SADRŽAJ:

1. UVOD.......................................................................................................................2

2. PRAVO EVROPSKE UNIJE...................................................................................2

2. 1. Primarno zakonodavstvo EU............................................................................2

2. 2. Sekundarno zakonodavstvo EU........................................................................2

2. 3. Nepisani izvori - Opšta pravna načela, pravni običaji i sudska praksa

Evropskog suda pravde (European Court of Justice-ECJ)..........................................2

3. NADLEŽNOSTI EVROPSKE UNIJE.....................................................................2

3. 1. Odnos prava evropskih zajednica i prava Evropske unije................................2

4. PRIMJENA PRAVA EVROPSKE UNIJE U DRŽAVAMA ČLANICAMA.........2

4. 1. Autonomija pravnog poretka Evropske unije...................................................2

4. 2. Interakcija između prava unije i nacionalnog prava.........................................2

4. 3. Sukob između prava Evropske unije i nacionalnog prava................................2

4. 3. 1. Direktna primjenjivost prava unije na nacionalno pravo..........................2

4. 4. Prvenstvo prava Unije nad nacionalnim pravom..............................................2

5. ZAKLJUČAK..........................................................................................................2

6. LITERATURA.........................................................................................................2

1. UVOD

Pravo Evropske Unije zastupljeno je kao jedno od najjačih grana prava posljednjih

decenija, naročito kada je u pitanju njegova primjena u državama članicama. Tu je

zapravo najvažnije pitanje kakav odnos ima sa nacionalnim pravom države članice, šta

je potrebno za njegovu primjenu i kakav je odnos sa pravom država koje nisu članice

Evropske Unije. Najčešći problem predstavlja u suštini koje pravo primjeniti u slučaju

spora: pravo Unije ili pravo države članice, kao i koje pravo ima prednost u

unutrašnjem pravnom sistemu nakon ratifikacije dokumenata Evropske Unije.

2

2. PRAVO EVROPSKE UNIJE

Evropska unija se karakteriše nadnacionalnim pravnim sistemom, što predstavlja

direktnu posljedicu ekonomskih i političkih integracija EU. Razvoj jedinstvenog

ekonomskog prostora i Zajedničkog tržišta zahtjevaju integrisani pravni sistem,

posebno u okolnostima sukobljavanja različitih zakona i sporova koji su vezani za

njihova tumačenja. U odnosu na standarde bilo koje svjetske međunarodne

organizacije, evropski pravni sistem ima izrazito supernacionalan karakter. To

praktično znači da, čak i najviši sudovi u članicama EU, moraju da poštuju odluke

Suda pravde EU (European Court of Justice-ECJ) u vezi sa svim tumačenjma zakona

EU (Ristić, Ž. 2009).

Za razliku od većine pravnih sistema demokratskih zemalja koji su zasnovani na

ustavu, Evropska unija nema zvanični ustav. Ugovorom iz Rima je osnovan Evropski sud

pravde koji je odgovoran za kreiranje pravnog sistema EU. Rimskim ugovorom su se

članice obavezale na ostvarivanje niza ekonomskih i političkih ciljeva. Pri tome su bitni

segmenti nacionalnih suvereniteta delegirani (prepušteni) na viši - evropski nivo.1 Dok su

osnivački ugovori predstavljali dinamičke i prilagodljive dokumente, Evropski sud pravde

je donosio presude u spornim sudskim sporovima, čime je izvršio uticaj i na izvođenje

specifičnih tumačenja važećih zakona. Naime, kako odredbe Rimskog ugovora nisu bile

dovoljno precizne, Sud je bio prinuđen na stvaranje pravnog sistema EZ putem

precedentnog prava.2 Na taj način su korišćene odluke u pojedinačnim slučajevima za

izvođenje opštih principa pravnog sistema EZ. Zaključuje se da se Pravo Evropske unije

sastoji od enormnog broja zakona, pravila i praktičnih slučajeva definisanih osnivačkim

ugovorima, zakonima EU i odlukama Evropskog suda pravde.

1 Tako su, na primjer, od 1958. godine države članice izgubile pravo da kontrolišu svoju

spoljnotrgovinsku politiku, čime je uspostavljena Zajednička spoljnotrgovinska politika EU.2 Tj. običajnog prava koje se zasniva na sudskim presudama ili odlukama odgovarajućih organa koje

predstavljaju presedan (izuzetak). Na osnovu njih će se donositi buduće odluke u vezi sa sličnim

slučajevima u sudskoj praksi.3

4

2. 1. Primarno zakonodavstvo EU

Primarno zakonodavstvo EU obuhvata:

1. Osnivačke ugovore koji predstavljaju kamen temeljac formiranja i funkcionisanja

Evropske zajednice (kasnije Evropske unije) i

2. Međunarodne sporazume koji obuhvataju:

Ø konvencije između zemalja članica EU,

Ø sporazume EU sa trećim državama (nečlanicama) i

Ø sporazume EU sa međunarodnim organizacijama.

U stvaranju primarnog komunitarnog zakonodavstva3 učestvuju sve članice EU, kao i

komunitarne (nadnacionalne) institucije na osnovu sopstvenih pravnih ovlašćenja. Evropska

unija, kao subjekt međunarodnog prava, poseduje ugovorne sposobnosti zaključivanja

sporazuma sa trećim zemljama i međunarodnim organizacijama. Osnivački ugovori

obuhvataju tri konstitutivna ugovora.4 Podsjetimo se da su osnivački ugovori više puta

mijenjani i dopunjivani. Statuti o osnivanju Evropske investicione banke (European

Investment Bank-EIB) i Evropske centralne banke (European Central Bank-ECB) takođe

čine sastavni dio osnivačkih ugovora i imaju status primarnog zakonodavstva EU. U

sastavni dio osnivačkih konstitutivnih ugovora spadaju i izvjesne, kasnije donijete, konvencije

(Srdić, M. 2006).

