Polityka spójności Unii Europejskiej

Agata Bołdys

Nr albumu 63207

Mikołaj Rymarczuk

Nr albumu 64147

Warszawa 2015

2

Spis treści

1. Wstęp .................................................................................................................................. 3

2. Wprowadzenie do polityki spójności .................................................................................. 4

3. Historia rozwoju polityki regionalnej .................................................................................. 5

4. Geneza i przyczyny wprowadzenia polityki spójności. Efektywność a równość ................ 7

5. Cele i zasady funkcjonowania polityki spójności ................................................................ 9

6. Źródła finansowania polityki spójności ............................................................................. 15

7. Uwarunkowania realizacji działań związanych z polityką spójności ................................. 19

8. Podsumowanie .................................................................................................................. 23

9. Bibliografia ...................................................................................................................... 234

3

1. Wstęp

Polityka regionalna nabiera coraz większego znaczenia w rozwoju gospodarczym

poszczególnych krajów członkowskich Unii Europejskiej.

Unia Europejska nie jest obszarem równomiernego i harmonijnego rozwoju, co powodowane

jest przez wiele czynników. Należą do nich m.in. różnice w wyposażeniu regionów w zasoby

naturalne, różnice demograficzne, systemy polityczno-gospodarcze, poziom wykształcenia,

konsumpcja i wiele innych. Miarę siły zjednoczonej Europy stanowią jej gospodarczo

najsłabsze regiony i właśnie na ich rozwój ukierunkowana jest polityka regionalna. W imię

powyższej idei wyrównywanie dysproporcji pomiędzy regionami stało się nadrzędnym celem

propagatorów europejskiej równości.

Niniejsza praca podzielona została na 6 rozdziałów. Początkowo przedstawimy całościowy

proces kształtowania się polityki spójności na przestrzeni ostatniego stulecia. W rozdziale

trzecim i czwartym skupimy się na historii, genezie oraz postaramy się wyjaśnić jakimi

wartościami kierowali się europejscy pionierzy polityki spójności. Następnie przedstawimy

główne założenia, mechanizmy funkcjonowania oraz zasady weryfikacji jakości projektów. W

kolejnym rozdziale skupimy się na źródłach finansowania – sposobie gromadzenia funduszy

oraz alokacji środków. W ostatnim rozdziale postaramy się dokonać analizy jak realizacja

polityki spójności przedstawia się na gruncie rozwoju polskiej gospodarki.

4

2. Wprowadzenie do polityki spójności

Rozważania na temat polityki spójności należy zacząć od przedstawienia definicji. Warto

jednak zauważyć, że w literaturze możemy znaleźć mnogość definicji i zależności między

podobnymi do siebie pojęciami - polityką spójności, polityką strukturalną i polityką regionalną.

I tak np. polityka strukturalna jest przedstawiana jako „[…] działalność zmierzająca do

przebudowy struktury społecznej i pobudzenia rozwoju gospodarczego danego obszaru,

stawia przed sobą dwa zasadnicze cele: […] oraz redukcję nierówności w poziomie rozwoju

regionów” 1. W tej samej publikacji przeczytamy, że całokształt działań polityki strukturalnej

oraz regionalnej (oznaczającej „działalność władz zmierzającą do harmonijnego rozwoju

społeczno-gospodarczego regionów Unii Europejskiej”) stanowi politykę spójności. W innych

publikacjach, autorów takich jak T. Grosse, K. Głąbicka spotkamy się także z pojęciami

„regionalnej polityki strukturalnej” albo z bezpośrednim utożsamieniem polityki spójności,

strukturalnej i regionalnej2. Nie ulega jednak wątpliwości, że wszędzie pojawia się wspólny

mianownik- zmniejszenie dysproporcji i różnic między stopniem rozwoju poszczególnych

regionów Unii Europejskiej i takie zdefiniowanie polityki spójności na potrzeby tej pracy jest

wystarczające.

W sposobie prowadzenia tych rodzajów polityki wyróżniamy dwa podstawowe podejścia-

podejście pasywne oraz podejście aktywne, które biorą pod uwagę sposób działania rządu3.

Pierwszy z nich ma swoją genezę w neoklasycznych szkołach ekonomii i w neoklasycznych

teoriach wzrostu gospodarczego, które zakładały między innymi dominującą rolę kapitału

fizycznego w osiąganiu wzrostu gospodarczego oraz egzogeniczne determinanty rozwoju

gospodarczego. Podejście pasywne zakłada głównie działania państwa zmierzające do

poprawienia działania mechanizmów rynkowych. Podejście aktywne, którego realizacja

polega oczywiście na interwencjach w postaci np. inwestycji w edukację, jest z kolei oparte na

nieco nowszej teorii- endogenicznej teorii wzrostu, która zakłada, że postęp jest skutkiem

akumulacji wiedzy i kapitału ludzkiego, który jest niezbędny do skutecznego wykorzystywania

kapitału rzeczowego. David Romer i Robert Lucas przekonywali, że to właśnie kapitał ludzki i

wiedza ma silniejszy wpływ na wzrost gospodarczy niż kapitał fizyczny4. Fakt ten ma bardzo

silny wpływ na sposób realizacji polityki spójności i innych działań zmierzających ku

polepszeniu dynamiki wzrostu gospodarczego krajów zacofanych gospodarczo.

1 E. Latoszek, Integracja Europejska. Mechanizmy i wyzwania, Wydawnictwo Książka i Wiedza, Warszawa 2007, s. 312. 2A. Ryszkiewicz, Od konwergencji do spójności i efektywności, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2013, str. 59-82. 3E. Latoszek, Integracja Europejska..., op. cit., s. 313. 4 M. Klamut, Ekonomia wobec hipotezy konwergencji, [w:] Konkurencyjność i spójność w polityce rozwoju Unii Europejskiej, wyd. UE we Wrocławiu, Wrocław 2011, str. 29-32.

5

3. Historia rozwoju polityki regionalnej5

Genezy polityki spójności możemy dopatrywać się już w różnych aktach i dokumentach

dotyczących poprzedników Unii Europejskiej6. I tak w traktacie rzymskim z 1957 r. znajdziemy

zapis mówiący o tym, że kraje założycielskie zakładają Europejską Wspólnotę Gospodarczą

„troszcząc się o wzmocnienie jedności swoich systemów gospodarczych i zapewnienie ich

harmonijnego rozwoju poprzez zmniejszenie różnic między poszczególnymi regionami oraz

usuwanie opóźnienia mniej uprzywilejowanych regionów”.

Musimy jednak pamiętać, że państwa założycielskie cechowały się podobnym stopniem

rozwoju gospodarczego, dlatego też pojęcie polityki spójności nie było w tym momencie aż tak

istotne. Wraz z przyjmowaniem kolejnych państw członkowskich do wspólnoty, różnice się

uwydatniały. Postęp integracji ekonomicznej, tworzenie wspólnego rynku, liberalizacja

przepływu siły roboczej, kapitału stwarzały zagrożenie coraz silniejszej koncentracji

działalności gospodarczej w regionach najsilniejszych oraz odpływu siły roboczej i kapitału z

regionów słabszych w kierunku regionów najlepiej wyposażonych w infrastrukturę. Obawy te

były szczególnie podnoszone przez państwa takie jak Grecja i Hiszpania. Do lat 70. Działania

były raczej doraźne i prowadzone na niewielką skalę. Jednakże jeszcze w Europejskiej

Wspólnocie Gospodarczej zauważalny było nierównomierny rozwój regionalny. Mówiąc

ogólnie, regiony centralne rozwijały się dużo szybciej niż regiony peryferyjne, a nierówności w

rozłożeniu PKB per capita w regionach najbogatszych stanowiły pięciokrotność PKB per capita

w regionach najbiedniejszych.7 Spowodowane to było wtedy nierównomiernym

wyposażeniem w kapitał (zarówno rzeczowy jak i ludzki) oraz niedostatecznie rozwiniętą

infrastrukturą.

