha desarrollado un marco legal para combatir el Lavado de Activos y laFinanciacin del Terrorismo mediante la Ley 526 de 1999, modificada por la Ley1121 de 2006, que establece las normas para la prevencin, deteccin,

investigacin y sancin de la financiacin del terrorismo.Por su parte, la Ley 1121 de 2006 cre la Unidad de Informacin y AnlisisFinanciero UIAF encargada de la prevencin y deteccin de operaciones quepuedan ser utilizadas como instrumento para el ocultamiento, manejo, inversin oaprovechamiento en cualquier forma de dinero u otros bienes provenientes deactividades delictivas o destinados a su financiacin, o para dar apariencia delegalidad a las actividades delictivas o a las transacciones y fondos vinculados conlas mismas, prioritariamente el lavado de activos y la financiacin del terrorismo13.

Por tanto, la UIAF participa en la formulacin de las polticas para la prevencin ydeteccin, y en general para la lucha contra el lavado de activos y la financiacindel terrorismo en todas sus manifestaciones; centraliza, sistematiza y analiza lainformacin suministrada por las entidades vigiladas de conformidad con elEstatuto Orgnico del Sistema Financiero y dems normas complementarias, ascomo la informacin que conozcan las entidades del Estado y privadas que puedaresultar vinculada con operaciones de lavado de activos o de financiacin delterrorismo.

El Sistema Antilavado de Colombia ha permitido presentar avances significativosen la aplicacin de instrucciones en las entidades supervisadas14 para laimplementacin de mecanismos y controles para mitigar el riesgo de Lavado deActivos y Financiacin del Terrorismo15, como en la coordinacin y formulacin depolticas, desarrollo normativo para enfrentar el problema y adopcin deestndares internacionales.

No obstante lo anterior, ante la evolucin del problema en los ltimos 15 aosmuchas instituciones, sin pertenecer al Consejo Nacional de Estupefacientes,fueron adquiriendo un papel de gran relevancia en los esfuerzos del Estadocolombiano por superar una problemtica como sta que al requerir ser articulada

12 Como respuesta a los atentados del 11 de septiembre de 2001, el Grupo de Accin Financiera Internacional GAFI,emiti el mismo ao 9 Recomendaciones Especiales, adems de las Cuarenta Recomendaciones promulgadas en 1990 atravs de las cuales se exhorta a los pases a combatir la financiacin del terrorismo.

13Tomado del Artculo 4 de la Ley 1121 de 2006.

14Por la Superintendencia Financiera de Colombia, de Economa Solidaria y de Vigilancia y Seguridad Privada

15 Poltica del Gobierno Nacional contra el Lavado de Activos y la Financiacin del Terrorismo 2011 2014, AnteproyectoCONPES.


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con otras polticas del Estado colombiano, involucra a entidades como la AgenciaPresidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional, el Ministerio deAmbiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Consejo Superior de la Judicatura yla Unidad de Informacin y Anlisis Financiero, por slo mencionar algunas.

Con el nimo de lograr una articulacin interinstitucional entre las entidades queen la actualidad tienen competencias en todos y en cada uno de los eslabones dela cadena del Problema Mundial de las Drogas, se han creado un gran nmero deescenarios de coordinacin, denominados comits o mesas de trabajo, los que yasea de manera formal o informal sobrecargan y duplican las responsabilidades delas entidades.

El Diagrama 2 muestra la estructura institucional del Nivel Nacional competentepara la implementacin de las intervenciones en todos y cada uno de los planesque hacen parte de esta poltica.

Diagrama 2. Marco Institucional Nacional para Combatir el Problema de lasDrogas en Colombia

Presidencia de la Repblica

Consejo Nacional de Estupefacientes

Plan de Reduccin de

la oferta de drogas

Plan de Reduccin

de la demanda de

drogas

Plan para combatir la

infraestructura econmica de

las organizaciones dedicadas

al trfico de drogas ilcitas

Min Defensa

FF.MM. Ponal

Min Ambiente

MIJ -DNEDAS/Interpol

Accin Social/PCI

Min Proteccin Social

Min Agricultura y

Desarrollo Rural

Min Comercio

Min Educacin

Incoder

SENA

Dansocial

DIAN

FGN

CSJ

CAR

Sinchi

IGAC

Unidad de Administracin

de Parques

Min Proteccin Social

Min Educacin

MIJ -DNE

Min Comunicaciones

Min Rel. Exteriores

Min. Cultura

Ponal

ICBF

FNE

FGN

PGN

Inpec

Coldeportes

Inst. de Medicina Legal

y Ciencias Forenses

Colombia Joven

Fondo de Prevencin

Vial

UNODC

Min Rel. Exteriores

Min Defensa

FF.MM.

PonalMin ProteccinSocial

Accin Social

Min Ambiente

MIJ - DNE

DNP

MIJ -DNE

FGN

CSJ

UIAF

PGN

DIAN

Min Defensa

FF.MM. Ponal

DAS

Superintendencias

Plan de poltica exterior

para enfrentar el

problema mundial de las

drogas

Fuente: Direccin Nacional de Estupefacientes- DNE

3.2 Institucionalidad Territorial

La Ley 30 de 1986 establece las funciones de los Consejos Seccionales deEstupefacientes, quienes tienen la responsabilidad de implementar las polticas,


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planes y programas trazados por el Consejo Nacional de Estupefacientes. Estosconsejos estn conformados por:

Gobernador o Alcalde quien lo preside Secretario de Salud, quin hace las veces de Secretario Tcnico

Secretario de Educacin Secretario de Agricultura Procurador Regional Director Seccional del Departamento Administrativo de Seguridad Comandante de la Polica Nacional y dems fuerzas presentes en el

departamento. Director Regional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Director de la Corporacin Autnoma Regional (antiguo Director de

Recursos Naturales Renovables y del Ambiente) Jefe de la Oficina o Instituto Seccional de Medicina Legal

En el nivel territorial, se cuenta con Comits Tcnicos Departamentales yMunicipales de Reduccin del Consumo de Drogas como espacios intersectorialesen los que se formulan los planes territoriales y se coordinan las accionesplanificadas frente a la demanda de drogas. Estas estructuras estn presididaspor el Sector Salud a travs de los Institutos Departamentales y Municipales deSalud.

