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Proyecto de tesis de grado donde se realiza un acercamiento al problema sobre la atención que recibe la población adulta mayor de Colombia, en un contexto de transición demográfica, en el periodo 2006 - 2012.
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POLÍTICAS PÚBLICAS ORIENTADAS A LA POBLACIÓN ADULTA MAYOR EN EL CONTEXTO DE TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA EN COLOMBIA, 2006
– 2012
NATALIA VÁSQUEZ PULGARÍN
Asignatura Seminario de Investigación
Docente
María Ochoa Sierra
Agosto21 de 2012
UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA Facultad de Derecho y Ciencias Políticas
Pregrado en Ciencia Política Medellín
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Glosario Tasa global de fecundidad (TGF): Número promedio de hijos nacidos de las
mujeres que, en una determinada sociedad o grupo, han completado suciclo
reproductivo
Tasa de fecundidad general (TFG): Número de nacimientos con vida por
cada 1.000 mujeres de edades comprendidas entre los 15 y los 49 años, en un
año dado
Fertilidad: Capacidad biológica de tener hijos Fecundidad: Realización efectiva de la fertilidad, es decir, la abundancia de la
reproducción biológica en cualquier especie biológica
Fertilidad de reemplazo o nivel de reemplazo poblacional: Es el número de
hijos que una mujer debe tener para que la población no decrezca (2,1 hijos).
Ese valor, quiere decir que una mujer debe tener dos hijos, uno que la
reemplace y otro que reemplace a su pareja, y el decimal supone que cada
cierta cantidad de mujeres, una tendrá un hijo más para compensar la
infecundidadde algunas mujeres
Grupos etarios: División por grupos de edades para simplificar un estudio, un
censo, etc., y determinar las características generales de dicho grupo. Los
rangos de edades los puede establecer el investigador de acuerdo a sus
necesidades, sin embargo, existen grupos determinados por algunas
características, como la primera infancia (etapa que comprende desde el
período de gestación hasta los 6 años), la juventud (de los 10 a los 24 años, y
comprende tres etapas (pubertad, adolescencia y juventud plena), la adultez
(de los 25 a los 60 años aproximadamente), y, adulto mayor(de 60 años en
adelante)
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Adulto mayor: Para el caso colombiano, la Ley 1251 de 2008 sobre la protección,
promoción y defensa de los derechos de los adultos mayores, entiende por adulto
mayor a las personas que cuentan con 60 años o más Envejecimiento poblacional: Crecimiento de la población adulta mayor frente
a los otros grupos etarios
Mortalidad (o tasa de mortalidad): Cantidad de personas que mueren en un
lugar y en un periodo de tiempo determinados en relación con el total de la
población
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Políticas Públicas orientadas a la población adulta mayor en el contexto de transición demográfica en Colombia, 2006 – 2012
1. Planteamiento del problema
El tema de la transición demográfica (en adelante TD), y el envejecimiento
poblacional producto de ésta, ha llamado recientemente la atención de los
gobiernos y la sociedad civil por todas las implicaciones que tiene a nivel social,
político y económico. Se trata de un fenómeno más o menos reciente, pues
empieza a visibilizase desde 1982 con la Primera Asamblea Mundial sobre el
Envejecimiento, y en la actualidad, aqueja en mayor medida las sociedades
occidentales con alto nivel de desarrollo, de manera tal que en algunos lugares
ya se habla de poblaciones envejecidas.
El concepto de TD entonces, se refiere a aquellas transformaciones
demográficas importantes que han tenido lugar en la historia, ubicando grandes
cambios, o fluctuaciones a partir del siglo XVIII europeo, referente a las tasas
de fecundidad y mortalidad. Las condiciones sanitarias de la época, las
epidemias y enfermedades, sumado a la ausencia de las madres quienes
debían laborar por extensas jornadas, cobraron gran cantidad de vidas,
haciendo “necesario” que las mujeres tuvieran más hijos con el fin de que la
población no se viera reducida en tamaño (Lesthaeghe, 2010 y van de Kaa,
2002).
En el siglo XX hay dos fenómenos importantes a teneren cuenta, el primero
ocurrido entre la década de 1930 y los años posteriores a la segunda guerra
mundial, caracterizado por un aumento sin precedentes de la población en los
países en vías de desarrollo, que también ha sido denominado “explosión
demográfica” o “baby boom” (Ver Flórez 2002 y Grajales y Cardona, 2005:
210), además de unas elevadas tasas de mortalidad que obedecían a factores
como la guerra, y los escasos recursos y avances disponibles en el área de la
salud, lo que dejaba una base social constituida en buena medida por
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población joven. El otro fenómeno es lo que algunos autores denominan la
“segunda” transición demográfica (STD) (Lesthaeghe, 2010 y van de Kaa,
2002), caracterizada por la reducción en las tasas de fecundidad, acompañado
de la reducción en las tasas de mortalidad, y, por lo tanto, de un incremento en
la esperanza de vida. En otras palabras, se ha reducido el número de hijos por
mujer, mientras que la población existente es cada vez más longeva debido a
múltiples factores, evidenciados sobretodo en los países con niveles más altos
de desarrollo. Es precisamente a la luz de este fenómeno de la TD que se
analizará el problema del incremento de la población adulta mayor en
Colombia, sus implicaciones, sobre todo a nivel político y económico, y la
creación e implementación efectiva de políticas públicas y programas dirigidos
a dicha población.
Con base en lo anterior, se examinará las falencias en las políticas enfocadas a
la población de edad en Colombia, en relación con la tasa demográfica, esto
es, el incremento de la población de 60 años o más frente a los otros grupos
etarios; cobertura y calidad en la prestación de servicios a adultos mayores,
identificando tres asuntos que considero de mayor importancia que son la
atención en salud, las políticas públicas dirigidas a la población adulta mayor y
el sistema pensional, enfocándome sobre todo en las dos últimas, ya que la
primera se acoge más al área de salud pública. No por ello se dejará de mirar
las acciones del gobierno frente a éstas.