Međunarodni sporazumi obuhvataju, najprije, konvencije između država članica EU,

kao i sporazume EU sa trećim državama i međunarodnim organizacijama. Kada je riječ o

konvencijama, treba istaći da se one zaključuju između članica EU sa ciljem međusobnog

omogućavanja prava državljanima članica u pogledu sljedećih pitanja (Ristić, Ž. 2009):

1. Izbjegavanja dvostrukog oporezivanja,

2. Uzajamnog priznavanja trgovačkih društava i

3. Pojednostavljenja postupka uzajamnog priznanja i izvršenja sudskih i arbitražnih

odluka.

Kako je primjena konvencija u zemljama članicama EU bila ograničena preprekama usljed

dugotrajnih postupaka ratifikacije5, tako su vremenom one izgubile na značaju u praksi.

3 Tj. zakonodavstva EU.4 Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i čelik (iz 1951. godine), Ugovor o osnivanju Evropske

ekonomske zajednice (iz 1957. godine) i Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za atomsku energiju (iz 1957.

godine).5 Od strane nacionalnih parlamenata članica EU.

5

Sporazumi EU sa trećim državama obuhvataju (Srdić, M. 2006):

1. Sporazume o pridruživanju (asocijaciji) država nečlanica - uključuju intenzivnu

ekonomsku saradnju sa izvjesnom trećom državom, finansijsku podršku EU državi

nečlanici (iz strukturnih fondova EU), kao i dugoročan okvir ugovorene saradnje;

2. Sporazume o saradnji sa trećim državama - koji su, u odnosu na sporazume o

pridruživanju, manje zahtjevni po intenzitetu ekonomske saradnje. EU je, takve

sporazume o kooperaciji, potpisala sa Izraelom, zemljama Magreba6, kao i sa

zemljama Mašreka7 i

3. Trgovinske sporazume sa trećim državama, grupama država ili međunarodnim

organizacijama - koji se odnose na trgovinsku politiku i carine. Jedan od najvažnijih

trgovinskih sporazuma ogleda se u Sporazumu o osnivanju Svjetske trgovinske

organizacije (World Trade Organization-WTO). U ostale multilateralne trgovinske

sporazume EU spadaju: Opšti sporazum o carinama i trgovini (General Agreement on

Tariffs and Trade-GAAT), Sporazum o trgovinskim aspektima prava intelektualne

svojine (Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights-TRIPS) i dr. (Srdić,

M. 2006).

2. 2. Sekundarno zakonodavstvo EU

Sekundarno komunitarno zakonodavstvo obuhvata sledeće izvore Prava EU:

1. Uredbe (regulations);

2. Direktive (directives);

3. Opšte i pojedinačne odluke (decisions) i

4. Preporuke i mišljenja (recommendations and opinions).

Za razliku od primarnog, sekundarno zakonodavstvo EU uspostavljaju (stvaraju)

isključivo nadnacionalne institucije EU. Ovo se prevashodno odnosi na Savjet ministara,

Evropski parlament i Evropsku komisiju u svojstvu ovlašćenih predlagača sekundarnih

pravnih (komunitarnih) akata. Navedene nadnacionalne institucije donose ove sekundarne

norme na osnovu svojih ovlašćenja.8

6 U koje spadaju Maroko, Alžir i Tunis.7 Koga čine Egipat, Jordan, Liban i Sirija.8 Koja su derivativnog karaktera i koja proizilaze iz osnivačkih ugovora.

6

Uredbe imaju obaveznu pravnu snagu i direktno se primjenjuju u svim članicama EU.

Donose se na Savjetu ministara, uz obavezno ili konsultativno mišljenje Evropskog

parlamenta. Uredbe, prema sadržini i pravnoj prirodi svojih odredbi, imaju pravnu snagu

nadnacionalnih (evropskih) zakona. One se neposredno primenjuju u svim članicama EU, kao

važeće, od dana stupanja na snagu. Stoga, uredbe ne zahtjevaju usvajanje dodatnih

nacionalnih propisa ili administrativnih mjera. Objavljaju se u Službenom listu EU.

Direktive takođe posjeduju pravnu snagu, ali se (za razliku od uredbi) ne primjenjuju

neposredno, te zato nemaju direktno dejstvo. Sa ciljem implementacije (sprovođenja)

usvojene komunitarne direktive, neophodno je donošenje nacionalnog propisa ili

administrativne mjere u određenom roku. Direktive definišu ciljeve koje treba realizovati u

određenoj oblasti, pri čemu se izbor načina njihovog sprovođenja prepušta članicama EU. U

praksi su se upravo direktive pokazale kao optimalna i najfleksibilnija pravna sredstva

usklađivanja nacionalnih sa nadnacionalnim propisima EU. Direktive se takođe objavljuju u

Službenom listu EU.

Odluke spadaju u grupu sekundarnih komunitarnih akata koji takođe imaju obaveznu

pravnu snagu u svim članicama EU. Karakterišu se po tome da obavezuju samo one kojima su

upućene.9 Odluke se najčešće odnose na fizička lica. Međutim, njima može biti obuhvaćen i

širi krug lica (pravna lica i države članice EU), kada se radi o opštim odlukama.

Preporuke i mišljenja nemaju obaveznu pravnu snagu i predstavljaju dopunske

sekundarne izvore komunitarnog prava. Obično se primenjuju prilikom tumačenja nacionalnih

propisa. Preporuke i mišljenja Evropske komisije, Savjeta ministara, Ekonomskog i

socijalnog komiteta i Komiteta regiona imaju značajnu političku težinu, jer često sadrže

smjernice koje mogu predstavljati osnovu budućih pravnih akata (Ristić, Ž. 2009).

