UZASADNIENIE

I. PODSTAWOWE ZAŁOŻENIA PROJEKTU USTAWY

Prezentowany projekt ustawy – Prawo o prokuraturze powstaje trzy lata po wejściu w

życie zmiany kształtu funkcjonowania prokuratury oraz powołania Prokuratora Generalnego

jako organu odrębnego od Rady Ministrów. Czas funkcjonowania prokuratury w nowych

ramach ustrojowych pozwolił na identyfikację pewnych braków w zakresie regulacji prawnej

oraz korekty instrumentów prawnych, która ma zwiększyć odpowiedzialność prokuratorów za

podejmowane decyzje, wiarygodność funkcjonowania prokuratury jako podmiotowość

Prokuratora Generalnego względem innych organów władzy publicznej.

Do podstawowych celów projektu ustawy należą:

1) bardziej precyzyjne określenie istoty niezależności prokuratora w kontekście

instrumentów władczego zarządzania prokuraturą opartą o zasadę jednolitości i dewolucji;

2) zwiększenie odpowiedzialności prokuratora za podejmowane decyzje, zarówno przez

bardziej czytelne rozłożenie ciężaru decyzji oraz efektywną egzekucję odpowiedzialności

dyscyplinarnej;

3) zwiększenie kontroli demokratycznej nad działalnością Prokuratora Generalnego oraz

prokuratury;

4) zwiększenie czytelności pozycji ustrojowej Prokuratora Generalnego;

5) stworzenie warunków ustawowych dla lepszej organizacji pracy oraz racjonalizacji

zatrudnienia i zarządzania kadrami w prokuraturze;

6) uporządkowanie relacji między prokuraturą powszechną a prokuraturą wojskową i

pionem śledczym i lustracyjnym Instytutu Pamięci Narodowej;

7) uporządkowanie i usystematyzowanie przepisów ustawy.

Prezentowany projekt to kompleksowa regulacja dotycząca ustroju i zasad

funkcjonowania prokuratury. Projekt ustawy porządkuje szereg kwestii ustrojowych,

recypując zasadnicze rozwiązania organizacyjne ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o

prokuraturze, przy jednoczesnym wprowadzeniu koniecznych korekt i eliminacji licznych

nieścisłości obecnej regulacji. Należy zauważyć, że organizacja i zasady funkcjonowania

prokuratury są determinowane zarówno organizacją sądownictwa, jak i przyjętym w systemie

– 2 –

prawnym modelem postępowania karnego, zwłaszcza zaś rolą prokuratora na etapie

postępowania przygotowawczego. Podkreślić należy, że opracowany przez Komisję

Kodyfikacyjną Prawa Karnego projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania

karnego i niektórych innych ustaw, utrzymuje wiodącą rolę prokuratora w postępowaniu

przygotowawczym, przy jednoczesnym zwiększeniu jego znaczenia w zmodyfikowanym

istotnie etapie sądowym (rozpoznawczym) procesu karnego, w którym ma być

urzeczywistniona zasada kontradyktoryjności postępowania. Powyższe założenia dotyczące

modelu procesu karnego wymuszają z jednej strony utrzymanie szeregu zasad

organizacyjnych prokuratury, przewidzianych w aktualnym stanie prawnym, z drugiej zaś

strony oznaczają konieczność wprowadzenia odpowiednich zmian w organizacji prokuratury,

ukierunkowanych na jej przygotowanie do nowych zadań, wynikających z istotnie

zmodyfikowanego procesu karnego. Z tych też względów projekt utrzymuje podstawowe

zasady organizacyjne prokuratury, takie jak: zasada jednolitości, jednoosobowego

kierownictwa, dewolucji (możliwość przejmowania do wykonania każdej czynności

prokuratora podwładnego przez prokuratora przełożonego) oraz zasada substytucji

(możliwość zlecenia wykonania określonych czynności przez prokuratora przełożonego).

Jednocześnie projekt wyraźnie podkreśla w szeregu regulacjach niezależność prokuratora w

zakresie podejmowanych czynności procesowych i wprowadza instytucjonalne gwarancje

przestrzegania tej niezależności. Wskazane zasady, przejęte z dotychczas obowiązującej

ustawy o prokuraturze, gwarantują sprawne i efektywne zarządzanie jednostkami

organizacyjnymi prokuratury oraz zapewniają niezbędną gotowość do niezwłocznego

podjęcia czynności procesowych przez prokuratorów, w każdej sytuacji, gdy jest to

konieczne. Projekt przewiduje ponadto przejęcie dotychczasowych regulacji określających

status prokuratora, a więc utrzymuje ochronę niezależności prokuratora realizowaną m.in.

poprzez instytucję immunitetu materialnego i procesowego, jak również recypuje te

wszystkie regulacje, które określają status materialny prokuratora, ściśle związany z

regulacjami określającymi status materialny sędziego. Należy bowiem zauważyć, że

instytucja prokuratury pełni w demokratycznym państwie prawa niezwykle doniosłą funkcję,

sprowadzającą się do zapewnienia obywatelom niezbędnej ochrony prawnej, kształtującą

społeczny obraz praworządności, jak również poczucie bezpieczeństwa prawnego.

Jednocześnie, z uwagi na zakres realizowanych przez prokuratorów zadań, które przecież

istotnie wykraczają poza proces karny, złożoność spraw będących przedmiotem rozpoznania,

zakres odpowiedzialności poszczególnych prokuratorów, jak również charakter

– 3 –

podejmowanych przez nich czynności, które często intensywnie ingerują w podstawowe,

konstytucyjne prawa i wolności obywatelskie, niezbędnym jest recypowanie na grunt nowej

ustawy tych wszystkich rozwiązań instytucjonalnych, które określają szczególne uprawnienia

prokuratorów, występujące w systemie prawnym również w przypadku sędziów.

Potrzeba nowego aktu prawnego, który w sposób kompleksowy regulowałby

organizację i zasady działania prokuratury wynika bezpośrednio z faktu, że dotychczas

obowiązująca ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze była wielokrotnie

nowelizowana, co doprowadziło do zaburzenia pierwotnej struktury tego aktu prawnego,

małej jego komunikatywności i pojawienia się niespójności zarówno w zakresie

nazewnictwa, którym posługuje się ustawa, jak i czasami wewnętrznych sprzeczności

poszczególnych regulacji. Jednocześnie zakres proponowanych zmian jest na tyle obszerny,

że wprowadzanie ich w drodze kolejnej nowelizacji pogłębiłoby w/wskazane trudności.

Projekt wychodzi zatem naprzeciw oczekiwaniom środowiska prawniczego stworzenia

nowego aktu prawnego regulującego ustrój i zasady działania prokuratury. Z uwagi na

znaczne zróżnicowanie problematyki regulowanej niniejszym projektem, jak również w celu

lepszej orientacji adresatów projektu co do zakresu i istoty proponowanych zmian,

uzasadnienie skonstruowano w oparciu o zagadnienia dotyczące określonych problemów,

przy czym rozpoczęto je od rozdziału określającego przejęte przez projekt ustawy

dotychczasowe rozwiązania normatywne.

II. REGULACJE DOTYCZĄCE ORGANIZACJI I ZASAD DZIAŁANIA

PROKURATURY PRZEJĘTE Z DOTYCHCZASOWEGO STANU PRAWNEGO.

Projekt ustawy rezygnuje z określenia prokuratury jako organu ochrony prawnej, z

uwagi na okoliczność, że pojęcie to użyte przez ustawodawcę w obecnie obowiązującej

ustawie o prokuraturze ma trudny do zdefiniowania zakres znaczeniowy, zwłaszcza

zważywszy na fakt, że Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej posługuje się w Rozdziale IX

zwrotem normatywnym „organy ochrony prawa”, nie zaliczając przy tym do nich

prokuratury. Posługiwanie się zatem zwrotem normatywnym „organ ochrony prawnej” może

powodować trudności interpretacyjne, wynikające przede wszystkim z konieczności

wyprowadzenia odpowiednich różnic znaczeniowych pomiędzy wskazanymi zwrotami

normatywnymi. Z tego też względu, z uwagi na brak perspektyw na konstytucjonalizację

prokuratury, celem zapewnienia wewnętrznej spójności wypowiedzi normatywnych,

zrezygnowano z określania prokuratury jako organu ochrony prawnej na rzecz

– 4 –

czynnościowego określenia tej instytucji. Tak też art. 1 projektu definiuje prokuraturę w

aspekcie jej podstawowych zadań, wskazując, że prokuratura stoi na straży praworządności,

w tym wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw. Wskazana norma, w

zmodyfikowanym nieco kształcie została recypowana z art. 2 obecnie obowiązującej ustawy.

Projekt przejmuje również dotychczas stosowane określenie prokuratury, którą stanowią

Prokurator Generalny i podlegli mu prokuratorzy (projektowany art. 2), definiując następnie

pojęcie prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz

prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi

Polskiemu (art. 3 projektu). Wskazana jednostka redakcyjna pomija natomiast pojęcie

prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, z uwagi na zakładaną

projektem likwidacje tych struktur. Wskazane przepisy mają istotne znaczenie dla

prokuratury, określają bowiem jej pozycję ustrojową w systemie organów władzy publicznej,

jak również definiują podstawowe cele jej działalności. Z dotychczasowego stanu prawnego

przejęto również kolejną dyrektywę dotyczącą funkcjonowania prokuratury, wskazującą, że

prokurator kieruje się zasadą bezstronności i równego traktowania wszystkich obywateli (art.

5 projektu). Wskazana dyrektywa ma swoje bezpośrednie zakorzenienie w Konstytucji, zaś

jej funkcją w ustawie o prokuraturze jest podkreślenie jej szczególnego znaczenia dla

praktyki prokuratorskiej. Utrzymano jednocześnie wyliczenie szczegółowych zadań

prokuratury (art. 6 projektu), dokonując jednak wyróżnienia zadań podstawowych oraz

pozostałych zadań, jakie stoją przed Prokuratorem Generalnym, i podległymi mu

prokuratorami. Tym samym podkreślono, że podstawowym zadaniem prokuratorów jest

sprawowanie funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami, nadzorowanie lub prowadzenie

postępowania przygotowawczego w sprawach karnych oraz w wypadkach określonych w

ustawach inicjowanie lub udział prokuratora w postępowaniach cywilnych i

administracyjnych. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż w zakresie udziału prokuratora w

postępowaniu cywilnym i administracyjnym zmodyfikowano wypowiedzi normatywne,

rezygnując z dotychczas stosowanego w ustawie anachronicznego sformułowania

„wytaczanie powództw w sprawach cywilnych i karnych”, na rzecz sformułowania

„wytaczanie powództw”, zaś w zakresie udziału prokuratora w postępowaniu

administracyjnym zrezygnowano z określenia przesłanki tego udziału w postaci „ochrony

własności obywateli” uznając, że przesłanka ta zawiera się w ogólnym pojęciu „ochrony praw

obywateli”, zaś brak jest dostatecznych racji aksjologicznych w wyróżnianiu prawa własności

z katalogu innych praw przysługujących jednostce. Wskazane zadania Prokuratora

– 5 –

Generalnego i podległych mu prokuratorów mają znaczenie fundamentalne z punktu widzenia

społecznej funkcji prokuratury, określając jednocześnie istotę działalności prokuratury. W art.

6 § 2 wskazano pozostałe zadania, jakie winna realizować prokuratura, o charakterze

ubocznym. Zastosowana dystynkcja zadań nie ma charakteru wyłącznie porządkującego, lecz

podkreśla doniosłość określonych zadań prokuratury, przy czym, co warto podkreślić, ma

znaczenie dla pozostałych przepisów projektu, jak np. tzw. obowiązkowego referatu dla

każdego prokuratora (projektowany art. 8 § 1). Warto również zaznaczyć, że w zakresie

zadań określonych w art. 6 § 2 pkt. 6 i 9 projektu zrezygnowano ze stosowania określenia

„organizacje ponadnarodowe i Unię Europejską”. Należy bowiem zauważyć, że brak jest

dostatecznych racji normatywnych dla posługiwania się pojęciem organizacji

ponadnarodowych, co zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 2005 r.

(sygn. 18/04), wskazując, że rozróżnienie organizacji ponadnarodowych i międzynarodowych

nie znajduje oparcia ani w prawie międzynarodowym, ani też w postanowieniach Traktatu

akcesyjnego i aktu dotyczącego warunków przystąpienia. Ponadto zrezygnowano z

wyodrębnienia z organizacji międzynarodowych Unii Europejskiej, gdyż termin „organizacja

międzynarodowa” jest stosowany w doktrynie do opisania charakteru prawnego Unii

Europejskiej, a wcześniej Wspólnot Europejskich.

W części obejmującej przepisy ogólne projektu recypowano również zasadę

niezależności prokuratora przy wykonywaniu czynności określonych w ustawach jako

fundamentalną zasadę określającą zarówno wewnętrzną pozycję prokuratora (a więc

dotyczącą relacji prokuratora do pozostałych prokuratorów, w tym prokuratorów

przełożonych), jak i pozycję prokuratora w relacjach z innymi organami władzy publicznej.

W analizowanej części projektu recypowano również normę ogólną nakładającą na wszystkie

organy władzy publicznej, organizacje zawodowe, samorządowe i inne organizacje społeczne

obowiązek udzielania pomocy prokuratorom w realizacji ich zadań (projektowany art. 11).

Z ustawy o prokuraturze przejęto większość norm dotyczących ustroju prokuratury,

porządkując jednocześnie obowiązujące przepisy. Dział II ustawy zawiera zatem recypowane

normy dotyczące organizacji prokuratury. Przepisy te podzielone zostały na rozdziały:

Prokurator Generalny, Struktura Organizacyjna Prokuratury, Nadzór Służbowy, Samorząd

Prokuratorski, Finansowanie działalności prokuratury oraz uporządkowano je merytorycznie.

W rozdziale dotyczącym Prokuratora Generalnego przejęto przepisy dotyczące pozycji

ustrojowej Prokuratora Generalnego, stanowiąc, że stoi on na czele prokuratury (tym samym

– 6 –

zrezygnowano z pojęcia „naczelny organ prokuratury” z uwagi na jego konotacje z pojęciem

naczelnych organów administracji rządowej) oraz kieruje działalnością prokuratury osobiście,

bądź też przez swoich zastępców. Zachowano jednocześnie kompetencje Prokuratora

Generalnego do wydawania zarządzeń, wytycznych i poleceń jako niezbędnych instrumentów

realizacji przyznanego mu uprawnienia do kierowania prokuraturą (art. 13). Zachowano tryb

powoływania Prokuratora Generalnego z modyfikacją dotycząca liczby kandydatów

wskazywanych przez Krajową Radę Prokuratury i Krajową Radę Sądownictwa, przepisy

dotyczące objęcia stanowiska, kadencji, ograniczeń w zakresie obejmowania innych

stanowisk i dodatkowego zatrudnienia, zakazu przynależności do partii politycznych i

ograniczeń w zakresie prowadzenia działalności publicznej, immunitetu materialnego i

procesowego Prokuratora Generalnego, inicjowania wobec niego postępowania

dyscyplinarnego (projektowane przepisy art. 12-19 projektu ustawy). Recypowano również

przepisy dotyczące odwołania Prokuratora Generalnego przed upływem kadencji, grupując je

w dwie jednostki redakcyjne – art. 20 odwołanie Prokuratora Generalnego przez Prezydenta

na wniosek Prezesa Rady Ministrów lub Krajowej Rady Prokuratury i art. 21 odwołanie

Prokuratora Generalnego przez Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, zachowując w

obu przypadkach przewidziane w aktualnym stanie prawym podstawy odwołania, jak i tryb

odwołania Prokuratora Generalnego. Recypowano również przepisy dotyczące przejęcia

obowiązków Prokuratora Generalnego w przypadku odwołania go przed upływem kadencji, z

modyfikacją dotyczącą rezygnacji z funkcji pierwszego zastępcy Prokuratora Generalnego i

wprowadzenia reguły przejęcia obowiązków przez zastępcę Prokuratora Generalnego

najstarszego wiekiem (art. 22), obowiązku Prokuratora Generalnego do przedstawienia

Sejmowi i Senatowi jawnej, rocznej informacji o łącznej liczbie osób wobec których został

skierowany wniosek o zarządzenie kontroli i utrwalania rozmów (art. 24). W zakresie

przesłanek, jakie musi spełniać kandydat na stanowisko Prokuratora Generalnego, trybu

wyłaniania kandydatów na stanowisko Prokuratora Generalnego, uprawnień dotyczących

możliwości żądania od Prokuratora Generalnego informacji na określony temat związany ze

strzeżeniem praworządności, wyjątkowych uprawnień Prokuratora Generalnego do

przekazywania informacji ujawnionych w toku postępowania przygotowawczego, jak

również sprawozdania z rocznej działalności prokuratury projekt przewiduje określone

modyfikacje w stosunku do obecnego stanu prawnego, które zostały omówione w dalszej

części uzasadnienia.

– 7 –

W rozdziale 2, dotyczącym struktury organizacyjnej prokuratury, recypowano te

wszystkie regulacje, które zapewniają, że struktura organizacyjna prokuratury odpowiada

strukturze organizacyjnej sądów. Zgodnie z powyższą regułą Sądowi Najwyższemu

odpowiada Prokuratura Generalna, sądom apelacyjnym – prokuratury apelacyjne, sądom

okręgowym – prokuratury okręgowe, zaś sądom rejonowym – prokuratury rejonowe.

Powyższa struktura gwarantuje właściwą realizację funkcji oskarżycielskiej przed sądami

różnych szczebli, jak również jest w pełni uzasadniona względami organizacyjnymi oraz

koniecznością sprawowania odpowiedniego nadzoru nad działalnością poszczególnych

szczebli prokuratury. W analizowanym rozdziale zdefiniowano pojęcie prokuratora

przełożonego (art. 30), prokuratora bezpośrednio przełożonego (art. 31) zwierzchnika

służbowego (art. 31 § 2) oraz przejęto z Kodeksu postępowania karnego definicję prokuratora

nadrzędnego (art. 33). Wskazane pojęcia normatywne mają istotne znaczenie dla działalności

prokuratury, określają bowiem krąg osób uprawnionych do podejmowania określonych w

ustawie czynności. Niezbędnym stało się natomiast zgrupowanie tychże przepisów w jednym

miejscu, tak aby ułatwić przyszłym adresatom ustawy sprawną orientację w zakresie kręgu

osób uprawnionych do podejmowania przewidzianych ustawą czynności. Zdefiniowano

jednocześnie pojęcie jednostki organizacyjnej prokuratury wyższego stopnia jako niezbędne

dla prawidłowego dekodowania poszczególnych wypowiedzi normatywnych zawartych w

ustawie (art. 32). W zakresie wskazanych pojęć warto zwrócić uwagę, że zgodnie z

zaproponowanymi definicjami prokuratora nadrzędnego oraz jednostki wyższego szczebla

prokuratorem nadrzędnym jest prokurator kierujący jednostką organizacyjną wyższego

stopnia, a także prokurator tej jednostki lub prokurator delegowany do niej w zakresie

zleconych mu czynności. Wskazana definicja ma istotne znaczenie dla określenia prokuratora

uprawnionego do rozpoznania środków odwoławczych w wypadkach przewidzianych w

Kodeksie postępowania karnego. Doprecyzowanie który prokurator nadrzędny jest

uprawniony do rozpoznania zażalenia na konkretną decyzję procesową następuje poprzez

odwołanie do właściwości rzeczowej poszczególnych szczebli organizacyjnych prokuratury

(tytułem przykładu można wskazać, że do właściwości prokuratur okręgowych, zgodnie z

art. 45 § 1 pkt 5, należy sprawowanie nadzoru instancyjnego i służbowego nad

postępowaniami prowadzonymi w prokuraturach rejonowych). W projekcie przejęto ponadto

z dotychczasowego stanu prawnego zasadę substytucji i dewolucji (art. 35 § 1 i § 2). W

zakresie jednak powierzenia przez prokuratora przełożonego czynności podległym

prokuratorom wprowadzono modyfikację związaną ściśle z zagadnieniem projektowanego

– 8 –

określenia właściwości rzeczowej poszczególnych stopni jednostek organizacyjnych

prokuratury, wskazując, że zasada substytucji doznaje ograniczeń wynikających z określenia

właściwości rzeczowej poszczególnych szczebli organizacyjnych prokuratury. Tym samym

prokurator przełożony pozbawiony zostanie uprawnienia do powierzenia prowadzenia sprawy

należącej do właściwości rzeczowej prokuratury apelacyjnej, prokuratorowi prokuratury

okręgowej lub rejonowej. Recypowano również przepisy określające tryb powoływania

prokuratora apelacyjnego, okręgowego i rejonowego, utrzymując kadencyjność tych

stanowisk, jak również tryb powoływania ich zastępców (art. 36 – 38 projektowanej ustawy).

Przeniesiono również podstawy odwołania prokuratora apelacyjnego, okręgowego i

rejonowego przed upływem kadencji, (art. 39 projektu). W zakresie wskazanych przepisów

dokonano wszakże korekty legislacyjnej polegającej na wyodrębnieniu przypadków, w

których Prokurator Generalny obligatoryjnie odwołuje prokuratorów kierujących jednostkami

organizacyjnymi prokuratury, zaliczając do tej grupy sytuacje, kiedy prokurator zrzekł się

pełnienia funkcji, stał się trwale niezdolny do pełnienia funkcji na skutek choroby lub utraty

sił stwierdzonej orzeczeniem lekarskim bądź został skazany prawomocnym wyrokiem sądu

za popełnienie przestępstwa lub przestępstwa skarbowego albo złożył niezgodne z prawdą

oświadczenie lustracyjne, stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu. We wskazanych

wypadkach proponuje się aby odwołanie z pełnienia funkcji miało charakter obligatoryjny, co

jest uzasadnione charakterem przesłanek zgrupowanych w przepisie art. 39 § 1. W

projektowanym art. 39 § 2 recypowano natomiast przesłankę fakultatywną odwołania osób

kierujących powszechnymi jednostkami organizacyjnymi, wskazując, że może to nastąpić w

wypadku nienależytego wykonywania powierzonych obowiązków, co jednak istotne, po

podjęciu przez Krajową Radę Prokuratury uchwały zezwalającej na odwołanie. Recypowano

również strukturę organizacyjną prokuratury (art. 41). Przeniesiono ponadto, z pewnymi

modyfikacjami omówionymi w dalszej części uzasadnienia, elementarne określenie

właściwości poszczególnych struktur organizacyjnych prokuratury oraz zagadnienia

dotyczące kierownictwa (art. 42-46), jak również przepisy dotyczące tworzenia i znoszenia

poszczególnych szczebli prokuratury (art.47), z tą modyfikacją, że wyodrębniono podstawę

do tworzenia i znoszenia poszczególnych jednostek organizacyjnych prokuratury i podstawę

do ustalania ich siedzib oraz obszarów właściwości, co winno umożliwić dokonywanie zmian

w zakresie ustalania obszarów właściwości, przy stabilizacji samej struktury organizacyjnej.

Jednocześnie utrzymano zasadę, że obszar właściwości prokuratur apelacyjnych winien

odpowiadać obszarowi właściwości sądu apelacyjnego, z tą modyfikacją, że normę tę ujęto w

– 9 –

sposób bardziej elastyczny, dopuszczając w uzasadnionych wypadkach odstępstwa od tak

sformułowanej zasady. Recypowano również regulacje dotyczące kadry prokuratorskiej

ośrodków zamiejscowych (art. 48), przepisy dotyczące bezpieczeństwa w budynkach

będących siedzibami prokuratur (art. 50), z tą modyfikacją, że w sposób wyraźny

dopuszczono możliwość wnoszenia do budynków prokuratury broni przez prokuratorów.

Zmiana powyższa w bezpośredni sposób uzasadniona jest koniecznością zagwarantowania

bezpieczeństwa tych prokuratorów, którzy z racji powierzonych im obowiązków, znajdują się

w sytuacji zagrożenia osobistego, a legitymują się jednocześnie, uzyskanym na podstawie

przepisów szczególnych, uprawnieniem do posiadania broni. Zgrupowano jednocześnie w

odrębnej jednostce redakcyjnej delegacje ustawowe do wydania rozporządzeń: regulamin

wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (tu

wprowadzono modyfikacje, które omówiono w dalszej części uzasadnienia), określającego

strój urzędowy prokuratorów, sposób realizacji kompetencji prokuratora w zakresie nadzoru

nad czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi, sposób realizacji zadań związanych ze

współpracą prokuratury z organizacjami międzynarodowymi, jak również zawarto podstawę

do wydania zarządzenia przez Prokuratora Generalnego określającego organizację i zakres

działania sekretariatów oraz innych działów administracji w powszechnych jednostkach

organizacyjnych prokuratury (art. 51).

Z uwagi na projektowane kompleksowe uregulowanie zagadnień dotyczących nadzoru

służbowego (jako materii zastrzeżonej dla ustawy), który w obecnym stanie prawnym jedynie

szczątkowo był regulowany w ustawie o prokuraturze – całość projektowanych regulacji

omówiono w dalszej części uzasadnienia.

W rozdziale dotyczącym samorządu prokuratorskiego recypowano przepisy dotyczące

Krajowej Rady Prokuratury, z modyfikacjami dotyczącymi jej kompetencji, a omówionymi w

dalszej części uzasadnienia (art. 64 – 68), zgromadzenia prokuratorów w prokuraturach

apelacyjnych, wprowadzając wszakże omówione w dalszej części uzasadnienia modyfikacje

dotyczące składu tychże zgromadzeń, jak również przeniesiono przepisy dotyczące kolegium

prokuratury apelacyjnej i okręgowej (art. 69-74), z tą jednak zmianą, że w odniesieniu do

kolegium prokuratury apelacyjnej wprowadzono zasadę stałego, na poziomie ustawowym,

określenia jej liczbowego składu. Zgodnie z projektowanym art. 71 § 1 projektu ustawy

kolegium prokuratury apelacyjnej składa się z dziewięciu członków, z których sześciu

wybieranych jest przez zgromadzenie prokuratorów oraz z prokuratora apelacyjnego i

– 10 –

powołanych przez niego dwóch prokuratorów. Doprecyzowano jednocześnie, że kadencja

kolegiów liczona jest od dnia pierwszego posiedzenia kolegium po wyborze jego członków,

co w dotychczasowym stanie prawnym budziło kontrowersje.

Recypowano jednocześnie przepisy dotyczące zagadnień budżetowych (art. 75-77) z

modyfikacją dotyczącą finansowania pionu wojskowego w strukturach prokuratury

powszechnej.

W dziale III – Działalność prokuratury, w rozdziale - postępowanie przygotowawcze

recypowano przepisy ustawy o prokuraturze dotyczące inicjowania postępowania

przygotowawczego przez prokuratora, ze zmianami wynikającymi z konieczności

dostosowania projektowanej wypowiedzi normatywnej do zwrotów normatywnych

używanych w Kodeksie postępowania karnego, jak również jego kompetencji do stosowania

środków zapobiegawczych (art. 78), nadzoru nad postępowaniem przygotowawczym (art.

79), wystąpienia prokuratora w sytuacji ujawnienia okoliczności utrudniających ujawnienie

przestępstw, z jednoczesną modyfikacją tej części wypowiedzi normatywnej, która dotyczyła

inicjowania wystąpień związanych z ujawnieniem okoliczności sprzyjających popełnianiu

przestępstw poprzez rezygnację ze wskazywania tego uprawnienia, gdyż jest ono wyraźnie

przewidziane w art. 19 § 1 Kodeksu postępowania karnego (art. 80). Recypowano ponadto

przepisy dotyczące inicjacji postępowań służbowych, dyscyplinarnych oraz w sprawach o

wykroczenie (art. 81 § 1), z tą modyfikacją, że w sposób wyraźny wskazano kompetencję

prokuratora do wystąpienia do sądu z wnioskiem o ukaranie za czyn wyczerpujący znamiona

wykroczenia, uzupełniając jednocześnie wypowiedź normatywną art. 81 § 2 o sytuację

warunkowego umorzenia postępowania karnego, co stanowiło lukę prawną w obowiązującym

stanie prawnym. Przeniesiono ponadto regulacje dotyczące, związania wytycznymi w

zakresie postępowania przygotowawczego Prokuratora Generalnego wszystkich organów

uprawnionych do prowadzenia postępowania przygotowawczego (art. 82 § 1). Rozszerzono

jednocześnie uprawnienie Prokuratora Generalnego do opiniowania projektów aktów

normatywnych dotyczących postępowania przygotowawczego (w aktualnym stanie prawnym

uprawnienie to przysługiwało wyłącznie w stosunku do aktów normatywnych wydawanych

przez ministrów, co, z uwagi na wyodrębnienie niektórych organów uprawnionych do

prowadzenia postępowań przygotowawczych i poddanie ich bezpośredniemu nadzorowi

Prezesa Rady Ministrów, powodowało, że akty normatywne tych organów nie były

opiniowane przez Prokuratora Generalnego). Jednocześnie wyeliminowano nieścisłość

– 11 –

wskazanej wypowiedzi normatywnej wyraźnie wskazując, że Prokurator Generalny opiniuje

projekty aktów normatywnych, nie zaś same akty normatywne. Tożsame przesłanki legły u

podstaw modyfikacji obowiązku wskazanego w art. 82 § 3 projektu przewidującego coroczne

przekazywanie Prokuratorowi Generalnemu przez centralne organy administracji państwowej

informacji o działalności tych organów w zakresie postępowania przygotowawczego (w

aktualnym stanie prawnym obowiązek ten obciążał ministrów nadzorujących organy

uprawnione do prowadzenia postępowania przygotowawczego, a tym samym nie uwzględniał

wszystkich organów uprawnionych do prowadzenia postępowań przygotowawczych).