Aunque el período de estudio será el comprendido entre 2006 y 2012, con la
intención de resaltar la inclusión de la Política Nacional de Envejecimiento y
Vejez, enmarcada en el Plan Nacional de Desarrollo Estado Comunitario:
desarrollo para todos (DNP, 2007), se tomará el año de 1993 como referencia
por diversas razones, entre ellas: el proceso de transición demográfica en
América Latina y Colombia es tardío con respecto al de Europa que comienza a
evidenciarse a principios del siglo XX; el censo nacional de 1993 permite
establecer relaciones y cambios respecto a un censo más reciente, y por
último, la transición ha sido lenta y desequilibrada, por lo tanto, un mayor lapso
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de tiempo permitirá ver los cambios sustanciales en la composición y transición
demográfica en Colombia.
Así mismo, se observarán los casos para Colombia donde ha habido avances
significativos (Bogotá, Valle del Cauca, Caldas, Antioquia, San Andrés y
Risaralda) en cuanto a TD, pues si bien las políticas deben ir dirigidas a toda la
poblaciónadulta mayor del país, el fenómeno de la transición es transversal al
análisis que se hará.
Por otra parte, se entenderá como política pública aquellas acciones del
gobierno que buscan cómo dar respuestas a las diversas demandas de la
sociedad, de acuerdo a la voluntad política de los gobernantes, y la presión que
ejercen ciertos grupos para que sus problemáticas sean incluidas. Por lo tanto,
se abordará el tema de política pública, puesto que los elementos que se
desean resaltar son el envejecimiento poblacional y las medidas del gobierno
frente a ello, que incluyen la política nacional y otras disposiciones tanto a nivel
nacional como departamental. Por lo tanto, se ubicará en un ciclo de Política
Pública que comprende tanto el diseño e implementación, dando cuenta de qué
se ha planteado hasta el momento en la materia y qué programas hay en
curso, en el marco de la política nacional de envejecimiento y vejez, y otras
políticas que se hayan implementado a nivel departamental y/o local, y en
últimas, la visibilización que se le ha dado a esta problemática por el ente
gubernamental.
En otras palabras, la pregunta que se desea resolver con el presente trabajo se
refiere a ¿Cuál es el estado de las Políticas Públicasdel gobierno colombiano destinadas al adulto mayor en un contexto de transición demográfica y crecimiento constante de dicha población en el período 2006-2012?
Surgen también otras preguntas derivadas de la anterior, referentes a cómo se
lleva el tema de la transición demográfica a la agenda pública en Colombia,
teniendo en cuenta la poca representación política con que cuenta este
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colectivo en el congreso de la república y si las medidas para la solución del
problema irán siempre en detrimento de la población laboralmente activa, que
cada vez cuenta con menos garantías por parte del gobierno para asegurar una
vejez digna.
Se ha dicho pues que las tendencias actuales de la transición demográfica son
más visibles en los países con un mayor grado de desarrollo, y para el caso
europeo, y específicamente el español, “la población de mayor edad
experimentará un crecimiento mucho más rápido que en el resto de países
europeos de acuerdo a la tendencia observada desde el año 2000, y se prevé
que para 2050 España será el país con la población más envejecida, con una
edad media de 55 años” (Zaidi, 2008). En ese contexto, se realizó en España la
Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento (2002). Hasta esa fecha
se estimaba un total de 629 millones de personas de 60 años o más, y la
proyección a 2050 es de casi 2.000 millones (ONU, 2002). Como puede verse,
el proceso en Europa es generalizado, aunque no por ello homogéneo, basta
mirar el ejemplo de España como caso extremo.
Para América Latina, también aplica lo que se acaba de mencionar, pues se
habla de poblaciones relativamente envejecidas y de poblaciones jóvenes. No
obstante, se encuentra un caso particular que hace pensar que no hay una
relación directa entre desarrollo y transición demográfica, que es el caso de
Cuba, el cual, hoy por hoy es el país más envejecido de América Latina, y del
que no se podría decir precisamente que es el más desarrollado de la región.
Jorge Bravo (2000) lo explica de la siguiente manera:
La heterogeneidad intra-regional de este proceso se expresa en que existen varios
países que tienen, y seguirán teniendo por muchos años más, estructuras etarias
bastante jóvenes (p.ej., Nicaragua, Honduras, Bolivia), con p1 por debajo del 6%.
Un número importante de países está en las etapas intermedias, incluyendo los
dos más poblados de la región, Brasil y México (p entre 6.5% y 8.5%), mientras
que algunos están ya relativamente envejecidos, como Uruguay, Argentina y
1 P es la proporción de los mayores de 59 años en la población total
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algunos países del Caribe, con p sobre el 13%. Países como Chile, Costa Rica y
Panamá están un poco menos envejecidos que este último grupo (p entre 7.5% y
10.5%), ya que tienen niveles reducidos de mortalidad pero una fecundidad no tan
baja todavía. Cuba es un caso especial, del país de menor fecundidad de la región
desde los años setenta y que se transformará en el país más envejecido de la
región en poco más de una década.
En Colombia por su parte, el gobierno, a partir del segundo período en la
presidencia de Álvaro Uribe Vélez, ha sido consciente de esta problemática y la
incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 (DNP, 2007: 148), de
donde surge la Política Nacional de Envejecimiento y Vejez con proyección a
2019.
De acuerdo al estudio realizado por Isabel C. Grajales y Doris Cardona A.