Dodatek: - zróżnicowanie rozwoju „nowych” państw członkowskich oraz jak kolejne

rozszerzenia Wspólnoty wpływały na poziom nierówności ekonomicznych (wielkości w

momencie akcesji)8

Irlandia- 60% średniego PKB Wspólnoty

Przyjęcie Grecji, Portugalii i Hiszpanii- wzrost liczby ludności WE o 22%,

zwiększenie PKB WE o 10%, wzrost zatrudnienia w rolnictwie UE o 57%

Akcesja w 2004- spadek średniego wskaźnika poziomu życia w UE o 13pkt proc,

zwiększenie liczby ludności o 20% przy wzroście PKB o 5%

Przyjęcie Bułgarii i Rumunii- > wzrost PKB UE o 1% przy wzroście ludności o 6%

Najbogatsze państwo (Luksemburg)- siedmiokrotnie wyższy poziom PKB per

capita niż w najuboższym (Bułgaria)

5 A. Ryszkiewicz, Od konwergencji…, op. cit., Rozdział 1.1. 6 I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, str. 62-129. 7 M. Bujnowski, Polityka spójności UE i jej realizacja w Polsce, [w:] Polityki gospodarcze Unii Europejskiej, E. Kawecka- Wyrzykowska (red.), Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2009, s. 84 8 Ibidem, str. 84.

6

10% ludności w najbogatszych regionach jest pięciokrotnie bogatsza od 10% w

najbiedniejszych

Pierwszym konkretnym działaniem zmierzającym w kierunku poprawy spójności na poziomie

regionu było utworzenie w 1975 r. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Fundusz

przewidywał subwencjonowanie trzech rodzajów inwestycji

Podejmowanych w przedsiębiorstwach, mające na celu stworzenie lub

zachowanie minimum 10 miejsc pracy

Budowa dróg, infrastruktury energetycznej i kanalizacyjnej na obszarach górskich

Inwestycje infrastrukturalne mające bezpośredni związek z inwestycjami

realizowanymi w przedsiębiorstwach

Ocena początkowej fazy polityki regionalnej była niejednoznaczna. Z jednej strony

nierówności mierzone dysproporcjami PKB per capita nieznacznie się zmniejszyły, z drugiej

strony środków było mało na osiągnięcie wszystkich celów, a nierówności nadal pozostały

znaczne.

W 1987 r., pod postacią tzw. I pakietu Delorsa, polityka spójności została skonkretyzowana9.

Główną ideą prac Komisji Europejskiej było zmniejszenie zorientowania na rynek i

efektywność, a w zamian wprowadzenie elementu zorientowania na aspekt społeczny i

solidarność. Co ciekawe, twórcy pakietu Delorsa rozważali nawet nazwy takie jak „polityk

redystrybucji”, „polityka solidarności”, czy „polityka sprawiedliwości”. Ostatecznie

zdecydowano się skorzystać z zapisów traktatu rzymskiego z 1957 r. i użyć słowa „spójność”.

Polityka regionalna EWG przeszła również szereg zmian w 1988 r. Wtedy to ustalono pięć

priorytetowych celów polityki:

Pomoc dla regionów zacofanych

Restrukturyzację regionów przemysłowych

Likwidację długotrwałego bezrobocia

Wspieranie młodych ludzi na rynku pracy

Modernizacja rolnictwa (rozwój obszarów wiejskich, modernizacja produkcji)

Gdy w 2004 r. podpisano Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy wprowadził

traktatowe uwzględnienie kolejnego wymiaru (po społecznym i gospodarczym) - spójności

terytorialnej. Traktat ten sprecyzował także, jakiego typu regiony są najbardziej potrzebujące.

Cytując Art. III-220 w części trzeciej „Wśród regionów, o których mowa, szczególną uwagę

poświęca się obszarom wiejskim, obszarom podlegającym przemianom przemysłowym i

obszarom, które cierpią na skutek poważnych lub trwałych trudności naturalnych lub

demograficznych, takim jak najbardziej na północ wysunięte regiony o bardzo słabym

zaludnieniu oraz regiony wyspiarskie, transgraniczne i górskie.” Czytając ten i inne traktaty

europejskie możemy stwierdzić, że przyczyną wprowadzania polityki spójności jest

9 A. Ryszkiewicz, Od konwergencji do…, op. cit., str. 9.

7

przeświadczenie, że nierówności gospodarcze są niezgodne z sensem integracji i wspólnoty

Komisja Europejska podkreśla efektywność polityki spójności UE. Przykładowo, podaje się, że

jedynie w okresie od 2000-2006 polityka spójności miała między innymi następujące efekty:10

Utworzono 1,4 miliona miejsc pracy

Wybudowano systemy kanalizacyjne i zaopatrzenia w wodę dla ponad 20

mln osób

Infrastruktura została wzbogacona o 4700 km autostrad i 1200 km linii

szybkiej kolei

4. Geneza i przyczyny wprowadzenia polityki spójności. Efektywność a równość

U podstaw polityki spójności leży twierdzenie, że dobrobyt jest tym większy im mniejsze są

nierówności dochodowe11. Można zadać sobie pytanie, czy utworzenie wspólnego rynku

poprawia spójność ekonomiczną Unii Europejskiej i czy jest to wystarczające. Różnych

odpowiedzi dostarczają różne szkoły ekonomii. I tak np. teoria neoklasyczna zakłada, że

mobilność czynników produkcji (pracy i kapitału), ułatwiona dzięki integracji gospodarczej,

prowadzi do konwergencji gospodarek i efektu doganiania. W regionach zacofanych koszty

produkcji są bowiem mniejsze, co zachęca do inwestycji tamże. Regiony biedniejsze uzyskują

wtedy pewnego rodzaju przewagę komparatywną. W praktyce jednak pojawiają się różnego

rodzaju czynniki, które opóźniają konwergencję. Zaliczamy do nich między innymi12

Niższa jakoś zasobów ludzkich (wykształcenie, umiejętności)

Słaba infrastruktura

Niski potencjał naukowy

Słabo rozwinięte usługi finansowe (finansowanie, kredyty)

Brak innowacji

Słaby kapitał społeczny

W rzeczywistości siła robocza jest dużo mniej mobilna niż zakładałaby to teoria

neoklasyczna- głównie ze względu na bariery kulturowe.

Kolejny problem i zagrożenie, które niesie sama w sobie integracja rynków to dualizm

procesów, do których ona prowadzi. Przykładowo, w latach 1999-2001 obserwowano bardzo

nierówny napływ FDI (foreign direct investments) pod względem geograficznym- zarówno na

poziomie kraju jak i regionu. Przykładowe wartości to ok. 1% PKB w Grecji wobec 13% PKB w

Szwecji oraz 69,5% całego hiszpańskiego FDI absorbowane przez region Madrytu. Jak widać,

integracja rynków prowadzi zarówno do procesów konwergencji jak i dywergencji.

