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POLÍTICA EDUCATIVA

EL BONO EDUCATIVO

Y LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

EUna de las organizaciones que más

promueve el voucher y el principio filo-sófico —elección libre— detrás del mis-mo es la fundación constituida por MiltonFriedman y su esposa Rose en 1996 (http://www.friedmanfoundation.org; portalpara informarse de primera instanciadel debate educativo y de las opinionesde quienes se encuentran a favor de laidea de “elección libre de escuelas” yde mayor participación privada en laeducación).

Pero el otro lado de la moneda se en-cuentra en quienes sostienen que sólo laeducación pública asegurará una educa-ción de calidad para todos y evitará la

uno de los tantos instrumentos de la po-lítica educativa. Es un instrumento utili-zado, no sin quid pro quo, en algunossistemas educativos alrededor del mun-do. El bono educativo es utilizado sóloen forma parcial y sus resultados son am-bivalentes. En ningún otro lugar comoen Estados Unidos de América la discu-sión del bono educativo es tan abierta ypolémica.

Eduardo Andere M.* Primero tenemosque resolver otros problemas

¿Es el bono educativo la puerta de entrada a la calidad de la educación? La respuesta es no.Nada parece más alejado de la realidad que la creencia de que las escuelas privadas son

mejores que las públicas. Igualmente alejada de la realidad es la creencia de queel bono educativo, voucher, resolverá nuestros problemas de calidad (Andere, 2006, 183).1

* Profesor investigador de mediotiempo del ITAM, analista yasesor en temas de políticaeducativa y escolar.

l bono educativo que en 1955 se lebautizó como voucher por su primerproponente Milton Friedman, es

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segregación social entre escuelas deprimer nivel y escuelas de segundaclase. La más prominente quizás,por su peso político, es la asocia-ción/sindicato conocida como la“National Education Association”(Asociación Nacional de Educa-ción) que afilia alrededor de 3.2millones de socios de todos los ni-veles educativos. La NEA se oponea los vouchers cuando estos estándirigidos a otorgar elección libre alos padres de familia para transitarde una escuela pública a otra priva-da. Es una organización que defien-de la educación pública de “pe” a“pa” (http://www.nea.org/vouchers/index. html). Su lema lo dice clara-mente: “Great Public Schools forEvery Child” (Escuelas públicasgrandiosas para cada niño).

Ningún país o sistema educativoen el mundo ha adoptado el esque-ma de vouchers de manera ilimita-da o completa. Aun en EstadosUnidos el diseño y ejecución delvoucher están contenidos. La Fun-dación Friedman que sigue de cer-ca el crecimiento del voucher, citasólo a 13 estados de la Unión Ame-ricana más el Distrito de Columbiacomo entidades que han iniciadouno o más de los 21 programas de

bono educativo vigentes (http://www.friedmanfoundation. org/fr iedman/schoolchoice/ShowProgram.do).

Fuera del debate político e ideo-lógico, el voucher ha recibido tam-bién la atención de los académicosquienes no han escrito, tampoco, lasúltimas líneas sobre la efectividado no del bono educativo para mejo-rar los indicadores, incluida la cali-dad de los aprendizajes.

La literatura académica sobre eltema es amplia e imposible de se-guir para todos los sistemas educa-tivos. Se han hecho intentos tantopor organizaciones especializadascomo por académicos de resumir elestado de las artes en el tema delbono educativo (ver, por ejemplo,el trabajo de Rand Corporation de2001 en http://www.rand.org/news/Press/vouchers.html). La lectura demuchos de estos trabajos nos arro-ja, en el mejor de los casos, un ex-pediente mixto: positivo en ciertascondiciones, negativo en otras. Asíque cualquier investigador u obser-vador del fenómeno educativo es-colar bien podría escribir un ensayocon tono positivo en alusión a unarama de la literatura; otro investi-gador, por su parte, arropado por

los resultados de estudios diversospodría llegar a la conclusión de queel voucher es negativo.

Lo que sí parece cierto es lo si-guiente: 1) no existe un sistema edu-cativo en el que el voucher seaaplicado de manera ilimitada; 2) losresultados de los programas vou-cher medidos por calidad educati-va son ambivalentes y de muy cortaaplicación; 3) las definiciones y al-cances de los programas de “bonoeducativo” varían de país a país yde sistema a sistema, ya sea dentrode un mismo país o región o entrepaíses o regiones; 4) normalmente,los más altisonantes defensores odetractores de los vouchers provie-nen de terrenos ideológicos o polí-ticos muy definidos. La academia esmucho más cauta. Por ejemplo, léa-se el trabajo de Cathie Wylie2 delNew Zealand Council for Educatio-nal Research, ella concluye que noexiste evidencia contundente sobrela efectividad de los vouchers.