(2005), el país se clasificó en un nivel bajo de fecundidad, encontrando que el
promedio de hijos por mujer era de 2,4. En cuanto a la transición demográfica,
el Ministerio de Salud concluyó en 1994 que se encontraba en una fase
intermedia del proceso, con niveles de natalidad, mortalidad y crecimiento
similares a los alcanzados por el conjunto de países suramericanos y asiáticos
y muy por debajo de los registrados en África. En 2005, el Centro
Latinoamericano de Demografía (Celade) clasificó a Colombia en plena
transición, dado el nivel moderado de la natalidad y la mortalidad, lo que
determina un crecimiento natural moderado, cercano al 2% (entre 1,7 y 2,5%).
Sin embargo, como lo expresan las mismas autoras, esta transición es sólo el
reflejo de los avances que se presentan en unos cuantos departamentos
(Bogotá, Valle del Cauca, Caldas, Antioquia, San Andrés y Risaralda), ya que
la mayoría ha evolucionado de manera incipiente en el tema, o incluso están
rezagados, con niveles muy superiores al de referencia, tal como es el caso de
Arauca, que lo duplica al tener un promedio de 4 hijos por mujer.
Como se observa, el problema va adquiriendo mayores proporciones con el
tiempo; además esta caracterización que se acaba de presentar desde el lado
de las cifras, lo único que muestra es una relación del crecimiento de la
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población adulta mayor -en un lapso de tiempo relativamente corto- respecto de
los otros grupos etarios; una reducción en las tasas de fecundidad, y el
aumento en la esperanza de vida en la población en general.
Por otro lado, está la parte cualitativa del asunto, donde cabe analizar los
hechos concretos, las medidas que se han tomado como correctivos a este
problema, muy vinculados con el sistema pensional y los resultados en el
presente y la proyección a futuro, por lo menos para el caso colombiano que es
el que nos atañe.
Como el problema implica a futuro el decrecimiento de los otros grupos etarios
por los bajos niveles de fecundidad, la fuerza laboral podría verse reducida en
determinado momento, y los sistemas pensionales que funcionan de manera
que la población productiva sostiene a los pensionistas, se ven gravemente
afectados, pues la población mayor no sólo es más grande, sino que su
expectativa de vida ha aumentado considerablemente (Zaidi 2008), lo que lleva
a reformas, como en el caso de Francia a finales de 2010, y recomendaciones
como las de la Segunda Asamblea Mundial sobre Envejecimiento que van en la
vía de aumentar la edad pensional, permitir la jubilación opcional frente a la
obligatoria (Ver:Gil Calvo, 2004), impulsar una mayor inclusión de las mujeres
en el campo laboral, así como de los discapacitados, e incentivar además a los
trabajadores a no retirarse a la edad de jubilación, sino permanecer activos
laboralmente hasta que así lo disponga el trabajador.
Es indiscutible el hecho de que en Colombia las personas adscritas al régimen
subsidiado superan con mucho a las que aportan a los fondos de pensiones,
debido a los altos índices de desempleo e informalidad, agravando todavía más
la situación. Esto es importante porque nos deja ver todas las implicaciones
que tiene el problema de la TD en el contexto colombiano, y en general de los
países emergentes, o en vías de desarrollo, con altas tasas de desempleo,
informalidad y falencias en las políticas sociales. Si bien es cierto que muchos
países europeos tienen altos índices de desarrollo, no han podido aún
encontrar las respuestas indicadas para dar solución a las demandas de una
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población adulta en constante crecimiento, y, de acuerdo a este antecedente, el
trabajo será mayor para los países latinoamericanos.
Sin embargo, el presente trabajo no pretende dar solución a la problemática
que se dibuja acerca del envejecimiento poblacional en Colombia, pero sí es
claro que se deben fomentar acciones a futuro que no vayan en detrimento ni
de la población laboralmente activa, ni de los pensionados, y mucho menos de
las personas de edad que no cuentan con una pensión o algún recurso
económico y son totalmente dependientes, así como se deberá encontrar un
equilibrio, ya sea mediante reformas como la reasignación de partidas
presupuestarias destinadas a los diversos colectivos, o la creación de
programas sociales e incluso, una fuerte intervención del sector privado.
Se espera entonces que este trabajo contribuya en primer lugar a la producción
académica sobre el tema, y pueda servir como referencia a trabajos
posteriores, teniendo en cuenta que el fenómeno que se estudia se encuentra
en una etapa ‘temprana’ de desarrollo, y las proyecciones advierten cambios
aún más drásticos en la relación de la población mayor respecto a los otros
grupos etarios en el país.
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2. Objetivos 2.1 General. Analizar el estado y evolución de las políticas públicas
orientadas a la atención del adulto mayor en los departamentos de Colombia
donde se presenta un avance en términos de transición demográfica en el
período 2006-2012
2.2 Específicos.
• Realizar un balance de la situación del adulto mayor en los
departamentos señalados con avances en TD, identificando qué proporción
de esta población vive en condiciones de pobreza e indigencia, qué
proporción recibe ingresos por pensión, y otros indicadores, tanto
cuantitativos, como cualitativos, que permitan hacer un análisis de su
situación, teniendo en cuenta su vulnerabilidad frente a otros grupos
poblacionales
• Identificar programas y recursos destinados a la población adulta mayor
de los departamentos que presentan avances en cuanto a TD
• Establecer relaciones entre las demandas de la población adulta mayor y
las respuestas institucionales ante sus necesidades y problemáticas. ¿Se
corresponden?
• Analizar la capacidad de respuesta del gobierno ante las problemáticas y
necesidades de la población adulta mayor de los departamentos con
avances en TD
• Describir el proceso de transición demográfica en Colombia y sus
consecuencias en términos de desarrollo socio-económico
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3. Estado del arte
El tema de la transición demográfica (TD) ha sido ampliamente trabajado en
algunos países europeos, donde sobresale España, ya que su población
presenta los índices más altos de envejecimiento de toda Europa. Sin
embargo, la producción académica e institucional sobre este tema en Colombia
es escasa, y hasta el momento se pueden ubicar tan sólo unos cuantos textos.
