UNIVERZA V MARIBORU EKONOMSKO – POSLOVNA FAKULTETA

POMEN INTERESNIH SKUPIN V EU ZA SLOVENIJO S POSEBNIM POUDARKOM NA

PODROČJU SKUPNE ZUNANJETRGOVINSKE POLITIKE

Kandidat: Ludvik Vouk Študent rednega študija Številka indeksa: 81530403 Program: univerzitetni Študijska smer: Mednarodna menjava Mentor: Prof. dr. Vito Bobek

Planina pri Sevnici, oktober 2003

2

PREDGOVOR Usoda sodobnih kapitalskih podjetij postaja vedno bolj odvisna od uspešne integracije v svetovno gospodarstvo. Evropska unija v tem smislu predstavlja za Slovenijo in njeno gospodarstvo aktualno in izjemno privlačno destinacijo, hkrati pa zahteva sama razsežnost formacije EU specifične spretnosti v postopku efektivnega uveljavljanja lastnih interesov. Interesne skupine so posebna skupina nosilcev ekonomske politike. Subjekti, ki imajo ustrezne pristojnosti in nadzirajo instrumente ekonomske politike, so njeni nosilci. Običajno mislimo na vlado, vendar je vlada npr. v Sloveniji bolj kot izvrševalec ekonomske politike, neposredni nosilec pa je parlament, ki naloži vladi, kaj naj stori. Med nosilce ekonomske politike sodijo med drugim tudi interesne skupine. In v čem je torej pomen interesnih skupin? Njihov pomen je predvsem, da se vključujejo v proces prerazporejanja javnih dobrin in določanja obsega dobrin, ki sodijo v javne dobrine. Skratka, vključujejo se v proces razdelitve javnih financ. Skupni imenovalec in namen delovanja vseh interesnih skupin so torej proračunska sredstva. Tako kot obstajajo interesne skupine na nacionalni ravni, ki lobirajo v nacionalnem parlamentu pa obstajajo interesne skupine, ki to počnejo v organih EU, ki pa predstavljajo neko nadnacionalno tvorbo. Bistvo lobiranja v EU je v tem, da nihče ne lobira za nas, ampak je član interesne skupine, ki lobira za določeno interesno skupino. Šele, ko je neko stvar ta nadnacionalna interesna skupina dobila, lobira dotična interesna skupina v Sloveniji za delež od skupnega iztržka. V diplomski nalogi bom tako poskušal ugotoviti, na katerih nivojih se oblikujejo predlogi in končne odločitve v zvezi z odločanjem in kje je največji potencial za uspešno delovanje interesnih skupin. Prikazal bom tudi samo oblikovanje Skupne zunanjetrgovinske politike EU po posameznih organih ter njene instrumente. Pri pisanju predpostavljam, da Slovenija, kot skorajšnja članica »Evropske družine«, pri oblikovanju Skupne zunanjetrgovinske politike (SZTP) le nima tako zvezanih rok. V našem interesu je, da sodelujemo in sooblikujemo politiko, kot sem že omenil, pa so naše možnosti najboljše v zgodnji fazi osnutka predloga, saj kasneje npr. v Svetu, kjer bomo od 1.1.2005 naprej imeli 4 glasove od skupnih 345, to skoraj ne bo več mogoče. Iz bolj preglednega in vsebinsko bolj smiselnega razloga pa sem se osredotočil samo na SZTP, kar se je pri pisanju izkazalo, kot dobro, saj so postopki odločanja že pri posamezni politiki, kaj šele pri celotnem procesu odločanja v EU, zelo kompleksni. Splošno bi lahko rekel, da pomen interesnih skupin v EU za Slovenijo ni majhen in da se bomo mogli preko diplomacije in posebnih odborov v Bruslju (kot npr. Slovensko gospodarsko in raziskovalno združenje v Bruslju) ter posameznih profesionalnih lobistov potruditi, iz celotnega kolača imenovanega Evropski proračun, odrezati kar največji kos.

3

KAZALO VSEBINE 1 UVOD ................................................................................................................................ 5 1.1 Opredelitev področja in opis problema....................................................................... 5 1.2 Namen, cilji in osnovne trditve..................................................................................... 5 1.2.1 Namen........................................................................................................................... 5 1.2.2 Cilji ............................................................................................................................... 5 1.2.3 Osnovne trditve............................................................................................................. 6 1.3 Predpostavke in omejitve raziskave............................................................................. 6 1.3.1 Predpostavke ................................................................................................................ 6 1.3.2 Omejitve........................................................................................................................ 6 1.4 Predvidene metode raziskovanja ................................................................................. 6 2 SPLOŠNO O LOBIRANJU............................................................................................. 8 2.1 Demokracija in interesi ................................................................................................. 8 2.1.1 Demokratični politični sistemi...................................................................................... 8 2.1.2 Interesi .......................................................................................................................... 8 2.1.3 Organiziranje interesov................................................................................................ 9 2.2 Interesne skupine in politika ...................................................................................... 10 2.2.1 Zgodovina in interesi .................................................................................................. 10 2.2.2 Interesne skupine ........................................................................................................ 11 2.2.3 Razmerje med interesnimi skupinami in politiko........................................................ 14 2.2.4 Lobiranje kot glavna oblika delovanja interesnih skupin .......................................... 15 2.3 Opredelitev pojma lobiranje ...................................................................................... 16 2.4 Kdaj je primeren čas za lobiranje?............................................................................ 19 2.5 Načini, metode in tehnike lobiranja........................................................................... 21 3 ETIKA IN REGULACIJA LOBIRANJA.................................................................... 33 3.1 Kodeks lobistov............................................................................................................ 33 3.2 Pravni vidiki lobiranja ................................................................................................ 34 4 OPREDELITEV SKUPNE ZUNANJETRGOVINSKE POLITIKE (SZTP) EU.... 37 4.1 Določila Rimske pogodbe o ustanovitve EGS kot temelj SZTP .............................. 37 4.2 Carinska unija ............................................................................................................. 37 4.3 Nastajanje SZTP.......................................................................................................... 38 4.4 Osnovna načela SZTP ................................................................................................. 39 4.5 Udeleženci pri oblikovanju SZTP .............................................................................. 41 4.6 Slovensko gospodarsko in raziskovalno združenje – SGRZ – v Bruslju................ 46 4.6.1 Zvrsti in struktura lobističnih organizacij v Bruslju .................................................. 46 4.6.2 Slovensko gospodarsko in raziskovalno predstavništvo............................................. 48 5 OBLIKOVANJE SZTP V EU ....................................................................................... 52 5.1 Evropska komisija ....................................................................................................... 52 5.1.1 Sestava in naloge Evropske komisije.......................................................................... 52 5.1.2 Vloga Komisije v procesu sprejemanja odločitev....................................................... 53 5.1.3 Komitologija ............................................................................................................... 54 5.1.4 Možnosti lobiranja v Komisiji .................................................................................... 56 5.1.5 Možnosti lobiranja preko Ekonomskega in socialnega odbora ter Odbora regij ...... 56

4

5.2 Svet Evropske unije (Council of Ministers, Council of the European Union) ....... 56 5.2.1 Vloga Sveta pri sprejemanju odločitev....................................................................... 57 5.2.2 Glasovanje v Svetu ..................................................................................................... 58 5.2.3 Vloga Sveta pri sprejemanju odločitev s področja skupne trgovinske politike .......... 58 5.2.4 Možnosti lobiranja v Svetu ......................................................................................... 59 5.3 Sodelovanje z Evropskim parlamentom.................................................................... 59 5.3.1 Možnosti lobiranja v Parlamentu ............................................................................... 60 6 SKLEP ............................................................................................................................. 61 7 POVZETEK..................................................NAPAKA! ZAZNAMEK NI DEFINIRAN.

5

1 UVOD 1.1 Opredelitev področja in opis problema V svoji diplomski nalogi nameravam raziskovati področje Evropske unije (v nadaljevanju EU) in sicer predvsem tiste interesne skupine EU, ki so že in v bodoče še bodo posebej pomembne za Slovenijo. Te interesne skupine lobirajo predvsem v Evropskem parlamentu in tudi preko komitejev stalnih predstavnikov članic, ki opravijo končna pogajanja pri razmeroma visokem deležu zadev Sveta EU. Moja naloga je, da ugotovim, na kakšen način interesne skupine lobirajo, kdaj je primeren čas za to, katere prijeme pri tem uporabljajo in predvsem, kaj to prinese Sloveniji. Ker pa je teh interesnih skupin izjemno veliko, so razvrščene v t.i. politične skupine. Ena izmed teh je tudi zunanja trgovina oziroma Skupna zunanjetrgovinska politika (SZTP) EU, katero sem si izbral za natančnejšo obravnavo in predstavitev. Ker vemo, da do vstopa tudi Slovenije v EU ni več daleč, je potrebno razmišljati v tej smeri, da bo postala sedanja Zunanja trgovinska politika Slovenije do EU kmalu notranja politika in da bomo skupaj z EU snovali t.i. Skupno zunanjetrgovinsko politiko do tretjih držav. V diplomski nalogi bom tako poskušal obdelati vsa aktualna vprašanja, ki se bodo v tej zvezi pojavila, poskušal bom prikazati instrumente Skupne zunanjetrgovinske politike in nivoje EU, na katerih se snujejo predlogi in sprejemajo odločitve v zvezi s Skupno trgovinsko politiko EU. 1.2 Namen, cilji in osnovne trditve 1.2.1 Namen Namen pisanja moje diplomske naloge je dvojen. V prvi fazi želim osvetliti pojme v zvezi z lobiranjem, ki so, morda zaradi takšne interpretacije v preteklosti, po mojem mnenju še vedno zaznamovani z negativnim prizvokom. Menim, da sta natančna definicija in obseg pojma lobiranje premalo poznana in razširjena med ljudmi, zato menim, da bi s svojim prispevkom utegnil vsaj malo približati pojem lobiranje povprečnemu človeku. Vsak si sicer ustvari svojo razlago pod pojmom lobiranje, kakšne pa so njegove razsežnosti pa ni dovolj znano. Drugi del, ki zadeva skupno zunanjetrgovinsko politiko EU, pa sem se odločil raziskovati predvsem s tem namenom, ker je po mojem mnenju prav področje trgovine s tretjimi državami oziroma SZTP na nadnacionalnem nivoju EU eno izmed važnejših področij, ki zna odločilno vplivati na obseg in kvaliteto trgovanja s tretjimi državami in zato prav gotovo vredno podrobnejše obravnave. 1.2.2 Cilji Zato bo moj cilj, ne samo s pisanjem diplomske naloge, pač pa z vsem znanjem, ki ga bom v času pisanja pridobil v zvezi z lobiranjem na karseda razumljiv način podati naprej.

6

Moj cilj v zvezi s SZTP EU pa bo predstaviti instrumente Skupne trgovinske politike in njihovo direktno in posredno vplivanje na notranjo situacijo v gospodarstvu ter natančno predstaviti proces sprejemanja odločitev v EU predvsem na področju Skupne trgovinske politike. Opisal bom naloge in pristojnosti posameznih organov in njihovo povezanost s Skupno trgovinsko politiko EU. Prav tako bom predstavil možnosti lobiranja v le – teh in kdo ter preko katerih odborov to dosega. 1.2.3 Osnovne trditve Na podlagi zastavljenih ciljev bi lahko opredelil dve osnovni trditvi. Sam pojem in aktivnosti povezane z lobiranjem povprečnemu človeku niso dovolj dobro poznane. Iz drugega cilja, ki pa se navezuje na Skupno zunanjetrgovinsko politiko EU pa bi lahko izluščil trditev, da odločitve, sprejete na nadnacionalnem nivoju in ki so povezane s SZTP nedvomno vplivajo na notranjo situacijo v gospodarstvu. Toda tudi posamično gospodarstvo v teh procesih sodeluje in preko interesnih skupin z lobiranjem odločitve sooblikuje. 1.3 Predpostavke in omejitve raziskave 1.3.1 Predpostavke Ker sem za raziskavo v prvi fazi izbral problem nerazumevanja pojma lobiranje predpostavljam, da so ljudje o tem pojmu preslabo poučeni in bi prav jaz s pisanjem v neki meri pripomogel k izboljšanju situacije. V zvezi z raziskavo SZTP EU pa predpostavljam, da naše gospodarstvo na učinke te politike ni imuno in da jo po drugi strani preko interesnih skupin, ki lobirajo na nadnacionalnem nivoju, tudi sooblikujejo in nanjo, omejeno sicer, vplivajo. 1.3.2 Omejitve Tako se v svoji diplomski nalogi nameravam osredotočiti predvsem na lobiranje v institucijah EU in sicer na vseh ravneh in v vseh fazah procesa priprave in oblikovanja odločitev, oziroma sprejemanja in uveljavljanja evropske zakonodaje od osnutka, preko predloga in posvetovanj do uveljavitve. Poleg ožje definicije področja opisovanja pa se bom osredotočil tudi na zelo specifično politično skupino, ki izvaja proces lobiranja v teh institucijah. To je področje SZTP EU do tretjih držav. S temi predpostavkami bom iz dosega pisanja izločil vsa ostala področja, ki jih zadeva lobiranje ter ožje vse ostale politične skupine, ki se trudijo, iz evropskega proračuna priboriti si kar največ sredstev. Le s tako omejitvijo področja lahko dosežem kvalitetno predstavitev problema v svoji diplomski nalogi. 1.4 Predvidene metode raziskovanja Svojega dela sem se lotil predvsem z zbiranjem kar največ informacij v zvezi s pojmom lobiranje in SZTP EU in sicer v knjižnici doma in v tujini ter preko interneta, predmet raziskave pa so pojavi, povezani bolj z celotnim narodnim gospodarstvom kot pa s

7

posameznimi enotami gospodarstva. Tovrstno raziskavo imenujemo makronomska raziskava. Prvi del te raziskave, ki se nanaša na teoretske podlage lobiranja bi lahko označili kot statični, saj sam pojem obravnavam v določenem trenutku, medtem ko je drugi del, ki se nanaša na Skupno trgovinsko politiko EU bolj dinamičen, ker gre za spremljanje pojava in njegovo spreminjanje skozi čas. Glede na pristop k raziskovanju pa pri pisanju uporabljam deskrtiptivni pristop in sicer gre za metodo deskripcije, saj je velik poudarek na opisu strukture ter delovanja in razvoja tako procesa lobiranja kot udejanjanju Skupne trgovinske politike EU. Drugo metodo, ki jo pri pisanju uporabljam pa je metoda kompilacije, pri čemer gre v veliki meri za povzemanje stališč in ugotovitev drugih avtorjev, k vsemu pa dodam tudi svoj pogled in mišljenje.

8

2 SPLOŠNO O LOBIRANJU 2.1 Demokracija in interesi1 2.1.1 Demokratični politični sistemi Demokracija je vladavina ljudstva za ljudstvo. Ko govorimo o demokraciji, pri tem mislimo na politične sisteme, ki so opredeljeni kot poliarhije: gre za tiste politične sisteme, ki jih njihove ustave opredeljujejo kot demokratične ter vanje uvajajo demokratične institucije, v katerih potekajo demokratični procesi političnega odločanja. Temeljna značilnost demokratičnih političnih sistemov je formalna možnost, da v njih ljudje sodelujejo v procesih političnega odločanja; v teh sistemih poznajo različne oblike sodelovanja in vključevanja ljudi v procese odločanja, ki jih navadno označujemo kot oblike in metode neposredne in posredne demokracije. Te demokracije bi lahko označili kot stare ali tradicionalne demokracije. Kot nove demokracije pa navajam tiste demokracije, kjer so sprejeli demokratične ustave in uvedli demokratične institucije šele nedavno. Sem uvrščamo države vzhodne in srednje Evrope, ki so demokratične ustave ali ustavne spremembe razglasili ob koncu osemdesetih ali v začetku devetdesetih let. Z vidika tradicionalnih demokracij pa bi med nove demokracije lahko šteli tudi tiste politične sisteme, ki so se v zadnjih dveh ali treh desetletjih v demokratičnih reformah preobrazili iz diktatorskih režimov – npr. Španija in Portugalska. Demokratični politični sistemi torej zagotavljajo ljudem možnost, da sodelujejo v procesih političnega odločanja. Svobodna volja ljudi pa je, da se v vsaki konkretni situaciji sami odločijo ali bodo v procesih političnega odločanja sodelovali ali ne. Pravna ureditev posameznih držav v nekaterih konkretnih primerih določa obveznost državljanov, da sodelujejo v posameznih aktivnostih političnega odločanja. Tako je v nekaterih državah (npr. Avstralija, Francija) volilna udeležba obvezna in so za neupravičeno neudeležbo tudi predvidene sankcije. Če pa se ljudje prostovoljno odločijo za sodelovanje v političnem življenju in odločanju, pa jim institucije političnega sistema in veljavni pravni red ponujajo različne opcije. 2.1.2 Interesi Interesi so gibalo človeške družbe. Zato ne preseneča, da zagotavljanje in upravljanje izražanja, oblikovanja, usklajevanja in uresničevanja različnih interesov v institucijah političnega sistema in procesih političnega odločanja uvrščamo med temeljne funkcije slehernega političnega sistema. V sodobnih, pravno urejenih družbah praviloma določata in urejata poti, postopke in načine za izražanje, usklajevanje in uresničevanje različnih interesov v političnem sistemu ustava in pravni sistem. Politični sistemi te funkcije lahko opravljajo na različne načine; kot kriterij za presojo nam lahko služi enostaven shematski teoretični model, v katerem demokratični sistemi omogočajo in servisirajo interesni pluralizem, medtem ko ga nedemokratični sistemi omejujejo in za to uporabljajo celo represijo. V praksi najdemo v sleherni družbi različne kombinacije obeh idealnih modelov. Poleg tega velja opozoriti še na dejstvo, da se različni interesi prelivajo v politični sistem

1 Povzeto po Žagarju (1995, 52 - 56).

9

tudi po poteh in na načine, ki jih pravni sistem ne predvideva in ureja. V sleherni družbi obstaja vrsta najrazličnejši interesov; še več, sleherni človek ima veliko različnih interesov. Z vidika političnega sistema in našega proučevanja so zanimivi predvsem interesi, ki na politični sistem, delovanje njegovih institucij in na procese družbenega odločanja tako ali drugače vplivajo ter še zlasti tisti interesi, ki se na tak ali drugačen način prelijejo v politični sistem in procese družbenega odločanja. Značilnost vseh teh interesov pa je, da pri tem dobijo svojo politično dimenzijo. Politični sistem in sprejete odločitve predstavljajo družbeni okvir za uresničevanje teh interesov. Prav različni interesi in prizadevanja za njihovo uresničevanje so tudi vzrok za politično aktivnost ljudi, za njihovo sodelovanje in organiziranje. 2.1.3 Organiziranje interesov Posameznik le stežka uveljavi svoj specifični interes v procesu političnega odločanja. Izjemni primeri so, ko gre za politično zelo vplivne in ekonomsko pomembne osebe. Uveljavljanje posameznih interesov se namreč v družbenem kontekstu sreča in se sooči z drugimi interesi in njihovimi nosilci; sprejetje posamezne odločitve v procesu političnega odločanja je včasih sicer lahko naključno, praviloma pa je rezultat ravnotežja političnih sil v danem trenutku. Posamezniki s skupnimi ali vsaj sorodnimi interesi se povezujejo in na različne načine organizirajo zato, da bi si v danem družbenem kontekstu s sodelovanjem in usklajenim delovanjem zagotovili boljše možnosti za uveljavitev in uresničenje svojih specifičnih interesov v procesu političnega odločanja oziroma prek institucij političnega sistema. Med različne oblike organiziranja interesov sodijo kot specifična oblika političnega organiziranja tudi politične stranke, ki so ključni dejavnik v političnem procesu ter bistvena sestavina in steber obstoječih demokratičnih političnih sistemov; temeljna značilnost političnih strank je, da se z drugimi političnimi strankami v okvirih in po pravilih določenega političnega sistema bojujejo za politično oblast. Čeprav tudi interesne skupine želijo vplivati na politično odločanje in oblast (natančneje na nosilce in institucije oblasti), se za razliko od političnih strank vsaj formalno ne bojujejo za prevzem ali ohranitev oblasti. Svoje specifične interese poskušajo interesne skupine in združenja uveljaviti po različnih poteh in na različne načine, ki se jim v danih pogojih zdijo najprimernejši in najbolj učinkoviti. Pri tem so različne interesne skupine po svoji notranji povezanosti in trdnosti, organiziranosti in ravni institucionalizacije, naravi in načinu delovanja med seboj lahko zelo različne. Jean Blondel (1969, 79) glede na te njihove specifične značilnosti interesne skupine deli na naslednje tipe:

• OBIČAJNE skupine (npr.: plemena, kaste, etnične skupnosti,…), • INSTITUCIONALNE skupine (npr.: cerkve in verske skupnosti, vojska,

birokracija,…), • ZAŠČITNE skupine (npr.: sindikati, organizacije poslodajalcev, profesionalna

združenja,…) in • PROMOCIJSKE skupine (npr.: trgovska in industrijska združenja, gospodarska

podjetja, ekološke skupine in nova družbena gibanja).