La pregunta crucial para noso-tros es si un esquema de vouchersfuncionaría para México. La res-puesta es no. Y es no porque, conindependencia de la ambivalenciade sus resultados, simplemente noexisten las condiciones financieras,políticas y sociales para echar an-dar un esquema de selección librede escuelas con subsidio público.Aun en el caso del cuasi-bono ocuasi-voucher (bono educativo limi-tado) como existe en Estados Uni-dos y Chile, las probabilidades deaumentar la segregación o estratifi-cación social en México aumenta-rían.

De manera genérica, el voucheres un cheque en blanco (“dinero oautorización”) que la autoridadeducativa de un sistema otorga a lospadres de familia para que inscri-ban a su hija/hijo en una escueladiferente a la de su circunscripción.De manera específica, existen mu-chas modalidades de voucher, entreotras: 1) Ilimitado, en la que lospadres de familia pueden optar porla escuela pública o privada de suelección sin importar el costo de

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inscripción, colegiaturas, transpor-te, etc. De acuerdo con mi conoci-miento, no existe ningún sistemaeducativo con este tipo de voucher.2) Limitado (cuasi-voucher) porsubsidio, cuando la autoridad edu-cativa o fiscal otorga un subsidiolimitado a las familias para la se-lección de escuela de acuerdo concondiciones específicas de financia-miento. 3) Limitado por sosteni-miento. En este caso la autoridadautoriza sólo la libre elección deescuelas cuando se trata de estable-cimientos públicos, en algunos ca-sos, o privados, en otros. En Méxicoya existe un sistema de cuasi-vou-cher en algunas entidades del paíscomo el Distrito federal, a través delprograma conocido como SAID.3 4)Crédito fiscal. La autoridad fiscalautoriza la deducción del impuestosobre la renta a los gastos en edu-cación particular. 5) Limitados pordesempeño. La autoridad otorga elsubsidio o permite el cambio de es-cuela sólo cuando los padres de-muestran que la escuela pública,donde se encuentra su hija/hijo, esde bajo desempeño y lo ha sido poralgún tiempo. Este es uno de losinstrumentos de apoyo de la contro-vertida Ley “Ningún Niño Rezaga-do” (“No Child Left Behind Act”)en Estados Unidos. 5) Control deprecios o ecualización del financia-miento educativo. Los coreanos deplano estatizaron el sistema educa-tivo al establecer un control de pre-cios estricto sobre la educaciónparticular y al nacionalizar los pla-nes y programas de estudios. Eneste sentido existe un voucher vir-tual en la medida que el costo de laeducación es el mismo en escuelaspúblicas y privadas. 6) Educacióngratuita obligatoria. En los sis-temas educativos de Finlandia ySuecia ninguna escuela tiene la ca-pacidad de cobrar colegiatura, nisiquiera aquéllas que operan confines lucro. En este sentido los pa-dres de familia tienen la capacidadde seleccionar escuelas privadas opúblicas. En Suecia, a diferencia deFinlandia, los padres de familia

pueden seleccionar la escuela de supredilección, aun escuelas privadascon fines de lucro. Pero incluso eneste caso extremo, el voucher es li-mitado. Las escuelas públicas enSuecia pueden aceptar a niños fue-ra de su circunscripción siempre ycuando tengan cupo, pues estánobligadas a aceptar a los niños desu circunscripción que así lo solici-ten. En Finlandia, solamente encasos muy especiales, los niñospueden salirse de su área de cir-cunscripción. En Finlandia comoen Suecia y en casi todos los paí-ses, las escuelas que reciben finan-ciamiento público deben aceptar alos niños de su circunscripción.

Y aunque en muchos sistemaseducativos se juega con la idea dela libre elección4 por su nitidez ybelleza teórica, la realidad es que lamayoría de los sistemas han impues-to la regla de la “escuela más cerca-na”. Es decir, los niños puedenasistir y las escuelas deben aceptara quienes se encuentran en su cir-cunscripción. En Inglaterra, dondetambién opera un sistema limitadode vouchers para cierto tipo de es-cuelas, como las grammar schools,los padres de familia en general notienen la facultad de seleccionar laescuela de su predilección debido aelevados costos de transacción in-

cluyendo la información. Finalmen-te, alrededor del mundo, la mayo-ría de los habitantes sin recursospara mudarse de residencia termi-nan asistiendo a la escuela de su cir-cunscripción, la más cercana alhogar. Los padres de familia quemudan de un sistema educativo aotro o de una escuela a otra son losmás informados o los más ricos. Engeneral, los más ricos son tambiénlos más informados. Al final, quie-nes menos utilizan el voucher sonlos padres de familia con menos re-cursos que son los que en teoría,más los necesitan.