En primer lugar, menciono el texto de Isabel Grajales y Doris Cardona (2010),
ya que aborda a grandes rasgos la situación del país en términos de TD. Las
autoras realizan un balance por departamentos, comparando por así decirlo, el
“estado” de transición (sea avanzado, intermedio o rezagado) con el nivel de
desarrollo alcanzado por estos.
Los resultados obtenidos por estas autoras son importantes en la realización
del presente estudio, pues nos sitúan directamente en los territorios donde se
evidencia el fenómeno de TD, y aunque se piense que esos valores se pueden
haber visto modificados a la fecha, lo que se ha podido concluir de las diversas
lecturas sobre TD es que estos cambios no ocurren en un lapso tan corto de
tiempo, no por lo menos para pensar que los resultados de Isabel Grajales y
Doris Cardona, sobrela segunda transición demográfica y el nivel de desarrollo
de los departamentos de Colombia ya no tengan vigencia.
Por otro lado, el estudio de las autoras trabaja sobre conceptos que considero
relevantes para la investigación, tales como transición demográfica y
desarrollo, fecundidad y mortalidad, aunque no se encuentra un análisis similar
sobre otros conceptos clave para mi objetivo, como política pública, y en
general, un análisis de las implicaciones que pueda tener la transición
demográfica en el país, ya que se enfoca más en sus causas.
El estudio de Grajales y Cardona, por lo tanto, aporta datos relevantes sobre
TD en el país, y herramientas metodológicas para verificar sus resultados. Sin
embargo, se aleja de los propósitos de éste en que limita su estudio a la
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identificación de los departamentos que presentan TD y los que no en relación
con sus niveles de desarrollo, lo que constituye su objetivo.
Un estudio similar al de Grajales y Cardona se encuentra en Silva y González
(2007), quienes realizan una revisión teórica y empírica de los principales
factores que han influido en la composición y transición demográfica en
Colombia. A diferencia del estudio de las primeras, Silva y González hablan de
los múltiples factores que influyen en la TD, sin limitarla al desarrollo alcanzado
por los diversos departamentos del país. Sin embargo, dado que no se
realizará un análisis en profundidad de las causas de la transición en Colombia,
tan sólo se tomarán algunos datos relevantes que aportan las autoras.
Teniendo como antecedente el fenómeno de la TD, y luego de evidenciar un
incremento de la población adulta mayor en el país, interesa conocer la
situación general que afrontan estas personas en cuanto a calidad de vida,
vivienda, ingresos, alimentación, dependencia, entre otros, para posteriormente
contrastar su situación con las políticas públicas que ha implementado el
gobierno en este sentido. Para conocer entonces la situación del adulto mayor
en Colombia, abordaré el Diagnóstico de los adultos mayores de Colombia
realizado por Victoria E. Arango, e Isabel C. Ruiz (2009) a través de la
Fundación Saldarriaga Concha de Bogotá y el balance que presenta la
Consejería Presidencial para la Política Social sobre el envejecimiento y su
atención en Colombia (2001).
En el primero se encuentra esbozada a grandes rasgos la situación de la
población adulta mayor en cuanto a calidad de vida y mortalidad. Las autoras
abordan también el tema de la seguridad social, la vejez desde la perspectiva
de género, la pobreza, la salud en general, entre otros, aportando información
fundamental a mi objeto de estudio, pues relaciona todas estas cuestiones con
la preocupación acerca de una población de edad en aumento.
Por su parte, el balance de la Consejería Presidencial para la Política Social es
construido de manera interdisciplinar a través de diversas entidades
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gubernamentales, autónomas y de cooperación, con el fin de presentar la
evolución de las acciones adelantadas por el Estado para atender las personas
de la tercera edad y su condición actual, además de plantear los retos del país
en este tema, como apoyo en la construcción de los lineamientos de política a
seguir por el Estado Colombiano. Este balance por lo tanto, realiza un gran
aporte a mi trabajo porque plantea uno de los ejes de esta investigación que se
refiere a las acciones y retos del gobierno ante la situación que se esboza
como problemática.Se acerca aún más al vincular la temática desde el punto
de vista de la TD.
Sin embargo, a diferencia de mi investigación, este profundiza en las bases
para la construcción de nuevas políticas, lo cual resulta en una serie de
recomendaciones al gobierno y la sociedad en general que implican cambios
culturales como el fortalecimiento de las relaciones inter-generacionales y la
cooperación de la familia en pro de la participación activa del adulto mayor en
su entorno.
Alberto Viveros (2001) realiza un trabajo aún más amplio al considerar el
envejecimiento y la vejez en América Latina y el Caribe, tomando diversos
factores como la TD en la región y las recomendaciones que se dan en el seno
del Plan de Viena sobre el Envejecimiento. De igual manera hace una revisión
de cómo se han enfocado las políticas públicas, y la necesidad de nuevas
reformas que “incluyan un cuerpo de políticas, planes y programas que
permitan “corregir” los desequilibrios sociales que el propio modelo tiende a
generar y así atender la demanda social existente, particularmente la de grupos
como los de las personas adultas mayores” (Viveros, 2001: 20). De allí puede
concluirse que el autor asume que las políticas, planes y programas existentes
en esta y otras materias no están estructurados alrededor de un objetivo, sino
que se encuentran difuminadas y con una presencia política débil o nula
respecto a normativas legales a favor de la población de edad.
Con esta búsqueda se pretende entonces interpretar el tratamiento que desde
la política se da a la vejez, no como un problema en sí mismo, pues alcanzar
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esa etapa de la vida lejos de ser un problema habla de sociedades avanzadas.
Lo que constituye un problema real es el crecimiento de esa población frente a
otros grupos etarios que tienen más participación política, económica, y en
otros aspectos fundamentales en las sociedades actuales.