10

Ti tipi si sledijo na skupnostno – asociacijskem kontinuumu, pri čemer sta za prvega značilna pretežno skupnostno (komunalna) narava in nizka stopnja asociativizma, pri ostalih pa intenzivnost komunalizma (skupnostna narava) upada medtem ko asociativizem narašča. 2.2 Interesne skupine in politika 2.2.1 Zgodovina in interesi2 Moderna doba se je konstituirala kot protest proti interesnim združenjem. Poudarjanje posameznika je šlo tako daleč, da so bile vse vmesne oblike med državo in posameznikom obravnavane kot škodljive. Organizacije starega režima so bile namreč neprostovoljne, ekskluzivne, monopolistične, čvrsto hierarhične, polreligiozne gilde. Le Chapelierov zakon iz leta 1791 je v Franciji prepovedal vse vrste vmesnih teles. Nekaj let kasneje, 1799 je v Angliji General Combination Act prepovedal vse stanovske in poklicne zveze. Moderna doba je morala obračunati z monopolom katoliške cerkve, kar je politični znanosti ZDA seveda nejasno, in z monopolom nad delovno silo. Umetnost združevanja so zato posamezne evropske države priznale kot vrednoto postopno, predvsem po zaslugi delavskih bojev in potem, ko interesne organizacije niso več mogle ogroziti temeljev nove družbene ureditve. V državah, kjer je bil liberalizem šibak ni prišlo do radikalne prepovedi zvez in združenj. Interesne skupine so si v ideologiji moderne najprej priborile legitimno mesto kot dejavnosti v privatni sferi. Do konca devetnajstega stoletja pa so se prebile tudi v politiko. Danes so interesna združenja znana kot eden od stebrov politike ali vsaj upoštevanja vreden dejavnik. Moderna politična znanost se je konstituirala prav ob temi interesnih skupin, kot protest zoper normavističen in zgolj institucionalen pristop in hkrati kot njegova dopolnitev. Obenem je bila to tudi kritika marksističnega pristopa in kategorialnega aparata. Marksizem pojem interesnih skupin ni postavljal v ospredje. Tako se je ob zibeli politične znanosti uveljavil tako imenovani prvi val preučevanja interesnih skupin. Usmerjen je bil tudi v kritiko suverenosti in v dopolnjevanje kategorij z empiričnim izkustvom kreiranja politike. Drugi val študija interesnih skupin se je pojavil v petdesetih letih kot idejno nadaljevanje prvega. Najpomembnejša usmeritev raziskovalcev je bil študij empirije iz dežel tretjega sveta. Tretji val je šel nekoliko vzporedno z drugim, vendar je svoj vrh doživel v sedemdesetih letih. Glavni problemi, s katerimi so se ukvarjali raziskovalci, so bili vezani na reševanje krize socialne države in pluralistične demokracije. V tem kontekstu sta se oblikovali dve diagnozi: nekonzervativna in nekorporativna. Tretji val je tematiziral (neo)korporativizem kot protipol pluralizmu, kjer je šlo za refleksijo konflikta med Evropo in Japonsko na eni strani (korporativisti) in ZDA (pluralisti) na drugi, teoretski ravni. Lobiranje se je uveljavilo še kasneje. Prav tako kot k nam je tudi v zahodne demokracije prihajalo sramežljivo in z močnimi obsodbami. Šele postopoma so lobiranje priznali in mu dali ustrezne zakonske okvire. Interesne skupine in lobiranje v liberalnih demokracijah niso bili sprejemljivi, ker že s samim obstojem kritizirajo ideje vladavine ljudstva preko

2 Povzeto po Lukšiču (1995, iii-v).

11

volitev. Zakaj bi bila interesna združenja potrebna, če lahko državljan preko voljenih predstavnikov sam upravlja državo in odloča o javnih zadevah? Delovanje mimo predvidenih mehanizmov in izvajanje posebnih organiziranih pritiskov na legislativo ali exekutivo ni v skladu s samopredstavo liberalne demokracije. Postopno so liberalne demokracije sprejele v svoje doktrinarne arzenale tudi kričečo realnost, vendar imajo z njo še danes težave. Tako so marsikje interesne skupine še vedno obtoževanje, da s svojim obstojem in delovanjem preobremenjujejo politični sistem, zlasti pa parlament in vlado, da povzročajo nestabilnost in ogrožajo celo svetinjo moderne: razvoj in ekonomski napredek. 2.2.2 Interesne skupine3 Interesi in interesne skupine so od nekdaj imeli pomembno vlogo v politiki. Tudi takrat, ko udeleženci ali politični misleci niso bili pripravljeni priznati njihovega pomena, se je v končni fazi politika vedno izkazala, da je bistveno povezana z igro legitimnih in nelegitimnih interesov. Lahko bi celo rekli, da je temeljni problem politike ravno v tem, ali priznava in kako razrešuje konflikte interesov, ali uspe in na kakšen način uspe razreševati in presegati napetosti med partikularnimi (individualnimi in skupinskimi) interesi in oblikovati skupne interese tako, da bi v kar največji meri vsebovali legitimne interese posameznikov in njihovih skupin oziroma asociacij. Na prelomnici med 20. in 21. stoletjem, v katerem sodobne družbe postajajo družbe organizacije, postajajo interesne skupine oziroma organizirani interesi za razumevanje in oblikovanje sodobnih političnih procesov tako pomembni, da tematika interesnih skupin upravičeno dobiva – poleg javnega mnenja, policy analize, političnih strank, parlamentarizma, demokracije in internacionalizacije politike – eno izmed hegemonskih mest v sodobni politični znanosti. Interesne skupine dobivajo čedalje večji pomen predvsem iz teh razlogov:

a) Sodobna družba postaja čedalje bolj asociacijsko gosta in zaradi kvantitativne rasti in kvalitativne diferenciacije interesnih združenj čedalje bolj kompleksna;

b) V tem okviru je treba zlasti poudariti pojav t.i. javnih interesnih skupin (public interest groups), katerih vzpon so pospešila zlasti nova socialna gibanja;

c) Na povečani pomen asocionizma so vplivale tudi novejše razprave o civilni družbi, ki so zlasti poudarile vlogo prostovoljnih združenj in avtonomnih medijev za demokratizacijo;

d) V sorodni sklop spada tudi vzpon t.i. tretjega sektorja, neprofitnega sektorja, nevladnih organizacij…;

e) Novi pomeni interesnih skupin izvirajo tudi iz internacionalizacije sodobne politike. Pomembno vlogo dobivajo nove interesne skupine, ki delujejo na transnacionalni ravni, posebno na ravni Evropske unije;

f) Nov vzgon nastajanju in večji vlogi interesnih skupin je dal nov val demokracije, ki je dosegel vrh na prelomu 80. in 90. let in ki je pospešil ali vsaj ustvaril in ustvarja nove pogoje za interesno organiziranje v postsocialističnih demokracijah in drugod.

3 Povzeto po Bibiču (1995, 1 - 9).

12

Raziskovanje interesnih skupin in njihove vloge v političnem procesu ima teoretično in primerjalno razsežnost, obsega študij primerov posameznih vrst ali tipov interesnih skupin ali njihovo delovanje v določenih teritorialnih okvirih. Interesne skupine v Sloveniji imajo poseben pomen tako zaradi zgodovinske vloge asociacij v slovenski zgodovini, ki se je pokazala kljub omejitvam tudi v prejšnjem samoupravnem sistemu, kot zaradi njihove dejanske in potencialne vloge v upravljanju in demokratizaciji slovenske družbe in pri njenem vključevanju v Evropo in širši mednarodni prostor. Razprava o interesnih skupinah se ne more izogniti nekaterim konceptualnim problemom. Čeprav so interesne skupine (in lobiranje) v sodobni politični znanosti in tudi v vsakdanji praksi večkrat uporabljan termin, ostajajo vendarle odprta nekatera temeljna vprašanja njihovega definiranja in razločevanja od nekaterih drugih ključnih pojmov. Z obstojem interesnih skupin se je v devetdesetih letih ukvarjalo mnogo teoretikov, katerih mnenja so v večini podana zelo splošno, saj so se le redki podrobno spuščali v obravnavo vpliva lobijev na ekonomsko politiko. Vpliv teh skupin so podajali predvsem kot samo po sebi umevno dejstvo, zato so se ukvarjali bolj z vzroki delovanja skupin in obnašanjem posameznikov v teh skupinah. Vlogi interesnih skupin v ekonomski politiki pa se je v teh časih najbolj približal Becker (1983, 371-400), ki je razvil model konkurence med interesnimi skupinami, ki jih je predstavil kot skupine, ki se potegujejo za delež v financiranju s strani države. Skupinam, ki imajo največji vpliv in so najmočnejše, pripada največji delež. Tak položaj pa si skupine pridobijo s tekmovanjem z ostalimi skupinami. Skupina, ki je v najboljšem položaju, namreč nima samo boljšega finančnega položaja, pač pa je njen vpliv večji tudi na druge instrumente ekonomske politike. Iz novejših raziskav o konceptualnih problemih v zvezi z interesnimi skupinami bomo izločili le nekatere dileme in se do njih opredelili:

a) Interesna skupina ali skupina pritiska? Ta dilema, ki je še vedno ponekod prisotna, ne vzbuja več, kot se zdi, ostrejših sporov. Interesna skupina in skupina pritiska se pogosto uporabljata kot sinonima. Še vedno pa obstajajo razlogi, da znotraj interesnih skupin, ki so vse bolj temeljni in izhodiščni termin, glede na metodo njihovega delovanja razlikujemo ožjo kategorijo skupin pritiska (pressure groups). Interesne skupine v politološkem smislu so tiste družbene skupine, ki za uveljavljanje svojih in/ali širših interesov skušajo vplivati ali vplivajo na politični proces, medtem ko skupine pritiska (to je lahko in navadno tudi je le ena izmed metod delovanja interesnih skupin) za uveljavljanje svojih interesov uporabljajo pretnjo sankcije. Takšno razumevanje interesnih skupin, ki v sodobni politični znanosti prevladuje, implicira tudi relativno avtonomijo interesnih skupin nasproti državam in političnim strankam.

b) Organizirane ali/in neorganizirane skupine? Dejstvo je, da so predmet raziskovanja običajno le ali predvsem organizirane interesne skupine. Zato se tudi pri njihovem opredeljevanju organiziranost pogosto jemlje kot konstitutivna determinanta. Le pragmatični razlogi omejitve predmeta raziskave lahko narekujejo tako zožitev, z načelnega stališča pa se ne da prepričljivo utemeljiti.

c) Interesne skupine – članske ali nečlanske organizacije? Neredko se zastavlja vprašanje, ali je med interesne skupine šteti le organizacije, ki imajo člane (npr. strokovna društva) ali tudi takšne, ki nimajo članov (npr. gospodarske korporacije

13

ali druge institucije). Nadalje je pomembno tudi vprašanje razlik med interesnimi skupinami z individualnim ali kolektivnim članstvom (npr. organizacije organizacij). V nasprotju z nekaterimi avtorji menim, da je primerno, da za vse te primere ohranimo izraz interesne skupine ali skupina pritiska, čeprav se zavedam velikih specifičnih razlik med njimi, ki pa bi jih bilo potrebno poimenovati s specifičnimi termini.

Na vprašanje organiziranosti se navezuje tudi razlikovanje med interesnimi skupinami in organiziranimi interesi. Če se s slednjim izrazom razumejo zgolj organizirane interesne skupine, gre seveda za sinonimno rabo dveh terminov. Bolj priporočljivo bi bilo, da se z organiziranimi interesnimi skupinami, kot predlagajo nekateri, razume širši pojem, s katerim bi zaobsegli poleg običajne interesne skupine tudi druge subjekte, ki organizirano uveljavljajo svoje interese (npr. organizacije, ki predstavljajo občino, mesta, regije; interesna delovanja znotraj državnih aparatov; lobije tujih držav v neki drugi državi itd.)

d) V tipologiji interesnih skupin naj med mnogimi novimi fenomeni poudarimo zlasti pojav t.i. javnih interesnih skupin. To velja ne samo za ZDA, marveč tudi za druge dežele. Nasproti partikularnim, sekcijskim interesom, ki jih branijo (ali se vsaj v javnosti tako razume), t.i. special interests, razumejo javno interesne skupine (public interst groups) kot kategorijo, ki naj bi se zavzemala za kolektivno dobro in katerega uresničitev ne bo selektivno in materialno v korist članov ali aktivistov organizacije. Ta nova kategorija interesnih skupin, ki priča tudi o krepitvi sodobne civilne družbe, se zavzema npr. za uveljavljanje širših interesov glede človekovih pravic, kakovosti okolja, enakosti spolov, interesov potrošnikov, zdravja, interesov starostnih kategorij, reforme političnih institucij, osebne in kolektivne varnosti človeka in narodov, miru itd. Ni treba posebej poudarjati, da so javne interesne skupine, katerih vloga je bistveno pogojena po splošni politični filozofiji (liberalno – asociacijska tradicija, jakobinsko – etatistična tradicija) in po strukturi političnega sistema, posebno pomembne za potencialni in dejanski razvoj civilne družbe in demokratizacije politike v tranzicijskih deželah.

Tudi razlikovanje med posebnimi interesnimi skupinami in javnimi interesnimi skupinami je povezano s številnimi problemi, saj je odvisno od opredelitve javnega interesa. Nobena interesna skupina namreč ni zainteresirana, da jo javno mnenje zaznava kot sebično skupino, ki ji gre le za njene posebne interese, ki utegnejo nasprotovati ali nasprotujejo legitimnim interesom drugih skupin ali/in skupnim interesom. Poleg tega je tudi vprašanje, v kolikšni meri interesi, npr. posebnih ekonomskih in socialnih skupin, niso hkrati vsaj v določenem obsegu v skupnem interesu. Tudi tu je za politično znanost stalno odprta potreba po konceptualni analizi in po empiričnem raziskovanju politike kot dinamičnega vozla protislovij med posameznimi, posebnimi in skupnimi interesi. Na vsak način pa vsi ti ugovori ne morejo izpodbiti bistvene razlike med interesnimi skupinami, ki se v prvi vrsti ali v celoti zavzemajo za posebne interese svojih članov oziroma svoje dejavnosti in med interesnimi skupinami, ki so pretežno ali v celoti usmerjene v širše skupno dobro.

14

2.2.3 Razmerje med interesnimi skupinami in politiko Iz zgornje opredelitve interesne skupine sledi, da na načelni ravni interesno skupino ni težko razmejiti od političnih strank; naloga slednjih je predvsem, da tekmujejo za oblast, prve pa si predvsem prizadevajo za vpliv nanjo (zaradi česar jih včasih imenujejo skupine vpliva). Toda problem se zaplete, če upoštevamo, da sta univerzum interesnih skupin in svet političnih strank ne samo med seboj različna, marveč se deloma prekrivata ali medsebojno krepita, da ne rečemo medsebojno instrumentalizirata. Nekatere stranke so zlasti v določeni fazi zasnovane kot interesne skupine; številne interesne skupine, če že niso transmisija te ali one stranke, pa so pod njenim izrazitim vplivom in obratno: tudi nekatere interesne organizacije pomembno vplivajo, zlasti v določenih razmerah na politične stranke. Ne smemo tudi pozabiti, da imajo nekatere politične stranke v svoji sestavi ali ob sebi kot posebne kolektivne člane ali kot obliko delovanja tudi določene poklicne, starostne, kulturne, športne ali druge organizacije. Ravno zato nekatere definicije interesnih skupin zahtevajo, da morajo biti interesne skupine relativno avtonomne ne samo nasproti državi, ampak tudi nasproti političnim strankam. Kakorkoli so politične stranke in interesne skupine funkcionalno ali strukturno povezane, sodobni razvoj čedalje bolj zahteva njihovo funkcionalno diferenciacijo, v kateri imajo politične stranke svoje specifične funkcije, ki so predvsem v zvezi s selekcijo in kontrolo politične elite (vladajoče in opozicijske), medtem ko interesne skupine predstavljajo kanale interesne intermediacije, prek katerih se uveljavljajo interesi množice asociacij sodobne družbe. Deradikalizacija in sekularizacija političnih strank (t.i. catch – all parties) potrjuje to smer funkcionalne diferenciacije. Toda ravno dejstvo, da analitično razlikovanje med strankami in interesnimi skupinami vključuje tudi hkratno spoznanje o njihovi medsebojni povezanosti in medsebojnem vplivanju, postavlja pred politično znanost nalogo, da interakciji med interesnimi skupinami in strankami posveti posebno pozornost, hkrati pa tudi raziskuje trende in njim nasprotne tendence v smeri avtonomizacije interesnih skupin. Preučevanje interesnih skupin je torej mnogorazsežnostno, saj sega od splošnih konceptualnih problemov njihove definicije, notranje diferenciacije, tipologije in razmejitve nasproti političnim strankam, gibanjem in državnemu sistemu, do vprašanj njihove organizacije in članstva in torej tudi njihovih notranjih odnosov, njihove relativne moči (materialnih, organizacijskih, komunikacijskih, personalnih in simboličnih resursov), s katerimi skušajo doseči svoj vpliv na razporeditev moči v sicer pluralistični, a vendar glede deleža na družbeni in politični moči dejansko neenaki družbi. Njihovo delovanje je pogojeno ne samo z notranjimi viri moči, marveč tudi z družbenim in političnimi okoljem, z njihovim ustavnim in pravimi položajem, s tradicijo asociacionizma, z bolj ali manj naklonjeno politično kulturo in pojmovanjem občega interesa. Tudi usmerjenost delovanja na različne adresate je odvisna od teh faktorjev in se spreminja tako v prostoru kot času glede na to, kakšne pristojnosti ima npr. država, kako so porazdeljene njene kompetence med predstavniške organe, izvršno in upravno oblast, sodstvo, med centralne instance in lokalne nivoje, kakšno vlogo ima v celotnem političnem sistemu vojaški in policijski sektor oziroma celotna t.i. secret state.

15

Toda interesne skupine ne delujejo samo na državne organe; vse bolj pomemben objekt njihovega delovanja so javni mediji, pa tudi politične stranke (vpliv sindikatov na posamezne politične stranke in obratno). Internacionalizacija in globalizacija sodobnih družb vse bolj poudarja tudi mednarodne in regionalne vladne in nevladne organizacije kot predmet, na katerega je usmerjen vpliv (nad)nacionalnih interesnih skupin. Zlasti velja opozoriti na mednarodni nivo delovanja sindikatov, delodajalskih združenj, interesnih institucij posameznih političnih strank, raznih ekonomskih interesnih skupin, kot so kmetijske, pa tudi Cerkev in verske organizacije, katerih interesno organiziranje in vplivanje postaja intenzivno zlasti v postsocialističnih družbah. 2.2.4 Lobiranje kot glavna oblika delovanja interesnih skupin4 Delovanje interesnih skupin pa moramo opazovati in raziskovati tudi po njihovih metodah: njihova mavrica sega od prijateljskega prepričevanja (neposrednega ali posrednega, izrecnega ali implicitnega), navezovanja medsebojnih stikov, pantuflaže, že omenjenega vplivanja na javno mnenje, organiziranja stavk in demonstracij in raznih groženj (z ugrabitvijo, ubojem, organiziranjem nemirov), vse do prefinjene ali grobe korupcije in mafijskih zvez. Možnosti in praksa uporabe dopustnih in nedopustnih metod v delovanju interesnih skupin, ki se često vpletajo v razvpite politične škandale in afere, sproža ne le moralno indignacijo do sveta skupin pritiska in do lobiranja, marveč tudi njihovo avtoreguliranje s statuti in drugimi pravili in etičnimi kodeksi in pravno reguliranje, ki v demokratičnih pravnih državah skuša omejiti takšne pojave. Med eno izmed najbolj normalnih oblik, preko katerih interesne skupine vplivajo na politični proces, uvrščamo lobiranje, ki postaja vse bolj pogosta praksa, ki je doma sicer predvsem v ZDA, od koder se širi tudi v druge dežele, vključno postsocialistične. Treba je poudariti, da je lobi termin, ki ga je treba razlikovati od interesne skupine, v striktnem smislu. Pomeni namreč posameznika ali organizacijo, ki deluje na račun drugega z namenom, da vpliva na koncepcije ali odločitve javnih oblasti, čeprav se uporablja tudi v manj ali bolj širokem pomenu. Novejše raziskave, npr. glede ZDA, opozarjajo, da je število lobijev in količina lobiranja v zadnjih desetletjih silno narasla. Zlasti aktivni so bili ekonomski lobiji, povečalo se je število predstavnikov korporacij in drugih institucionalnih lobijev, razmah so doživele številne odvetniške pisarne, ki jih interesne skupine angažirajo pri vplivanju na državne organe. Povečalo se je tudi število lobistov s področja neprofitnega sektorja, zastopnikov gospodarskih interesov iz tujih držav itd. Čeprav imajo glede na resurse podobno sposobnost pri lobiranju organizirani ekonomski interesi, je za novejše obdobje značilna nesorazmerno hitra rast lobijev s področja javnih interesnih skupin. Težko je sicer natančneje meriti vpliv interesnih skupin oziroma lobiranja na politične in druge pomembne odločitve državnih organov, vendar mnoge raziskave poudarjajo asimetrični vpliv s, kot že omenjeno, veliko težo ekonomskih interesnih skupin, hkrati pa

