prawne formy dzialania - Wyższa Szkoła Administracji ... · w następujących formach: aktu administracyjnego, aktu normatywnego, umowy i porozumienia. Są nimi ... w państwowej

Prawne formy działania administracji

4/13/10 ©D.R. Kijowski & P.J. Suwaj

KLASYFIKACJA FORM

DZIAŁANIA

CZYNNOŚCI PRAWNE

CZYNNOŚCI FAKTYCZNE

(INNE DZIAŁANIA)

CZYNNOŚCI ADMINISTRACYJNO-

PRAWNE

CZYNNOŚCI CYWILNO- PRAWNE

DZIAŁANIA SPOŁECZNO-

ORGANIZATORSKIE

DZIAANIA MATERIALNO- TECHNICZNE

ZWYKŁE POŚWIADCZENIA

UKŁAD PRAWA POWSZECHNEGO

AKTY WEWNĘTRZNE

AKTY TWORZĄCE NORMY OGÓLNE

AKTY PLANOWANIA

POLECENIA SŁUŻBOWE

ZAKŁADOWE

AKTY ADMINISTRACJI

CZYNNOŚCI NIE BĘDĄCE AKTAMI

AKTY TWORZĄCE NORMY OGÓLNE

AKTY PLANOWANIA

AKTY TWORZĄCE SYTUACJE PRAWNE DLA OBYWATELI

AKTY ADMINISTRACYJNE

AKTY EGZEKUCYJNE


Formy działania administracji

•  formy działania administracji dzielone są na takie, których wykorzystanie wywołuje bezpośrednie i równoczesne skutki w sferze praw lub/i obowiązków podmiotów, w stosunku do których są one podejmowane oraz podmiotów administrujących, jak też takie, które owych skutków nie wywołują. Te pierwsze nazwane są czynnościami (działaniami) prawnymi, te drugie – czynnościami (działaniami) faktycznymi.


Czynności prawne •  Dokonywanie czynności prawnych musi być

wyraźnie przewidziane przepisami obowiązującego prawa. Reguluje ono przeważnie i zasady, i tryb ich podejmowania.

•  Czynnościami prawnymi są czynności podejmowane w następujących formach: aktu administracyjnego, aktu normatywnego, umowy i porozumienia. Są nimi także te zachowania organów administracji publicznej (przeważnie inspekcji, kontroli, niektóre czynności egzekucyjne itp. czynności materialno-techniczne)


Czynności faktyczne •  Działania faktyczne, to np. działania polegające na świadczeniu usług zaspakajających zbiorowe potrzeby ludności, udzielanie: informacji, schronienia lub opieki (medycznej, socjalnej, prawnej) osobie jej potrzebującej, porad zawodowych, gospodarczych, ustalanie faktów bez zastosowania środków władczych itp..

•  Obowiązujące prawo nie określa do końca ani wyczerpującego zbioru tego typu czynności, ani form, w jakich są realizowane, ani też szczegółowych zasad (materialnych i proceduralnych) ich stosowania.


Czynności faktyczne

Organy administracji publicznej podejmują je często wyłącznie na podstawie ogólnych przepisów wyznaczających im zadania do wykonania (tzw. norm kompetencyjnych zawartych w przepisach ustrojowych). Niejednokrotnie i typ czynności i jego forma są rezultatem twórczych poszukiwań osób piastujących funkcje organu lub zatrudnionych w jego aparacie pomocniczym (urzędzie).


Czynności faktyczne

Do działań faktycznych – także regulowanych prawem - zaliczyć należy działania zmierzające do wydania aktu prawnego lub podjęcia innej czynności prawnej (przygotowanie projektu aktu, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w postaci oględzin, przyjmowania wyjaśnień stron postępowania),


Formy władcze •  działania władcze - takie formy działania

administracji publicznej, w których dokonuje ona jednostronnego uregulowania sytuacji prawnej jednostki opierając swoje upoważnienie do dokonania tego na przyznanej jej przez obowiązujące prawo kompetencji.

•  Przykładem takich działań może być akt wykonawczy do ustawy (rozporządzenie, uchwała organu stanowiącego j.s.t.), zawierający powszechnie obowiązujące przepisy prawa, każda decyzja administracyjna lub zarządzenie skierowane do jednostek podporządkowanych organizacyjnie autorowi takiego zarządzenia, polecenie służbowe itp. 4/13/10 ©D.R. Kijowski & P.J. Suwaj

Formy niewładcze

•  W pozostałych przypadkach mamy do czynienia z formami działań niewładczych. Do grupy tej należą umowy, porozumienia, informacje, wyjaśnienia, apele, odezwy, czynności rzeczowe (materialne) realizujące zadania organów administracji publicznej, jak np. świadczenie usług opiekuńczych, udzielenie schronienia, pomocy doraźnej itp.


Formy indywidualne •  Klasyfikacja prawnych form działania administracji

będących aktami może być przeprowadzona według kryterium sposobu określenia adresata oraz - na podstawie konkretności sytuacji, której dane działanie dotyczy. Jeżeli adresatem działania administracji jest osoba (jednostka) lub grupa osób oznaczone co do ich tożsamości (np. z imienia i nazwiska, miejsca zamieszkania, imion rodziców, z nazwy i siedziby), mamy do czynienia z indywidualnymi formami działania (będą to decyzje administracyjne, postanowienia, umowy, rozkazy i polecenia służbowe).


Formy generalne •  Jeżeli natomiast adresatami działań administracji

publicznej są jednostki określone za pomocą wskazania sytuacji, w jakiej się znajdują bądź posiadanych przez nie przymiotów (np. mieszkańcy gminy X, osoby przebywające w miejscu Y, podmioty wykonujące działalność Z itp.), wykorzystywane są do tego formy działań generalnych (np. rozporządzenia i inne akty ustanawiające przepisy prawa powszechnie obowiązującego, akty generalne stosowania prawa, takie jak wytyczne, zakazy lub nakazy zachowań określonych przepisami powszechnie obowiązującymi w konkretnej sytuacji). 4/13/10 ©D.R. Kijowski & P.J. Suwaj

Akty ogólne •  Akty ogólne mogą mieć charakter zarówno aktów

indywidualnych, jak i generalnych. •  Indywidualny akt ogólny to akt mający imiennie

oznaczonego adresata ale nie rozstrzygający o jego prawach lub/i obowiązkach w konkretnej, jednostkowej i niepowtarzalnej sytuacji, lecz nadający mu określoną pozycję w stosunku do innych jednostek (np. upoważnienie przedsiębiorcy do wykonywania funkcji zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, upoważnienie kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach należących do kompetencji organów danej jednostki samorządu terytorialnego).


Akty ogólne •  Generalne akty ogólne to przeważnie klasyczne akty

normatywne, a ponadto - inne akty regulujące abstrakcyjnie zachowania osób określonych według posiadanych przez nie cech.

•  Abstrakcyjność regulacji - sytuacja, w której generalny akt ogólny będzie miał zastosowanie nie jest jedną, konkretna, możliwą do zidentyfikowania sytuacją faktycznie istniejącą, lecz „wyobrażoną” przez autora aktu jako prawdopodobna i opisaną przy pomocy odpowiednich zwrotów językowych. W rzeczywistości sytuacja taka może zaistnieć wielokrotnie albo też nie wydarzyć się wcale (akt ogólny będzie wówczas „aktem martwym”). 4/13/10 ©D.R. Kijowski & P.J. Suwaj

Akty konkretne •  Akty konkretne mają przeważnie indywidualnie

oznaczonego adresata, ale główną ich cechą jest to, że rozstrzygają konkretną, istniejącą aktualnie lub przewidzianą w przyszłości sytuację, stwierdzając bądź wyznaczając w niej swemu adresatowi przewidziane prawem obowiązki lub/i uprawnienia. Do grupy tej należą takie akty jak pozwolenie na broń, decyzja o zmianie imienia lub nazwiska, decyzja o wydaniu lub odebraniu prawa jazdy, polecenie służbowe przeprowadzenia przez pracownika organu wizji lokalnej itp.


Akty konkretne

•  Niektóre akty konkretne mają specyficzny charakter, – oprócz określenia praw i obowiązków indywidualnie oznaczonych (z imienia i nazwiska, adresu lub z nazwy i siedziby) adresatów – ustalają konkretne prawa i obowiązki osób lub jednostek organizacyjnych wyznaczonych generalnie, za pomocą opisania cech przez te jednostki posiadanych. Są to przeważnie różnego rodzaju pozwolenia i koncesje w ścisłym tego słowa znaczeniu.


Akty konkretne •  W praktyce administracyjnej możemy mieć także do

czynienia z aktami konkretnymi występującymi w postaci aktów generalnych.