El Diagrama 3 muestra la estructura institucional del Nivel Territorial competentepara la implementacin de la poltica en nivel departamental y municipal.

Diagrama 3. Marco institucional regional contra las drogas en Colombia

Comits Departamentales de

Prevencin y Control

Consejos Seccionales de Estupefacientes

Gobernaciones

Secretaria de Salud

Secretaria de Educacin

Secretaria de Gobierno

Secretaria de Recreacin y Deporte

FF.MM Ponal

DAS

ICBF

Corporaciones Autnomas RegionalesMedicinal Legal

ONG

Alcaldas

Secretara de Desarrollo Comunitario

Secretara de Gobierno

Secretara de Educacin Municipal

Recreacin y Deporte

Direccin de Cultura

Direccin de Planeacin Municipal

FF.MM Ponal DAS

Comisaria de Familia

Personera Municipal

Representantes de (ONG, Junta de

Accin Comunal, Asociaciones de

Padres de Familia, Universidad Pblica o

Privada, Programa Futuro Colombia,

FGN)

Corporaciones Autnomas Regionales

Comits Municipales de Prevencin y

Control de Drogas

Consejo Nacional de Estupefacientes

Fuente: Direccin Nacional de EstupefacientesDNE-, con base en la Ley 30 de 1986


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III. DIAGNSTICO DEL PROBLEMA MUNDIAL DE LAS DROGAS 16

Como antecedente histrico vale la pena tener en cuenta que desde tiemposremotos el hombre ha conocido y aprovechado, en el contexto mdico y

teraputico, las propiedades psicoactivas de diversos productos de origen natural.En efecto, registros de los egipcios de hace ms de 4.000 aos evidencian el usode extractos y preparados a base de la adormidera o amapola (papaverumsomniferum); en pases como la India o Turqua el uso tradicional del camondico o marihuana (cannabis sativa) tambin data de miles de aos atrs; y enAmrica, el uso tradicional de la hoja de coca, para contrarrestar la fatigaproducida por el trabajo a grandes alturas y bajas concentraciones de oxgenoatmosfrico, es una costumbre vigente en la zona andina, por slo mencionaralgunos casos.

No obstante, slo en los ltimos dos siglos el panorama ha cambiado hastaevolucionar en el conocido y actual Problema Mundial de las Drogas, que abarcadesde los asuntos propios de la naturaleza humana asociados al consumo, abusoy demanda de este tipo de sustancias y productos, hasta el campo del control yrepresin a la produccin y trfico ilegal de drogas y sus precursores, que seasocia a otros delitos tales como el lavado de activos, la destruccin del medioambiente y el trfico de armas.

1. Contexto Internacional

La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito estima que entre155 y 250 millones de personas en el mundo, entre 15 y 64 aos, reportaron haberconsumido drogas en el 2008, lo que equivale a un porcentaje de entre 3,5 y 5,7%de la poblacin en este rango de edad. Los consumidores de marihuanasumaban entre 129 y 190 millones, seguidos por los de sustancias del grupo delas anfetaminas (13,7 y 52,9), es decir, entre el 0,3 y el 1,2%, incluidos losconsumidores de xtasis, cuya cifra oscilaba entre 10,5 y 25,8 millones (0,2 al0,6% de la poblacin) y a continuacin los de cocana (entre 15 y 19,3 millones)con una prevalencia anual del 0,3 al 0,4% y los de opiceos con 12,8 a 21,8millones de personas (0,3% - 0,5%).

En efecto, Amrica del Norte es el mayor mercado de cocana del mundo, ycorresponde casi al 58% de los consumidores de esa droga en la esfera mundial 17.No obstante, el consumo en Europa ha ido aumentando en los ltimos aos, hastaalcanzar el 30%, porcentaje que lo coloca como el segundo mercado msimportante de cocana. El mayor mercado nacional de cocana de Europa es elReino Unido, seguido de Espaa, Italia, Alemania y Francia. Los niveles deprevalencia del consumo de cocana son mayores en el Reino Unido y en Espaaque en los Estados Unidos.

16Anlisis basado en el Informe Mundial sobre las Drogasde varios aos de las Naciones Unidas.

17World Drug Report, 2010


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En el mundo, el trfico de drogas puede plantear una amenaza para la estabilidadpoltica bajo dos circunstancias. La primera se da en pases en los que gruposarmados ilegales obtienen fondos a partir del control de la produccin y el trficode drogas y de los impuestos que cobran por ambos. La segunda se refiere a

pases que no viven semejante situacin, pero donde los traficantes de drogasadquieren poder suficiente para desafiar al Estado mediante la confrontacinviolenta o la corrupcin a alto nivel.

Ahora bien, en cuanto a la produccin de cocana desde el ao 2000 la tendenciadel potencial de produccin de esta droga en el mundo se ha mantenido estable,oscilando entre 800 y 1.000 toneladas mtricas al ao, no obstante haber reducidoColombia su produccin de manera sostenida desde el ao 2007. En efecto lacifra del 2010, presentada ms adelante, demuestra una disminucin del 66%cuando se la compara con la cifra del ao 2001.

En cuanto a la herona, su potencial de produccin ha sido creciente, aunque condisminuciones en los aos 2001 y 2005. El promedio anual de la produccin fue de550 toneladas mtricas, del cual Colombia aport slo el 0,15%.

En efecto, mientras que en el 2009 Colombia produjo 410 toneladas de cocanapura, la produccin de herona slo alcanzo una tonelada. No obstante,considerando estos potenciales de produccin, vale la pena aclarar que lasautoridades colombianas incautaron el 50% del total de la cocana producida.

El volumen de incautaciones de cocana a nivel mundial tambin se ha mantenidoestable en los ltimos aos. No obstante, haberse reducido en Amrica del Norte yen Europa, ha aumentado en Amrica del Sur y Central. Por su parte, el trfico atravs del frica occidental, el cual experiment un rpido crecimiento entre 2004y 2007, en el perodo 2008 y 2009 parece haber disminuido; aunque recomiendanseguir muy de cerca esta tendencia.