Wyeliminowano jednocześnie obowiązek przekazywania informacji dotyczących działalności

organów w zakresie prowadzenia postępowań przygotowawczych przez wojewodów

prokuratorom okręgowym jako mającą niepełny charakter, zastępując tę informację, danymi

przekazywanymi prokuratorom okręgowym i apelacyjnym przez Prokuratora Generalnego,

uzyskanymi od centralnych organów administracji rządowej. Recypowano uprawnienie

Prokuratora Generalnego, prokuratorów okręgowych i rejonowych do występowania do

odpowiednich organów władzy publicznej o podjęcie środków w celu usprawnienia

działalności organów uprawnionych do prowadzenia postępowania przygotowawczego (art.

83), z tą modyfikacją, że wyeliminowano pojęcie naczelnych organów władzy publicznej

jako nieadekwatne do obowiązujących regulacji ustrojowych.

W rozdziale dotyczącym udziału prokuratora w postępowaniu sądowym przejęto

dotychczasowe regulacje ustawy o prokuraturze: uznające prokuratora za oskarżyciela

publicznego, dające podstawę do odstąpienia od oskarżenia w sytuacji niepotwierdzenia

zarzutów aktu oskarżenia oraz kompetencje do zaskarżania orzeczeń sądowych (art. 94).

W rozdziale dotyczącym nadzoru nad wykonywaniem decyzji o pozbawieniu wolności

recypowano obowiązek prokuratora do sprawowania nadzoru nad wykonywaniem

postanowień o tymczasowym aresztowaniu i decyzji o pozbawieniu wolności (art. 95), jak

również kompetencję Prokuratora Generalnego do przedstawiania Prezydentowi wniosków w

przedmiocie ułaskawienia (art. 96)

Recypowano również przepisy dotyczące udziału prokuratora w innych postępowaniach

(art. 97-100), dokonując stosownych korekt ukierunkowanych na rozszerzenie możliwości

komunikowania się prokuratorów z innymi organami przy wykorzystaniu bezpiecznego

podpisu elektronicznego (w dotychczasowym stanie prawnym tego rodzaju możliwość

przewidziana była wyłącznie w odniesieniu do komunikowania się prokuratora z sądem w

– 12 –

elektronicznym postępowaniu upominawczym). Projektowany art. 100 został tak

zmodyfikowany, aby nie ograniczać tej możliwości wyłącznie do elektronicznego

postępowania upominawczego.

W rozdziale 5 – „Współdziałanie z innymi podmiotami służące zwalczaniu i

zapobieganiu przestępczości” recypowano większość rozwiązań obecnie obowiązującej

ustawy dotyczących powyższej problematyki, modyfikując jedynie przesłankę wystąpienia

przez Prokuratora Generalnego do właściwych organów o podjęcie działań w celu

przeciwdziałania przestępczości. W projektowanym przepisie art. 101 § 1 wprowadzono

ogólną przesłankę praktyki prokuratorskiej (a nie jak w obecnym stanie prawnym „wyników

badań” – te bowiem w sensie ścisłym nie są prowadzone w prokuraturze, w przeciwieństwie

do analiz różnego rodzaju danych pochodzących z praktyki prokuratorskiej) w ramach której

ujawnione zostają okoliczności sprzyjające popełnieniu przestępstw jako uzasadniającej

wystąpienie do właściwego organu o podjęcie odpowiednich działań, w tym rozważenie

zasadności wydania lub zmiany określonych przepisów, w celu przeciwdziałania

przestępczości. Jednocześnie formuła analizowanego przepisu została ujęta w sposób mniej

kategoryczny niż ma to miejsce w obecnie obowiązującym stanie prawnym – bowiem

wystąpienie Prokuratora Generalnego nie ma na celu wydania lub zmiany określonych

przepisów, lecz rozważenie zasadności ich wydania lub zmiany. Tym samym dostosowano

projektowaną wypowiedź normatywną do standardów demokratycznego państwa, przy

respektowaniu zasady podziału władzy (art. 101 § 1 i 3).

Przeniesiono i uporządkowano przepisy dotyczące powołania i odwołania prokuratora

(art. 102-115) eliminując obowiązek zdania egzaminu prokuratorskiego przez notariusza

ubiegającego się o powołanie na stanowisko prokuratora. Warto zauważyć, że tego rodzaju

obowiązek nie był przewidziany w systemie prawnym w odniesieniu do notariuszy

ubiegających się o powołanie na stanowisko sędziego, a nadto obowiązująca ustawa

przewidywała możliwość oceny kwalifikacji kandydata na wolne stanowisko prokuratorskie

wykonującego zawód notariusza. Nie znaleziono jednocześnie dostatecznych racji

merytorycznych w zakresie utrzymywania wskazanego ograniczenia, w sytuacji, gdy tego

rodzaju ograniczenie nie występuje w stosunku do adwokatów, czy radców prawnych. Tym

samym wyeliminowano istniejącą w obecnym stanie prawnym wewnętrzną sprzeczność

przepisów, jak również zapewniono swobodny przepływ kwalifikowanej kadry prawniczej

pomiędzy zawodami reglamentowanymi. W przepisach zawartych w analizowanym rozdziale

– 13 –

projektu ustawy dokonano modyfikacji w zakresie warunków powołania na stanowisko

prokuratora Prokuratury Generalnej, prokuratora prokuratury apelacyjnej i okręgowej, jak

również dokonano istotnych modyfikacji procedury ustalenia ocen kwalifikacji prokuratorów,

które to zmiany zostały omówione w dalszej części uzasadnienia. W analizowanym rozdziale

recypowano również przepisy dotyczące przeniesienia prokuratora na inne miejsce służbowe

(art. 116-117). W art. 102 § 1 określającego warunki powołania na stanowisko prokuratora

doprecyzowano wymóg ukończenia studiów prawniczych w Polsce lub zagranicznych

studiów prawniczych uznanych w Polsce, eliminując tym samym nieścisłość obecnie

obowiązującej regulacji prawnej;

Projekt przejął wszystkie dotychczasowe przepisy dotyczące praw i obowiązków

prokuratorów, w tym: obowiązek postępowania zgodnie ze ślubowaniem, strzeżenia powagi

sprawowanego urzędu, zakaz przynależności do partii politycznej oraz brania udziału w

działalności politycznej (art. 118), obowiązek stałego podnoszenia kwalifikacji zawodowych

(art. 119), obowiązek powiadomienia przełożonego o toczącym się postępowaniu sądowym,

w którym prokurator występuje w charakterze strony lub uczestnika postępowania (art. 126),

obowiązek zachowania tajemnicy służbowej (art. 127), obowiązek prokuratora

zamieszkiwania w miejscowości będącej siedzibą jednostki organizacyjnej prokuratury, w

której pełni służbę (art. 146) zakaz podejmowania dodatkowego zatrudniania, podejmowania

innego zajęcia lub sposobu zarobkowania, które by przeszkadzało w pełnieniu obowiązków

prokuratora, mogło osłabiać zaufanie do bezstronności lub przynieść ujmę godności urzędu

prokuratora (art. 128 § 1 i 2) wprowadzając jednakże, omówione w dalszej części

uzasadnienia, zmiany w zakresie wyrażania sprzeciwu wobec zamiaru podjęcia dodatkowego

zatrudnienia oraz wprowadzając tryb zaskarżenia sprzeciwu. Recypowano ponadto zakazy

związane z udziałem w organach spółek prawa handlowego, spółdzielni, fundacji

prowadzących działalność gospodarczą, jak również zakazy dotyczące posiadania określonej

liczby akcji lub udziałów w spółkach prawa handlowego, zakazu prowadzenia działalności

gospodarczej (art. 128 § 3), obowiązek składania oświadczeń majątkowych (art. 129-130). W

rozdziale dotyczącym praw i obowiązków uregulowano również wszystkie zagadnienia

dotyczące delegowania prokuratorów (art. 131-141), recypując dotychczasowe rozwiązania

normatywne, z tym zastrzeżeniem, że z powodów wskazanych we wcześniejszej części

uzasadnienia zrezygnowano z pojęcia delegacji do organów organizacji ponadnarodowych (w

pełni wystarczające jest posługiwanie się pojęciem organizacji międzynarodowych) oraz

zmodyfikowano podstawę do wypłaty prokuratorom ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdów

– 14 –

środkami komunikacji miejscowej w przypadku delegowania do innej miejscowości oraz diet,

wskazując, że zastosowanie w tym zakresie znajdą przepisy wykonawcze wydane na

podstawie Kodeksu pracy, a więc ogólne zasady dotyczące wszystkich osób pozostających w

stosunku pracy. Zmodyfikowano jednocześnie podstawę do wydawania rozporządzenia

określającego tryb i szczegółowe warunki delegowania prokuratorów do Ministerstwa

Sprawiedliwości, Prokuratury Generalnej oraz Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury,

dokonując modyfikacji w zakresie przepisów stanowiących podstawę do ustalania należności

przysługujących prokuratorom, wskazując, że w zakresie podstawowych świadczeń

zastosowanie znajdą przepisy Kodeksu pracy oraz wprowadzając wytyczne do wydania

rozporządzenia (art. 138). Przeniesiono ponadto z dotychczasowego stanu prawnego

regulacje dotyczące odszkodowań z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej

prokuratora (art. 143), dodatkowego urlopu wypoczynkowego i gratyfikacji jubileuszowej

(art. 145), urlopu dla poratowania zdrowia (art. 155) oraz pożyczki na zaspokojenie potrzeb

mieszkaniowych (art. 147), przy czym w odniesieniu do pożyczek zmodyfikowano zasadę

określającą zwrot pożyczki udzielonej prokuratorowi w przypadku wygaśnięcia stosunku

służbowego, zastępując dotychczas stosowane sformułowanie, że pożyczka ta podlega

zwrotowi wraz "z oprocentowaniem w wysokości obowiązującej przy powszechnie

dostępnych kredytach bankowych", bardziej precyzyjnym określeniem odnoszącym się do

stopy należnego w tej sytuacji oprocentowania, wskazując, że określa się ją uwzględniając

średnie oprocentowanie kredytów złotowych dla gospodarstw domowych na nieruchomości

mieszkaniowe, publikowane przez Narodowy Bank Polski. Zmiana powyższa ma charakter

gwarancyjny i ukierunkowana jest na wskazanie obiektywnej podstawy ustalenia stopy

oprocentowania.

Recypowano również wszystkie przepisy dotyczące wynagradzania oraz stanu

spoczynku prokuratorów, jak i wypłaty składek na ubezpieczenie społeczne w wypadkach

wskazanych w projekcie (art. 148 – 154). Przejęto również normę dotyczącą odpowiedniego

stosowania do prokuratorów, w zakresie nieuregulowanym projektem ustawy, postanowień

ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych i Kodeksu pracy

(art. 157 § 1). Przejęto również regulacje normujące sytuacje powołania prokuratora do

niezawodowej służby wojskowej (art. 158),

Projekt recypuje podstawowy kształt przepisów dotyczących oceny okresowej

prokuratora (art. 163-170) z licznymi jednak modyfikacjami. Warto w tym miejscu zauważyć,

– 15 –

że proponuje się, aby podstawowym kryterium oceny okresowej była prawidłowość i poziom

merytoryczny podejmowanych decyzji, w tym umiejętność prawidłowej wykładni przepisów

prawa i stosowanej argumentacji prawniczej oraz racjonalność, sprawność i efektywność

działań przy wykonywaniu powierzonych zadań lub funkcji. Tym samym proponuje się

położenie szczególnego nacisku na poziom merytoryczny czynności prokuratorskich,

wyodrębniając jednocześnie kryteria podstawowe zawarte w projektowanym art. 163 § 2, od

kryteriów dodatkowych, recypowanych z ustawy o prokuraturze. Szczegółowe zmiany w

zakresie ocen okresowych zostały omówione w dalszej części uzasadnienia.

Odpowiedzialność dyscyplinarna prokuratorów, z uwagi na zupełnie odmienne jej

uregulowanie w projekcie ustawy w stosunku do obowiązującego stanu prawnego, została

omówiona w dalszej części uzasadnienia.

W całości recypowano też przepisy dotyczące asesorów prokuratury (art. 199-201),

asystentów prokuratorów (art. 202-205). W zakresie powoływania asystentów wprowadzono

zmiany dotyczące kryteriów, jakie musi spełnić kandydat ubiegający się o stanowisko

asystenta prokuratora, rezygnując z wymogu odbycia przez kandydata aplikacji

prokuratorskiej, sędziowskiej lub aplikacji ogólnej. Wprowadzenie przez ustawodawcę

wskazanego warunku spowodowało znaczne trudności w zakresie obsady stanowisk

asystentów prokuratorów, z uwagi na brak chętnych do wykonywania tego zawodu.

Prawnicy, którzy ukończyli aplikację prokuratorską, sędziowską lub aplikację ogólną i nie

zostali zatrudnieni na stanowisku sędziego lub prokuratora są wysoko kwalifikowanymi

prawnikami, znajdującymi zatrudnienie w sektorze prywatnym, na samodzielnych

stanowiskach prawniczych. Z tego też względu nie odnotowuje się obecnie dużego

zainteresowania stanowiskami asystentów prokuratorów. Jednocześnie w pełni

wystarczającym dla sprawnego wykonywania obowiązków służbowych przez asystentów

prokuratorskich jest legitymowanie się wyższym wykształceniem prawniczym. Z tego też

względu w projektowanym art. 202 proponuje się rezygnację z warunku ukończenia wyżej

powołanych aplikacji. Jednocześnie proponuję się w art. 203, aby osoby zatrudniane pierwszy

raz na stanowisku asystentów prokuratorów odbywały w powszechnej jednostce

organizacyjnej prokuratury, w której są zatrudnieni, sześciomiesięczny staż asystencki. Celem

tego stażu jest praktyczne przyuczenie do zawodu i zweryfikowanie kwalifikacji i

predyspozycji do zawodu asystenta prokuratora. Wprowadza się zasadę, że z pracownikiem

zatrudnionym na stanowisku asystenta, w okresie stażu zawiera się umowę na czas określony,

– 16 –

z możliwością jej wcześniejszego rozwiązania za dwutygodniowym wypowiedzeniem.

Wskazane przepisy uelastyczniają zatem możliwość wypowiedzenia stosunku pracy

powstałego na podstawie umowy o pracę na czas określony do sześciu miesięcy, z uwagi na

szczególny charakter stażu, który winien umożliwiać rozwiązanie stosunku pracy w sytuacji,

gdy osoba zatrudniona nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków na stanowisku

asystenta prokuratorskiego. Wprowadzono ponadto zasadę, że asystenci prokuratorów

podlegają ocenom okresowym co cztery lata. Zrezygnowano jednocześnie z wprowadzania na

szczeblu Prokuratury Generalnej odmiennego systemu zatrudniania asystentów, ujednolicając

tym samym zasady zatrudniania asystentów na wszystkich szczeblach organizacyjnych

prokuratury. W wyraźny sposób uregulowano, wzorem rozwiązań ustawy – Prawo o ustroju

sądów powszechnych, dodatki oraz nagrody dla asystentów prokuratora: dodatek specjalny z

tytułu okresowego zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań oraz

nagrodę za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Wskazane świadczenie można było

przyznawać już w obecnym stanie prawnym, ale kształt jurydyczny przepisów budził liczne

kontrowersje i rozbieżności. Z tego też względu w wyraźny sposób przewidziano możliwość

przyznawania tychże świadczeń, dostarczając osobom kierującym powszechnymi

jednostkami organizacyjnymi prokuratury niezbędnych instrumentów motywacyjnych dla

asystentów prokuratora. Recypowano ponadto wszystkie przepisy dotyczące urzędników i

innych pracowników (art. 206).

III. ZMIANY ZWIĄZANE Z WPROWADZENIEM KONTROLI

PARALAMENTARNEJ NAD PROKURATURĄ I WŁĄCZENIEM PROKURATURY W

PROCES WSPÓLPRACY Z RZĄDEM W REALIZACJI POLITYKI KARNEJ RZĄDU

Obecna regulacja prawna nadaje Prokuratorowi Generalnemu autonomię, wyrażającą się

w braku podległości prokuratury innemu organowi państwa. Autonomia prokuratury ma

wymiar niezależności zewnętrznej. Polega na wykonywaniu powierzonych ustawą zadań, w

sposób wolny od nacisków politycznych oraz instytucjonalnych relacji nadzorczych ze strony

innych podmiotów państwa. Oznacza to, że prokuratura funkcjonuje na styku władzy

sądowniczej jako orzekającej w sprawach wnoszonych przez prokuratora lub prowadzonych z

jego udziałem oraz władzy wykonawczej, choć od niej niezależnie. Umiejscowienie to nie

oznacza jednak zerwania więzi instytucjonalnych między Prokuratorem Generalnym a

pozostałymi organami władzy publicznej. Zgodnie bowiem z ideą (trój)podziału władzy w

demokratycznym państwie prawa, poza zasadą rozdziału kompetencji podkreśla się zasadę

– 17 –

współdziałania organów władzy publicznej. W kontekście działalności Prokuratora

Generalnego należy w tym świetle jednoznacznie podkreślić, że istnienie relacji kontroli

społecznej, wyrażanej także przez organ przedstawicielski, nie narusza opisanej powyżej

autonomii ale jest koniecznym skutkiem koncepcji ustrojowej równoważącej znaczenie

organów władzy publicznej w demokratycznym państwie prawa (zob. A. Stankowski,

Pozycje unormowań prokuratury w Konstytucji RP, Prokuratura i Prawo 2007, nr 10; T.

Grzegorczyk, Niezależność prokuratury i prokuratorów w świetle znowelizowanej ustawą z

dnia 9 października 2009 r. ustawy o prokuraturze, Prokuratura i Prawo 2010, nr 1-2).

Modele komparatystyczne wykazują, że pozycja prokuratury w relacjach do innych

organów władzy publicznej przybiera najczęściej jedną z czterech postaci:

1) prokuratura autonomiczna, gdzie status prokuratury i pozycja prokuratorów stanowi

pochodną statusu sądu i roli sędziego, jak również, gdzie wprowadza się elementy samorządu

zawodowego (zob. np. Włochy i Anglia);

2) prokuratura podporządkowania parlamentowi – w zakresie kreacji i funkcji

nadzorczych (Białoruś, Macedonia, Rosja, Słowacja, Słowenia, Ukraina, Węgry);

3) prokuratura podległą głowie państwa (Belgia, Bułgaria, Grecja, Norwegia,

Hiszpania);

4) prokuratura podporządkowana Ministrowi Sprawiedliwości (Austria, Belgia – zob.

również pkt 3, Czechy, Francja, Hiszpania – zob. również pkt 3, Holandia, Rumunia)

Zwraca uwagę fakt, że w ustabilizowanych demokracjach zachodnich mniej wyraźna

jest obawa przed połączeniem prokuratury z władzą wykonawczą. W państwach, w których

ze względu na doświadczenia historyczne lub opinię publiczną tego rodzaju wątpliwości są

wyrażane najczęstszym sposobem reakcji jest zwiększanie czynnika kontroli demokratycznej

nad działalnością prokuratury (szerzej Z. Witkowski, Kilka uwag na temat prawno-

ustrojowego usytuowania prokuratury w konstytucjach wybranych państw współczesnej

Europy, [:] Prokuratura, Toruń 1997).

Podkreślenia wymaga, że Konstytucja RP i ustawa o prokuraturze nie mówią wprost o

niezależności prokuratury jako takiej. Wszystkie funkcje z nią związane spełnia prokurator,

nie ona per se, sam zaś prokurator działa w swoim imieniu i na swoją rzecz, a nie

prokuratury. Nie zaprzecza to oczywiście istocie jednolitości prokuratury (zastępowalności

osób i jednostek organizacyjnych) oraz dewolucji. W tym zaś świetle można dostrzec, że

– 18 –

wypowiadana abstrakcyjnie zasada niezależności prokuratury nie istnieje, a jest funkcją

autonomii Prokuratora Generalnego w relacjach zewnętrznych oraz niezależności prokuratora

względem organów na zewnątrz prokuratury, a także wewnątrz jej samej. To ostatnie ma

szczególnie istotne znaczenie w kontekście modelu zarządzania prokuraturą. Jakkolwiek

nowelizacja ustawy o prokuraturze z 2009 r. wypowiedziała wprost zasadę niezależności

wewnętrznej prokuratora, jednak brak dookreślenia gwarancji tej niezależności w art. 8 i 8a

ustawy o prokuraturze pozbawił ją konkretnego wymiaru. W dalszym ciągu prokurator miał

obowiązek podporządkowania się poleceniom przełożonych odnośnie do innych zagadnień

niż dotyczące podjęcia samej decyzji procesowej (np. w sprawie kierunku prowadzenia

postępowania przygotowawczego). W przypadku uchylenia jego decyzji procesowej mógł

być również zobowiązany do dalszego postępowania, które powinno doprowadzić do

weryfikacji zasadności dokonanej przezeń wcześniej oceny (według wytycznych do

przygotowania projektu nowej decyzji). Szerzej zob. B. Mik, Nowe gwarancje niezależności

prokuratury i prokuratorów – fakt czy iluzja, Prokuratura i Prawo 2010, nr 5. Niezależność

prokuratora, jako swego rodzaju analogia do niezależności i niezawisłości sędziego, jest

podkreślana jako istotna gwarancja rzetelności prowadzonego postępowania

przygotowawczego, ochrony praw i wolności jednostki, również ze względu na osobisty

charakter podejmowanych decyzji i odpowiedzialności za ich treść lub realizację. Tego

rodzaju zapatrywania wyrażono m.in. w wyr. TK z 6 marca 2007 r., SK 54/2006 oraz

Zaleceniach Komitetu Ministrów Rady Europy R(2000)19 z 6 października 2000 r. w sprawie

roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych.

Zasadniczym założeniem projektu jest umożliwienie parlamentarnej, corocznej debaty

nad działalnością prokuratury oraz wprowadzenie instytucjonalnych rozwiązań

umożliwiających komunikowanie pomiędzy Rządem, a Prokuratorem Generalnym

elementarnych, z punktu widzenia polityki karnej Rządu, zagadnień. W aktualnym stanie

prawnym zarówno Rada Ministrów, jak i Prokurator Generalny pozbawiony jest

instrumentów umożliwiających wzajemny, instytucjonalny dialog tychże organów władzy

publicznej. Należy podkreślić, że projektowane zmiany w pełnym zakresie respektują zasadę

niezależności prokuratorów w prowadzonych postępowaniach karnych, jak i instytucjonalną

niezależność Prokuratora Generalnego. Reforma prokuratury dokonana ustawą z dnia 9

października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.

Nr 178, poz. 1375 z późn zm.) wprowadzająca rozdzielenie funkcji Ministra Sprawiedliwości

i Prokuratora Generalnego, nie przewidziała odpowiednich instrumentów prawnych

– 19 –

umożliwiających właściwe komunikowanie się pomiędzy wskazanymi organami władzy

publicznej. Należy przy tym wskazać, że prokuratura, ze względu na jej ustawowe

kompetencje w procesie karnym, jest tym organem władzy publicznej, który ma decydujący

wpływ na szereg zagadnień składających się na realizację polityki karnej. Respektując

niezależność Prokuratora Generalnego i podległych mu prokuratorów projekt wprowadza

instytucjonalne rozwiązania umożliwiające identyfikowanie określonych, kluczowych z

punktu widzenia prowadzonej przez Rząd polityki karnej, problemów i zagadnień oraz

wprowadza instrumenty stwarzające Prokuratorowi Generalnemu możliwość ich

uwzględnienia w praktyce prokuratorskiej. Tym samym proponuje się wprowadzenie

instrumentów umożliwiających współdziałanie Rządu i Prokuratora Generalnego w

rozwiązywaniu kluczowych problemów polityki karnej.

Przedstawione powyżej założenia muszą uzyskać odpowiednie tło ustrojowe. Przede

wszystkim należy wyjaśnić, jaka ma być istota sprawowanej kontroli parlamentarnej nad

działalnością prokuratury, w jakim stopniu powinna ona przysługiwać Sejmowi, a w jakim

stopniu Senatowi. W końcu, jak mogą być ukształtowane relacje między Radą Ministrów,

której podlegają m.in. organy ścigania, z którymi współpracuje prokuratura, a która

jednocześnie odpowiedzialna jest za realizację polityki karnej, która nie sprowadza się

jedynie do inicjatywy ustawodawczej w zakresie przepisów warunkujących kształt i

funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych.

W literaturze prawa konstytucyjnego rozróżnia się dwa pojęcia kontroli parlamentarnej

(w szczególności kontroli sejmowej): wąskie i szerokie jej ujęcie. Pierwsze z nich oznacza

przeprowadzanie analizy stanu faktycznego oraz formułowanie oceny działalności podmiotu

poddanego kontroli. W takim rozumieniu kontrola ta obejmuje działania związane z

pozyskiwaniem informacji o funkcjonowaniu podmiotów kontrolowanych oraz

przekazywaniu im poglądów, opinii i sugestii ze strony organu przedstawicielskiego. W

szerszym ujęciu mowa jest o nadzorze parlamentarnym nad działalnością Rady Ministrów (w

tym też zakresie, zgodnie z art. 95 ust. 2 Konstytucji RP przysługuje ona jedynie izbie

niższej) i obejmuje analizę, akceptowanie działalności oraz możliwość bezpośredniego lub

pośredniego stosowania określonych środków (zob. zwł. M. Kruk, Funkcja kontrolna Sejmu

RP, Warszawa 2008; M. Stębelski, Kontrola sejmowa w polskim prawie konstytucyjnym

,Warszawa 2012). Zaliczenie danej formy aktywności izby parlamentu do kontroli w wąskim

znaczeniu powinno zależeć od tego, czy mamy do czynienia z niewiążącymi prawnie

– 20 –

wnioskami dotyczącymi działalności danego podmiotu, które pozostawiają konkretnemu

adresatowi swobodę przy podejmowaniu decyzji o kierunku podejmowanego przez siebie

dalszego działania.

Należy zadać sobie pytanie, czy instrumenty kontrolne względem Prokuratora

Generalnego i podległej mu instytucji powinny być bliźniaczo przyznane Sejmowi i

Senatowi. Zgodnie ze wspomnianym już art. 95 ust. 2 Konstytucji RP w stosunku do

działalności Rady Ministrów funkcję kontrolną sprawuje jedynie Sejm, co niewątpliwie

dowodzi świadomego pominięcia Senatu. Przyznanie izbie niższej pewnych kompetencji

kontrolnych może wynikać z brzmienia ustawy, ale powinny być one w sposób ścisły i

wyraźny określone, w wymiarze nienaruszającym podstawowego charakteru zadań Sejmu

(zob. P. Sarnecki, Kompetencje kontrolne Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Przegląd

Sejmowy 2000, nr 6; Z. Garlicki, Kompetencje kontrolne Senatu? Uwagi na marginesie

artykułu prof. Pawła Sarneckiego, Przegląd Sejmowy 2000, nr 6, W. Odrowąż-Sypniewski,

Funkcja kontrolna Sejmu na tle zagadnienia rozdziału władzy publicznej i zasady

nadrzędności konstytucji, Przegląd Sejmowy 2008, nr 3 oraz opublikowaną w tym samym

numerze zapis dyskusji redakcyjnej na temat funkcji kontrolnej Sejmu). W tym też znaczeniu,

obowiązek przedkładania Senatowi przez określone organy sprawozdań lub informacji lub też

uzyskiwanie przez jego komisje i indywidualnych senatorów informacji i wyjaśnień od

członków Rady Ministrów nie są przejawem funkcji kontrolnej a gwarancją posiadania

wiedzy koniecznej dla wykonywania innych funkcji. Jeżeli jednak kompetencje parlamentu

dotyczą kontroli w szerokim sensie nad Radą Ministrów to Senat musi być z nich wyłączony.

Poza tym, izby te należy traktować zbieżnie. Zob. również analogiczne uwagi w wyr. TK z 12

stycznia 2005 roku, K 24/04, z glosami M. Dobrowolskiego oraz B. Pawłowskiego i C. Mika

opublikowanymi w Przeglądzie Sejmowym 2005, nr 3.