•  Stosowane są one przeważnie w sferze prawa celnego, dewizowego i podatkowego. Są to tzw. pozwolenia lub zwolnienia generalne (nazywane niejednokrotnie „ogólnymi”). Na gruncie prawa podatkowego np. – wprowadzane w formie rozporządzenia Ministra Finansów – zwolnienia określonych grup podatników z obowiązku opłacania określonego typu podatku w danym roku podatkowym lub zaniechania ich poboru.


Akty administracji •  - te formy jej działania, których rezultatem jest

uregulowanie (określenie lub ustanowienie) praw i/lub obowiązków osób, do których są kierowane.

•  Tworzą one ogólne lub indywidualne normy prawne. Są to np. rozporządzenia, zarządzenia, uchwały kolegialnych organów publicznej władzy wykonawczej, akty administracyjne (a wśród nich decyzje administracyjne, postanowienia, polecenia i rozkazy służbowe).


Nie akty •  Jeżeli prawa i/lub obowiązki jednostki, względem

której czynność jest dokonywana, powstają ipso iure przez sam fakt jej wykonania w okolicznościach określonych ustawą i mają taką treść, jaka z niej wynika, należy zaliczyć ją właśnie do tej drugiej grupy – tj. czynności prawnych administracji nie będących aktami (zaświadczenia, akty rejestracji i ewidencji, czynności egzekucyjne - zajęcie rzeczy lub prawa, zabezpieczenie wykonania obowiązku na rzeczy lub prawie), przewidziane przepisami prawa (budowlanego, sanitarnego, ochrony środowiska etc.) inspekcje nieruchomości, budynków, działalności gospodarczej itd. 4/13/10 ©D.R. Kijowski & P.J. Suwaj

Jednostronne formy działania

•  to wszelkie zachowania władzy wykonawczej, poprzez które zmiana sytuacji prawnej ich adresatów oraz podmiotów administrujących (określenie lub ustanowienie ich obowiązków lub uprawnień) następuje w wyniku oświadczenia woli tylko jednej ze stron kształtowanego w ten sposób stosunku prawnego - organu działającego w imieniu podmiotu sprawującego tę władzę.


Jednostrone formy działania •  To np. wydawanie rozporządzeń i innych aktów

ustanawiających powszechnie obowiązujące przepisy prawa (uchwał rad gmin, powiatów oraz – sejmików wojewódzkich), indywidualnych lub ogólnych nakazów i zakazów administracyjnych, pozwoleń, poleceń i rozkazów służbowych itp.

•  Jednostronny charakter mają nie tylko czynności organów administracji publicznej regulowane prawem administracyjnym i nie zawsze są to działania władcze.


Jednostrone formy działania •  Organy administracji mogą także podejmować

jednostronne czynności prawne z zakresu prawa cywilnego.

•  Np. z art. 179 Kc, zgoda starosty na zrzeczenie się prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub

•  dokonane przez Komendanta Policji publiczne przyrzeczenie nagrody za dostarczenie informacji pozwalającej na ujęcie ukrywającego się przestępcy.


wielostronne formy działania

wykorzystywane są w takich przypadkach, w których uregulowanie stosunków prawnych zachodzących między organami administrującymi a jednostkami, w stosunku do których działania te są podejmowane, mają być następstwem zgodnego oświadczenia woli organu i co najmniej jednego, innego podmiotu prawa. Nie zawsze będą to musiały być oświadczenia wszystkich podmiotów lub jednostek, których sytuacja prawna kształtowana jest takim działaniem.


Działania wewnętrzne i zewnętrzne

•  Oparte są na kryterium stosunku adresata danego działania lub czynności podejmowanej w danej formie do organu administrującego, który ją stosuje.

•  Jeżeli dana forma działania wykorzystywana jest w związku z tym, że między organem działającym, a adresatem istnieje więź organizacyjnej lub służbowej nadrzędności i podporządkowania, mamy wówczas do czynienia z formą działań wewnętrznych. Jeżeli więź taka nie występuje, mówimy o działaniach (formach) zewnętrznych.


Akty wewnętrzne

•  to zarządzenia wyznaczające zadania lub powołujące na stanowisko bądź do wykonywania określonej funkcji osobę służbowo podporządkowaną, instrukcje, wytyczne, polecenia służbowe, rozkazy służbowe.


Działania zewnętrzne

•  występują w postaci: aktu generalnego (wydanego w formie rozporządzenia, zarządzenia porządkowego lub uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zawierającej przepisy miejscowego prawa powszechnie obowiązującego), decyzji administracyjnej, postanowienia, czynności egzekucyjnej, aktu rejestracji, czynności ewidencyjnej, umowy (cywilnej lub publicznoprawnej).


Akty wewnętrzne i zewnętrzne •  Bardzo istotne jest w tym podziale podkreślenie

związku między danym działaniem a organizacyjną zależnością adresata działania od organu

•  w praktyce administracyjnej występują też podejmowane przez organy nadrzędne typowe aktów zewnętrzne wobec jednostek podporządkowanych organizacyjnie (np. mianowanie na stanowisko urzędnika w służbie cywilnej lub funkcjonariusza którejkolwiek z pozostałych służb, zezwolenie ministra na uruchomienie nowego kierunku studiów w państwowej szkole wyższej, udzielenie pozwolenia na budowę wydane szkole prowadzonej przez powiat itp.). 4/13/10 ©D.R. Kijowski & P.J. Suwaj

Pojęcie aktu administracyjnego •  formę aktu administracyjnego winny przyjmować

czynności zmierzające do realizacji zadań z zakresu administracji publicznej charakteryzujące się:

1.  podejmowaniem ich w celu ustanowienia normy zachowania się,

2.  wywoływaniem bezpośrednich skutków w sferze prawa administracyjnego,

3.  jednostronnością, 4.  władczością, 5.  wykonawczym stosunkiem wobec ogólnej i generalnej normy

prawa administracyjnego 6. nieposiadaniem równocześnie cechy ogólności i generalności.


Akt administracyjny •  Akty administracyjne mogą być stosowane

zarówno w zewnętrznej, jak i wewnętrznej sferze funkcjonowania administracji publicznej.

•  W sferze wewnętrznej najbardziej typowymi aktami administracyjnymi będą: polecenie służbowe, rozkaz, instrukcje, wytyczne itp.

•  W sferze zewnętrznej mamy natomiast do czynienia przeważnie z decyzjami i postanowieniami administracyjnymi, podejmowanymi na podstawie aktów materialnego prawa administracyjnego w trybie określonym w trzech, usystematyzowanych regulacjach proceduralnych (Kpa, OP i PostEgzAdmU).


Akt administracyjny

•  istnieje pewna grupa aktów administracyjnych, które mają charakter mieszany: ich indywidualnymi adresatami są jednostki administracji publicznej lub osoby podporządkowane organizacyjnie bądź służbowo organowi je podejmującemu, ale równocześnie wpływają one bezpośrednio na sytuację prawną (prawa lub/i obowiązki) jednostek mu nie podporządkowanych (akty nadzoru).


Rodzaje aktów administracyjnych

•  decyzje administracyjne to zewnętrzne akty administracyjne skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, rozstrzygające co do istoty konkretne sprawy w sytuacji, gdy między organem podejmującym akt, a jego adresatem nie występuje żadna szczególna więź zależności.


Akty konstytutywne i deklaratoryjne

AKTY KONSTYTUTYWNE wydawane są na podstawie norm, które upoważniają lub zobowiązują organy administracji publicznej do ustanawiania, w okolicznościach faktycznych opisanych w części hipotetycznej normy, uprawnień lub obowiązków indywidualnie określonych osób, bądź też do dokonywania zmian w tym zakresie (np. odwołanie lub ograniczenie obowiązku, wstrzymanie, pozbawienie lub rozszerzenie uprawnienia itp.).

– 



Normy, które łączą taką samą zmianę sytuacji prawnej jednostki z samym faktem zaistnienia określonych w przepisie prawa okoliczności nie wymagają - ze swojej istoty – ich konkretyzacji.

Jednak, ustawodawca często przewiduje, że ich wystąpienie, a co za tym idzie – także zmiana w sferze sytuacji prawnej indywidualnie oznaczonych osób – stwierdzane będzie autorytatywnie przez określony organ administracji publicznej. Taki akt stwierdzający to AKT DEKLARATORYJNY



•  Przykładem klasycznym aktu konstytutywnego może być decyzja ustalająca wysokość należnego od adresata podatku (obowiązek zapłaty tak ustalonej daniny powstaje dopiero po doręczeniu takiej decyzji),

•  natomiast decyzją deklaratoryjną – z tej samej dziedziny administracji – będzie decyzja określająca wysokość zobowiązania podatkowego, jakie – mimo obowiązku ustawowego samodzielnego obliczenia wysokości podatku i jego uiszczenia – nie zostało wykonane przez podatnika (w całości lub w części).