2. 3. Nepisani izvori - Opšta pravna načela, pravni običaji i sudska praksa

Evropskog suda pravde (European Court of Justice-ECJ)

U nepisane izvore pravnog sistema EU spadaju (Srdić, M. 2006):

1. Opšta pravna načela i

2. Pravni običaji.

Opšta pravna načela predstavljaju elementarne norme i vrijednosti koje treba da

poštuje svaki pravni poredak. S obzirom da opšta pravna načela imaju veću pravnu snagu u

9 Ovo se, pre svega, odnosi na pojedinačne odluke.

7

odnosu na sekundarne komunitarne norme, ovi pravni principi čine jedan od najbitnijih izvora

pravnog sistema EU.

Evropski sud pravde je, usljed nepotpunosti primarnog i sekundarnog zakonodavstva, u

svojim presudama i plodotvornoj praksi stvarao nova pravna načela. Države članice su

prihvatile ova načela jer se zasnivaju na pojmovima pravde i poželjnim vrijednosnim

kategorijama. Na ovaj način je Evropski sud pravde krajnje pragmatično popunjavao

postojeće pravne praznine u komunitarnom pravu, što čini i danas. Zahvaljujući opštim

pravnim načelima, Evropski sud pravde obezbjeđuje vladavinu prava u okviru EU. Među

najznačajnijim opštim pravnim načelima se izdvajaju (Srdić, M. 2006):

1. zaštita ljudskih prava i sloboda,

2. načelo jednakosti (nediskriminacije),

3. načelo proporcionalnosti,

4. načelo pravne sigurnosti i

5. načelo da, u slučaju kršenja komunitarnog prava, odgovornost leži na članicama EU.

Pravni običaji takođe spadaju u nepisane izvore komunitarnog prava. Oni obuhvataju

praksu koja se dugo ponavlja, i koja je kao takva prihvaćena i pravno ustanovljena. Uloga

pravnih običaja se ogleda u izmjeni ili dopunjavanju primarnog i sekundarnog komunitarnog

zakonodavstva.

U slučajevima u kojima Evropski sud pravde (European Court of Justice-ECJ) i Opšti

sud10 (General Court) usvajaju stavove ili načelna mišljenja u većini vodećih sudskih

postupaka, takva sudska praksa neposredno utiče na primjenu propisa EU pred nacionalnim

sudovima njenih članica. Stoga su nacionalni sudovi članica EU obavezni da poštuju i

sprovode presude Evropskog suda pravde, donijete tokom postupka tumačenja komunitarnog

prava. Takve presude Evropskog suda pravde zapravo predstavljaju dopunski izvor Prava EU,

jer često formulišu veoma inovativna pravna načela, kao i principe primjene propisa EU.

10 Nekadašnji Prvostepeni sud.

8

3. NADLEŽNOSTI EVROPSKE UNIJE

Ugovorom o Ustavu Evrope iz 2004. godine, koji je odbijen od strane dve države

članice, prvi put je predviđena klasifikacija nadležnosti EU koja je kasnije zadržana i u

Lisabonskom ugovoru. Prema ovom Ugovoru postoje tri kategorije nadležnosti EU:

isključive, podjeljene i nadležnosti u kojima EU djeluje kako bi podržala, koordinisala ili

dopunila aktivnosti država članica. Oblasti koje se ne pominju direktno u ugovorima ostaju u

nadležnosti država članica. Granice nadležnosti Unije uređene su načelom dodjeljivanja, dok

je izvršavanje nadležnosti Unije uređeno je načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Na

temelju načela dodjeljivanja, Unija djeluje samo u granicama nadležnosti koje su joj države

članice dodijelile Ugovorima kako bi postigla njima određene ciljeve. Nadležnosti koje

Ugovorima nisu dodijeljene Uniji, zadržavaju države članice. Na temelju načela

supsidijarnosti, u područjima koja nisu u njezinoj isključivoj nadležnosti, Unija djeluje samo

ako i u mjeri u kojoj ciljeve predloženog djelovanja države članice ne mogu dostatno ostvariti

na srednjem, regionalnom ili lokalnom nivou, nego se zbog opsega ili učinka predloženog

djelovanja oni na bolji način mogu ostvariti na nivou Unije. Na temelju načela

proporcionalnosti, sadržaj i oblik djelovanja Unije ne prelazi ono što je potrebno za

ostvarivanje ciljeva Ugovora (Ristić, Ž. 2009).

Podjela oblasti i ovlašćenja izvršena je u saglasnosti sa sljedećim vodećim načelima

Unije:

- načelo prenosa ovlašćenja - ovlašćenja ne mogu biti prenijeta sa nacionalnog na nivo

EU bez saglasnosti država članica, tj. države članice su saglasne da se odreknu jednog

dijela suvereniteta i autonomije u korist EU. Prenos ovlašćenja se vrši u skladu sa

odredbama osnivačkih ugovora.

- načelo supsidijarnosti – u oblastima koje nisu u isključivoj nadležnosti EU, Unija

može da djeluje samo ukoliko isti ciljevi ne mogu na odgovarajući način da se ostvare

na nižem nivou vlasti (države članice ili podnacionalni nivoi), te se mogu bolje

ostvariti na nivou EU.

9

- načelo proporcionalnosti – u ostvarivanju svojih ciljeva Unija će preduzeti samo one

one mere koje se smatraju neophodnim i dovoljnim.

Primjena načela supsidijarnosti i proporcionalnosti (srazmernosti) bliže je uređena

posebnim protokolom.