Zadośćuczynienie opisanym założeniom ustrojowym wymaga wpierw określenia roli

Sejmu w perspektywie funkcji kreacyjnej oraz kontrolnej względem Rady Ministrów.

Zasygnalizować w tym miejscu należy, że ustawa w obecnym kształcie umożliwia Prezesowi

Rady Ministrów, raz w roku, w razie odrzucenia sprawozdania Prokuratora Generalnego,

złożenie do Sejmu wniosku o odwołanie Prokuratora Generalnego. W tym znaczeniu Sejm

posiada – ujętą od strony negatywnej – kompetencję w zakresie kreacji organu Prokuratora

Generalnego. Sprawozdanie Prokuratora Generalnego składane na ręce Prezesa Rady

Ministrów spełnia funkcję informacyjną; to ono jest podstawą oceny merytorycznej jego

– 21 –

pracy oraz przesłanką decyzji kontrolnej szefa rządu. Wprowadzane w projekcie rozwiązania

w zakresie prezentowania sprawozdania Sejmowi, powiązanie go z dokumentem Rady

Ministrów określającym zasadnicze założenia polityki karnej, wprowadza do obiegu

informacyjnego w izbie własny osąd o działalności prokuratury, wyrabiany na podstawie

debaty sejmowej nad przedkładanymi dokumentami, z udziałem przedstawicieli

zainteresowanych podmiotów. Również rozpatrywanie wniosku Prezesa Rady Ministrów o

odwołanie Prokuratora Generalnego nabiera większego znaczenia merytorycznego, bowiem

ma miejsce na tle stałego dialogu instytucjonalnego, który rozgrywa się in pleno. W takim też

zakresie wydaje się, że te kompetencję powinny zostać przyznane wyłącznie Sejmowi.

Inaczej należy uregulować prawo do zasięgania informacji przez komisje – zarówno

sejmowe, jak i senackie – na zasadzie równego traktowania obu izb parlamentu.

Ostatnia z wprowadzających uwag konstytucyjnych jest związana z zakresem zmian,

jakie mogą zostać zamieszczone w projekcie ustawy. Proponowane rozwiązania w zakresie

relacji między Radą Ministrów, Prokuratorem Generalnym a Sejmem i Senatem nie mogą być

kompleksowe. Ze względu na zasadę samodzielności regulaminowej obu izb (por. art. 112

Konstytucji RP) w ustawie możliwe jest wskazanie zarysu rozwiązania kompetencyjnego,

które musi być uzupełnione przez odpowiednią regulację regulaminu Sejmu i Senatu. W taki

też sposób należy traktować poniżej opisane założenia zmiany. Dla przykładu, jeżeli

przewidziano prezentowanie sprawozdania Prokuratora Generalnego Sejmowi, to po pierwsze

nazwę sprawozdania (a nie informacji) zachowano dla podkreślenia władczego

rozstrzygnięcia Prezesa Rady Ministrów (przyjmuje albo odrzuca), ale jednocześnie

podkreślono, że zamierzeniem projektodawcy jest to, by w Sejmie odbywała się debata, która

nie powinna kończyć się głosowaniem (przyjęciem albo odrzuceniem). Jednoznaczne

określenie tego ostatniego elementu musi mieć miejsce w regulaminie Sejmu i wymaga

odpowiedniej jego zmiany w przypadku uchwalenia odpowiedniej treści proponowanych

regulacji.

Zgodnie z przedstawionymi uwarunkowaniami projekt wprowadza (projektowany art. 7

ustawy – Prawo o prokuraturze) po stronie Rady Ministrów obowiązek corocznego

przyjmowania zasadniczych kierunków polityki karnej, w których określone miałyby być

następujące elementy: bieżące problemy ścigania przestępstw, przepisy prawa, których

stosowanie Rada Ministrów uznaje za szczególnie istotne dla realizacji polityki karnej i

poszanowania praw i wolności człowieka i obywatela oraz przepisy prawa karnego, których

– 22 –

stosowanie wymaga oceny. Należy zauważyć, że w aktualnym stanie prawnym, rząd

dostrzegając potrzebę zintensyfikowania działań w zakresie ścigania określonych kategorii

przestępstw, poza wpływem na pracę Policji i innych służb uprawnionych do prowadzenia

postępowania przygotowawczego, a realizowanych za pośrednictwem Ministra Spraw

Wewnętrznych, nie posiada skutecznego instrumentu komunikowania określonych zagrożeń

w zakresie ścigania danej kategorii przestępstw, które stają się istotnym problemem

społecznym. Warto zwrócić uwagę, że w dotychczasowym stanie prawnym najczęściej

sięgano po najbardziej obarczony wadami instrument w postaci zaostrzania represji karnej,

podczas gdy zdecydowanie lepsze rezultaty osiąga się poprzez wzmożenie uwagi w zakresie

ścigania danej kategorii przestępstw. Należy przy tym podnieść, że powyższa reguła nie stoi

w sprzeczności z obowiązującą w polskim procesie karnym zasadą legalizmu, zgodnie z którą

organy procesowe zobowiązane są do ścigania każdego przestępstwa. Należy zauważyć, że

powyższy element zasadniczych kierunków polityki karnej w żaden sposób nie podważa

zasady legalizmu, a jedynie winien stanowić normę powinnościową, sygnalizującą Policji,

innym organom prowadzącym postępowanie karne, jak również ostatecznie prokuratorowi, że

określona kategoria przestępstw jest istotnym problem społecznym, a co za tym idzie ściganie

tej kategorii przestępstw winno odbywać się ze szczególnym nakładem pracy, dokładnością i

wnikliwością. Należy zwrócić uwagę, że różne procesy społeczne mogą powodować wzrost

przestępczości w określonej dziedzinie aktywności społecznej, która jednak nie uzasadnia

wzmożenia represji karnej (zmian normatywnych w prawie), ale winna skutkować wzmożoną

uwagą organów ścigania oraz prokuratury w odniesieniu do tej kategorii przestępstw. Dlatego

też winna istnieć instytucjonalna możliwość komunikowania określonych problemów

organom ścigania oraz Prokuratorowi Generalnemu, a za jego pośrednictwem również

pozostałym prokuratorom.

Kolejnym elementem, który w założeniu projektu winien znaleźć się w omawianym

dokumencie jest określenie przepisów prawa, których stosowanie Rada Ministrów uznaje za

szczególnie istotne dla realizacji polityki karnej i poszanowania praw i wolności człowieka i

obywatela. Należy stwierdzić, że Rada Ministrów winna mieć kompetencję wskazywania na

szczególnie ważne instrumenty prawne. W dotychczasowym stanie prawnym brak jest

instytucji pozwalających wskazać Prokuratorowi Generalnemu i podległym mu

prokuratorom te wszystkie instytucje prawne, które winny znaleźć szersze zastosowanie w

praktyce prokuratorskiej. Chodzi zatem o możliwość zakomunikowania np. potrzeby

szerszego korzystania z instytucji mediacji, czy trybów konsensualnych zakończenia

– 23 –

postępowania karnego. W istocie zatem celem projektowanej zmiany jest wprowadzenie

możliwości pośredniego oddziaływania na praktykę prokuratorską i organów ścigania. Warto

także zasygnalizować, że powyższy element może służyć również sygnalizowaniu

określonych problemów związanych z praktyką stosowania przepisów prawa dostrzeżonych

w oparciu o orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, czy Europejskiego Trybunału Praw

Człowieka, które to problemy nie uzasadniają podjęcia zmian normatywnych, lecz właśnie

działań zmierzających do korekty niewłaściwej praktyki stosowania obowiązujących

przepisów. Należy jednocześnie zauważyć, że projekt wyraźnie wskazuje, że element, który

może być wskazywany przez Radę Ministrów dotyczyć ma wyłącznie instrumentów, które są

istotne dla realizacji polityki karnej oraz poszanowania praw i wolności obywatelskich.

Proponowana konstrukcja przepisu ma na celu wyraźne podkreślenie, że wskazywane

instytucje prawne mają mieć znaczenie zarówno dla realizowanej przez rząd polityki karnej,

jak i poszanowania praw i wolności obywatelskich.

Ostatnim elementem określanym przez Radę Ministrów w zasadniczych kierunkach

polityki karnej jest możliwość wskazywania tych wszystkich przepisów prawa karnego,

których stosowanie wymaga oceny. W obecnym stanie prawnym brak jest niezbędnej

platformy wymiany informacji o doświadczeniach wynikających z praktyki stosowania

określonych instytucji prawnych. Wskazana norma winna dawać podstawę do bieżącej

kontroli funkcjonowania określonych przepisów prawa, co powinno stanowić istotny materiał

do zainicjowania niezbędnych zmian normatywnych.

Przewidziano jednocześnie, że opracowanie projektu zasadniczych założeń polityki

karnej obciążać będzie Ministra Sprawiedliwości, który zobowiązany został do współpracy w

tym zakresie z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych. Wydaje się, że wskazane

organy z jednej strony ponoszą bezpośrednią odpowiedzialność za funkcjonowanie wymiaru

sprawiedliwości i organów ścigania, z drugiej zaś posiadają niezbędne informacje dla

rzetelnego opracowania projektu założeń zasadniczych kierunków polityki karnej. W

projekcie przewidziano również obligatoryjny tryb zgłoszenia przez Prokuratora Generalnego

stanowiska do projektowanego dokumentu rządowego, tak aby istniała możliwość

uwzględnienia uwag Prokuratora Generalnego w stosunku do tego dokumentu.

W projekcie nie przewiduje się, aby Prokurator Generalny był związany przyjętymi

przez Radę Ministrów zasadniczymi kierunkami polityki karnej. Będzie mógł jednak wydać

w oparciu o nie wytyczne i zarządzenia podległym mu prokuratorom (na ogólnej podstawie

– 24 –

do wydawania wytycznych i zarządzeń przez Prokuratora Generalnego). Tym samym włącza

się Prokuratora Generalnego w proces współdziałania z Rządem w zakresie rozwiązywania

najistotniejszych problemów walki z przestępczością. Podkreślić jednocześnie należy, że

projektowane przepisy w pełnym zakresie respektują odrębność i niezależność Prokuratora

Generalnego od organów władzy wykonawczej, pozostawiając mu pełną swobodę uznania, w

jakim zakresie Prokurator Generalny, dostrzegając potrzebę współpracy z Rządem, włączy się

w proces realizacji zasadniczych kierunków polityki karnej. Warto w tym miejscu zauważyć,

że w projekcie doprecyzowano instrumenty władcze prokuratorów przełożonych w stosunku

do prokuratorów prowadzących postępowanie, w tym także Prokuratora Generalnego,

wskazując, że zarządzenia mogą dotyczyć wyłącznie spraw organizacyjnych prokuratury, zaś

wytyczne metodyki pracy prokuratora w określonej kategorii spraw. Tak też Prokurator

Generalny, dostrzegając potrzebę współpracy z Rządem w rozwiązywaniu określonych

problemów będzie mógł sięgnąć wyłącznie po wskazane instrumenty prawne. Podkreślić przy

tym należy, że proponowane rozwiązania w pełnym zakresie zapewniają zgodność z

postanowieniami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Należy jednocześnie zauważyć, że na mocy art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r.

o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r., Nr 24, poz. 199, z późn. zm.) przyjęte przez Radę

Ministrów zasadnicze założenia polityki karnej byłyby wiążące dla wszystkich służb

odpowiedzialnych za ściganie przestępstw.

Podnieść należy, że w projekcie przewidziano obligatoryjny tryb konsultowania z

Prokuratorem Generalnym opracowanych przez Ministra Sprawiedliwości w porozumieniu z

ministrem właściwym do spraw wewnętrznych projektu założeń zasadniczych kierunków

polityki karnej. Tym samym Prokurator Generalny będzie zobowiązany odnieść się do

zagadnień objętych wskazanym projektem, zaś jego uwagi będą mogły być uwzględnione w

końcowym dokumencie przyjmowanym przez Radę Ministrów (projektowany art. 7 § 3).

W projekcie proponuje się ponadto wprowadzenie parlamentarnej debaty nad

sprawozdaniem Prokuratora Generalnego z rocznej działalności prokuratury (art. 23 § 6). W

aktualnym stanie prawnym Prokurator Generalny zobowiązany jest do corocznego składania

sprawozdania z działalności prokuratury Prezesowi Rady Ministrów, który może je przyjąć

lub odrzucić. W przypadku zaś odrzucenia sprawozdania, zgodnie z art. 10e ust. 6 ustawy o

prokuraturze, Prezes Rady Ministrów może wystąpić do Sejmu o odwołanie Prokuratora

Generalnego. Projekt utrzymuje wskazane kompetencje Prezesa Rady Ministrów,

– 25 –

przewidując jednak, że Prokurator Generalny po przyjęciu lub odrzuceniu sprawozdania

przez Prezesa Rady Ministrów, przekazuje je Sejmowi. Proponuje się jednocześnie

wprowadzenie jako zasady przekazywanie sprawozdania Prezesowi Rady Ministrów za

pośrednictwem Ministra Sprawiedliwości, z uwagi na konieczność wyrażenia przez Ministra

Sprawiedliwości stanowiska do przedkładanego sprawozdania. Proponuje się jednocześnie

wprowadzenie dla Prezesa Rady Ministrów terminu, w którym winien on przyjąć lub

odrzucić sprawozdanie Prokuratora Generalnego. W projektowanym art. 23 § 5 zakłada się

wprowadzenie sześciomiesięcznego terminu dla przyjęcia lub odrzucenia sprawozdania,

celem umożliwienia przeprowadzenia debaty parlamentarnej nad sprawozdaniem w tym

samym roku, w którym sprawozdanie zostało złożone. Postuluje się przy tym dokonanie

odpowiednich zmian w Regulaminie Sejmu, umożliwiających przeprowadzenie debaty

parlamentarnej nad sprawozdaniem Prokuratora Generalnego z rocznej działalności

prokuratury. Należy wskazać, że prokuratura jest jednym z najważniejszych organów

zapewniających obywatelom bezpieczeństwo prawne w Polsce, stąd też jej funkcjonowanie

winno stać się przedmiotem parlamentarnej debaty, pełniącej dwojakie funkcje. Po pierwsze

winna ona służyć informowaniu władzy ustawodawczej o problemach w funkcjonowaniu

prokuratury, po drugie umożliwiać parlamentarną kontrolę działalności prokuratury, przede

wszystkim w aspekcie prawidłowości zarządzania tą instytucją. Należy przy tym podkreślić,

że nie proponuje się głosowania nad sprawozdaniem Prokuratora Generalnego, a jedynie

otwarcie dyskusji nad funkcjonowaniem prokuratury w Polsce. Warto zwrócić uwagę, że

powyższy model przedkładania Sejmowi sprawozdania z działalności organu władzy

publicznej stosowany jest najczęściej do tych wszystkich instytucji, które posiadają

szczególną pozycję ustrojową, cechującą się niezależnością od organów władzy

wykonawczej. Przykładem tego rodzaju rozwiązań normatywnych jest art. 7 ust. 1a ustawy z

dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r., Nr 82, z późn. zm.),

zgodnie z którym Najwyższa Izba Kontroli przedstawia Sejmowi coroczne sprawozdanie ze

swej działalności. Warto zwrócić uwagę również na fakt, że proponowane rozwiązanie

uzupełniałoby kompetencje Sejmu w zakresie szeroko rozumianej kontroli parlamentarnej

nad prokuraturą. Podkreślić należy bowiem, że zgodnie z projektowanym art. 21 § 3 Sejm

zachowa kompetencje do odwołania, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, Prokuratora

Generalnego przed upływem kadencji. Proponowana zmiana zapewnia zatem Sejmowi stałą

informację na temat działalności prokuratury, co wydaje się niezbędne dla właściwej

realizacji omawianej kompetencji Sejmu.

– 26 –

W związku z objętym projektem rozwiązaniem dotyczącym przekazywania

sprawozdania Prokuratora Generalnego z rocznej działalności prokuratury Sejmowi

proponuje się doprecyzowanie elementów sprawozdania Prokuratora Generalnego z

działalności prokuratury (projektowany art. 23 § 2) wskazując, że sprawozdanie to powinno

zawierać w szczególności: informacje o obciążeniu pracą prokuratorów w poszczególnych

jednostkach organizacyjnych prokuratury, o liczbie prokuratorów poszczególnych jednostek

organizacyjnych prokuratury w stosunku do wpływu spraw do tych jednostek (w celu kontroli

właściwej etatyzacji jednostek organizacyjnych prokuratury), liczbie postępowań

przygotowawczych, w których czas trwania postępowania przygotowawczego przekroczył 2

lata, współpracy podległych mu prokuratorów z innymi organami uprawnionymi do

prowadzenia postępowania przygotowawczego, postulowane zmiany w zakresie organizacji

prokuratury, ocenę przepisów prawa karnego, które weszły w życie w okresie

sprawozdawczym, a nadto postulaty dotyczące przeprowadzenia koniecznych zmian

legislacyjnych, których potrzeba ujawniła się w związku z realizacją ustawowych zadań

prokuratury. Proponuje się jednocześnie, aby w sprawozdaniu Prokurator Generalny

przekazywał informacje o ujawnionych nieprawidłowościach w funkcjonowaniu prokuratury

i podjętych środkach zaradczych. W sprawozdaniu Prokurator Generalny zobowiązany byłby

również odnieść się do zasadniczych kierunków polityki karnej przyjętych przez Radę

Ministrów. Projektowane elementy sprawozdania Prokuratora Generalnego nie mają

charakteru zamkniętego. Tak też poza elementami obligatoryjnymi Prokurator Generalny

będzie mógł powołać w sprawozdaniu każdą informację, którą uzna za istotną dla

przedstawienia pracy prokuratury. Elementy obligatoryjne zostały tak skonstruowane, aby

dawały rzetelny obraz pracy prokuratury. Informacja dotycząca obciążenia prokuratorów w

poszczególnych prokuraturach okręgowych winna obrazować rzeczywiste obłożenie pracą

prokuratorów, w tym zwłaszcza obciążenia prokuratorów prowadzących postępowania

przygotowawcze z prokuratur rejonowych i okręgowych. Informacja ta powinna zatem

pozwalać na ocenę prawidłowości alokacji kadry prokuratorskiej w poszczególnych

prokuraturach okręgowych w odniesieniu do liczby spraw, jakie prokuratury te rozpoznają.

Kolejny element sprawozdania to informacja o prowadzonych postępowaniach

przygotowawczych, w których czas trwania postępowania przekroczył 2 lata. Procedura

przekazywania powyższej informacji winna przyczynić się do większego nadzoru w

prokuraturze nad długotrwałymi postępowaniami przygotowawczymi. Istotnym elementem

sprawozdania jest również informacja na temat współpracy prokuratorów z innymi organami

– 27 –

uprawnionymi do prowadzenia postępowania przygotowawczego. Należy bowiem wskazać,

że wyniki pracy prokuratury w istotnym stopniu zależą od współpracy z takimi organami jak

Policja, Straż Graniczna czy Centralne Biuro Antykorupcyjne. Z tych też względów

zasadnym jest aby Prokurator Generalny dokonywał oceny tej współpracy i informował

Prezesa Rady Ministrów oraz Sejm o jej wynikach. Proponuję się jednocześnie, aby

Prokurator Generalny na bieżąco informował o dostrzeżonych mankamentach w organizacji

prokuratury i przekazywał w tym zakresie swoje postulaty. Istotnym elementem

sprawozdania Prokuratora Generalnego jest również ocena wprowadzonych w okresie

sprawozdawczym przepisów prawa karnego. Informacja ta winna przyczynić się do bieżącej

weryfikacji przyjętych rozwiązań normatywnych, co może stać się podstawą do podjęcia prac

legislacyjnych ukierunkowanych na zmianę obowiązującego stanu prawnego. Ostatecznie

sprawozdanie Prokuratora Generalnego powinno zawierać informacje na temat dostrzeżonych

w praktyce prokuratorskiej wadliwych rozwiązań normatywnych. Proponuje się ponadto,

celem zapewnienia adresatom sprawozdania pełnego obrazu funkcjonowania prokuratury,

aby Prokurator Generalny w sprawozdaniu podawał informacje o ujawnionych

nieprawidłowościach w funkcjonowaniu prokuratury, a także wykazywał jakiego rodzaju

środki zaradcze podjął w celu wyeliminowania tychże nieprawidłowości. Proponowane zatem

elementy sprawozdania Prokuratora Generalnego obejmują zarówno informacje o bieżącej

działalności prokuratury, jak i wnioski z codziennej praktyki prokuratorskiej nie tylko w

sprawach karnych, ale również w postępowaniach cywilnych i administracyjnych, w których

uczestniczą prokuratorzy. W istocie sprawozdanie Prokuratora Generalnego zaprojektowane

zostało jako instrument wymiany informacji, tak aby móc doskonalić nie tylko organizację

prokuratury, ale również szereg instytucji systemu prawnego. Ostatecznie Prokurator

Generalny w swoim corocznym sprawozdaniu zobowiązany będzie również odnieść się do

zasadniczych kierunków polityki karnej przyjętych przez Radę Ministrów. Proponowany

element sprawozdania kreuje możliwość publicznego dyskursu nad problemami ścigania

przestępstw, jak również innymi zagadnieniami związanymi z polityką karną. Tym samym

stwarza się Prokuratorowi Generalnemu możliwość publicznego ustosunkowania się do

przyjętych przez rząd kierunków polityki karnej, jak również wykazania w jakim zakresie

współdziałał on z rządem w rozwiązywaniu określonych problemów z zakresu walki z

przestępczością oraz czy proponowane przez rząd środki mające na celu rozwiązanie

określonych problemów są adekwatne do osiągnięcia zamierzonego celu.

– 28 –

Proponuje się jednocześnie wprowadzenie trybu zwrotu sprawozdania Prokuratorowi

Generalnemu, w celu jego uzupełnienia w określonym zakresie, w terminie trzydziestu dni

(projektowany art. 23 § 4). Analizowany przepis ma umożliwić Prezesowi Rady Ministrów

uzyskanie dodatkowych informacji o działalności prokuratury, które w jego ocenie winny

znaleźć odzwierciedlenie w sprawozdaniu Prokuratora Generalnego. Powyższa projektowana

kompetencja Prezesa Rady Ministrów stanowi niezbędne uzupełnienie ogólnego jego

uprawnienia do przyjęcia lub odrzucenia sprawozdania Prokuratora Generalnego.

Ponadto proponuje się modyfikację uprawnienia Prezesa Rady Ministrów do żądania

przedstawienia przez Prokuratora Generalnego informacji na określony temat związany ze

strzeżeniem praworządności oraz czuwaniem nad ściganiem przestępstw, z wyłączeniem

informacji o biegu postępowania w konkretnej sprawie. Proponuje się aby uprawnienie to

przysługiwało również Ministrowi Sprawiedliwości. Należy zauważyć, że Minister

Sprawiedliwości jako organ władzy publicznej odpowiedzialny za funkcjonowanie organów

wymiaru sprawiedliwości, w tym za funkcjonowanie prokuratury, powinien mieć

zagwarantowane prawo żądania powyższych informacji. Jednocześnie przewiduje się, aby

zarówno Prezes Rady Ministrów jak i Minister Sprawiedliwości mogli zażądać od

Prokuratora Generalnego uzupełnienia przedstawionej im informacji w terminie do trzech

miesięcy (art. 26). Podkreślić należy, że instytucjonalna autonomia Prokuratora Generalnego

nie wyłącza odpowiedzialności rządu zarówno za efektywne ściganie przestępstw, jak i

prawidłowe funkcjonowanie organów wymiaru sprawiedliwości, w tym prokuratury.

Niezbędnym zaś warunkiem podejmowania właściwych rozwiązań legislacyjnych jest wiedza

na temat funkcjonowania organów wymiaru sprawiedliwości – ta zaś jest dostarczana przede

wszystkim poprzez coroczne sprawozdanie Prokuratora Generalnego z działalności

prokuratury oraz selektywnie w drodze projektowanej instytucji prawnej.

Proponuje się również wprowadzenie nowej instytucji polegającej na wyposażeniu

Prokuratora Generalnego w instrument umożliwiający przekazywanie Prezesowi Rady

Ministrów informacji dotyczących postępowania w konkretnej sprawie, z tym jednak

zastrzeżeniem, iż może to nastąpić jedynie w wypadku, gdy informacje te mogą mieć istotny

wpływ na bezpieczeństwo państwa, a dobro postępowania nie stoi temu na przeszkodzie (art.

27). Wprowadzenie takiego rozwiązania wynika z potrzeby stworzenia, stanowiącego

wyjątek od ogólnej zasady tajemnicy postępowania, mechanizmu pozwalającego na

przekazanie informacji uzyskanych w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego

– 29 –

mogących mieć wpływ na bezpieczeństwo państwa, które pozwolą na zabezpieczenie przed

naruszeniem ważnego interesu publicznego lub na podjęcie działań zmierzających do

zneutralizowania zagrożeń, które taki interes mogą naruszyć. Przyjęta konstrukcja tej

regulacji pozwala jednocześnie na zabezpieczenie niezależności Prokuratora Generalnego i

podległych mu prokuratorów, gdyż to Prokurator Generalny będzie podejmował decyzję, co

do udzielenia stosownej informacji (projektowany art. 27).

Ostatnią proponowaną w projekcie instytucją zamykającą się w problematyce kontroli

parlamentarnej nad prokuraturą jest wprowadzenie uprawnienia do żądania przez Sejm lub

Senat od Prokuratura Generalnego informacji na określony temat związany ze strzeżeniem

praworządności, w tym realizacją zadań w zakresie ścigania przestępstw, przy czym żądanie

to nie może dotyczyć przedstawienia informacji o biegu postępowania w konkretnej sprawie

(projektowany art. 25). Należy zauważyć, że analogiczne do projektowanego uprawnienie

przysługuje w aktualnym stanie prawnym Prezesowi Rady Ministrów.

Uwzględniając okoliczność, że Sejm posiada uprawnienie do odwołania Prokuratora

Generalnego przed upływem kadencji, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, jak również,

zgodnie z projektowanymi regulacjami, Sejmowi ma być przekazywane sprawozdanie

Prokuratora Generalnego z rocznej działalności prokuratury, uprawnienie do żądania

informacji ściśle związanych z realizacją ustawowych zadań prokuratury jest instrumentem

komplementarnym w stosunku do istniejących rozwiązań normatywnych i projektowanych

zmian. Należy również zwrócić uwagę, że informacje, jakie mogą być uzyskane za pomocą

projektowanej instytucji, mogą mieć istotny wpływ na proces legislacyjny, pogłębiając

niezbędną dla prawidłowego procesu decyzyjnego wiedzę w kwestiach tak elementarnych jak

strzeżenie praworządności, czy walka z przestępczością. Podkreślić przy tym należy, że

projekt wyraźnie ogranicza zakres możliwych do uzyskania informacji, wykluczając te

wszystkie informacje, które dotyczą konkretnej sprawy prowadzonej w prokuraturze. Z uwagi

na autonomię regulaminową izb parlamentu, nie istnieje możliwość wprowadzenia regulacji,

zgodnie z którą projektowane uprawnienie przysługiwałoby właściwym rzeczowo stałym i

nadzwyczajnym komisjom sejmowym. Dlatego też należy postulować dokonanie

odpowiednich zmian w Regulaminie Sejmu i Senatu po przyjęciu wskazanego projektu.

Zauważyć należy bowiem, że zakres możliwych do uzyskania informacji za pomocą

projektowanej instytucji wskazuje, że dotyczy ona zagadnień ogólnych i nie może stanowić

quasi interwencji poselskiej w indywidualnych sprawach karnych. Proponuje się jednocześnie

– 30 –

aby analogiczne uprawnienie przysługiwało również Senatowi z uwagi na fakt, że

pozyskiwanie informacji objętych wskazanym przepisem może w istotny sposób przyczynić

się do pogłębienia wiedzy senatorów na temat funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, a

tym samym wpłynąć pozytywnie na proces stanowienia prawa w Polsce.

III. ZMIANY W ZAKRESIE INSTRUMENTÓW NADZORU

PROKURATORSKIEGO

Projektowana ustawa zakłada dookreślenie instrumentów władczych prokuratora

przełożonego w stosunku do prokuratora prowadzącego postępowania. Aktualnie

obowiązująca ustawa o prokuraturze w art. 8 ust. 2 określa, że prokurator jest obowiązany

wykonywać zarządzenia, wytyczne i polecenia przełożonego prokuratora. Jednocześnie

ustawodawca w sposób negatywny wskazuje, że zarządzenia, wytyczne i polecenia nie mogą

dotyczyć treści czynności procesowej. Powyższy sposób definiowania uprawnień prokuratora

przełożonego w stosunku do prokuratora prowadzącego postępowanie nie jest prawidłowy.

