Documento informativo1Politca scalUna economa verde busca fomentar el crecimiento, la generacin de empleo, la mejora medioambiental, la erradicacin de la pobreza y la obtencin de la mayor equidad social posible desplazando las inversiones hacia tecnologas limpias y ecientes, hacia el capital natural y hacia infraestructuras sociales. Estas inversiones deben catalizarse y recibir apoyo gracias a la reforma del gasto pblico y de las polticas implantadas. En Rio+20, los pases adoptaron la economa verde como herramienta voluntaria clave para el desarrollo sostenible y la erradicacin de la pobreza.Las polticas scales son especialmente importantes en una transicin hacia una economa verde, y los gobiernos disponen de una gran variedad de instrumentos scales para ello: gravar el uso de combustibles fsiles o las emisiones en distintos sectores; modicar las subvenciones al sector energtico que promueve actividades econmicas desmedidas y que daan el medioambiente; y apoyar la tecnologa limpia y la produccin sostenible ofreciendo incentivos scales. Para promover un crecimiento verde y ms inclusivo, al disear las polticas scales debera considerarse su potencial impacto social en, por ejemplo, hogares con bajos ingresos, as como sus efectos econmicos y medioambientales.Las medidas scales constructivas pueden reejar externalidades medioambientales mediante la jacin de precios del coste total de la energa y de los servicios de transporte. Adems puede suponer una fuente signicativa de nuevos ingresos (ver imagen 1). En los Estados Unidos, por ejemplo, se estima que 25 dlares por tonelada de CO2 podra suponer alrededor del 1% del PIB del pas, o ms de 1 billn de dlares a lo largo de una dcada. En noviembre de 2010, Vietnam aprob su primera ley sobre scalidad medioambiental y se espera que genere entre 757 millones y 3.000 millones de dlares. En Australia, entre 2010 y 2011, los impuestos medioambientales alcanzaron los 26.000 millones de dlares australianos, lo que supuso el 2% de su PIB y el 7% de la recaudacin scal total.2 Adems, se espera que el nuevo precio del carbono introducido recientemente en el pas genere entorno a 1.600 millones de dlares australianos hasta 2015, que se destinarn directamente a la hacienda pblica.3Ante una situacin mundial de recesin scal, las reformas en poltica scal pueden parecer un gran desafo para conseguir la transicin hacia una economa verde. Sin embargo, a lo largo de los aos se ha podido constatar que las crisis externas, ya sean scales, econmicas o medioambientales, suelen servir de catalizador para implantar reformas en las polticas (medioambientales).5 Es ms, la consolidacin scal podra signicar el anlisis exhaustivo del gasto pblico con el objetivo Mensajes claveLa poltica fscal ofrece un abanico fundamental de instrumentos para construir economas verdes fjando precios de externalidades medioambientales y compensando el impacto social. En particular puede ayudar a la reorientacin de las inversiones hacia tecnologas limpias y efcaces, y hacia el capital natural e infraestructuras sociales, como sistemas de educacin, de especializacin, de sanidad y de proteccin social.La persistente crisis fscal en algunos pases ofrece a los gobiernos la oportunidad de reformar sus polticas fscales teniendo en cuenta preocupaciones medioambientales. Las experiencias pasadas han demostrado que las crisis suelen ser un catalizador para reformar las polticas medioambientales.Se ha demostrado que la aplicacin de impuestos medioambientales es la herramienta ms efectiva a la hora de abordar las externalidades medioambientales, pero tambin para fomentar la inversin verde.Las reformas de los impuestos medioambientales en varios pases han venido acompaadas de amplias reformas fscales (por ejemplo, desplazamientos tributarios) con el objetivo de reducir la carga fscal general para fomentar la generacin de empleo y poder abordar los problemas sociales.En muchos pases se aplican exenciones impositivas o deducciones fscales para fomentar el uso de energas renovables. Sin embargo, dicho apoyo debe estar bien defnido y debe realizarse un seguimiento estrecho. En algunos casos, es difcil establecer su impacto global. De forma general, gravar el mal comportamiento es preferible a subvencionar el buen comportamiento, aunque en algunos casos ambos sistemas son efectivos.Al disear las reformas fscales es esencial considerar