4 Povzeto po Bibiču (1995, 9 - 14).

16

dobivajo večji pomen učinki delovanja javnih interesnih skupin. Vpliv interesnih skupin, zlasti nekaterih, tudi ciklično niha. Na vsak način pa je težko govoriti o avtomatičnem izteku skupinskih interesnih konfliktov v skupno dobro. Zato se v politični misli in politični znanosti srečujemo z resno kritiko partikularističnih učinkov delovanja interesnih skupin, povezanega s prizadevanjem za bolj učinkovito uveljavljanje tistega, kar imenujemo common good ali skupno dobro. Poleg lobiranja sicer obstajajo tudi drugi načini, na katere bi različne pojavne oblike organiziranih interesov lahko v sodobni družbi uveljavile svoje specifične interese. Pomembno vlogo pri tem lahko igrajo različne dejavnosti v »državljanski bazi« in mobilizacija ljudi za določen cilj ter oblikovanje in usmerjanje javnega mnenja oziroma javnomnenjski pritisk pri posameznih aktualnih družbenih zadevah (Žagar 1995, 57). Ti načini so tako poleg že omenjenega lobiranja objavljanje raziskovalnih poročil, objavljanje javnomnenjskih raziskav, pričanja pred javnimi telesi, pravna dejanja, osebno služenje v organih javnih teles ter grajanje konstituence, kamor spadajo organiziranje, šolanje, odnosi z mediji, oglaševanje ter direktna pošta (Getz 1993, 242-267). Vsaj do določene mere se različne oblike organiziranih interesov poslužujejo tudi teh metod, ki pa praviloma terjajo veliko vloženega dela in energije, njihovi rezultati pa so lahko zelo negotovi; poleg tega takšne oblike dela od nosilcev specifičnih interesov praviloma terjajo, da se javno izpostavijo, česar ti pogosto ne želijo. Prav zato bo lobiranje za različne oblike organiziranih interesov ostalo pomemben, če že ne kar poglavitni način vplivanja na procese političnega odločanja za uveljavljanje njihovih specifičnih interesov (Žagar 1995, 57-58). 2.3 Opredelitev pojma lobiranje Interesne skupine in združenja uporabljajo različne poti in načine, da bi uveljavili svoje interese v procesih odločanja v družbi. Njihov temeljni cilj je vplivati na tiste institucije političnega sistema in posameznike, ki so ključni za oblikovanje in sprejemanje določene odločitve. Njihovo delovanje je pri tem zelo pogosto zakulisno in javnosti skrito, tako da ga je včasih zelo težko zaznati in opazovati. Z eno besedo tako delovanje interesnih skupin in združenj v političnem procesu opredeljujemo kot lobiranje. Pri tem je zanimivo, da lobiranja večina ustavnih in pravnih sistemov sploh ne omenja ali ga vsaj ne opredeljuje podrobneje. Zakonodaja na tem področju se počasi razvija šele v zadnjem času, poskusi pravnega urejanja lobiranja pa so praviloma le fragmentarni in določajo nekatere splošne pogoje. Pravo prepoveduje in poskuša preprečiti le določene ekscese, ki bi lahko ogrozili ustavno predvideno delovanje političnega sistema in njegovih institucij (Žagar 1995, 56 - 57). Slovar slovenskega knjižnega jezika in Websterjev slovar besedo »lobi« oziroma »lobby« opisujeta kot »neformalno skupino ljudi, ki si prizadeva uveljaviti svoje politične interese«. Besedo je slovenščina prevzela iz angleščine, natančneje iz ameriške angleščine, v angleščino pa je ta beseda prišla iz kasne (vulgarne) latinščine. Beseda »lobby« v angleščini označuje med drugim hodnih ali sobo, ki služi kot čakalnica za goste v stanovanju, gledališču ali hotelu, pa tudi veliko halo v zgradbi parlamenta oziroma

17

skupščine ali drugega oblastnega telesa, ki je za razliko od sejne sobe dostopna javnosti. Prav v teh prostorih pa lobisti lobirajo člane parlamenta, člane vlade in državno administracijo ter jih skušajo prepričati, da podprejo njihove specifične interese in sprejmejo določeno odločitev (SSKJ 1994, 501; Webster 1983, 1060; Žagar 1995, 58). Lobiranje je specializacija odnosov z javnostmi, ki gradi in vzdržuje odnose z vlado z namenom vplivati na zakonodajo in vplive. Lobiranje temelji na osebnem vplivanju (Verčič 1995, 308). Komunikacijska teorija nas prav tako uči, da govorimo o lobiranju tudi takrat, kadar obstajajo naslednji elementi (Fink – Hafner 1994, 42):

• gre za vladno oz. parlamentarno (governmental) odločanje, • želja po vplivanju, • obstaja posredovalec, predstavnik kot komunikator med državljani oz. interesnimi

skupinami in vladnimi odločevalci, • komunikacija (prenos vpliva).

Lobisti so lahko člani določene interesne skupine ali združenja, pogosto pa so to posamezniki ali profesionalne agencije (pisarne), ki jih interesne skupine in združenja najamejo, da zastopajo in uveljavljajo njihove specifične interese v procesu političnega odločanja (Žagar 1995, 58). Lobist je človek, v katerem gre za soobstoj treh vrst ljudi (Čirič 2000, 18):

• tisti, ki odkriva probleme, • tisti, ki jih zna reševati in • tisti, ki zna ljudi s tovrstnimi sposobnostmi povezati.

Čirič pa tudi meni, da je v Sloveniji prostora za tisoč lobistov in trdi, da bo pri nas demokracija šele, ko bomo imeli dovolj lobistov, kajti šele takrat bodo odločevalci odločali bolje, na višji ravni. Trdi, da o lobiranju še premalo vemo, ne poznamo obnašanja ljudi in ne znamo vzpostaviti ali ohraniti stikov s pomembnimi ljudmi, kajti lobiranje ni to, da prideš k prijatelju in mu rečeš, naj naredi nekaj samo zato, ker sta prijatelja. Lobiranje je visoko profesionalno delo in sistematično načrtovana in ciljno usmerjena dejavnost (ibidem, 18). V svetovnem merilu pomen lobiranja tako nezadržno narašča. Tako npr. v Združenih državah Amerike, ki veljajo za zibelko lobiranja in kjer je to že več kot pol stoletja tudi zgledno normativno urejeno, o moči lobiranja govorijo že same denarne vsote, ki se – javno in obdavčljivo - namenjajo tovrstnim aktivnostim lobiranja. Kot primer navajam dejstvo, da je samo tobačni gigant Philip Morris za lobiranje v letu dni porabil kar 15,8 milijonov dolarjev. Pri tem pa v to vsoto sploh niso vključeni dodatni stroški za najem zunanjih lobistov, ki po nekaterih ocenah kaj hitro presežejo dodatne tri milijone – dolarjev seveda (Pičman 2000, 1). Proučevanje lobiranja je pogosto zelo oteženo, ker te dejavnosti potekajo pogosto tajno ali vsaj javnosti prikrito. Na eni strani nosilci posameznih organiziranih interesov praviloma ne želijo, da bi jih javnost neposredno povezala s sprejemom določene politične odločitve,

18

na drugi strani pa poslanci in visoki državni uradniki pogosto nočejo pokazati, da so naklonjeni posamezni interesni skupini ali od nje odvisni (Žagar 1995, 58). Tako kot to velja za politične procese nasploh, lahko tudi za lobiranje trdimo, da gre za igro denarja in politične ter družbene moči. Dejansko gre za menjavo, ki je bolj ali manj uravnotežena. Lobisti voljenim funkcionarjem prispevajo finančna sredstva za njihove volilne kampanje in uspešno delovanje njihovih političnih strank, prav tako pa jim preko svoje organizirane interesne mreže na terenu lahko pomagajo tudi pri pridobivanju glasov na volitvah. Pomembno blago, ki ga lobisti ponujajo izvoljenimi predstavnikom, državnim funkcionarjem in tudi uslužbencem državne uprave, so manj znane in dostopne informacije o zadevah, o katerih se odloča političnem sistemu; pri tem lobisti pogosto poskrbijo, da so te informacije predstavljene v določenem kontekstu ali celo ustrezno prikrojene tako, da govorijo v prid rešitvi, ki jo določeni organizirani interes zagotavlja. Izvoljeni predstavniki omenjene usluge lobistom vrnejo tako, da v določeni instituciji političnega sistema zagovarjajo in glasujejo za rešitev, ki jo predlaga ali vsaj podpira določena interesna skupina. Zakonodaja je pri urejanju te pogosto prikrite menjave pogosto nemočna tudi takrat, ko skuša uokviriti in omejevati vsaj finančne transakcije povezane z lobiranjem (ibidem, 59 - 60). Lobiranje lahko predstavimo tudi s pomočjo komunikacijske vede. Pri tej komunikaciji nastopajo trije subjekti (Fink-Hafner 1994, 41; Drapal 1994, 46):

• interesna skupina, • posrednik – lobist in • lobiranec oz. odločevalec.

19

SLIKA 1: POTEK KOMUNIKACIJE PRI LOBIRANJU

Vir: Drapal (1994, 46; Hull 1992,92). Blago, s katerim subjekti trgujejo, je informacija. Lobiranje je učinkovito v tistem primeru, ko med akterji obstaja dvosmerna komunikacija. Pri lobiranju ne gre samo za posredovanje informacij s strani lobista, temveč tudi za pridobivanje povratnih informacij s strani lobiranca. Pomembna naloga lobista je, da pridobi informacije o tem, na primer kakšen predlog zakona se pripravlja in o tem obvesti svojega naročnika (Drapal 1994, 46; Hull 1992, 92). 2.4 Kdaj je primeren čas za lobiranje?5 Učinkovitost lobiranja ni odvisna le od vloženega napora, marveč tudi od pravega tempiranja in časovne usklajenosti. Navadno velja pravilo “čim prej, tem bolje”, četudi se včasih prav akcije v zadnjem trenutku izkažejo za najbolj učinkovite. A če vam to ne uspe, lahko začnete razmišljati o dolgoročnejših kampanjah, usmerjenih mesece ali celo leta naprej.

5 Povzeto po Pičmanovi (2000, 7-8).

Inform

acije

Informacije

Informacije

Interesna skupina Lobist

Lobiranec

20

Najustreznejše časovne situacije, ko je lobiranje še posebej pomembno in učinkovito, je avtorica članka strnila v sledeče točke: Pred volitvami Pričakovanje volitev ima na politike navadno magičen učinek. Meseci tik pred volitvami so zato najboljši trenutek za lobiranje, saj so politiki v tem obdobju mnogo bolj dojemljivi za interese svojih volivcev, saj si želijo zagotoviti ponovno izvolitev. Pozabiti pa ne smemo tudi na tekmece, saj si tudi oni želijo biti izvoljeni in lahko jim tudi uspe. Če zato ne želimo usmeriti svoje aktivnosti zgolj na enega politika, saj lahko niti ne bo izvoljen, ampak na več, nikoli ne smemo preferirati posameznega kandidata. Tako imamo več možnosti za uspeh, izgubimo pa nič, saj se vsi potegujejo prav za naš glas. Toda če zadeva, za katero lobiramo, velja za kočljivo in bi utegnila biti med volivci sporna, je morda bolje, da počakamo na čas tik po volitvah. Tik preden zadeva postane v javnosti aktualna Če vemo, da bo določena tema vsak trenutek postala aktualna, je najbolje kontaktirati s politikom, še preden se to zgodi. Hvaležen nam bo za takšne informacije, saj ga tako ne bo doletelo nepripravljenega. Nam pa to omogoči, da predstavimo svojo vizijo prvi. Na vrhuncu aktualnosti Pri vsakem javnem vprašanju, ki se navezuje na daljše časovno obdobje, so prisotni trenutki, ko je zadeva na višku aktualnosti. Ti so običajno posledica novosti in sprememb v razvoju dogodkov, kar izstreli vprašanje prav na naslovnice časopisov. V takšnih trenutkih je dojemljivost politikov za ta vprašanja večja. Hitra reakcija pred, oziroma med takšnimi periodami je lahko zelo uspešna za lobista. Če pa imamo odlične sposobnosti na področju javnega komuniciranja, lahko takšne momente izzovemo tudi sami. Tik preden pride zadeva v parlament Če je verjetno, da se je situacija spremenila do te mere, da bo prišlo sprememb na področju zakonodaje, je to najboljši trenutek za lobiranje organov zakonodaje in izvršilne oblasti. Veliko lažje je vplivati na nastajajoči zakon kot pa na že veljavni zakon. Med zakonodajnim postopkom Če je že prepozno, da bi bili med prvimi, ki bi podali svoje mnenje o določeni temi, je še vedno čas, da sodelujemo, še preden je zakon sprejet. Naše možnosti so sicer izjemno nizke, spoznali bomo prevladujoče politično ozadje, kar nam bo v pomoč pri nadaljnjih pogajanjih. Splošno Lobiramo lahko pravzaprav kadarkoli, ne glede na to, ali je vprašanje v javnosti aktualno ali ne, saj s tem obveščamo svojega predstavnika kakšni so naši interesi in kako smo z njegovim delom zadovoljni.

21

2.5 Načini, metode in tehnike lobiranja Lobirati ali bolje rečeno zavedati se o potrebnosti lobiranja se prične najpogosteje takrat, ko je zadeva že kritična, takrat pa je lobiranje izjemno drago, naporno ter časovno izredno zahtevno. Lobiranje ne pomeni samo pritiska. Sestavljeno je iz spremljanja, predstavljanja, dokazovanja in šele na zadnji stopnji, če je to nujno potrebno tudi iz pritiska. Kakorkoli, večina političnih odnosov z javnostmi, ali t.i. PR (public relations), kamor spadajo različna povabila ministru, da govori na prireditvi ali sejmu, ob odpiranju obrata, programi za izboljšanje kontaktov s politiki, pošiljanje kratkih sporočil o delovanju podjetja ali lansiranju novega proizvoda politikom ipd., nima nobene direktne povezave z lobiranjem. Najpomembnejše mesto ima vsekakor raziskovalno analitično delo. Poleg dejstva, da mora lobirani primer vzdržati strokovno presojo, je zelo pomembno narediti raziskavo področja problema. Vsak tolar, ki je vložen v raziskavo, je vreden najmanj desetih za lobiranje (Biščak in Čirič 2000, 2). Obstajajo tri ključna vprašanja lobiranja, ki si jih mora lobist zastaviti (Gruban in drugi 1997, 45):

• Kdo odloča? • Kdo vpliva na odločevalca? • Komu lahko predstaviš svoj primer?

Razumeti je potrebno ciljne potrebe dotičnih odločevalcev, njihove skrbi (kaj zanje pomeni sprejetje ponujenega predloga) in občutljivost. Odkriti in proučiti je potrebno vsako izjavo oziroma dejstvo, predvideti argumente, ki nam nasprotujejo in jih proučiti tam in takrat. Ne smeš jim pustiti časa, da si oblikujejo napačno sodbo. Tako kot neprijetnih informacij ali dejstev ne smeš pometati pod preprogo. Odločevalci jih bodo sami ali s pomočjo tvojih konkurentov slej ko prej odkrili sami (ibidem, 2). Pri lobističnem delu zelo pomagajo kontakti, še posebej, če so grajeni v času, ko je bila stranka v opoziciji ali uradnik na začetku kariere. Omogočajo ti, da lažje prideš skozi vrata odločevalcev in lažje dosežeš pozoren pogovor. Tako kot vsi ljudje so tudi odločevalci prijaznejši in bolj naklonjeni tistim, ki delajo z njimi. Pomembno je poznati in biti poznan pri tistih odločevalcih, ki lahko določijo, pretehtajo, pregledujejo, popravljajo ali odobrijo politične ali komercialne odločitve, ki zadevajo naše podjetje. Z njimi je potrebno zgraditi odnos in postati njihov vir informacij. Najpomembneje je razumeti sistem kako deluje (kdo v resnici sprejema odločitve) in igrati po njihovih pravilih ali vsaj v okviru teh pravil imeti dovolj močan »primer«. Lobiranje je vsaka dejavnost, ki usmerja oziroma vzpodbuja aktivnost institucij vladanja. Lobiranje ni omejeno na doseganje največ v danih okvirih, ampak je usmerjeno v doseganje prednosti s spreminjanjem teh omejitev (ibidem, 2-3). Proces lobiranja lahko prikažemo v naslednjem sosledju korakov, ki ga lahko označimo tudi s kratico SPDP6 (Drapal 1994, 45):

6 SPDP – spremljanje, predstavljanje, dokazovanje, pritisk

22

SLIKA 2: ŠTIRJE KORAKI LOBIRANJA

spremljanje

predstavljanje

dokazovanje

pritisk

Slika prikazuje proces lobiranja in pomen ter obseg pozornosti, ki jo je potrebno nameniti posameznemu koraku. Le-te bom po istem avtorju povzel v naslednjih odstavkih. Najpomembnejši in najobsežnejši korak v procesu lobiranja je spremljanje. Pomembnosti spremljanja ne moremo zanemariti, kajti če se ta korak zamudi, je nadaljnji postopek lobiranja napornejši in dražji. S pravočasnim vključevanjem v komunikacijo preprečimo sprejetje neželene odločitve. Ena od pomembnih nalog lobiranja pa je tudi stalno spremljanje zakonodajnega razvoja in družbenih dogajanj. Spremljanju sledi predstavljanje. Odgovorni osebi ali instituciji, ki pripravlja določen predlog, se predstavijo posamična stališča oz. predlogi. Dobro je, če lobist pri svoji argumentaciji posreduje podatke raziskav in poročila raznih strokovnih institucij ali po potrebi pripravi simulacije v smislu »kaj bi se zgodilo, če…«. Pri tem je pomembno, da so podatki resnični in preverljivi. Idealno je, če je prejel zakonodajalec v fazi izmenjave informacij zadostno količino informacij, ki so mu primer razjasnile do te mere, da se lahko ustrezno odloči. Če do tega pride, se lobistični proces lahko s tem zaključi. Zelo pomembno pa je, da naš predlog predstavimo pravim osebam, ki imajo možnost oz. kompetenco o njem odločati, sicer še tako dobra predstavitev ne bo obrodila sadov. V primeru, da se odločevalec ne more odločiti, ker so mu bili predstavljeni različni interesi lobijev, mora lobist z dokazovanjem prepričati odločevalca. Dobri lobisti celo predstavijo slabosti predlogov, ker je to bolje, kot če zanje odločevalec izve drugje. Pove dobre in slabe strani ter razjasni, zakaj argumenti »za« pretehtajo nad onimi »proti«. V tem koraku gre za dokazovanje prednosti lastne rešitve in prikazovanje slabosti nasprotnega predloga. Splošnega recepta ni, v splošnem pa gre za izrabo treh argumentacijskih postopkov:

• prednosti lastne rešitve, • slabosti nasprotne rešitve ter • pozitivni in negativni primeri iz domače in tuje prakse.

23

Zaradi posredovanja teh informacij lobirancu, ki do tega trenutek ni razpolagal s pomembnimi podatki lahko rečemo, da je lobist brezplačen servis države, ki skozi argumentacijo in raziskave priskrbi podatke. V primeru pa, da lobistu zaradi različnih razlogov ne uspe uveljaviti interesa, ki ga zastopa, mu preostane samo še zadnja možnost – to je točka pritiska (v nasprotju z ostalimi koraki, ki potrebujejo več aktivnosti). V kolikor se lobist poslužuje samo tega koraka, težko govorimo o lobiranju, kajti lobiranje pomeni dvosmerno komunikacijo. Pri pritisku je komuniciranje enosmerno. Izvajalec pritiska, lobist, je v tem primeru ob enega najpomembnejših elementov komuniciranja, to je povratna informacija, ki je ne prejme od lobiranca, kar pa je eno ključnih pravil lobiranja, saj so informacije temelj za uspešno lobiranje. SLIKA 3: ENOSMERNA KOMUNIKACIJA, PRITISK

interes lobist zastopnik

Vir: Drapal (1994, 46). SLIKA 4: DVOSMERNA KOMUNIKACIJA, PREDSTAVLJANJE IN ARGUMENTACIJA

interes lobist zastopnik

Vir: Drapal (1994, 46). Glede na to, da pritisk v večini primerov izključuje kombinacijo »win-win« oz. možnost nadaljnjega dialoga se vedno poraja vprašanje ali je pritisk sploh legitimna in učinkovita poteza v lobiranju?

24

SLIKA 5: ARGUMENTI ALI PRITISK?

lobist

argumentštevilo

razsodnikposrednik zastopnik

Vir: Drapal (1994, 46). Kot odgovor na vprašanje lahko uporabimo oboje, vendar glede na vrstni red in obtežitev SPDP. Odgovor temelji na dveh vzvodih lobiranja in dveh razumevanjih lobiranca. Slednjega razumemo na eni strani kot zastopnika javnih interesov (izvolitev ali imenovanje), ki je ujet v »dvojnost«, saj je na eni strani razsodnik (z upoštevanjem razuma), na drugi strani pa posrednik (z upoštevanjem svojega volilnega telesa). To pomeni, da v kolikor je ključni cilj zastopnika ponovna izvolitev, bo najverjetneje kot razsodnik upošteval argument, medtem ko pa bo v primeru posrednika upošteval pritisk števila. Seveda pa je odločitev odvisna od trenutne družbene ter politične dinamike (ibidem, 45). Glede na to, da zakonodajni sistem EU postaja vedno bolj zapleten, morajo lobisti, ki želijo profesionalno opraviti svoje delo, hkrati spremljati delovanje posameznih organov v EU v povezavi s posameznimi nacionalnimi politikami. Vedeti je treba, kateri dokument se trenutno pripravlja, kdo ga pripravlja ter kdaj bo dan v parlamentarno obravnavo, saj je učinek lobiranja najboljši prav v fazi priprave predloga. Zato je na področju lobiranja v EU potrebno upoštevati dve zlati pravili (Brinar 1994, 30-31; Brinar 1995, 260-261):

• »kdo-kaj-kdaj«, • »najbolje je biti prvi«.