4. Marco conceptual
Para el estudio que se realizará, se han tomado en cuenta algunos conceptos
clave que ayudarán tanto a comprender el fenómeno que se analizará, como la
lógica en que se relacionan entre sí para brindar una explicación coherente de
algo que al parecer no es muy evidente: la importancia que tiene el incremento
de la población adulta mayor sobre las dinámicas en que se percibe el
desarrollo en términos generales, y los posibles cambios que se generen en
dicha percepción; y, por otro lado, el tratamiento que le da el gobierno nacional
al problema de la transición demográfica, traducido en políticas públicas y
programas tendientes a mitigar las necesidades de la población adulta mayor.
Por lo tanto, los conceptos en que se enmarca el presente estudio, son:
transición demográfica, envejecimiento poblacional, políticas públicas y
desarrollo.
El concepto de transición demográfica se refiere a los cambios demográficos
importantes que han tenido lugar en la historia. De acuerdo a la teoría de la
transición demográfica,
“(…) Se estaba produciendo una transición entre un régimendemográfico antiguo y otro
moderno. El antiguo se caracterizaba por una mortalidad que seguía (…) niveles
ordinarios muy elevados en todas las edades pero, sobre todo, en las neonatales e
infantiles, salpicada de frecuentes crisis en forma de guerras, hambres y epidemias.
En tales condiciones, el mantenimiento de la población sólo era posible por medio de
una natalidad tanto o más elevada. Dicho régimen demográfico se habría visto alterado
profundamente por el desarrollo económico inducido por la revolución industrial. Las
mejoras en la alimentación, el vestido, la vivienda o las condiciones higiénicas habían
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provocado la reducción lenta pero inexorable de la mortalidad, iniciando un periodo
transicional de rápido crecimiento, habida cuenta de las aún elevadas tasas de
natalidad. Según esta teoría, la transición culminaría, poco a poco, cuando los
individuos acabasen de adaptar su fecundidad a las nuevas condiciones. El último
estadio se caracterizará, por tanto, por un nuevo equilibrio entre la mortalidad y la
fecundidad que volverá a producir una población estable, poniendo fin a la fase de gran
crecimiento. Pero a diferencia del equilibrio pre-transicional, esta vez ambos
indicadores se situarán en valores bajos.” (Pérez Díaz, 2002: 46)
Ron Lesthaeghe (2010) y Dirk J. van de Kaa (2002), proponen el término de
Segunda Transición Demográfica (STD) en 1986 para referirse a los cambios
que empezaron a ocurrir en Europa desde principios del siglo XX, que no
implicaban la incidencia de los factores ya mencionados (guerras, hambrunas,
epidemias, etc.) en la composición demográfica, sino que se trataba de un
cambio en el sistema de valores, de una decisión personal en cuanto a la
concepción, que no estaba influenciada por terceros como la iglesia o el Estado
(ver también MacInnes y Pérez Díaz, 2008 y Pérez Díaz, 2002).
Para explicarlo en términos de Lesthaeghe (2010: 4), utilizaré el cuadro
comparativo propuesto por él, debido a la gran claridad que ofrece sobre las
ideas de primera y segunda transición demográfica.
PrimeraTransiciónDemográfica (PTD) SegundaTransiciónDemográfica (STD) A. Matrimonio - Aumento de la proporción de matrimonios; disminución de la edad en el primer matrimonio - Cohabitación baja o reducida - Pocos divorcios - Alta incidencia de nuevos matrimonios luego del primero
- Descenso en la proporción de matrimonios;aumento de la edad al primer matrimonio - Aumento de la cohabitación (pre- y post-marital) - Aumento de divorcios;matrimonios menos duraderos - Descensode matrimonios luego del divorcio y/o viudez
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B. Fecundidad - Descenso en la fecundidad marital en edades avanzadas, por lo que la edad promedio en la primera paternidad es reducida - Anticonceptivos ineficaces - Disminución de la fecundidad ilegítima - Casos reducidos de matrimonios con cero hijos
- Nuevo descenso de la fecundidad a través de la postergación, por lo que se da un aumento de la edad promedio en la primera paternidad;descenso estructural en la fecundidad de reemplazo - Anticonceptivos eficaces (excepto en determinados grupos sociales) - Aumento de la fecundidad extra-marital;paternidad durante la cohabitación - Incremento de uniones con cero hijos
C. AntecedentesSociales - Preocupación por las necesidades materiales básicas: ingresos, condiciones de trabajo, vivienda, salud, estudio, seguridad social. Solidaridad como valor principal - Aumento de afiliaciones a las redes orientadas a la política, a la ciudadanía y a la comunidad. Fortalecimiento de la cohesión social - Fuerte regulación normativa por parte del Estado y la iglesia. Primera ola de secularización - Funciones de género segregadas, políticas familistas, “aburguesamiento”, promoción del modelo de familia donde el padre sostiene al resto de los miembros que la conforman - Transiciones del curso de la vida ordenadas, matrimonio prudente y dominio de un único modelo de familia
- Aumento de las necesidades de "orden superior": autonomía individual, auto-realización, valores expresivos: trabajo y socialización, democracia de base, reconocimiento. Toleranciacomo valor principal. - Separación de las redes orientadas a la ciudadanía y a la comunidad, traslado del capital social a los tipos expresivos y afectivos. Debilitamiento de la cohesión social. - Retroceso del Estado, segunda ola de secularización, revolución sexual, rechazo a la autoridad - Aumento de la simetría en los roles de género, autonomía económica de las mujeres - Organización flexible del curso de la vida: múltiplesestilos de vida, futuro abierto
Texto original en inglés (traducción propia)
A lo anterior, van de Kaa (2002: 8) añade que “la mortalidad es la fuerza
impulsora en la primera transición demográfica” y, que “en la segunda
transición tanto la fecundidad como la mortalidad se ven fuertemente
influenciadas por los cambios normativos en las sociedades industriales
avanzadas”.