su posible impacto distributivo negativo sobre los grupos vulnerables (por ejemplo, hogares con bajos ingresos, pensionistas, hogares monoparentales). Los efectos sociales y distributivos no deseados se pueden evitar sin renunciar a las ventajas fscales y medioambientales netas. Sin embargo, estos impactos tambin se pueden reducir aplicando exenciones de impuestos, reducindolos o aplicando medidas compensatorias directas.El PNUMA defne la economa verde como aquella que resulta en una mejora del bienestar humano y la equidad social as como en una reduccin signifcativa de los riesgos medioambientales y la escasez ecolgica.de ahorrar y, con ello, ayudar a construir el marco que permita revisar el gasto pblico y encontrar la manera ms rentable de conseguir los objetivos distributivos. Tambin vale la pena mentar que la aceptacin poltica de una reforma de la poltica scal verde podra ser mayor si formara parte de una reforma scal ms amplia. Los impuestos medioambientales son una herramienta efectiva y, si estn diseados de forma apropiada, tambin eciente para la poltica medioambiental.6 Tambin pueden potenciar y generar nanciacin privada. Los estudios muestran que los instrumentos scales incrementan la inversin verde. Las impuestos sobre el carbono, por ejemplo, podran orientar las inversiones hacia tecnologas ms limpias e incentivar la eciencia energtica.Basndose en experiencias pasadas se pueden obtener centrando la atencin en el impacto de medidas scales sobre inversin verde: 1) cuanto mayor es el PIB de un pas, mayor la proporcin de inversin verde en relacin al PIB; 2) cuanto ms bajo es el tipo de inters, mayor la inversin verde; 3) un incremento en el precio del petrleo inuye de forma positiva en la inversin en energas renovables; 4) el establecimiento de precios sobre el carbono parece tener una implicacin importante en la inversin verde; 5) la presencia de tarifas de alimentacin (no necesariamente la intensidad de la tarifa en s) juega un papel importante en el incremento de la inversin verde; 6) un mandato para energas renovables, en particular biocombustibles, no parece tener un impacto importante en la inversin verde; y 7) el establecimiento de precios y medidas impositivas inuye claramente en la inversin en energas renovables.7Los impuestos medioambientales tambin han demostrado ser la herramienta ms efectiva a la hora de tratar las externalidades medioambientales. Los impuestos sobre el carbono, por ejemplo, pueden alejar las fuentes de generacin de energa del carbn y reducir la demanda de electricidad, combustibles para motor y para calefaccin.8 Adems, los impuestos medioambientales pueden equilibrar los costes y benecios si internalizan completamente todas las externalidades medioambientales, como la congestin del trco y los efectos negativos de las emisiones de gas con efecto invernadero. A pesar de que se utilizan ampliamente polticas scales para afrontar las externalidades, ms del 90% de las emisiones de gases con efecto invernadero siguen sin estar cubiertas mediante un establecimiento de precios formal.9En principio, la reestructuracin scal se utiliza en relacin con la optimizacin de ingresos estatales, el control del dcit presupuestario y la reduccin del ratio deuda/PIB. Varios pases estn explotando el dividendo scal generado de los impuestos medioambientales mediante su reciclado a n de reducir la distorsin de precio y la carga scal general, y afrontar los problemas sociales. Alemania, por ejemplo, utiliza ecoimpuestos para reducir los costes laborales. En otros casos los ingresos obtenidos de los impuestos medioambientales se utilizan para compensar a los hogares con bajos ingresos y mitigar el impacto social o apoyar tecnologas limpias (es decir, invertir en tecnologa verde). En Barbados, por ejemplo, los ingresos de los impuestos medioambientales se utilizan para apoyar a su poblacin ms desfavorecida, basndose en la conviccin de que un marco social debera incluir el medio ambiente. En general, la reestructuracin de los impuestos ha demostrado ser ms efectiva a la hora de reducir la carga scal general que la reduccin de la cantidad de impuestos.En todo el mundo el coste de subvencionar la energa es alto y supone una parte importante del PIB anual. Ya solo las subvenciones al petrleo, por ejemplo, llegaron a los 200.000 millones de dlares en 2011. Se estima que eliminando 500.000 millones