Należy bowiem wskazać, że ustawodawca w żaden sposób nie definiuje wskazanych

rozstrzygnięć władczych, w szczególności nie wskazuje, jakiej materii rozstrzygnięcia te

mogą dotyczyć. W istocie zatem w praktyce prokuratorskiej występuje daleko posunięta

niepewność co do formy określania poszczególnych rozstrzygnięć władczych. Z tego też

powodu projekt zakłada określenie materii, w których mogą być wydawane zarządzenia,

wytyczne i polecenia. Proponuje się, aby zarządzeniem można było regulować wszystkie

sprawy organizacyjne związane z funkcjonowaniem prokuratury. Chodzi zatem, aby za

pomocą zarządzenia następował przydział spraw do rozpoznania poszczególnym

prokuratorom w ramach jednostki organizacyjnej prokuratury, jak również wyznaczanie

prokuratora do realizacji określonych czynności procesowych np. oględzin miejsca zdarzenia,

czy przesłuchania świadka stawającego w prokuraturze, celem złożenia zawiadomienia o

przestępstwie. Zarządzenie ma stać się zatem formą regulowania wszelkich kwestii

związanych z bieżącym administrowaniem jednostkami prokuratury. Inną formą

rozstrzygnięcia władczego jest instytucja wytycznych. Projekt zakłada, aby za pomocą

wytycznych można było określać metodykę pracy organu prowadzącego postępowanie

przygotowawcze w określonej kategorii spraw, a więc np. metodykę pracy prokuratora w

sprawach o przestępstwa zgwałcenia, czy w sprawach spowodowania wypadku drogowego.

– 31 –

W aktualnym stanie prawnym najczęściej spotykane są wytyczne Prokuratora Generalnego

dotyczące właśnie metodyki pracy prokuratora w określonej kategorii spraw. Tym samym

projektowana norma w sposób jednoznaczny potwierdza możliwość związania prokuratora

prowadzącego postępowanie określonymi zasadami jego prowadzenia. Instrument powyższy

winien umożliwić ujednolicenie czynności podejmowanych przez prokuratorów w określonej

kategorii spraw, umożliwiając tym samym wprowadzenie zbliżonych standardów

prowadzenia postępowania przygotowawczego.

Kolejnym, niezwykle istotnym instrumentem jest polecenie. Podstawowym założeniem

projektu jest odejście od negatywnego określenia, że instrumenty władcze nie mogą dotyczyć

treści czynności procesowej. Należy zauważyć, że zastosowany przez ustawodawcę w art. 8

ust. 2 ustawy o prokuraturze zwrot normatywny „nie mogą dotyczyć treści czynności

procesowych” w odniesieniu do instrumentów władczych prokuratora przełożonego jest

trudny do jednoznacznej rekonstrukcji znaczeniowej. Tego rodzaju rozwiązanie normatywne

prowadzi do wysoce niepożądanych sytuacji, w których prokurator przełożony nie posiada

pewności, co może polecić podległemu mu prokuratorowi. Obecny stan prawny generuje

zatem wysoce niewłaściwą sytuację, która może narażać zarówno prokuratorów przełożonych

jak i prowadzących postępowanie na zarzuty przekroczenia ustawy poprzez błędne

zakwalifikowanie określonego rozstrzygnięcia jako ingerującego w treść czynności

procesowej i takiego, które pozbawione jest tego charakteru. Jednocześnie dostrzeżonym

mankamentem obecnie obowiązującej regulacji art. 8 ust. 2 ustawy o prokuraturze jest brak

jakichkolwiek możliwości ingerowania w tok prowadzonego postępowania, w tych

wszystkich sytuacjach, kiedy postępowanie to dotknięte jest poważnymi wadami w zakresie

postępowania dowodowego, jak również brak instrumentów umożliwiających wpływanie na

sprawność prowadzonego postępowania. Z tego też powodu prokuratorzy przełożeni,

posiadający w zdecydowanej większości przypadków większe doświadczenie zawodowe, w

aktualnym stanie prawnym mogą jedynie udzielać niewiążących wskazówek, czy też

zapatrywań na bieg postępowania karnego w konkretnej sprawie, bez możliwości podjęcia

rozstrzygnięć władczych. Warto zwrócić jednocześnie uwagę, że prokuratorzy bezpośrednio

przełożeni (a więc szefowie jednostek poszczególnego szczebla), choć odpowiadają za

funkcjonowanie jednostki, nie mogą podjąć działań ukierunkowanych na zobowiązanie

prokuratora prowadzącego postępowanie do przeprowadzenia określonych dowodów, czy też

zmierzających do zdyscyplinowania prokuratora prowadzącego postępowanie, w tym

ostatnim przypadku oczywiście poza instrumentami postępowania dyscyplinarnego, które

– 32 –

wszakże zastrzeżone są do poważnych wypadków, w tym zwłaszcza stwierdzonej rażącej

bezczynności w sprawie. Z powyższych względów projekt zakłada, że polecenia mogą

dotyczyć wyłącznie przeprowadzenia określonych dowodów w konkretnej sprawie oraz

terminów wykonania czynności procesowych. Należy stwierdzić, że powyższa regulacja w

pełnym zakresie respektuje niezależność prokuratora w prowadzonym postępowaniu. Nie

ogranicza go bowiem w zakresie postępowania dowodowego, a jedynie umożliwia

zobowiązanie prokuratora do przeprowadzenia określonych dowodów, których potrzebę

przeprowadzenia dostrzega prokurator przełożony na podstawie analizy akt sprawy.

Proponowane rozwiązanie umożliwi jednocześnie dyscyplinowanie prokuratorów

prowadzących daną sprawę, zapewniając sprawność wykonywania czynności procesowych. Z

uwagi na dopuszczenie możliwości wydania polecenia dotyczącego przeprowadzenia

dowodów koniecznym stało się uregulowanie kwestii dokumentowania tego rodzaju poleceń.

Projekt zakłada (projektowany art. 9 § 3), że polecenie przeprowadzenia określonych

dowodów prokurator przełożony ma obowiązek wydać na piśmie, a na żądanie prokuratora

prowadzącego sprawę obowiązany jest dołączyć uzasadnienie swojej decyzji. Dostrzegając,

że w pracy prokuratora często koniecznym jest niezwłoczne reagowanie na określone

zdarzenia i nie zawsze istnieje możliwość doręczenia polecenia na piśmie, projekt dopuszcza

ustne wydanie polecenia, z jednoczesnym obowiązkiem niezwłocznego potwierdzenia go na

piśmie. Przewiduje się jednocześnie, że wszystkie polecenia włączane są do akt sprawy po

zrealizowaniu czynności objętych poleceniem. Powyższe rozwiązanie jest niezbędne, ze

względu na konieczność jednoznacznego dokumentowania, który prokurator ingerował w tok

procesu karnego. Należy stwierdzić, że proponowane rozwiązanie dotyczące instytucji

polecenia prokuratorskiego w sposób jednoznaczny określa pole dozwolonej ingerencji

prokuratora przełożonego w tok postępowania karnego, lepiej wypełniając funkcję

gwarancyjną tej instytucji niż dotychczasowe rozwiązanie normatywne. Należy ponadto

zauważyć, że proponowane rozwiązanie uwzględnia potrzebę wprowadzenia możliwości

oddziaływania na tok postępowania karnego przez prokuratora przełożonego wyznaczając

jednak precyzyjne pola tej ingerencji i obligując każdorazowo do dokumentowania tego

rodzaju rozstrzygnięć władczych prokuratorów przełożonych.

Kolejnym istotnym rozwiązaniem projektu dotyczącym rozstrzygnięć władczych

prokuratora przełożonego w stosunku do prokuratora prowadzącego postępowanie jest

rozwiązanie objęte projektowaną normą art. 52. W aktualnym stanie prawnym zmiana lub

uchylenie decyzji prokuratora podległego wymaga formy pisemnej i jest włączana do akt

– 33 –

sprawy, przy czym jedynym podmiotem uprawnionym do podjęcia wskazanych rozstrzygnięć

procesowych jest wyłącznie prokurator bezpośrednio przełożony. Projekt zakłada

rozszerzenie uprawnienia do uchylenia lub zmiany rozstrzygnięć prokuratora podległego

również przez prokuratora nadrzędnego. Dostrzeżonym bowiem mankamentem

dotychczasowych rozwiązań jest to, że prokurator nadrzędny, który obejmuje określone

postępowanie nadzorem służbowym, pozbawiony jest instrumentów umożliwiających mu

zmianę lub uchylenie decyzji procesowej, gdy stwierdza, że decyzja ta jest oczywiście

nieprawidłowa. Proponuje się, aby prawo uchylenia lub zmiany decyzji procesowej

prokuratora prowadzącego postępowanie przez prokuratora nadrzędnego dotyczyło wyłącznie

newralgicznych decyzji procesowych, a mianowicie decyzji kończącej postępowanie w

sprawie oraz sporządzonego lecz nieogłoszonego postanowienia o przedstawieniu zarzutów

lub postanowienia o zmianie lub uzupełnieniu postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Aby

umożliwić w takiej sytuacji zmianę lub uchylenie decyzji procesowej prokuratura podległego

projekt wprowadza uprawnienie do podjęcia takiej decyzji po stronie prokuratora

nadrzędnego zastrzegając jednak, że przejmuje on sprawę do dalszego prowadzenia.

Rozwiązanie powyższe zapobiega zatem arbitralnym decyzjom prokuratorów przełożonych

nakazując przejąć sprawę do dalszego prowadzenia. Powołana instytucja zapewnia

jednoznaczne ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za prowadzenie postępowania

przygotowawczego i jego wynik, a nadto skutkuje wyłączeniem prokuratora podległego od

dalszego prowadzenia sprawy, zapobiegając tym samym podejmowaniu przez tego

prokuratora decyzji, z którymi merytorycznie się nie zgadza. Warto zwrócić uwagę, że

projekt zakłada różnicowanie skutków uchylenia lub zmiany decyzji procesowej prokuratora

podległego w sytuacji, gdy decyzję taką wydaje prokurator bezpośrednio przełożony i

prokurator nadrzędny. Należy zwrócić uwagę, że prokurator bezpośrednio przełożony ma

bieżącą możliwość wglądu w tok prowadzonego postępowania, jak również odpowiada za

całokształt funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej prokuratury. Dlatego też

proponuje się, aby wzorem dotychczasowej regulacji, utrzymać jego kompetencję do

uchylenia lub zmiany decyzji, bez konieczności przejmowania sprawy do dalszego

prowadzenia. W takiej sytuacji jako zasadę wprowadza się sporządzenie decyzji osobiście

przez prokuratora bezpośrednio przełożonego, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach

prokuratorowi bezpośrednio przełożonemu będzie przysługiwać prawo wydania polecenia

opracowania projektu nowej decyzji przez prokuratora, którego decyzje uchyla się lub

zmienia, na podstawie pisemnych wytycznych, przy czym, zgodnie z projektem zarówno

– 34 –

polecenie jak i wytyczne włącza się do akt sprawy. Odmiennie natomiast potraktowano

sytuacje, w których decyzję o uchyleniu lub zmianie podejmuje prokurator nadrzędny (a więc

prokurator jednostki organizacyjnej prokuratury wyższego szczebla). W odniesieniu do tego

wypadku konieczne jest po pierwsze ograniczenie możliwości ingerencji w tok postępowania

przygotowawczego do newralgicznych decyzji procesowych, z jednoczesnym ustawowym

zagwarantowaniem przejęcia sprawy do dalszego prowadzenia w wyższej jednostce

organizacyjnej prokuratury. Powyższa regulacja pozwala w sposób jednoznaczny określić

prokuratora odpowiedzialnego za wynik postępowania przygotowawczego. W związku z

proponowaną regulacją koniecznym stało się określenie dodatkowych reguł odnoszących się

do sytuacji, gdy decyzje o uchyleniu lub zmianie decyzji procesowej prokuratora podległego

podejmuje Prokurator Generalny lub Dyrektor Głównej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko

Narodowi Polskiemu oraz prokurator apelacyjny lub okręgowy. W tym wypadku projekt

przewiduje, że sprawę do dalszego prowadzenia przejmuje wyznaczony prokurator

Prokuratury Generalnej lub odpowiednio Głównej Komisji, prokuratury apelacyjnej lub

okręgowej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawa – Kodeks postępowania karnego

przewiduje w kilku sytuacjach tryb zaskarżania określonych rozstrzygnięć procesowych do

prokuratora nadrzędnego. W obecnym stanie prawnym Prokurator Generalny, choć jest

prokuratorem bezpośrednio przełożonym w stosunku do prokuratorów Prokuratury

Generalnej, nie jest dla tychże prokuratorów prokuratorem nadrzędnym. Dlatego też

konieczne stało się wprowadzenie odpowiedniej zmiany w zakresie definicji prokuratora

nadrzędnego, zgodnie z którą w sprawach prowadzonych przez prokuratora wykonującego

czynności w Prokuraturze Generalnej lub w Głównej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko

Narodowi Polskiemu, prokuratorem nadrzędnym jest odpowiednio Prokurator Generalny lub

Dyrektor Głównej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Powyższe

rozwiązanie po pierwsze wprowadza możliwość prowadzenia postępowań

przygotowawczych na szczeblu Prokuratury Generalnej lub Głównej Komisji Ścigania

Zbrodni Przeciwko Nardowi Polskiemu, do czego może dochodzić w wyniku zastosowania

m.in. projektowanego przepisu art. 52, po drugie zapewnia możliwość prowadzenia

efektywnego nadzoru, który może doprowadzić do przejęcia sprawy przez prokuratora

dotychczas nadzorującego postępowanie do dalszego prowadzenia. Projektowany przepis

pozwala jednocześnie wyłączyć z kręgu osób zobowiązanych do prowadzenia sprawy

prokuratorów apelacyjnych i okręgowych, którzy z racji wykonywanych funkcji winni mieć

możliwość podjęcia decyzji co do przekazania sprawy innemu wyznaczonemu prokuratorowi

– 35 –

kierowanej przez siebie jednostki prokuratury. Należy także zauważyć, że projekt uchyla

definicję prokuratora nadrzędnego zawartą w art. 45 § 1b Kodeksu postępowania karnego,

recypując ją do projektu ustawy – Prawo o prokuraturze. Warto zauważyć bowiem, że

Kodeks postępowania karnego wprawdzie definiował prokuratora nadrzędnego, lecz już nie

regulował kwestii prokuratora bezpośrednio przełożonego. Ustalenie zatem zakresu

znaczeniowego norm zawartych w Kodeksie postępowania karnego odnoszących się do tego

pojęcia wymagało analizy ustawy o prokuraturze. Recypując wskazany przepis na grunt

projektu ustawy – Prawo o prokuraturze uznano, że właściwym miejscem, w którym winny

być uregulowane kompleksowo wszystkie pojęcia normatywne odnoszące się do określonego

kręgu prokuratorów jest ustawa regulująca kwestie dotyczące ustroju i zasad funkcjonowania

prokuratury, a więc winny one znaleźć się w projektowanym akcie prawnym. Warto jeszcze

podkreślić, że instytucja uchylenia lub zmiany decyzji zarówno przez prokuratora

bezpośrednio przełożonego, jak i prokuratora nadrzędnego jest instytucją komplementarną w

stosunku do regulacji Kodeksu postępowania karnego - podjęcia na nowo lub wznowienia

postępowania przygotowawczego. Należy podkreślić, że decyzję o uchyleniu lub zmianie

decyzji prokuratora prowadzącego postępowanie o umorzeniu postępowania przeciwko

określonej osobie w trybie przewidzianym w art. 52 § 2 będzie dopuszczalna jedynie do czasu

doręczenia decyzji stronom procesowym zgodnie z art. 52 § 5.

Proponuje się jednocześnie wprowadzenie normy prawnej pozwalającej prokuratorowi

prowadzącemu postępowanie wystąpić z wnioskiem o wydanie opinii dotyczącej określonego

zagadnienia prawnego, którego rozstrzygnięcie jest konieczne dla prowadzonego

postępowania (projektowany art. 10). Wskazana norma ma dostarczyć prokuratorom

prowadzącym postępowanie odpowiedni instrument prawny umożliwiający sformalizowaną

konsultację prawną z prokuratorem nadrzędnym, w każdym wypadku, gdy prokurator

prowadzący postępowanie uzna to za konieczne. Proponuje się, aby we wniosku o wydanie

opinii prokurator występujący przedstawiał własne stanowisko dotyczące podniesionego

zagadnienia prawnego. Tym samym dostarcza się prokuratorom prowadzącym postępowanie

niezwykle cennego instrumentu weryfikacji zastosowanej przez nich interpretacji przepisów

prawa dotyczących konkretnego zagadnienia. Proponuje się jednocześnie wprowadzenie

możliwości wydania opinii z urzędu w ramach czynności nadzoru służbowego. Przewiduje

się jednak, że opinia prokuratora nadrzędnego nie będzie miała charakteru wiążącego.

Respektuje się tym samym niezależność prokuratora i jego indywidualną odpowiedzialność

za podejmowane czynności. Proponuje się jednocześnie w art. 43 powołanie centralnej bazy

– 36 –

opinii prawnych wydawanych na podstawie projektowanego art. 10 oraz wytycznych i

zarządzeń wydawanych przez Prokuratora Generalnego, prowadzonej przez Prokuratora

Generalnego, a zapewniającej stały dostęp wszystkich prokuratorów, asesorów i asystentów

prokuratury do opinii prawnych wydawanych przez prokuratorów nadrzędnych w całym

kraju, jak również do wiążących prokuratorów aktów wewnętrznych wydawanych przez

Prokuratora Generalnego. Wskazany system teleinformatyczny mógłby zostać utworzony w

ramach wewnętrznego i funkcjonującego już w prokuraturze systemu informatycznego

prokuratury, poprzez stworzenie jego dodatkowej funkcjonalności. Powyższe rozwiązanie, w

dobie znacznego skomplikowania systemu prawnego, wielości i trudności zagadnień

prawnych przed rozstrzygnięciem których stają prokuratorzy prowadzący postępowania,

wydaje się być niezbędne. Wskazany system winien nie tylko ułatwić pracę prokuratorów,

którzy stając przed zbliżonymi problemami prawnymi będą mogli posiłkowo wspierać się

wykładnią prawa zawartą w opiniach umieszczonych w systemie, ale system ten powinien

sprzyjać ujednoliceniu praktyk prokuratorskich, jak również będzie dostarczał odpowiednich

informacji Prokuratorowi Generalnemu na temat problemów prawnych występujących w

praktyce prokuratorskiej, co winno ułatwić mu opracowanie tego elementu jego rocznego

sprawozdania z działalności prokuratury, który dotyczy zgłoszenia konieczności podjęcia

określonych prac legislacyjnych ukierunkowanych na zmianę regulacji prawnych. W celu

wyeliminowania ewentualnych rozbieżności w zakresie wykładni określonego zagadnienia

prawnego wprowadza się możliwość wydania przez Prokuratora Generalnego opinii prawnej

z urzędu, która mocą autorytetu organy wydającego winna wpływać na praktykę

prokuratorską, doprowadzając do eliminacji ujawnionych rozbieżności (art. 10 § 2).

Ponadto proponuje się kompleksowe uregulowanie w projektowanej ustawie zagadnień

dotyczących nadzoru służbowego, który w aktualnym stanie prawnym był jedynie

szczątkowo regulowany na poziomie ustawy. Wskazanemu zagadnieniu poświęcono odrębny

rozdział – Nadzór służbowy. W rozdziale tym, poza już wcześniej omówioną instytucją

umożliwiającą prokuratorowi bezpośrednio przełożonemu i prokuratorowi nadrzędnemu

zmianę lub uchylenie decyzji prokuratora prowadzącego postępowanie (art. 52), recypowano

przepis dotyczący wytknięcia prokuratorowi uchybienia w razie stwierdzenia oczywistej

obrazy prawa przy prowadzeniu sprawy, dokonując jednak pewnych modyfikacji. Projekt

przewiduje bowiem wprowadzenie terminów do postępowania związanego z wytknięciem

prokuratorowi uchybienia polegającego na stwierdzeniu oczywistej obrazy prawa przy

prowadzeniu sprawy oraz uzupełnienie regulacji w zakresie usunięcia danych dotyczących

– 37 –

wytknięcia uchybienia (projektowany art. 53 § 1). W pierwszej kolejności proponuje się, aby

maksymalny termin do wytknięcia oczywistej obrazy prawa wynosił 30 dni i biegł od dnia

powzięcia wiadomości o uchybieniu. Powyższe rozwiązanie ma na celu wymuszenie na

prokuratorze przełożonym niezwłocznej reakcji na stwierdzone uchybienie, a nadto jest

instrumentem wzmacniającym niezależność prokuratora, chroniąc go przed nieuprawnionymi

naciskami z tytułu uchybień, których dopuścił się w przeszłości. Ponadto proponuje się

wprowadzenie, obok 7 dniowego terminu do wniesienia zastrzeżenia na wskazane

wytknięcie, 14 dniowego terminu na jego rozpatrzenie, co powinno w bezpośredni sposób

służyć zdynamizowaniu postępowania dyscyplinarnego. Proponuje się jednocześnie, aby po

upływie trzech lat od dnia uprawomocnienia się wytknięcia uchybienia następowało usunięcie

informacji o takim wytknięciu nie tylko z akt osobowych prokuratora, ale również z wykazu

służbowego. Powyższa regulacja czyni zadość wymaganiom pełnego zatarcia wytkniętego

prokuratorowi uchybienia, za wyjątkiem sytuacji, gdy prokuratorowi, w czasie biegu terminu

trzyletniego, wytknięto kolejne uchybienie.

W projekcie ustawy zrezygnowano z wyodrębniania nadzoru wewnętrznego i

zwierzchniego, wprowadzając tym samym model jednolitego nadzoru, niezależnie od

podmiotu realizującego czynności nadzorcze. Nie oznacza to jednak, iż każdemu podmiotowi

przysługiwać będą jednolite uprawnienia. Projekt daje wyraźny prymat dla nadzoru

realizowanego przez prokuratora bezpośrednio przełożonego lub zwierzchnika służbowego

jako tego nadzoru, który jest najbardziej efektywny w praktyce prokuratorskiej. Nadzór

realizowany przez prokuratora jednostki wyższego szczebla został zaprojektowany jako

instrument wyjątkowy, który może być uruchomiony wyłącznie wówczas, gdy zostaną

ujawnione informacje o istotnych nieprawidłowościach w postępowaniu przygotowawczym,

a więc wtedy, gdy nadzór realizowany przez prokuratora bezpośrednio przełożonego okazał

się dysfunkcjonalny lub niedostateczny. Stwierdzoną w praktyce funkcjonowania prokuratury

nieprawidłowością była bowiem sytuacja obejmowania spraw nadzorem przez jednostki

wyższego szczebla, zamiast przejmowania tych spraw do prowadzenia w oparciu o ustawowe

kryteria właściwości rzeczowej. Tymczasem nadzór realizowany przez jednostkę wyższego

szczebla, jak wskazuje praktyka oraz wyniki przeprowadzonych konsultacji środowiskowych,

jest mało efektywny. Dlatego też założeniem projektu jest to, aby nadzór realizowany przez

jednostkę wyższego szczebla był uruchamiany jedynie w wyjątkowych sytuacjach, a

mianowicie wtedy gdy zawiodły instrumenty nadzoru realizowanego przez prokuratora

bezpośrednio przełożonego lub zwierzchnika służbowego, a także na wniosek prokuratora

– 38 –

prowadzącego postępowanie, który napotyka na określone trudności w prowadzeniu sprawy,

zaś objęcie jej nadzorem umożliwi mu zinstytucjonalizowaną konsultację z prokuratorem

jednostki wyższego szczebla.

Zgodnie z tymi założeniami proponuje się aby nadzór służbowy realizował przede

wszystkim prokurator bezpośrednio przełożony lub zwierzchnik służbowy, a więc ten

prokurator, do którego obowiązków należy zapewnienie prawidłowości czynności

realizowanych w danej jednostce organizacyjnej prokuratury lub danej komórce

organizacyjnej prokuratury (art. 55). Proponuje się, aby w ramach nadzoru prokurator

bezpośrednio przełożony, jak również zwierzchnik służbowy miał prawo zapoznawania się z

aktami prowadzonych postępowań, żądania relacji o przebiegu postępowania w

poszczególnych sprawach, sprawdzania poziomu merytorycznego wystąpień prokuratorów

przed sądem oraz prawo udzielania konsultacji prokuratorowi prowadzącemu lub

nadzorującemu postępowanie przygotowawcze. Proponuje się również, aby w ramach

nadzoru prokurator bezpośrednio przełożony mógł w szczególnie uzasadnionych wypadkach

przekazać sprawę do dalszego prowadzenia innemu prokuratorowi (art. 55 § 2). Jednocześnie

analizowany przepis wymaga, aby zmiana referenta następowała w drodze zarządzenia z

uzasadnieniem, w którym powołuje się okoliczności wskazujące na konieczność zmiany

referenta sprawy. Zarządzenie takie włączane jest do akt toczącego się postępowania. Tym

samym analizowany przepis ukierunkowany jest na przeciwdziałanie nieuzasadnionym

zmianom referentów sprawy i ma zapewnić większą stabilność referatów orzeczniczych

prokuratorów. Analizowany przepis stwarza podstawę do zmiany referenta sprawy wyłącznie

przez prokuratora bezpośrednio przełożonego, co jest niezbędnym instrumentem zapewnia

właściwej realizacji zadań prokuratorskich, np. w sytuacji zwolnienia lekarskiego prokuratora

referenta sprawy, lub zaistnienia innych zdarzeń o charakterze losowym, skutkujących

koniecznością zmiany referenta sprawy. Należy wskazać, że tego rodzaju instrumenty

zarządcze są niezbędne w prokuraturze, z uwagi na dynamiczny charakter postępowania

przygotowawczego i konieczność zapewnienia stałej obsady prokuratora, gwarantującej

sprawowanie przez niego nadzoru nad postępowaniem przygotowawczym prowadzonym

przez inne uprawnione organy lub podejmowanie czynności procesowych przez prokuratora

w wypadkach konieczności podejmowania przez niego czynności procesowych osobiście.

Projekt utrzymuje jednocześnie szczególną formę nadzoru służbowego realizowanego wobec

asesorów, a więc aprobatę (art. 200 § 2).

– 39 –

Projektowane art. 56-57 określają natomiast nadzór służbowy sprawowany przez

prokuratora kierującego prokuraturą wyższego stopnia oraz na mocy art. 56 § 2 przez

wyznaczonego prokuratora tej jednostki. Proponuje się, aby wykonywanie nadzoru

prokuratorskiego polegało na zapoznawaniu się z aktami sprawy w prokuraturze, w której

prowadzone jest postępowanie (wskazana norma, jak i stanowiące jej uzupełnienie normy art.

57 § 2 i 58 § 3 winny w bezpośredni sposób przeciwdziałać wysoce nagannym zjawiskom

polegającym na obciążaniu prokuratorów referentów obowiązkami w zakresie sporządzania

pisemnych informacji o biegu postępowania, jak również przeciwdziałać praktyce żądania

przedstawienia akt, co w istotny sposób wpływało na przedłużenia toczącego się

postępowania i dezorganizowało pracę prokuratora prowadzącego postępowanie), udzielaniu

pisemnych lub bezpośrednich konsultacji prokuratorowi prowadzącemu lub nadzorującemu

postępowanie przygotowawcze, przyjmowaniu referatów o przebiegu postępowania).Nadzór

służbowy wdrażany byłby na mocy decyzji prokuratora kierującego jednostką wyższego

stopnia, z własnej inicjatywy lub na wniosek prokuratora prowadzącego postępowanie.

Nadzór służbowy realizowany jest również w drodze wyrywkowej kontroli akt

prowadzonego lub nadzorowanego postępowania, przez wizytacje i lustracje, monitorowanie

lub koordynowanie prowadzenia spraw dotyczących określonej kategorii przestępstw (art. 58

§ 2, art. 60 i art. 61). Czynności te mogą mieć charakter kompleksowy, jak proponuje się to

w odniesieniu do wizytacji lub też problemowy (lustracja), jak również stwarza się

możliwość przeprowadzenia kontroli incydentalnej akt. Jednocześnie proponuje się

wprowadzenie normy obligującej do powiadomienia o wynikach czynności nadzorczych

prokuratora kierującego jednostką, w której przeprowadzono te czynności. W art. 60 § 1 i art.

61 § 1 proponuje się uregulowanie kwestii podmiotów zarządzających wizytacje i lustracje.