U okviru svojih isključivih nadležnosti EU donosi propise samostalno. Države članice

ne regulišu samostalno ove oblasti i ne miješaju se u nadležnosti Unije, koja preko ovlašćenja

datih Komisiji ima pravo regulisanja datih oblasti. Isključive nadležnosti su definisane članom

3. Ugovora o funkcionisanju EU (Srdić, M. 2006):

- carinska unija;

- uspostavljanje pravila konkurencije koja su neophodna za funkcionisanje unutrašnjeg

tržišta;

- monetarna politika za države članice koje koriste valutu evro;

- zaštita morskih bioloških bogatstava u okviru politike ribarstva;

- zajednička trgovinska politika;

- zaključivanje međunarodnih sporazuma kada je to predviđeno zakonodavnim aktom

Unije ili je neophodno da bi EU vršila svoje unutrašnje nadležnosti.

U podijeljene nadležnosti ulazi širok spektar politika. I EU i države članice imaju

ovlašćenja da donose akte u cilju regulisanja ovih oblasti. Ipak, u ovoj grupi ovlašćenja

države članice gube pravo da regulišu određenu oblast ukoliko je Unija to već uradila. Prema

članu 4. Lisabonskog ugovora Unija će deliti nadležnosti sa državama članicama kada Ugovor

predviđa prenos ovlašćenja. Prema uvedenoj klasifikaciji podeljene nadležnosti se nalaze

između isključivih i nadležnosti predviđenih da podrže aktivnosti država članica.

Oblasti regulisane podeljenim nadležnostima su: unutrašnje tržište, socijalna politika za

delove definisane Ugovorom, ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezija, poljoprivreda i

ribarstvo (isključujući deo o očuvanju morskih bioloških bogatstava, koji spada u isključive

nadležnosti EU), životna sredina, zaštita potrošača, transport, transevropske mreže,

energetika, područje slobode, bezbednosti i pravde, kao i pitanja opšte bezebednosti u oblasti

javnog zdravlja. U oblastima naučnog istraživanja, tehnološkog prostora i razvoja, razvojne

10

saradnje i humanitarne pomoći, ovlašćenja Unije ne sprečavaju države članice da iskoriste

svoja (Srdić, M. 2006).

EU, takođe, može da podrži, koordiniše ili dopuni aktivnosti država članica i u tom

slučaju ne preuzima dodatna ovlašćenja niti vrši harmonizaciju nacionalnih zakonodavstava.

Ove oblasti uključuju zaštitu i unapređenje ljudskog zdravlja, industriju, kulturu, turizam,

obrazovanje, omladinu, sport i profesionalno usavršavanje, civilnu zaštitu (prevenciju

nesreća), administrativnu saradnju, itd.

Kada je Ugovorima Uniji u posebnom području dodijeljena isključiva nadležnost, samo

Unija može donositi i usvajati pravno obvezujuće akte, dok države članice to mogu činiti

samostalno samo ako ih za to ovlasti Unija ili u svrhu provedbe akata Unije. Kada je

Ugovorima Uniji u određenom području dodijeljena nadležnost koju ona dijeli s državama

članicama, pravno obvezujuće akte u tom području mogu donositi i usvajati Unija i države

članice. Države članice svoju nadležnost izvršavaju u onoj mjeri u kojoj Unija ne izvršava

svoju nadležnost. Države članice svoju nadležnost ponovno izvršavaju u mjeri u kojoj je

Unija odlučila prestati izvršavati svoju nadležnost.

3. 1. Odnos prava evropskih zajednica i prava Evropske unije

Pod komunitarnim pravom se podrazumijevaju prije svega propisi koje su donijele

Evropske zajednice, a da je pravni sistem Evropske unije u nastajanju. Međutim, kako se iz

izvora može zaklјučiti da u Evropskoj uniji i oblastima međuvladine saradnje i u ovom

momentu postoje određeni pravni i pravno politički akti, to se postavlјa pitanje njihovoh

međusobnog hijerarhijskog odnosa, kao i odnosa prema nacionalnim pravima država članica.

Ovi akti su po svojoj pravnoj prirodi različiti od komunitarnih izvora, jer pripadaju

međunarodnom javnom pravu, a u formalno pravnom smislu ne ulaze u pravni poredak

Evropske zajednice ili komunitarni pravni poredak. Na formalnu odvojenost prava Evropske

unije upućuju i odredbe Ugovora o osnivanju kojima se praktično garantuje autonomija

postojećih Ugovora o osnivanju tri zajednice u odnosu na Ugovor o osnivanju Evropske unije,

a prema odredbama Ugovora o Evropskoj uniji, Sud pravde u većini slučajeva nije nadležan

da ih preispituje. Međutim, Sud pravde je očuvanje pomenute autonomije shvatio i kao svoje

pravo da tumači i preispituje zakonitost akata donijetih u okviru spolјne i bezbjednosne

11

politike kako bi osigurao da ne povrijede nadležnosti koje su izvan zajedničke spolјne i

bezbjednosne politike (Ristić, Ž. 2009).

Kada je riječ o odnosu ovih akata prema nacionalnom pravu država članica, njihova

superiornost bi se mogla izvesti po analogiji sa superiornošću komunitarnog prava prema

nacionalnim propisima država članica na osnovu činjenice da su se države odrekle ili prenijele

odgovarajuće nadležnosti na Evropsku uniju. Međutim, kako prema odredbama Ugovora o

Evropskoj uniji ovim odlukama nije priznato direktno dejstvo, to će superiornost

podrazumijevati tumačenje nacionalnih propisa u skladu sa odlukama, kao i pravo da se

nacionalni propisi koji su u suprotnosti sa odlukama ne moraju ukinuti od strane nacionalnog

zakonodavca.