Interesne skupine iščejo možnosti za vplivanje na vsebino sprejemanja političnih odločitev in zato vso svojo energijo usmerjajo v tiste uradnike, ki so odgovorni za pripravo zakonskih osnutkov. Dejstvo pa je, da so uradniki tudi odprti za tovrstne predloge, saj je nemogoče brez pravih informacij pripraviti ustrezne zakonske predloge. Prav tako pa so še vedno odvisni od nacionalnih strokovnjakov in interesnih skupin v zvezi z različnimi

25

tehniškimi standardi, zakonodajo in organizacijskimi strukturami (Mazey in Richardson 1992, 10). Na splošno lahko pri lobiranju zasledimo naslednje tehnike dela z vladami in javno upravo (Gruban in drugi 1997, 108):

• lobiranje – osebno vplivanje; • objavljanje rezultatov raziskovalnih poročil – sklicevanje na znanost, objektivna

dejstva; • objavljanje rezultatov javnomnenjskih raziskav – sklicevanje na javno mnenje; • sodelovanje pri delu vladnih in paravladnih delovnih teles – socialno-

gospodarski svet, Gospodarska zbornica, itd.; • pravna dejanja (spodbijanje zakonitosti, tožbe); • osebno delo vodilnih na humanitarnih in drugih splošno priznanih področjih

(dobrodelne akcije); • grajenje samostojne politične baze, ki pritiska na vlado, parlament ali javno

upravo. Glavni problem, ki ga imajo interesne skupine pri pristopu k vladnim institucijam je nezadostno poznavanje in razumevanje procesov sprejemanja političnih odločitev. V izogib temu je potrebno vedeti oz. poznati naslednje (Hull 1992, 82-83):

• nivo razvitosti političnega sistema; • kaj uradniki želijo doseči; • kje v sistemu se sprejemajo prave odločitve; • kaj je potrebno narediti, da bo uspešno; • kdo so »ključni igralci«.

Najpogosteje uporabljane možne metode efektivnega lobiranja v EU so poleg neobhodnega poznavanja področij, razdeljene v dva osnovna področja lobiranja, direktno in indirektno. Glede na to, da v Sloveniji še nimamo oblikovanih lastnih področij, se pri lobiranju najpogosteje poslužujemo naslednjih (Pičman 2000, 4)7:

• razvojna stopnja političnega procesa; • cilj v procesu oblikovanja predlogov, ki urejajo posamezna področja; • poznavanje institucionalnega sistema (zlasti kje se sprejemajo odločitve); • kako posredovati reference, da bodo tudi dejansko upoštevane; • kdo so odločilni akterji v procesu odločanja.

Na tem mestu naj omenim še globalno razvrščanje strategij lobiranja v ZDA, ki se deli na dve skupini (Bibič 1995, 13):

• NOTRANJE LOBIRANJE; pri notranjem lobiranju gre za prizadevanje, da lobiji in lobisti navežejo in ohranijo čim tesnejše stike z oblikovalci politik in z njimi skušajo doseči svoj vpliv pri oblikovanju zakonov, predpisov,…;

• ZUNANJE LOBIRANJE; pri zunanjem lobiranju pa ne gre za neposredne kontakte z državnimi organi, ampak za vplivanje mobilizirajo določeno skupino volivcev in

7 Povzeto po analizi Roberta Hull-a, ki je že vrsto let zaposlen v Evropski komisiji in je torej odlično seznanjen tudi z drugo platjo aktivnosti lobiranja.

26

nanje vplivajo preko t.i. volilne baze s kakšnimi demonstrativnimi akcijami ali finančnimi podporami kandidatom oz. političnim strankam.

Za čim učinkovitejše lobiranje se lobisti poslužujejo naslednjih direktnih metod (naštete so v padajočem vrstnem redu glede na učinkovitost) za dostop do predstavnikov državnih institucij (Ozols 1995; ASHA 2000):

• osebna srečanja; so najučinkovitejši način za predstavitev interesov, a hkrati tudi najtežje dosegljiv, saj politik zastopa tisoče ljudi in je prošnja, ki smo jo naslovili za sestanek lahko ena izmed mnogih. V kolikor se uspemo dogovoriti za sestanek je pomembno, da se o zadevi podrobno informiramo in smo pripravljeni na vsa vprašanja odgovoriti umirjeno in racionalno. Dobro pa je tudi, da politiku predložimo svoj pisen predlog, na katerega se bo kasneje lahko skliceval.

• telefonsko komuniciranje; je mnogo lažje izvedljivo od osebnih srečanj in zahteva dosti manj časa, ki je pri politikih ključni dejavnik. Pri telefonskem pogovoru uporabimo vljudno in enostavno pojasnjevanje, s čimer dosežemo največjo učinkovitost. Problem pri telefonskem komuniciranju pa je, da se na klice lahko odziva več stopenj uradnikov, ki so zadolženi za posamezna področja in do želenega politika zato morda sploh ne bomo prišli.

• individualno napisana pisma (vključujoč faks, elektronsko pošto,…); to je najpogosteje uporabljana metoda posredovanja idej politikom. Ne glede na to, da ni neposrednega stika, pa je zato veliko bolj verjetno, da si bo prezaposlen politik vzel čas za naše pismo, kot pa bi si ga, če bi ga povabili na osebno srečanje. Prednost tovrstnega komuniciranja je v tem, da lahko svoje predloge in stališča predstavimo bolj premišljeno, urejeno in organizirano, kar v neposrednem dialogu pogosto ni mogoče. Pomembno pa je, da je predlog kratek in jasen, ter da vsebuje ustrezne vire in reference.

• individualno naslovljena serijska pisma; to metodo uporabimo takrat, ko želimo svojo pobudo poslati večjemu številu političnih predstavnikov, ki bi utegnili prisluhniti našim interesom. Za tovrstna pisma je pomembno, da niso daljša od ene strani in da so osebno podpisana.

• serijska pisma (pisne kampanje); tovrstne kampanje ponavadi organizira lobirajoča skupina, ki skuša spodbuditi čim več ljudi, da bi pisali določenemu politiku z različnimi vrstami pisnih sporočil (osebna pisma, razglednice, in podobno), vendar politiki kaj kmalu spoznajo, da gre za organizirano pisemsko kampanjo.

• elektronska poplava; nekatere interesne skupine uporabijo tovrstno tehniko, s katero poskušajo s serijami telefonskih klicev, elektronske pošte, faksov, itd. ponazoriti množičnost perečega problema. Vendar je takšna reakcija pogosto zgrešena reakcija na frustrirajočo situacijo, saj navadno naleti na odpor. Politični predstavniki, katerih komunikacijske linije so prezasedene, navadno postanejo le sovražno nastrojeni proti avtorjem takšnih sporočil.

• peticije; tega načina se najpogosteje poslužujejo neizkušeni začetniki. Politiki se za peticije navadno niti ne zmenijo in njihovo prebiranje, če že, predstavlja zgolj formalnost.

27

Druge metode učinkovitega komuniciranja, ki so prav tako naštete v padajočem vrstnem redu glede na učinkovitost, pa so indirektno posredovanje interesov politikom in sicer (Ozols 1995):

• medijske kampanje; gre za zelo uspešno metodo, kjer s pomočjo medijske podpore, lahko v obliki člankov, oglasov, prispevkov ali drugih oblik, poteka predstavitev interesov določene interesne skupine. S spretno manipulacijo imajo lahko mediji zaradi velike odmevnosti izjemen vpliv na politično ozračje. Vendar pa so takšne metode navadno domena političnih strank in profesionalnih interesnih skupin, saj posamezniki le redko lahko pridobijo toliko medijske podpore.

• usmerjene politične kampanje; koncentriranje naporov, s katerimi se poskuša vplivati na izid volitev na posameznem področju, je navadno zelo močno pogajalsko orožje. Poseben pomen ima metoda takrat, ko že relativno majhno število glasov lahko spremeni izid volitev. Takšna območja postanejo centri intenzivne kampanje za podporo kandidatom, ki so dojemljivi za določene interese, prav tako pa je posledica tudi močna kampanja proti tistim, ki imajo nasprotujoče interese. Metoda je zelo učinkovita, saj je na ta način mogoče spremeniti celo vlado – vendar pa je to skoraj vedno izven moči posameznika in se je zato lahko poslužujejo le velike organizirane interesne skupine.

• medijsko bombardiranje; v to sfero spadajo medijske predstavitve, organizacija medijsko odmevnih dogodkov in druge metode, namenjene ustvarjanju medijskih poročanj o specifičnem področju, ki se nanaša na naše interese, navadno s ciljem, da se dotična zadeva predstavi v najboljši luči. Politiki navadno spremljajo medijsko dogajanje, ki se nanaša na njihovo interesno področje, in učinek medijev je tako običajno zelo velik. Ta metoda je zato zelo priljubljena med interesnimi skupinami, četudi ni povsem izven dosega iznajdljivega posameznika.

• iskanje strokovne pomoči; lahko se obrnemo na registrirane lobiste, ki lobirajo za denar ali pa za uresničenje lastnih interesov. Nekdo izmed teh nam bo zanesljivo pomagal. Lobisti in lobistična podjetja glede njihove cene in kvalitete močno variirajo, zato se spustimo v takšno akcijo le, če najdemo osebo, ki ji lahko zaupamo in nam tudi cenovno ustreza.

• delovanje preko civilnega združenja; lahko poskusimo najti ali pa ustanoviti svojo prostovoljno združenje, ki podpira naše interese. Poskušamo ugotoviti, katera organizacija ima podobne interese kot mi in bi utegnila podpreti tudi naše predloge. Interesne skupine imajo njim lastne interese in običajno omejene resurse, zato seveda ne moremo pričakovati, da bodo vsi člani nemudoma priskočili na pomoč ravno in samo nam, vendar pa imajo takšne skupine znanje in dostop do bolj efektivnih metod lobiranja.

• delovanje preko politične organizacije; vključitev v politično stranko z namenom vplivanja na njeno politiko je, četudi izjemoma celo deluje, navadno že vnaprej izgubljena bitka. Navadno je namreč povezano z neskončnimi napori in dolgoročnim obdobjem uveljavljanja naših predlogov znotraj hierarhične strukture same stranke, kar nam bo sicer koristilo pri spoznavanju delovanja političnih strank, a nas bo hkrati odrinilo od politikov, ki so člani drugih strank in nas tako porinilo daleč stran od želenega cilja.

• masivne demonstracije; takšen pristop reševanja problemov je značilen za neinventivne interesne skupine. Sicer si bomo zagotovili nekaj medijske

28

pokritosti, vendar je napor, ki je vložen v organizacijo, zanesljivo neproporcionalen z doseženim učinkom. Glede na pogostnost raznovrstnih demonstracij so politiki navadno že povsem neobčutljivi za tovrstne taktike. Skoraj vse druge tu naštete taktike nam bodo omogočile večji izplen.

• osnovanje lastne politične stranke; včasih je to zadnja uteha za tiste, ki so nezadovoljni s politično situacijo. Vendar je skoraj vedno že vnaprej obsojena na neuspeh. Izvolitev je namreč vedno izjemno težavna, četudi se neizkušenemu opazovalcu ne zdi tako. V vsakem trenutku je na političnem prizorišču prisotnih mnogo političnih strank; ena tako ne predstavlja nobene spremembe, zato je bolje izbrati katero izmed drugih taktik za uveljavljanje lastnih interesov, saj bo tako investirani čas gotovo bolje porabljen.

Ko smo že pridobili pozornost političnega predstavnika, bodisi poslanca bodisi člana kakšne stranke, želimo to priložnost izkoristiti in v zvezi s problemom kaj povedati. Pri tem lahko uporabimo sledeče taktike oz. pristope (Ozols 1995; Pičman 2000, 8):

• iskrena, poštena obrazložitev; neposredno sklicevanje na razum in logiko je največkrat najboljši način za začetek pogovora. Mnogo politikov verjame v to, da lahko spremenijo svet na bolje in nič ni narobe, če jim ponudimo priložnost, da to tudi storijo. Tak pristop je tudi najboljši za dolgoročne kampanje, saj resnica »skoraj« vedno na koncu zmaga. Vendar pa ne gre pozabiti, da imajo v politiki poleg logike in racionalnosti pomembno vlogo tudi drugi faktorji, in da ni nujno, da bo politiku uspelo izvesti ideje, v katere je sicer sam trdno prepričan. Poleg tega pa je treba vedeti, da resnica nima le enega obraza in kar se nekomu zdi očitna, nesporna resnica, je za drugega poštenjaka z drugačnimi prepričanji in običajno tudi interesi navadna neumnost.

• sklicevanje na ideologijo; če je politični nasprotnik znan po svojem ideološkem prepričanju je lahko koristno, če svoje interese uvrstimo v njegov vrednostni sistem in jih spojimo z njegovo filozofijo. Takšen pristop je učinkovit le v primeru, če je naše stališče vsaj kompatibilno z ideologijo politika. Toda nikar ne poskušajmo prikrojiti ideologije tako, da bi ustrezala našim interesom, saj bi to lahko bilo žaljivo. Pa še to: politik pozna svoja načela prav gotovo bolje od nas.

• resnicoljubnost; nikoli ne lažimo. Naša kredibilnost je naše najmočnejše orožje in le tako si bomo lahko pridobili zaupanje. V svojih izjavah seveda ni potrebno povedati vsega, a na vprašanja vedno odgovarjajmo po resnici. Laž ima že po pregovoru pa tudi v praksi in političnem svetu kratke noge in če nas zalotijo, si zaupanja nikdar ne bomo v celoti ponovno pridobili.

• sklicevanje na politikov interes; če se zavzemamo za bolj ciničen pristop, lahko poudarimo, kakšen vpliv bi imela ugodna razrešitev izpostavljenega problema na politikovo priljubljenost in možnost ponovne izvolitve. Že predhodno si je zato potrebno prizadevati pridobiti čim več informacij o relevantnem stališču javnosti in te podatke povezati s problemi stranke pri pridobivanju popularnosti v javnosti. Toda tak pristop bo učinkovit le, če bomo uspeli politika prepričati, da bo to napolnilo volilne skrinjice s »pravilnimi« glasovi. S takšno taktiko pa velja biti še posebno pazljiv, saj so lahko namigi, da je politiku bolj pomembna njegova kariera kot javno dobro, zelo občutljiva tema. Takšen pristop naj ima tako le naravo nadomestka kateri izmed drugih taktik.

29

• pomoč svojim junakom; če je naš politični predstavnik razumevajoče narave, lahko razmišljamo tudi o prostovoljni pomoči pri politikovi naslednji kampanji. Politični predstavnik nam bo za tako pomoč hvaležen, sami pa bomo pripomogli k izvolitvi osebe, ki podpira naše ideje. Na ta način se bomo tudi veliko naučili o politiki, kar nam bo kasneje zagotovo v veliko pomoč. Pred tem pa se je potrebno prepričati, če smo resnično pripravljeni žrtvovati svoj čas in energijo, preden na slepo planemo v takšno akcijo. Prav tako je pomembno tudi to, da so naša osnovna prepričanja vsaj združljiva, če že ne identična s politikovimi. Pomisliti je treba tudi, kakšen učinek bi naša udeležba v predvolilni kampanji imela na druge udeležence volitev, saj nikoli zagotovo ne vemo, kdo bo zmagovalec.

• grožnje; zanje je škoda vsega truda. Če vse drugo odpove, je lahko to dovolj frustrirajoča situacija za lobista, da se zateče h grožnjam o izgubljenih glasovih na naslednjih volitvah. A takšne grožnje lahko uresničijo le izjemno vpliven ali pa premožne osebe, zato ni verjetno, da bomo politika uspeli ustrahovati. Toda če nam politik nasprotuje in mi še lahko vodimo kampanjo proti takšnim stališčem, vendar še ni vse izgubljeno. Če pa tudi to ni več mogoče je bolje, svoje napore usmeriti na cilje, ki so nam dosegljivi.

Pravila učinkovitega lobiranja po Fink- Hafnerjevi (1995a, 35-38) pa so sledeča:

a) pravočasnost; je izjemnega pomena za učinkovit vpliv interesnih skupin, katere morajo dovolj zgodaj vstopiti v policy proces. Najučinkoviteje je takrat, ko imajo uradniki v rokah še »prazen papir« in ko s svojimi informacijami interesne skupine lahko pomembno sooblikujejo prvotno besedilo policy iniciative. Za zagotavljanje pravočasnega vstopanja v proces oblikovanja zakonodaje je smiselno izgraditi dolgoročno sodelovanje z uradniki, katerim lahko interesne skupine posredujejo svoje poglede in pobude glede prihodnjih politik še preden te uradno pridejo na dnevni red oz. obravnavo.

b) zavest o kompleksnosti policy procesa; proces oblikovanja politik na evropski ravni je neprimerno bolj kompleksen in manj pregleden kot policy proces na nacionalni ravni. Zato je pomembno, da interesne skupine dobro poznajo proceduralne poti in institucionalne točke, kjer lahko lobirajo. V vseh fazah oblikovanja politik se namreč pojavlja potreba po dodatnih informacijah, ki bi lahko vplivale na določene odločitve in s tem posledično na interese, ki bi bili s tem prizadeti, iz česar je razvidno, da se v celotnem procesu odpirajo možnosti za vpliv lobistov na oblikovanje politik.

c) pravi uradniki; lobiranje poteka praviloma od spodaj navzgor, zato je uspešnost vplivanja na oblikovanje politike na tej ravni praviloma odvisna od pridobivanje podpore najnižjih uradnikov. V kolikor interesna skupina želi lobirati takoj pri vrhu hierarhije se lahko zgodi, da bo opomnjena, da ni izkoristila običajnega procesa konzultacije.

d) pravi lobisti; za učinkovito lobiranje so tudi pomembne osebne in kulturne lastnosti lobistov. Lobisti ne smejo biti širokopotezni, saj ti pri uradnikih ustvarijo negativen vtis iskanja enostranske, egoistične koristi ne glede na sredstva. Nasprotno pa so učinkovita postopno ustvarjena razmerja osebnega zaupanja, v katerem lobisti uravnovešajo zastopanje »svojih« interesov in razumevanje dejstva, da niso edini politični akter.

30

e) pravi pristop; • nikoli proti toku; za dosego učinkovitega lobiranja obstaja tudi

nenapisano pravilo »plavati s tokom, nikoli proti njemu«. Zaradi nepredvidljivosti in kompleksnosti političnega procesa interesne skupine ne morejo uspeti v nasprotju s prevladujočim pristopom h konkretnim politikam. Brezkompromisno upiranje ponavadi vzbuja odpor uradnikov, s čimer pa je ogrožen zelo pomembne dober odnos z uradniki, ki pa je predpogoj pravočasnega in dobrega informiranja.

• učinkovit nastop; izredno pomembno je, da lobisti znajo predstaviti interese lobija oz. primernost svojih predlogov glede konkretnih politik. Za učinkovit nastop na sestankih so bistvene naslednje kvalitete:

- natančno izdelana strategija; - vnaprej pripravljena vsebina pogovora; - kratkost, jasnost in jedrnatost pri predstavitvi zadeve; - prilagojenost priprav na sestanek glede na znane značilnosti

uradnika (nacionalnost – jezik, kulturne posebnosti, itd.); - neposredna uporabnost predlogov za oblikovanje osnutka

nove politike (konkretne informacije, že izdelani pisni predlogi, itd.);

- pripravljenost sprejeti dejstvo, da je predstavljeni interes oz. predlog le eden izmed mnogih in da je mogoče na zadevo gledati tudi z drugačnega zornega kota;

- vročitev pisnega stališča, predloga, lobirani osebi; - oblikovanje in negovanje vtisa o lobistu kot zanesljivem viru

informacij; - upoštevanje neizogibne omejenosti »dometa« takšnega

lobiranja. • kontinuirana prijateljstva; prepletanje poslovnih stikov s trajnim

prijateljevanjem med lobisti in uradniki je zanesljiva podlaga za vzajemno zaupanje. To je tudi eden od razlogov, zakaj »instant« lobiranje ne pride v poštev.

• lobiranje kot nikoli končan proces; glede na kompleksnost političnih procesov ni nikoli mogoče predvideti, kakšna bo končna odločitev. Zato do konca ni mogoče napovedati, da je kakšna interesna skupina uveljavila svoj interes, iz česar izhaja, da je stalnost lobiranja ključnega pomena, kar pa ne pomeni bombardiranje istih oseb z isto zadevo, saj se kaj hitro lahko sprevrže v tvoje nasprotje.

Interesne skupine pa se po mnenju Millerja pri lobiranju soočajo s štirimi osnovnimi napakami (Biščak in Čirič 2000, 5) in sicer:

• Sindrom vplivnih prijateljev je najpogostejša napaka. Veliko ljudi misli, da lahko cilj doseže le s pomočjo prijateljev na vplivnih družbenih in političnih pozicijah.

• Sindrom vplivanja na oblast skozi želodec je prav tako pogosta lobistična zmota. Na predstavnike državnih institucij se poskuša vplivati s prestižnimi kosili, večerjami in zabavami.

31

• Kongresni sindrom – vsaka država ima svoj sistem delitve oblasti, zato imajo državne institucije različno moč in družbeni vpliv. Na proces političnega odločanja je potrebno gledati globalno in ne parcialno, kot zgolj na dejavnost ene od državnih institucij. Vpliv parlamenta in vlade niha glede na problematiko in glede na mnenje vladne večine.

• Sindrom »ukrepaj zdaj, razmišljaj kasneje« predstavlja temeljno zmoto. Pred komunikacijo je vedno potrebno pripraviti natančno analizo problema in načrt, šele nato ukrepati.

Priporočljiva pravila nastopa ob obisku poslanca oz. odločevalca so (ASZPE 1997; ASHA 2000):

DA NE Vnaprej se dogovorimo za sestanek direktno s poslancem oz. se pozanimamo, kateri pomočnik je odgovoren za zadevo, o kateri želimo razpravljati.

Srečati se z osebjem ali tajnico poslanca.

Bodimo točni in pripravljeni na čakanje. Biti nepotrpežljivi. Predstavimo se, ne glede na to, ali smo se s poslancem v preteklosti že srečali in mu ponudimo informacije s »terena«. Predstaviti mu moramo dobre stvari, ki smo jih slišali o njem.