•  akty deklaratoryjne wydawane są w warunkach ścisłego związania organu administracji przepisami obowiązującego prawa i istniejącym w danym momencie stanem faktycznym.

•  Organ administracji nie ma możliwości swobodnego kształtowania ich treści. Realizują one funkcję porządkującą – ich celem jest usuwanie wątpliwości co do sytuacji prawnej jednostek: czy znalazły się one w okolicznościach faktycznych, których zaistnienie rodzi określone ustawą skutki prawne?

•  W akcie takim może on stwierdzić jedynie to, co przewiduje przepis prawny i tylko wówczas, gdy zaistnieją okoliczności faktyczne wskazane tym przepisie. 4/13/10 ©D.R. Kijowski & P.J. Suwaj

•  W przypadku aktów konstytutywnych rola organu administracji może być bardziej twórcza – może on, w granicach obowiązującego prawa, sam formułować treść aktu, ustalać termin jego obowiązywania, uzależniać jego trwałość i/lub obowiązywanie od zaistnienia/niezaistnienia w przyszłości pewnych zdarzeń.

•  Przy pomocy aktów tego rodzaju organ władzy wykonawczej może inicjować zachowania pożądane z punktu widzenia interesu publicznego bądź zapobiegać powstawaniu sytuacji dla tego interesu szkodliwych.



•  akty deklaratoryjne – jeżeli są aktami prawidłowymi – nie mogą być zmieniane lub uchylane tak, jak niektóre akty konstytutywne w związku ze zmianą okoliczności faktycznych. Są w zasadzie niewzruszalne



•  Natomiast pewna część aktów konstytutywnych, z których wynikają uprawnienia lub obowiązki podlegające ciągłej realizacji (np. pozwolenie na budowę, licencja na wykonywanie działalności usługowej w zakresie przewozu osób, decyzja o przyznaniu zasiłku stałego lub okresowego), może ulegać modyfikacjom w trakcie ich wykorzystywania, a nawet – pozbawiana mocy prawnej.


Skutki aktów administracyjnych w sferze prawa cywilnego

•  Skutkami aktów administracyjnych są uprawnienia i obowiązki określonego zachowania się ich adresatów, a czasami także organów administracji publicznej, których przedmiot mieści się czasami nie tylko w obszarze obowiązywania prawa administracyjnego, ale także w zakresie stosunków regulowanych normami prawa cywilnego.

•  Akty administracyjne mogą mieć –albo bezpośredni, albo pośredni, albo żaden wpływ na sferę stosunków cywilnoprawnych



•  Akademickim przykładem aktu wywołującego bezpośrednie skutki w sferze prawa cywilnego jest decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości niezbędnej na realizację celu publicznego. Na mocy tego typu aktu dotychczasowy właściciel traci, a Skarb Państwa – lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego – nabywa prawo własności nieruchomości



•  Zmiana sytuacji prawnej adresata aktu administracyjnego w zakresie regulowanym prawem cywilnym może jednak wymagać - oprócz jego podjęcia i doręczenia – wykonania innej czynności (np. zawarcia umowy z osobą trzecią). Równocześnie, uzyskanie aktu administracyjnego może być warunkiem skuteczności lub ważności czynności cywilnoprawnej. Wówczas możemy stwierdzić, że mamy do czynienia z aktem wywołującym pośrednio skutki cywilnoprawne.



•  Przykładami takich aktów będą np. uchwały rady gminy o wyrażeniu zgody na zbycie lub na wieloletnie wydzierżawienie nieruchomości komunalnej przez wójta, zgoda wojewody na zbycie nieruchomości Skarbu Państwa w trybie bezprzetargowym, przyznanie uprawnienia do nabycia broni palnej i amunicji itp.


Zależność aktu administracyjnego od woli adresata

•  Istotą tego podziału jest wyodrębnienie takich aktów, które nie mogą być wydane bez akceptacji przez adresata zarówno samego faktu ich podjęcia, jak też – czasami – brzmienia ustanawianych uprawnień i obowiązków (na treść aktów deklaratoryjnych adresaci nie mają wpływu) od aktów, których podejmowanie oraz treść zależne jest wyłącznie od woli organu władzy publicznej.



•  akty zależne do woli adresata pozostają nadal aktami jednostronnymi w tym sensie, że skutek zmiany sytuacji prawnej jednostki jest w tym przypadku nadal wynikiem oświadczenia woli jednej ze stron stosunku prawnego – organu administrującego. W odróżnieniu od aktów dwustronnych, nie mogą one zmienić swojej treści lub utracić moc w wyniku zgodnych oświadczeń woli obu stron.



•  Nie zmienia tego faktu regulacja art. 155 Kpa, w myśl której każda decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, może być – za jej zgodą – uchylona lub zmieniona przez organ, który wydał daną decyzję.

•  Korzystając z takiej możliwości organ nadal kształtuje sytuację strony postępowania wyłącznie własnym oświadczeniem woli. Wymagana zgoda jest warunkiem poprawności wydawanego aktu, ale nadal od organu i tylko od niego zależy, czy dany akt zostanie podjęty.



•  przedstawiany podział nie jest równoznaczny z podziałem aktów na akty podejmowane przez organy administracji publicznej z urzędu i akty wydawane na żądanie stron.

•  Kryterium wyodrębniającym oba typy aktów w tym drugim podziale jest bowiem tryb wszczynania postępowania.



•  Akty wydawane w postępowaniu wszczętym na żądanie strony mogą być bowiem całkowicie niezależne od woli wnioskodawcy i – co więcej – mogą to być identyczne rozstrzygnięcia z aktami wydawanymi z urzędu (np. nakaz wstrzymania robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę może być wydany zarówno z urzędu, jak i na żądanie osoby trzeciej, która może dochodzić ochrony swych interesów).



•  pojawienie się aktów zależnych od woli strony wiąże się z praktycznymi koncepcjami wolności i praw jednostek, które doznają różnego rodzaju ograniczeń na skutek inicjatyw władzy prawodawczej w państwie, usiłującej osiągnąć lub ochronić pewne dobra i wartości wspólne dla całego państwa i społeczeństwa.



•  Ustanawia ona generalne i abstrakcyjne nakazy i zakazy, które – z racji braku pełnej przewidywalności sytuacji i okoliczności, w jakich nakazy i zakazy te będą stosowane w przyszłości – wyrażone są na tyle ogólnie i nieprecyzyjnie, że bezwzględne ich egzekwowanie mogłoby być bezcelowe, spowodować szkody w innych dobrach i wartościach wymagających ochrony albo - byłoby rażąco niesprawiedliwe dla konkretnego adresata.



Aby temu zapobiec ustawodawcy przewidują możliwości uzyskania przez osobę zainteresowaną aktu uwalniającego ją od danego nakazu lub zakazu w całości lub w części:

•  poprzez zastosowanie ulgi lub zwolnienia w daninie publicznej,

•  przyznania uprawnienia do wykonywania generalnie zakazanych lub nakazanych czynności lub działalności albo wreszcie

•  przyznania uprawnienia do wykonywania działań charakterystycznych dla władzy publicznej lub jej tylko – z zasady - przynależnej. 4/13/10 ©D.R. Kijowski & P.J. Suwaj


•  Pozwolenia, koncesje i upoważnienia administracyjne

•  Jest to grupa aktów administracyjnych zależnych od woli adresata, wydawanych – poza ostatnim - wyłącznie na jego wniosek, których wspólną cechą jest to, że zezwalają na zachowania niedopuszczalne z prawnego punktu widzenia, o ile podejmujący je nie dysponuje którymś z tych aktów.


koncesja

Koncesja –jest aktem nadającym adresatom szczególną pozycję wśród innych podmiotów prawa, wyrażającą się w możliwości - i równocześnie - obowiązku prowadzenia działalności na rzecz ogółu mieszkańców i jednostek organizacyjnych, stanowiącej realizację zadań i uprawnień należących do państwa lub jednostki samorządu terytorialnego


koncesja

Przykładami mogą tu być koncesje: na budowę i eksploatację autostrady, na holowanie statków w portach morskich, na zarządzanie liniami kolejowymi, na wykonywanie przewozów kolejowych, na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przesyłania i dystrybucji energii, na wydobywanie kopalin.