Finalmente, en el informe de la Junta Internacional de Fiscalizacin deEstupefacientes de 2010, llama la atencin que frente a las drogas y la corrupcinse seala que No hay nada que debilite ms los esfuerzos encaminados a frenarel comercio de drogas ilcitas que los intentos fructferos de las organizacionesdelictivas de intimidar y sobornar a los funcionarios pblicos. No hay nada quesocave ms la labor de fiscalizacin internacional de drogas que los numerososcasos de funcionarios corruptos que facilitan el narcotrfico o se involucran en l.No obstante, ser la violencia y la corrupcin parte integrante de los mercados dedrogas ilcitas, a menos que se rompa el crculo vicioso de corrupcin y trficoilcito, la labor de fiscalizacin internacional de drogas nunca dar resultadosplenamente satisfactorios.

2. Diagnstico sobre las Drogas en Colombia


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Aunque Colombia fue sacado de la lista de pases de observacin especial, aquienes la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefaciente hace unseguimiento cercano, es necesario mantener el compromiso decidido, de siempre,para neutralizar y superar el problema de las drogas en el pas y controlaroportunamente las tendencias e implicaciones como las que el mismo ha

presentado en los ltimos aos.Entre las principales complicaciones figuran la financiacin de los gruposterroristas con dineros provenientes de la produccin y el trfico de drogas, eldesplazamiento, la profundizacin de la corrupcin y el fomento de una cultura dela ilegalidad, por mencionar slo algunas.

La manera como se ha enfrentado la lucha contra la droga en los ltimos aos enColombia, se ilustra en la siguiente grfica. Vale la pena resaltar que Colombia esen esencia un pas productor, razn por la cual se han realizado mayoresesfuerzos enfocados a la reduccin de oferta de drogas de uso ilcito; no obstante,las cifras arrojadas por estudios recientes muestran una tendencia sostenida haciael incremento del consumo:

Grfica 1: Diagrama de la Estrategia Integral Antidrogas

Deteccin

Erradicacinforzosa

AspersinArea

ErradicacinManual

Desarrolloalternativo

FamiliasGuardabosques

Proyectosproductivos

Control al ingresoproduccin, desvo ytrfico de sustanciasqumicas

Incautacin de

sustancias qumicasy otros insumos

Desmantelamientode laboratorios deprocesamiento

Destruccin delaboratorios para elprocesamiento dedrogas ilcitas

Incautacin dehoja de coca, PBC,ltex y marihuana

Incautacin deinsumos para larefinacin

Desmantelamientode laboratorios

Control al trficofluvial y terrestre

Control altrfico ydistribucinde drogasilcitasareo,

martimo yfluvial

Incautacinde cocana,herona yderivados

Control altrfico areo,martimo,fluvial yterrestre

Control allavado deactivos

Incautacinde bienes yextincin dedominio

Poltica de

reduccinde la

demanda

Procesode Siembra Refinacin

ProduccinFinal

Transporte yDistribucin

Prevencin

Mitigacin

Superacin

Capacidadde respuesta

Consumo

Control deCultivos Interdiccin

Lavado deactivos y

extincin de

dominio

ProcesamientoBeneficiosEconmicos

Etapas de la cadena

Estrategias

Extradiciny

Justicia

Fuente: DNP. Plan Nacional de Desarrollo: Estado comunitario desarrollo para todos.

As las cosas, el cuadro ilustra que los esfuerzos en reduccin de cultivos ilcitosse han orientado a labores de aspersin y erradicacin manual, acompaados deprogramas de desarrollo alternativo encaminados a fomentar la cultura de lalegalidad, generando alternativas lcitas de produccin agrcola para loscultivadores.

El esquema de interdiccin se extiende desde las sustancias qumicas yprecursores susceptibles de ser usados en la elaboracin de drogas de uso ilcito,


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hasta los bienes y finanzas producto de esta actividad, pasando por la interdiccindel producto final, clorhidrato de cocana y marihuana prensada.

A este conjunto de esfuerzos implementados para contrarrestar el problema, sesuma el trabajo complementario paralelo de combate contra los Grupos Armados

Ilegales, que se lucran del negocio del narcotrfico. Los resultados de esta lucha,que se evidencian en las siguientes secciones, indican que si bien el problema noha podido ser eliminado del todo, hay resultados favorables que evidencian que seha golpeado dicho negocio.

La Poltica Nacional contra las Drogas, debido a su complejidad interinstitucional yal elevado dinamismo del fenmeno criminal, requiere ser revisada con elpropsito de formular estrategias para atacar cada uno de los eslabones quesoportan la actividad del narcotrfico, acorde con las actuales circunstancias.

Si bien la estrategia que se ha venido implementando para reducir la oferta dedrogas abarca el tratamiento de cada uno de los eslabones de la cadena, lasituacin actual muestra que el problema persiste, aunque con una incidenciaeconmica relativamente menor. Efectivamente se ha logrado, a travs delaccionar del Estado, disminuir la produccin potencial de cocana en un 66%.

Sobre un estudio reciente de la Universidad de los Andes, Alejandro Gaviria 18sostiene que el xito en la lucha antidroga, en el largo plazo, depende deencaminar y medir esfuerzos en reduccin del consumo, tamao del negocio yreduccin de la violencia.

Es por esto que el enfoque de esta poltica pondera los esfuerzos necesarios enmateria de poltica exterior, para seguir fomentando la idea de que adems de laayuda internacional en materia financiera para combatir la produccin en pasescomo Colombia, es esencial que los pases consumidores reconozcan suresponsabilidad en el proceso, y contribuyan con una efectiva reduccin delconsumo.