Zrezygnowano w wyniku uwag zgłoszonych w toku konsultacji społecznych z

przeprowadzania cyklicznych wizytacji, pozostawiając decyzję o przeprowadzeniu wizytacji

właściwemu kierownikowi jednostki organizacyjnej prokuratury wyższego szczebla,

wskazując jedynie, że wizytacja jak i lustracja jednostki winna być zarządzona zwłaszcza

wtedy, gdy ujawnią się nieprawidłowości w działaniu jednostki. Tym samym zarówno

wizytacja jak i lustracja winny stać się instrumentami wykorzystywanymi w sposób

elastyczny, dostosowany do aktualnych potrzeb w zakresie zarządzania jednostkami

organizacyjnymi prokuratury. Warto podkreślić w tym miejscu, że system sprawozdawczości

obowiązujący w prokuraturze, daje comiesięczny, bieżący obraz funkcjonowania jednostki,

obejmując wszystkie najważniejsze mierniki efektywności pracy prokuratury. Dlatego też

– 40 –

zarówno wizytacja jak i lustracja winny być wykorzystywane zwłaszcza wtedy, gdy zostaną

ujawnione określone informacje o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu jednostki

organizacyjnej prokuratury. W projektowanym art. 61 określono instytucję lustracji i organy

uprawnione do jej zainicjowania, zaś w art. 63 proponuje się wprowadzić obowiązek

sporządzania sprawozdania z wizytacji i lustracji i przekazywania go prokuratorowi

kierującemu jednostką kontrolowaną, z prawem zgłoszenia uwag do sprawozdania. Warto

także zauważyć, że w zakresie problematyki dotyczącej wizytacji i lustracji proponuje się

wprowadzenie regulacji pozwalającej Prokuratorowi Generalnemu zarządzenie wizytacji

Głównej Komisji, Biura Lustracyjnego, a w odniesieniu do oddziałowych komisji i

oddziałowych biur lustracyjnych proponuje się, aby uprawnienie to przysługiwało również

odpowiednio dyrektorowi Głównej Komisji i dyrektorowi Biura Lustracyjnego. Tym samym

usuwa się dostrzeżoną lukę prawną w zakresie możliwości przeprowadzenia wizytacji

struktur prokuratorskich IPN (art. 60 § 1). W odniesieniu do lustracji przewiduje się

analogiczne rozwiązania w art. 61. Uregulowano jednocześnie zagadnienie podmiotów

przeprowadzających wizytacje i lustracje, wskazując, że w przypadku wizytacji lub lustracji

Głównej Komisji i Biura Lustracyjnego czynności przeprowadzają wizytatorzy i wyznaczeni

przez Prokuratora Generalnego prokuratorzy, a także, w razie potrzeby inni pracownicy

prokuratury, natomiast w odniesieniu do wizytacji i lustracji oddziałowych komisji lub

oddziałowych biur lustracyjnych, w wypadku, gdy wizytacje lub lustracje zarządza dyrektor

Głównej Komisji lub dyrektor Biura Lustracyjnego, przeprowadzają je wyznaczeni przez nich

prokuratorzy odpowiednio Głównej lub oddziałowych Komisji albo Biura Lustracyjnego lub

oddziałowych biur lustracyjnych (art. 62 § 4 i 5).

IV. SAMORZĄD PROKURATORSKI - KRAJOWA RADA PROKURATURY

Projekt niniejszej ustawy początkowo zakładał zniesienie Krajowej Rady Prokuratury.

Koncepcja powyższa spotkała się jednak z krytyką środowiska prokuratorskiego, wskazującą

na zasadność utrzymania organu o charakterze przedstawicielskim na szczeblu centralnym. W

toku dyskusji nad rozwiązaniami projektu wskazywano jednakże na konieczność ponownego

przeanalizowania kompetencji Krajowej Rady Prokuratury. Uwzględniając powyższe uwagi

projekt zakłada utrzymanie Krajowej Rady Prokuratury przy jednoczesnym zmodyfikowaniu

jej kompetencji. Utrzymano podstawową kompetencje Krajowej Rady Prokuratury do

wnioskowania o powołanie przez Prokuratora Generalnego kandydata na wolne stanowisko

prokuratorskie. Tym samym utrzymuje się podstawową funkcję Krajowej Rady Prokuratury,

– 41 –

która z racji zwiększonej reprezentatywności tego organu (z uwagi na zakładaną projektem

modyfikację składu zgromadzenia prokuratorów w prokuraturze apelacyjnej posiadającego

uprawnienie do wyłaniania 11 członków Krajowej Rady Prokuratury) winna w bardziej

adekwatny sposób reprezentować stanowisko środowiska prokuratorskiego w procedurze

obsadzania wolnych stanowisk prokuratorskich. Z dotychczasowego stanu prawnego

utrzymano m.in. kompetencję Krajowej Rady Prokuratury do wyrażania opinii co do

projektów aktów normatywnych dotyczących prokuratury i związanych z jej działalnością,

wyboru kandydatów na stanowisko Prokuratora Generalnego, wyrażania opinii dotyczącej

sprawozdania Prokuratora Generalnego z rocznej działalności prokuratury, rozpatrywania

corocznego sprawozdania z działalności rzecznika dyscyplinarnego w Prokuraturze

Generalnej, opiniowania kandydata na Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i

Prokuratury, wskazywania trzech członków Rady Programowej Krajowej Szkoły

Sądownictwa i Prokuratury, czy występowania z wnioskiem o odwołanie Prokuratora

Generalnego, gdy stał się trwale niezdolny do pełnienia obowiązków Prokuratora

Generalnego na skutek choroby lub utraty sił stwierdzonej orzeczeniem lekarskim.

Utrzymano również kompetencję Krajowej Rady Prokuratury do występowania z wnioskiem

do sądu dyscyplinarnego o zezwolenie na pociągnięcie Prokuratora Generalnego do

odpowiedzialności karnej albo wszczęcie przeciwko Prokuratorowi Generalnemu

postępowania dyscyplinarnego (art. 18 § 3), opiniowania wniosku o odwołanie Prokuratora

Generalnego przed upływem kadencji (art. 20 § 3 oraz 21 § 2), opiniowania kandydatów na

stanowiska zastępców Prokuratora Generalnego (art. 28 § 1), wyrażania zgody na odwołanie

prokuratora apelacyjnego, okręgowego lub rejonowego przed upływem kadencji (art. 39 § 3),

podejmowania decyzji w przedmiocie przeniesienia prokuratora w stan spoczynku (art. 151 §

1), czy ostatecznie kompetencje do przyjmowania zasad etyki prokuratorskiej oraz stania na

straży ich przestrzegania.

Istotną modyfikacją w zakresie uprawnień Krajowej Rady Prokuratury jest natomiast

projektowana regulacja skargi na naruszenie niezależności prokuratora. Proponuje się, aby

skargi tego rodzaju rozpatrywała Krajowa Rada Prokuratury. Tym samym projekt zakłada,

aby wiodącą funkcją Krajowej Rady Prokuratury stało się czuwanie nad niezależnością

prokuratorów. Zgodnie z projektowanym art. 68 § 1 zakłada się wprowadzenie skargi na

naruszenie niezależności prokuratora. Skargę tego rodzaju uprawnionym byłby wywieść

każdy prokurator, którego dotyczy naruszenie lub jego bezpośrednio przełożony. Składający

skargę byłby zobowiązany – zgodnie z projektowanym art. 68 § 2 – wskazać w niej

– 42 –

okoliczności przemawiające za naruszeniem jego niezależności. Projekt przewiduje, że

wstępnej, merytorycznej oceny skargi dokonywałby zespół trzech do pięciu członków

Krajowej Rady Prokuratury będących prokuratorami. Zespół byłby uprawniony do

przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, ukierunkowanego na ustalenie faktu

naruszenia niezależności prokuratora. W tym zakresie miałby prawo zapoznawania się z

aktami postępowania, w tym postępowania przygotowawczego, dokumentami, jak również

pisemnymi wyjaśnieniami. Mógłby ponadto przesłuchać świadków. Z uwagi na charakter

postępowania, które w istocie może stanowić przedwstępną fazę postępowania

dyscyplinarnego, proponuje się aby do wskazanych czynności znalazła odpowiednie

zastosowanie ustawa – Kodeks postępowania karnego. Tym samym gwarantuje się

uczestnikom tego rodzaju postępowań właściwy poziom ochrony ich praw. Projekt

przewiduje, że wynik wskazanych czynności będzie następnie prezentowany Krajowej Radzie

Prokuratury, która władna będzie podjąć uchwałę stwierdzającą naruszenie niezależności

prokuratura lub stwierdzającą brak takiego naruszenia. Z uwagi na fakt, że naruszenie

niezależności prokuratora może mieć charakter bądź zewnętrzny, bądź wewnętrzny

(wewnątrzinstytucjonalny), w tym ostatnim wypadku proponuje się wprowadzenie normy,

zgodnie z którą Krajowa Rada Prokuratury będzie uprawniona, w przypadku stwierdzenia

naruszenia niezależności prokuratora, zobowiązać rzecznika dyscyplinarnego do wystąpienia

z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec osoby odpowiedzialnej za

naruszenie. Tego rodzaju uchwała, zgodnie z rozwiązaniami projektu, będzie wiążąca dla

rzecznika dyscyplinarnego. Projektowane rozwiązania mają na celu urzeczywistnienie

przestrzegania ustawowej zasady niezależności prokuratora i wprowadzają do polskiego

systemu prawnego instytucjonalne gwarancje niezależności prokuratora. Tym samym

wiodącą funkcją Krajowej Rady Prokuratury winno stać się strzeżenie niezależności

prokuratorskiej.

W zakresie rozwiązań ustrojowych dotyczących Krajowej Rady Prokuratury przejęto z

dotychczasowego stanu prawnego rozwiązania dotyczące składu Krajowej Rady Prokuratury,

jej kadencji, szczególnych regulacji dotyczących przedstawiciela Prezydenta, dopuszczając

jednocześnie możliwość reprezentowania Ministra Sprawiedliwości, Prokuratora

Generalnego, Naczelnego Prokuratora Wojskowego przez przedstawiciela wskazanych

podmiotów (art. 65 § 2). Powyższa regulacja wynika bezpośrednio z doświadczeń w

dotychczasowym funkcjonowaniu Krajowej Rady Prokuratury, zwłaszcza zaś praktycznym

trudnościom w zapewnieniu obecności tychże podmiotów na wszystkich posiedzeniach

– 43 –

Krajowej Rady Prokuratury. Z dotychczasowego stanu prawego przejęto ponadto regulacje

dotyczące wygaśnięcia mandatów członków Krajowej Rady Prokuratury (art. 66), trybu

wyłaniania Przewodniczącego Krajowej Rady Prokuratury (art. 67 § 1), sposobu obradowania

oraz zwoływania posiedzeń (art. 67 § 2)

V. ZMIANY ORGANIZACYJNE PROKURATURY ORAZ ZMIANY W ZAKRESIE

POWOŁYWANIA PROKURATORÓW

Jednym z zasadniczych celów projektu jest dostosowanie prokuratury do nowych zadań

wynikających z planowanych zmian w procedurze karnej objętych projektem ustawy o

zmianie ustawy - Kodeks postępowania karnego, ustawy – Kodeks karny i niektórych innych

ustaw. Podstawowym założeniem dużej nowelizacji ustawy – Kodeks postępowania karnego

jest urzeczywistnienie w polskiej procedurze karnej zasady kontradyktoryjności procesu

karnego. Oznaczać to będzie zwiększenie obowiązków stron procesowych na etapie sądowym

procesu karnego, w tym zwłaszcza obowiązków prokuratora. Kompetencja sądu do

przeprowadzania dowodów z urzędu zostanie ograniczona do wyjątkowych, szczególnie

uzasadnionych wypadków. Tym samym projekt wymusi na stronach procesowych większą

aktywność, tym bardziej, że nie zgłoszenie dowodu na etapie rozpoznawczym, będzie co do

zasady skutkowało niemożnością jego podniesienia na dalszym etapie postępowania.

Wskazany model postępowania zakłada zatem skoncentrowanie prokuratora na etapie

sądowym procesu karnego, przy zachowaniu jego wiodącej roli w postępowaniu

przygotowawczym. Z tych też względów zachodzi konieczność organizacyjnego

przygotowania prokuratury do projektowanej nowelizacji Kodeksu postępowania karnego.

Zgodnie z powyższym założeniem projekt zakłada wprowadzenie zmian w zakresie

właściwości rzeczowej prokuratur okręgowych (projektowany art. 45 § 1). Proponuje się przy

określeniu właściwości zastosowanie metody enumeratywnego wyliczenia kwalifikacji

prawnych czynu, w których właściwe do prowadzenia będą prokuratury okręgowe.

Dostrzeżonym bowiem podstawowym mankamentem obecnie obowiązujących regulacji

określających właściwość rzeczową prokuratur okręgowych jest oparcie tej właściwości

wyłącznie o kryterium ocenne „poważne sprawy kryminalne i gospodarcze”. Powyższa

regulacja skutkuje arbitralnością w doborze spraw do prowadzenia na poziomie prokuratur

okręgowych oraz w bezpośredni sposób skutkuje niewłaściwym rozłożeniem obciążenia

pracą prokuratorów prokuratur rejonowych i okręgowych. Jak wynika z danych

– 44 –

statystycznych Ministerstwa Sprawiedliwości za 2008 r. prokuratury rejonowe prowadziły

1 118 938 spraw (dane dotyczą spraw rejestrowanych w repertorium Ds.), przy obsadzie

kadrowej wynoszącej 3789 prokuratorów i 464 asesorów, podczas gdy w prokuraturach

okręgowych prowadzono 5 358 spraw przy obsadzie kadrowej 1574 prokuratorów. Z danych

statystycznych za 2009 r. wynika, że w prokuraturach okręgowych w całym kraju

zarejestrowano 5 848, a w prokuraturach rejonowych 1 169 776 spraw, przy tożsamej

obsadzie kadrowej tychże prokuratur. Z powyższych danych wynika również, że na

prokuratora prokuratury rejonowej przypadało w 2008 r. 263 sprawy, podczas gdy na

prokuratora prokuratury okręgowej 3,4 sprawy. W 2009 r. dane statystyczne wskazują na

następujące obciążenie: 275 spraw na prokuratora prokuratury rejonowej i 3,7 spraw na

prokuratora prokuratury okręgowej. Warto przy tym zauważyć, że znaczna część spraw

skomplikowanych prowadzonych jest właśnie na poziomie prokuratur rejonowych – już tylko

w kategorii przestępstw przeciwko życiu i zdrowiu zarejestrowano w tych prokuraturach

32 477 spraw, w tym zabójstw 759 (te w większości prowadzone były właśnie w

prokuraturach rejonowych), przestępstw przeciwko wolności seksualnej 5045, przeciwko

obrotowi gospodarczemu 13 660, przeciwko obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi

6 985, czy przestępstw oszustwa 73 516. Oczywistym jest przy tym, że na poziomie

prokuratur okręgowych prowadzone są skomplikowane sprawy wymagające znacznych

nakładów pracy, co jednak nie uzasadnia występujących obecnie rażących dysproporcji w

obciążeniu referatu prokuratorów prokuratur rejonowych i okręgowych. Wyżej przedstawione

tendencje w zakresie obciążenia poszczególnych jednostek organizacyjnych prokuratury

potwierdzają również dane statystyczne zawarte w sprawozdaniu Prokuratora Generalnego z

rocznej działalności prokuratury za 2010, 2011 i 2012 r. Proponowane zmiany zakładają

zatem racjonalizację obciążenia pracą poszczególnych szczebli organizacyjnych prokuratury.

Nie planuje się jednocześnie zmian w zakresie obsady kadrowej prokuratur okręgowych, lecz

istotną ich reorganizację, która winna nastąpić poprzez rozbudowanie wydziałów śledczych.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że projekt, wzorem dotychczasowych regulacji, nie

przewiduje żadnych konsekwencji prawnych z tytułu naruszenia właściwości rzeczowej

prokuratur odpowiedniego szczebla, respektując tym samym zasadę jednolitości prokuratury.

W istocie zatem projektowana regulacja ma charakter wewnętrznej normy organizacyjnej

prokuratury. Wydaje się, że powyższa zmiana winna zapewnić niezbędną wydolność

prokuratur rejonowych w związku z nowymi zadaniami wynikającymi z projektowanej

nowelizacji ustawy – Kodeks postępowania karnego. Z drugiej zaś strony proponowana

– 45 –

zmiana w zakresie określenia właściwości rzeczowej prokuratur okręgowych pozwoli na

zapewnienie udziału wysoko kwalifikowanej kadry prokuratorskiej w postępowaniach

wymagających obszernej wiedzy prawniczej i doświadczenia zawodowego. Proponowane

zmiany zakładają zatem racjonalizację obciążenia pracą proponując określenie katalogu

spraw, w których właściwe będą prokuratury okręgowe. Tak też w projekcie zakłada się, że w

prokuraturach tych będą prowadzone sprawy o przestępstwa: z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art.

294 § 1 k.k. (oszustwo w stosunku do mienia znacznej wartości), art. 287 § 1 k.k. w zw. z art.

294 § 1 k.k. (tzw. oszustwo komputerowe w stosunku do mienia znacznej wartości), art. 296

k.k. (nadużycie zaufania w obrocie gospodarczym), art. 299 (przestępstwo prania brudnych

pieniędzy), art. 301 (przestępstwo tzw. pozornego bankructwa), art. 302 (dowolne

zaspokajanie wierzycieli), art. 303 (wyrządzenie szkody poprzez prowadzenie nierzetelnej

dokumentacji działalności gospodarczej) oraz o przestępstwa z art. 171 ustawy z dnia 29

sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe. Wszystkie wymienione sprawy cechuje najczęściej

znaczny stopień skomplikowania pod względem dowodowym. Prowadzenie spraw we

wskazanych kategoriach przestępstw wymaga również najczęściej obszernej wiedzy

prawniczej obejmującej liczne i skomplikowane zagadnienia dotyczące regulacji obrotu

gospodarczego. Z tych też względów koniecznym stało się przekazanie prowadzenia

postępowań przygotowawczych w tychże sprawach prokuraturom okręgowym, w większym

stopniu dającym rękojmie prawidłowego prowadzenia tych postępowań. Wskazać należy, że

łączna liczba spraw we wskazanych kategoriach przestępstw wpływająca w ciągu roku do

prokuratury oscyluje w granicach 9 500. Nie planuje się jednocześnie zmian w zakresie

obsady kadrowej prokuratur okręgowych, lecz istotną ich reorganizację, która winna nastąpić

poprzez rozbudowanie wydziałów śledczych. Należy jednocześnie zauważyć, że proponuje

się utrzymać w zakresie właściwości rzeczowej prokuratur okręgowych dotychczasowe

kryterium poprzez wskazanie, że do zadań tych prokuratur należy również prowadzenie

spraw o inne poważne przestępstwa kryminalne i gospodarcze, uzupełniając jednak ten

katalog o poważne przestępstwa skarbowe. Jest to kryterium uzupełniające, pozwalające na

prowadzenie w prokuraturach okręgowych spraw nie mieszczących się w wyżej wskazanych

kategoriach, lecz szczególnie skomplikowanych pod względem prawnym lub dowodowym.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że projekt, wzorem dotychczasowych regulacji, nie

przewiduje żadnych konsekwencji prawnych z tytułu naruszenia właściwości rzeczowej

prokuratur odpowiedniego szczebla, respektując tym samym zasadę jednolitości prokuratury.

W istocie zatem projektowana regulacja ma charakter wewnętrznej normy organizacyjnej

– 46 –

prokuratury. Wydaje się, że powyższa zmiana winna zapewnić niezbędną wydolność

prokuratur rejonowych w związku z nowymi zadaniami wynikającymi z projektowanej

nowelizacji ustawy – Kodeks postępowania karnego. Z drugiej zaś strony proponowana

zmiana w zakresie określenia właściwości rzeczowej prokuratur okręgowych pozwoli na

zapewnienie udziału wysoko kwalifikowanej kadry prokuratorskiej w postępowaniach

wymagających obszernej wiedzy prawniczej i doświadczenia zawodowego.

W projekcie zawarto również regulacje dotyczące określenia właściwości rzeczowej

prokuratur apelacyjnych, wskazując w projektowanym art. 44 § 1, że do właściwości

prokuratur apelacyjnych należeć będzie prowadzenie i nadzorowanie postępowań

przygotowawczych w sprawach przestępczości zorganizowanej oraz w sprawach o poważne

przestępstwa korupcyjne. Tym samym zawężono, w stosunku do obecnie obowiązującego

stanu prawnego właściwość rzeczową tego szczebla organizacyjnego prokuratury,

racjonalizując tę właściwość, co przy zakładanym wprowadzeniu sporów o właściwość

rzeczową, winno skutkować wzrostem liczby prowadzonych spraw na tym szczeblu

prokuratury. Z powyższą zmianą ściśle związane są projektowane przepisy dotyczące

określenia właściwości miejscowej powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, w

dotychczasowym stanie prawnym nie regulowanej na poziomie ustawy, mimo, że zagadnienie

to należy niewątpliwie do materii ustawowej oraz przepisy dotyczące rozstrzygania sporów w

przedmiocie właściwości miejscowej i rzeczowej.

Proponuje się, aby podstawową zasadą było prowadzenie lub nadzorowanie

postępowania przygotowawczego w tej prokuraturze, na której obszarze popełniono

przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, przy odpowiednim stosowaniu reguł kolizyjnych,

gdy na podstawie zasadniczego kryterium nie można ustalić właściwości miejscowej

(recypowano na grunt projektu ustawy przepisy art. 31 § 2 i art. 32 § 1 k.p.k.) Jednocześnie

proponuje się wprowadzenie odpowiednich regulacji dotyczących: prowadzenia

postępowania o przestępstwo z art. 209 k.k., postępowania o przestępstwo popełnione za

pośrednictwem sieci teleinformatycznej lub telekomunikacyjnej, w sprawach o kradzież w

transporcie lądowym, wodnym i powietrznym oraz o przestępstwo na szkodę pasażerów

korzystających ze środków tego transportu. Proponuje się również wprowadzenie dodatkowej

reguły pozwalającej na wyznaczenie właściwej do prowadzenia lub nadzorowania jednostki

organizacyjną prokuratury, w sytuacji, gdy przewidziane w ustawie reguły określające

właściwość miejscową okażą się niewystarczające (art. 87). Uregulowano jednocześnie

– 47 –

wypadki zbiegu właściwości (art. 88), jak również wyjątków od podstawowej zasady

określającej właściwość miejscową (art. 92 -93). Wszystkie wskazane normy zostały

recypowane przez projekt z Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010

r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych

prokuratury. Ze wskazanego aktu prawnego przejęto również regulacje dotyczące

rozstrzygania sporów o właściwość miejscową. Regulację uzupełniono ponadto o przepisy

umożliwiające przekazywanie spraw, z pominięciem właściwości miejscowej, innej jednostce

organizacyjnej prokuratury, ze względów ekonomiki procesowej (art. 89 § 2), jak i z uwagi

na ewentualne wyłączenie się wszystkich prokuratorów od rozpoznania sprawy (art. 89 § 3,

przyznając tę kompetencję prokuratorowi kierującemu jednostką organizacyjną prokuratury

wyższego stopnia. Zobligowano zarówno prokuratora prowadzącego postępowanie, jak i jego

bezpośredniego przełożonego (kierownika prokuratury) do kontrolowania z urzędu zarówno

swojej właściwości miejscowej jak i rzeczowej. Wprowadzono spory o właściwość rzeczową,

w dotychczasowym stanie prawnym nie przewidziane. Zgodnie z projektowanym art. 91 § 1

spór o właściwość rzeczową między powszechnymi jednostkami organizacyjnymi

prokuratury rozstrzyga prokurator kierujący prokuraturą wyższego stopnia wspólną dla

prokuratur pozostających w sporze, a w przypadku sporu między powszechną jednostką

organizacyjną prokuratury, a oddziałową komisją lub Główną Komisją – Prokurator

Generalny. Jednocześnie proponuje się w art. 90 § 2, aby przed przekazaniem sprawy według

właściwości miejscowej lub rzeczowej innej prokuraturze prokurator prowadzący

postępowanie zobowiązany był dokonać czynności niecierpiących zwłoki, w celu

zabezpieczenia śladów i dowodów przestępstwa. Wprowadzenie sporów o właściwość

rzeczową, co jednak należy podkreślić, przy konieczności wykonania czynności

niecierpiących zwłoki w zakresie zabezpieczenia materiału dowodowego, jest instrumentem

komplementarnym w stosunku do przewidzianej projektem, a częściowo również

recypowanej z dotychczasowego stanu prawnego właściwości rzeczowej prokuratur

okręgowych i apelacyjnych, przy jednoczesnym utrzymaniu domniemania właściwości

prokuratur rejonowych. Dotychczasowe regulacje, posługujące się wyłącznie kryteriami

ocennymi, przy jednoczesnym braku możliwości weryfikacji tej oceny przez prokuratora

kierującego prokuraturą wyższego stopnia wspólną dla tych prokuratur, które pozostają w

sporze, powoduje utrzymywanie stanu nierównomiernego rozłożenia obciążenia realizacją

zadań poszczególnych szczebli prokuratury, jak również prowadzenia, pomimo wyraźnej

regulacji ustawowej, spraw o poważne przestępstwa kryminalne lub gospodarcze na poziomie

– 48 –

prokuratur rejonowych, a więc nie przejmowania określonych kategorii spraw do

prowadzenia przez prokuratury wyższego stopnia pomimo wyraźnego nakazu ustawowego.

Prowadzi to bezpośrednio do dysfunkcjonalności w działaniu prokuratury, ujawnionej

chociażby na podstawie licznych doniesień prasowych na temat bulwersujących opinię

publiczną przestępstw prowadzonych na poziomie prokuratur rejonowych. Brak

funkcjonalnych możliwości określenia właściwości rzeczowej poszczególnych szczebli

prokuratury wyłącznie przez jednoznaczne odniesienie do kwalifikacji prawnych czynów

będących przedmiotem postępowania przygotowawczego, czyni tym bardziej koniecznym

wprowadzenie procedury kontrolnej – rozstrzygania sporów w przedmiocie właściwości

rzeczowej.

Ponadto planuje się wprowadzenie obowiązkowego, stałego referatu orzeczniczego dla

każdego prokuratora, z wyłączeniem prokuratorów pełniących czynności w Prokuraturze

Generalnej, prokuratorów delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości lub innej jednostki

organizacyjnej podległej Ministrowi Sprawiedliwości lub przez niego nadzorowanej,

prokuratorów delegowanych na podstawie art. 127 § oraz prokuratorów Głównej Komisji

Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, a także prokuratorów kierujących

powszechnymi jednostkami organizacyjnymi prokuratury o obsadzie kadrowej powyżej 10

prokuratorów (projektowany art. 8 § 1). Dostrzeżonym bowiem problemem systemowym jest

funkcjonowanie w strukturach prokuratury prokuratorów nie realizujących podstawowych

zadań prokuratorskich, a więc takich zadań, jak realizacja funkcji oskarżycielskiej przed

sądami, prowadzenie lub nadzorowanie postępowań przygotowawczych, czy też udział w

postępowaniach cywilnych lub administracyjnych. Przykładowo można wskazać, że w

wydziałach śledczych i wydziałach ds. przestępczości gospodarczej prokuratur okręgowych

wykonuje czynności służbowe 595 prokuratorów, a łączna liczba wszystkich prokuratorów

prokuratury okręgowej wynosi 1316. Istotna część kadry prokuratorskiej wykonuje inne niż

wyżej wskazane czynności przewidziane przez ustawę o prokuraturze. Dlatego też proponuje

się wprowadzenie regulacji dotyczącej obowiązkowego referatu orzeczniczego dla każdego

prokuratora. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że zarówno na poziomie prokuratur

okręgowych, jak i apelacyjnych dokonano istotnych modyfikacji skutkujących zmniejszeniem

zadań, jakie projektodawca stawia przed tymi jednostkami. Tak więc ograniczono nadzór

służbowy realizowany w stosunku do jednostek niższego szczebla jedynie do wyjątkowych

wypadków (ujawnienie informacji o istotnych nieprawidłowościach), zrezygnowano z

dokonywania ocen okresowych w ramach regularnych, periodycznych wizytacji jednostek

– 49 –

niższego szczebla, istotnie zmodyfikowano procedury dotyczące ocen kwalifikacji,

zapewniając tym samym zarówno prokuraturom okręgowym i apelacyjnym możliwość

realizacji stawianych przed nimi zadań.

Z powyższymi zmianami ściśle związana jest projektowana norma art. 34 § 1, zgodnie z

którą prokurator bezpośrednio przełożony oraz zwierzchnik służbowy zapewniają

równomierne obciążenie obowiązkami służbowymi wszystkich podległych im prokuratorów.

Proponuje się jednocześnie odejście od dotychczas znanego sposobu sztywnego określania w

rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości wewnętrznej struktury organizacyjnej prokuratury.