4. PRIMJENA PRAVA EVROPSKE UNIJE U DRŽAVAMA ČLANICAMA

Nakon svega što smo saznali o ustroju Europske unije i njezinoj pravnoj strukturi, pravu

EU-a nije jednostavno dodijeliti pravo mjesto u pravnom poretku kao cjelini i utvrditi granice

između istog i drugih pravnih poredaka. Potrebno je odmah odbaciti dva moguća pristupa

njegovoj klasifikaciji. Pravo Unije se ne smije smatrati običnom zbirkom međunarodnih

sporazuma niti se može promatrati kao dio ili dodatak nacionalnim pravnim sistemima.

4. 1. Autonomija pravnog poretka Evropske unije

Osnivanjem Unije države članice ograničile su svoj zakonodavni suverenitet i time su

stvorile samostalan skup propisa koji su obvezujući za države, njihove građane i njihove

sudove.

Jedan od najpoznatijih predmeta pred Europskim sudom bio je Costa v ENEL iz 1964.,

u kojem je gospodin Costa podnio tužbu protiv nacionalizacije proizvodnje i distribucije

električne energije te dodjeljivanja poslova bivših tvrtki za električnu energiju ENEL-u, novoj

državnoj korporaciji. Autonomija pravnog poretka Europske unije od temeljnog je značaja za

prirodu EU-a jer je ona jedini garant da se pravo Unije neće razvodniti interakcijom s

nacionalnim pravom te da će se jednako primjenjivati širom Unije. Iz tog se razloga pojmovi

iz prava Unije tumače u svjetlu ciljeva pravnog poretka Evropske unije i Unije uopšteno. Ovo

12

tumačenje, specifično za EU. neizbježno je zbog posebnih prava koje osigurava pravo Unije i

bez kojeg bi ono bilo ugroženo budući da bi države članice mogle različito tumačiti odredbe,

pojedinačno odlučivati o sadržaju sloboda koje bi pravo Evropske unije trebalo garantovati.

Jedan od primjera je shvatanje pojma „radnika” na kojem se temelji pojam slobode kretanja.

Specifičan koncept Unije u vezi s pojmom radnika moguće odstupa od koncepata koje su

poznati i koji se primjenjuju u pravnim porecima država članica. Štaviše, jedini standard

prema kojem se mjere pravni instrumenti Unije je samo pravo Unije, a ne nacionalno

zakonodavstvo ili ustavno pravo (Srdić, M. 2006).

S obzirom na ovaj koncept autonomije pravnog poretka Europske unije, kakav je odnos

između prava Unije i nacionalnog prava?

Čak i ako pravo Unije predstavlja pravni poredak koji je samodostatan u odnosu na

pravne poretke država članica, ovu se situaciju ne smije promatrati kao da se pravni poredak

Evropske unije nalazi iznad pravnih sustava država članica poput slojeva tla. Činjenica da se

ti poreci primjenjuju na iste ljude koji su tako istovremeno građani nacionalne države i

Evropske unije, negira ovakvo strogo razgraničavanje tih pravnih poredaka. Kao drugo, takav

pristup zanemaruje činjenicu da pravo Unije može biti operativno samo ako čini dio pravnih

poredaka država članica. Istina je da su pravni poredak Europske unije i nacionalni poreci

međusobno isprepleteni i ovisni jedni o drugima.

4. 2. Interakcija između prava unije i nacionalnog prava

Ovaj aspekt odnosa između prava Unije i nacionalnog prava pokriva ona područja u

kojima se ta dva sustava međusobno nadopunjuju. Član 4.(3) Ugovora o Europskoj uniji

prilično je jasan:

„U skladu s načelom iskrene saradnje i uz puno uzajamno poštovanje, Unija i njezine

države članice međusobno se pomažu pri obavljanju zadaća koje proizlaze iz odredaba

Ugovora. Države članice poduzimaju sve odgovarajuće mjere, opšte ili posebne, kako bi

osigurale ispunjavanje obveza koje proizlaze iz Ugovora ili su rezultat akata institucija Unije.

Države članice olakšavaju ostvarivanje zadaća Unije i ne poduzimaju nikakve mjere koje bi

mogle ugroziti postizanje ciljeva Unije.”

13

Ovo opše načelo iskrene saradnje inspirirano je sviješću da pravni poredak EU-a sam po

sebi nije u stanju u potpunosti ostvariti ciljeve zacrtane utemeljenjem Evropske unije. Za

razliku od nacionalnih pravnih poredaka, pravni poredak Evropske unije nije samostalan

sistem, već se u svom djelovanju oslanja na nacionalne sisteme. Sve tri grane vlasti –

zakonodavna, izvršna i sudska — stoga moraju prihvatiti da pravni poredak EU-a nije „strani”

sistem te da su države članice i institucije Unije među sobom utemeljile neraskidive veze radi

ostvarivanja zajedničkih ciljeva. Europska unija nije samo zajednica interesa; ona je zajednica

utemeljena na solidarnosti. Iz toga proizlazi da se od nacionalnih vlasti ne traži samo da

poštuju Ugovore Unije i sekundarno zakonodavstvo, već ih moraju i provoditi i oživljavati.

Interakcija između dvaju sistema toliko je raznolika da ju je potrebno ilustrovati s nekoliko

primjera (Ristić, Ž. 2009).