El tamao del negocio, efectivamente se ha reducido. Estudios recientes indicanque el negocio del narcotrfico en Colombia, representa el 2.3% de la produccindel pas. En efecto, tal y como lo expresan Meja y Rico19, el tamao delnarcotrfico en el PIB para el perodo 19821995 era de aproximadamente el 5%.Rocha (2000) por su parte, estim que los ingresos totales del narcotrfico eran decasi un 4% del PIB en el perodo 19821998, de los cuales el autor estima que serepatriaban a Colombia cerca del 70%, es decir el 2.9% del Producto InternoBruto.

18Gaviria y Meja 2010, Introduccin en Polticas Antidrogas en Colombia. Captulo I, Pg. 6.

19Meja y Rico, La Microeconoma de la Produccin y el Trfico de la Cocana en Colombia, en Polticas Antidrogas en

Colombia, 2011 pagina 6. Gaviria y Meja 2010. Captulo I, Pg 36


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Estrategia de lucha contra las BACRIM

Los resultados del Estado en la lucha contra las Bandas CriminalesNarcotraficantes BACRIM, muestran el compromiso permanente de enfrentartodas las manifestaciones delincuenciales y, de manera especfica, a estas

organizaciones criminales que han adquirido una capacidad de organizacin y deafectacin que supera los modelos tradicionales, dada su elevada capacidad deadaptacin y transformacin para absorber todo tipo de manifestacindelincuencial, principalmente la asociada al narcotrfico, esencia misma de lasBACRIM.

La fuerza pblica ha venido enfrentando estas organizaciones criminales, a travsde acciones tales como: capturas, muertos en procedimientos operativos,incautaciones de armamento y droga, as como el bloqueo de rutas para eltransporte de drogas e insumos qumicos.Sin embargo, a pesar de estos resultados operativos, la actividad multidelictiva delas BACRIM se mantiene en diversas zonas del territorio nacional, haciendo partede las diferentes fases de la cadena del narcotrfico y de otras modalidadesdelincuenciales como la microextorsin, el microtrfico y la minera ilegal, lo quecomplejiza aun ms la labor de las autoridades al requerir de una constante laborde revisin y ajuste en la implementacin de la estrategia para desarticular estasestructuras criminales, y mejorar la comprensin del fenmeno.

Es por ello que con el fin de identificar logros y retos, acordes con los nuevosescenarios y los respectivos ajustes basados en la redefinicin de objetivos ynecesidades, guiando en todo caso la accin de la fuerza pblica hacia laproteccin de la poblacin y desarticulacin de dichas bandas, se apunta acoordinar procesos encaminados a combatir los diferentes componentes de estesistema, asumiendo responsabilidades compartidas y definidas de acuerdo con lamisin de cada institucin comprometida.

En este sentido, el Consejo de Seguridad Nacional estableci los lineamientospara implementar la estrategia nacional multidimensional de lucha contra lasBandas Criminales (BACRIM) compuesta por los siguientes elementos: i)Estrategia de caracterizacin; ii) Estrategia de informacin; iii) Estrategia decoordinacin interinstitucional y judicializacin; iv) Estrategia anticorrupcin; v)Estrategia de seguridad territorial y consolidacin; vi) Estrategia de fuentes definanciamiento y logstica; vii) Estrategia de prevencin; y viii) Estrategia decomunicaciones.

La Estrategia Nacional de Lucha contra las BACRIM aprobada por el Consejo deSeguridad Nacional, con fundamento en la caracterizacin de estas bandas comogrupos de crimen organizado hace nfasis en la importancia de la articulacin delas Fuerzas Militares y de Polica con la Fiscala General de la Nacin (UnidadNacional de Lucha contra las Bandas Criminales) y el Consejo Superior de laJudicatura, con el propsito de fortalecer y apoyar el proceso de judicializacin de


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los miembros de estas organizaciones.

Como consecuencia de lo anterior, se deriva la importancia de coordinarpermanentemente las labores operacionales y operativas de las Fuerzas Militaresy de Polica con los organismos con funciones de polica judicial.

El marco general establece que las BACRIM son grupos de crimen organizado, loque excluye su caracterizacin como grupos armados organizados al margen de laley en los trminos de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010, y como tales deben serenfrentadas en el marco de los Derechos Humanos. Tanto la Polica Nacionalcomo las Fuerzas Militares tienen la obligacin constitucional de combatir a estasorganizaciones de forma decidida, con el objetivo de proteger a la poblacin ygarantizar la vigencia de la Constitucin y la Ley.

Es importante tener en cuenta que la Poltica Integral de Seguridad y Defensapara la Prosperidad propone como objetivo llevar a un mnimo histrico laproduccin nacional de narcticos y establece como una de las estrategias paraalcanzar ese objetivo la desarticulacin total de las BACRIM, fijando como meta el2014. Entre los pilares de esta Poltica se encuentran: i) la Mejora sustancial dela inteligencia como base fundamental del xito operacional de la Fuerza Pblica;ii) la Coordinacin e integracin que parte de la necesidad de intensificar eltrabajo conjunto y coordinado entre las Fuerzas Militares y la Polica Nacional parahacer frente a la transformacin de las amenazas a la seguridad y iii) el Respeto alos Derechos Humanos y al DIH como piedra angular de la legitimidad. De hecho,el Sector Defensa tiene claro que el objetivo estratgico es alcanzar la completadesarticulacin del fenmeno y establecer unas condiciones tales que haganimposible su reaparicin. En este sentido, el objetivo estratgico lo define comoCero BACRIM.

Los captulos que a continuacin se presentan describen la situacin actual detodas y cada una de las manifestaciones de la problemtica de las drogas y losdelitos conexos, en cuanto a su dinmica cambiante, magnitud y capacidad derespuesta por parte del Estado para afrontarla.

2.1. Reduccin de la Oferta de Drogas Ilcitas

Colombia es uno de los principales proveedores de cocana en el mundo y enmenores cantidades, provee tambin los mercados de marihuana y herona. Laconsecuencia de esta realidad ha afectado, de manera negativa, a loscolombianos y a sus instituciones, tanto pblicas como privadas.