de dlares de subvenciones en combustibles fsiles se podra incrementar la economa internacional un 0,3% aproximadamente. Adems de los posibles benecios scales, la eliminacin de subvenciones de combustibles fsiles en economas en desarrollo y emergentes podra reducir las emisiones de gases con efecto invernadero un 6% en el 2050 en Imagen 1. Recaudacin del impuesto medioambiental (% del PIB de los pases de la OCDE, 2010)4Source: Upton, S. (2012).Upton, S (2012) Perspectivas ambientales de la OCDE hacia 2050: las consecuencias de la inaccin.El PNUMA lanz su Iniciativa de la Economa Verde en 2008 y en la actualidad ayuda a ms de 20 pases en el mundo en su transicin hacia una economa verde.relacin a la situacin del modelo actual. De los 409.000 millones de dlares gastados en subvenciones al consumo de combustibles fsiles en el 2010 solo 35.000 millones de dlares, el 8%, alcanzaron el quinto en ingresos menores (el 20% ms bajo).13 Esto signica que las subvenciones a la energa parecen tener una eciencia tan pobre como apoyar los ingresos de grupos sociales desfavorecidos.Un buen ejemplo de una reforma exitosa de las subvenciones a la energa es Irn, un pas con subvenciones muy elevadas. Iniciada en 2011, el objetivo de la reforma de las subvenciones a la energa era aumentar los precios de la energa un 95% de los precios internacionales. Un elemento fundamental de la estrategia nacional de Irn para eliminar las subvenciones era educar al pblico en temas como los costes scales, el uso ineciente de la energa y los efectos distributivos limitados de las subvenciones. Adems se realizaron pagos compensatorios en metlico antes del incremento del precio, apoyados por unas amplias reformas del mercado nanciero, como la apertura de cuentas y nuevos cajeros automticos en zonas remotas. Tambin recibieron apoyo las empresas sensibles antes esta medida y de amplio consumo energtico. En general, aproximadamente un 50% de los 60.000 millones de dlares obtenidos por la reforma de las subvenciones en Irn se ha gastado en medidas compensatorias, y un 25% en sectores afectados.Desde un punto de vista internacional tambin se han utilizado las subvenciones para estimular la inversin en energa limpia. En 2010, las subvenciones anuales para la ampliacin de energas renovables a gran escala alcanzaron los 60.000 millones de dlares, de los cuales aproximadamente dos tercios fueron a electricidad y el resto a biocombustibles). India, por ejemplo, utiliza tarifas de alimentacin para promover los proyectos de energa elica y solar. Bajo los Generation-based Incentives (GBI) se han conseguido proyectos de energa solar con una depreciacin acelerada del 80%, mientras que en el caso de proyectos de energa elica solo los molinos instalados antes del 31 de marzo de 2012 cumplan los requisitos para el 80% de la depreciacin acelerada.14 No obstante, para que estas subvenciones sean efectivas tienen que presentar un claro objetivo y ser monotorizadas muy de cerca.Diversos pases tambin han canalizado sus ahorros a partir de la eliminacin de subvenciones para afrontar otros problemas sociales. Indonesia, por ejemplo, utiliz los ingresos de la eliminacin de las subvenciones para erradicar la pobreza a n de dar apoyo a poblaciones marginadas. Jordania utiliz los ahorros de la eliminacin de subvenciones a productos petrolferos (estimadas en un 7% de su PIB) en apoyar proyectos contra el desempleo y la pobreza, como el incremento de salarios en funcionarios y subvenciones en alimentos. La ayuda tambin se ampli a hogares de ingresos medios y bajos a travs de un sistema de transferencias.15Las reformas de las subvenciones suelen enfrentarse a una fuerte resistencia por parte de grupos de consumidores o lobbies que se benecian de dichas subvenciones. Otras restricciones, como la falta de cooperacin interministerial, desafan tambin el xito de las reformas de subvenciones. Una comunicacin efectiva con un amplio abanico de agentes interesados, as como asistencia tcnica, son cruciales a la hora de superar estas barreras. En particular, comunicar las lagunas de las subvenciones diseando un programa transparente que reoriente algunos de los ahorros presupuestarios hacia inversiones pblicas cruciales y desarrolle medidas para crear una red de seguridad bien orientada a proteger a los hogares ms vulnerables podra tambin facilitar el xito en las reformas de las