koncesja

W każdym z tych przykładów posiadacz koncesji zmuszany jest do świadczenia usług na rzecz każdego domagającego się wyświadczenia „usługi” i - wyposażany w takie kompetencje, których nie da się wyprowadzić z autonomii gospodarczej jednostki, gdyż wyrażają się one w możliwości wykorzystywania instrumentów należących władzy publicznej w stosunku do osób trzecich (wymuszania ich zachowań, podporządkowania się poleceniom itp.).


upoważnienie

•  Podobne rezultaty dają upoważnienia, udzielane osobom prywatnym lub organizacjom społecznym przez organy administracji publicznej, do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej


upoważnienie

•  Na ich podstawie dany podmiot staje się właściwym do podejmowania w imieniu upoważniającego, ale na własną odpowiedzialność, czynności polegających na rozstrzyganiu spraw administracyjnych lub realizacji innych obowiązków depozytariuszy władzy publicznej.


upoważnienie

•  Np. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny - działając na podstawie § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia i środowiska pracy (Dz. U. Nr 86, poz. 394) – może udzielić upoważnienia do wykonywania pomiarów hałasu i oświetlenia elektrycznego.


pozwolenia

•  Typowe pozwolenia administracyjne (w tym także tzw. licencje) spełniają – podobnie jak inne instrumenty prawa administracyjnego - trojakiego rodzaju funkcje: regulacyjną, ochronną i sterującą. Na pierwszy plan wysuwa się tu dwie pierwsze funkcje.

•  W przypadku koncesji – dominujące znaczenie mają natomiast funkcja sterująca i regulująca.


pozwolenia •  Ustanawiając wymóg uzyskania pozwolenia przed

podjęciem określonego typu zachowania lub działalności ustawodawca daje władzy wykonawczej sposobność skonkretyzowania – w indywidualnej sytuacji faktycznej – ogólnych nakazów lub zakazów (określenia sytuacji prawnej jednostki) ustanowionych w celu zapobieżenia naruszaniu interesów wspólnoty (państwa, społeczności gminy, powiatu lub województwa etc).

•  Stwierdzając brak zagrożenia dla określonego prawem interesu, właściwy organ udziela oczekiwanego zezwolenia.


pozwolenia •  Równocześnie, o ile wynika to z ustawy, organ

administracji może czasami precyzować przedmiotowy, podmiotowy, przestrzenny lub czasowy zakres udzielanych uprawnień, ustanawiać indywidualne zalecenia lub uzależniać prawną skuteczność pozwolenia od określonych zachowań posiadacza pozwolenia, aby skierować jego działalność ku celom korzystnym z punktu widzenia wspólnoty (a więc – sterować tą działalnością). Władza publiczna realizuje w ten sposób wyznaczone cele polityki społecznej, gospodarczej itp


Moc obowiązująca, trwałość i wadliwość aktu

administracyjnego


•  Akt administracyjny, jako wyraz woli podmiotu sprawującego władzę publiczną, korzysta z atrybutu posiadania mocy wiążącej (obowiązującej) od momentu wskazanego w:

1)  akcie normatywnym przewidującym jego wydanie albo -

2)  ustawach regulujących tryb wydawania określonego rodzaju aktów (np. decyzje administracyjne regulowane Kpa lub OP) lub - władcze działania danego rodzaju organu administrującego (np. ustawy o: Radzie Ministrów, Policji, samorządzie gminnym itp.).

Przeważnie momentem tym jest doręczenie aktu na piśmie albo jego (ustne lub publiczne) ogłoszenie.


Domniemanie mocy wiążącej aktu

•  Domniemania tego nie usuwa nawet oczywista wadliwość aktu. Dopóki nie zostanie ona stwierdzona w odpowiednim trybie i przez właściwy do tego organ, akt taki korzysta z przymiotu rozstrzygnięcia wywołującego określone nim skutki prawne



•  W stosunku do ostatecznych decyzji administracyjnych zasada powyższa wynika logicznie z art. 16 § 1 Kpa. W stosunku do pozostałych rodzajów aktów – jest wyprowadzana z istoty działań władzy wykonawczej stosujących (wykonujących) obowiązujące sprawo.



•  W państwie prawnym jednostka musi być pewna swoich praw i obowiązków ustalonych lub określonych przez władzę publiczną. Nie może być zmuszana do oceniania na własne ryzyko i odpowiedzialność prawidłowości i prawnej skuteczności otrzymywanych od organów administracji aktów prawnych. W państwie tym jego władze, a nie jednostki, odpowiadać też będą za skutki wydania aktów naruszających prawo.


Prawomocność aktu

•  Z momentem zaistnienia przewidzianych prawem okoliczności (doręczenie lub ogłoszenie oraz brak możliwości odwołania się) akty administracyjne stają się prawomocne (niezmienialne), podlegają wykonaniu, a podporządkowanie się im gwarantowane jest ewentualnością użycia przymusu państwowego. Jest to jednak prawomocność formalna.


Prawomocność aktu

•  Odpowiednie procedury przewidywać mogą możliwość wzruszenia (uchylenia) mocy obowiązującej aktu z uwagi na jego wady prawne, w trybie i okolicznościach wskazanych przepisami prawa. Prawo przewidywać też może utratę mocy obowiązującej aktu albo - stwierdzenie prawnej bezskuteczności (nieważności) od chwili jego podjęcia.


Prawomocność aktu

•  Jeżeli dany akt – ze względu na jego treść i procedurę, w jakiej został wydany - nie może być pozbawiony mocy prawnej ani przez organ administracji, ani przez sąd, możemy uznać go za posiadający walor aktu administracyjnego prawomocnego materialnie, tzn. aktu faktycznie zgodnego z obowiązującym prawem.


Wadliwość aktu administracyjnego

•  to niespełnianie przezeń wymogów prawidłowości, do których zalicza się zachowanie przepisów o właściwości, posiadanie podstawy prawnej, dochowanie przy jego wydaniu norm prawa procesowego oraz zgodność jego treści z obowiązującymi przepisami prawa.



•  Wadliwość nieistotna ma miejsce w przypadku, gdy niezgodność z prawem posiadającego podstawę aktu, podjętego przez właściwy organ, nie daje podstaw do pozbawienia go mocy obowiązującej (np. naruszenie decyzją administracyjną prawa procesowego, które nie miało wpływu na wynik sprawy.



Przykładowo – pominięcie w podstawie prawnej decyzji administracyjnej stosowanego przepisu prawa materialnego lub podania informacji o wydaniu jej z faktycznie udzielonego upoważnienia organu administracji.



Poza tą granicą mamy do czynienia z wadliwością istotną, wymagającą usunięcia aktu z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie bądź stwierdzenie, że był to akt nieważny. W tym ostatnim przypadku zachodzi wadliwość kwalifikowana aktu administracyjnego.



Ma ona natomiast miejsce wówczas, gdy ciężar naruszenie prawa jest tak znaczny, że uniemożliwia to uznanie aktu za wywołujący skutki prawne w praworządnym państwie.



Przesłankami kwalifikującymi decyzje i postanowienia administracyjne do uznania ich za nieważne – w świetle Kpa oraz OP - są: brak podstawy prawnej, naruszenie przepisów o właściwości, skierowanie aktu do osoby nie będącej stroną postępowania, podjęcie go w sprawie rozstrzygniętej innym aktem ostatecznym, zobowiązanie lub uprawnienie adresata do wykonania czynu karalnego, trwała niewykonalność od dnia podjęcia.


Postanowienia dodatkowe aktu administracyjnego

•  Uzyskanie skuteczności prawnej oraz utrata tej skuteczności oraz mocy obowiązującej aktu może być uzależniona nie tylko od zachowania przewidzianych prawem wymogów jego prawidłowości. Część aktów zawiera różne zastrzeżenia (rozstrzygnięcia) mające bezpośredni lub pośredni wpływ na powstanie lub ustąpienie skutków prawnych określonych takimi aktami albo – uzależniają możność czynienia użytku z przyznanych uprawnień z koniecznością podjęcia innych, ustalonych w tych aktach zachowań.


Terminy, warunki, zlecenia i inne typy rozstrzygnięć wpływających na moc

obowiązującą i trwałość aktu administracyjnego

•  Termin aktu administracyjnego to określenie początku, końca, albo okresu trwania jego skutków prawnych. Przykładowo – pozwolenie na sprzedaż piwa wydane na okres trzech lat, nakaz usunięcia zakłóceń środowiska do dnia 31 marca danego roku, zakaz używania urządzeń kominowych od dnia 1 kwietnia danego roku.