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De acuerdo a lo que exponen aquí estos autores, la transformación en estos
aspectos (matrimonio, fecundidad y circunstancias sociales) hacen parte de un
proceso histórico, pues un cambio en los valores y en la mentalidad no ocurre
en un lapso corto de tiempo, aun cuando sí se evidencia un aceleramiento en
las últimas décadas. En este sentido, cabe decir que el comportamiento que
toman la tasa de natalidad y la tasa de mortalidad de una región durante un
periodo determinado puede variar, de tal manera que se hace imposible hablar
de un modelo rígido de TD.
Pero el concepto de TD, como ya se ha mencionado, no implica tan sólo la
reducción de las tasas de fecundidad y mortalidad, sino que también supone
otros dos fenómenos que se derivan de ellos: el incremento de la expectativa
de vida al nacer y las migraciones. En cuanto al primero, habrá que insistir en
que la calidad de vida que ha proporcionado la industrialización, los desarrollos
en medicina, las condiciones de trabajo, el fin de las guerras en occidente,
entre otros, han proporcionado un entorno más amable para la conservación de
la vida.
El aumento de la expectativa de vida permite que, aunque la población no esté
creciendo a los ritmos que solía hace unas cuantas décadas, no haya una
reducción significativa, o simplemente no haya descenso de la población. En
cuanto a esto, menciona Pérez Díaz que no sólo importa el número de
personas que vienen al mundo, sino el tiempo que se quedan (2002: 60).
Por último, el fenómeno de las migraciones, que hace un tiempo no se tenía en
cuenta en los estudios demográficos (Lesthaeghe, 2010 y van de Kaa, 2002)
puede de alguna manera ser solución a la ausencia de mano de obra en los
países occidentales con poblaciones envejecidas. No obstante, este factor
influye en la reducción de la población de los países de origen de esos
migrantes.
Hasta aquí tenemos entonces un resumen de los cuatro factores que influyen
en la transición demográfica, y las características que han ido adquiriendo con
19
el tiempo, pero, por otro lado, y sólo para nombrarlas, mencionaré las críticas al
término de segunda transición demográfica. En primer lugar, hay quienes
argumentan que la STD sería tan sólo la continuación de una única transición,
o bien ésta sería una ‘segunda característica’ de la PTD (Cliquet, 1992 y
Coleman, 2003, respectivamente, citados por Lesthaeghe, 2010: 2). Otros
comentarios van en la vía de que enfatiza en el vínculo entre la transformación
en las relaciones familiares (especialmente la cohabitación) y la prevalencia de
fertilidad inferior a la de reemplazo.
Añadiría a estas críticas el hecho de que sus proponentes siempre ligan el
fenómeno de STD al progreso de occidente, y más recientemente de los países
en vías de desarrollo o emergentes, cosa que no necesariamente se aplica a
todos los casos, pues como se ha mencionado, Cuba es actualmente el país
más envejecido de América Latina (Jorge Bravo, 2000).
Para finalizar, luego de tener claridad sobre el concepto de transición
demográfica y su aplicación en diversos momentos históricos, para este estudio
me referiré a un sólo fenómeno, sumándome a la crítica de Cliquet, y obviar la
distinción que hacen Lesthaeghe y van de Kaa entre PTD y STD, ya que si bien
sus aportes son valiosos y pertinentes, el fenómeno es el mismo aplicado en
contextos diferentes y, por lo tanto, lo que se destacará de éste son sus
manifestaciones en Colombia, donde se han observado las tendencias
inherentes a la transición, e incluso, se prevé tasas aún más reducidas tanto de
fecundidad como de mortalidad, acentuando más la problemática.
El envejecimiento poblacional está directamente relacionado con la TD, pues
es consecuencia de ésta, aunque no necesariamente la transición implica
envejecimiento poblacional. Sin embargo, una transición sostenida, donde
cada vez haya menos nacimientos y menos muertes, dará siempre como
resultado el aumento de la población mayor en relación con los otros grupos
etarios. A esto llaman envejecimiento poblacional autores como Zaidi (2008) y
Pérez Díaz (2002).
20
De igual manera, la ONU, en el marco de la Segunda Asamblea Mundial sobre
el Envejecimiento (2002) da unas proyecciones sobre este fenómeno a nivel
mundial:
• Para 2050, por primera vez en la historia de la humanidad, la cantidad
de personas de edad en el mundo superará a la cantidad de jóvenes
• La tendencia al envejecimiento de la población es irreversible, y es
improbable que los jóvenes vuelvan a representar altos porcentajes
• La población de ancianos del mundo está creciendo un 2% anual, a un
ritmo considerablemente más alto que el resto de la población. Se prevé
que la población de ancianos seguirá creciendo con más rapidez que
cualquier otro grupo, por lo menos durante los próximos 25 años
De momento, es arriesgado decir que el país está en una fase de
envejecimiento poblacional, por lo que habrá que mirar más a fondo la tasa de
crecimiento de la población adulta mayor, respecto del crecimiento de los otros
grupos etarios. Para Zaidi,
“el envejecimiento de la población podría considerarse un peligro o podría ofrecer
nuevas oportunidades para la sociedad, dependiendo de cómo estemos preparados
para ello. Es un reto para el que debe prepararse la sociedad y si se prepara bien y
con antelación, esto realmente podría suponer una oportunidad para desarrollar todavía
más rápidamente y con mayor extensión la cohesión social entre generaciones. Pero
también podría suponer un riesgo si no tomamos en consideración todos los desafíos
que requiere el fenómeno del envejecimiento de la población” (2008: 1).