Konwergencja mogłaby być jedynym skutkiem tylko w przypadku braku czynników

10 Ibidem, str. 10. 11 Ibidem, str. 12 12 Ibidem, str. 89-128.

8

geograficznych lokalizacji, które jednak występują. Dlatego też chęć uniknięcia skutków

dywergencji jest jednym z czynników motywujących do wprowadzenia polityki spójności

Za polityką spójności, jak i za innymi interwencjami państwa w gospodarkę stoi kilka

podstawowych czynników:

Niedoskonałość konkurencji

Istnienie efektów zewnętrznych

Istnienie dóbr publicznych

Asymetria informacji

Bezrobocie i inne zakłócenia makroekonomiczne

W szczególności, genezą prowadzenia polityki spójności jest istnienie nierówności i

dysproporcji terytorialnych wewnątrz Unii Europejskiej. Choć wydaje się to dość oczywiste, to

wymaga jednak komentarza.

Jeśli chodzi o definiowanie i ocenę tych dysproporcji, dysponujemy pewnymi wytycznymi

Komisji Europejskiej, które poza wskaźnikami PKB i rozwoju życia wyszczególniają aspekty

nierówności terytorialnych, takie jak13:

Koncentracja inwestycji i szerzej działalności gospodarczej w tzw. Układzie

pentagonalnym (obszar pomiędzy największymi miastami Europy-Londyn-Paryż,

Mediolan-Monachium-Hamburg)

Różnice na poziomie krajowym między aglomeracjami największych miast, a

pozostałymi obszarami kraju

Problemy społeczno-gospodarcze w konurbacjach oraz na obszarach wiejskich

Na poziomie miast i wsi- powstawanie enklaw ubóstwa

Przyczyny tych nierówności mogą być różne. Musimy tutaj uwzględnić czynniki takie jak

uwarunkowania historyczne i geograficzne, ale także błędną politykę, słabość instytucji,

strukturę etniczno-rasową i wiele innych. Samo występowanie nierówności z kolei pogarsza

konkurencyjność gospodarki UE jako całości, ponieważ generuje to koszty ograniczania ich

negatywnych skutków co prowadzi do nieoptymalnej alokacji zasobów i ogólnego spadku

efektywności gospodarczej. Jako informację dodatkową warto dodać, że uważa się, że

nierówności w UE są większe niż w USA, ale zdecydowanie mniejsze niż w krajach

rozwijających się- np. Indie czy Chiny14.

Samo zrozumienie zależności między nierównościami, a wzrostem i rozwojem gospodarczym

jest przedmiotem wielu badań ekonomicznych. Problem badawczy polega na rozstrzygnięciu

dylematu- czy wzrost gospodarczy zmniejsza nierówności, czy zmniejszanie nierówności

przyśpiesza wzrost gospodarczy. Dla polityki spójności kluczowy jest także problem- czy

istnieje wymienność- innymi słowy, czy konieczne jest dokonywanie wyboru pomiędzy

13 Ibidem, str. 89-128. 14 Ibidem, str. 89-128.

9

efektywnością (rozumianą jako stopień uzyskania największej możliwej korzyści przy

dostępnych nakładach), a sprawiedliwością. Jest to problem, który badali światowej sławy

ekonomiści, tacy jak J. Stiglitz15.

Problem ten przyjmuje postać wymienności krajowej stopy wzrostu gospodarczego i równości

między regionami. Rzeczywiście, wiele wskazuje na to, że taka zależność występuje. Objawia

się to szczególnie w przypadku utrzymywania czynników produkcji w mniej rozwiniętych

regionach oraz współfinansowanych inwestycji, które wykazują mniejszą na obszarach

zacofanych.

5. Cele i zasady funkcjonowania polityki spójności

1. CELE POLITYKI REGIONALNEJ

Główny cel działań polityki spójności opisany został w Traktacie o funkcjonowaniu Unii

Europejskiej oraz w Traktacie o Unii Europejskiej a działania polityki regionalnej sprowadzają

się do harmonijnego rozwoju całej Unii Europejskiej, zmniejszania różnic gospodarczych,

terytorialnych i społecznych pomiędzy państwami oraz regionami Unii Europejskiej16. „Od

polityki spójności wymaga się zorientowania na działanie proefektywnościowe. W żadnym

wypadku nie należy sądzić, że polityka ta ma charakter filantropijny”17. Zasadniczo wyróżnia

się trzy najważniejsze cele, mające zagwarantować zrównoważony rozwój, w obrębie których

polityka strukturalna poszczególnych okresów wytycza coraz to nowsze cele do realizacji:

1. Konwergencja, czyli spójność

2. Podniesienie konkurencyjności regionów i zatrudnienia

3. Europejska współpraca terytorialna

Cele polityki strukturalnej dzieli się na horyzontalne, czyli dotyczące określonej grupy osób

wyszczególnionych na podstawie kryterium, obejmujące cały obszar Unii Europejskiej, bez

względu na miejsce zamieszkania oraz na regionalne. Cele regionalne z kolei przyznają pomoc

regionowi, który spełnia warunki uzyskania finansowania rozwoju. O możliwości pozyskania

funduszy unijnych stanowi poziom PKB per capita. Jeśli PKP na jednego mieszkańca w danym

regionie niższe od 75 % średniego PKB Unii Europejskiej, to taki region jest kwalifikowany do

pozyskania wsparcia z dotacji unijnych. Zasięg pomocy ze środków unijnych może dotyczyć

całego kraju, jak w przypadku Polski, gdzie PKB wszystkich regionów jest niskie, bądź też tylko

części regionów, jak w przypadku wschodniej części Niemiec.

15 Ibidem, s. 112. 16 Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Tytuł XVII, art. 174, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2012:326:FULL&from=PL, [dostęp: 10.11.15]. 17 M. Klamut, Cele i narzędzia polityki regionalnej Unii Europejskiej, str. 6, http://www.pzdu.pl/uploads/files/konferencje/1/08_Miroslawa_Klamut.pdf, [dostęp 10.11.15].

10

Tabela 1. PKP per capita w wybranych państwach członkowskich Unii Europejskiej

PAŃSTWO PKB per capita w Euro PKB per capita (UE 28=100%)

UE 27 318 100 %

Luksemburg 85 700 263,4 %

Niemcy 35 247 123,8 %

Francja 32 218 107,3 %

Grecja 16 291 71,8 %

Polska 10 735 68,1 %

Rumunia 7 521 53,5 %

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostat. PKB per capita za rok 2014.