Prva ilustracija o tome kako se pravni poreci Evropske unije i država članica

međusobno isprepliću i dopunjavaju je direktiva, o kojoj je već bilo riječi u poglavlju o

zakonodavstvu. Sve što sama direktiva utvrđuje u obavezujućem smislu je rezultat koji država

članica mora ostvariti; na nacionalnim je vlastima da putem domaćih propisa odluče kako i

kojim sredstvima će se taj rezultat ostvariti. U području sudstva, dva se sustava isprepliću

kroz postupak prethodne odluke opisan u članku 267. UFEU-a, pri čemu nacionalni sudovi

mogu, a ponekad i moraju, uputiti pitanja o tumačenju i valjanosti prava Unije Evropskom

sudu, čija presuda može biti odlučujuća u rješavanju dotičnog spora. Dvije su stvari jasne: kao

prvo, od sudova u državama članicama se traži da poštuju i primjenjuju pravo Unije; a kao

drugo, tumačenje prava Unije i deklaracije u vezi s njegovom valjanošću u isključivoj su

nadležnosti Europskog suda. Međuovisnost prava Unije i nacionalnog prava ilustruje se

nadalje onime što se događa kad treba popuniti praznine u pravu Evropske unije: pravo Unije

referira se na nacionalno pravo kako bi kompletiralo propise koje samo određuje. To se načelo

primjenjuje na čitav niz obveza koje proizlaze iz prava Unije, osim ako pravom Unije nisu

utvrđena pravila o vlastitoj primjeni. U svakom ovakvom slučaju nacionalne vlasti

primjenjuju pravo Unije putem odredaba iz svojih domaćih pravnih sistema. No to načelo

vrijedi pod jednim uslovom: mora se očuvati jednaka primjena prava Unije jer bi u protivnom

građanima i kompanijama bilo potpuno neprihvatljivo – i nepravedno – da im se sudi prema

različitim kriterijima.

14

4. 3. Sukob između prava Evropske unije i nacionalnog prava

Odnos između prava Unije i nacionalnog prava karakterizira se i kao povremeni „sudar”

ili sukob između pravnog poretka Unije i nacionalnih pravnih poredaka. Takva se situacija

uvijek pojavljuje kad se odredbom prava Unije građanima Unije izravno dodjeljuju prava i

nameću obveze, dok je njezin sadržaj u sukobu s nekim nacionalnim propisom. Skrivena iza

ovog naoko jednostavnog problema nalaze se dva temeljna pitanja ustrojstva Europske unije,

a čiji odgovori su trebali postati osnovni test za postojanje pravnog poretka EU-a. Naime radi

se izravnoj primjenjivosti prava Unije i prvenstvu prava Unije pred odredbama nacionalnog

prava s kojima je u sukobu.

15

4. 3. 1. Direktna primjenjivost prava unije na nacionalno pravo

Kao prvo, načelo direktne primjenjivosti jednostavno znači da pravo Unije daje prava i

nameće obveze izravno, ne samo institucijama Europske unije i državama članicama, već i

građanima Unije. Jedno od izvanrednih postignuća Europskog suda je da je proveo direktnu

primjenjivost prava Unije unatoč inicijalnom otporu pojedinih država članica te je time

zajamčio postojanje pravnog poretka Evropske unije. Njegova sudska praksa u tom pogledu

započela je već spomenutim predmetom o holandskoj prevozničkoj tvrtki Van Gend & Loos.

Kompanija je holandskom sudu podnijela tužbu protiv carinskih vlasti koje su naplatile

povećanu carinu za kemijski proizvod uvezen iz SR Njemačke. U konačnoj analizi, ishod

ovog postupka ovisio je o pitanju mogu li se i pojedinci pozvati na član 12. Ugovora o EEZ-u,

koji izričito zabranjuje uvođenje novih i povećanje postojećih carina i povećanje od strane

država članica na zajedničkom tržištu. Usprkos savjetima brojnih vlada i nezavisnog

advokata, Sud je presudio da su s obzirom na prirodu i cilj Unije, odredbe prava Unije izravno

primjenjive u svim slučajevima. Na obrazloženju presude, Sud je izjavio da:

„... Zajednica uspostavlja novi pravni poredak (...) čiji su predmet ne samo države

članice, već i njihovi državljani. Nezavisno o zakonodavstvu država članica, pravo Zajednice

ne nameće samo obveze pojedincima, već mu je namjera da im dodijeli i prava. Ta prava ne

proizlaze isključivo iz Ugovora koji ih izričito dodjeljuje, već i temeljem obveza koje Ugovor

na jasno definisan način nameće pojedincima, kao i državama članicama te institucijama

Zajednice.“

Ova smjela izjava nas međutim ne dovodi jako daleko, budući da i dalje ostaje pitanje

koje su odredbe prava Unije izravno primjenjive. Sud je u prvom redu gledao na ovo pitanje u

odnosu na primarno zakonodavstvo Unije te je ustvrdio da pojedinci mogu direktno biti

predmetom svih odredaba Ugovora Unije koje (i) postavljaju apsolutne uslove, (ii) su same po

sebi potpune i neovisne u pravnom smislu te stoga (iii) ne zahtijevaju daljnje djelovanje

država članica ili institucija Unije radi provedbe ili sticanje pravnog učinka (Ristić, Ž. 2009).

Sud je presudio da bivši član 12. Ugovora o EEZ-u ispunjava te kriterije te da

kompanija Van Gend & Loos iz njega može steći prava, što je sud u Holandiji morao

osigurati. Temeljem toga holadnski je sud poništio carinske pristojbe koje su uvedene u

16

suprotnosti s Ugovorom. Slijedom toga Sud je nastavio primjenjivati ovu argumentaciju u

odnosu na druge odredbe Ugovora o EEZ-u koje su puno značajnije za građane Unije od

članka 12. Presude koje posebno valja istaknuti tiču se izravne primjenjivosti odredaba o

slobodi kretanja (čl. 45. UFEU-a), slobodi poslovnog nastana (čl. 49. UFEU-a) te slobodi

pružanja usluga (čl. 56. UFEU-a).