En efecto, como fenmeno criminal el narcotrfico ha transformado elementossociales y econmicos de Colombia y ha constituido una amenaza contra su vidainstitucional. En particular, como agente profundizada de la violencia y lacorrupcin constituye la principal fuente de recursos para la sostenibilidad de losGrupos Armados Ilegales y de infiltracin a instituciones estatales, a lo cual se


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suman la destruccin del medioambiente, la generacin de violencia, eldesplazamiento de los pobladores de las zonas rurales con presencia de cultivosilcitos hacia centros urbanos y el aumento de los ndices de criminalidad ypobreza, entre otros.

Al respecto, la respuesta del Estado colombiano ha sido la intervencin conpolticas dirigidas a la contencin de la produccin, el trfico y las actividadesdelictivas relacionadas con las drogas, mediante la constante actualizacin de lanormatividad, y adaptacin de sus instituciones a las cambiantes realidades delaccionar de este delito.

En seguida se discrimina en cuatro secciones la situacin de la oferta de drogasilcitas en el pas, con las medidas estatales ejecutadas y las dificultadesencontradas en todos sus eslabones: en la primera se expone el comportamientodel rea sembrada y produccin de drogas, en la segunda la infraestructuraempleada para la produccin, en la tercera el trfico de drogas ilcitas y en lacuarta la finalidad y los resultados del Plan Nacional de Consolidacin Territorial.

2.1.1. Cultivos y produccin de drogas ilcitas

Para el ao de 1989, en Colombia por primera vez se hizo la medicin del reasembrada del cultivo de coca y su alcance fue de 40.400 hectreas.Posteriormente, para el ao 2000 se alcanz un record de 163.289 y a partir deall, se mantuvo una tendencia hacia la disminucin, alcanzando en el ao 2010una extensin de 62.000, segn datos arrojados por el Sistema de Monitoreo deCultivos Ilcitos SIMCI, lo que, a su vez, signific a una reduccin del 66% delpotencial de produccin de clorhidrato de cocana para el mismo periodo. Noobstante lo anterior, vale la pena sealar que el 74% del total cultivado seconcentra en regiones tradicionalmente afectadas: Pacfico20, Sur de Bolvar21,Meta-Guaviare22, Putumayo y Caquet, zonas en las que el cultivo pas degrandes extensiones a lotes pequeos (en promedio de 0.6 ha), dispersos yasociados a cultivos lcitos.

La extensin de los cultivos de coca presenta una dinmica alta debido a infinidadde variables que, en un solo ao, pueden marcar de manera significativa unatendencia hacia el aumento o la disminucin. Entre los factores que aumentan elrea se pueden mencionar, entre otros, los precios favorables, la presin a loscampesinos por los grupos armados ilegales, las dificultades que puedan darse enla economa legal y las crisis temporales. Los factores cruciales que contribuyen asu disminucin son la erradicacin manual forzosa, la aspersin area, lasincautaciones de droga y de sustancias qumicas utilizadas en su procesamiento,la situacin de orden pblico, las enfermedades y las plagas que atacan lasplantaciones y los programas de desarrollo alternativo.

20Con un 41.5% del 80%.

21 Con un 21.5% del 80%.22 Con un 14% del 80%.


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Ahora bien, en cumplimiento de la poltica de erradicacin de los cultivos ilcitos, elEstado colombiano ha combinado la estrategia de aspersin area y erradicacinmanual, con el Desarrollo Alternativo. Sin embargo, la produccin de los cultivosilcitos ha sufrido notables transformaciones en los ltimos aos que han

dificultado la accin del Estado para eliminarlos. Es as como la dispersin ydisminucin del tamao de los lotes cultivados de coca y su ubicacin en reasinhspitas y de proteccin especial, como parques naturales, hace ms difcil laactividad de erradicacin y aumenta la vulnerabilidad de los Grupos Mviles deErradicacin (GME) y de las aeronaves responsables de la aspersin,exponindolos a incidentes por minas, municin sin explotar (MUSE) y disparos deprecisin. En reas de cultivos ilcitos, las manifestaciones criminales se hanacrecentado, cuestin que se refleja en la tabla que a continuacin se muestrasobre, los incidentes personales ocurridos desde el 2005 hasta mayo de 2011 enla implementacin de acciones de erradicacin:

Tabla 1. Nmero de Personas de la Fuerza Pblica, fallecidas y heridas en el combatecontra las drogas en Colombia (2005 2011)

NOVEDADES PERSONAL 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 TOTAL TOTAL

POLICIAS 2 28 13 11 13 14 81

ERRADICADORES PONAL 14 8 20 16 5 63

SOLDADOS 4 16 7 27

ERRADICADORES FF.MM 4 2 6

POLICIAS (26 Amputados ) 8 37 24 49 78 77 3 276

ERRADICADORES PONAL (5 Amputados) 5 12 4 73 76 35 205

SOLDADOS (01 Amputado) 7 14 11 1 33

ERRADICADORES FF.MM 35 5 40

MUERTOS 177

HERIDOS 554

Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. La fecha de corte 09 de mayo de 2011.

Frente a los determinantes de los cultivos, Rocha (2011)23sintetiza que En laescala regional en Colombia la coca se ha establecido en municipios marginadosdel progreso y del control del Estado; ha vinculado a los agricultores msvulnerables por su pobreza y raigambre en la colonizacin; ha sido promocionadomediante incentivos e intimidacin por parte de grupos mafiosos y de extremaideologa; y ha surtido sinergias con enclaves de explotacin descontrolada derecursos naturales.

De acuerdo con las reas de coca recientemente detectadas, los agricultorescocaleros se estimaban en 235.000, quienes integran alrededor de 57.000

hogares

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, aunque el conjunto de la poblacin en riesgo de involucrarse en elcultivo de coca podra triplicarse. En esencia, el problema visible son los cultivosde coca, los cuales se encuentran dispersos en 22 departamentos del territorionacional, ubicados en zonas con particularidades tales como la presencia degrupos armados ilegales, altas tasas de criminalidad, violencia, necesidadesbsicas insatisfechas, pobreza y pobreza extrema, dejando relegada la situacin

23 Rocha, Ricardo. Las nuevas dimensiones del narcotrfico en Colombia 2011. Estudio contratado por la UNODC y DNE.24 Gobierno de Colombia UNODC. Monitoreo de cultivos de coca 2010. (pg. 57).