subvenciones.Reforma Tributaria Ecolgica en AlemaniaLa Reforma Tributaria Ecolgica alemana se dise para orientar los impuestos del empleo hacia los sectores contaminantes o de alta necesidad energtica, con el objeto de reducir las emisiones de carbono y ahorrar energa, al tiempo de crear trabajo. En 1999, cuando se puso en marcha la reforma fscal, se inclua un incremento progresivo de los impuestos en hidrocarburos para combustibles, gas natural y gas lquido. La mayora de los ingresos obtenidos por los impuestos se transfrieron al plan pblico de pensiones para reducir los costes laborales, mientras que un pequeo porcentaje se utiliz para promover energas renovables y la efciencia energtica.10Segn el informe ecolgico de 200511 encargado por la Agencia Alemana del Medio Ambiente, el impuesto cre 250.000 puestos de trabajo en 2003, lo que increment el PIB un 0,5%, y condujo a una signifcante reduccin en las emisiones de CO2 en relacin a la situacin del modelo actual12 y a un cambio en el comportamiento como fruto del impuesto. La cuota de mercado de productos medioambientales y servicios relacionados aument y sus precios disminuyeron.Lecciones aprendidas de la reforma de poltica fscal1.Incremento en la transparencia de reformas fscales para obtener confanza2.Comunicar e implicar a los agentes interesados, incluyendo el sector privado; concienciar de los benefcios de las reformas fscales, de la falta de efciencia de las prcticas actuales (p.ej. subvenciones), y medidas para afrontar el efecto distributivo para superar la oposicin3.Reformas en otras medidas regulatorias complementarias en paralelo4.Introduccin gradual del incremento del precio y retirada progresiva de subvenciones5.Introduccin de programas sociales especfcos para mitigar los impactos negativos sobre la poblacin pobreEl Informe sobre Economa Verde, publicado por el PNUMA en 2008,presenta un programa econmico-social contundente para invertir el 2% del PIB mundial en hacer que 10 sectores centrales de la economa sean ms ecolgicos.Para informacin:UNEP/PNUMA DTIE/Economics and Trade Branch11-13, chemin des Anmones1219 Chtelaine / GinebraSuizaT: +41 (0)22 917 82 43F: +41 (0)22 917 80 76E: gei@unep.orgwww.unep.org/greeneconomy Copyright United Nations Environment Programme 2013Las reformas en poltica scal verde podran proporcionar mltiples benecios. En Barbados, por ejemplo, los impuestos medioambientales han contribuido a ofrecer calentadores de agua solares, y en Alemania han contribuido a reducir los costes laborales y por tanto a crear nuevos puestos de trabajo. Sin embargo, las reformas y medidas scales pueden tener implicaciones complejas en la esfera econmica y social. En particular, las reformas scales tienden a tener un impacto distributivo en grupos vulnerables (p.ej. hogares de bajos ingresos, pensionistas, hogares monoparentales...). Por lo tanto es necesario tener en cuenta los objetivos distributivos y sociales a la hora de formular y aplicar medidas scales, como las exenciones scales, tipos impositivos reducidos u otras medidas compensatorias que podran contribuir al fortalecimiento de redes de seguridad social, ya que no solo aumentan la aceptacin social y poltica de las reformas scales sino que podran contribuir tambin a una transicin igualitaria y justa hacia una economa verde. La clave de una poltica de reforma scal verde de xito es alcanzar el equilibrio entre los impactos distributivos y la eciencia en los costes, particularmente en la necesidad eventual de consolidacin scal.El PNUMA, en cooperacin con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ), organiz un taller tcnico sobre Las polticas scales hacia una economa verde inclusiva en octubre de 2012 en Ginebra.16 El taller reuni a representantes de ministerios de nanzas y medio ambiente para compartir y debatir sus experiencias y buenas prcticas a n de impulsar una economa verde a travs de reformas de poltica scal. El taller, que naliz con una debate interactivo entre los participantes, tambin foment una cooperacin ms fuerte entre los ministerios de nanzas y medio ambiente, e identic lagunas en los conocimientos para una investigacin futura.Con el n de realizar un seguimiento de este esfuerzo conjunto, el PNUMA, en asociacin con el FMI y GIZ, lanzarn una Red de Poltica Fiscal para la Economa Verde basada en web. El objetivo de esta red virtual es facilitar la comunicacin de