No hay manera de que en Méxi-co se establezca un programa nacio-nal de vouchers ya sea limitado oilimitado. Un programa de alcancenacional, independientemente de sudebilidad teórica, es imposible eimpensable, no hay recursos, finan-cieros o políticos. Un programa li-mitado, digamos por una cantidadde dinero reducida —no hay recur-sos para cantidades generosas—para que los padres de familia lle-ven a sus hijos a otra escuela, bene-ficiaría a los padres de familiafavorecidos económicamente puesde cualquier manera las familiastendrían que solventar el pago dela colegiatura no cubierta por el vou-cher limitado. En este caso, las es-

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cuelas particulares seguramente seajustarían a las nuevas reglas deljuego. Ante el anuncio de un pro-grama así, no sería irracional espe-rar un aumento en la demanda poreducación particular. La reacción delas escuelas particulares sería subirlos precios y/o elevar los requisitosacadémicos de admisión. Y si estosucede regresaríamos al punto departida, sólo que ahora con escue-las más costosas y más selectivas.Así sucedió en Chile y sucede enEstados Unidos: las escuelas elitis-tas se volverían más elitistas puespara “protegerse” de una posibleincursión socioeconómica incre-mentarían sus barreras de entrada,sobre todo en un mundo donde lasautoridades educativas, bajo el velode la evaluación y rendición decuentas, fomentan la competenciaentre escuelas y alumnos. Por unlado harían más estricta la admisiónacadémica; por el otro, elevaríansustancialmente las cuotas y co-legiaturas escolares. El resultadosería una más aguda segregaciónsocial.

Una medida como la del vouchervirtual donde se estatizara la edu-cación privada en México sería muydifícil de lograr. Aquí sucedería algosimilar, aunque en sentido opuesto,con la polémica de privatizar PE-

MEX. Suponiendo sin conceder quela estatización o ecualización fueraaceptada por la sociedad, simple-mente no hay recursos para unadecisión de esta magnitud. Estati-zar o ecualizar la educación equi-valdría a que ninguna escuelaparticular podría cobrar cuotas ocolegiaturas. La consecuencia deello es que el gobierno tendría quefinanciar la educación privada, almenos en sus flujos. A duras penasel gobierno tiene recursos para sol-ventar los gastos de las escuelaspúblicas. Además, estatizada o igua-lada la educación privada con lapública, al estilo Corea del Sur, Fin-landia o Suecia, el gobierno tendríaque igualar las condiciones finan-cieras de todas las escuelas. Esto

significaría llevar a las escuelas par-ticulares al nivel de financiamientode las escuelas públicas. Si el fi-nanciamiento es importante paragenerar oportunidades para le en-señanza y el aprendizaje (OPAS), ysi las OPAS son importantes para ele-var la calidad educativa, lo que ob-tendríamos, en consecuencia, seríaun sistema menos segregado, qui-zás, pero mucho más deficiente. Labrecha entre educandos de escue-las públicas y escuelas privadas sereduciría, pero no por un aumentoen la calidad de los aprendizajes delos niños y jóvenes que asisten a lasescuelas públicas sino por una dis-minución en las OPAS de todos. Eneste sentido, muy probablemente, lacalidad educativa promedio del paísdisminuiría.

Una posible salida a la segrega-ción es obligar a las escuelas priva-das a aceptar a todos los estudiantesde su zona o circunscripción. Estosería impensable en México. Seríatanto como nacionalizarlas al estilocoreano, finlandés o sueco. Paraque esto ocurra en México el gobier-no debería estar preparado para fi-nanciar —subsidiar— a las escuelasprivadas con montos suficientespara su sostenimiento como actual-mente se sostienen. En las condi-ciones presupuestales de Méxicodonde cerca de 24% del gasto pú-blico total es absorbido por el sec-tor educativo (cuando en la OCDE

este nivel asciende a poco más de13%) esto sería imposible. Enton-ces, la única forma de ecualizar a lasescuelas privadas es obligarlas a serpobres, lo que aumentaría aúnmás el grave problema de la calidadeducativa.