De acuerdo a lo anterior, la lectura que puede hacerse tanto de la TD como del
envejecimiento poblacional, es que suponen riesgos a los sistemas de gobierno
que, en su mayoría, si no en su totalidad, no cuentan con las herramientas para
enfrentar los retos que se derivan de un mayor crecimiento de la población de
edad. Entre esos retos están:
• En la economía, el envejecimiento de la población afectará el
crecimiento económico, al ahorro, las inversiones y el consumo, los
mercados laborales, las pensiones, los impuestos y la transferencia de
21
capital y propiedades, así como a la asistencia prestada por una
generación a otra.
• El envejecimiento de la población seguirá afectando a la salud y la
atención médica, la composición y organización de la familia, la vivienda
y las migraciones.
• En el plano político, el envejecimiento de la población despierta interés
en los países desarrollados puesto que incide en el voto y la
representación. Habitualmente, las personas de edad leen, ven los
noticieros, se informan sobre los temas de actualidad y votan en
porcentajes más altos que cualquier otro grupo de edad. (ONU, 2002)
En este sentido, cobran importancia las políticas públicas, ya que si bien son
focalizadas y no están diseñadas para resolver cuestiones estructurales, por lo
menos mitigan las problemáticas sociales.
Autores como B. Guy Peters (1999), definen la política pública como la suma
de las actividades del gobierno, sea que actúe directamente o a través de
agentes, ya que tiene influencia en la vida de los ciudadanos. Sin embargo,
esta definición es muy amplia por cuanto no especifica en el tipo de actividades
gubernamentales, y además, no habla de los mecanismos que generan dichas
acciones o respuestas por parte del gobierno.
Aguilar Villanueva por su parte, indica que: “Una política pública es: a)
unconjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones, estructuradas en modo
intencional y causal, que se orientan a realizar objetivos considerados de valor
para la sociedad o a resolver problemas cuya solución es considerada de
interés o beneficio público; b) acciones cuya intencionalidad y causalidad han
sido definidas por la interlocución que ha tenido lugar entre el gobierno y los
sectores de la ciudadanía; c) acciones que han sido decididas por autoridades
públicas legítimas; d) acciones que son ejecutadas por actores
gubernamentales o por éstos en asociación con actores sociales (económicos,
civiles), y e) que dan origen o forman un patrón de comportamiento del
gobierno y la sociedad” (Villanueva, 2009: 14)
22
Esta definición también es problemática en el sentido que le da mayor
importancia a cuestiones que no siempre se ven reflejadas en el proceso real.
Por ejemplo, las políticas no siempre obedecen a una interlocución entre
gobierno y ciudadanía, sino simplemente a la voluntad política de quienes
tienen autoridad para tomar decisiones vinculantes. Por otro lado, entra el
debate acerca de lo público: ¿quién define qué es del interés público y qué no?
y ¿cuántas personas deben verse afectadas por una problemática para que
sea considerada de interés público?
La misma crítica se podría aplicar a Carlos Salazar Vargas en su texto acerca
de las políticas públicas, ya que las define como "el conjunto de sucesivas
respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente como
problemáticas" (1995: 30)
Tomando entonces algunos elementos de estos autores y otros como André-
Noel Roth (2002), se entenderá por política pública aquellas acciones del
gobierno que buscan cómo dar respuestas a las diversas demandas
manifiestas de la sociedad, de acuerdo a la voluntad política de los
gobernantes, y a la presión que ejercen ciertos grupos para que sus
problemáticas sean incluidas en la agenda del gobierno.
Lo anterior implica que no necesariamente debe haber una amplia discusión
alrededor de un tema que genere opinión pública para que se traduzca
finalmente en política pública.
Otro concepto que será de gran ayuda en la comprensión del problema y que
utilizaré constantemente a lo largo del presente trabajo es el de desarrollo.
Considero pertinente la definición de Juan Carlos Restrepo (2004), quien
retoma a Arturo Escobar (1986) para decir que el desarrollo es el conjunto de
prácticas y estrategias originadas en el discurso de la segunda posguerra sobre
el Tercer Mundo, incluyendo los procesos a través de los cuales se pusieron en
funcionamiento dichas prácticas, con el objetivo de crear una diferencia, donde
el patrón a seguir era occidente -Estados Unidos específicamente-. Esta
23
perspectiva se impuso de tal manera que los mismos países excluidos de la
categoría de desarrollados, se tomaban a sí mismos como sub-desarrollados o
Tercer mundistas, y el desarrollo se convirtió en la meta a alcanzar.
A partir de entonces, el desarrollo se ha abordado desde múltiples perspectivas
o modelos. Para abordar el concepto de desarrollo, tomaré el texto de Norbis
Mujica y Sorayda Rincón (2006) quienes presentan una amplia caracterización
de los modelos o teorías de desarrollo que han tenido mayor relevancia en
occidente, desde uno netamente economicista, que reduce el desarrollo a
crecimiento económico, en términos del PIB o PNB, hasta otras más abiertas
que toman valores post-materialistas como indicadores de desarrollo de una
sociedad.
Entre estos se ubican: el modelo de desarrollo humano propuesto en 1990 por
el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, que busca ampliar la gama
de opciones de las personas, brindándoles mayores oportunidades de
educación, atención médica, seguridad alimentaria, empleo e ingresos. Así
mismo, de esta teoría del desarrollo se desprenden otros conceptos
importantes en la construcción del presente trabajo como calidad de vida y
seguridad social. De otro lado, está el desarrollo como libertad propuesto por
Amartya Sen, quien argumenta que el proceso de desarrollo puede
considerarse como una ampliación de la libertad humana, sin dejar de lado
otros aspectos como el económico, el aumento de las rentas personales, la
industrialización, los avances tecnológicos y la modernización social, aunque
éstos no podrían considerarse fines en sí mismos (Mujica y Rincón, 2006)
El problema que tienen algunos modelos de desarrollo como el desarrollo
humano o el desarrollo como libertad, o incluso el desarrollo sustentable, es
que son orientados a situaciones deseables y, no a cómo se lo interpreta
realmente, que a mi punto de vista, sigue estando muy ligado al crecimiento
económico, dando lugar a lo que algunos autores han denominado crecimiento
sin distribución, o crecimiento sin desarrollo (Mujica y Rincón, 2006: 219)
24
Por lo tanto, se entenderá como desarrollo todos los procesos encaminados a
mejorar la calidad de vida de la población, tanto en términos económicos, como
de derechos, garantías y libertades; aquí la política pública es fundamental
como herramienta para subsanar las brechas existentes entre los diversos
colectivos de la sociedad. Esta perspectiva está muy relacionada con la de
desarrollo humano, ya que va más allá de la satisfacción de necesidades
puramente materiales.