Proponuje się aby wewnętrzną strukturę oraz podział zadań określał prokurator kierujący

daną jednostką organizacyjną prokuratury w drodze zarządzenia, przy konieczności

respektowania zasad określonych w projektowanym art. 49 § 6, a mianowicie zasady

obowiązkowego referatu wyrażonej w art. 8 § 1 oraz zasady równomiernego obciążenia

obowiązkami służbowymi (art. 34). Jednocześnie modyfikuje się delegacje ustawową do

wydania rozporządzenia – regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek

organizacyjnych prokuratury (art. 51 § 1) eliminując z niej podstawę do określenia

wewnętrznej struktury organizacyjnej, a wskazując jedynie na konieczność uszczegółowienia

podziału zadań i czynności pomiędzy prokuraturami poszczególnych stopni. Tym samym

uelastycznia się wewnętrzna strukturę prokuratury, pozwalając kierownikowi danej jednostki

organizacyjnej prokuratury kształtować jej wewnętrzną organizację (powoływać i znosić

wydziały, powoływać i znosić sekcje, tworzyć samodzielne, lub wchodzące w skład wydziału

sekcje lub samodzielne stanowiska pracy, określać podział zadań pomiędzy nimi, w sposób

elastyczny, dostosowany do zmieniających się warunków, przy respektowaniu zasad

ustawowych. W związku z powyższym założeniem proponuje się określenie na poziomie

ustawy reguł dotyczących tworzenia wydziałów i sekcji (art. 49). Warto jednocześnie zwrócić

uwagę, że Prokurator Generalny, na mocy projektowanych przepisów, uzyskał wpływ na

wewnętrzną strukturę organizacyjną prokuratury, na którą będzie mógł oddziaływać za

pomocą zarządzeń, które zgodnie z projektowanym art. 9 § 2 pkt. 1 mają dotyczyć spraw

organizacyjnych związanych z funkcjonowaniem prokuratury. Tym samym kierowników

prokuratur i Prokuratora Generalnego czyni się odpowiedzialnymi za właściwą organizacje

jednostek prokuratury i podział obowiązków pomiędzy prokuratorami. Należy ponadto

zauważyć, że zakłada się dalsze modyfikacje regulaminu ukierunkowane na wprowadzenie

regulacji dotyczących czynności podejmowanych przez prokuratorów IPN (w aktualnym

stanie prawnym brak jest tego rodzaju regulacji, zaś postanowienia regulaminu wewnętrznego

– 50 –

urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury stosuje się odpowiednio

do czynności realizowanych przez prokuratorów IPN). Proponuje się ponadto w art. 51 § 2,

stanowiącym podstawę do wydania przez Prokuratora Generalnego zarządzenia określającego

organizację i zakres działania sekretariatów, w którym to zarządzeniu reguluje się również

zagadnienia archiwizacji dokumentacji wytworzonej w powszechnych jednostkach

organizacyjnych prokuratury, aby zarządzenie to Prokurator Generalny wydawał w

porozumieniu z Naczelnym Dyrektorem Archiwów Państwowych, co uzasadnione jest

potrzebą wypracowania najbardziej odpowiednich regulacji dotyczących archiwizacji

dokumentacji działalności powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury.

Ze wskazaną wyżej zmianą dotyczącą możliwości elastycznego kształtowania

wewnętrznej struktury organizacyjnej prokuratury ściśle związana jest zmiana zawarta w

projektowanym art. 40. W dotychczasowym stanie prawnym do pełnienia funkcji innych niż

stanowiska szefów jednostek organizacyjnych prokuratury i ich zastępców powoływać mógł

i odwoływać z tych funkcji Prokurator Generalny, który uprawniony był jednocześnie do

przekazania tej kompetencji prokuratorowi apelacyjnemu w stosunku do stanowisk

funkcyjnych w prokuraturach apelacyjnych, okręgowych lub rejonowych. Z uwagi na

zakładane uelastycznienie wewnętrznej struktury organizacyjnej prokuratury poprzez

przydanie osobom kierującym daną jednostką organizacyjną prokuratury kompetencji do

określenia jej wewnętrznej struktury oraz respektując zasadę, że za działalność danej

jednostki prokuratury ponosi odpowiedzialność kierownik tej jednostki proponuje się

przekazać wskazaną kompetencję poszczególnym szefom jednostki. Osoby te odpowiadają w

pierwszej kolejności za prawidłowe działanie danej jednostki, za jej organizację, dlatego też

powinny mieć pełną swobodę w zakresie doboru współpracującej z nimi pozostałej kadry

kierowniczej (a więc naczelników wydziałów, czy kierowników sekcji). Ponadto proponuje

się aby do pełnienia funkcji w wydziałach właściwych w sprawach wojskowych

prokuratorów wojskowych powoływał prokurator kierujący daną jednostką organizacyjną

prokuratury, ale na wniosek, zależnie od szczebla organizacyjnego prokuratury, Naczelnego

Prokuratora Wojskowego, zastępcy prokuratora okręgowego lub rejonowego będącego

prokuratorem wojskowym (art. 40 § 2). Tym samym zapewnia się wpływ na obsadę

stanowisk funkcyjnych w pionie wojskowym osobom odpowiedzialnym za funkcjonowanie

tych struktur. Z uwagi na brak autonomii finansowej szczebla rejonowego prokuratury

proponuje się wprowadzenie regulacji, zgodnie z którą prokurator rejonowy powołuje do

pełnienia funkcji w prokuraturze rejonowej po uzyskaniu akceptacji prokuratora okręgowego

– 51 –

w zakresie wydatków budżetowych związanych z daną funkcją w prokuraturze rejonowej.

Tym samym zapewnia się prokuratorowi okręgowemu kontrolę wydatków budżetowych

związanych z koniecznością zapewnienia wypłat dodatków funkcyjnych dla prokuratorów

szczebla rejonowego.

W ścisłym związku z planowaną reformą procedury karnej pozostają projektowane art. 4

i 6. W pierwszym z powołanych przepisów proponuje się wprowadzenie zapisu, zgodnie z

którym prokuratorzy w ramach wykonywanych zadań podejmują działania zmierzające do

zapewnienia przestrzegania praw i wolności człowieka i obywatela. Norma ta ma na celu

podkreślenie funkcji prokuratora w procesie karnym, przede wszystkim w jego fazie

przygotowawczej, który jako organ posiadający kompetencje nadzoru procesowego nad

wszystkimi służbami uprawnionymi do prowadzenia postępowania przygotowawczego,

uwzględniając jego szczególną pozycję ustrojową, winien przede wszystkim dążyć do tego,

aby w ramach prowadzonych postępowań przestrzegane były prawa i wolności człowieka i

obywatela. Jednocześnie proponuje się wprowadzenie zapisu, że prokurator przy

wykonywaniu swoich ustawowych zadań obowiązany jest kierować się zasadą bezstronności

i równego traktowania wszystkich obywateli (art. 5). Projektowana norma ma na celu

podkreślenie szczególnego znaczenia zasady bezstronności i równego traktowania wszystkich

obywateli w procesie karnym. Zmiany w art. 6 polegają na podkreśleniu funkcji

oskarżycielskiej prokuratorów. Obecnie obowiązujący przepis art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o

prokuraturze wskazuje, że Prokurator Generalny i podlegli mu prokuratorzy realizują

ustawowe zadania poprzez prowadzenie lub nadzorowanie postępowania przygotowawczego

w sprawach karnych oraz sprawowanie funkcji oskarżyciela publicznego. Proponuje się

zatem, aby na pierwszym miejscu wskazać funkcję oskarżycielską, a dopiero w kolejnej

jednostce redakcyjnej określić takie czynności prokuratorskie jak prowadzenie lub

nadzorowanie postępowania przygotowawczego. Zmiana powyższa akcentuje zatem, że

prokurator jest przede wszystkim oskarżycielem publicznym, zaś prowadzenie lub

nadzorowanie postępowań przygotowawczych jest jego kolejną kompetencją. Zmiana

powyższa, mająca związek z planowaną reformą procedury karnej, podkreśla zatem

podstawową kompetencję prokuratora.

Projekt wprowadza ponadto modyfikacje w zakresie wyboru kandydatów na wolne

stanowiska prokuratorskie (art. 104 i następne). Obecnie obowiązujące rozwiązania

normatywne przewidują, że Krajowa Rada Prokuratury wnioskuje o powołanie określonego

– 52 –

kandydata na wolne stanowisko prokuratorskie. Projekt utrzymuje to rozwiązanie.

Jednocześnie projektuje się wprowadzenie normy, zgodnie z którą w każdym wypadku, gdy

Krajowa Rada Prokuratury nie podejmie odpowiedniej uchwały Prokurator Generalny będzie

mógł dokonać wyboru kandydata spośród wszystkich zgłoszonych kandydatów,

spełniających warunki formalne określone przez ustawodawcę, pomimo braku wymaganej

prawem opinii. Proponuje się jednocześnie jednoznaczne określenie terminu, w którym

powołana kompetencja Prokuratora Generalnego będzie się aktualizowała, wskazując, że

Prokurator Generalny uzyska prawo wyboru kandydata jeżeli Krajowa Rada Prokuratury nie

zaopiniuje kandydatów w terminie 6 miesięcy od daty przedstawienia zgłoszeń (art. 104 § 2).

Rozwiązanie powyższe ma w bezpośredni sposób przeciwdziałać sytuacjom, w których brak

jest możliwości zapewnienia właściwej obsady kadrowej w poszczególnych jednostkach

organizacyjnych prokuratury, z uwagi na niemożność podjęcia odpowiedniej uchwały przez

organy samorządu zawodowego.

Projekt przewiduje ponadto zniesienie kadencyjności zastępcy prokuratora

apelacyjnego, okręgowego i rejonowego. Obecnie obowiązujące regulacje, przewidujące

kadencyjność zarówno szefa danej jednostki organizacyjnej prokuratury, jak i jego zastępcy

mogą prowadzić do poważnych trudności w zapewnieniu obsady kierowniczej w

poszczególnych prokuraturach. Należy bowiem pamiętać, że odwołanie szefa jednostki, jak i

jego zastępcy może nastąpić wyłącznie z powodu enumeratywnie wskazanych przyczyn w

art. 39 § 1 i 3. W wyniku różnych zdarzeń losowych może natomiast dochodzić do wysoce

niepożądanych sytuacji, w których zarówno szef jednostki jak i jego zastępca czasowo nie

mogą pełnić powierzonych im funkcji. Dlatego też w projekcie proponuje się, aby

kadencyjność dotyczyła wyłącznie szefów jednostek organizacyjnych prokuratury, zaś ich

zastępców można było swobodnie powoływać i odwoływać, w zależności od aktualnych

potrzeb w zakresie zarządzania jednostką. Podkreślić należy przy tym, że utrzymuje się w

mocy te regulacje, które stanowią, że powołanie na stanowisko zastępcy kierownika danej

jednostki organizacyjnej prokuratury następuję na wniosek kierownika tej jednostki.

Jednocześnie proponuje się wprowadzenie regulacji dotyczącej zakazu powtarzania

więcej niż dwóch kadencji przez prokuratorów rejonowych (art. 38 § 11). W aktualnym stanie

prawnym zakaz powtarzania bezpośrednio następnej kadencji dotyczy prokuratorów

apelacyjnych i okręgowych. Rozwiązanie powyższe jest dysfunkcjonalne, gdyż generuje całą

grupę prokuratorów, którzy pełnią wyłącznie funkcje kierownicze, odrywając się najczęściej

– 53 –

od bieżącej pracy orzeczniczej. Warto przy tym podkreślić, że projekt przewiduje wyłączenie

prokuratorów kierujących daną jednostką organizacyjną prokuratury z zasady

obowiązkowego referatu orzeczniczego. Tym bardziej zasadne jest zatem zapewnienie

fluktuacji kadry kierowniczej nie tylko na szczeblu prokuratur okręgowych i apelacyjnych ale

również prokuratur rejonowych. Z tego też względu projekt przewiduje jako regułę zakaz

powtarzania bezpośrednio kolejnej kadencji przez szefów jednostek, a w przypadku

prokuratorów rejonowych zakaz powtarzania więcej niż dwóch kolejnych bezpośrednio

następujących kadencji z tym rozwinięciem, że zarówno w odniesieniu do prokuratorów

okręgowych, apelacyjnych i rejonowych wprowadza się zakaz piastowania nie tylko funkcji

kierownika jednostki ale również zastępcy kierownika jednostki w obszarze danej

prokuratury apelacyjnej. Tym samym wymusza się dokonywanie zmian kadrowych na

stanowiskach kierowniczych w prokuraturze i zapewnia się powrót osób piastujących funkcje

kierownicze do regularnej pracy orzeczniczej, z możliwością objęcia stanowisk

kierowniczych w późniejszym czasie, po upływie przewidzianego w ustawie okresu karencji,

który odpowiada okresowi kadencji prokuratora kierującego prokuraturą danego szczebla

organizacyjnego (art. 36 § 10, art. 37 § 11, 38 § 11).

Projekt przewiduje ponadto jednoznaczne uregulowanie kwestii prokuratorów w stanie

spoczynku, którzy zostali mianowani, powołani lub wybrani do pełnienia funkcji w organach

państwowych, samorządu terytorialnego, służby dyplomatycznej, konsularnej lub w organach

organizacji międzynarodowych działających na podstawie umów międzynarodowych

ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską, przewidując w tej sytuacji obligatoryjne

zrzeczenie się przez prokuratura swojego stanowiska (projektowany przepis art. 159). Warto

zwrócić uwagę, że zgodnie z obecnie obowiązującymi regulacjami prokurator w stanie

spoczynku jest nadal prokuratorem tyle, że nie wykonującym żadnych czynności

prokuratorskich. Ponosi on odpowiedzialność dyscyplinarną za uchybienie godności urzędu

prokuratorskiego, jak również nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia, z wyjątkiem

zatrudnienia na stanowisku dydaktycznym, naukowo – dydaktycznym lub naukowym, a

nawet w pewnych sytuacjach może być przywrócony do czynnej służby. Należy przy tym

zauważyć, że stan spoczynku nie jest tylko szczególnym rodzajem zaopatrzenia emerytalno –

rentowego prokuratorów, ale jest istotnym instrumentem gwarancyjnym niezależności

prokuratora. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 marca 2006 r. (SK

54/06, OTK-A 2007, Nr 3, poz. 23) stan spoczynku winien być traktowany nie jako

przywilej, lecz jako instrument wzmacniający niezależność prokuratorów i zachowanie

– 54 –

autorytetu instytucji władzy publicznej jaką jest prokuratura. Należy jednocześnie zauważyć,

że stan spoczynku prokuratorów jest ściśle związany z posiadaniem przez daną osobę statusu

prokuratora. Obowiązująca ustawa w sposób wyraźny obliguje prokuratora zawodowo

czynnego do zrzeczenia się swojego stanowiska w wyżej wskazanych wypadkach, za

wyjątkiem sytuacji, gdy przechodzi on w stan spoczynku. Powyższe rozwiązanie normatywne

jest przynajmniej częściowo niezgodne z art. 103 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej, przewidującym zakaz łączenia mandatu poselskiego z funkcją sędziego lub

prokuratora. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 listopada 2011 r. (IIISW 168/11)

wyraźnie stwierdził, że wskazane ograniczenie konstytucyjne dotyczy również prokuratorów

w stanie spoczynku. Dlatego też projekt przewiduje dostosowanie aktualnie obowiązujących

rozwiązań normatywnych do postanowień Konstytucji RP. Proponuje się zatem, aby

prokurator, a także prokurator w stanie spoczynku, mianowany, powołany lub wybrany do

pełnienia funkcji w organach państwowych, samorządu terytorialnego, służby

dyplomatycznej, konsularnej lub w organach organizacji międzynarodowych oraz

ponadnarodowych działających na podstawie umów międzynarodowych ratyfikowanych

przez Rzeczpospolitą Polską był obowiązany zrzec się stanowiska. W przypadku

prokuratorów w stanie spoczynku zrzeczenie się stanowiska powoduje utratę stanu

spoczynku. Uwzględniając jednak, że stan spoczynku ma charakter mieszany, w tym pełni

zasadniczą funkcję zaopatrzenia emerytalno-rentowego prokuratorów, przewiduje się

możliwość przywrócenia prokuratorów w stanie spoczynku, którzy zrzekli się stanowiska, z

uwagi na objecie powołanych funkcji publicznych, na stanowisko prokuratora, po

zakończeniu pełnienia przez nich tychże funkcji i jednoczesnego przejścia w stan spoczynku.

Tym samym projektowane przepisy nie ograniczają prokuratorów w stanie spoczynku w

zakresie możliwości pełnienia ważnych funkcji publicznych, nakazując rezygnację z

uzyskanego stanu spoczynku, a jedynie obligują do czasowego zrzeczenia się stanowiska, z

możliwością przywrócenia na wcześniej zajmowane stanowisko i jednoczesnego przejścia w

stan spoczynku. Rozwiązanie powyższe umożliwia wykorzystanie wysoko kwalifikowanej

kadry prokuratorskiej w stanie spoczynku do pełnienia ważnych funkcji państwowych,

zapewniając jednocześnie ochronę praw wynikających z nabytego już przez tych

prokuratorów stanu spoczynku. W istocie zatem rozwiązanie powyższe umożliwia czasowe

zawieszenie stanu spoczynku, które, co jednak należy wyraźnie podkreślić, może mieć

charakter trwały, gdyż prokurator w stanie spoczynku, który zrzekł się stanowiska w wyżej

wskazanych wypadkach, po zakończeniu pełnienia funkcji będzie mógł bądź pozostać w

– 55 –

ogólnym systemie ubezpieczeń, bądź skorzystać z uprawnienia do przywrócenia na

stanowisko prokuratora i przejścia w stan spoczynku. W projektowanym art. 159 § 2

proponuje się również wydłużenie czasokresu, kiedy prokurator (w służbie czynnej), który

zobligowany był do zrzeczenia się stanowiska, w wyniku powołania lub wybrania go do

pełnienia funkcji w organach państwowych, samorządu terytorialnego, służby

dyplomatycznej, konsularnej lub w organach organizacji międzynarodowych, może powrócić

na poprzednio zajmowane stanowisko prokuratora. Wydaje się, że termin dziewięcioletni,

przewidziany w aktualnym stanie prawnym, jest terminem zbyt krótkim, nadmiernie

ograniczającym możliwość powrotu wysoko kwalifikowanej kadry prokuratorskiej do

czynnej służby prokuratorskiej. Stąd też proponuje się jego wydłużenie z dziewięciu do

dwunastu lat. Proponuje się również aby prokuratorzy wojskowi mogli być przywracani nie

na poprzednio zajmowane, lecz na równorzędne stanowisko prokuratora. Powyższa regulacja

wynika bezpośrednio ze specyfiki służby wojskowej, wymagającej konieczności zapewnienia

stałej obsady kadrowej wydziałów ds. wojskowych i gotowości zatrudnionych tam

prokuratorów wojskowych do podjęcia w każdym czasie obowiązków służbowych poza

granicami państwa. Z tych też względów proponuje się, aby prokurator wojskowy nie był

przywracany na poprzednio zajmowane stanowisko prokuratora wojskowego, lecz na

stanowisko równorzędne do tego, które zajmował uprzednio.

Projekt zakłada również zniesienie stanowiska Pierwszego Zastępcy Prokuratora

Generalnego. Wprowadzenie wyróżnienia stanowiska Pierwszego Zastępcy Prokuratora

Generalnego spośród wszystkich zastępców Prokuratora Generalnego, mające w założeniu

zapewnić ciągłość wykonywania uprawnień Prokuratora Generalnego, w wyjątkowych

wypadkach, kiedy nie może on realizować swoich obowiązków, okazało się w praktyce

rozwiązaniem dysfunkcjonalnym, skutkującym nie znajdującą dostatecznego uzasadnienia

kreacją hierarchii ważności zastępców Prokuratora Generalnego. Z tych też względów

proponuje się odejście od powyższego modelu, na rzecz modelu w pełni równorzędnych

zastępców Prokuratora Generalnego, realizujących powierzone im przez Prokuratora

Generalnego zadania (art. 28 § 1). Proponuje się jednocześnie, aby w wypadku, gdy

Prokurator Generalny został odwołany ze stanowiska przed upływem kadencji, a także w

razie jego śmierci, jego obowiązki, do czasu objęcia stanowiska przez nowo powołanego

Prokuratora Generalnego, pełnił najstarszy wiekiem zastępca Prokuratora Generalnego (art.

22). Proponuje się również, aby o wolnym stanowisku Prokuratora Generalnego obwieszczał

w Dzienniku Urzędowym „Monitor Polski” Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (art. 14 § 6).

– 56 –

Powyższe zmiany ściśle związane są z zakładaną likwidacją stanowiska Pierwszego Zastępcy

Prokuratora Generalnego i koniecznością zapewnienia realizacji określonych obowiązków

związanych z czasowym wykonywaniem ustawowych zadań Prokuratora Generalnego przez

jego zastępcę o oraz inicjowaniem trybu wyboru Prokuratora Generalnego.

VI. LIKWIDACJA WOJSKOWYCH JEDNOSTEK ORGANIZACYJNYCH

PROKURATURY

Jednym z podstawowych założeń niniejszego projektu ustawy jest racjonalna alokacja

kadry prokuratorskiej w ramach zreformowanych struktur prokuratury. Zasadniczą wadą

aktualnie obowiązującej organizacji jednostek prokuratury jest nierównomierne rozłożenie

obowiązków zarówno na poszczególnych szczeblach prokuratury, jak również w ramach tych

struktur, które znajdują się poza systemem powszechnych jednostek organizacyjnych

prokuratury. Zasadniczy problem dotyczy wojskowych jednostek organizacyjnych

prokuratury, które w aktualnym stanie prawnym mają istotnie ograniczone podmiotowo i

przedmiotowo kompetencje w zakresie prowadzenia postępowań przygotowawczych.

Jednocześnie na skutek szeregu reform w obszarze wojskowości, w tym przede wszystkim

wprowadzeniu modelu armii zawodowej, nastąpił zasadniczy spadek spraw, do których

prowadzenia właściwe są wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury. Tym samym

wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury odnotowują stosunkowo niewielki, w

porównaniu z powszechnymi jednostkami organizacyjnymi, wpływ spraw karnych. Należy

zauważyć, że na dzień 31 grudnia 2010 r. w wojskowych jednostkach organizacyjnych

zatrudnionych było 157 prokuratorów, a na dzień 31 grudnia 2011 r. 154 prokuratorów.

Wskazana liczba prokuratorów w 2011 r. prowadziła 2096 spraw karnych o przestępstwa, z

czego 609 zakończyło się odmowami wszczęcia postępowania przygotowawczego, 567 spraw

zakończono umorzeniem postępowania, w 254 sprawach skierowano wniosek o warunkowe

umorzenie postępowania przygotowawczego i w 378 sprawach skierowano akt oskarżenia.

Powyższe dane pozwalają na stwierdzenie, że nawet przy uwzględnieniu postępowań

przygotowawczych kończonych w formie odmowy wszczęcia postępowania

przygotowawczego, na prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury (a więc

przy uwzględnieniu wszystkich prokuratorów zatrudnionych w tych strukturach, niezależnie

od szczebla prokuratury) wypadało średnio statystycznie 13, 6 sprawy rocznie, a więc nieco

więcej niż jedna sprawa miesięcznie. W tym samym okresie statystycznym tylko na

– 57 –

prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury szczebla rejonowego

przypadało 265,8 sprawy rocznie. Dla rzetelnego zobrazowania sytuacji należy wskazać, że w

wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury prowadzono jeszcze 855 spraw o

wykroczenia. W istocie wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury wymagają zasadniczej

reformy, przy czym niewątpliwie najlepsze efekty uzyska się w drodze likwidacji tych

struktur i włączenia dotychczasowych prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych

prokuratury w struktury prokuratur powszechnych.

Proponowane rozwiązanie ma szereg istotnych zalet. W pierwszej kolejności należy

wskazać, że jednolitość struktur prokuratury pozwala na sprawne zarządzenie tymi

strukturami, jak również właściwą alokację kadry prokuratorskiej i równomierne rozłożenie

obciążenia obowiązkami. Z drugiej strony powyższe rozwiązania umożliwiają prokuratorom

likwidowanych wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury prowadzenie

postępowań przygotowawczych nie tylko w sprawach należących do właściwości sądów

wojskowych, ale również prowadzenie szeregu spraw należących do właściwości sądów

powszechnych, a więc w istocie umożliwiają tym prokuratorom stałe kształcenie i

doskonalenie warsztatu zawodowego. Nadto prokuratorzy wojskowych jednostek

organizacyjnych prokuratury, po ich włączeniu w struktury prokuratur powszechnych będą

uczestniczyć we wszystkich organach samorządu zawodowego dotąd nieprzewidzianego w

wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury.

Założeniem reformy jest utrzymanie w zasobie kadrowym prokuratury prokuratorów,

którzy będą jednocześnie oficerami zawodowymi (art. 8 § 2). Jest to konieczne z trzech

zasadniczych powodów. Po pierwsze w strukturach prokuratury muszą być prokuratorzy

znający specyfikę służby wojskowej, jak również przestępczości występującej w wojsku.

Konieczne jest również zapewnienie udziału prokuratorów będących oficerami w misjach

międzynarodowych, w których uczestniczy Rzeczypospolita Polska. Ostatecznie też

niezbędne jest zachowanie wyszkolonej kadry prokuratorów będących jednocześnie

oficerami, w oparciu o którą możliwa byłaby budowa prokuratur wojskowych na wypadek

wojny. Z tych też powodów w projekcie proponuje się utrzymanie prokuratorów będących

oficerami, których projekt ustawy określa jako prokuratorów wojskowych (art. 8 § 2).

Jednocześnie proponuje się, aby to prokuratorzy wojskowi prowadzili lub nadzorowali

postępowania przygotowawcze oraz realizowali funkcje oskarżycielską we wszystkich

sprawach należących do właściwości sądów wojskowych lub innych organów wojskowych.

– 58 –

Jednocześnie w projektowanym przepisie art. 8 § 3 proponuje się wyraźne określenie

obowiązku prokuratorów wojskowych do prowadzenia lub nadzorowania postępowań

przygotowawczych oraz realizacji funkcji oskarżycielskiej w sprawach należących do zakresu

działania sądów powszechnych. Tym samym jednoznacznie projekt ustawy przesądza, że

prokuratorzy wojskowi będą prowadzić sprawy, które w aktualnym stanie prawnym pozostają

poza właściwością wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury. Zmiana powyższa

stanowi jeden z najistotniejszych elementów reformy. Pozwala z jednej strony utrzymać pion

wojskowy w prokuraturach powszechnych, zajmujący się przede wszystkim sprawami

przestępczości występującej w wojsku, z drugiej zaś strony pozwala na prowadzenie przez

prokuratorów wojskowych szeregu spraw należących do kognicji sądów powszechnych. Tym

samym wskazany instrument powinien w bezpośredni sposób przyczynić się do racjonalizacji

obciążenia pracą w prokuraturze, jak również umożliwić prokuratorom wojskowym

nabywanie doświadczenia w oparciu o prowadzone lub nadzorowane postępowania

przygotowawcze w sprawach należących do właściwości sądów powszechnych. Proponuje

się utworzenie w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, na szczeblu kilku

prokuratur rejonowych i dwóch okręgowych, wydziałów właściwych w zakresie wyżej

wskazanej kategorii spraw. Będą to jedyne obligatoryjne wydziały tworzone na podstawie

niniejszego projektu ustawy. W wydziałach tych powinni pełnić obowiązki wyłącznie

prokuratorzy będący jednocześnie oficerami zawodowymi (prokuratorzy wojskowi).

Przewiduje się, że w tych prokuraturach rejonowych i okręgowych, w których powołane

zostaną wskazane wydziały, jednym z zastępców kierownika danej jednostki organizacyjnej

prokuratury będzie prokurator wojskowy, powoływany przez Prokuratora Generalnego na

wniosek Naczelnego Prokuratora Wojskowego, po zasięgnięciu opinii właściwego

prokuratora okręgowego lub rejonowego (projektowany art. 37 § 10 i art. 38 § 10).