Predpostavljati, da se nas bo poslanec spomnil s prejšnjega srečanja ali sestanka.

Čim hitreje predstavimo točke, o katerih želimo govoriti oz. nas zadevajo, zakaj smo obiskali poslanca in kaj od njega pričakujemo.

Govoriti v prazno in krasti poslančev dragoceni čas.

Pogovorimo se le o najnujnejših zadevah. Razpravljati o več kot treh ali štirih zadevah.Poslancu predamo jedrnate pismene informacije o aktualni zadevi, podprte z dejstvi, časopisnimi članki, tabelami, itd..

Poslancu predati kupe materiala o zadevi, ki nas zanima.

Ponudimo podobne informacije poslančevim sodelavcem.

Podcenjevati vpliv poslančevih sodelavcev.

Bodimo vljudni in prijazni. Biti žaljiv, prepirljiv ali nevljuden. Za zaključek ponudimo pomoč in sodelovanje tudi v prihodnosti.

Predolgo ostati, postavljati zahteve ali groziti poslancu z volilnimi glasovi.

Po sestanku mu napišemo zahvalno pismo, v katerem mu ponovno razložimo zadevo, o kateri smo govorili in zaključimo s predlogom potez, ki jih pričakujemo od njega.

Pozabiti poslanca takoj, ko zapustimo sestanek.

Ohraniti in obnavljati stike s poslančevo pisarno vsakih nekaj mesecev in s tem povečati svojo razpoznavnost.

Klicati poslanca samo takrat, ko kaj potrebujemo.

32

Če torej strnemo, mora biti lobist pri predstavljanju posameznega primera odločevalcem dovolj jasen, pa čeprav gre le za ustvarjanje dialoga ali pa samo pridobivanje »dobrega poslušalca«. Najbolj uspešni so tisti lobisti, ki (Hull 1992, 85):

• imajo jasno izdelano in definirano strategijo, • imajo dobro raziskane informacije, na katerih temelji primer, • imajo dobro pripravljene sestanke, vključno s prevodi primera, v kolikor gre za

lobiranca druge narodnosti, • imajo jasen in jedrnat primer, iz katerega je razvidno, da so poleg njihovih

argumentov upoštevani tudi argumenti druge strani, • imajo odnos, ki ne temelji na poziciji moči, • so si pridobili sloves zanesljivega vira informacij, • imajo jasno predstavo o tem, kaj se da z lobističnimi procesom doseči.

33

3 ETIKA IN REGULACIJA LOBIRANJA Etika je veda, ki obravnava načela o dobrem in zlem ter norme za odločanje in ravnanje po teh načelih (SSKJ 1994, 207; Možina, Tavčar, Kneževič 1998, 416). Najpogostejši ugovor ob obravnavanju etike nasploh in tudi v poslovnem komuniciranju je stališče, da je razlikovanje dovoljenega in nedovoljenega naloga zakonov (Možina, Tavčar, Kneževič 1998, 422). 3.1 Kodeks lobistov Glede na to, da tudi število slovenskih lobistov nezadržno narašča, je Sekcija za lobiranje pri Slovenskemu društvu za stike z javnostmi 13. oktobra 1994 sprejela Kodeks poklicnih pravil lobistov. Ta kodeks je akt, s katerim lobisti zagotavljajo najvišjo kakovost storitev, razvoj stroke, upoštevanje strokovnih meril, konkurenčnost s podobnimi mednarodnimi organizacijami in medsebojno spoštovanje. Skladno s pravili kodeksa temelji lobistična dejavnost na načelih poštenosti, kompetentnosti, javnosti, odkritosti, profesionalne molčečnosti in spoštovanja dobrih običajev. Kodeks tako vsebuje osnovna načela in pravila vedenja (Slovensko društvo za odnose z javnostmi, Sekcija za lobiranje 2001):

• OSNOVNA NAČELA: - Pri svojem delu mora lobist ves čas delovati skladno z najvišjimi

profesionalnimi standardi ter pošteno in odgovorno nastopati nasproti državnim organom;

- Pri svojem delu ne sme uporabljati informacij ali komentarjev, ki so po njegovem mnenju ali prepričanju napačni ali zavajajoči;

- Lobiranje mora biti neposredno, predstavljati mora jasno sliko naročnika in ne sme zapeljevati subjektov, ki so predmet lobiranja ali tretjih oseb;

- Lobist ne sme napačno predstavljati sebe z rabo logotipov, simbolov ali titul, da bi tako predstavljal avtoriteto do posebnih interesnih skupin, ki naj bi jih kot lobist predstavljal, ali zato, da mu ne bi bilo potrebno uporabljati pravil kodeksa;

- Lobist se lahko izogne naročilu, če gre za situacijo, ko je konflikt interesov neizogiben ali bi izviral iz njegovega zastopanja. Ne more predstavljati konfliktnih ali kompetentnih interesov brez izrecnega dovoljenja delodajalca ali stranke. Lobist ne more delovati na več položajih;

- Lobist mora pri izvajanju svoje dejavnosti spoštovati profesionalno molčečnost in zaupnost podatkov. Zaupnih informacij ne sme razkriti ali jih uporabiti brez soglasja naročnika.

• PRAVILA VEDENJA:

- Lobist mora deklarirati ime delodajalca oziroma klienta in njihovih interesov v času lobiranja državne institucije. V vsaki komunikaciji s komerkoli od državnih institucij mora deklarirati predhodne ali sočasne kontakte glede iste problematike;

- Lobist ne sme obljubiti, dajati daril ali denarja kateremkoli predstavniku državnih institucij, ki jih lobira, pa tudi ne nobeni organizaciji, v kateri ima oseba, ki je subjekt lobiranja, materialni interes;

34

- Podkupovanje ni nikoli dovoljeno, medtem ko so vsa darila in zabave prepovedane, če presegajo nivo običajne vljudnosti;

- Prispevki političnim strankam niso dovoljeni, če le-ti niso dovoljeni s splošnimi pravnimi pravili;

- Lobist lahko pridobi informacijo le s poštenimi sredstvi in ne sme reproducirati ali iskati za prodajo kopij državnih dokumentov razen, če dobi predhodno dovoljenje državne institucije;

- Interna pravila državnih institucij mora upoštevati tako, kot lastna pravila. Kljub legitimnosti na sociološkem političnem področju se lobiranje stežka otresa slabšalnega prizvoka, ki ga je pridobilo v preteklosti zaradi neprimernih metod vplivanja. Noben demokratičen sistem pa lobiranja ne sme prepovedati ali preprečiti. Določi lahko le meje delovanja, pravila obnašanja in sankcije za njihovo neupoštevanje. Nekatere države lobiranje urejajo s pravnim in ustavnim normiranjem, druge pa ostajajo na ravni moralnih kodeksov (Fink- Hafner 1994, 43; Fink- Hafner 1995b, 281). 3.2 Pravni vidiki lobiranja V pravno urejenih družbah urejata postopke, načine izražanja ter usklajevanje različnih interesov v političnem sistemu, ustava in pravni sistem. Mednarodni pravni in ustavni temelj organiziranja predstavlja pravica do svobodnega združevanja. Med mednarodnimi akti, ki jih je ratificirala tudi Republika Slovenija, velja omeniti Splošno deklaracijo o človekovih pravicah8, ki med drugim določa, da ima vsakdo pravico do združevanja, ter da nikogar ni dopustno prisiliti, da se včlani v združenja. Pravico do svobodnega združevanja vsebuje tudi Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah9, ki ob tem določa, da so glede te pravice dopustne le tiste omejitve, ki jih določa zakon posamezne države in so v demokratični družbi potrebne v interesu nacionalne in javne varnosti ter javnega reda ali varstva javnega zdravja, morale ali pa pravic in svoboščin drugih. Identično določilo vsebuje Evropska konvencija o človekovih pravicah10. Ustava Republike Slovenije11 sledi navedenim določbam konvencije, ko med drugim določa, da ima vsakdo pravico, da se svobodno združuje z drugimi, pri čemer so zakonske omejitve dopustne, če to zahteva varnost države ali javna varnost ter varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni. Pravno normiranje na področju lobiranja je različno urejeno tudi v svetu, v osnovi pa lahko govorimo o štirih različnih načinih regulacije (Fink- Hafner 1995b, 282):

• ustavno oz. zakonsko urejanje; država lobiranje in normative v zvezi z njim opredeli v ustavi ali s posebnim zakonom (npr. ZDA);

• pisna pravila (kodeks) lobiranja; združenja lobistov sprejmejo pisna pravila za lobiranje, prav tako pa pogoje in procedure lobiranja (npr. ZDA, Kanada);

8 Deklaracija o človekovih pravicah, 20. člen, dosegljivo na: http://www.varuh-rs.si/cgi/teksti-slo.cgi?deklarac 9 Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah, 22. člen, dosegljivo na: http://www.varuh-rs.si/cgi/teksti-slo.cgi?pakdrzpo 10 Evropska konvencija o človekovih pravicah, dosegljivo na: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/html/005.htm 11 Ustava RS, 42. člen, dosegljivo na: http://www.us-rs.si/basis/consti.html

35

• predpisana registracija interesnih skupin oz. njihovih predstavnikov; lobisti morajo v določenih časovnih intervalih poročati o svojih dejavnostih na področju lobiranja (npr. Nemčija, ZDA, Velika Britanija);

• obvezno pisno deklariranje poslancev; poslanci morajo ob prevzemu uradne funkcije pisno navesti, s katerimi interesnimi skupinami bodo tesneje sodelovali oz. jih zastopali kot govorci (npr. Velika Britanija).

Poglavitne težave, ki se pojavljajo pri pravnem urejanju lobiranja so zapletenost mehanizmov političnega odločanja, konflikti interesov in številne ter težko prepoznavne pojavne oblike. Pomemben vpliv na sprejem političnih odločitev v zakonodajnih in političnih organih si poskušajo zagotoviti interesne skupine oziroma lobisti preko parlamentarnih političnih strank. Med predpisi, ki se neposredno ali posredno nanašajo na področje delovanja posameznih skupin, je nedvomno najpomembnejši Zakon o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo. Zakon osebam, ki opravljajo predstavniške in izvršilne funkcije v državnih organih, poslancem, predsedniku republike ter drugim predstavnikom lokalne oblasti prepoveduje med trajanjem funkcije opravljati pridobitniško dejavnost, ki po zakonu ni združljiva z njihovo funkcijo. Primerjalno ureditvam lobiranja po svetu, so določbe o prepovedi sprejemanja daril in drugih ugodnosti v času opravljanja funkcije in nadzor nad premoženjskim stanjem funkcionarjev. S področjem lobiranja je povezano tudi varovanje zaupnih podatkov in prepoved konkurence. Različne vrste in stopnje tajnosti ter sankcije v primeru kršitev urejajo predpisi s področja javne uprave, gospodarstva in kazenski zakonik. Določbe o prepovedi konkurence in o konkurenčni klavzuli so vsebovane v Zakonu o varstvu konkurence, Zakonu o gospodarskih družbah in Zakonu o delovnih razmerjih. Navedeni pravni akti urejajo le pravila obnašanja tistih, ki so lahko lobirani, ne pa tudi pravil obnašanja tistih, ki lobirajo (Gostiša in drugi 1999, 69). Z namenom zakonske ureditve obveznosti lobistov, njihove registracije, poročanja in nadzora nad njihovim delom, je bil poslancem v sprejetje posredovan predlog Zakona o lobiranju (v nadaljevanju ZLob). V njem so opredeljene tudi pravice lobistov, kje in kako pridobivati informacije in dokumentarno gradivo, predloge aktov, poročil in obvestil, ki jih potrebujejo pri delu, kot tudi način posredovanja informacij ciljnim skupinam in lobirancem. ZLob naj bi z ureditvijo procesov lobiranja ter določanja pravic in dolžnosti lobistov in lobirancev legaliziral tiste vplivne civilne družbe na splošne državne odločitve, ki potekajo mimo političnih strank. Osnovni namen Zlob je, da v lobistično delovanje, ki v praksi že sedaj poteka, vnese preglednost, predvidljivost in racionalnost, s čimer bi bilo omogočeno delovanje večjega števila interesnih organizacij, ki bi vplivale na odločanje zakonodajnih in izvršilnih organov oblasti. S sprejetjem Zlob bi se uredilo javno in odkrito delovanje organiziranih interesnih skupin, oziroma njihovih zastopnikov, lobistov (ibidem, 69). V pravnih normah (v državah, kjer so pač sprejete) lahko najdemo določila glede naslednjih elementov lobiranja (Fink- Hafner 1994, 43-44):

• opredelitev subjekta; kdo so subjekti lobiranja?; • opredelitev in prepoved določenih načinov oz. oblik lobiranja; npr. različne

oblike korupcije (dajanje nagrad, povračil, obljub glede izmenjav »uslug«, ipd.), nepošteno oz. pristransko predstavljanje interesov lobijev, lobiranje za osebne

36

interese oz. za osebno gmotno korist, obsojanje lobijskih pogodb, ki vsebujejo kompenzacije za dejavnost zakonodajalcev;

• opredelitev registracije; stalno ali »ad hoc« podeljevanje licenc lobistom, uradno zahtevane informacije od lobistov in lobijev, ki jih lobisti predstavljajo, finančna poročila lobistov in lobijev, stopnja varnosti podatkov o registriranih lobistih oz. lobijih, podeljevanje certifikatov lobistom, avtorizacija lobista s strani lobija, ki najema lobista itd.;

• opredelitev dostopnosti političnih institucij za lobiste; določitev parlamentarnih prostorov, kjer se plačani lobisti lahko oz. ne smejo gibati, obvezno deklariranje lobista glede tega, čigave interese zastopa ob svojih nastopih – npr. v delovnih telesih parlamenta;

• opredelitev kazni za prepovedano lobiranje; denarne kazni, zapor, itd.; Slabost pravnega normiranja področja lobiranja je predvsem v tem, da je pretežno usmerjeno na lobiste kot posameznike ter praviloma le na neposredne metode lobiranja. Ne opredeljuje pa pravil igre na vseh ravneh lobiranja, poleg tega pa so pravne norme največkrat ohlapne in dvoumne (Fink- Hafner 1995b, 284).

37

4 OPREDELITEV SKUPNE ZUNANJETRGOVINSKE POLITIKE (SZTP) EU12 4.1 Določila Rimske pogodbe o ustanovitve EGS13 kot temelj SZTP V zunanjetrgovinskih odnosih s tretjimi državami so se članice EGS s Pogodbo o ustanovitvi EGS (Rimska pogodba) zavezale ravnati po naslednjih določilih:

• Uvedba skupne carinske tarife do tretjih držav. • Uvedba carinskih kontingentov. Komisija EGS v posameznih primerih dovoljuje

nekaterim tretjim državam, da izvozijo v Skupnost določene količine blaga s carinskimi olajšavami ali celo brez carine, vendar le izjemoma (na primer ob premajhni domači proizvodnji).

• Uporaba količinskih trgovinskih omejitev. Ukinitev vseh teh omejitev velja le med članicami, ne pa s tretjimi državami.

• Koordinacija trgovinske politike. Novih pogodb članice ne smejo sklepati individualno.

• Pridružitev čezmorskih držav. Kolonije in dominioni držav članic (Francije in Belgije, kasneje pa tudi drugih kolonialni sil, ki vstopajo v EU) dobijo v okviru Skupnosti poseben položaj. Da bi tem nerazvitim območjem omogočili dotedanjo obravnavo, je šesterica zanje odpravila trgovinske omejitve. Odvisen države pa so podelile drugim članicam take koncesije, kot jih je prej uživala metropola. Pogodba dopušča tem državam, da uvedejo carine na blago iz EGS v primeru, če gre za zaščito domače industrije ali za uresničitev načrtov industrializacije.

• Premagovanje plačilnobilančnih težav. Zaradi bilančnih težav ene od članic predvideva pogodba take ukrepe, ki najmanj škodijo delovanju enotnega trga.

4.2 Carinska unija S podpisom Sporazuma o ustanovitvi EGS v Rimu so bili podani tudi temelji za carinsko unijo. V sporazumu so opredeljeni pogoji za prost pretok blaga znotraj enotnega carinskega prostora:

• 9. člen sporazuma odpravlja carine in druge dajatve s podobnim ali enakim učinkom;

• količinske omejitve in ukrepi s podobnim učinkom so prepovedani s 30. členom; • 95. člen pa prepoveduje davke, ki diskriminirajo izdelke drugih držav članic.

Leta 1958 je tako začelo prvih šest držav članic izvajati dva vzporedna procesa konvergence, in sicer postopno odpravljanje carin pri medsebojnem trgovanju in postopno uvajanje skupne carinske tarife (CCT- Common Customs Tariff), ki se uporablja za uvoženo blago iz tretjih držav. 1. julija 1968 je bila dosežena carinska unija (z izjemo nekaterih občutljivih izdelkov). Od takrat morajo nove članice, ki vstopajo v unijo, odpraviti carine (na notranjem trgu) in prilagoditi svoje carinske stopnje do tretjih držav skupni carinski tarifi.

12 Povzeto po Bobek, Vito, in Živko Tjaša (2002, 4-8). 13 Evropska gospodarska skupnost.

38

4.3 Nastajanje SZTP Od leta 1968 so prav tako izvajali proces postopnega prenosa kompetenc za carinske zadeve od držav članic na skupnost. Postalo je jasno, da je potrebno oblikovati in sprejemati zakone na ravni Skupnosti, če se želijo izogniti deformacijam, nelojalni konkurenci ali neenaki obravnavi udeležencev na trgu. Evropsko sodišče je v letih svojega delovanja oblikovalo pravno prakso, ki interpretira različne člene sporazuma. Ko se je v zgodnjih 80. letih pričela kodifikacija carinske zakonodaje, so prav tako pričeli poenostavljati postopek trgovanja znotraj Skupnosti (npr. z olajšavami pri kontrolah in drugih formalnostih na notranjih mejah) ta proces je dosegel višek leta 1988 z uvedbo ene same carinske listine (SAD – Single Administrative Document) in sestavljene nomenklature. Najizrazitejša in najpomembnejša sprememba pa je bila uspešna izvedba projekta notranjega (enotnega) trga 1. 1. 1993. Nadomestila je carinski postopek pri pretoku blaga znotraj takratnih 12 držav članic, in sicer z novimi fiskalnimi obveznostmi, ki ne zahtevajo niti carinskih formalnosti niti carinskega nadzora medsebojnega trgovanja. Trgovanje z nečlanicami pa ureja carinski zakon Skupnosti. Vsi carinski ukrepi so urejeni v enotnem in koherentnem tekstu. Združevanje različnih predpisanih in uzakonjenih ukrepov od leta 1968 je namreč omogočilo oblikovanje carinskih zakonov, ki pospešujejo jasnost in medsebojno povezanost carinskih pravil in jih je pri izvrševanju številnih politik Skupnosti potrebno upoštevati. Pogoje menjave z nečlanicami uravnava skupna zunanjetrgovinska politika (SZTP oziroma CCP – Common Commercial Policy). 113. člen Rimske pogodbe, ki predstavlja Unijo kot enotno območje menjave, zavezuje nove članice, da po prehodnem obdobju sprejmejo skupno trgovinsko politiko, ki temelji na ENOTNIH NAČELIH posebej pri:

• spremembi carinskih stopenj, • sklenitvi carinskih in trgovinskih sporazumov, • sprejetju enotnih stopenj liberalizacije, • izvozni politiki in • stopnji zaščite (v primeru dumpinga ali subvencij).

Izvajanje skupne trgovinske politike je v pristojnosti Skupnosti. Evropske institucije oblikujejo in sprejmejo skupno carinsko tarifo, trgovinske sporazume, harmonizirajo ukrepe za liberalizacijo trgovine s tretjimi državami, določijo izvozno politiko in zaščitne ukrepe (Mousis 2001, 377). Skupna trgovinska politika zavezuje članice k enotnemu pristopu pri trgovinski politiki s tretjimi državami. Trgovinska politika ne spada v pristojnost posamezne države. To načelo je zajeto v Rimski pogodbi – 116. člen, ki pravi, da morajo članice pri vseh stvareh, ki so posebnega pomena za skupni trg, delovati v okviru mednarodnih organizacij gospodarskega pomena samo s skupno akcijo.

39

Samoumevno je, da EU kot enota sodeluje z mednarodnimi organizacijami, na primer z WTO14 in OECD15. Vsako skupno akcijo načrtujejo in izberejo članice na podlagi predloga Komisije EU. Za dovršitev enotnega tržišča je Komisija Unije v letu 1992 izdala predlog za harmonizacijo in usmeritev odločitvenih procesov. Ti so se nanašali na trgovinske zadeve in na prilagajanje odločitvam Evropskega sveta. S tem so zmanjšali zapletenost in trajanje procesov odločanja. Predlog je vseboval sledeče amandmaje:

• zaščita pred dumpinškim ali subvencioniranim izvozom iz držav nečlanic (vseboval je tudi spremembe odločitvenega procesa pri razporejanju dajatev);

• krepitev SZTP za preprečevanje nelegalne trgovinske prakse; • enotna pravila za uvoz, ki vsebuje spremembe, s katerimi omogočajo Komisiji, da

omejuje čas veljavnosti uvoznih dokumentov ali spremembo uvoznih pravil za izdelke, ki so uvoženi v Evropsko unijo v takšnih količinah in/ali pogojih, da lahko povzročijo proizvajalcem znotraj EU bistveno škodo.