Rozwój, wzrost znaczenia polityki regionalnej oraz środków finansowych przyznawanych

poszczególnym państwom członkowskim i ich regionom spowodowały, iż należało znaleźć

metodę porównywania jednostek przestrzennych18. Początkowo były to wskaźniki takie jak

powierzchnia obszaru, gęstość zaludnienia, stopa bezrobocia, wzrost gospodarczy określany

poziomem PKP na mieszkańca, jednakże rozwiązania administracyjno-polityczne

poszczególnych państw członkowskich wymusiły ujednolicenie regionów UE. W latach 70 XX

wieku podjęto decyzję o dodatkowym podziale administracyjnym terenów Unii Europejskiej

na tzw. NUTS (eng: nomenclature of units for territorial statistics; fr: nomenclatures d’unites

territoriales statistiques). Dzięki temu sposobowi porównywania jednostek administracyjnych

z łatwością można przeprowadzić analizę rozwoju społeczno-gospodarczego oraz problemów

regionalnych. Nomenklatura Jednostek Statystyki Terytorialnej19 ułatwia wdrażanie oraz

monitorowanie postępu polityki regionalnej. W Unii Europejskiej istnieje pięć poziomów tej

klasyfikacji, która opiera się na następujących zasadach20:

1. Jednostki NUTS powinny odpowiadać jednostkom administracyjnym kraju (aczkolwiek

mogą występować również jednostki nieadministracyjne, jeżeli jednostki danego

poziomu NUTS powstają z połączenia ze sobą kilku jednostek administracyjnych

państwa członkowskiego)

2. Jednostki NUTS nie mogą wiązać się z konkretną działalnością gospodarczą danego

regionu

3. Tworzą układ hierarchiczny i nakładający się na siebie. Kraj (NUTS 0) początkowo dzieli

się na obszary NUTS 1, z których każdy dzieli się na pełną liczbę obszarów NUTS 2.

Obszary NUTS 2 dzieli się na obszary NUTS 3 itd. aż do obszaru NUTS 5. W każdym kraju

członkowskim obowiązkowe jest wyodrębnienie pierwszych trzech poziomów, obszar

4 i 5 jest wyodrębnieniem dobrowolnym.

18 E. Małuszyńska, G. Mazur (red.), Unia Europejska 2014+, Diffin, Warszawa 2015, str. 240. 19 https://www.funduszeeuropejskie.2007-2013.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Strony/CelePolitykiSpojnosci.aspx, [dostęp: 10.11.15]. 20 E. Małuszyńska, G. Mazur (red.), Unia…, op. cit., str. 241.

11

4. Liczba ludności jest wartością określającą wielkość jednostek NUTS. Rozporządzenie z

2003 roku określa poszczególne liczby ludności wyznaczające wielkości NUTS.

Tabela 2. Wielkość jednostek NUTS na podstawie liczby ludności

Poziom jednostki Wielkość minimalna Wielkość maksymalna

NUTS 1 3 000 000 7 000 000

NUTS 2 800 000 3 000 000

NUTS 2 150 000 800 000

Źródło: Regulation (EC) 1059/2003

Niejednokrotnie, aby uzyskać jednostki terytorialne odpowiadające wymaganiom

rozporządzenia, grupuje się mniejsze obszary istniejącego już podziału administracyjnego

danego kraju. Polska jest przykładem kraju, w którym dwa szczeble NUTS utworzone zostały

sztucznie, poprzez połączenie jednostek administracyjno-prawnych. Połączenia można

dokonać na podstawie kryteriów geograficznych, społeczno-ekonomicznych, historycznych,

kulturowych, itd. Idąc za wyżej wspomnianymi kryteriami Tabela 3 pokazuje jak został

rozwiązany problem utworzenia jednostek NUTS w Polsce.

Tabela 3. Obszary NUTS w konfrontacji z podziałem administracyjnym Polski

Poziom jednostki Liczba Podział administracyjny Polski

NUTS 1 6 Makroregiony grupujące województwa

NUTS 2 16 Województwa

NUTS 3 45 Podregiony – zgrupowanie kilku powiatów

NUTS 4 379 Powiaty i miasta na prawach powiatu

NUTS 5 2489 Gminy

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze strony

www.funduszeeuropejskie.gov.pl

Okręgi NUTS określają, które kraje, bądź regiony mogą oczekiwać na pomoc ze strony Unii

Europejskiej.

12

Mapa 1. Regiony Unii Europejskiej zakwalifikowane do udzielenia pomocy

Źródło: www.ec.europa.eu

Kolorem pomarańczowym zostały zaznaczone regiony, które wymają pomocy Unii

Europejskiej i korzystające z pieniędzy przeznaczonych dla regionów najbiedniejszych.

2. ZASADY POLITYKI REGIONALNEJ

Procesy planowania, zarządzania, wdrażania i kontroli środków strukturalnych określają

zasady wprowadzone w 1988 roku podczas Wielkiej Reformy, by skutecznie programować

wspieranie regionów21. Zasady generalne ogólnikowo wskazują na podstawy wzajemnych

stosunków między państwami. Zasady finansowania określają jak należy redystrybuować

środki; kto może spodziewać się finansowania projektów z funduszy unijnych. Zasady oceny

realizacji projektów początkowo opisują rentowność, następnie skuteczność projektów

21 K. Głąbicka, M. Grewiński, Polityka spójności społeczno-gospodarczej Unii Europejskiej, Dom wydawniczy Elipsa, Warszawa 2005, str. 69.

13

realizowanych dzięki funduszom unijnym. Istnieje wiele modeli makroekonomicznych

oceniających skuteczność projektów unijnych.

Tabela 4. Zasady polityki spójności UE. Podział

Zasady generalne Zasady organizacji

polityki regionalnej

Zasady

finansowania

polityki regionalnej

Zasady oceny realizacji

projektów

- solidarność

- subsydiarność

- partnerstwo

- programowanie

- zgodność

- koncentracja

- uzupełnienie

- monitoring

- kontrola finansowa

- ewaluacja

Źródło: opracowanie własne na postawie K. Głąbicka, M. Grewiński Polityka spójności

społeczno-gospodarczej UE

Zasady podziału polityki spójności prowadzonej przez Unię Europejską przedstawia tabela 4.

Zasada solidarności jest naczelną wartością leżącą u podstaw funkcjonowania całej Unii

Europejskiej i pogłębiania integracji. „Solidarność jest taką zasadą życia społecznego,

wspomagającą działania na rzecz wyrównywania nierówności socjalnych pomiędzy różnymi

grupami społecznymi, niwelowania dysproporcji regionalnych, sektorowych czy

strukturalnych. Solidarność może być wartością, ale i postawą przyczyniającą się do zbliżania

standardów życia poszczególnych grup ludności”22. Zasada solidarności, w kontekście polityki

spójności, oznacza międzynarodową redystrybucję środków, pozwalającą pokonać trudności

gospodarcze. Największe wpłaty do budżetu UE wnieśli Niemcy. Z kolei zgodnie z zasadą

solidarności ze środków korzystały m.in. Grecja, Irlandia, Polska.

Zasada subsydiarności polega na udzieleniu pomocy obszarom, które nie są w stanie

samodzielnie poradzić sobie z nękającymi ich trudnościami, a które po udzieleniu pomocy są

w stanie wyjść z kryzysu. Sprowadza się ona do przesunięcia mocy decyzyjnej na szczeble

regionalne, które samodzielnie są lepiej „zorientowane w sytuacji regionów, problemów

społecznych i gospodarczych, a także deficytów w infrastrukturze i inwestycjach” i to one

powinny mieć możliwość decyzji o alokacji środków z funduszy europejskich. Oznacza ona w

praktyce to, że Unia Europejska pełni jedynie rolę doradczą, a decyzje o rozwoju

gospodarczym podejmowane są przez poszczególne kraje członkowskie.