S obzirom na garancije koje se tiču slobode kretanja, Evropski je sud donio presudu

kojom su odredbe postale izravno primjenjive u predmetu Van Duyn. Činjenice u predmetu

bile su sljedeće: gospođici van Duyn, holandskoj državljanki, je u maju 1973. odbijena

dozvola za ulazak u Ujedinjenu Kraljevinu kako bi se zaposlila kao sekretarica u

scijentološkoj crkvi, organizaciji koju je britansko Ministarstvo unutrašnjih poslova ocijenilo

kao „društveno štetnu”. Pozivajući se na propise Unije o slobodi kretanja radnika, gđica van

Duyn je podnijela tužbu pred Visokim sudom (High Court), tražeći od suda da donese odluku

prema kojoj ima pravo boraviti u Ujedinjenoj Kraljevini radi zapošljavanja te da joj se dopusti

ulazak u zemlju. Odgovarajući na pitanje koje je uputio Visoki sud, Europski je sud zaključio

da je članak 48. Ugovora o EEZ-u (čl. 45. UFEU-a) direktno primjenjiv te stoga daje

pojedincima prava koja su primjenjiva pred sudovima države članice (Ristić, Ž. 2009).

Belgijski Conseil d’État zatražio je od Europskog suda da donese presudu o direktnoj

primjenjivosti odredaba koje jamče slobodu poslovnog nastana. Conseil d’État trebao je

odlučiti o tužbi koju je podnio holandski advokat J. Reyners, koji je želio potvrditi svoja

prava koja proizlaze iz člana 52. Ugovora o EEZ-u (čl. 49. UFEU-a). G. Reyners je osjećao

obvezu da podnese tužbu nakon što mu je odbijena dozvola za obavljanje profesionalne

djelatnosti u Belgiji zbog stranog državljanstva, uprkos činjenici da je položio potrebne

belgijske ispite. U svojoj presudi od 21. srpnja 1974. Sud je presudio da više nije dopustivo

nejednako postupanje između državljana i stranaca u odnosu na poslovni nastan, budući da je

član 52. Ugovora o EEZ-u imao izravnu primjenjivost od kraja prijelaznog razdoblja te je

time građanima Unije dano pravo na plaćeno zapošljavanje u drugim državama članicama pod

istim uslovima kao i za državljane te države. Kao rezultat ove presude g. Reyners morao je

biti priznat kao odvjetnik u Belgiji.

Evropski je sud u predmetu Van Binsbergen dobio priliku da izričito ustanovi izravnu

primjenjivost odredaba koje se odnose na slobodu pružanja usluga. Ti postupci su uključivali,

između ostaloga, pitanje je li hlandska pravna odredba s učinkom da samo osobe koje imaju

prebivalište u Holandiji mogu pravno zastupati stranke u žalbenom postupku u skladu s

17

pravilima Unije o slobodi pružanja usluga. Sud je presudio da ta odredba nije u skladu s

pravom Unije uz obrazloženje da se svim ograničenjima čiji predmet mogu biti građani Unije

zbog svog državljanstva ili prebivališta krši član 59. Ugovora o EEZ-u (čl. 56. UFEU-a) te su

stoga nevažeće.

U praktičnom je smislu isto tako značajno priznavanje izravne primjenjivosti odredaba

o slobodnom kretanju roba (čl. 41. UFEU-a), načelu o jednakoj plaći za muškarce i žene (čl.

157. UFEU-a), općoj zabrani diskriminacije (čl. 25. UFEU-a) te slobodi tržišnog natjecanja

(čl. 101. UFEU-a). Što se tiče sekundarnog zakonodavstva, pitanje izravne primjenjivosti

pojavljuje se samo u odnosu na direktive i odluke upućene državama članicama, budući da

uredbe i odluke koje su upućene pojedincima već izvode svoju izravnu primjenjivost iz

Ugovora Unije (čl. 288.(2) i (4) UFEU-a). Od 1970. Sud je proširio svoja načela u vezi s

direktnom primjenjivošću na odredbe u direktivama i odlukama koje su upućene državama

članicama.

Teško se može prenaglasiti praktična važnost izravnog učinka prava Unije u obliku u

kojem ga je Europski sud razvio i realizovao. Njime se unaprjeđuje položaj pojedinca,

pretvarajući slobode zajedničkog tržišta u prava koja se mogu provesti putem nacionalnog

suda. Izravni učinak prava Unije stoga predstavlja jedan od stubova pravnog poretka

Evropske unije.

4. 4. Prvenstvo prava Unije nad nacionalnim pravom

Direktna primjenjivost odredbe prava Unije dovodi do drugog, jednako temeljnog

pitanja: što se događa ako neka odredba prava Unije pruža izravna prava i obveze građanima

Unije i pri tome dolazi u sukob s odredbama nacionalnog prava?

Takav je sukob između prava unije i nacionalnog prava moguće riješiti samo ako jedno

popusti drugom. Zakonodavstvo Evropske unije ne sadrži nikakvu izričitu odredbu u vezi s

tim pitanjem. Nigdje u Ugovorima o Evropskoj uniji nema odredbe u kojoj stoji, na primjer,

da je pravo Unije nadređeno ili da je podređeno nacionalnom pravu. Ipak, jedini način da se

riješe sukobi između prava Unije i nacionalnog prava je da se pravu Unije da prvenstvo i

dopusti da zamijeni sve nacionalne odredbe koje se razlikuju od propisa Unije te da zauzme

njihovo mjesto u nacionalnom pravnom poretku. Konačno, malo bi vrijednog ostalo od

18

pravnog poretka Evropske unije kad bi pravo Unije bilo podređeno nacionalnom pravu. Svaki

nacionalni zakon mogao bi poništiti propise Unije. Više ne bi bilo govora o jedinstvenoj i

jednakoj primjeni prava Unije u svim državama članicama. Isto tako Europska unija ne bi bila

u stanju provoditi zadaće koje su joj povjerile države članice. Sposobnost Unije da

funkcioniše bila bi ugrožena, a izgradnja ujedinjene Europe u koju se ulažu tolike nade,

nikada se ne bi ostvarila (Srdić, M. 2006).