Razvoj SZTP temelji na trajnem zavzemanju Komisije za centraliziranje moči v zunanjih odnosih. V letu 1994 je Evropsko sodišče potrdilo pristojnosti Komisije v zvezi z vodenjem mednarodnih pogajanj v trgovini z blago. Na eni strani je moč Komisije v primerjavi z državami članicami vedno bolj naraščala, na drugi strani pa je postajala vse bolj omejujoča s sprejemanjem multilateralnih trgovinskih sporazumov. Zadnji tak sporazum v Urugvajskem krogu je dodelil EU visoko stopnjo ukrepov trgovinske liberalizacije ter drugih obveznosti:

• povprečno 38% znižanje carinskih stopenj na uvožene izdelke, • zamenjava necarinskih ovir za kmetijske pridelke z ustreznimi carinskimi

stopnjami ter postopno zniževanje carinskih stopenj za 36%, • postopna ukinitev količinskih omejitev na tekstil in oblačila.

Komisija je zakonsko obvezana, da ščiti trgovinske interese EU. Vsako podjetje v EU, vsak sektor ali vsaka država članica lahko zahteva od Komisije preiskavo proti tretjim državam, ki kršijo pogoje ter pravila WTO. 4.4 Osnovna načela SZTP Osnovno pravilo prostega uvoza v Unijo pomeni, da uvoz načeloma ni izpostavljen nikakršnim količinskim omejitvam. Te omejitve predstavljajo kvote, uvozna dovoljenja in absolutno ali delno omejitev uvoza na količinski ali vrednostni osnovi. Če te omejitve obstajajo, lahko le na območju celotne Unije. Nadzor uvoza se lahko izvaja samo pri uvozu posebnega izdelka iz tretje države, ki lahko škoduje proizvajalcem podobnih ali konkurenčnih izdelkov na območju Unije. V izjemnih

14 World trade organization oziroma Svetovna trgovinska organizacija. 15 Organization for economic cooperation and development oziroma Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj.

40

primerih lahko EU pooblasti članice za uvedbo nadzornih ukrepov in zahteva, da uvoz prosto kroži le z ustreznim uvoznim dokumentom, ki jih izda ali prenese članica. Zaščitni ukrepi se lahko uporabljajo le takrat, ko obseg uvoza določenega izdelka ogroža njene proizvajalce v takšni meri, da bi zastoj povzročil resno škodo. Zaščitni ukrepi se lahko uporabljajo v dveh smereh:

• Komisija odobri članici, da uvede časovno omejitev za veljavnost uvoznega dokumenta;

• Z dovoljenjem lahko članica spremeni uvozna pravila za izdelek, ki je lahko v prostem prometu le, če se podredi uvoznemu dokumentu. Odobritev takšnega dokumenta je lahko povod za omejitve, kot so na primer kvote.

Unija je sprejela veliko ukrepov, s katerimi dovoljuje zaščitne ukrepe za uvoz iz držav nečlanic. Pravila Unije morajo biti združljiva s pravili WTO. Ukrepi ne bi smeli biti samovoljni in ne smejo delovati kot prikrita oblika zaščite proti uvozu. Dežela izvoznica lahko v primeru, da je njen izvoz blokiran, sprejme ustrezne kompenzacijske ali povračilne ukrepe v istem ali drugem sektorju. Ta vrsta ukrepov naj bi se uporabljala le, če zanje obstaja resničen razlog. Obstaja pet osnovnih tipov zaščitnih ukrepov, ki jih lahko uporabi EU:

• zaščitni ukrepi, • protidumpinške dajatve, • izravnalne (kompenzacijske) dajatve, • ukrepi instrumentov nove ekonomske politike, • prostovoljni omejitveni sporazumi (VRA – Voluntary Restraint Agreements, ki so

se lahko uporabljali do leta 1995). Po 31. 12. 1992 je ohranitev izvoznih omejitev nezdružljiva z enotnim tržiščem, ki ima za posledico odpravo meja znotraj Unije. V veljavi je še majhno število posebnih izvoznih omejitev, kot so dela, ki predstavljajo del nacionalne dediščine.

41

4.5 Udeleženci pri oblikovanju SZTP Evropska unija daje velik poudarek odnosom s tretjimi državami. To so države izven meja Evropske unije. Temu primerno se je spreminjala tudi sestava Evropske komisije. Tako sta se npr. pred petnajstimi leti s celotnim področjem zunanjih odnosov ukvarjala le dva oddelka Komisije. Danes obstaja sedem takih oddelkov, ki zagotavljajo koherentnost, jasnost in koordinacijo. Te direkcije, ki jim krajše pravimo DG (Directorate General), so sledeče (Bobek in Živko 2002, 12):

• za zunanje odnose, • za trgovino, • za podjetja, • za konkurenco, • za davke in carinsko unijo, • za razvoj in • za kmetijstvo.

V nadaljevanju bom področja delovanja in organiziranost posameznih DG – jev na kratko opisal, malce večji poudarek pa se mi zdi potreben prav na prvi direkciji, direkciji za zunanje odnose, saj je sam pojem v primerjavi z ostalimi šestimi bolj splošen, ta direkcija pa najverjetneje najpomembnejša, zato bom zaradi večje preglednosti in razumevanja bralca to direkcijo nekoliko bolje predstavil. Generalna direkcija za zunanje odnose – DG External Trade Tako imenovana matična direkcija za zunanje odnose je za prav gotovo najpomembnejša direkcija Evropske komisije, zato se z njo povezujejo tudi druge generalne direkcije. Na čelu te generalne direkcije je generalni direktor, ki ima dva namestnika, glavnega svetovalca in pomočnika. V okviru ene direkcije so urejene skupne zadeve, drugače pa je direkcija razdeljena na tri poddirekcije, ki urejajo posamezna področja. A-1 – PODROČJA DELOVANJA GENERALNE DIREKCIJE Najpomembnejša področja delovanja so:

• Zunanjetrgovinska politika, ki se izvaja kot: o Multilateralna trgovinska politika, ki pokriva trgovanje z blagom, storitvami

in pravicami intelektualne lastnine, kakor tudi neposredne tuje investicije. Sem spadajo še odnosi z WTO in drugimi državami OECD.

o Sektorska trgovinska politika, ki se nanaša na posamezne sektorje od tekstila, obutve, jekla, ladjedelništva, avtomobilov, visoke tehnologije ipd. svojo dejavnost pa ustrezno koordinira z drugimi direkcijami.

o Priprava podpore za podjetja iz EU pri vstopu na trge tretjih držav. o Oblikovanje instrumentov trgovinske politike, ki zajemajo: protidumpinške

in protisubvencijske ter še mnoge druge omejevalne ukrepe.

42

• Zunanji odnosi; le-ti pokrivajo politične in ekonomske odnose z naslednjimi državami oziroma regijami:

o Severna Amerika (ZDA in Kanada), vključno z vprašanji, ki se nanašajo na poslovanje v okviru NAFTA.

o Daljni vzhod (Japonska, Koreja, Avstralija in Nova Zelandija) oziroma vprašanja, ki se nanašajo na azijsko- pacifiško ekonomsko sodelovanja (APEC).

o EEA, EFTA, San Marino, Andora in Monako. A-1 – ORGANIZIRANOST GENERALNE DIREKCIJE Omenjena direkcija se deli na poddirekcije A, B in C. Področje delovanja poddirekcije A je SZVP - skupna zunanja in varnostna politika (Common Foreign and Security policy - CFSP), področje delovanja poddirekcije B so multilateralni odnosi in človekove pravice, medtem ko so področja delovanja poddirekcije C Severna Amerika, vzhodna Azija, Avstralija, Nova Zelandija, EEA, EFTA, San Marino, Andora in Monako. A-2 – DEJAVNOSTI GENERALNE DIREKCIJE Generalna direkcija A – 2 obravnava razmerja članic EU s tretjimi državami, to se pravi z državami, ki niso članice EU ter novimi neodvisnimi državami na ozemlju bivše Sovjetske zveze in z Mongolijo, deli pa se na poddirekcije D, E in F. področje delovanja poddirekcije D je zahodni Balkan, področje delovanja poddirekcije E je Vzhodna Evropa, Kavkaz ter osrednje azijske republike, poddirekcija F pa se ukvarja s Srednjim Vzhodom in Južnim Sredozemljem. Generalna direkcija A – 2 je usmerjena na urejanje odnosov z evropskimi državami, ki niso članice Evropske unije. V okviru generalne direkcije A – 2 trenutno poteka več pomembnejših programov, med katere sodijo:

• Phare, • Tacis, • Obnova, • Agenda 2000 ter • Usklajevanje odnosov z Efto in mednarodnimi organizacijami.

A-3 – DEJAVNOSTI GENERALNE DIREKCIJE Generalna direkcija A – 3 se v okviru Evropske komisije ukvarja z zunanjimi odnosi, ki se nanašajo na območja izven EU, in sicer na države Latinske Amerike in Azije, delipa se na poddirekciji G in H. Področje delovanja poddirekcije G je Latinska Amerika, področje delovanja poddirekcije H pa je Azija, izključujoč Japonsko in Korejo. Tudi v okviru generalne direkcije A – 3 se izvajajo številni programi, ki naj bi pomagali državam partnericam pri izgradnji demokratičnih družb in pluralističnih sistemov ter pri izpopolnjevanju infrastrukture. Pomoč je namenjena tudi področju izobraževanja in kulturnega razvoja, vendar je pri oblikovanju in izvajanju programov mogoče začutiti posebnosti in drugačen pristop, ki je posledica specifičnih značilnosti posameznih držav.

43

Generalna direkcija za trgovino – DG Trade Naloga generalne direkcije za trgovino je usmerjati trgovinsko politiko Unije v skladu s cilji, določenimi v 133. členu Pogodbe (bivši člen 113). Te naloge bi lahko strnili v naslednje točke:

• na podlagi analiz definirati trgovinske interese EU v vseh pogledih; • izvesti dvo- in večstranska pogajanja ter sprejeti sporazume, temelječe na predlogih

Komisije in odobrene s strani Sveta, kar je v skladu s cilji SZTP EU; • nadzorovati in zagotoviti izvedbo mednarodnih sporazumov z uporabo sistema

WTO, poravnave sporov in instrumentov promocije ali zaščite, sprejete v Skupnosti;

• sooblikovati in nadzirati interno in eksterno politiko, ki vpliva na trgovino Unije in na zunanje investicije;

• zagotoviti konsistentnost med SZTP in politiko zunanjih odnosov EU na eni ter prispevkom EU h globalni ekonomiji na drugi strani;

• obveščati javnost, gospodarstvo, civilno prebivalstvo ter profesionalne kroge z razumljivimi, obsežnimi in pravočasnimi informacijami, ko se le-ti željo prepričati, ali je njihovo mnenje v skladu s pravili, sprejetimi v Komisiji.

Generalna direkcija za podjetja – DG Enterprise Generalna direkcija za podjetja je nastala šele leta 2000 z združitvijo treh generalnih direkcij: za industrijo, mala in srednja podjetja ter inovacije. Za SZTP je predvsem pomembna promocija industrijskega sodelovanja znotraj EU in s tretjimi državami. Pri tem pa še posebej oddelek A/3, ki skrbi za podjetniške vidike odnosov do držav kandidatk in sosednjih držav. Generalna direkcija za konkurenco – DG Competition Naloga generalne direkcije za konkurenco je vzpostavitev in uvedba povezane konkurenčne politike v EU. Glavna področja delovanja so: anti-trust dejavnosti, kontrola nad združitvami, liberalizacija in intervencija države ter državna pomoč. Generalna direkcija se prav tako ukvarja z mednarodnimi dimenzijami konkurenčna politike, na eni strani kot partner za industrijsko razvite države, ali pa kot svetovalec za države v preoblikovanju. Generalna direkcija za konkurenco ima za področje mednarodne dejavnosti tudi poseben oddelek, in sicer International Affairs Unit (A/4), katerega glavna področja delovanja so:

• sodelovanje s tujimi organi, pristojnimi za konkurenco; • Priprava na širitev EU s promocijo instrumentov za zagotavljanje konkurence v

državah Srednje in Vzhodne Evrope (SVE), podporo pri približevanju zakonodaj, razvojem pravil kartelne zakonodaje ter urejanje tehnične pomoči;

• Sodeluje v okviru mednarodnih organizacij (WTO, OECD…).

44

V velikih primerih so problemi politike konkurence rešeni s prostovoljnimi političnimi spremembami v državi ali podjetju. V drugih primerih pa odloča Komisija, ali je bilo ravnanje obtoženega zakonito ali ne in odredi spremembo politike konkurence ali naloži globo ki lahko znaša tudi do 75 milijonov. Politika konkurence zapoveduje ali prepoveduje sledeče:

• V pogodbi o EGS so med podjetji prepovedani vsi dogovori o določitvi cen ali kontroli proizvodnje, ki so škodljivi.

• Pretirana izraba prevladujočega položaja velikih podjetij na trgu je po pogodbi nezakonita. Primeri za to so dumpinške cene, dogovori o ekskluzivni prodaji in diskriminacija na podlagi državljanstva.

• Decembra 1989 je bila sprejeta odredba o kontroli združitev podjetij, s katero Komisija preprečuje, da bi povezovanja posameznikov ustvarila prevladujoč položaj.

• Državne subvencije, ki ogrožajo konkurenco med državami članicami, niso dovoljene, razen v izjemnih primerih.

• Države članice so odgovorne za upoštevanje predpisov povezanih s konkurenco tudi pri javnih podjetjih, katerim so priznali izključne pravice.

Dejavnost generalne direkcije za konkurenco, ki spada na področje zunanjih odnosov, je sklepanje sporazumov o urejanju konkurence s tretjimi državami. Generalna direkcija za davke in carinsko unijo – DG Taxation and Customs Union Ta direkcija s svojimi delovanjem vpliva na področje carin in posrednega obdavčenja v EU. Razdeljena je na štiri poddirekcije (A, B, C, in D), od katerih se vsaka ukvarja s svojim lastnim področjem:

• Poddirekcija A je zadolžena za splošne zadeve, to je odnosi z institucijami, notranja koordinacija, strategije, politične in ekonomske študije, pravne zadeve, ipd.

• Za carinsko politiko je zadolžena poddirekcija B, ki se ukvarja: o B1 – s skupno carinsko zakonodajo in carinskimi postopki, o B2 – s carinskim posodabljanjem, o B3 – z ekonomskimi vidiki carin in tranzita, o B3 – pravili izvora in o B s carinskimi tarifami.

• Poddirekcija C se ukvarja z davčno politiko in v okviru tega s koordinacijo davčnih zadev, direktnimi davki ter DDV in drugimi prometnimi davki oziroma davki na dodano vrednost.

• Poddirekcija D je zadolžena za programski menedžment. Ukvarja se z informacijami, usposabljanjem, menedžmentom carinskih in davčnih programov, mednarodno tehnično pomočjo pri davkih in carinah ter informacijsko tehnologijo.

45

Generalna direkcija za razvoj – DG Development Generalna direkcija za razvoj je osredotočena na države v razvoju in prekomorske države ter območja16, in sicer predvsem s humanitarno pomočjo, razvojnimi programi ter programi sodelovanja. Predvsem se ukvarja z upravljanjem in koordiniranjem odnosov EU z oseminsedemdesetimi državami ACP (afriške, karibske države in države Pacifika) in dvajsetimi državami OCT. Z zunanjimi odnosi se ukvarja poddirekcija A-3, ki je zadolžena za odnose med evropskimi institucijami in ACP, med civilno družbo in nevladnimi organizacijami (NVO). Generalna direkcija za kmetijstvo – DG Agriculture V okviru generalne direkcije za kmetijstvo sta pomembna dva vidika, ki se navezujeta na SZTP, in sicer:

• mednarodni trgovinski odnosi (predvsem položaj kmetijstva EU v WTO), o poddirekcija A. I – mednarodne zadeve (pogajanja v WTO),

• širitev EU (odnos do pridruženih članic), o poddirekcija A. II – mednarodne zadeve (Širitev EU).

Generalna direkcija za kmetijstvo sodeluje tudi z drugimi generalnimi direkcijami, predvsem glede strukturnih politik. Ta direkcija zaposluje okoli tisoč ljudi in je sestavljena iz dvanajstih poddirekcij, ki se ukvarjajo z vsemi vidiki skupne kmetijske politike, vključujoč raziskavo trga, politiko podeželskega razvoja, z veterinarskimi in fitosanitarnimi vprašanji, finančnimi zadevami, raziskavami, okoljsko politiko in politiko pogozdovanja.

16 OCT – Overseas Countries and Territories.

46

4.6 Slovensko gospodarsko in raziskovalno združenje – SGRZ – v Bruslju17 4.6.1 Zvrsti in struktura lobističnih organizacij v Bruslju Nevladna predstavništva v Bruslju lahko med seboj ločimo po več različnih kriterijih, ki jih bom prikazal v preglednici. TABELA 1: KRITERIJI LOČEVANJA NEVLADNIH PREDSTAVNIŠTEV Koga zastopajo - Panožna združenja in zbornice

- Poklicna združenja - Delodajalska in sindikalna združenja - Interesna združenja (potrošniška…) - Svetovalne, odvetniške, lobby in PR firme - Pokrajine in federalne enote držav članic - Posamezne korporacije, podjetja, banke

Kako zastopajo svoje člane - Direktno – člani so zainteresirane organizacije - Posredno – njihovi člani so združenja - Mešani tip – združenja so člani, zainteresirane

organizacije pa so pridruženi člani Motivacija članov - Pričakovana korist – vpliv na odločitve EU institucij,

koristne informacije, evropski image - Izogniti se potencialni škodi zaradi neprisotnosti v

Bruslju Pravni status predstavništva - Neprofitno združenje, registrirano po belgijskem

zakonu, opravilno sposobna pravna oseba, ugoden davčni tretman

- Predstavništvo tuje organizacije, registrirano samo za čisto zastopanje članov

- Podjetje ali podružnica, registrirana za opravljanje komercialne dejavnosti

Glavna funkcija - Aktivno lobiranje v EU institucijah - Splošno zastopanje članov in promocija njihovih

interesov - Informacije članov o dogajanjih v EU - Pomoč članom pri komuniciranju s partnerji in

institucijami v Bruslju Velikost predstavništva - Manjše predstavništvo ima do 3 zaposlene, srednje 3-

5, večja pa nad 5 (gospodarska predstavništva imajo v povprečju 5 zaposlenih strokovnjakov, 1/4 pa nad 11 zaposlenih)

17 Povzeto po Cizelju (1999, 7-14).

47

Po evidenci zadnje izdaje priročnika »Lobbying in the European Union – Explanatory Guide and Contacts« Euroconfidentiel SA, Bruxelles, je bilo do leta 1999 v Bruslju registriranih kar 1346 predstavništev, katerih strukturo navajam v preglednici. TABELA 2: STRUKTURA NEVLADNIH PREDSTAVNIŠTEV Tip, oziroma zvrst predstavništva Število (od skupno

1346) V % (od skupno 100%)

Poslovna in poklicna združenja 294 22 Panožna združenja 205 15 Svetovalne in odvetniške, lobistične in PR firme

197 15

Interesne grupacije in druge nevladne organizacije

191 14

Predstavništva regij in federalnih enot 158 12 Nacionalna združenja 155 11 Trgovinske in industrijske zbornice 42 3 Kmetijska združenja 38 3 Združenja delodajalcev 35 3 Sindikalna združenja 31 2 Odpiranje gospodarskih in drugih nevladnih predstavništev v Bruslju se je intenziviralo še posebej, ko je EU začela uveljavljati enotno tržišče in je postalo za podjetja zelo važno, da so čim prej informirana o prihajajočih spremembah evropske zakonodaje, po možnosti pa tudi vplivajo nanjo. Celotna evropska pravna ureditev je postala že tako obsežna (cca. 80.000 strani) in kompleksna, da imajo odvetniške in svetovalne firme oz. njihove enote v Bruslju vse več dela. Tako ni čudno, da odpirajo svoja predstavništva tudi odvetniške in notarske zbornice. S ciljem krepitve konkurenčne sposobnosti EU na globalni ravni angažira Evropska komisija znatna sredstva za razvojno – raziskovalno dejavnost, še posebej skozi t.i. petletne okvirne programe. S 1. januarjem 1999 se je začel peti Okvirni program, v katerem skupaj z ostalimi državami kandidatkami sodeluje tudi Slovenija. To sodelovanje je velika priložnost in izziv za našo razvojno raziskovalno sfero in potrebno se je močno truditi, da je naša bilanca izražena v saldu plačil in prejetih sredstev čim bolj pozitivna. Kmetijstvo, malo gospodarstvo in obrt so med področji, ki jim v EU posvečajo veliko pozornosti in namenjajo različne oblike pomoči, vključno s kohezijskimi skladi. Na področju kmetijstva delujejo zelo močna evropska združenja (zlasti COPA in COGECA), ki vplivajo na skupno kmetijsko politiko in njene reforme, kakor tudi na kriterije delitve sredstev za pomoč kmetijstvu. Za področje obrti in malega gospodarstva je v Bruslju aktivnih kar 8 evropskih združenj, ob podpori Komisije pa je nastal še »SME Forum«, ki za institucije EU formira skupna stališča tega važnega segmenta evropskega gospodarstva. Pospešeni proces oblikovanja ekonomske in monetarne unije (EMU) ter afirmacija evra, ki preseneča celo največje optimiste, sta dala novo vzpodbudo evropskim bankam, da

48

odpirajo v Bruslju svoja predstavništva. Gre za strateško pomembne premike, ki se že danes tičejo vseh dejavnikov v bančno – finančnem svetu, vključno z borzami, zavarovalnicami in investicijskimi družbami. Veliko dinamiko odpiranja nevladnih predstavništev v Bruslju dokazuje tudi nastanek njihovih združenj, kot sta npr. SEAP (Society of European Affairs Federation) in FELPA (The European Lobbying and Public Affairs Federation). Na področju raziskovalne in razvojne dejavnosti velja omeniti IGLO (Informal Group of R&D Liaison Offices in Brussels). Medtem, ko imajo večje države članice EU tudi čez 100 nevladnih predstavništev, ki skrbijo za specifične interese svojih članov, se morajo manjše članice zadovoljiti z manj predstavništvi, ki pa zato pokrivajo širši spekter interesov. 4.6.2 Slovensko gospodarsko in raziskovalno predstavništvo Že nekaj let se je v Sloveniji razmišljalo o potrebi odpiranja nevladnega predstavništva v Bruslju, junija leta 1998 pa so se predstavniki Ministrstva za znanost in tehnologijo, Gospodarske zbornice Slovenije, Ministrstva za kmetijsko in gospodarsko politiko in Nove ljubljanske banke odločili za oblikovanje delovne skupine, ki je začela pripravljati ustanovitev Slovenskega gospodarsko – raziskovalnega predstavništva v Bruslju (SGRP). Novembra istega leta je bilo podpisano pismo o nameri, februarja 1999 pa je delovna skupina imenovala dr. Borisa Cizlja za vodjo projekta, da bi pod njenimi vodstvom in ob pomoči strokovnih služb imenovanih institucij opravil posle v zvezi z ustanovitvijo SGRZ. Ustrezna konceptualna in praktična razrešitev vseh vprašanja in nalog je terjala svoj čas. Te naloge pa so bile:

• oblikovati programska izhodišča, • pripraviti statusno obliko in razrešiti delovno – pravna in s tem povezana davčna

vprašanja, • postaviti sistem upravljanja in financiranja ter • pridobiti ustrezen krog pridruženih članic skupnega predstavništva slovenskega

gospodarstva in raziskovalne sfere. Predlog statuta, ki je bil potrjen s strani ustanovnih članic in ga sprejemajo pristojni v Belgiji, opredeljuje slovensko gospodarsko in raziskovalno predstavništvo kot mednarodno, neprofitno združenje, ki je pravna oseba v Belgiji. SGRZ lahko, zahvaljujoč takemu statusu, sodeluje na ustreznih natečajih za izobraževalne, informacijske in svetovalne projekte, ki jih razpisuje Evropska komisija. Enako kot številna podobna predstavništva ima SGRZ številne naloge, ki pa ne sovpadajo z nalogami Misije RS pri EU, kot vladnega predstavništva. SGRZ s svojo dejavnostjo zastopa interese ustanovnih in pridruženih članic ter se angažira na lobiranju in njihovem zastopanju v evropskih združenjih in drugih evropskih institucijah.