Zasada partnerstwa w polityce regionalnej Unii Europejskiej polega na współpracy na każdym

szczeblu – regionalnym, lokalnym i państwowym. Równość głosu, współodpowiedzialność za

decyzje stanowią podstawę realnego funkcjonowania tej zasady w Unii Europejskiej. Może

przejawiać się we współpracy Komisji Europejskiej z władzami krajowymi, bądź też w

konsultacjach władz samorządowych z partnerami społecznymi zainteresowanymi

22 Ibidem, str. 70.

14

planowanymi inwestycjami. Zwiększa to zarówno prawdopodobieństwo przepływu środków

do krajów najbardziej potrzebujących, jak i zwiększenie celowości pomocy.

Celem każdego kraju członkowskiego jest pozyskanie środków z Funduszu Europejskiego, jako

że są to środki umożliwiające rozwój gospodarczo-społeczny: infrastrukturę, rozwój kapitału

ludzkiego, wspierania innowacyjności i technologii. Pozyskanie środków nie jest jednak łatwe

– zasada programowania opisuje jaką drogę należy przejść, aby uzyskać środki.

Programowanie oznacza stworzenie stabilnego, długoletniego planu rozwojowego, który ma

gwarantować średnio i długookresowy wzrost gospodarczy.

Kolejna z zasad, zasada zgodności, związana jest z kompatybilnością polityki regionalnej z

ustawodawstwem unijnym. Szczególny nacisk kładzie ona na realizacji tzw. tematów

horyzontalnych, czyli nie związanych sensu stricte z sednem polityki regionalnej. Do takich

zagadnień zalicza się m.in. równość szans i płci – pokonywanie stereotypów związanych z rolą

kobiet i mężczyzn w społeczeństwie, zapewnienie równomiernego dostępu do stanowisk

pracy, wyrównania poziomu płac, walkę na rzecz dyskryminacji, realizowanie polityki gender;

zrównoważony rozwój – w głównej mierze oparty na ochronie środowiska, mający zapewnić

harmonijny rozwój przestrzenny. Organizacja społeczeństwa informacyjnego to kolejne

wyzwanie mające na celu „zwiększenie powszechnego dostępu do korzystania z Internetu

wykorzystania jego źródeł oraz usprawnienie komunikacji międzyludzkiej”23.

Ograniczone środki finansowe UE jakie mogą być przekazywane na politykę regionalną

wymusiły wprowadzenie kolejnej zasady – koncentracji. Jak podaje Komisja Europejska,

zasada ta przejawia się w trzech aspektach24:

1. Koncentracja środków – większa część środków z funduszy strukturalnych jest

skoncentrowana na najbiedniejszych regionach i państwach (70% w okresie

planowania 2014-2020)

2. Koncentracja wysiłków - przejawia się w wspieraniu inwestycji gwarantujących

długoterminowy wzrost gospodarczy oraz ukierunkowanie działań na wzrost.

Przejawia się to m.in. w badaniach wspierających technologie i innowacje, wspieraniu

konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw, wspieraniu przejścia na

gospodarkę niskoemisyjną.

3. Koncentracja wydatków – na początku każdego okresu programowania przyznaje się

roczne środki finansowe na dany program. Środki muszą zostać wydane zgodnie z

regułą n+2, która jest jedną z podstawowych zasad zarządzania finansowego. Polega

ona na tym, że środki muszą zostać wydane do końca drugiego roku od ich przyznania.

Niewykorzystanie środków w tym okresie wiąże się z ich utratą. Stanowi to zagrożenie

dla nowoprzyjętych krajów, które nieefektywnie alokują przyznane środki.

23 Ibidem, str. 78. 24 Ec.europa.eu/regional_policy/pl/policy/how/principles/, [dostęp: 9.11.15].

15

Zasada uzupełnienia stwierdza, że środki przyznane z funduszy unijnych powinny być jedynie

uzupełnieniem środków państwowych i regionalnych państw członkowskich Unii Europejskiej.

Jest to jedynie dodatkowy wkład finansowy i nie można nimi zastępować krajowych źródeł

finansowania działań rozwojowych.

Ostatnią kwestią poruszaną w tym zakresie jest ocena realizacji projektów. Z wykorzystaniem

monitoringu i ewaluacji Komisja Europejska chce dokonywać oceny skuteczności działań oraz

ograniczać nadużycia środków publicznych. Swoim zasięgiem monitoring obejmuje zgodność

przeznaczenia środków unijnych, dopełnianie procedur, terminowość realizacji projektów,

osiąganie założonych celów. Aby utworzyć efektywny system monitorowania w kraju,

państwo powinno utworzyć oddzielną instytucję, której zakresem obowiązków będzie stała

kontrola realizacji projektów, usprawnienie metod i technik monitorowania, stworzenie

wskaźników oraz systemów gromadzenia i przekazywania danych statystycznych. Ewaluacja

umożliwia ocenę efektywności pomocy strukturalnej i dokonuje się jej na 4 etapach:

1. Ocena ex-ante – dotyczy ogólnych założeń programu, dokonywana na wstępnym

etapie realizacji, jeszcze przed jego uruchomieniem. Zawiera ocenę mocnych i słabych

stron projektu, uwarunkowań regionalnych, wyborów strategii, celów i preferencji.

Oceny ex-ante dokonują niezależni eksperci25.

2. Ocena przejściowa – dokonywana w trakcie realizacji projektu, ma na celu porównanie

zgodności programu z wynikami oceny ex-ante

3. Ocena śródterminowa – obejmuje informacje o wdrażaniu i kontroli, a więc o

wykorzystaniu środków finansowych, skuteczności monitoringu. Tejże oceny dokonuje

się w połowie okresu wspierania, jej celem jest umożliwienie wprowadzenia

ewentualnych poprawek i korekt

4. Ocena ex-post – organizowana przez Komisję Europejską, państwo członkowskie i

organ zarządzający po zakończeniu działań programu. Ocena obejmuje stopień

wykorzystania środków finansowych, zasięg, wydajność i oddziaływanie pomocy.

Założeniem oceny ex-post jest formułowanie wniosków wynikających z realizacji

projektu, przedstawienie obiektywnych wniosków przyczyniających się do sukcesu

bądź nieporozumienia a także zgodność z oceną ex-ante.

6. Źródła finansowania polityki spójności

W realizacji polityki spójności największe znaczenie mają instrumenty finansowe polityki

regionalnej, czyli fundusze strukturalne oraz Fundusz Spójności. W ramach funduszy

strukturalnych działają m.in. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego oraz Europejski

Fundusz Społeczny. Poza wyżej wymienionymi funduszami istnieją również tzw. inicjatywy

społeczne: JASPERS, JKESSICA, JEREMIE oraz JASMINE. W okresie planowania 2014-2020

łączna suma środków wynosi ponad 325 mld euro.

25K. Głąbicka, M. Grewiński, Polityka spójności…,op. cit., str. 88.

16

Tabela 5. Roczny podział środków na zobowiązania w latach 2014-2020

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Łącznie

EUR,

ceny z

2011 r.