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de los campesinos involucrados. Por ello, las acciones de inclusin social sonesenciales para la superacin de la produccin de drogas de uso ilcito en el pas.

As mismo, los territorios de los grupos tnicos se han visto afectados por lapresencia de cultivos ilcitos pues, segn SIMCI, en los territorios de resguardos

indgenas se detectaron 5.806 hectreas en el 2010. En ese sentido, el accionardel Estado Colombiano en los territorios pertenecientes a estas comunidades seha orientado a establecer procesos de Consulta Previa25 para la erradicacin decultivos de uso ilcito, con el fin de garantizar el respeto a los usos tradicionales dela hoja de coca, el libre desarrollo de la personalidad y la participacin previa einformada. Por ello, la erradicacin de cultivos de uso ilcito en los territoriosindgenas se ha realizado de manera concertada y verificable entre lasautoridades y organizaciones indgenas y las entidades competentes.

Ahora bien, a pesar de contar con procesos exitosos, su complejidad, la presinque ejercen los grupos armados ilegales en estas comunidades, el desarrollo delas labores de erradicacin de cultivos ilcitos y destruccin de infraestructuraasociada, ha presentado limitaciones que favorecen el incremento de cultivosilcitos de coca en el interior de dichas reas.

En cuanto a la produccin de cocana, en general, se evidencia que a nivelnacional la divisin del trabajo entre los cultivadores de hoja de coca est dadaporque el 44% vende directamente la hoja, el 22% la procesa hasta pasta bsica yel 37% restante realiza la transformacin hasta base de cocana. A pesar de ello,el procesamiento de hoja de coca tiene una dinmica particular de acuerdo concada regin. As por ejemplo, para el caso de la Sierra Nevada de Santa Marta,Catatumbo y Pacfico los cultivadores prefieren vender la hoja de coca sinprocesar, principalmente, ya que la ganancia a percibir no compensa los riesgosen los que incurren en caso de no venta, prdida de los insumos almacenados pordaos en el cultivo o labores de interdiccin.

Lo anterior, ha llevado a una especializacin en la cadena de produccin al incluir,en los ltimos aos, un nuevo agente que opera como un intermediario quecompra la hoja de coca a diferentes productores y la vende a un agente encardadode la transformacin, tratndose usualmente de actores armados ilegales. Encontraste con esto, en las regiones de Putumayo-Caquet, Sur de Bolvar,Orinoqua, MetaGuaviare y Amazona se presenta una preferencia por la ventade forma directa de base de cocana.

En efecto, los resultados nacionales acerca del procesamiento de la hoja de cocapor parte de los cultivadores cambiaron de manera notable pues, estudiosdemuestran que la venta de la hoja pas del 34% del total, en el 2005, al 41%, en200626 y que, los productores dedicados a la produccin de base de cocana

25 La Ley 21 de 1991, establece la Consulta Previa como derecho fundamental para las Comunidades Indgenas.Proyectado a travs de la Directiva Presidencial 001 Garanta de derecho fundamental a la consulta previa de los Grupostnicos Nacionales de Marzo 26 de 2010 y sentencia SU/383 de 2003 de la Corte Constitucional.26 UNODC DNE. Caractersticas Agroculturales de los Cultivos de Coca en Colombia, 2006, Pgina 24.


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pasaron de 31% del total en el 2005, a 37%, en el 2009. Esto evidencia, entonces,la creciente proporcin de cultivadores de coca que no realiza de manera directalas actividades de extraccin del alcaloide de la cocana, lo cual puede seratribuible a que el productor debe contar con un flujo de caja para la compra desustancias qumicas e insumos y a la integracin de las fases de acopio y

extraccin de la base por medio de maquila a travs de la contratacin deterceros especializados en estos procesos.

Los resultados en el mbito regional son todava ms contundentes. Evidencianque la estrategia contra la produccin de drogas ilcitas debe ser particular, acordecon los mtodos de transformacin de hoja de coca a cocana empleados en cadauna de las zonas productoras; en este proceso se hace necesario el uso desustancias qumicas especficas, razn por la cual la interdiccin debe serdiferenciada, es decir, acorde con dicha especificidad y con la realidad geogrfica.

Respecto al ingreso percibido por los cultivadores de coca, algunos estudios hanprobado que stos no alcanzan al salario mnimo mensual27. Este hecho conducea pensar en la necesidad de propiciar apoyo de los sectores pblico y privadoencaminados a la generacin de incentivos econmicos que permitan mejoresingresos de actividades rurales legales. Segn Meja y Rico (2010) 28, el ingresoneto per cpita diario, a nivel nacional, de la venta de hoja de coca para el ao2008 no superaba los $3.000; entre tanto, para 2010, un estudio de la DireccinNacional de Estupefacientes y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga yel Delito (UNODC)29 revel que el ingreso neto per cpita diario en el Pacfico erade $6.400. La situacin se hace an ms crtica, si se analiza la ltima dcada enla que, a pesar de haberse logrado una reduccin significativa en la extensin decultivos de coca, el rea de influencia se mantiene con una dispersin mayor en ladistribucin de los lotes, ocasionando el involucramiento de un mayor nmero decampesinos en el negocio con una subsecuente disminucin en el ingreso porfamilia.

A lo anterior, es conveniente agregar que los factores salariales cambian segnalgunas variables que incrementan el costo de la hoja, la pasta y la base de coca,a saber:

Disponibilidad de agentes encargados de la compra o acopio de la hoja decoca en cualquiera de sus grados de transformacin.

Disponibilidad de insumos agrcolas y precursores qumicos que faciliten elestablecimiento, mantenimiento del cultivo y posterior transformacin de lahoja de coca, situacin que se ve reflejada principalmente en zona defrontera donde los costos en los que incurre el cultivador por este factor sonms bajos que en las dems zonas del pas.