49

Dejavnost SGRZ se lahko razvrsti v naslednje kategorije:

• informiranje o gospodarskem in razvojno – raziskovalnem dogajanju in trendih v EU, o aktivnostih evropskih združenj ter o pripravljajoči se regulativi;

• informiranje in svetovanje ter praktična pomoč pri natečajih in vključevanju članic v programe in projekte, ki jih sofinancira Evropska komisija (npr. »Peti okvirni program«);

• zastopanje interesov in lobiranje za svoje člane v EU institucijah in v evropskih združenjih;

• svetovanje in operativna pomoč članom pri komuniciranju z Brusljem; • sodelovanje v izobraževalnih, informacijskih, svetovalnih, promocijskih in drugih

dejavnostih, namenjenih pripravi slovenskega gospodarstva in raziskovalne dejavnosti na članstvo v EU.

Pričakovati je potrebno, da se je že in se še bo program SGRZ na osnovi izkušenj in razvoja potreb in interesov svojih članic s časom nadalje razvijal in bogatil. Osebje SGRZ polovico zmogljivosti posveča splošni dejavnosti, namenjeni vsem članicam, drugo polovico časa pa individualnim zahtevkom članic. Konkretne koristi, ki jih članice imajo od dejavnosti SGRZ pa so naslednje:

• boljša informiranost skozi prejemanje periodičnih in drugih publikacij Slovenskega gospodarsko – raziskovalnega združenja;

• individualna obvestila članicam o relevantnih projektnih možnostih in regulativi; • močnejša vključenost v ustrezna evropska združenja; • zastopanje in lobistične storitve; • prejemanje relevantne evropske dokumentacije in uporaba informacijskih virov; • delo strokovnjakov v prostorih in ob asistenci Slovenskega gospodarsko-

raziskovalnega združenja; • strokovna in logistična podpora ob obiskih v Bruslju; • vsestranska pomoč ob komuniciranju z evropskimi institucijami; • obvestila o konferencah, seminarjih in zasedanjih evropskih institucij in različnih

združenj; • vključevanje v izobraževalne programe, ob morebitnem koriščenju finančnih virov

Evropske unije; • pomoč pri promocijskih akcijah; • reference za svetovalce in PR firme v Bruslju, ki bi jih morda želele angažirati

posamezne članice za delo na določenih projektih. Strukturo storitev Slovenskega gospodarsko – raziskovalnega združenja za člane lahko ponazorimo tudi v preglednici.

50

TABELA 3: RELATIVNI POMEN IN ZASTOPANOST POSAMEZNIH VRST DEJAVNOSTI V PROGRAMU DELA SGRZ Vrsta dejavnosti Osnovna splošna

dejavnost za vse člane

Osnovna dejavnost po individualnem zahtevku

Dopolnilna dejavnost po posebnosti financiranja

Informacija xxx xx 0 Raziskovalno- svetovalna

xx xxx x

Zastopniška 0 xxx 0 Lobistična x xxx 0 Dokumentacijska xx xx x Izobraževalna 0 x xx Promocijska x xx xxx Strokovno – logistična pomoč

0 xxx 0

Legenda: xxx = pretežno xx = običajno x = v manjši meri 0 = ni predvideno Kdo so ustanovni in pridruženi člani SGRZ? Ustanovni člani SGRZ so:

• Gospodarska zbornica Slovenije, • Univerza v Mariboru, • Univerza v Ljubljani, • Institut Jožef Stefan in • Zadružna zveza Slovenije.

S posebnimi pogodbami sta se Ministrstvo za znanost in tehnologijo ter Ministrstvo za kmetijstvo zavezali financirati kotizacije obeh univerz, Instituta Jožef Stefan ter Zadružne zveze Slovenije. Za pridruženo članstvo so se odločile:

• Nova Ljubljanska banka, • Lek, • Krka, • Luka Koper, • Slovenska znanstvena fondacija, • Ministrstvo za malo gospodarstvo in turizem, • Slovenska razvojna družba, • Slovensko zavarovalno združenje, radenska in • Sava Kranj.

51

Individualne storitve predstavništva za ustanovne in pridružene članice bodo sorazmerna njihovi kotizaciji. Združenje vodi 5 članski upravni odbor, ki ima po statutu vse klasične funkcije upravljanja. V upravnem odboru so predstavniki ustanovnih in pridruženih članic. Upravni odbor ima poleg predsednika tudi enega ali več podpredsednikov in tajnika. Sicer pa programsko dejavnost SGRZ vodita gospodarska in raziskovalna komisija, v katerih sta po dva predstavnika ustanovnih in po en predstavnik pridruženih članic tega združenja.

52

5 OBLIKOVANJE SZTP V EU SZTP temelji na enotnih načelih, kar zadeva zaračunavanje carin in sklepanje carinskih in trgovinskih sporazumov ter usklajevanje ukrepov liberalizacije, izvozne politike in ukrepov za varovanje trgovine, vključno z ukrepi, ki jih je treba sprejeti v primeru dumpinga ali subvencij (113. člen Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti - PES). Izvajanje Skupne trgovinske politike spada v domeno Skupnosti. Pri sklepanju sporazumov s tretjimi državami Komisija predloži priporočila Ministrskemu svetu, ki nato dovoli začetek pogajanj. Komisija je pogajalec Skupnosti in se posvetuje s posebnim odborom, ki ga imenuje Svet za pomoč pri tej nalogi (Odbor 113). Deluje v okviru smernic Sveta. Pri izvajanju pooblastil, ki jih ima po 113. členu, vključno s sklepanjem sporazumov, deluje svet s kvalificirano večino (Bobek in Živko 2002, 21). Pri mednarodnih sporazumih Komisija zastopa Skupnost, kar pomeni, da je udeležena v pogajanjih, je podpisnica sporazuma in če je to potrebno, sodeluje tudi pri izvajanju sporazuma kot članica organizacije (npr. WTO). Na področjih, kjer ima Skupnost izključno odgovornost (kmetijstvo, ribištvo), imajo države članice sekundarno vlogo. Komisija se v teh primerih pogaja o sporazumih in vodi sporazume na podlagi pogajalskih navodil, ki jih pripravi Svet. To so mednarodni blagovni sporazumi proizvajalcev o obsegu proizvodnje osnovnih izdelkov, običajni trgovinski sporazumi, sporazumi o trgovinskih ugodnostih ter pridružitveni sporazumi (ibidem, 21). EU, ki je največji svetovni izvoznik, je močno odvisna od mednarodne trgovine in zato je njen osnovni interes, da je mednarodna trgovin odprta oziroma liberalna. Raven zaščite v Skupnosti se z uvedbo notranjega trga ni povečala. Komisija in Evropski svet sta večkrat izjavila, da Skupnost nima namena postati trdnjava Evropa, česar so se bali nekateri njeni trgovinski partnerji. To se je pokazalo s koncesijami, ki jih je Skupnost dala, da je omogočila sklenitev Urugvajskega kroga GATT/WTO. Vendar je eno od osrednjih načel WTO ustvariti ravnovesje vzajemnih prednosti (globalna recipročnost). Skupni trg obvezuje države članice, da nastopijo enotno do tretjih držav, hkrati pa globalizacija gospodarstva ustvarja medsebojno odvisen položaj. Vse bolj dozoreva spoznanje, da je treba težave v trgovinski menjavi rešiti v mnogostranskem okviru, kjer je to možno (ibidem, 21 - 22). 5.1 Evropska komisija 5.1.1 Sestava in naloge Evropske komisije Vloga in odgovornosti Komisije uvrščajo v samo jedro Evropske unije. Komisija posreduje Svetu in Evropskemu parlamentu predloge zakonov, ki jih omenjeni telesi potrjujeta. Evropsko komisijo sestavlja 20 komisarjev, ki prihajajo iz posameznih držav članic Unije. Trenutno imajo večje članice (5) po dva komisarja, manjše (10) pa po enega. Komisarje predlagajo države članice, potrdi pa jih za obdobje petih let Evropski parlament. Komisija ima edinstveno kombinacijo administrativne, izvršilne in zakonodajne vloge v procesu oblikovanja politike Evropske unije. Najprej komisija predlaga zakonodajo, v

53

okviru prvega stebra pa jo tudi izvršuje in implementira. Implementacija se vrši preko treh različnih odborov:

• posvetovalni, • upravljalni (management) in • regulatorni (regulatory).

Tem odborom predseduje predstavnik Komisije, sestavljajo pa jih državni uradniki iz držav članic. Komisija je največja institucija Evropske unije. Razdeljena je v 36 organov (24 generalnih direktatov in 12 posebnih služb). Vodijo jih generalni direktorji. Direktor vsakega splošnega direktorata poroča komisarju, kateri je politično in organizacijsko odgovoren za ta direktorat (Klasinc 2002, 19). Komisija ima tudi deljeno odgovornost glede proračuna Skupnosti, saj pripravlja letni predlog proračuna, ki ga pošlje v potrditev Svetu in Evropskemu parlamentu. Poleg tega upravlja z odhodki v okviru Skupne kmetijske politike in strukturnih skladov, kot npr. Evropski socialni sklad, poleg tega pa upravlja z zunanjo ekonomsko pomočjo v različnih oblikah. Komisija tudi vodi v imenu Skupnosti zunanje odnose in sicer v obliki pogajanj o trgovinskih ter pridružitvenih sporazumih s tretjimi državami. Z namenom, da bi izvrševala slednje, je Komisija razvila zelo razvejano mrežo svojih predstavništev v kar 124 državah. Nenazadnje pa je Komisija tudi »skrbnik pogodb«. Komisija ima pravico, da v primeru izpolnjevanja obveznosti iz pogodb pripelje države članice in podjetja pred Sodišče Evropske skupnosti, v kolikor se spori ne rešijo po mirni poti (vse White 2001, 16). Področje zunanjih ekonomskih odnosov (external relations), katerega del je tudi skupna trgovinska politika, kot že omenjeno pokrivajo trije generalni direktorati, ki predlagajo zakonodajo Skupnosti: DG Trade, DG Development in DG Relex. Predpise, ki pa se nanašajo na Skupno carinsko tarifo in ukrepe, ki iz nje izhajajo, pa predlaga Generalni direktorat Davki in Carine (DG Taxud). 5.1.2 Vloga Komisije v procesu sprejemanja odločitev18 Prva faza v procesu sprejemanja odločitev v EU je priprava predloga s strani Evropske komisije. Komisija EU ima zakonodajno iniciativo, s tem da Komisija praviloma skliče sestanek delovnega telesa (»ekspertsko« delovno skupino), ki pripravi besedilo. V tem delovnem telesu praviloma delujejo strokovnjaki iz resornih ministrstev ali pristojni diplomati iz Stalnih predstavništev. Skupno število delovnih teles se spreminja glede na potrebe in zakonodajno aktivnost na posameznih področjih. V okviru Komisije deluje več kot 400 različnih delovnih teles. Organizacijska in funkcionalna struktura po posameznih generalnih direkcijah (DG) in področjih ni enotna. Število delovnih teles, pogostost

18 Povzeto po: Misija Slovenije pri EU. November 2000. Stalno predstavništvo Republike Slovenije pri Evropski uniji – ugotovitve, ocena stanja in predlogi.

54

sestankov in institucionalna organiziranost sta odvisna od področja, vsebine nalog in narave vprašanj ter posredno tudi od prioritet. Članstvo v delovnih telesih Komisije je navadno stalno. Sestanki so predvideni vnaprej in se le v izjemnih primerih skličejo ad - hoc. Zakonodajne predloge nato obravnava Komisija kot telo (kolegij komisarjev – College of Commissioners). Vsak komisar ima vodjo kabineta, namestnika ter 4 uradnike različnih nacionalnosti, od katerih je le eden lahko iz iste države članice kot komisar. Ti uradniki so lahko pomemben člen pri lobiranju. Komisarji glasujejo o osnutku predloga z enostavno večino (simple majority), kar pomeni, da v kolikor glasuje za osnutek predloga 11 komisarjev, je predlog sprejet. Ta predlog tako postane uradni predlog, ki je tudi objavljen. Ko je enkrat predlog s strani Komisije že sprejet, ga le-ta nerada spreminja, zato je na oblikovanje predloga bolje vplivati v predhodni fazi. Komisija ponavadi izda poleg novega predloga zakonodaje tudi dokument, ki prikazuje oceno posledic nove zakonodaje na podjetja (Regulatory Impact Assessment - RIA). Komisija se srečuje na tedenskih sestankih, na katerih sprejema predloge, zaključuje dokumente politike in rešuje prioritetne probleme. Izvaja tudi upravno – izvršilno funkcijo, pri čemer gre zlasti za postopke za izdajanje individualnih odločb Komisije (npr. anti-dumping, državne pomoči, konkurenca, ipd.). 5.1.3 Komitologija Na mnogih področjih je Svet pooblastil Komisijo za izvajanje politik Skupnosti, tako je tudi na področju trgovinske politike. Za podporo in spremljanje izvajanja politik so ustanovljeni odbori komitologije, ki pa jih je velikokrat težko ločiti od ekspertskih odborov, saj Komisija velikokrat uporabi tudi odbore komitologije za diskusijo o novih politikah. Ponavadi so isti eksperti, ki obvladujejo posamezno področje, zastopani v obeh odborih. Svet EU je v mnogih primerih na Komisijo prenesel pristojnosti, da določeno področje bolj podrobno uredi, upravlja ali sprejme izvedbene predpise. Pri tem je Svet z odločbo 1999/468/EC z dne 28.06.1999 določil, da Komisiji pri izvajanju nanjo prenesenih pooblastil pomagajo odbori (od tod tudi ime komitologija). Delovanje odborov vodi in koordinira Komisija, odločitve pa sprejemajo predstavniki držav članic iz stalnih predstavništev ali prestolnic. Obstajajo štiri vrste odborov: upravni (management), regulatorni, svetovalni (advisory) in zaščitni (safeguarding). Pri odločanju v odborih se v primeru glasovanja upoštevajo tehtane glasovalne moči stalnih predstavnikov v razmerju, kot to velja v Svetu. Odbori so tehnične narave.

55

TABELA 4: ODBORI S PODROČJA TRGOVINSKE POLITIKE

IME ODBORA REFERENČNI DOKUMENT-UREDBE SVETA

Odbor za boj proti oviram pri trgovanju(TBR)

št. 3286/94 z dne 22. 12. 1994, ki določa postopke Skupnosti na področju Skupne trgovinske politike, z namenom, da bi zagotovila izvrševanje pravic Skupnosti v okviru mednarodnih trgovinskih postopkov, še posebej tistih, vzpostavljenih v okviru WTO

Upravljalni odbor glede uvoznih in izvoznih kvot

št. 520/94 z dne 7.3.94, ki določa postopek Skupnosti za upravljanje s količinskimi kvotami

Posvetovalni odbor glede skupnih pravil pri uvozu blaga s poreklom v določenih tretjih državah

št. 3285/94 z dne 22.12.94 glede skupnih pravil pri uvozu

Posvetovalni odbor glede skupnih pravil pri uvozu izdelkov s poreklom v določenih tretjih državah

št. 519/94 z dne 7.3.94 glede skupnih pravil pri uvozu iz določenih tretjih držav

Odbor glede skupnih pravil pri izvozu izdelkov

Št. 2603/69 z dne 20.12.69, ki določa skupna pravila pri izvozu

Odbor za tekstil (konvencionalni režim) Št. 3030/93 z dne 12.10.93 glede skupnih pravil pri uvozu določenih tekstilnih izdelkov iz tretjih držav

Odbor glede skupnih pravil za uvoz št.tekstilnih izdelkov iz tretjih držav (avtonomni režim)

Št. 517/94 z dne 7.3.94 glede skupnih pravil pri uvozu tekstilnih izdelkov iz tretjih držav, ki niso zajeti v bilateralnih sporazumih, protokolih ali drugih aranžmajih, ali v drugih specifičnih uvoznih pravilih Skupnosti

Odbor za upravljanje s sistemom dvojnegapreverjanja, brez količinskih omejitev zaizvoz določenih jeklarskih izdelkov zaUkrajino, Kazahstan in Rusko federacijo, kiso sklenile sporazum glede jekla z EU

Št. 1526/97 z dne 26.6.97 glede upravljanja s sistemom dvojnega preverjanja brez količinskih omejitev glede izvoza določenih jeklarskih izdelkov, ki so zajeti v pogodbi o EU ter o ESPJ iz Ukrajine v Skupnost Št. 2135/97 in 2743/99 za Rusijo in Kazahstan

Posvetovalni odbor glede izvajanja aktivnosti, ki se nanašajo na strategijo Skupnosti glede dostopa na trg

Sklep Sveta št. 522 z dne 24.9 98 glede izvajanja aktivnosti Komisije, ki se nanašajo na strategijo Skupnosti glede dostopa na trg

Odbor glede harmonizacije določb, ki se nanašajo na kredite glede izvoznih zavarovanj za srednje in dolgoročne transakcije

Št. 29 z dne 7.5.98

Odbor glede splošne sheme preferencialov Uredba glede splošne sheme preferencialov

56

5.1.4 Možnosti lobiranja v Komisiji Dejstvo, da ima na področju trgovinske politike Evropska komisija ekskluzivno pravico predlagati zakonodajo še ne pomeni, da vse ideje za nove predloge izvirajo iz Komisije. Komisija je odprta organizacija in kot taka odprta tudi za nove iniciative. Samo šest odstotkov predlogov nove zakonodaje je originalnih iniciativ Komisije, vsi ostali so odgovor na zahteve držav članic, Sveta in industrije. Komisija je v stalnih kontaktih s strokovnjaki iz industrije ter z državnimi uradniki, saj le tako zagotavlja kvaliteto svojih predlogov, poleg tega pa je s tem povečana možnost, da bo Svet predlog sprejel. Na sestankih ekspertov se obravnava potreba po novi zakonodaji ter vsebina nove zakonodaje. S stališča možnosti vpliva na odločitve je ta faza najpomembnejša v verigi sprejemanja odločitev. Namen Komisije je, da bi zagotovila podporo industriji in državam članicam že od samega začetka, zato je zelo težko doseči večje popravke zakonodaje v kasnejših fazah. Iz ocen izhaja, da je 80% predlogov Komisije sprejetih, kot so bili originalno predlagani. Glede na to, da je ta faza tako pomembna, gre pričakovati, da bodo ministrstva tako organizirana, da bodo njihovi predstavniki prihajali dobro pripravljeni že na ekspertske sestanke Komisije. V razvitih članicah so eksperti v tej fazi povabljeni na Komisijo kot neodvisni strokovnjaki in zato ne rabijo usklajenega stališča. Zelo priporočljiva je koordinacija med zainteresiranimi stranmi za nov predlog zakonodaje v državi članici že v tej fazi, saj s tem pripomorejo, da je uradno stališče kasneje enako. Ko se zahteva lobiranje na tej začetni stopnji je najbolj učinkovito, če neko stališče glede določenega vprašanja pride do komisije z več različnih strani (vse Schout, 1999). 5.1.5 Možnosti lobiranja preko Ekonomskega in socialnega odbora ter Odbora regij Glede na vsebino je predlog poslan tudi na Ekonomski in socialni odbor (Economic and social commitee - ECOSOC) ter na Odbor regij (Commite of the Regions), ki predlog obravnavata. Obe telesi imata le posvetovalno funkcijo in ne odločata, vendar sta dober vir informacij. Predstavniki v teh dveh odborih lahko vplivajo pri sprejemanju odločitev posredno, preko Komisije, glede na to, da so dobri strokovnjaki na svojih področjih. Za državo je pomembno, da na mesta, ki jih bo imela na razpolago v teh telesih pošlje dobre strokovnjake predvsem na tista področja, ki so za državo pomembna. 5.2 Svet Evropske unije (Council of Ministers, Council of the European Union) Svet EU je znan tudi pod imenom Svet ministrov ali samo Svet. Svet ministrov, ki ga ne smemo zamenjati z Evropskim svetom19 je na področju sprejemanju odločitev glavno telo v EU. Člani Sveta so ministri vlad držav članic, ki predstavljajo stališča svojih Vlad. Svet ni samo eden ampak jih je lahko več, odvisno od teme, ki je obravnavana.