44 677

333 745

45 403

321 660

46 044

910 729

46 544

721 007

47 037

288 589

47 513

211 563

47 924

907 446

325 145

694 739

Źródło: Rozporządzenie 1303/2013, załącznik VI

EUROPEJSKI FUNDUSZ ROZWOJU REGIONALNEGO

EFRR utworzony został na mocy art. 160 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w

1975 roku. Jest to największy fundusz, który ma na celu wzmacnianie spójności gospodarczej

i społecznej Unii Europejskiej poprzez korygowanie dysproporcji między poszczególnymi

regionami26, przekształcanie upadających regionów przemysłowych, wspieranie współpracy

transgranicznej, transnarodowej i międzyregionalnej27. Inwestycje tegoż funduszu skupiają się

przede wszystkim wokół:

1. Innowacji i badań

2. Wspieraniu małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP)

3. Gospodarce niskoemisyjnej

4. Agendzie cyfrowej

Dziedziny, które mogą być finansowane z EFRR to m.in. infrastruktura w rozumieniu

energetycznym, transportowym, jak również wyrażana w inwestycjach społecznych,

zdrowotnych, biznesowych, badawczych i edukacyjnych

Inwestycje produkcyjne na rzecz rozwoju zatrudnienia oraz działalności małych i

średnich przedsiębiorstw

Ochrona i poprawa stanu środowiska

Rozwój społeczeństwa informacyjnego – tworzenie sieci wspierającej współpracę

oraz wymianę doświadczeń; inicjatywy na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa w sieci

Dzięki inwestycjom w wyżej wymienionych dziedzinach finansowanych z EFRR, Unia

Europejska wspiera rozwój i tworzenie nowych miejsc pracy, a także wpływa pozytywnie na

rozwój gospodarki.

EUROPEJSKI FUNDUSZ SPOŁECZNY

Fundusz ten utworzony został w 1957 r. na mocy Traktatu Rzymskiego ustanawiającego

Europejską Wspólnotę Gospodarczą. Skupia się na poprawie możliwości zatrudniania

26 http://ec.europa.eu/regional_policy/index.cfm/pl/funding/erdf/, [dostęp: 18.11.15]. 27 E. Małuszyńska, G. Mazur (red.), Unia…, op. cit., str. 256.

17

pracowników w ramach rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, przyczyniając się tym samym

do podniesienia poziomu życia jej mieszkańców28.

EFS zajmuje się następującymi dziedzinami29:

promocją aktywnej polityki rynku pracy mającą na celu przeciwdziałanie i zapobieganie

bezrobociu, zwłaszcza bezrobociu wśród młodzieży a także zachęcanie do aktywności

zawodowej w starszym wieku

przeciwdziałaniem zjawisku wykluczenia społecznego

kształceniem ustawicznym, zapewnieniem dostępu do uczenia się dla wszystkich grup

wiekowych

doskonaleniem kadr gospodarki

rozwojem przedsiębiorczości, tworzeniem nowych mikro, małych i średnich

przedsiębiorstw

zwiększeniem dostępu i uczestnictwa kobiet na rynku pracy

Fundusz ten umożliwia zarówno pracodawcom, jak i pracownikom dostosowanie się do zmian

poprzez szkolenia zawodowe podwyższenia kwalifikacji oraz przekwalifikowania.

FUNDUSZ SPÓJNOŚCI

Utworzony na mocy traktatu z Maastricht w 1991 Fundusz Spójności jest trzecim głównym

instrumentem finansowym polityki regionalnej. Jego nadrzędnym celem jest wzmacnianie

spójności ekonomicznej i społecznej – promowanie trwałego wzrostu UE. Wspiera głównie

dwa sektory: środowisko i transport. Fundusz Spójności może więc wspierać:

inwestycje na rzecz środowiska: zrównoważony rozwój, przejście na gospodarkę

niskoemisyjną, promowanie efektywnego gospodarowania zasobami

w zakresie infrastruktury transportu tworzenie sieci transeuropejskich, zapewnienie

spójności sieci komunikacyjnej kraju i regionów, tworzenie bezpiecznej infrastruktury

drogowej

poprawa jakości i dystrybucji wody pitnej

Z Funduszu Spójności można otrzymać dofinansowanie na duże projekty inwestycyjne z

zakresu ochrony środowiska. Głównymi odbiorcami pomocy w ramach Funduszu Spójności są

jednostki samorządu terytorialnego, tworzone przez nie związki gmin lub inne podmioty

publiczne, np. przedsiębiorstwa komunalne będące własnością gminy. Co ciekawe, od

momentu przystąpienia do Unii Europejskiej w 2004 roku Polska otrzymała najwięcej środków

z tego funduszu wśród wszystkich członków Unii30.

28 Ibidem, str. 256. 29 https://www.funduszeeuropejskie.2007-2013.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Strony/CelePolitykiSpojnosci.aspx, [dostęp: 18.11.15]. 30 https://www.funduszeeuropejskie.2007-2013.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Strony/CelePolitykiSpojnosci.aspx, [dostęp: 18.11.15].

18

EUROPEJSKI FUNDUSZ INWESTYCJI STRATEGICZNYCH (EFSI)

Poza wyżej wspomnianymi funduszami strukturalnymi istnieją jeszcze tzw. instrumenty

inżynierii finansowej, które odgrywają istotną rolę w polityce spójności. Fundusze te wspierają

inwestycje, które są wykonalne finansowo, jednakże nie mogą uzyskać wystarczającego

finansowania ze źródeł rynkowych31. Do instrumentów finansowych należą cztery inicjatywy:

JASPERS, JEREMIE, JKESSICA oraz JASMINE

1. JASPERS (Joint Assistance to Support Projects in European Regions)

Określana jako instrument pomocy technicznej. Wspiera wdrażanie polityki spójności poprzez

dostarczanie technicznych ekspertyz i analiz w przygotowaniu oraz ocenie nowych projektów.

Pomoc w zakresie finansowym i technicznym mogą otrzymać duże programy czyli takie

których całkowita szacunkowa wartość wynosi co najmniej 25 mln euro w sektorze środowiska

(również w zakresie energii odnawialnej i efektywności energetycznej) oraz 50 mln w

pozostałych sektorach, głównie w dziedzinie trasportu.

2. JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises)

Inicjatywa ta powstała, by wspierać finansowanie małych i średnich przedsiębiorstw w

regionach zakwalifikowanych do pomocy. Pozwala ona na skorzystanie z wiedzy i

doświadczenia Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego przy opracowywaniu programów

operacyjnych za pomocą odnawialnych instrumentów inżynierii finansowej, a następnie

wdrażanie uzgodnionych instrumentów w ramach inicjatywy. JEREMIE to zatem wsparcie dla

instrumentów finansowych, np. funduszy kapitałowych, na rzecz poprawy dostępu do

funduszy wparcia rozwoju małych średnich firm, a także mikroprzedsiębiorstw w regionach32.

3. JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas)

Celem tej inicjatywy jest wsparcie zrównoważonych inwestycji w miastach. Jest to wspólny

pomysł trzech organów: Komisji Europejskiej, Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz

Banku Rozwoju Rady Europy. Inicjatywa swym zakresem obejmuje pomoc m.in. w rewitalizacji

infrastruktury miejskiej, dziedzictwa kulturowego, zagospodarowania terenów

poprzemysłowych, poprawy wydajności energetycznej. Zwrot z inwestycji przeznaczany jest

na finansowanie kolejnych projektów miejskich33.