Terminy, warunki, zlecenia … (postanowienia dodatkowe)

Warunek oznacza uzależnienie powstania lub ustania określonych w akcie administracyjnym skutków prawnych od zaistnienia zdarzenia przyszłego i niepewnego. Może on mieć charakter zawieszający (gdy od zaistnienia określonej aktem okoliczności uzależnione jest powstanie skutków przewidzianych aktem)

•  Na przykład zatrudnienie na stanowisku kierownika osoby posiadającej wymagane prawem kwalifikacje, upoważniające do rozpoczęcia działalności na podstawie przyznanego pozwolenia. 4/13/10 ©D.R. Kijowski & P.J. Suwaj

Terminy, warunki, zlecenia …

•  lub rozwiązujący (gdy wystąpienie określonego zdarzenia spowoduje ustanie skutków w nim oznaczonych).

–  Na przykład zmniejszenie liczby zatrudnionych niepełnosprawnych powodujące utratę uprawnień do przyznanego zwolnienia podatkowego.


Terminy, warunki, zlecenia …

•  Zlecenia, to nałożenie na adresata aktu, korzystającego przeważnie z określonych w nim uprawnień, obowiązku opisanych aktem zachowań (przed, w trakcie lub po zakończeniu czynienia z niego użytku).

–  np. nałożenie na beneficjenta pozwolenia na budowę obowiązku ogrodzenia placu budowy.


Terminy, warunki, zlecenia…

•  zaistnienie zalecanych aktem zachowań nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków w zakresie powstania lub ustania uprawnień określonych w podstawowej części decyzji. Nałożone na adresata i dobrowolnie nie realizowane obowiązki mogą być natomiast przymusowo egzekwowane, a nawet – prowadzić do utraty przyznanych uprawnień. Dosyć często ten typ postanowienia dodatkowego nazywany jest mylnie „warunkiem” mimo że zachowanie, do jakiego zobowiązuje, nie jest traktowane jako coś niepewnego, lecz odwrotnie – jako działanie, które nie tylko może, ale musi być zapewnione. 4/13/10 ©D.R. Kijowski & P.J. Suwaj


•  Podstawą prawną do opatrzenia aktu postanowieniem dodatkowym jest norma prawna, na podstawie której dany akt administracyjny może (lub musi) być wydany. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest zapewnienie, aby każda klauzula zawarta w rozstrzygnięciu posiadającym podstawę prawną (element jego treści) była zgodna z obowiązującym prawem.



niedopuszczalne jest posługiwanie się postanowieniami dodatkowymi wówczas,

•  gdy z przepisu prawa wynika, że jest to niedopuszczalne,

•  gdyby było to sprzeczne z istotą danej decyzji (np. w aktach deklaratoryjnych, określających status prawny danej osoby) oraz

•  gdy miałoby to na celu obejście prawa. 4/13/10 ©D.R. Kijowski & P.J. Suwaj

Akty stanowienia prawa

•  Posługiwanie się przez organy administracji publicznej formami działania, których rezultatem jest ustanowienie normy prawnej (zwanymi „aktami normatywnymi”) zostało zasadniczo omówione podczas wykładów z zakresu źródeł prawa.

•  W tym miejscu należy skoncentrować się na aktach normatywnych jako formie prawnej działania administracji


pojęcia aktu normatywnego •  akt władczego rozstrzygnięcia przez podmiot

sprawujący w państwie władzę publiczną (tu: władzę wykonawczą), przeważnie pochodzący od wskazanego prawem organu tego podmiotu albo innego organu upoważnionego do jego podjęcia, ustanawiający – z własnej inicjatywy – normy postępowania, skierowany do adresata określonego ogólnie (generalnie, a nie indywidualnie), mający mieć zastosowanie w abstrakcyjnie (a nie konkretnie) określonych sytuacjach.


Organy administracji stosujące formę aktu normatywnego

•  organy państwa: RM, PRM, ministrowie, przewodniczący komitetów RM, kierownicy centralnych urzędów, inspekcji, służb i straży

•  organy j.s.t. i związków j.s.t.: rady, sejmik, zarządy j.s.t., organy wykonawcze gmin i związków j.s.t., przewodniczący org.wyk.

•  organy korporacji zawodowych, •  organy zakładu administracyjnego, •  organy agencji lub innej instytucji

zarządzającej sprawami publicznymi 4/13/10 ©D.R. Kijowski & P.J. Suwaj

Akt normatywny a akt prawny ustanawiający normy

•  aktem normatywnym jest akt ustanawiający normy zachowania o podanych wyżej cechach, a nie każda jednostka redakcyjna aktu prawnego je zawierającego, czy – tym bardziej – akt jedynie pochodzący od organu z zasady ustanawiającego akty normatywne


Przykłady aktu prawnego pozornie normatywnego

1)  uchwały organu gminy określające ogólne warunki zawierania umów z gminą na dostarczenie wody lub/i odprowadzenie ścieków przez gminny zakład wodociągowo-kanalizacyjny, nie posiadający odrębnej od gminy osobowości prawnej,

2)  uchwała rady powiatu, spełniająca rolę organu jednoosobowej spółki z o.o. – np. rady nadzorczej lub zgromadzenia udziałowców)


Przykłady aktu prawnego pozornie normatywnego

3) Uchwała rady gminy opiniująca sprawę udzielenia pozwolenia na prowadzenie kasyna

4) Uchwała rady powiatu o powołaniu lub odwołaniu członka zarządu powiatu

5) Rozporządzenie ministra o utworzeniu instytutu badawczego


Akty normatywne i pozornie normatywne

•  Praktyczne korzyści rozróżniania aktów normatywnych od aktów podjętych w formie sugerującej ich normatywny charakter:

1) ułatwienie zastosowania właściwego trybu podejmowania aktu

2) rozgraniczenie kompetencji nadzorczych 3) odpowiednia droga ochrony praw

jednostki i rozpoznawania sporów 4/13/10 ©D.R. Kijowski & P.J. Suwaj

Skutki prawne działania w formie aktu normatywnego

•  wywoływanie skutków w sferze uprawnień i obowiązków zarówno adresatów tego działania, jak również po stronie podmiotu, w imieniu którego akt jest podejmowany.

•  adresaci uzyskują w wyniku jego podjęcia albo uprawnienia do określonych aktem zachowań, albo – jedynie możliwość oczekiwania (a czasami nawet żądania), że określone nim zachowania podejmie zobowiązany do jego wykonywania organ administrujący.



•  Po stronie obowiązków osób, do których taki akt jest adresowany, akt normatywny wywołuje albo nowe powinności, albo zmiany w sferze powinności już istniejących, albo – powstanie lub zmianę ich sytuacji prawnej związaną z możliwością nałożenia na nich przez organ administrujący nowego obowiązku, bądź zmiany treści obowiązków już wcześniej nałożonych 4/13/10 ©D.R. Kijowski & P.J. Suwaj


•  Uprawnieniom adresatów aktów normatywnych odpowiadają obowiązki oap – przewidzianego ich treścią – podjęcia działań, znoszenia lub zaniechania

•  Obowiązkom adresatów odpowiadają kompetencje oap do wydania przewidzianych prawem rozstrzygnięć i wyegzekwowania albo jedynie wyegzekwowania zachowań przewidzianych i ew. skonkretyzowanych aktem indywidualnym


Funkcje aktów normatywnych

•  (1)wykonywanie ustaw, poprzez ich konkretyzację (prawa i/lub obowiązki ustanowione zostały w ustawie, ale do ich realizacji niezbędne jest sprecyzowanie ich treści bądź określenie sposobu ich ustalania), albo

•  (2)ustanawianie pierwotnych bądź wtórnych reguł prawnych, dokonywane na podstawie i w granicach ustaw (ale nie wyłącznie w celu ich wykonania).


Funkcje aktów normatywnych

•  Funkcja ustanawiania norm nie mających charakteru wykonawczego może być realizowana wyłącznie przez organy terenowej administracji publicznej, ale z uwagi na konstytucyjne i ustawowe usytuowanie organów administracji rządowej – należy raczej wykluczyć możliwość powierzania takim organom roli stanowienia autonomicznych norm powszechnie obowiązujących


Przykład autonomicznych aktów normatywnych wojewody

•  Stanowienie przepisów porządkowych zakresie nieuregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (rozporządzenie porządkowe – art. 60 ustawy o woj. i adm.rząd.woj.)


Przykłady autonomicznych aktów normatywnych organów j.s.t.

1)  przepisy porządkowe w gminach i powiatach (w SamGmU – art. 40.3., SamPowU – art. 41)

2)  plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego (uchwalane na podstawie ogólnego upoważnienia, określającego cele i zakres przedmiotowy norm mających wyznaczać sposób korzystania z prawa własności nieruchomości położonych w granicach objętych planem, zawartego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) 4/13/10 ©D.R. Kijowski & P.J. Suwaj

Przykłady autonomicznych aktów normatywnych organów j.s.t.