19 Evropski svet sestavljajo predsedniki držav ter predsednik Komisije, ki se sestavljajo dvakrat letno in sicer v državi članici, ki v določenem času predseduje Evropskemu svetu. Evropski svet je v Uniji postal pomemben element, saj postavlja prioritete, daje politične usmeritve, spodbuja razvoj in rešuje sporna vprašanja, ki jih Svet ministrov ne uspe razrešiti. Po vsakem sestanku poda poročilo Parlamentu in letno poročilo o napredku Unije.

57

Predsedstvo rotira vsakih 6 mesecev med državami članicami po abecednem redu. Vloga predsedstva je postala še posebej pomembna s širitvijo in poglobitvijo odgovornosti Unije (Klasinc2002, 14):

• priprava in predsedstvo vseh sestankov, • ocenjevanje sprejetih kompromisov in iskanje pragmatičnih rešitev, • iskanje poti za zavarovanje konsistentnosti in kontinuitete v odločanju.

5.2.1 Vloga Sveta pri sprejemanju odločitev Druga faza sprejemanja odločitev se začne, ko Komisija pošlje svoj predlog Svetu. V Svetu poteka sprejemanje odločitev na treh nivojih:

• delovne skupine (na ravni ekspertov za tehnična vprašanja oz. diplomatov iz stalnega predstavništva za bolj splošna vprašanja),

• COREPER20 (na ravni ambasadorjev oz. njihovih namestnikov), • Svet ministrov (politična odločitev na ravni ministrov).

Delovne skupine v Svetu V delovnih skupinah se pripravljajo predpisi, ki jih zatem potrdita praviloma COREPER in Svet. Za uspešno delo v delovnih skupinah, ki jih je več kot 100, je potrebno spremljati predlog predpisa od samega začetka, tj. še preden Komisija poda formalni predlog za sprejem. Sklepi delovne skupine so predmet potrditve na COREPER. Vloga COREPER je v delu Sveta bistvena. Po ocenah je 70-90% odločitev, ki jih sprejme Svet, sprejetih že na ravni veleposlanikov oz. njihovih namestnikov in je razprava na ravni ministrov v mnogih primerih le še formalnost. COREPER I COREPER I, ki ga sestavljajo namestniki stalnega predstavnika, koordinira delo 15 zasedb Sveta. Večinoma gre za vsebinsko izjemno zahtevna področja, ki jih ureja pravo Skupnosti in praviloma za področja, ki se tičejo »notranjega« prava Skupnosti. COREPER I se sestaja tedensko in pripravlja sestanke Sveta na omenjenih področjih. Ti potekajo od enkrat do štirikrat letno, odvisno od vsebine in prioritet predsedstva. Namestniku stalnega predstavnika pri delu pomaga t.i. »Mertens« svetovalec, katerega naloga je priprava tedenskega sestanka COREPER I in je na delovni ravni horizontalni koordinator dela stalnega predstavništva za omenjenih petnajst področij. COREPER II COREPER II, ki ga sestavljajo stalni predstavniki – veleposlaniki, pripravlja sestanke petih zasedb Sveta. Gre za najpomembnejša področja acquisa, tj. bodisi za finančne bodisi za zunanje zadeve. Svet se v omenjenih zasedbah sestaja enkrat mesečno. COREPER II se sestaja enkrat do dvakrat tedensko. Veleposlaniku pri delu COREPER-ja pomaga t.i. »Antici« svetovalec, katerega naloga je priprava COREPER II. Vloga tako Antici kot

20 COREPER – Comite des representans permanents – Odbor stalnih predstavnikov

58

Mertens svetovalca je zelo pomembna, saj so lahko določena vprašanja rešena že na njihovi ravni, ne da bi o njih vsebinsko razpravljal tudi COREPER. Predstavniki v delovnih skupinah in COREPER predstavljajo državo članico, zato morajo zastopati usklajeno stališče države. Pogajalska izhodišča morajo biti zato oblikovana doma s pomočjo vseh, ki se jih določena tema tiče. To zahteva distribucijo informacij, organizacijo predhodnih sestankov in reševanje problemov. V kolikor je koordinacija že doma dobro zastavljena, je lahko sestava delegacije na sestankih v Svetu manjša. Poleg tega morajo biti zastavljene prioritete, saj zaradi pomanjkanja kadra ministrstva ne bodo mogla zagotoviti prisotnosti na vseh poganjanjih, po drugi strani pa je politika v Svetu oblikovana na principu dam daš in je zato potrebno odgovoriti na vprašanja koliko smo pripravljeni žrtvovati in kje je zadnja meja. Uspešna pogajanja pa zahtevajo mešanico izkušenj iz mednarodnih pogajanj in tehničnega znanja. 5.2.2 Glasovanje v Svetu Sprejemanje odločitev v Svetu lahko poteka:

• Z enostavno večino (simple majority) – ni povsem legitimno, saj ni upoštevan dejavnik števila prebivalstva,

• Soglasno (unanimiti) – njegov pomen se zmanjšuje, • S kvalificirano večino (qualified majority) – trenutno je število vseh glasov 87, za

sprejem odločitve pa je potrebnih 62. V primeru sprejemanja odločitev s kvalificirano večino lahko Svet spremeni predlog Komisije brez privolitve Komisije, le s soglasjem vseh držav članic. Kar pa se tiče števila potrebnih glasov za sprejemanje odločitev naj omenim, da s 1.1.2005 začne veljati nova Pogodba iz Nice, ki pa mora biti še ratificirana s strani vseh držav članic. Skupno število glasov bo tako 345, za sprejem odločitve pa bo potrebnih 258 glasov. Slovenija bo imela glede na nizek odstotek v skupnem številu prebivalcev držav članic (0,4 %) 4 glasove. 5.2.3 Vloga Sveta pri sprejemanju odločitev s področja skupne trgovinske politike Za koordinacijo trgovinskih vprašanj se je razvil kompleksen mehanizem v Svetu:

• Odbor 133, • COREPER, • Svet za splošne zadeve (General Affairs Council), sestavljen ponavadi iz zunanjih

ministrov, • Ostali specializirani odbori (kmetijstvo, industrija, finance, okolje…), ki vsak s

svojimi pripravljalnimi delovnimi skupinami razvijajo sektorske politike. Za trgovinske ministre ni sistematičnega foruma, čeprav se včasih zberejo neformalno ali pa pod okriljem Sveta za splošne zadeve (Wallace and Wallace 2000, 383). V primeru sklepanja sporazumov o prosti trgovini s tretjimi državami, Komisija najprej posreduje Svetu priporočila, le-ta pa jo potem pooblasti, da lahko odpre pogajanja. Komisija je pogajalec Skupnosti in se posvetuje s posebnim odborom, ki deluje v Svetu, ki

59

pomaga pri tej nalogi (Odbor 133). Ta odbor deluje v okviru smernic, ki jih je izdal Svet. V skladu s pristojnostmi, ki so bile Svetu podeljene v skladu s členom 133, vključno s sklepanjem sporazumov, Svet odloča s kvalificirano večino. Na področjih, kjer ima Skupnost ekskluzivno odgovornost, niso vodilne države članice; Komisija se pogaja in upravlja sporazume na podlagi pogajalskih navodil, ki jih je prejela od Sveta. To so blagovni, tradicionalni trgovinski, preferencialni ter pridružitveni sporazumi (Mousis 2002, 377). Ker je področje mednarodnih odnosov in instrumentov zunanjetrgovinske politike v širšem pomenu besede zelo kompleksno, se ponavadi pristojnost Skupnosti razširi nad pristojnosti določene v členu 133. V takih primerih institucije Skupnosti ne morejo odločati same. Morajo se obrniti na države članice, kar še bolj zaplete pogajalski proces in sprejetje mednarodnih sporazumov. 5.2.4 Možnosti lobiranja v Svetu Glasovanje s kvalificirano večino in ne s soglasjem zahteva, da začnejo države članice vplivati na sprejemanje odločitev že v zgodnji fazi sprejemanja odločitev. To pa ni takrat, ko je predlog že v Svetu, temveč še preden Komisija posreduje svoj predlog Svetu. Na področjih, kjer se ne zahteva soglasnost, se torej države članice ne morejo zanesti na to, da bi blokirale odločitev. Še posebej majhne države morajo biti posebej aktivni v prvi fazi sprejemanja odločitev, ko Komisija še oblikuje svoj predlog. To pa zato, ker imajo relativno malo glasov, pri sprejemanju končne odločitve v Svetu. Pomembno je graditi svojo lastno mrežo povezav z institucijami EU, strokovnjaki z enakih področij v drugih državah članicah ter imeti povezave z industrijo. V primeru Slovenije bo v proces spremljanja odločanja na ravni EU v veliki meri vključeno tudi Stalno predstavništvo v Bruslju. S področja gospodarstva (trgovina, industrija) pa imajo sedanja predstavništva različno število diplomatov. 5.3 Sodelovanje z Evropskim parlamentom Osnovne naloge Evropskega parlamenta, ki ima 626 članov, voljenih za 5 let, so sprejemanje zakonov in nadzor izvršilne moči. Njegove odgovornosti so se sčasoma razširile, moč pa okrepila, v prvi fazi leta 1987 z »Enotno listino«, nato pa s »Pogodbo o EU« leta 1993 in »Amsterdamsko pogodbo« leta 1997. Danes si Parlament in Svet v velikem številu primerov delita moč soodločanja (Klasinc 2002, 12-13):

• postopek konzultacij - Parlament mora dati svoje mnenje na predlog Komisije, preden ga Svet sprejme;

• postopek soodločanja – Parlament in Svet si enakopravno delita proces odločanja. Če ni doseženega soglasja, lahko Parlament zavrne predlagano rešitev;

• privolitev Parlamenta – potrebna je pri pomembnih mednarodnih sporazumih, kot so sprejem novih članic, asociacijski sporazumi s tretjimi državami ipd.

60

Pri sprejemanju določitev glede Skupne zunanjetrgovinske politike Evropski parlament nima formalne vloge. Kljub temu, da ima vpliven Odbor za zunanje ekonomske odnose, ki pripravlja resolucije in pošilja delegacije na glavna trgovinska pogajanja (Dinan 1994, 486). 5.3.1 Možnosti lobiranja v Parlamentu Stalna predstavništva držav članic v Bruslju spremljajo v Evropskem parlamentu postopke v zvezi s sprejemanjem zakonodaje in vzdržujejo protokolarne kontakte z njimi. V okviru Evropskega parlamenta deluje 17 delovnih teles, ki obravnavajo različno tematiko, na katere se je dobro obrniti pri lobiranju (v našem primeru npr. na parlamentarni odbor ITRE, ki je odgovoren za industrijo, zunanjo trgovino, raziskave in energijo), čeprav je vloga Parlamenta na področju Skupne zunanjetrgovinske politike omejena.

61

6 SKLEP Pomen interesnih skupin v EU je za Slovenijo in nam podobne manjše države morda še večji kot za gospodarske velesile. Menim, da mora Slovenija ob vseh integracijskih procesih in globalizaciji družbe upoštevati izkušnje držav z dolgoletno demokracijo, ki so sodelovanje interesnih skupin vsaj v smislu profesionalnega lobiranja že sprejele kot eno izmed možnosti pri uveljavljanju interesov v procesih odločanja. Tudi v interesu same Evropske komisije in Parlamenta je, da bi z vzpostavitvijo nekoliko bolj formaliziranih odnosov z interesnimi skupinami slednjim omogočili lažjo in bolj enakopravno komunikacijo z evropskimi institucijami. Pojavlja se vprašanje, zakaj institucije EU celo spodbujajo sodelovanje interesnih skupin pri procesu odločanja in sprejemanja politik, za razliko od posameznih nacionalnih držav, ki imajo še vedno negativno stališče do lobiranja? Odgovor je preprost. Evropske institucije zaradi oddaljenosti od posameznih družbenih in nacionalnih skupnosti nimajo nobenega stika z realnostjo. Po drugi strani pa institucije EU nimajo tehnične usposobljenosti za korektno reguliranje tako širokega spektra različnih interesov, tako da interesne skupine same opravljajo selekcijo realnih interesov. Če na koncu podam neko splošno ugotovitev. Resnici na ljubo, nas kot novo demokracijo še vedno spremlja prevladujoč negativen prizvok lobiranja ter nepoznavanje obeh ključnih izrazov v tej povezavi: Evropske unije in delovanja interesnih skupin. Vendar pa bo tudi Slovenija – kljub lastnim zavoram in predsodkom – če ne kasneje maja 2004 prisiljena k upoštevanju že obstoječih okoliščin Skupnosti, ki so izven nadzora in vpliva Slovenije. Že praktični razlogi velikosti EU botrujejo formiranju sistema, v katerem je uveljavljanje interesov prepuščeno aktivnosti vsake posamezne skupine. Takšno pravilo pa ne velja zgolj za interese privatnega sektorja, temveč vedno bolj tudi za uveljavljanje nacionalnih interesov. Prav in tudi zato bi bilo smotrno sprejeti lobiranje kot nov izziv, ki zahteva specifična znanja in spretnosti ter predstavlja le novo alternativo že obstoječim sistemom odločanja.

62

7 POVZETEK Slovenija bo s pristopom maja naslednje leto postala članica ugledne, razvite integracije, Evropske unije. Naša naloga torej je, da spoznavamo delovanje, odločitvene procese in telesa te institucije, ter tako ugotovimo, na kakšen način je možno sooblikovati politiko ter uveljaviti lastne, nacionalne interese. Pri končnem sprejemanju odločitev ne bomo imeli velikega vpliva, saj bomo imeli v Svetu EU le 4 od skupno 345 glasov. Delovanje interesnih skupin in lobiranje v Bruslju postajata zato za našo državo zelo pomembni in le profesionalni lobisti in politiki bodo tako delo dobro opravili. Ključne besede: demokracija, interesi, interesne skupine, lobiranje, Skupna zunanjetrgovinska politika EU, Evropska komisija, Svet EU, Evropski parlament SUMMARY Slovenia is about to become a member of reputable, developed integration, European Union, in May next year. Our job now is, to get to know its activities, decision processes and its makers better, and so find out, how to create policy and express own, national interests. At reaching decisions, we will have no bigger influence, because we will have only 4 of 345 votes in the Council of the EU. Interest groups activities and lobying in Brussels are therefore getting more and more important for our country, so only profesional lobists and politicians will do that work right. Key words: democracy, interests, interest groups, lobying, Common commercial policy of the EU, European commision, Council of the EU, European parliament

63

SEZNAM UPORABLJENE LITERATURE IN VIROV 1. ASHA Legislative Advocacy (2000). How to lobby? [online]. Available:

http://www.ashastd.org/advocacy/lobby.html [18.2.2001]. 2. AZSPE (1997). How to “lobby” your legislator: It`s easier than you think [online].

Available: http://www.azspe.org/lobby.htm [29.1.2001]. 3. Becker, Gary S. 1983. A theory of competition among pressure groups for political

influence. Ouartely journal of economics, page 371 – 400. Harvard: University Harvard.

4. Bibič, Adolf. 1995. Interesne skupine in politika. Ljubljana: Slovensko politološko

društvo. 5. Biščak, Bogdan, in Čirič, Miloš. 2000. Lobiranje kot način strateškega komuniciranja.

Celje: Društvo ekonomistov Celje. 6. Blondel, Jean. 1969. An Introduction to Comparative Government. New York: Praeger

Publisher. 7. Brinar, Irena. 1994. Lobiji – neznana sila v Evropski uniji. Ljubljana: Pristop. 8. Brinar, Irena. 1995. Interesna združenja v novi organiziranosti Evropskih

skupnosti/Evropske unije. Ljubljana: Slovensko politološko društvo. 9. Bobek, Vito in Živko Tjaša. 2000. Poslovni vodnik po skupni zunanjetrgovinski politiki

Evropske unije. Ljubljana: Gospodarska zbornica Slovenije. 10. Cizelj, Boris. 1999. Lobiranje v EU in Slovensko gospodarsko in raziskovalno

združenje v Bruslju. Celje: Društvo ekonomistov Celje. 11. Čirič, Miloš. 2000. Lobiranje ni pitje kavice ali cvička. Dolenjski list 6:18. 12. Dinan, Desmond. 1994. Ever coser union. An introduction to European Integration.

Palgrave. 13. Drapal, Andrej. 1994. Koraki lobistične prakse: Izkoristite možnosti. Ljubljana:

Pristop. 14. DZS. 1994. Slovar slovenskega knjižnega jezika. 15. Fink-Hafner Danica. 1994. Lobiranje in demokracija: V procesu oblikovanja politik.

Ljubljana: Pristop. 16. Fink-Hafner Danica. 1995a. Slovensko kmetijstvo in Evropa. Ljubljana : Znanstveno in

publicistično središče.

64

17. Fink-Hafner, Danica. 1995b. Normativna regulacija lobijev in lobiranja na nacionalni in nad-nacionalni ravni. Ljubljana: Slovensko politološko društvo.

18. Getz, Kathleen A.. 1993. Selecting Corporate Political Tactics. Newbury park, CA:

Corporate Political Agency. 19. Gostiša, L., J. Lenič, R. Moge, C. Ribičič. 1999. Predlog zakona o lobiranju (ZLob).

Poročevalec DZ RS št. 57: 69-76. 20. Gruban, B., D. Verčič, F. Zavrl. 1997. Pristop k odnosom z javnostmi. Ljubljana:

Pristop. 21. Hull, Robert. 1992. Lobbying Brussels: A View from Within. Oxford: Oxford university

press. 22. Klasinc, J. Benko, R., J. Berce, A. Murn, A. Prašnikar, S. Vlaj, T. Zadel. 2002.

Strokovni priročnik: Na poti v EU. Slovenski raziskovalni inštitut za management. 23. Lukšič, Igor. 1995. Interesna združenja in lobiranje. Ljubljana: Slovensko politološko

društvo. 24. Mazey Sonia in Richardson Jeremy. 1992. Introduction: Transference of Power,

Decision Rules, and Rules of the Game. Oxford: Oxford university press. 25. Misija Slovenije pri EU. November 2000. Stalno predstavništvo Republike Slovenije

pri Evropski uniji - ugotovitve, ocena stanja in predlogi. 26. Mousis, Nicholas. 2001. Guide to European Policies. European Study Service

Belgium. 27. Možina S., M. Tavčar, A. Kneževič. 1998. Poslovno komuniciranje. Maribor: Založba

Obzorja. 28. Ozols, Aldis. (1995). How to lobby Politicians [online]. Available:

http://www.zeta.org.au/~aldis/lobby.html [14.3.2001] ali http://www.catskill.net/abcav/aldis.html [21.10.2001].

29. Pičman, Polona. 2000. Zakaj je spretnost lobiranja v EU vitalnega pomena? Celje:

Društvo ekonomistov Celje. 30. Schout Adrian. 1999. Internal management of External Relations, The Europeanization

of an Economic Affairs Ministry. European Institute of Public Admministration – EIPA. Maastricht.

31. Slovensko društvo za odnose z javnostmi,iSekcija za lobiranje. 2001. Kodeks poklicnih

lobistov [online]. Available: http://www.prss-iabc.si/slo_n/lobi/lobi_1.html [28.3.2001].

65

32. Verčič, Dejan. 1995. Organizacija v odnosih z okolji: lobiranje kot taktika. Ljubljana: Slovensko politološko društvo.

33. Wallace, Helen, and William Wallace. 2000. Policy making in the European Union.

Oxford University press. 34. White, Brian. 2001. Understanding European Foreign Policy. Palgrave. 35. Zane publishing. 1995. Webster’s New World Dictionary on Power CD, ver. 2.1. 36. Žagar, Mitja. 1995. Interesne skupine in lobiranje. Ljubljana: Slovensko politološko

društvo.

66

PRILOGE: SEZNAM TABEL TABELA 1: KRITERIJI LOČEVANJA NEVLADNIH PREDSTAVNIŠTEV.......... 46 TABELA 2: STRUKTURA NEVLADNIH PREDSTAVNIŠTEV ............................... 47 TABELA 3: RELATIVNI POMEN IN ZASTOPANOST POSAMEZNIH VRST DEJAVNOSTI V PROGRAMU DELA SGRZ .............................................................. 50 TABELA 4: ODBORI S PODROČJA TRGOVINSKE POLITIKE............................ 55 SEZNAM SLIK SLIKA 1: POTEK KOMUNIKACIJE PRI LOBIRANJU ........................................... 19 SLIKA 2: ŠTIRJE KORAKI LOBIRANJA ................................................................... 22 SLIKA 3: ENOSMERNA KOMUNIKACIJA, PRITISK ............................................. 23 SLIKA 4: DVOSMERNA KOMUNIKACIJA, PREDSTAVLJANJE IN ARGUMENTACIJA ......................................................................................................... 23 SLIKA 5: ARGUMENTI ALI PRITISK? ...................................................................... 24