4. JASMINE (Joint Action to Support Micro-finance Institution in Europe)

W celu uzupełnienia inicjatywy JEREMIE Komisja Europejska wraz z Europejskim Bankiem

Inwestycyjnym i Europejskim Funduszem Inwestycyjnym opracowała w 2007 roku trzyletni

program pilotażowy JASMINE, zwany czwartą inicjatywą wspólnotową. Jej celem jest

31 E. Małuszyńska, G. Mazur (red.), Unia…, op. cit., str. 258. 32 https://www.funduszeeuropejskie.2007-2013.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Strony/CelePolitykiSpojnosci.aspx [dostęp: 18.11.15]. 33 http://uniaeuropejska.org/inicjatywy-jaspers-jeremie-i-jessica/ [dostęp: 18.11.15].

19

zwiększenie dostępności mikrokredytów w Europie34. JASMINE propaguje również uczciwe

działania w dziedzinie mikrokredytowania.

7. Uwarunkowania realizacji działań związanych z polityką spójności

W przypadku Polski główne problemy i podstawowe założenia polityki spójności, które

zdefiniowano przed wdrożeniem polityki spójności były następujące35:

Problemy:

Powiększająca się dysproporcja między rozwiniętymi obszarami zachodnimi i

centralnymi, a rolniczo-staroprzemysłowymi obszarami wschodnimi

Gospodarcze opóźnienie w stosunku do pozostałej części Unii Europejskiej, w

szczególności tzw. Starej Unii

Pożądana charakterystyka

Odejście od tradycyjnego podejścia opartego na interwencjach centralnych w tzw.

trudnych regionach

Strategiczne i zintegrowane z perspektywą ogólnokrajową działania na rzecz

konkurencyjności

Nasz kraj stał się jednym z największych beneficjentów działań związanych z polityką

spójności. W latach 2004-2006 wszystkie regiony naszego kraju należały do grupy regionów

celu pierwszego i to z tych funduszy pochodziło 2/3 absorbowanych przez RP pieniędzy36. W

tym okresie środki zostały podzielone na 6 programów operacyjnych, z czego największy

budował konkurencyjność ogólną na poziomie regionalnym, a pozostałe 5 konkurencyjność

poszczególnych sektorów na poziomie kraju.

34 http://uniaeuropejska.org/inicjatywy-jaspers-jeremie-i-jessica/ [dostęp: 18.11.15]. 35 M. Bujnowski, Polityka spójności UE i jej realizacja…, op. cit., str. 83-120. 36 Ibidem, str. 84.

2968,5

14701251 1192 1163

201 280

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

ZintegrowanyProgram Rozwoju

Regionalnego

PO Rozwój ZasobówLudzkich

PO WzrostKonkurencyjnośćiprzedsiębiorstw

PO ModernizacjaObszarów Wiejskich

i SektoraŻywnościowego

PO Transport PO Rybołóstwo PO PomocTechniczna

Wykres 1. Podział na programy operacyjne (mln euro)

Źródło: Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej

20

W tej części omówimy formowanie strategii rozwoju regionalnego przez państwa

członkowskie na lata 2007-2013, w których to musiano położyć nacisk na realizację Strategii

Lizbońskiej. Przypominamy, że w uogólnieniu Strategia Lizbońska opierała się na założeniu

maksymalnego wzrostu innowacyjności oraz budowie gospodarki opartej na wiedzy i

badaniach. W związku tym rządy państw UE tworząc strategie rozwoju zobowiązali się tworzyć

podstawy wzrostu innowacyjności poprzez wzrost wydatków na badania i rozwój. Cele

strategii lizbońskiej miały zostać osiągnięte przez tzw. earmarking, czyli koncentrację pomocy

na kilku kluczowych obszarach- badaniach naukowych, rozwoju technologicznym,

promowaniu innowacyjności, ochronie środowiska, społeczeństwie informacyjnym.

W latach 2007-2013 dążono do dalszego uproszczenia kształtu polityki spójności. Pomoc

zintegrowana w programach wokół trzech celów37:

Konwergencja- wsparcie dla najsłabiej rozwiniętych regionów, w których PKB jest

niższe niż 75% średniej UE. Tworzą warunki dla długotrwałego i stabilnego

Konkurencyjność wzrostu.

regionalna i zatrudnienie. Programy tego celu służą wdrażaniu reform strukturalnych

na rynku pracy w celu wzrostu wydajności, spadku bezrobocia i równouprawnienia

(wzrostu dostępności rynku pracy dla osób dyskryminowanych

Europejska współpraca terytorialna- programy związane ze współpracą

transgraniczną i ponadnarodową.

W konsekwencji, w tych latach, podział środków z programów polityki spójności wyglądał

następująco

37 Ibidem, str. 100.

24%

22%

19%

22%

Wykres 2. Podział środków na obszary w latach 2007-2013

Wiedza i innowacyjność Transport Ochrona środowiska Zasoby ludzkie

Źródło: Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej

21

Kolejnym aspektem jest rodzaj przyjętego rozwiązania organizacyjnego38. Znacząca ilość

państw zdecydowała się przyjąć sposób scentralizowany (odgórny), w którym rząd odgrywa

rolę wiodącą w tworzeniu strategii, a władze lokalne pełnią rolę konsultacyjną. Takie

rozwiązanie zostało przyjęte np. przez większość państw kohezyjnych oraz m.in. Danię,

Irlandię. Państwa federalne przyjęły sposób oddolny, a kraje takie jak Austria i Francja

podejście balansujące wpływ rządu i władz lokalnych. Na takie a nie inne ulokowanie

decyzyjności wpływały różne czynniki, takie jak względny rozmiar funduszy pomocowych (np.

gdy fundusze stanowią poważne źródło finansowania, to najczęściej są rozdzielne przez organy

centralne, gdyż mają one większe możliwości administracyjne) oraz potrzeby poszczególnych

regionów- podejście zdecentralizowane, gdy rozdzielenie środków wymaga zmiany umownej

granic regionów).

Warto zauważyć, że w związku ze skupieniem strategii lizbońskiej na wsparciu innowacji,

znaczny odsetek funduszy trafia do aglomeracji, które stanowią główną bazę przedsiębiorstw

innowacyjnych i ośrodków badawczo-rozwojowych. Inicjatywy wspierające parki

przemysłowe, klastry, bieguny wiedzy są instrumentem sprzyjającym koncentracji działalności

gospodarczej w rozwiniętych regionach. Dlatego, w przypadku regionów słabych strukturalnie

możliwości konwergencji do poziomu krajowego są ograniczone. Strategie starają się

uwzględniać, więc wspieranie regionów słabszych kierunkując swoje działania na kreowanie

kapitału ludzkiego i intelektualnego i poprawę stanu infrastruktury39.

Cele na lata 2007-2013

Stworzenie warunków, w których mogłaby rosnąć konkurencyjność wszystkich

regionów, tak, aby wzrastała spójność

Koncentracja na ładzie przestrzennym, decentralizacja, rozwój obszarów wiejskich

Realizacja przestrzenna:

Wyraźna tendencja w kierunku zagospodarowania przestrzennego

Nacisk na regiony borykające się z trudnościami

Pełniejsze wykorzystanie potencjału obszarów wielkomiejskich

Wzmocnienie obszarów małomiejskich i wiejskich

38 M. Klamut, Cechy charakterystyczne przygotowywanych strategii rozwoju regionalnego, [w:] Konkurencyjność i spójność w polityce rozwoju Unii Europejskiej, red. M. Klamut, wyd. UE we Wrocławiu, Wrocław 2011, str. 41-44. 39 M. Klamut, Przestrzenne konsekwencje realizacji strategii polityki spójności, [w:] Konkurencyjność i spójność w polityce rozwoju Unii Europejskiej, red. M. Klamut, wyd. UE we Wrocławiu, Wrocław 2011, str. 44-45.