Równocześnie planuje się powołanie departamentu w Prokuraturze Generalnej właściwego w

wyżej wskazanych sprawach (art. 49 § 1). Projekt przewiduje utrzymanie stanowiska

Naczelnego Prokuratora Wojskowego jako zastępcy Prokuratora Generalnego, którego

zasadniczym zadaniem byłoby kierowanie działalnością komórek organizacyjnych prokuratur

okręgowych i rejonowych właściwych w omawianej kategorii spraw (art. 28 § 2). Zgodnie z

projektowaną normą art. 30 proponuje się, aby Naczelny Prokurator Wojskowy był

prokuratorem przełożonym prokuratorów wojskowych w sprawach, o których mowa w

projektowanym art. 8 § 2. Zgodnie z założeniem projektu dotyczącym uelastycznienia

wewnętrznej struktury organizacyjnej prokuratury i związanym z tym ściśle uprawnieniem

– 59 –

kierowników jednostek do powoływania prokuratorów do pełnienia określonych funkcji

wewnątrz danej jednostki organizacyjnej prokuratury, proponuje się aby do pełnienia tych

funkcji w wydziałach wojskowych powoływał szef danej jednostki na wniosek swojego

zastępcy będącego prokuratorem wojskowym. Proponuje się jednocześnie, aby prokuratorzy

wojskowi realizując zadania oskarżycielskie oraz inne czynności prokuratorskie w zakresie

spraw należących do właściwości sądów wojskowych lub innych organów wojskowych oraz

w stosunku do żołnierzy posiadali swoistą autonomię w prokuraturze, podyktowaną specyfiką

prowadzonych postępowań. Zapewnieniu tej autonomii służy projektowana norma art. 29

oraz art. 45 § 2 zastrzegająca nadzór instancyjny i służbowy w sprawach, o których mowa w

projektowanym art. 8 § 2 Naczelnemu Prokuratorowi Wojskowemu oraz wydziałom

wojskowym prokuratur okręgowych. Należy przy tym podkreślić, że w pozostałej kategorii

spraw zarówno prokurator apelacyjny jak i okręgowy zachowuje status prokuratora

przełożonego w stosunku do prokuratorów wojskowych pełniących służbę w prokuraturze

okręgowej i rejonowej. Warto zwrócić uwagę, że wprawdzie projekt zakłada, że nadzór

instancyjny i służbowy, w sprawach, o których mowa w art. 8 § 2, Prokurator Generalny

sprawuje za pośrednictwem Naczelnego Prokuratora Wojskowego i departamentu

właściwego w tych sprawach, to zgodnie z projektowaną normą art. 29, nie jest wykluczony

nadzór instancyjny i służbowy sprawowany bezpośrednio przez Prokuratora Generalnego.

Tym samym wprowadza się ograniczoną autonomię pionu wojskowego w strukturach

prokuratury powszechnej, z możliwością bezpośredniej ingerencji Prokuratora Generalnego

w sposób funkcjonowania tego pionu. Konsekwencją powyższych zmian jest projektowana

treść art. 30 pkt. 10, zgodnie z którą zastępca prokuratora okręgowego i prokuratora

rejonowego będący prokuratorem wojskowym jest prokuratorem przełożonym prokuratorów

wojskowych w sprawach, o których mowa w art. 8 § 2. W obrębie jednostki redakcyjnej art.

47 § 4 postuluje się również wprowadzenie normy kompetencyjnej dla Ministra

Sprawiedliwości do wydania w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej i po

zasięgnięciu opinii Prokuratora Generalnego, rozporządzenia określającego właściwość

powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury w sprawach, o których mowa w

projektowanym art. 8 § 2. Należy bowiem zauważyć, że ze względu na likwidację

wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury koniecznym jest ustalenie właściwości

prokuratur powszechnych przede wszystkim w sprawach, które dotychczas prowadzone były

przez likwidowane wojskowe jednostki prokuratury. Jednocześnie proponuje się

doprecyzowanie właściwości rzeczowej prokuratur rejonowych i okręgowych, w których

– 60 –

utworzone zostaną wydziały ds. wojskowych. Projektowany przepis art. 46 § 2 przewiduje, że

do podstawowych zadań prokuratury rejonowej będzie należało zapewnienie udziału

prokuratora wojskowego w postępowaniach prowadzonych przez sądem garnizonowym, a

także prowadzenie i nadzorowanie postępowań przygotowawczych w tych sprawach, zaś

zgodnie z projektowanym przepisem art. 45 § 2 do podstawowych zadań prokuratury

okręgowej, w wydziale ds. wojskowych, będzie należało poza zapewnieniem udziału w

postępowaniu przez wojskowym sądem okręgowym, prowadzenie i nadzorowanie

postępowań przygotowawczych sprawach ścigania przestępczości zorganizowanej i korupcji,

podlegających orzecznictwu sądów wojskowych, prowadzenie i nadzorowanie spraw

podlegających orzecznictwu wojskowych sądów okręgowych, jak również prowadzenie i

nadzorowanie postępowań przygotowawczych w zakresie przestępstw zastrzeżonych dla

prokuratur okręgowych, a podlegających orzecznictwu sądów wojskowych oraz sprawowanie

nadzoru instancyjnego i służbowego nad postępowaniami prowadzonymi w prokuraturach

rejonowych w sprawach, o których mowa w projektowanym art. 8 § 2. To określenie

właściwości wydziałów prokuratury okręgowej, w których służbę będą pełnić prokuratorzy

wojskowi jest specyficzne. Intencją projektodawcy jest bowiem stworzenie prawnych

możliwości prowadzenia przez te wydziały spraw przestępczości zorganizowanej i korupcji,

które byłyby związane np. z niewłaściwie przeprowadzonymi przetargami dla wojska, jak

również wyraźne określenie, że nadzór instancyjny i służbowy w sprawach, o których mowa

w projektowanym art. 8 § 2, będą sprawować właśnie prokuratorzy prokuratur okręgowych,

w wyżej wskazanych wydziałach, będący jednocześnie prokuratorami wojskowymi. W

pozostałej kategorii spraw prowadzonych przez prokuratorów wojskowych (a więc w

sprawach, które podlegają kognicji sądów powszechnych) nadzór służbowy i instancyjny

odbywałby się na zasadach ogólnych. Tożsamym celom służy projektowana norma art. 29,

zgodnie z którą Prokurator Generalny za pośrednictwem Naczelnego Prokuratora

Wojskowego i powołanego departamentu w Prokuraturze Generalnej sprawuje nadzór

instancyjny i służbowy w sprawach, o których mowa w projektowanym art. 8 § 2 ustawy,

chyba, że sprawuje go osobiście. Powyższe rozwiązanie służy zapewnieniu nadzoru

służbowego przez wyspecjalizowanych prokuratorów wojskowych w Prokuraturze

Generalnej w zakresie spraw prowadzonych na poziomie prokuratur okręgowych, w których

utworzone zostały wydziały ds. wojskowych. Proponuje się jednocześnie, aby na stanowiska

prokuratorów wojskowych zgłoszenia kierowane były do Naczelnego Prokuratora

– 61 –

Wojskowego i aby był to organ zlecający przeprowadzenie oceny kwalifikacji kandydata i

przedstawiający kandydaturę właściwemu organowi samorządu zawodowego (art. 105 § 5).

Przewiduje się jednocześnie szczególne zasady dotyczące obsady stanowisk

prokuratorów wojskowych. Proponuje się, aby na stanowisko prokuratora wojskowego mógł

być powołany wyłącznie oficer zawodowy ( art. 102 § 2). Uzasadnienie tego przepisu wynika

wprost z zadań, które mają być realizowane przesz prokuratorów wojskowych, w tym

wykonywanie czynności prokuratorskich w ramach międzynarodowych misji wojskowych, w

których uczestniczy Rzeczypospolita Polska, jak również konieczność znajomości organizacji

sił zbrojnych i specyfiki służby wojskowej. Proponuje się także, aby prokuratorów będących

oficerami zawodowymi wyznaczał na stanowiska służbowe, przenosił i zwalniał z nich

kierownik instytucji cywilnej lub inny uprawniony organ, w trybie określonym w przepisach

o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (proponowana zmiana art. 22 ust. 4 ustawy o

służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). W praktyce decyzje w tym zakresie będzie

podejmował Prokurator Generalny Powyższa zmiana uwzględnia okoliczność, że

prokuratorzy wojskowi są jednocześnie zawodowo czynnymi oficerami. Ponadto przewiduje

się szczególne zasady postępowania w odniesieniu do kandydatów na stanowisko prokuratora

wojskowego. W projektowanym przepisie art. 104 § 9 proponuje się, aby kandydat na

stanowisko prokuratora wojskowego, spełniający wymagania stawiane kandydatom na

żołnierzy zawodowych określone w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej

żołnierzy zawodowych, niebędący oficerem, wskazany przez Prokuratora Generalnego

kierowany był przez właściwy organ wojskowy, na wniosek Prokuratora Generalnego na

szkolenie w uczelni wojskowej. Wskazane szkolenie jest konieczne dla uzyskania statusu

oficera zawodowego. Z uwagi na okoliczność, że o stanowisko prokuratora wojskowego

może ubiegać się już osoba będąca prokuratorem, przewiduje się odpowiednie stosowanie art.

158 § 1 i 2. W projektowanej normie, w sytuacji, gdy kandydat na stanowisko prokuratora

wojskowego jest już prokuratorem i zostaje skierowany na szkolenie w uczelni wojskowej,

celem powołania go do zawodowej służby wojskowej, proponuje się, aby zachowywał on

prawo do wynagrodzenia oraz aby wobec takiego prokuratora znajdowały zastosowanie

przepisy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W przypadku kandydata na prokuratora

wojskowego będącego oficerem rezerwy nie jest konieczne kierowanie go na szkolenie w

uczelni wojskowej, gdyż wystarczy powołanie go do zawodowej służby wojskowej, stąd też

projektowany przepis art. 104 § 10 przewiduje w takiej sytuacji, że wniosek kandydata o

powołanie go do zawodowej służby wojskowej kieruje do właściwego organu wojskowego

– 62 –

Prokurator Generalny. Projektowana zaś norma art. 104 § 11 stanowi podstawę dla decyzji

Prokuratora Generalnego o odmowie powołania kandydata na stanowisko prokuratora

wojskowego w każdym wypadku, w którym nie został on powołany do zawodowej służby

wojskowej, np. w sytuacji, gdy nie ukończył szkolenia w uczelni wojskowej.

W projekcie zaproponowano również rezygnację z przewidzianych w obecnym stanie

prawnym szczególnych kompetencji prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych w

zakresie zapobiegania przestępczości oraz umacniania dyscypliny i porządku w wojsku (art.

109 ust. 2 ustawy o prokuraturze), jak również kontroli przestrzegania prawa i dyscypliny

wojskowej (art. 115 ustawy o prokuraturze). Jest to związane z realizacją założeń

proponowanej reformy, zgodnie z którą prokuratorzy wojskowi zostaną zaangażowani do

realizowania zadań prokuratorskich w sprawach należących do kognicji sądów

powszechnych, co powoduje brak uzasadnienia do nakładania na prokuratorów wojskowych

dodatkowych czynności nie związanych z realizacją funkcji oskarżycielskiej, a co

istotniejsze, do czynności, które nie muszą być wykonywane przez prokuratora. Trudno

bowiem współcześnie dostrzec wystarczające argumenty przemawiające za tym, aby

prokurator, a więc wysoko wykwalifikowany prawnik, był angażowany w zadania wojska w

zakresie umacniania dyscypliny wojskowej, a więc w realizację zadań, które winny być

wykonywane przez żołnierzy zawodowych zajmujących odpowiednie stanowiska wojskowe.

Powyższe regulacje stanowią w istocie anachronizm czasów, w których zdecydowana część

armii pochodziła z poboru. W aktualnym stanie, w sytuacji gdy siły zbrojne w Polsce mają

charakter zawodowy, posiadający wyszkolonych żołnierzy zawodowych, wskazane czynności

prokuratorów wojskowych nie mają dostatecznego uzasadnienia, stanowiąc jednocześnie

przejaw niewłaściwego wykorzystania kadry prokuratorskiej. Należy w tym miejscu również

zwrócić uwagę, iż w związku z wprowadzeniem proponowanych regulacji ulegnie

zasadniczym zmianom usytuowanie prokuratorów wojskowych, a tym samym naturalną

konsekwencją tego jest weryfikacja zakresu ich obowiązków.

Należy nadto podkreślić, iż wskazane wyżej kompetencje w obecnym stanie prawym są

realizowane również przez właściwe organy wojskowe (np. Żandarmerię Wojskową), czy też

Departament Kontroli Ministerstwa Obrony Narodowej.

Trzeba również wskazać, iż kompetencje związane z badaniem problematyki

przestępczości oraz działań służących jej zwalczaniu i zapobieganiu będą mogły być

realizowane na zasadach ogólnych określonych w projekcie.

– 63 –

Zauważyć należy także, iż prokuratorzy wojskowi mimo proponowanej wyżej zmiany w

dalszym ciągu będą realizowali dodatkowe czynności, których nie będą wykonywali pozostali

prokuratorzy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Mianowicie chodzi tu o

działania wynikające z ustawy z dnia 9 października 2009 r. o dyscyplinie wojskowej ( art. 50

ust. 1 pkt 3, art. 71 ust. 1, art. 76 ust. 5, czy też art. 79 pkt 2), czy też sprawowania funkcji

oskarżycielskich w sprawach o wykroczenia i wykroczenia skarbowe pozostające we

właściwości sądów wojskowych.

Niezwykle ważnym proponowanym rozwiązaniem dotyczącym zasobu kadrowego

prokuratorów wojskowych jest projektowana norma art. 152 § 1, zgodnie z którą w każdym

wypadku zwolnienia prokuratora wojskowego z zawodowej służby wojskowej Prokurator

Generalny przenosi prokuratora na równorzędne stanowisko w danej powszechnej jednostce

organizacyjnej prokuratury, niezależnie od liczby stanowisk prokuratorskich. Wskazana

norma, będąca konsekwencją wprowadzenia jednolitej struktury prokuratury, ma na celu

zagwarantowanie prokuratorom wojskowym możliwości wykonywania zawodu prokuratora,

także wówczas, gdy nie mogą być dłużej oficerami zawodowymi (np. z uwagi na osiągnięcie

60 roku życia lub ze względu na stan zdrowia), bądź też rezygnują ze służby wojskowej. W

stosunku do takich prokuratorów odpada podstawa do finansowania ich uposażeń z budżetu

Ministerstwa Obrony Narodowej, jak również nie mogą oni wykonywać szeregu obowiązków

przewidzianych w projekcie ustawy dla prokuratorów wojskowych. Jednocześnie zwolnienie

prokuratora wojskowego z zawodowej służby wojskowej nie może oznaczać dla takiego

prokuratora braku dalszego zatrudnienia w prokuraturze. Należy bowiem zauważyć, że

prokuratorzy ci są wysoko kwalifikowanymi prawnikami, zaś proces przygotowania

zawodowego prokuratora wymaga znacznych nakładów środków finansowych. Z tego też

względu proponowany przepis wprowadza obowiązek Prokuratora Generalnego do powołania

takiego prokuratora na równorzędne stanowisko prokuratorskie, niezależnie od liczby

stanowisk prokuratorskich. Jednocześnie projektowana norma ma charakter gwarancyjny dla

prokuratorów wojskowych rezygnujących z zawodowej służby wojskowej, stanowiąc, że

Prokurator Generalny powołuje takiego prokuratora na równorzędne stanowisko w danej

prokuraturze. Oznacza to, że wskazany prokurator będzie miał gwarancje zatrudnienia w tej

samej jednostce organizacyjnej prokuratury, lecz poza wydziałem ds. wojskowych. W

projektowanym zapisie chodzi o zagwarantowanie prokuratorowi możliwości dalszego

pełnienia funkcji w tej miejscowości, w której posiada on swoje życiowe centrum aktywności

osobistej i zawodowej. Z analizowanym przepisem ściśle związany jest projektowany przepis

– 64 –

art. 152 § 3, zgodnie z którym prawo do emerytury lub renty wojskowej ulega zawieszeniu,

jeżeli prokurator, po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, obejmuje stanowisko

prokuratora. Powyższa regulacja ma na celu przeciwdziałanie sytuacjom pobierania

świadczeń emerytalno – rentowych i jednoczesnego uzyskiwania wynagrodzenia w związku z

dalszym wykonywaniem zawodu prokuratora. Tak też prokurator wojskowy, który zostaje

zwolniony ze służby wojskowej i uzyskuje odpowiednie świadczenie emerytalne lub rentowe,

zachowuje te uprawnienia, jednak w przypadku dalszego pełnienia służby na stanowisku

prokuratora, ulegać będą one zawieszeniu. Analogiczne rozwiązanie przewidziane jest w

ustawie o Sądzie Najwyższym.

Jednocześnie uwzględniając specyfikę służby wojskowej i występujące tam obciążenia,

proponuje się aby wobec prokuratorów wojskowych o niezdolności do pełnienia obowiązków

prokuratora orzekała wojskowa komisja lekarska ( art. 152 § 4). Planuje się jednocześnie w

art. 161 § 1 wyłączenie stosowania określonych przepisów ustawy w stosunku do

prokuratorów wojskowych. Zgodnie z projektowaną normą do prokuratorów wojskowych nie

znajdą zastosowania następujące przepisy: art. 125 § 1 gwarantującego prokuratorom drogę

sądową w sprawach o roszczenia ze stosunku pracy, art. 142 regulującego m.in. kwestię

świadczeń wypłacanych prokuratorom w okresie nieobecności w pracy z powodu choroby,

art. 143 dotyczącego problematyki odszkodowań z tytuły wypadku przy pracy lub choroby

zawodowej, art. 144 dotyczącego kontroli prawidłowości wykorzystywania przez prokuratora

zwolnienia lekarskiego, z uwagi na specyficzne regulacje tych zagadnień zawarte w ustawie o

służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, które będą miały zastosowanie do prokuratorów

będących jednocześnie zawodowymi oficerami. Ponadto proponuje się w art. 161 § 2

jednoznaczne uregulowanie kwestii zbiegu uprawnień przysługujących prokuratorowi

wojskowemu przeniesionemu w stan spoczynku do świadczenia pieniężnego, o którym mowa

w art. 95 pkt. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy

zawodowych i uposażenia w stanie spoczynku, wskazując, że prokuratorowi wojskowemu

przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, według jego wyboru. Tym samym wskazana

regulacja przeciwdziała kumulacji świadczeń przysługujących z tego samego tytułu, lecz w

oparciu o różne ustawy pragmatyczne. Proponuje się jednocześnie w art. 115 regulację,

zgodnie z którą prokuratora wojskowego zwalania się z zawodowej służby wojskowej w razie

odwołania ze stanowiska prokuratora przeznaczonego dla oficerów zawodowych, zrzeczenia

się tego stanowiska lub powołania na stanowisko prokuratora nieprzeznaczone dla oficerów

zawodowych, przejścia lub przeniesienia w stan spoczynku, a także w przypadkach

– 65 –

określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis ten ma w

założeniu zapewnić podstawę do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej prokuratora w

każdym wypadku odwołania prokuratora ze stanowiska prokuratora wojskowego (czynnego

prokuratora wojskowego) – co oczywiste, wyłącznie w wypadkach przewidzianych w

ustawie. W odniesieniu do zwolnienia prokuratora z zawodowej służby wojskowej proponuje

się, aby odpowiednie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o

służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Założeniem projektowanych zmian jest finansowanie uposażeń prokuratorów

wojskowych oraz działalności powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury w

zakresie spraw, o których mowa w art. 8 § 2, z wyodrębnionych środków budżetowych

Ministerstwa Obrony Narodowej (art. 77 § 1). Należy zauważyć, że zgodnie z

projektowanymi zadaniami wskazanych komórek organizacyjnych powszechnych jednostek

organizacyjnych prokuratury, przejmą one wszystkie dotychczasowe obowiązki

likwidowanych wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, które w aktualnym

stanie prawnym finansowane są budżetu Ministerstwa Obrony Narodowej, podobnie, jak

uposażenia prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury. Jednocześnie

w projektowanym art. 135 przewiduje się, zgodnie z ogólną zasadą finansowania działalności

prokuratorów wojskowych z budżetu Ministerstwa Obrony Narodowej, że świadczenia i

należności związane z delegowaniem prokuratorów wojskowych pokrywane są

wyodrębnionych środków budżetowych wskazanego ministerstwa. W istocie zatem środki

pieniężne przewidziane na finansowanie wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury,

zgodnie z założeniami niniejszej ustawy, winny być przeznaczone na finansowanie

działalności pionu wojskowego w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury,

w zakresie spraw zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji prokuratorów wojskowych (a więc

w zakresie tych wszystkich spraw, które aktualnie są rozpoznawane przez wojskowe

jednostki organizacyjne prokuratury). Tożsamy cel ma proponowana regulacja art. 139 § 4

wskazująca, że wydatki (a więc wszystkie koszty) związane z delegacją prokuratorów

wojskowych są pokrywane z wyodrębnionych środków budżetowych Ministerstwa Obrony

Narodowej. Ponadto w projektowanym art. 77 § 2 proponuje się, aby Minister Obrony

Narodowej w ramach środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie potrzeb

obronnych Rzeczpospolitej Polskiej planował w porozumieniu z Prokuratorem Generalnym

kwotę wydatków na działalność pionu wojskowego w prokuraturze za wyjątkiem należności i

świadczeń, które będą nadal finansowane bezpośrednio przez Ministra Obrony Narodowej.

– 66 –

Wskazana norma, o charakterze technicznym, wskazuje sposób realizacji zasady

finansowania pionu wojskowego w strukturach prokuratury powszechnej.

Proponuje się ponadto, w celu właściwej alokacji kadry prokuratorskiej dodanie

kolejnej okoliczności uzasadniającej możliwość przeniesienia prokuratora wojskowego na

inne miejsce służbowe bez jego zgody (art. 116 § 2 pkt. 3). Proponuje się, aby taką

okolicznością było zniesienie lub zmniejszenie stanu etatowego komórki organizacyjnej, w

której prokurator wojskowy pełnił służbę. Wskazana norma ma na celu stworzenie

możliwości przenoszenia prokuratorów wojskowych na inne miejsca służbowe, w każdym

wypadku, gdy zachodzi potrzeba dostosowania wydziałów wojskowych w prokuraturach

powszechnych do aktualnych potrzeb w zakresie ścigania przestępstw. Jednocześnie

proponuje się wprowadzenie normy art. 141, która pozwalałaby delegować prokuratora

wojskowego do wydziału właściwego w sprawach, o których mowa w projektowanym art. 8

§ 2, innej prokuratury okręgowej lub prokuratury rejonowej na okres nieprzekraczający 6

miesięcy w roku kalendarzowym. Projektowana norma ma na celu utrzymanie kierowniczych

kompetencji Naczelnego Prokuratora Wojskowego, umożliwiając mu tym samym sprawne

zarządzanie pracą wydziałów ds. wojskowych prokuratur rejonowych i okręgowych, w

szczególności zaś na odpowiednią reakcje na stwierdzone braki obsady kadrowej

poszczególnych jednostek organizacyjnych prokuratury, w wydziałach właściwych w

sprawach, o których mowa w projektowanym art. 8 § 2. W zakresie kwestii finansowych

istotna jest również projektowana norma art. 162 § 4, stanowiąca podstawę do określenia w

drodze rozporządzenia Rady Ministrów szczegółowego wykazu stanowisk i funkcji

prokuratorów wojskowych równorzędnych pod względem uposażenia ze stanowiskami i

funkcjami prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Wskazana

norma, z uwagi na okoliczność, iż uposażenia prokuratorów wojskowych określane są przez

przepisy o uposażeniu żołnierzy, jak i ustawy o prokuraturze, jest konieczna dla zapewnienia

równości uposażeń prokuratorów wojskowych i wynagrodzeń prokuratorów powszechnych

jednostek organizacyjnych prokuratury, zajmujących te same stanowiska i pełniących te same

funkcje w prokuraturze.

W stosunku do prokuratorów wojskowych wyłącza się natomiast możliwość uzyskania

przez nich pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, gdyż pomoc taką

prokuratorzy będący jednocześnie zawodowymi oficerami uzyskują w oparciu o szczegółowe

regulacje dotyczące żołnierzy zawodowych (projektowany art. 147 § 4).

– 67 –

VII. ZMIANY W POSTĘPOWANIU DYSCYPLINARNYM PROKURATORÓW

Projekt zawiera zasadnicze modyfikacje w zakresie postępowania dyscyplinarnego

wobec prokuratorów. Podstawową zmianą jest wprowadzenie mieszanego modelu

sądownictwa dyscyplinarnego – w pierwszej instancji miałyby orzekać sądy dyscyplinarne o

charakterze zawodowym, zaś sądy apelacyjne oraz Sąd Najwyższy miałyby pełnić funkcje

dyscyplinarnych sądów odwoławczych. Jednocześnie projekt wprowadza zasadę jawności

postępowań dyscyplinarnych, przewidując jedynie w wyjątkowych wypadkach możliwość

wyłączenia jawności postępowania dyscyplinarnego, gdy zachodzi konieczność zachowania

poufności informacji z toczącego się postępowania przygotowawczego lub ze względu na

molarność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny albo ochronę życia prywatnego

stron lub inny ważny interes prywatny. Tym samym projekt zrywa z zasadą tajności

postępowań dyscyplinarnych na rzecz ich pełnej transparentności. W zakresie sądów

dyscyplinarnych pierwszej instancji proponuje się przyjęcie odmiennej od obecnie

obowiązującej koncepcji umiejscowienia sądownictwa dyscyplinarnego, jak również

wybieralności jego członków. W aktualnym stanie prawnym sąd dyscyplinarny pierwszej i

drugiej instancji, zgodnie z art. 70, działają przy Prokuratorze Generalnym, tak więc są one

scentralizowane, zaś ich członkowie są wybierani przez zebranie prokuratorów Prokuratury

Generalnej i zgromadzenia prokuratorów w prokuraturach apelacyjnych. Ich liczbę określa

natomiast Krajowa Rada Prokuratury (art. 24 pkt 22). Proponowane regulacje zakładają

zwiększenie liczby sądów pierwszej instancji poprzez utworzenie ich w prokuraturach

apelacyjnych. Proponuje się również wprowadzenie mieszanego trybu powoływania

członków sądów dyscyplinarnych. Zgodnie z projektowanym art. 177 członkami sądów

dyscyplinarnych z urzędu byliby wszyscy prokuratorzy danej prokuratury apelacyjnej z

wyłączeniem prokuratora apelacyjnego i jego zastępców oraz rzecznika dyscyplinarnego, a

także prokuratorzy prokuratur okręgowych działających na obszarze apelacji w liczbie

odpowiadającej liczbie prokuratorów prokuratury apelacyjnej oraz prokuratorzy prokuratur

rejonowych w liczbie odpowiadającej liczbie prokuratorów apelacyjnych, wybierani przez

zgromadzenie prokuratorów w prokuraturze apelacyjnej (odpowiednio przez organ

samorządu prokuratorskiego w IPN). Tym samym zrezygnowano z pierwotnego założenia,

aby w skład sądów dyscyplinarnych wchodzili wyłącznie prokuratorzy prokuratur

– 68 –

apelacyjnych, na skutek uwag zgłoszonych w toku konsultacji społecznych. Jednocześnie

proponuje się aby składy sądów dyscyplinarnych miały charakter mieszany, a więc

obejmujący reprezentację każdego szczebla organizacyjnego prokuratury (art. 177 § 9), z

odpowiednią modyfikacją składu w przypadku rozpoznawania sprawy prokuratora IPN.

Ponadto proponuje się aby wybór na członka sądu dyscyplinarnego nie wymagał zgody

prokuratora i następował z listy wszystkich prokuratorów danego szczebla prokuratury w

obszarze apelacji. Uzupełnieniem wskazanych regulacji jest proponowany zapis, że pełnienie

obowiązków sędziego sądu dyscyplinarnego należy do obowiązków służbowych prokuratora

(art. 177 § 3). Wskazane regulacje ukierunkowane są na przeciwdziałanie sygnalizowanemu

przez Prokuratora Generalnego zjawisku braku prokuratorów wyrażających zgodę na

pełnienie funkcji członka sądu dyscyplinarnego. Przewidziana jest również regulacja, zgodnie

z którą rzecznicy dyscyplinarni będą wybierani na czteroletnie kadencje odpowiednio przez

zebranie prokuratorów Prokuratury Generalneji zgromadzenia prokuratorów w prokuraturach

apelacyjnych (obecnie rzecznika dyscyplinarnego wyznacza Prokurator Generalny) spośród

kandydatów przedstawionych odpowiednio przez Prokuratora Generalnego i prokuratorów

apelacyjnych (art.182 § 2 i 3). Celem powyższych rozwiązań jest usprawnienie

funkcjonowania sądownictwa dyscyplinarnego poprzez jego decentralizację, jak również

zwiększenie liczby jego członków. Pozwoli to również na wyeliminowanie utrudnień

związanych z potrzebą przemieszczania się uczestników postępowania dyscyplinarnego.