27 Para el ao 2010 el salario mnimo mensual vigente era de $515.000, lo que corresponde a $17.200 diarios.28 Meja, D. y Rico, D. (2010). La microeconoma de la produccin y trfico de cocana en Colombia. Universidad de losAndes, CEDE 2010-19, julio, 2010.29 UNODC DNE. Caractersticas Agroculturales de los Cultivos en la Regin del Pacfico, 2010.


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Concentracin y patrones de distribucin de los cultivos ya que en regionesde alta densidad y concentracin del cultivo como Meta-Guaviare existe unamayor tendencia a la venta de base de cocana que en zonas condensidades de cultivo bajas como la Sierra Nevada que presenta unatendencia a la venta de hoja de coca sin transformar.

Zona de establecimiento del cultivo ya que en reas tradicionalmenteafectadas en donde si bien la dinmica de los cultivos es alta, las zonas deinfluencia son relativamente estables, por lo que estas reas presentancondiciones de procesamiento y mercado ms favorables que las reas deexpansin. Igualmente presentan Condiciones climticas y fitosanitariasfavorables para el desarrollo del cultivo que generen una menordependencia de insumos agrcolas y mejores tasas de rendimiento porhectrea la cual en promedio se encuentra a nivel nacional en el orden de4.600 Kg/ha/ao.

Ahora bien, no es suficiente el apoyo que los sectores pblico y privado han

brindado a la poblacin campesina dedicada al cultivo ilcito para generarincentivos econmicos que conlleven mejores ingresos en actividades ruraleslegales.

Precisamente el Gobierno nacional, en aras de lograr una coordinacininterinstitucional entre entidades de los niveles nacional y regional, y con elpropsito de cumplir con los objetivos de la Poltica de Consolidacin de laSeguridad Democrtica, concentro sus esfuerzos en el diseo de mecanismosenfocados en el fortalecimiento de las acciones adelantadas a nivel social, enseguridad, en justicia, desarrollo econmico e institucionalidad del Estado.

Es as como se dise e implement el Plan Nacional de Consolidacin TerritorialPNCT[1], el cual busca que se logren reas consolidadas que garanticen demanera sostenible un ambiente de seguridad y paz, as como, el fortalecimiento delas instituciones democrticas, el libre ejercicio de los derechos ciudadanos y lageneracin de condiciones para su desarrollo humano. Ello, mediante laarticulacin de esfuerzos estatales concentrados y sostenidos en zonasestratgicas del territorio nacional en las que converja una dbil presenciainstitucional del Estado, una alta vulneracin de los Derechos Humanos einfracciones al Derecho Internacional Humanitario, una presencia de cultivosilcitos y centros de gravedad de la amenaza del terrorismo y el narcotrfico y susinterconexiones.

Ahora bien, en relacin con los cultivos ilcitos, el PNCT ha determinado tresestrategias para contrarrestar esta actividad ilegal:

Consolidacin de regiones libres de cultivos ilcitos: Que busca laerradicacin definitiva, prevencin de la resiembra y las nuevas siembras yevitar el desplazamiento de la poblacin involucrada en los cultivos ilcitoshacia otras regiones del pas, al ofrecer diferentes alternativas legales.


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Entre estas regiones estn el Plan Piloto Nudo de Paramillo: Sur deCrdoba, Bajo Cauca Antioqueo y Sureste Antioqueo, Plan deConsolidacin Integral de la MacarenaMeta.

Zonas de contencin que consisten en la implementacin conjunta de

medias preventivas y coactivas para impedir el desplazamiento de loscultivos existentes, hacia otras zonas del territorio nacional, es decir, paradar respuesta al efecto globo. Entre estas regiones estn: Antioquia-Crdoba, BolvarCaldas, Choco, NarioCauca, CaquetPutumayo,Norte de Santander y MetaGuaviareVichada.

Zonas con presencia mnima de cultivos ilcitos que requieren una accininmediata para evitar el aumento de estos cultivos y conformar reas libresde este tipo de cultivos en el menor tiempo posible.

En la actualidad, los esfuerzos se enfocan en 7 zonas de intervencin que

involucran a 51 municipios del territorio colombiano, ubicadas en Catatumbo(regin fronteriza), Cordillera Central (sur del Tolima, Valle y norte del Cauca)Montes de Mara, Nudo de Paramillo (Bajo Cauca Antioqueo y sur de Crdoba),Putumayo (Regin fronteriza), regin Macarena-ro Cagun, Nario, reas endonde se ha dado un esfuerzo sostenido a la inversin en infraestructura,desarrollo social, desarrollo econmico, fortalecimiento institucional, acciones detransicin (seguridad alimentaria), desarrollo institucional, comunicaciones,acciones de conectividad de redes viales y elctricas, entre otras.

Un ejemplo exitoso, resultado de esta estrategia se reporta en la zona deconsolidacin de la Macarena que registr en 2009:

Una reduccin del 31% en el rea sembrada, al pasar de 2.697 hectreasen 2008 a 1.848 hectreas en 2009.

Una reduccin en la productividad de los cultivos de coca al pasar de 6.6cosechas anuales con un rendimiento anual de 9.9 tm/ha/ao de hoja decoca en 2005 a 5.4 cosechas al ao con rendimiento anual de 5.1tm/ha/ao de hoja de coca en 2008.

Una reduccin del potencial de produccin de cocana del 46% al pasar de26 tm de cocana pura (6% del total nacional) en 2008 a 14 tm en 2009 (3%del total nacional).

2.1.2 El control a la infraestructura para la produccin de drogas de usoilcito

Las sustancias qumicas son un insumo primordial en el proceso integral deproduccin de drogas ilcitas. De acuerdo con el dato oficial del Sistema Integradode Monitoreo de Cultivos Ilcitos-SIMCI, el potencial de produccin de cocana enColombia fue de 350 toneladas en el 2010. En su proceso de extraccin yrefinamiento los productores emplearon alrededor de 47,9 millones de galones de


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sustancias qumicas e insumos lquidos30 y 18,9 millones de kilogramos deslidas31. Como resultado de los controles establecidos por las autoridades, ladinmica de produccin ha variado hacia el procesamiento clandestino de algunassustancias, el empleo de sustancias sustitutas y la reutilizacin de sustanciasdentro del proceso de produccin. Dependiendo de la regin que se analice, las

estrategias utilizadas incrementan los costos de produccin y desincentivan alcultivador a transformar la hoja de coca en pasta o a base de cocana.