conocimientos sobre reformas en polticas scales y apoyar la transicin de los pases hacia una economa verde ofreciendo recursos basado en web y una gua orientada a facilitar procesos de aprendizaje colectivos sobre las reformas en poltica scal medioambiental. Construyendo a partir de conocimientos existentes y resultados en investigaciones realizadas por organizaciones socio clave, el sitio web tambin ofrecer buenas prcticas y lecciones aprendidas en varias reas temticas (p.ej. estudios de caso de pases del PNUMA sobre poltica scal verde) de una manera sencilla para el usuario. El mbito de las reas temticas cubiertas por la red incluye la evaluacin de impacto de los impuestos medioambientales y las reformas en subvenciones sobre combustibles fsiles, los impuestos medioambientales y la creacin de empleo, la adjudicacin de contratos con criterios ecolgicos, procedimientos de edicin de informes y prcticas de impuestos medioambiental a nivel internacional.Notas1 Este escrito sobre normativas est basado en el documento de trabajo del PNUMA Driving a Green Economy Through Public Finance and Fiscal Policy Reform (http://www.unep.org/greeneconomy/Portals/88/documents/ger/GER_Working_Paper_Public_Finance.pdf) y los resultados del taller sobre polticas scales organizado conjuntamente por el PNUMA, FMI y GIZ en octubre de 2012. 2 Documento de debate: Environmental taxes in Australia - Experimental new statistics, 2000-2011, Australian bureau of statistics. Disponible en: www.abs.gov.au/ausstats/abs@.nsf/Products/17A6A5ACF1856FFFCA257AD2000E4E30?opendocument3 El precio del carbono se ja como un impuesto que empieza con 23 dlares australianos la tonelada y que se incrementa un 2,5% al ao. Pasado ese perodo, el mercado determina el precio. Para ms informacin, consulte: Gobierno australiano (2011), Securing a Clean Energy Future: The Australian Governments Climate Change Plan, CanPrint Communications Pty Ltd, Canberra. 4 Base de datos de OCDE/EEA sobre instrumentos para una poltica medioambiental; www.oecd.org/env/policies/database.5 Por ejemplo, en Nueva Zelanda, las reformas de las subvenciones agrcolas se introdujeron no con motivo de una preocupacin medioambiental, sino por una cuestin de insostenibilidad econmica de los programas de subvenciones que fue el catalizador del proceso de reforma. Para obtener ms informacin, consulte Vitalis, V. (2006), Subsidy Reform in the New Zealand Agriculture Sector, en Subsidy Reform and Sustainable Development: Economic, Environmental and Social Aspects, OCDE.6 Todava se necesita hacer mucho trabajo en el diseo y puesta en prctica de impuestos medioambientales efectivos: muchos pases an reciben subvenciones en lugar de gravar las energas provenientes de combustibles fsiles. Incluso aquellos que gravan de forma importante las energas, lo suelen hacer de formas no efectivas desde una perspectiva medioambiental (p.ej. gravando el uso de electricidad o los vehculos en lugar de las emisiones).7 Un estudio del FMI muestra que un incremento del 10% en el precio real del petrleo conduce a un incremento en la inversin en renovables del mismo porcentaje (Eyraud and Clements,(2012). Going Green. Finance & Development, IMF. Vol. 49, No. 2.)8 Actualmente ms de 33 pases llevan a cabo medidas de establecimiento de precios sobre el carbono.9 Mooij et al. (2012). A scal policy to mitigate climate change: A guide for policy makers, IMF.10Knigge, M. & Gorlach, B. (2005), Effects of Germanys Ecological Tax Reforms on the Environment, Employment and Technological Innovation, Ecologic.11Idem.12Debe sealarse que el uso de los ingresos por impuestos medioambientales para reducir los costes laborales puede aumentar la ocupacin, pero el efecto neto puede ser nulo ya que los correspondientes aumentos en los costes energticos para las empresas podran inuir negativamente sobre el empleo. 13Informe conjunto de AIE, OPEP, OCDE y el Banco Mundial sobre subvenciones a los combustibles fsiles y otras energas: Una actualizacin de los compromisos del G20 en Pittsburgh y Toronto, Banco Mundial, IEA, OCDE, OPEP. Disponible en: www.oecd.org/dataoecd/14/18/49006998.pdf14KPMG. (2012). Tax Incentives for Renewable Energy. 15Banco Mundial (201). Subsidies in the Energy Sector: An Overview.16Para ver ms detalles: http://www.unep.org/greeneconomy/WorkshopsConferences/FiscalPolicies/tabid/105008/language/en-US/Default.aspx