3) uchwały rad gminnych ustalające liczbę punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz zasady ich usytuowania (art. 12 PrzecAlkohWychTrzeź.)

4) regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, ustanawiane na podstawie ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminie (art.4.UtrzCzysPorzGminU)


Akty normatywne zawierające normy pierwotne w sferze wewnętrznej

administracji publicznej. 1)  Zarządzenia (wyznaczające zadania) 2)  Wytyczne (wskazujące na sposób

wykonywania zadań, a nie norm ustawowych)

3)  Instrukcje (określające tryb wykonywania zadań)


Podstawy prawne normatywnych aktów wewnętrznych

•  Wg ZTP (§ 133 i 134): przepisy ustawy określające zadania i kompetencje ministra oraz – w przypadku uchwał RM – przepisy Konstytucji określające zadania RM

•  Czy to nie za mało?


Podstawy prawne normatywnych aktów wewnętrznych

•  sam przepis wyznaczający zadanie organu jeszcze nie jest wystarczający do tego, aby na jego podstawie ustanowić obowiązki organów i innych jednostek organizacyjnych administracji publicznej. Musi mu towarzyszyć przepis wskazujący, że jednostki, do których jest adresowany, podlegają organizacyjnie organowi, który dany akt podejmuje


Zasady podejmowania i stosowania wewnętrznych aktów normatywnych •  Przepisy ustanawiane w aktach

wewnętrznych nie mogą być podstawą (prawnie uzasadniać) decyzji kierowanych do obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów

•  Ustawy muszą zapewniać, aby akty wewnętrzne podlegały kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art. 93 ust. 2 i 3 Konstytucji)


Przyczyna konieczności kontroli prawnej aktów wewnętrznych

•  wprawdzie akty wewnętrzne nie wiążą poza sferą organizacyjnego podporządkowania, to jednak, na skutek determinowania zachowań organów administracji zobowiązanych do ich stosowania, oddziaływają na sferę praw i wolności jednostek nie podporządkowanych organowi wydającemu uchwałę, czy zarządzenie i mogą prowadzić do bezpodstawnego różnicowania sytuacji tych jednostek


Stanowienie aktów normatywnych przez organy korporacji zawodowych

•  TK przesądził o dopuszczalności upoważniania organów korporacji zawodowych do stanowienia reguł mających obowiązywać nie tylko jednostki organizacyjnie podporządkowane organowi wydającemu taki akt

•  Możliwość stanowienia prawa przez samorządy TK wywiódł z art. 17 Konstytucji (wyrok TK w sprawie P 21/02, OTK-A 2004/2/9).


Stanowienie aktów normatywnych przez organy korporacji zawodowych

•  Ustawodawca obowiązany jest do takiego redagowania upoważnień organom korporacji, aby korzystanie z nich nie pozwalało na wykorzystywanie kompetencji prawotwórczej w sposób naruszający art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.


Moc obowiązująca aktów normatywnych administracji

•  warunkiem uzyskania mocy obowiązującej przez akt normatywny wydany przez organ inny, niż organ władzy ustawodawczej, jest:

1) wydanie go przez organ wskazany ustawą jako upoważniony do ustanowienia normy prawnej,

2) zawarcie w nim takich norm, do których ustanowienia taki organ został upoważniony,

3) ogłoszenie go w sposób określony prawem dla danej kategorii aktów normatywnych


Moc obowiązująca aktów normatywnych administracji

•  Zachowanie odpowiedniej, przypisanej prawem procedury oraz zgodność z normami wyższego rzędu nie mają wpływu na uznanie aktu spełniającego ww. warunki za obowiązujący, ale mają wpływ na ocenę jego prawidłowości – ich niezachowanie może doprowadzić do orzeczenia przez powołany do tego organ (organ nadzoru, sąd, TK) – że jest to akt nieważny, nie podlegający zastosowaniu w sprawie lub - jego uchylenie


Warunki obowiązywania aktów normatywnych administracji a

Konstytucja •  Wg art. 87 Konstytucji rozporządzenie,

zarządzenie, uchwała RM jest „źródłem prawa” – niezależnie od tego, czy akt o takiej nazwie spełnia warunki jego obowiązywania. Stwierdzenie niespełnienia tych warunków przez TK lub sąd administracyjny powoduje, że traci on moc obowiązującą (w przypadku wyroków TK – dopiero z dniem ogłoszenia, a nawet do 18 miesięcy później)


Warunki obowiązywania aktów normatywnych administracji a

Konstytucja •  ani Konstytucja, ani żadna ustawa, nie

przewidują orzekania o bezskuteczności prawnej czy nieważności aktów wydanych w formie rozporządzenia, zarządzenia lub uchwały przez organy centralne administracji publicznej w przypadku podjęcia ich bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. Konstytucja przewiduje jedynie uchylanie rozporządzeń i zarządzeń ministrów przez RM (o nieważności aktów organów terenowych orzekać mają sądy administracyjne)


Moc obowiązująca aktów normatywnych administracji przed

sądem •  gdy przed sądem powszechnym lub

administracyjnym toczy się sprawa, w której spór między stronami lub uczestnikami postępowania opiera się na zarzucie naruszenia (bądź na żądaniu zastosowania) aktu normatywnego organu administracji, sąd rozstrzygający o prawach i obowiązkach prowadzących spór lub o sankcjach za naruszenie prawa, uprawniony jest do orzekania z pominięciem tych przepisów, które uzna za pozostające w sprzeczności z Konstytucją lub z ustawami (a także prawem międzynarodowym, czy prawem europejskim) 4/13/10 ©D.R. Kijowski & P.J. Suwaj

Trwałość normatywnych form działania administracji

W odróżnieniu od aktów administracyjnych, akty normatywne nie korzystają z przymiotu trwałości i niezmienialności. Mogą być zmieniane i uchylane przez organ, który je wydał. Brak jest w obowiązującym prawie szczegółowych, materialno- i formalno-prawnych przesłanek, od których spełnienia takie zmiany byłyby uzależnione.


Trwałość normatywnych form działania administracji

•  Jedynie wówczas, gdy normatywne akty oap są źródłem praw dobrze nabytych, ich uchylenie lub zmiana na niekorzyść „beneficjentów” wymagałaby zapewnienia poszanowania dla uprawnień tych, którzy je uprzednio nabyli albo spodziewają się zasadnie, że z nich skorzystają.

•  Zmiana aktu normatywnego administracji nie może spowodować utraty skorzystania z uprawnienia uzyskanego na podstawie poprzednio obowiązującej jego wersji.


Umowy i porozumienia

•  Umowne formy działania administracji występują w dwóch podstawowych typach: umów prawa cywilnego oraz umów prawa publicznego (publicznoprawnych).


Umowy i porozumienia

•  poszczególne typy umów wykorzystywane przez administracje publiczną: umowy prawa cywilnego (zwane „cywilnoprawnymi”) i umowy prawa publicznego (zwane „publicznoprawnymi”).

•  W tej ostatniej kategorii umów mieszczą się zarówno umowy międzynarodowe, zawierane przez rząd lub poszczególnych ministrów, jak też stanowiące przedmiot doktryny prawa administracyjnego umowy i porozumienia administracyjne.


Umowy prawa cywilnego

•  Z racji swego dwustronnego, negocjacyjnego charakteru, umowa najlepiej nadaje się do wykorzystania tam, gdzie niezbędna jest elastyczność regulacji stosunków między administracją a jednostką (pozwalająca na uwzględnienie różnorodnych i zmieniających się w czasie okoliczności).



•  Ponadto, jako typowy instrument gospodarki rynkowej, lepiej nadaje się umowa do wykorzystania w procesie oddziaływania państwa na przedsiębiorców w ramach realizacji polityki gospodarczej państwa gwarantując, że rezultaty jej zastosowania zapewnią w najlepszym stopniu uwzględnienie praw ekonomicznych i zasad rachunku ekonomicznego



•  Generalnie stosowanie form prawa cywilnego, a w szczególności umów, przez organy administracji publicznej może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy znajdują ku temu wyraźną podstawę prawną, ale zawsze, gdy brak jest ustawowych zakazów (ograniczeń) zawierania umów i o ile odbywa się to w granicach jego ustawowych zadań.


Umowy administracyjne

•  Umowy administracyjne to rzadko występujące w polskim porządku prawnym dwustronne czynności prawne, na podstawie których organ administracji publicznej oraz nie podporządkowany mu podmiot prawa ustalają treść przysługujących im uprawnień i/lub wiążących je obowiązków.