La estrategia del Estado colombiano en esta materia se orienta a interrumpir elsistema que permite la produccin de drogas ilcitas, medida que adems de tenerun efecto sobre la cantidad de droga producida incrementa los costos al elevar elvalor de las sustancias qumicas, precursores, insumos y bienes empleados en suproduccin. De hecho, los controles ejercidos, la normatividad expedida y, engeneral, las acciones de interdiccin llevadas a cabo, han contribuido a ello. Eneste sentido, los lineamientos de esta naturaleza han permitido a las autoridadesmilitares, policiales y judiciales evitar que una proporcin de estos bienes puedanser desviados hacia la produccin de estupefacientes.

En cumplimiento de estas directrices las autoridades colombianas encargadas dela aplicacin de la ley realizan, de manera diaria, operativos de incautacin einmovilizacin de sustancias qumicas utilizadas para la extraccin yprocesamiento de alcaloides de origen natural. El volumen total de incautacioneses de 27,6 millones galones de insumos lquidos y 21,8 millones kilogramos deinsumos slidos, en el periodo 20022010.

Sin embargo, la proporcin de incautaciones de insumos con respecto a sudemanda arriba mencionada, an es relativamente baja. En este periodo, elpromedio anual de incautaciones fue de 3,4 millones galones y 3,1 milloneskilogramos, con un promedio de crecimiento anual del 8% y 12%,respectivamente. Es decir, las autoridades incautaron alrededor del 1% de lassustancias lquidas y el 12% de las slidas32. A su vez, entre el 2007 y 201033, elnmero de personas capturadas por el desvo de sustancias qumicas ascenda a396 y el nmero de condenados a 31534.

No obstante lo anterior, en el control de insumos y precursores qumicos, persistendebilidades en cuanto a: i) cobertura de seguridad en las zonas fronterizas queneutralice el contrabando abierto de sustancias qumicas; ii) limitaciones depersonal especializado, iii) niveles bajos de capacitacin tanto de fiscales como de

jueces en los procesos de control e incautacin, iii) limitacin de personal de lafuerza pblica especializado en la identificacin y manejo de estas sustancias; iv)disponibilidad de equipos especializados para su reconocimiento y manejo; y, v)

30 De stas, alrededor de 45 millones de galones corresponden a gasolina.31 De las cuales, de manera aproximada utilizan 18 millones de kilogramos de cemento/urea/cal.32 Descontando la gasolina la proporcin aumenta al 5% y sin tener en cuenta el cemento sube a 47% del total.33 A partir de 2005, la pena privativa de la libertad por el desvo de sustancias qumicas y elementos que sirvan para elprocesamiento de cocana es de ocho a 15 aos y multa entre $1.428 a $26.780 millones. (Artculo 382 del Cdigo Penal).34 La fuente de estos datos es la Polica Nacional Direccin Antinarcticos rea de Procesos Inspeccin Qumicos.


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desconocimiento de las autoridades sobre los procedimientos para la destruccin,neutralizacin y almacenamiento de estas sustancias.

El hecho de que la utilizacin de sustancias qumicas en los procesos deextraccin de drogas sea muy superior a las incautaciones, sugiere la necesidad

de reforzar los controles operativos, administrativos y judiciales al ingreso ycomercializacin de sustancias qumicas; as como la investigacin y juzgamientode casos de corrupcin que limitan el control efectivo y eficiente a las sustanciasqumicas.

En cuanto a la instalacin de la infraestructura para produccin de drogas ilcitas,contrario a lo que se estima, su ubicacin no siempre es cercana a zonas decultivo. De hecho, los datos con los que se cuenta indican que su localizacin setraslad cerca a corredores que facilitan el trfico, incluso en reas fronterizaspara facilitar la comercializacin y produccin fuera del territorio colombiano. Demanera adicional, hoy, los laboratorios son mucho ms pequeos, lo que facilitasu traslado, dificultando la ubicacin y neutralizacin por parte de la FuerzaPblica.

En la medida en que las autoridades fortalecen los controles, los procesos deproduccin se han ido modificando para permitir el uso de sustancias qumicasque sustituyan a las controladas. Se evidencia, tambin, una mayor eficiencia enlos procesos de extraccin y refinamiento al incluir etapas que como la re-oxidacin de la base de cocana, determina la obtencin de un producto de mejorcalidad.

Es importante resaltar los esfuerzos desarrollados por el Estado en la destruccinde laboratorios, cocinas, cristalizadores y en la incautacin de sustanciasqumicas. Sin embargo, la capacitacin y el reentrenamiento del personal querealiza estas labores requieren mejoras continuas con el fin de disminuir el riesgode ocasionar dao humano y ambiental.

El desmantelamiento de los laboratorios, tanto para la extraccin como para laconversin de la base de cocana a cocana (cristalizaderos), alcanz una cifrasignificativa durante los ltimos nueve aos, llegando a 19.273 laboratorios, siendoel 2008 el ao en el que se desmantel el mayor nmero de stos por parte de lasautoridades nacionales.

Drogas de sntesis

Teniendo en cuenta que en Colombia durante ms de 3 dcadas los traficantes dedrogas han adquirido una experiencia considerable para llevar a cabo susactividades de narcotrfico, las autoridades nacionales deben disear estrategiasque impidan la transicin de la produccin y trfico de las drogas de origen naturala las de origen sinttico. Es bien sabido que en el contexto del narcotrfico el tipode droga con la que se comercializa es secundario, siendo importantes lasvariables relacionadas con las rutas y la comercializacin, tanto interna como


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hacia el exterior, aspecto en el que los traficantes nacionales tienen una vastaexperiencia.

En los ltimos dos aos se han realizado diferentes actividades35 tendientes afortalecer a

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Politica Drogas Min Interior 2011[1]