U odnosu između međunarodnog i domaćeg prava oupšte ne postoje takvi problemi.

Budući da međunarodno pravo ne postaje dijelom pravnog poretka neke države sve dok se ne

apsorbira zakonom o ugrađivanju ili transpoziciji, o pitanju prvenstva odlučuje se samo na

temelju nacionalnog prava. Ovisno o redu prvenstva koji je nacionalni pravni sistem pripisao

međunarodnom pravu, ono može imati prvenstvo pred ustavnim pravom, biti između

ustavnog prava ili običnog statutarnog prava ili jednostavno može imati isti status kao i

statutarno pravo. Odnos između ugrađenog ili prenesenog međunarodnog prava i nacionalnog

prava utvrđuje se primjenom pravila prema kojem kasnija norma ukida raniju normu iste

pravne snage (lex posterior derogat legi priori). Ta se nacionalna pravila o sukobu prava

međutim ne primjenjuju na odnose između prava Unije i nacionalnog prava, budući da pravo

Unije ne čini dio ikojeg nacionalnog pravnog poretka. Svaki sukob između prava Unije i

nacionalnog prava može se riješiti isključivo na temelju pravnog poretka Evropske unije

(Ristić, Ž. 2009).

S obzirom na te implikacije Europski je sud ponovno bio taj koji je, uprkos protivljenju

nekoliko država članica, utvrdio načelo prvenstva prava Unije koje je nužno za postojanje

pravnog poretka Europske unije. Time je Sud podigao drugi stup pravnog poretka Unije uz

direktnu primjenjivost, čime će naposljetku taj pravni poredak postati čvrsto zdanje.

U predmetu Costa v ENEL, Sud je dao dvije važne primjedbe u vezi odnosa između

prava Unije i nacionalnog prava.

- Države članice definitivno su prenijele suverena prava na Zajednicu koju su one

stvorile, a naknadne jednostrane mjere bile bi nespojive s pojmom prava Evropske

unije.

- Načelo je Ugovora da nijedna država članica ne smije dovesti u pitanje status prava

Unije kao sustava koji je jednako i opće primjenjiv u čitavoj Evropskoj uniji.

19

Iz toga slijedi da pravo Unije, koje je usvojeno u skladu s ovlastima utvrđenim

Ugovorima, ima prvenstvo pred bilo kojim zakonom država članica s kojim bi moglo biti u

sukobu. Ne samo da ima jaču snagu od ranijeg nacionalnog prava, već ima i ograničavajući

učinak na kasnije donesene zakone.

Konačno, Sud u svojoj presudi nije doveo u pitanje nacionalizaciju talijanske industrije

električne energije, nego je prilično nedvosmisleno utvrdio prvenstvo prava Unije pred

nacionalnim pravom.

Pravna posljedica ovog pravila o prvenstvu je da se u slučaju sukoba pravnih sustava,

nacionalni zakon koji je u suprotnosti s pravom Unije prestaje primjenjivati i nije dopušteno

uvođenje novog zakonodavstva ako nije usklađeno s pravom Unije.

Sud se od tada dosljedno držao ovog zaključka te ga je dodatno razvio u jednom smislu.

Dok se presuda u predmetu Costa bavila isključivo pitanjem prvenstva prava Unije pred

običnim nacionalnim zakonima, Sud je potvrdio načelo prvenstva i s obzirom na odnos

između prava Unije i nacionalnog ustavnog prava. Nakon početnog oklijevanja, nacionalni su

sudovi u načelu prihvatili to tumačenje Evropskog suda. U Holandiji, gdje je prvenstvo prava

Unije pred domaćim ustavnim pravom izričito utvrđeno ustavom (članovi 65.-67.), ionako ne

bi moglo biti problema. I u drugim su državama članicama nacionalni sudovi prihvatili načelo

prvenstva prava Unije pred nacionalnim pravom. Međutim, ustavni su sudovi u Njemačkoj i

Italiji u početku odbijali prihvatiti prvenstvo prava Unije pred nacionalnim ustavnim pravom,

posebice u odnosu na zajamčenu zaštitu temeljnih prava. Svoje su primjedbe povukli tek

nakon što je zaštita temeljnih prava u pravnom poretku Europske unije dosegla standard koji

je u suštini odgovarao onom u nacionalnim ustavima. Ipak, Savezni ustavni sud Njemačke

nastavlja sa suzdržanošću u vezi s daljnjom integracijom, kako je jasno naveo u svojim

presudama u vezi s Ugovorom iz Maastrichta i nedavno Lisabonskim ugovorom (Srdić, M.

2006).

20

5. ZAKLJUČAK

U ovom radu sam se osvrnuo na pravo EU, njegovu nadležnost u državama članicama i

primjena prava u državama članicama. Činjenica je da je taj problem kompleksan i da će biti

još složeniji u nadolazećem periodu kada dolazi do širenja Evropske Unije, naročito u

pogledu rezervi koje države članice postavljaju u pogledu primjene prava EU u unutrašnjem

zakonodavstvu.

21

6. LITERATURA

a) Knjige i članci:

1. Ristić, Ž. (2009). Pravo Evropske unije. Etilnost, Beograd,

2. Srdić, M. (2006). Evropska unija i pravo Evropske unije. Viša poslovna škola, Čačak

3. Misita, N. (2009), Uvod u pravo Evropske unije, Pravni fakultet u Sarajevu, Sarajevo.

22