•  Współczesna doktryna i orzecznictwo w wielu krajach europejskich uznają zawieranie u.a. za dopuszczalne, o ile nie przeciwstawiają się temu przepisy prawa, a zachowania, do których wykonania zobowiązują się strony są tego rodzaju i treści, że mogłyby stać się przedmiotem jednostronnego aktu lub innej czynności administracyjnej podjętej na podstawie obowiązującego prawa



•  o administracyjnoprawnym, czyli szczególnym, charakterze umowy przesądzać będzie bezpośrednie wywoływanie przez taką umowę skutków w sferze prawa administracyjnego. Niewątpliwie skutki takie występować będą w przypadku, gdy rezultatem zawartego układu między stronami będzie określenie uprawnień lub obowiązków jednostki go zawierającej, wobec organu wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, przewidzianego do realizacji w formach władczych



•  Ale nie wyklucza się możliwości pojawienia się umowy administracyjnej jako formy, w jakiej ustawodawca przewiduje realizację zadań władzy publicznej środkami niewładczymi. Wówczas, kryterium przesądzającym o administracyjno-prawnym, a nie cywilnym, charakterze umowy powinien być administracyjny (wykonawczy i powszechny), wynikający z ustawy charakter zadania (obowiązku) będącego jej przedmiotem.



•  proponowana metoda odróżniania umów administracyjnych i cywilnych opiera się na założeniu istnienia uprawnień i obowiązków (kompetencji) wynikających z mocy samego prawa z tego wyłącznie względu, że są niezbędne do wykonywania zadań publicznych, służących dobru ogółu. Ich źródłem jest powierzenie określonej instytucji sprawowania władzy publicznej, a nie posiadanie podmiotowości cywilnej i praw cywilnych oraz majątkowych.



•  Jeżeli zatem umowa określa sposób wykonywania obowiązków administracyjnych ciążących na co najmniej jednej z jej stron, będzie to umowa administracyjna. Innymi słowy Od umów cywilnoprawnych różni umowy administracyjne to, że przewidziane nimi świadczenia - przynajmniej jednej ze stron - są tego rodzaju, że nie mogą być przedmiotem umowy zawartej wyłącznie przez podmioty prywatne.



•  Świadczenia te mogą być bowiem dokonane tylko przez organ dysponujący cząstką władzy publicznej i są de facto przejawem jej sprawowania. Moc wiążącą umów administracyjnych zawieranych bez wyraźnego upoważnienia ustawowego wywodzi się w tym wypadku z immanentnej państwu prawnemu reguły o obowiązku dotrzymywania zawartych umów (pacta servanda sunt).


Umowy administracyjne •  W zasadzie kryteria powyższe powinniśmy odnosić

do poszczególnych ustaleń umownych, bo nie można wykluczyć uregulowanie w jednym, dwustronnym akcie prawnym zarówno stosunków cywilnoprawnych, jak i administracyjnoprawnych. Chodzi tu o takie sytuacje, w których na mocy umowy dochodzi do przekazania/przyjęcia do wykonywania przez jedną ze stron kompetencji administracyjnych, a równocześnie określa ona zobowiązania do świadczeń pieniężnych lub w naturze, mających służyć stworzeniu możliwości jej wykonania (przekazanie praw do nieruchomości, urządzeń itp.) lub wynagrodzeniu za wykonywane zadania publiczne. 4/13/10 ©D.R. Kijowski & P.J. Suwaj

Umowy administracyjne •  Przykłady takich umów pojawiają się w

praktyce administracyjnej w obszarze zawierania tzw. porozumień komunalnych. Dochodzenie wykonywania zobowiązań majątkowych, wynikających z takich umów odbywałoby się na drodze cywilnoprawnej, natomiast kontrola prawidłowości i wykonywania pozostałych postanowień odbywa się wyłącznie na drodze administracyjnej.


Umowy administracyjne •  Ocena ważności oraz wiążące ustalanie treści i

skutków wykonywania lub niewykonywania zawartych umów administracyjnych odbywać się może tylko w sposób pośredni, poprzez kontrolę i nadzór (administracyjny i sądowy) nad czynnościami prowadzącymi do zawarcia takiej umowy oraz czynnościami podejmowanymi (bądź zaniechanymi) w trakcie jej obowiązywania.


Umowy administracyjne •  Żaden przepis prawny nie upoważnia jakiegokolwiek

organu władzy publicznej do bezpośredniego orzekania o skutkach prawnych zawarcia i wykonywania umów administracyjnych.

•  Natomiast zarówno sam akt zawarcia umowy, jak też czynności podejmowane w toku jej wykonywania, są aktami i czynnościami, w stosunku do których obowiązujące prawo przewiduje odpowiednie procedury kontrolne i orzekanie o skutkach ich podjęcia lub zaniechania ich wykonywania.


Porozumienia administracyjne Porozumienia administracyjne uznać możemy za odmianę umów administracyjnych.

Wyróżnia je to, że ich stronami są wyłącznie podmioty, na których spoczywają ustawowe obowiązki wykonywania administracji publicznej (stroną pozostałych umów administracyjnych mogą być także podmioty prywatne (osoby fizyczne, prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej). Podstawową i najczęściej stosowaną aktualnie formą porozumień administracyjnych są porozumienia komunalne.


Porozumienia komunalne

•  Porozumienia komunalne są to dwustronne lub wielostronne umowy administracyjne (w niektórych przypadkach, gdy zawierają postanowienia o charakterze cywilnoprawnym, możemy mówić, że są to umowy o charakterze mieszanym), zawierane przez gminy (porozumienia międzygminne) lub powiaty, a także gminy i powiaty.


Porozumienia komunalne

•  W wyniku porozumienia jedna z zawierających je jednostek samorządowych przejmuje od pozostałych realizację określonych w nim zadań publicznych. Jednostka wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem komunalnym przejmuje prawa i obowiązki pozostałych jednostek, związane z powierzonymi jej zadaniami, a jednostki te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania.


związki gmin i związki powiatów •  Wyższą formą organizacyjną współdziałania j.s.t. są

związki gmin i związki powiatów. Do ich powstania dochodzi w drodze podjęcia odpowiednich uchwał przez organy stanowiące łączących się w związek jednostek. Po zarejestrowaniu przez właściwego ministra i ogłoszeniu statutu związki uzyskują osobowość prawną i przejmują od tworzących je jednostek określone w statucie prawa i obowiązki zrzeszonych w nich jednostek samorządowych.


związki gmin i związki powiatów •  Zadania statutowe związek realizuje we własnym

imieniu i na własną odpowiedzialność za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Zakładanie, wstępowanie i występowanie ze związków komunalnych jest w zasadzie dobrowolne i następuje na podstawie podjętych bezwzględną większością głosów uchwał organów stanowiących danej jednostki. Ustawy mogą jednak nakładać obowiązek zawarcia związku gmin, określając równocześnie ich zadania oraz tryb zatwierdzania statutu


związki gmin i związki powiatów •  Związek taki jest rezultatem podjęcia zgodnych

uchwał o jego utworzeniu i o przyjęciu statutu. Są to odrębne, jednostronne czynności, których skuteczność jest wprawdzie warunkowana podjęciem odpowiedniej uchwały przez co najmniej dwie rady, jednak składane tu oświadczenia woli nie są składane wyłącznie wobec „drugiej strony”. Są to oświadczenia składane wobec wszystkich członków danej wspólnoty samorządowej, bowiem to członkowie tej wspólnoty zostają w jej wyniku bezpośrednio dotknięci skutkami utworzenia związku.


CZYNNOŚCI MATERIALNO-TECHNICZNE

•  czynnościami materialno-technicznymi są takie czynności, których dokonanie wywołuje bezpośrednio albo obowiązki określonego prawem zachowania się względem organów władzy publicznej lub ich przedstawicieli, albo – uzyskanie wskazanych w nim korzyści w sytuacji życiowej, zawodowej lub gospodarczej osób, w stosunku do których są podejmowane (możliwość uzyskania określonego aktu lub dokonania czynności przez inny organ, podmiot publiczny lub prywatny).



•  możliwość wywoływania takich skutków przez czynności wykonywane przez organy administracji publicznej warunkowana jest istnieniem normy prawnej (abstrakcyjnej lub indywidualnej i konkretnej) przewidującej takie skutki, stanowiącej podstawę prawną ich dokonywania



•  W odróżnieniu od aktów administracyjnych, czynności te:

-  kształtują nowe sytuacje prawne osób w stosunku do których są podejmowane,

-  nie poprzez określenie treści uprawnień czy obowiązków administracyjnych,

-  lecz poprzez sam fakt ich podjęcia Wywoływane przez nie skutki określane są albo w akcie

normatywnym albo w akcie administracyjnym, na podstawie których czynności te są dokonywane.