La evidencia internacional tam-bién parece indicar que cuando lospadres de familia tienen la libertadde elección, los únicos que realm-ente la utilizan son los padres defamilia de mejores niveles socioeco-nómicos que, con acceso a mejorinformación, migran, con relativafacilidad, hacia las escuelas de ma-yor estatus o más populares. Estamigración de padres de familia de

… las escuelas elitistasse volverían más elitistaspues para “protegerse”de una posible incursión

socioeconómica incrementaríansus barreras de entrada,sobre todo en un mundo

donde se fomenta la competenciaentre escuelas y alumnos

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escuelas de menor estatus a escuelasde mayor estatus deja a las escuelasde origen todavía más desprovistaspues sus “mejores estudiantes” emi-gran. Las escuelas que enfrentanesta migración se quedan con losestudiantes de menor estatus so-cioeconómico lo que las hará escue-las aún más pobres y, por tanto, conresultados académicos todavía másbajos. Por si fuera poco, estas escue-las serán castigadas, además, conmenores recursos para atender auna población que requiere de ma-yores recursos.

En fin, no hay evidencia de quelos vouchers, por muy bonito quesuene desde el punto de vista de lalibertad y la competencia, se traduz-can en calidad educativa e integra-ción social. Más bien parece que losresultados son perversos a sus ob-jetivos. Los casos que parecen de-mostrar mejora educativa, ésta seconcentra sólo para unos cuantosniños. Pero hay que recordar que encasi todos los casos los niños convoucher, cuando acuden a una es-cuela privada, son examinados enhabilidades académicas. Si pasan losrequisitos de la escuela entran a laescuela. En estas condiciones nosabemos, entonces, si lo que expli-ca la mejora es el voucher o la habi-lidad académica que el niño traía yaconsigo.

Algunos países o sistemas edu-cativos que han sostenido la selec-ción libre de escuelas por parte depadres de familia, han optado tam-bién por atender con “súper escue-las” o “escuelas alternativas” a losniños rechazados. Esta solucióntampoco es muy aceptada por loscríticos porque sostienen que es unaforma —sutil o no— de estigmati-zar a los niños y las escuelas. Al fi-nal las escuelas de estos niños seránsocialmente reconocidos como las“escuelas de los rechazados”.

Reconozco que es importante lafacultad de los padres de familia deseleccionar a la mejor escuela parasus hijos. La realidad, sin embargo,nos indica que muchas veces esa li-bertad de elección está limitada por

el origen socioeconómico de los pa-dres de familia y la zona donde seubica su domicilio. Además, esa fa-cultad está también limitada porqueno tenemos un padrón verdadero,justo y confiable de la calidad de lasescuelas, públicas o privadas. Final-mente, la capacidad de decisióntambién está limitada por conside-raciones prácticas. En muchas loca-lidades del país, sobre todo dondemás necesitamos mejores escuelas,sólo hay una escuela al alcance delas familias. Para estos padres defamilia, la nueva política de liber-tad de elección sería una medidamás para beneficiar a quienes me-nos lo necesitan.

Muchas cosas necesitamos resol-ver en México en equidad y opor-tunidades antes de embaucarnos enuna aventura que en el mejor de loscasos tiene resultados inciertos.

La reforma a través de la com-petencia y libertad debe provenirde otras partes. Debemos insistirmucho más en la calidad y certifi-cación de los maestros; debemosasegurarnos de que los mejores es-tudiantes de educación media-su-perior ingresen a la profesiónmagisterial, primero a la licencia-tura y luego al aula; debemos ins-taurar instrumentos de evaluaciónholística de las escuelas; debemos

aumentar las opciones de escuelaspara que cada localidad cuente, almenos, con dos escuelas del mis-mo nivel educativo para que lospadres de familia de todo Méxicopuedan mudarse a “la escuela deenfrente”; debemos asegurarnosde que las poblaciones más pobresreciban los mejores y mayores re-cursos. En suma, debemos, conobstinación, diseñar un sistemaeducativo en el que todos los niñosy niñas de México sean exitosos yno sólo unos cuantos. �

Notas1 Andere M. Eduardo. 2006. México si-gue en riesgo: el monumental reto de laeducación. México, Planeta (Col. Temasde hoy).2 Wylie, Cathy. 1998. “Can VouchersDeliver Better Education? A Review ofthe Literatura, with Special Referente toNew Zealand.” Wellington: New Zea-land Council for Educational Research.3 Para una descripción de SAID ver:Andere M. Eduardo. 2007. ¿Cómo es lamejor educación en el mundo? Políticaseducativas y escuelas en 19 países, Méxi-co, Santillana, pp. 468-469.4 Los límites de “la elección libre” en laeducación son explorados en: Marshall,Ray y Tucker, Marc. 1992. Thinking fora Living: Education and the Wealth ofNations, New Cork, Basic Books.