22

Realizacja polityki spójności i polityki regionalnej w Polsce musi wziąć pod uwagę możliwy

spadek stopnia finansowania. W związku tym konieczne jest wygenerowanie endogenicznych

źródeł finansowania w samorządach.

5.Inne sposoby oddziaływania na spójności

Spójność ekonomiczna i społeczna może być wspierana nie tylko przez politykę spójności, ale

także inne działania. W tej części omówimy krótko kilka z nich

Polityka konkurencji

Są to regulacje, które zapobiegają zniekształcaniu konkurencji oraz otwierają rynki

na konkurencję. Przykładowo, do polityki konkurencji należą regulacje, które

działają przeciwko zmowom i kartelom, nadużyciom pozycji rynkowej. Oprócz tego

Unia zachęca do liberalizacji rynków usług pierwotnie państwowych (energetyka,

transport, poczta i inne) oraz wsparcie finansowe przedsiębiorstw (w granicach

niezaburzania konkurencji

Polityka rolna

Ta polityka obejmuje dwa podstawowe obszary działania- politykę rynków rolnych

i politykę rozwoju obszarów wiejskich. Pierwszy obszar pochłania znaczną

większość wydatków i opiera się np. na podtrzymywaniu cen i pomocy

bezpośredniej.

Rozbudowa sieci transeuropejskich

Są to inwestycje mające poprawić spójność infrastruktury transeuropejskiej.

Prowadzenie tych działań ma przyczynić się do realizacji dwóch nadrzędnych celów

wspólnotowych- dobrego funkcjonowania rynku i wzmocnienia spójności

ekonomicznej i społecznej. W jej ramach prowadzone są inwestycje w zakresie

infrastruktury transportowej, komunikacyjnej i energetycznej,

23

8. Podsumowanie

Celem niniejszej pracy było pokazanie jak istotnie miejsce w rozwoju regionów Unii

Europejskiej stanowi polityka spójności. Podsumowując całość rozważań zawartych w tejże

pracy stwierdzić należy, iż ponad wszelką wątpliwość polityka strukturalna stanowi kluczowy

element w procesie jednoczenia się i unifikacji państw starego kontynentu.

Polityka spójności kształtowała się przez kilkadziesiąt lat i zdążyła stworzyć podmioty zarówno

prawne, jak i finansowe umożliwiające harmonijny rozwój całej Unii Europejskiej. Poszerzanie

wspólnoty o kraje zacofane gospodarczo stanowiło podstawę rozwoju polityki regionalnej.

Kolejne kraje członkowskie wnoszą odrębne problemy gospodarcze, które są realizowane na

bieżąco. Sukcesy takich krajów jak Irlandia czy Portugalia pokazują, że polityka wspierania

rozwoju regionalnego przynosi realny wzrost gospodarczy a kontynuowanie działań jest

istotne i potrzebne.

Ciągle warto podkreślać, że polityka spójności nie jest działalnością filantropijną, w związku z

czym nie powinniśmy ograniczać jej zakresu tylko i wyłącznie do przepływu środków z krajów

bogatszych do biedniejszych. Kraje, którym udzielana jest pomoc powinny również

wykorzystywać potencjał własnych środków.

Cele polityki spójności na okres 2014-2020 sprowadzają się do dwóch kluczowych kwestii –

inwestycji na rzecz wzrostu i zatrudnienia oraz europejskiej współpracy terytorialnej. Polityka

spójności obejmuje cały obszar Unii Europejskiej, chociaż poziom pomocy finansowej jest

zróżnicowany. W latach 2014-2020 na największą pomoc może oczekiwać Polska – 82 271 mln

euro (22,6 % wszystkich funduszy spójności) oraz Włochy – 33 085 mln euro (9,1 %).

Najmniejszą pomoc otrzyma Luksemburg – 64 mln euro (0,02%)40.

Polityka spójności zapewniła Polsce szybszy rozwój i awans cywilizacyjny. Pozwoliła zmniejszyć

poziom bezrobocia a zwiększyć konkurencyjność Polski na rynkach europejskich.

40 E. Małuszyńska, G. Mazur (red.), Unia…, op. cit., str. 252.

24

9. Bibliografia

9.1. Książki i publikacje

1. Bujnowski M., Polityka spójności UE i jej realizacja w Polsce, [w:] Polityki gospodarcze Unii

Europejskiej, E. Kawecka- Wyrzykowska (red.), Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2009

2. Głąbicka K., Grewiński M., Polityka spójności społeczno-gospodarczej Unii Europejskiej,

Dom wydawniczy Elipsa, Warszawa 2005

3. Klamut M., Konkurencyjność i spójność w polityce rozwoju Unii Europejskiej, wyd. UE we

Wrocławiu, Wrocław 2011

4. Klamut M., Cele i narzędzia polityki regionalnej Unii Europejskiej, dostępne w Internecie:

http://www.pzdu.pl/uploads/files/konferencje/1/08_Miroslawa_Klamut.pdf, [dostęp

10.11.15]

5. Latoszek E., Integracja Europejska. Mechanizmy i wyzwania, Wydawnictwo Książka i

Wiedza, Warszawa 2007

6. Małuszyńska E., Mazur G. (red.), Unia Europejska 2014+, Diffin, Warszawa 2015

7. Pietrzyk I, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich,

Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004

8. Ryszkiewicz A., Od konwergencji do spójności i efektywności, Oficyna Wydawnicza SGH,

Warszawa 2013

9.2. Strony internetowe

1. https://www.funduszeeuropejskie.2007-

2013.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Strony/CelePolitykiSpojnosci.aspx [dostęp:

9.11.15]

2. Ec.europa.eu/regional_policy/pl/policy/how/principles/ [dostęp: 9.11.15]

3. http://ec.europa.eu/regional_policy/index.cfm/pl/funding/erdf/ [dostęp: 18.11.15]

4. https://www.funduszeeuropejskie.2007-

2013.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Strony/CelePolitykiSpojnosci.aspx, [dostęp:

18.11.15]

5. http://uniaeuropejska.org/inicjatywy-jaspers-jeremie-i-jessica/ [dostęp: 18.11.15]

6. http://ec.europa.eu/eurostat [dostęp: 10.11.15]

9.3. Akty normatywne

1. Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dostępny w internecie: http://eur-

lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2012:326:FULL&from=PL, [dostęp:

10.11.15]

25

2. Regulation (EC) 1059/2003

9.4. Spis tabel, wykresów, map

1. Tabela 1. PKP per capita w wybranych państwach członkowskich Unii Europejskiej

2. Tabela 2. Wielkość jednostek NUTS na podstawie liczby ludności

3. Tabela 3. Obszary NUTS w konfrontacji z podziałem administracyjnym Polski

4. Tabela 4. Zasady polityki spójności UE. Podział

5. Tabela 5. Roczny podział środków na zobowiązania w latach 2014-2020

6. Mapa 1. Regiony Unii Europejskiej zakwalifikowane do udzielenia pomocy

7. Wykres 1. Podział na programy operacyjne (mln euro)

8. Wykres 2. Podział środków na obszary w latach 2007-2013