Así mismo, debido al problema planteado inicialmente, el desarrollo se mirará
desde dos perspectivas. Por un lado, se examinará de qué manera ha influido
el desarrollo en la reducción de las tasas de fecundidad en el país, pues es
evidente que los departamentos que se han visto quizás un poco relegados de
las dinámicas propias del desarrollo cuentan con las tasas más altas de
fecundidad hoy en día, así como las áreas urbanas presentan niveles más
bajos de fecundidad que las áreas rurales. Por otro lado, para los
departamentos donde actualmente se observa avances en términos de TD, se
analizará los efectos de una población mayor en aumento frente a las
dinámicas del desarrollo orientadas al crecimiento.
En otras palabras, el desarrollo tradicionalmente se ha visto en términos de
avance, de crecimiento: más ingresos, mejor calidad de vida, más avances
técnicos y tecnológicos, más comercio, expansión territorial, etc., y nunca se ha
considerado un decrecimiento en esos aspectos, pero, ¿qué sucederá cuando
la población de edad alcance una mayor proporción que el resto de la
población? Como lo plantea Naciones Unidas en su informe (ONU, 2002a),
habrá profundas repercusiones económicas, pues la población adulta mayor no
participa tanto del mercado, no demanda tantos bienes y servicios como lo
hace la población joven, por lo que podría haber una reorientación del mercado
hacia los sectores que proveen sus productos y servicios para esta población.
25
5. Diseño metodológico
Esta investigación se desarrolla a partir de un estudio de caso, aplicado en las
políticas públicas dirigidas a la población adulta mayor de seis departamentos
colombianos que presentan avances en TD, determinadas como la unidad de
análisis, en donde se examinará los diferentes aspectos de la temática
propuesta.
Con la estrategia metodológica de estudio de caso, se hace referencia al
examen intensivo y en profundidad de diversos aspectos de un fenómeno
(persona, colectivo, programa, institución, comunidad, etc.) que reviste interés
por la singularidad de su situación o problema y/o de su potencial resolución.
Autores como Robert Yin (citado por Carlos A. Sandoval, 2002: 91) delimita el
estudio de caso a la investigación de un fenómeno contemporáneo dentro de
su contexto real de existencia, cuando los límites entre el fenómeno y el
contexto no son claramente evidentes y en los cuales existen múltiples fuentes
de evidencia que pueden usarse. También es posible realizar estudios de
múltiples casos de acuerdo a estas características presentadas.
El diseño por lo tanto, es de tipo cualitativo2 o emergente, de manera que
permita ir explorando el fenómeno de estudio y modificando el camino y los
métodos según sea necesario, ya que se trata del análisis de políticas y
programas enmarcados dentro de éstas, confrontadas con situaciones
plasmadas a través de diversos informes que dan cuenta de ellas.
Igualmente, el proceso de análisis en la investigación se divide en tres fases:
2 El enfoque de la investigación está dado por la intencionalidad del estudio. De acuerdo a lo anterior, el enfoque que mejor responde a los objetivos del estudio, resumidos en el esfuerzo por comprender una realidad o fenómeno social como fruto de un proceso histórico de construcción visto a partir de la lógica de sus protagonistas, es el cualitativo, pues no se busca formular generalizaciones, leyes o predicciones sobre los hechos estudiados, sino su descripción, su comprensión y su interpretación dentro de la teoría que los ha guiado (Briones, 2002)
26
• Fase 1. Exploración: En ésta se hace una revisión documental, tanto de
la producción académica como de los informes institucionales e
información estadística complementaria que permita un acercamiento
con la problemática en las siguientes materias:
o El estado de la TD en Colombia
o La situación socio-económica actual de la población adulta mayor
del país, específicamente de la perteneciente a los
departamentos señalados con avances en TD (Bogotá, Valle del
Cauca, Caldas, Antioquia, San Andrés y Risaralda)
o La implementación de políticas públicas dirigidas a dicha
población
• Fase 2. Descripción y análisis: Se realiza una contextualización del
caso (o los casos) de estudio, comparando tanto la situación y
necesidades de la población adulta mayor con las respuestas
institucionales plasmadas en políticas públicas y programas tendientes
a eliminar las brechas socio-económicas existentes entre la población
adulta mayor y el resto de la población
• Fase 3. Interpretación y conclusiones finales
De acuerdo a lo anterior, la principal técnica de recolección de la información
será la revisión bibliográfica y documental, en la que se emplearán fuentes
primarias (prensa, y material audiovisual) y secundarias (libros de texto y
artículos de revista). De igual manera se consultará con expertos en las áreas
de Ciencia Política, Sociología y Demografía su perspectiva acerca de la
problemática que se esboza en el presente trabajo.
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Cronograma de actividades
ACTIVIDADES MES 1 MES 2 MES 3 MES 4 S1 S2 S3 S4 S1 S2 S3 S4 S1 S2 S3 S4 S1 S2 S3 S4
Revisión y correcciones del proyecto de investigación
x x
Búsqueda de la información documental y bibliográfica
x x
Lectura de los documentos
x x x x x
Consulta con expertos del área
x x
Análisis y triangulación de la información
x x
Redacción borrador final
x x
Redacción informe final
x x x
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Bibliografía
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