•  Najdokładniejszą regulacją prawną określającą tryb podejmowania czynności dysponują tzw. czynności egzekucyjne.

•  Obowiązująca ustawa określa: -  ogólne zasady, -  warunki prawidłowości -  konsekwencje naruszenia tych reguł, -  tryb dochodzenia przez zainteresowane osoby

naruszonych praw lub interesów. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z

2002 r. Nr 110, poz. 968)



–  czynność egzekucyjna –wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.post. egz.adm.)



–  środek egzekucyjny (art. 1a pkt 12) – rozumie się przez to: a) w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych,

egzekucję:– z pieniędzy,– z wynagrodzenia za pracę,– ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej,– z rachunków bankowych,– z innych wierzytelności pieniężnych,– z praw z instrumentów finansowych w rozumieniu przepisów o obrocie instrumentami finansowymi, zapisanych na rachunku papierów wartościowych lub innym rachunku, oraz z wierzytelności z rachunku pieniężnego służącego do obsługi takich rachunków,– z papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów wartościowych,– z weksla, – z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z prawwłasności przemysłowej, – z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, – z pozostałych praw majątkowych, – z ruchomości, – z nieruchomości,



b) w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym:– grzywnę w celu przymuszenia, – wykonanie zastępcze, – odebranie rzeczy ruchomej, – odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, – przymus bezpośredni;



c.d. Ilekroć w ustawie jest mowa o: (…), art. 1a

15) wstrzymaniu czynności egzekucyjnych – rozumie się przez to wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych;

16) wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego – rozumie się przez to wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowa- nie nowych środków egzekucyjnych;



18) zajęciu egzekucyjnym – rozumie się przez to czynność organu egzekucyjnego, w wyniku której organ egzekucyjny nabywa prawo rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego w zakresie niezbędnym do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym;

19) zajęciu zabezpieczającym – rozumie się przez to czynność organu egzekucyjnego, w wyniku której organ egzekucyjny nabywa prawo rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego w zakresie niezbędnym do za- bezpieczenia wykonania przez niego obowiązku objętego zarządzeniem za- bezpieczenia, ale która nie prowadzi do przymusowego wykonania obo- wiązku;



•  podjęcie czynności egzekucyjnej (zajęcie rzeczy lub pieniędzy, zastosowanie przymusu bezpośredniego lub zastępcze wykonanie przez administrację publiczną obowiązku ciążącego na jednostce itp.) wymaga aby treść wykonywanego przymusowo obowiązku określona została dokładnie w tzw. tytule wykonawczym, zgodnie z treścią, stanowiących tytuł egzekucyjny, przepisu prawa lub sentencji (rozstrzygnięcia) egzekwowanego aktu administracyjnego.



•  Względnie dokładną regulację prawną posiadają również czynności materialno-techniczne podejmowane przez organy wykonujące tzw. kontrolę skarbową, kontrolę sanitarną i fitosanitarną, kontrolę przestrzegania wymagań ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony przeciwpożarowej. Podstawowymi podtypami czynności materialno-technicznych, podejmowanych w toku owych działań kontrolnych władz publicznych, są oględziny ruchomości i nieruchomości, pomieszczeń i dokumentów.



Przepisy prawa określają: -  zakres przedmiotowy i podmiotowy tych czynności, -  wymagania, jakie winien spełniać przedstawiciel

organu władzy wykonawczej ich dokonujący, -  warunki, w jakich muszą być przeprowadzane, a

czasami także -  tryb kontroli przestrzegania reguł prawa w toku

działań funkcjonariuszy publicznych.



•  Policja oraz inne służby i straże strzegące bezpieczeństwa i porządku publicznego, uprawnione są przez ustawy do stosowania czynności o szczególnej dla jednostek dotkliwości



Art. 15.1. Policjanci wykonując czynności, o których mowa w art. 14, mają prawo:

1)  legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, 3a) pobierania od osób wymazu ze śluzówki policzków:a) w

trybie i przypadkach określonych w przepisach Kodeksu postępowa- nia karnego,b) w celu identyfikacji osób o nieustalonej tożsamości oraz osób usiłują- cych ukryć swoją tożsamość, jeżeli ustalenie tożsamości w inny sposób nie jest możliwe,



4) przeszukiwania osób i pomieszczeń w trybie i przypadkach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego i innych ustaw,

5) dokonywania kontroli osobistej, a także przeglądania zawartości bagaży i sprawdzania ładunku w portach i na dworcach oraz w środkach transportu lądowego, powietrznego i wodnego, w razie istnienia uzasadnionego podej- rzenia popełnienia czynu zabronionego pod groźbą kary,

5a) obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych, a w przypadku czynności operacyjno- rozpoznawczych i administracyjno-porządkowych podejmowanych na podstawie ustawy – także i dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom,



Okoliczności, warunki i sposób użycia tych drastycznych środków (służących w zasadzie przymusowemu wyegzekwowaniu obowiązków zaniechania zakłóceń porządku publicznego, wymuszeniu podporządkowania się nakazom prawa lub poleceniom funkcjonariuszy tych służb lub straży), precyzowane są w rozporządzeniach rządu wydawanych na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych.



np. Art. 16 ust 1ustawy o Policji: W razie niepodporządkowania się wydanym na podstawie prawa

poleceniom organów Policji lub jej funkcjonariuszy, policjanci mogą stosować następujące środki przymusu bezpośredniego:1) fizyczne, techniczne i chemiczne środki służące do obezwładniania bądź konwojowania osób oraz do zatrzymywania pojazdów,2) pałki służbowe, 3) wodne środki obezwładniające, 4) psy i konie służbowe, 5) pociski niepenetracyjne, miotane z broni palnej.

4. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa szczegółowe przypadki oraz warunki i sposoby użycia środków przymusu bezpośredniego, o których mowa w ust. 1.



We wszystkich regulacjach dotyczących tej grupy czynności akcentuje się wymóg przestrzegania przez organy administracji i ich funkcjonariuszy nakazu zdatności, niezbędności i proporcjonalności stosowanych środków (czyli – zasady współmierności).

Art. 15 ust 3. ustawy o Policji: Zatrzymanie osoby może być zastosowane tylko wówczas, gdy inne środki okazały się bezcelowe lub nieskuteczne.

Art. 16 ust. 2. Policjanci mogą stosować jedynie środki przymusu bezpośredniego odpowiadające potrzebom wynikającym z istniejącej sytuacji i niezbędne do osiągnięcia podporządkowania się wydanym poleceniom.



granica między czynnościami materialno-technicznymi a niesformalizowanymi aktami administracyjnymi (polecenia, zarządzenia i rozkazy) wydawanymi przez funkcjonariuszy służb, inspekcji i straży, jest cienka.

Czynnością materialno-techniczną nie jest polecenie zatrzymania się, okazania dokumentu tożsamości czy też zawartości i dokumentacji pomieszczeń lub środków transportu przeznaczonych do przechowywania czy przewozu towarów.

np. §2 ust. 5 Policjant patrolu powietrznego polecenie do zatrzymania pojazdu podaje za pomocą urządzeń nagłaśniających lub świetlnych (rozp. w sprawie kontroli ruchu drogowego)



Polecenia takie określają bowiem (konkretyzują) treść obowiązku, któremu adresat ma się podporządkować.

Czynnością taką jest natomiast samo działanie - zatrzymanie osoby, dokumentu, przeglądanie schowków i pomieszczeń.

np. §5 ust. 1 Policjant, zatrzymując dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem lub jego używania, wydaje pokwitowanie (rozp. w sprawie kontroli ruchu drogowego)



Do grupy czynności materialno-technicznych zaliczamy również działania organów administracji polegające na wydaniu zaświadczenia i innego dokumentu urzędowego (np. dowodu osobistego, dowodu rejestracyjnego, karty pojazdu), a także czynności polegające na wpisaniu osoby lub rzeczy do ewidencji rejestrów, spisów statystycznych, wyborczych i innych.



Warunki i tryb dokonywania takich czynności są czasami precyzyjnie określone przepisami prawa (ewidencja i rejestracja pojazdów, spisy statystyczne, ewidencja gruntów), ale przeważnie procedura i warunki ich podejmowania posiadają jedynie szczątkową regulację (np. Dział VII Kpa poświęcony wydawaniu zaświadczeń).


Documents

prawne formy dzialania - Wyższa Szkoła Administracji ... · w następujących formach: aktu administracyjnego, aktu normatywnego, umowy i porozumienia. Są nimi ... w państwowej