Projektowane normy ukierunkowane są na przyspieszenie procedur dyscyplinarnych w

prokuraturze, które z uwagi na nową organizację sądownictwa dyscyplinarnego, winny

orzekać sprawniej niż w dotychczasowym stanie prawnym. Zakłada się wprowadzenie sądów

dyscyplinarnych pierwszej instancji na poziomie wszystkich prokuratur apelacyjnych oraz w

Prokuraturze Generalnej (art. 175). Sąd Dyscyplinarny w Prokuraturze Generalnej byłby

właściwy do rozpoznawania spraw przeciwko Prokuratorowi Generalnemu, prokuratorom

Prokuratury Generalnej, prokuratorom apelacyjnym i ich zastępcom, prokuratorom

okręgowym i ich zastępcom, prokuratorom delegowanym do Prokuratury Generalnej,

Ministerstwa Sprawiedliwości lub Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury oraz

Dyrektorowi Głównej Komisji i Dyrektorowi Biura Lustracyjnego. (art. 176 § 1). W

odniesieniu do pozostałych prokuratorów właściwym byłby sąd dyscyplinarny w

prokuraturach apelacyjnych, z tym zastrzeżeniem jednak, że w wypadku, gdy sprawa dotyczy

prokuratora prokuratury apelacyjnej lub okręgowej, a czyn został popełniony w obszarze

prokuratury apelacyjnej, w której prokurator pełnił służbę, właściwy byłby inny sąd

– 69 –

dyscyplinarny wyznaczony – na wniosek rzecznika dyscyplinarnego przez przewodniczącego

Sądu Dyscyplinarnego w Prokuraturze Generalnej. Zakłada się, że członkami Sądu

Dyscyplinarnego w Prokuraturze Generalnej będą wszyscy prokuratorzy Prokuratury

Generalnej, z wyłączeniem jednak Prokuratora Generalnego i jego zastępców oraz rzecznika

dyscyplinarnego (art. 177 § 1). Jednocześnie uzupełniono regulację o normę kolizyjną

dotyczącą wypadku wyłączenia się wszystkich członków sądu dyscyplinarnego w

Prokuraturze Generalnej, wskazując, że właściwym do rozpoznania takiej sprawy będzie Sąd

Dyscyplinarny w Prokuraturze Apelacyjnej w Warszawie. Wskazana norma ma

przeciwdziałać sytuacji braku możliwości rozpoznania sprawy określonego prokuratora w

Sądzie Dyscyplinarnym w Prokuraturze Generalnej na skutek zastosowania instytucji

procesowych wyłączenia sędziego od rozpoznania sprawy (iudex inhabilis, iudex suspectus).

Analogiczne rozwiązanie przewidziano na wypadek wyłączenia się członków sądu

dyscyplinarnego działającego w prokuraturach apelacyjnych (projektowany art. 176 § 3 i 4)

Powyższe rozwiązania zapewnią stałą obsadę kadrową sądów dyscyplinarnych i będą

przeciwdziałać pojawiającym się w obecnym stanie prawnym trudnościom w sprawnym

prowadzeniu postępowań dyscyplinarnych, z uwagi na niemożność zapewnienia właściwej

obsady kadrowej tych sądów. Jednocześnie wprowadzono mechanizmy wyłączenia członków

sądu dyscyplinarnego pierwszej instancji, wprowadzono możliwość orzekania sądu na sesjach

wyjazdowych, przewidziano regulacje dotyczące wyboru przewodniczącego sądu

dyscyplinarnego pierwszej instancji i jego zastępcy oraz uregulowano zasadę niezawisłości

członków sądu dyscyplinarnego (projektowane przepisy art. 177), jak również dopuszczono

radców prawnych do pełnienia funkcji obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym

prokuratorów (art. 183). Wprowadzono jednocześnie kognicję do orzekania w postępowaniu

odwoławczym przez sądy apelacyjne – od orzeczeń sądów dyscyplinarnych w prokuraturze

apelacyjnej oraz Sąd Najwyższy – od orzeczeń Sądu Dyscyplinarnego w Prokuraturze

Generalnej. Powyższy model ukierunkowany jest na zniesienie sądownictwa dyscyplinarnego

o charakterze wyłącznie korporacyjnym, dążąc tym samym do obiektywizacji rozstrzygnięć

sądów dyscyplinarnych pierwszej instancji poprzez wprowadzenie kognicji sądów

apelacyjnych i Sądu Najwyższego w odwoławczym postępowaniu dyscyplinarnym (art. 175 §

1 pkt. 2). W związku z powyższym modelem sądownictwa dyscyplinarnego uregulowano

kwestię właściwości miejscowej sądów apelacyjnych będących sądami dyscyplinarnymi

drugiej instancji, ustalenia funkcji przewodniczącego sądów dyscyplinarnych drugiej instancji

oraz składów tych sądów (art. 178). Proponuje się jednocześnie wprowadzenie rzecznika

– 70 –

dyscyplinarnego w Prokuraturze Generalnej i odpowiednio rzeczników dyscyplinarnych w

prokuraturach apelacyjnych, przy czym rzecznicy ci wybierani byliby odpowiednio przez

zebranie prokuratorów Prokuratury Generalnej spośród kandydatów przedstawionych przez

Prokuratora Generalnego oraz przez zgromadzenia prokuratorów w prokuraturach

apelacyjnych, spośród kandydatów zgłoszonych przez właściwego prokuratora apelacyjnego

(art. 182). Proponuje się wprowadzenie kadencyjności rzeczników dyscyplinarnych, jak

również uregulowanie kwestii wygaśnięcia ich kadencji, możliwości przejęcia każdej sprawy

przez rzecznika dyscyplinarnego w Prokuraturze Generalnej, jak również wypadków

niemożności realizacji zadań przez rzecznika dyscyplinarnego w Prokuraturze Generalnej

(art. 182 § 4-8). Wprowadza się również możliwość działania rzeczników dyscyplinarnych z

urzędu. Wszystkie wyżej omówione propozycje zmian mają na celu zapewnienie sprawności i

efektywności postępowań dyscyplinarnych wobec prokuratorów, przy jednoczesnym

respektowaniu zasad niezawisłości tych sądów oraz gwarancji osób obwinionych o czyny

dyscyplinarne. W zakresie postępowania dyscyplinarnego recypowano jednocześnie część

przepisów ustawy o prokuraturze, w tym: regulacje dotyczącą przedawnienia deliktu

dyscyplinarnego (art. 173), uzupełniając ją jednak w zakresie dotyczącym przedawnienia

deliktu dyscyplinarnego będącego wykroczeniem, wskazując, że przedawnienie

dyscyplinarne następuje jednocześnie z przedawnieniem przewidzianym dla wykroczeń (art.

173 § 4) oraz uzupełniając wypowiedź normatywną o kwestie przedawnienia deliktów

dyscyplinarnych wyczerpujących znamiona przestępstw skarbowych, instytucję zawieszenia

w czynnościach służbowych, wprowadzając możliwość wniesienia zażalenia na tę decyzję do

sądu dyscyplinarnego oraz regulując czas trwania zawieszenia w czynnościach służbowych

(art. 179), możliwość wymierzenia przez prokuratora przełożonego kary porządkowej

upomnienia za przewinienia dyscyplinarne mniejszej wagi (art. 181), prawo obwinionego do

ustanowienia obrońcy, ze wskazaną wyżej modyfikacją w zakresie podmiotów uprawnionych

do realizacji obrony (art. 183), tryb procedowania rzecznika dyscyplinarnego, uzupełniając o

zapis, że w stosunku do prokuratorów wojskowych wniosek o wszczęcie postępowania

dyscyplinarnego może złożyć również Naczelny Prokurator Wojskowy (art. 185) oraz tryb

procedowania sądu dyscyplinarnego (art. 186) z wprowadzoną w tym przepisie modyfikacją

dotyczącą terminu wyznaczenia rozprawy przed sądem dyscyplinarnym, który powinien być

wyznaczony w ciągu miesiąca od doręczenia wniosku o wszczęcie postępowania

dyscyplinarnego, możliwości rozszerzenia rozpoznania o inne czyny ujawnione w toku

postępowania przed sądem dyscyplinarnym (art. 187), zasady kontynuacji postępowania

– 71 –

dyscyplinarnego mimo rozwiązania stosunku służbowego (art. 188), możliwości uchylenia

immunitetu, jeżeli w toku postępowania dyscyplinarnego stwierdzono, że przewinienie

zawiera znamiona przestępstwa oraz zasady współpracy sądu karnego z sądem

dyscyplinarnym (art. 189), podstaw kasacyjnych i terminu wniesienia kasacji (art. 191),

składu Sądu Najwyższego rozpoznającego kasację (art. 192), kosztów postępowania (art.

193), przepisy dotyczące wykonania orzeczeń sądów dyscyplinarnych i zatarcia skazania (art.

194 – 195). Wyłączono natomiast kompetencję Prokuratora Generalnego zwracania sądom

dyscyplinarnym uwagi na stwierdzone uchybienia oraz żądania wyjaśnień oraz usunięcia

skutków uchybienia jako ingerujących w materię niezawisłości sędziowskiej (art. 196).

Wszelkiego rodzaju uchybienia sądów dyscyplinarnych winny zostać usunięte w procedurze

odwoławczej. Utrzymano kompetencję Prokuratora Generalnego do zapoznania się z aktami

postępowania dyscyplinarnego na każdym etapie tego postępowania (art. 196). Przejęto

natomiast regulację dotyczącą odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania

karnego w postępowaniu dyscyplinarnym (art. 197). Recypowano również regulację

dotyczącą skutków prawnych orzeczenia o wydaleniu ze służby prokuratorskiej w stosunku

do prokuratorów wojskowych (zwolnienie z zawodowej służby wojskowej – art. 198).

Warto również zauważyć, że prokuratorzy będący jednocześnie oficerami zawodowymi

(prokuratorzy wojskowi) oraz prokuratorzy IPN objęci zostają ogólnym systemem

postępowania dyscyplinarnego prokuratorów.

Z uwagi na konieczność zachowania czytelnych reguł dotyczących kierownictwa

poszczególnych jednostek organizacyjnych prokuratury nie włączono Naczelnego

Prokuratora Wojskowego do kręgu przełożonych dyscyplinarnych określonych w art. 174,

lecz wyposażono go w kompetencję do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania

dyscyplinarnego (art. 185). Powyższa regulacja wynika bezpośrednio z przyznania

Naczelnemu Prokuratorowi Wojskowemu funkcji kierowniczych nad wydziałami ds.

wojskowych prokuratur rejonowych i okręgowych, oraz kompetencji sprawowania

zwierzchniego nadzoru służbowego nad tymi jednostkami. Proponuje się ponadto przyznanie

Naczelnemu Prokuratorowi Wojskowemu, obok prokuratora apelacyjnego, możliwości

wnioskowania o przedłużenie zawieszenia prokuratora w czynnościach służbowych w toku

postępowania dyscyplinarnego (art. 179 § 3). Powyższe uprawnienie wydaje się być

niezbędne dla prawidłowej realizacji wskazanych wyżej kompetencji Naczelnego Prokuratora

Wojskowego. Proponuje się jednocześnie utrzymanie regulacji objętej projektowanym art.

– 72 –

198 § 2, zgodnie z którym zawieszenie w czynnościach służbowych prokuratorów

wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, będących oficerami, pociąga za sobą

skutki zawieszenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 października 2009 r. o

dyscyplinie wojskowej oraz ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy

zawodowych.

Odmienną kategorię zmian w modelu postępowania dyscyplinarnego wprowadza

przepis art. 185, który ma na celu kreację uprawnień Ministra Sprawiedliwości w zakresie

inicjowania postępowań dyscyplinarnych wobec prokuratorów. Rozwiązanie takie będzie

stanowić istotny instrument pozwalający na reakcję w sytuacjach szczególnie

kontrowersyjnych, np. gdy nie są podejmowane czynności wyjaśniające mimo medialnych

doniesień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez prokuratora.

Jednocześnie zmiany te nie powodują ingerencji w sferę orzekania o winie w

postępowaniu dyscyplinarnym. W innych państwach UE można spotkać znacznie bardziej

rozwinięte uprawnienia Ministra Sprawiedliwości. Przykładowo w modelu francuskim

Minister Sprawiedliwości sprawuje bezpośredni nadzór dyscyplinarny i nakłada sankcje

dyscyplinarne od upomnienia po usunięcie z urzędu1.

Projektowane rozwiązania odwołują się natomiast do już istniejących rozwiązań w

prawie polskim zastosowanych wobec innych zawodów prawniczych takich jak sędziowie,

adwokaci, notariusze, radcy prawni.

Rozwiązanie przewidziane w art. 185 ustawy przewiduje możliwość żądania przez

Ministra Sprawiedliwości złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wyjaśniającego przez

rzecznika dyscyplinarnego. Rozwiązanie takie wobec sędziów przewiduje art. 114 ustawy –

Prawo o ustroju sądów powszechnych. Analogiczne regulacje zawarte są również w art. 58

Prawa o notariacie , art. 90 prawa o adwokaturze i art. 681 ust 1a ustawy o radcach prawnych.

Odpowiada temu przyznane w projektowanym art. 184 § 3 prawo wglądu w akta i

prawo do informacji o sprawie umożliwiające funkcjonalne skorzystanie z pozostałych

uprawnień przyznanych Prokuratorowi Generalnemu i Ministrowi Sprawiedliwości. Znajduje

ono swój odpowiednik w art. 57 a prawa o notariacie. Ponadto proponuje się aby orzeczenie

sądu dyscyplinarnego wraz z uzasadnieniem doręczane było z urzędu rzecznikowi

dyscyplinarnemu, obwinionemu, jak również Prokuratorowi Generalnemu i Ministrowi

1 Patrz art. 48 Ordonanance nr 58-1270.

– 73 –

Sprawiedliwości (projektowany art. 190 § 2). Powyższe rozwiązanie ma na celu

umożliwienie merytorycznej kontroli zapadłego orzeczenia przez strony postępowania

dyscyplinarnego, jak również przez podmioty kwalifikowane – Prokuratora Generalnego oraz

Ministra Sprawiedliwości.

Minister Sprawiedliwości, podobnie jak w przypadku innych zawodów prawniczych,

będzie miał prawo wniesienia zarówno środka odwoławczego jak i kasacji od orzeczeń sądów

dyscyplinarnych ( art. 191). Jednocześnie w art. 186 § 3 zostało wprowadzone zobowiązanie

do poinformowania o przyczynach niedochowania trzymiesięcznego terminu na zakończenie

postępowania dyscyplinarnego w pierwszej instancji. Zobowiązanie to ma na celu

zapobieganie nieuzasadnionemu przewlekaniu postępowań dyscyplinarnych.

Kolejne zmiany w zakresie postępowania dyscyplinarnego dotyczą wprowadzenia

przepisu, wzorem regulacji w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych,

zobowiązującego sąd dyscyplinarny do obniżenia wynagrodzenia prokuratora w wysokości

25% na czas trwania zawieszenia w czynnościach służbowych (art. 180 § 1). W obecnym

stanie prawnym możliwość obniżenia wynagrodzenia ma wyłącznie charakter fakultatywny, a

nadto orzekana jest przez sąd dyscyplinarny wyłącznie na wniosek przełożonego

dyscyplinarnego. Powyższe rozwiązanie nie jest prawidłowe. Należy zauważyć, że

zawieszenie w czynnościach służbowych prokuratora jest daleko idącym środkiem

dyscyplinarnym, zasadniczo zastrzeżonym dla poważnych, ujawnionych deliktów

dyscyplinarnych, kiedy zachodzi konieczność odsunięcia prokuratora od realizacji czynności

prokuratorskich. Dlatego też proponuje się, aby wobec prokuratora zawieszonego w

czynnościach służbowych, który nie świadczy pracy, obligatoryjnie obniżano wynagrodzenie

w jednolitej wysokości 25%. Stała wysokość obniżenia jest związana z odsunięciem

prokuratora od wykonywania czynności służbowych, nie jest zaś karą ani antycypacją kary,

stąd też projekt zakłada odejście do reguły różnicowania wysokości obniżenia wynagrodzenia

prokuratorowi. Jednocześnie w projektowanym przepisie zaszła konieczność jego

uzupełnienia, wynikająca z faktu objęcia prokuratorów wojskowych wspólnym

postępowaniem dyscyplinarnym, poprzez wskazanie, że obniżenie może dotyczyć zarówno

wynagrodzenia jak i uposażenia. Wynika to bezpośrednio z faktu, że prokuratorzy wojskowi

otrzymują nie wynagrodzenie, lecz uposażenie. Dlatego też proponuje się uzupełnienie

wskazanej normy prawnej. Ponadto w omawianej jednostce redakcyjnej (art. 180 § 2)

proponuje się, również wzorem ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych,

– 74 –

wprowadzenie regulacji, zgodnie z którą w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych,

prokurator nie nabywa prawa do urlopu wypoczynkowego. Nie wydaje się bowiem

zasadnym, aby w okresie, w którym prokurator faktycznie nie świadczy pracy, nabywał on

jednocześnie uprawnienia do urlopu wypoczynkowego. Proponuje się ponadto, aby na

decyzję przełożonego o zawieszeniu w czynnościach przysługiwało zażalenie do sądu

dyscyplinarnego, a nie jak dotychczas do prokuratora przełożonego nad prokuratorem, który

wydał decyzję. Należy bowiem wskazać, że decyzja o zawieszeniu w czynnościach

służbowych w istotny sposób ingeruje w prawa prokuratora i jako taka winna być poddana

nie kontroli hierarchicznej w prokuraturze, lecz kontroli realizowanej przez sąd dyscyplinarny

(art. 179 § 2).

Wprowadzono jednocześnie zasadę, że w przypadku przewinień dyscyplinarnych lub

wykroczeń mniejszej wagi sąd dyscyplinarny może odstąpić od wymierzenia kary (art. 172 §

3). Tym samym dostarcza się instrumentu umożliwiającego ustalenie popełnienia przez

prokuratora deliktu dyscyplinarnego z jednoczesnym odstąpieniem od wymierzenia kary.

Proponuje się jednocześnie wprowadzenie szeregu zmian ukierunkowanych na

usprawnienie postępowań dyscyplinarnych wobec prokuratorów, w tym reguły, że w ramach

postępowania o przedłużenie zawieszenia w czynnościach służbowych niestawiennictwo

prokuratora, którego dotyczy wniosek, nie tamuje rozpoznania wniosku, a także

wprowadzenie zasady, że prokurator, którego dotyczy wniosek o wszczęcie postępowania

dyscyplinarnego obowiązany jest wskazać adres dla doręczeń w kraju, zaś w przypadku

niedopełnienia tego obowiązku proponuje się przyjęcie fikcji prawnej uznania za doręczone

pism wysłanych na ostatnio znany adres zamieszkania prokuratora w kraju (art. 179 § 9 i 10).

Powyższe proponowane rozwiązania normatywne ukierunkowane są na usprawnienie

toczących się postępowań dyscyplinarnych. Ponadto proponuje się wprowadzenie zasady, że

w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych prokurator nie może brać udziału w

kolegium prokuratury okręgowej, apelacyjnej, jak również udziału w zgromadzeniu

prokuratorów w prokuraturze apelacyjnej, Krajowej Radzie Prokuratury, w sądzie

dyscyplinarnym oraz kolegiach i zgromadzeniach prokuratorów w Instytucie Pamięci

Nardowej (art. 180 § 4). Tym samym zapewnia się, że prokurator zawieszony w czynnościach

służbowych nie tylko nie pełni czynności prokuratorskich, ale również nie może brać udziału

w jakichkolwiek formach samorządności zawodowej.

– 75 –

W projekcie uregulowano ponadto zagadnienie wznowienia postępowania

dyscyplinarnego. Proponuje się aby wznowienie postępowania na niekorzyść obwinionego

mogło nastąpić wyłącznie w oparciu o okoliczność, że wydanie orzeczenia kończącego

postępowanie nastąpiło w wyniku przestępstwa, bądź w oparciu o okoliczności de novis, pod

warunkiem wszakże, że wznowienie następuje przed upływem 5 lat od wydania orzeczenia

(projektowany art. 195 § 6). Proponuje się aby podmiotami uprawnionymi do złożenia

wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego był Prokurator Generalny oraz

Minister Sprawiedliwości, zaś w przypadku wznowienia na korzyść (dopuszczalnego również

po śmierci skazanego), w oparciu o okoliczność de novis, uprawnionym do złożenia wniosku

o wznowienie postępowania dyscyplinarnego był również rzecznik dyscyplinarny, a także

małżonek skazanego, jego krewni w linii prostej, rodzeństwo, przysposabiający lub

przysposobiony (art. 195 § 8). Tym samym wypełnia się dostrzeżoną w obowiązującej

regulacji lukę prawną, przesądzając jednoznacznie o możliwości wznowienia postępowania

dyscyplinarnego.

VIII. POZOSTAŁE ZMIANY

Ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów

powszechnych oraz niektórych innych ustaw, wprowadzono szereg uregulowań prawnych

zmierzających do usprawnienia funkcjonowania sądów. Biorąc pod uwagę, iż przyjęte

rozwiązania odnoszą się do analogicznych regulacji dotyczących funkcjonowania prokuratury

oraz oceniając je jako uzasadnione, za celowe uznano przejęcie ich na grunt ustawy Prawo o

prokuraturze. Zaproponowano również zmianę niektórych przepisów, wprowadzonych

wskazaną na wstępie ustawą.

Proponuje się wprowadzenie terminów dla organów opiniujących kandydatów do

pełnienia funkcji w prokuraturze, bądź zezwalających na ich odwołanie, a nadto

usankcjonowanie faktu nieprzedłożenia opinii lub uchwały zezwalającej w wymaganym

przez ustawę terminie (projektowane przepisy art. 28 §1, art. 36 § 3, art. 37 § 3, art. 38 § 3,

art. 39 § 4). Proponowane zmiany mają na celu usprawnienie procedury związanej z

powoływaniem i odwoływaniem osób kierujących jednostkami organizacyjnymi prokuratury

– 76 –

i eliminują niebezpieczeństwo niemożności dokonania obsady kadrowej na stanowiskach

kierowniczych w prokuraturze, z powodu braku wymaganej prawem opinii organu

kolegialnego lub uchwały zezwalającej.

Projekt eliminuje ponadto dostrzeżoną nierówność w zakresie przesłanek określających

wymagania dotyczące możliwości ubiegania się o stanowisko prokuratora Prokuratury

Generalnej, prokuratury apelacyjnej lub okręgowej. Obecnie obowiązujący przepis art. 14a

skonstruowany jest w taki sposób, że dopuszcza możliwość kandydowania na stanowisko

przykładowo prokuratora prokuratury apelacyjnej adwokatowi, który wykonywał zawód

przez co najmniej okres ośmiu lat, a uniemożliwia ubieganie się o to stanowisko

prokuratorowi prokuratury rejonowej, czy sędziemu sądu rejonowego, o tożsamym stażu

pracy zawodowej. W istocie dochodzi do nieuprawnionego różnicowania sytuacji podmiotów

posiadających tę samą cechę prawnie relewantną (odpowiedni staż pracy w zawodzie

prawniczym ustawowo reglamentowanym). Dającym się odczytać ratio legis obowiązującej

regulacji jest dążność do zapewniania stopniowego awansu prokuratorów, a więc w drodze

awansowania na wszystkie szczeble organizacyjne prokuratury, przy czym wyłom od

powyższej zasady ustawodawca przewidział dla prokuratorów prokuratury okręgowej, dla

których wprowadził możliwość ubiegania się o stanowisko prokuratora Prokuratury

Generalnej. Powyższe rozwiązania, skutkują w bezpośredni sposób naruszeniem

konstytucyjnej zasady równości i z uwagi na to wymagają pilnej interwencji ustawodawcy.

Projekt przewiduje utrzymanie zasady różnicowania wymaganego stażu pracy dla ubiegania

się o określone stanowisko służbowe jako warunku prawnie dopuszczalnego, otwierając

jednak drogę do ubiegania się o wyższe stanowiska służbowe wszystkim prokuratorom i

wszystkim sędziom. Dlatego też proponuję się zrównanie prokuratorów prokuratur

rejonowych i sędziów sądów rejonowych w wymaganych stażach pracy ze stażami

przewidzianymi dla pozostałych zawodów prawniczych podlegających ustawowej

reglamentacji. Zmiana powyższa pozwoli wyeliminować dostrzeżone wątpliwości natury

konstytucyjnej analizowanych rozwiązań, utrzymując jednocześnie racjonalne różnicowanie

wymaganego stażu pracy od okresu przepracowanego na wyższym szczeblu organizacyjnym

prokuratury (art. 103). Jednoczenie zaproponowano w art. 14 § 3 modyfikację wymagań,

jakie musi spełniać kandydat na stanowisko Prokuratora Generalnego, wskazując, że musi się

on legitymować co najmniej 12 letnim stażem pracy na stanowisku sędziowskim lub

prokuratorskim, wydłużając tym samym wymagany okres stażu pracy z 10 na 12 lat. Zmiana

powyższa uchyla tym samym błędne rozwiązanie obecnie obowiązującej regulacji, która w

– 77 –

zakresie przesłanek powołania na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej wymagała

12 letniego stażu pracy, zaś na stanowisko Prokuratora Generalnego jedynie 10 letniego stażu

pracy. Zrównuje się tym samym minimalne wymagania w zakresie stażu pracy w zakresie

ubiegania się o stanowisko Prokuratora Generalnego i stanowisko prokuratora Prokuratury

Generalnej.

Proponuje się jednocześnie rezygnację z dotychczas stosowanego określenia pozycji

Prokuratora Generalnego jako „naczelnego organu prokuratury”, z uwagi na okoliczność, że

pojęcie to ma trudny do jednoznacznego zdefiniowania zakres znaczeniowy, wykazujący

pewne konotacje z pojęciem naczelnym organów państwowych. Z tego też względu

proponuje się w art. 12, otwierającym rozdział dotyczący Prokuratora Generalnego, zapis,

zgodnie z którym Prokurator Generalny stoi na czele prokuratury, co wydaje się w pełni

odzwierciedlać pozycję Prokuratora Generalnego zarówno w stosunkach zewnętrznych, jak i

wewnętrznych. Proponuje się jednocześnie czytelne określenie statusu samego Prokuratora

Generalnego w prokuraturze. W projektowanym art. 16 § 3 wskazuje się, że Prokurator

Generalny po zakończeniu kadencji może przejść w stan spoczynku albo pozostać na

stanowisku prokuratora Prokuratury Generalnej. Tym samym w projekcie w sposób

jednoznaczny przesądza się, że Prokurator Generalny jest prokuratorem Prokuratury

Generalnej, co budziło w dotychczasowym stanie prawnym wątpliwości interpretacyjne. W

zakresie trybu powoływania Prokuratora Generalnego utrzymano kompetencję Krajowej

Rady Sądownictwa i Krajowej Rady Prokuratury do wskazywania kandydatów na stanowisko

Prokuratora Generalnego, z tą istotną modyfikacją, że rozszerzono liczbę przedstawianych

Prezydentowi RP kandydatów. Zgodnie z projektowanym art. 14 § 4 zarówno Krajowa Rada

Prokuratury jak i Krajowa Rada Sądownictwa będzie zobowiązana wskazać po dwóch

kandydatów na stanowisko Prokuratora Generalnego. Tym samym umożliwia się

Prezydentowi RP dokonanie wyboru kandydata spośród większej liczby kandydatów

pozytywnie zaopiniowanych przez wskazane organy samorządu zawodowego sędziów oraz

prokuratorów. Wprowadzono jednocześnie zasadę, zgodnie z którą w wypadku

nieprzedstawienia kandydatów Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej będzie uprawniony

powołać Prokuratora Generalnego spośród wszystkich osób, które spełniają wymagania

formalne i zgłosiły swoją kandydaturę (art. 14 § 4). Analizowana norma ma na celu

przeciwdziałanie sytuacji, w której Prezydent nie może dokonać wyboru Prokuratora

Generalnego z powodu braku wskazania kandydatów, co jest sytuacją wysoce niepożądaną w

prokuraturze.

– 78 –

Proponuje się ponadto ustalenie liczby zastępców Prokuratora Generalnego na poziomie

ustawy, a nie jak w dotychczasowym stanie prawnym w Rozporządzeniu Ministra

Sprawiedliwości. W projektowanym artykule 13 § 2 proponuje się, aby łączna liczba

zastępców Prokuratora Generalnego wynosiła maksymalnie pięciu. Wskazana liczba

zastępców Prokuratora Generalnego jest w pełni wystarczająca dla realizacji zadań, jakie

wyznacza ustawodawca przed Prokuratorem Generalnym. Zagadnienie liczby zastępców

Prokuratora Generalnego jest niewątpliwie tego rodzaju kwestią, która winna być precyzyjnie

uregulowana na poziomie ustawy, nie zaś pozostawiona dyskrecjonalnej kompetencji

Ministra Sprawiedliwości. Warto zauważyć, że wskazaną normą dokonuje się również

modyfikacji, omówionej wyżej, w zakresie zastępców Prokuratora Generalnego, znosząc

stanowisko Pierwszego Zastępcy Prokuratora Generalnego.

W projektowanym art. 105 § 1- 2 proponuje się w wyraźny sposób uregulowanie

uprawnienia Prokuratora Generalnego do przenoszenia etatów pomiędzy poszczególnymi

jednostkami organizacyjnymi prokuratury w każdym wypadku zwolnienia stanowiska

prokuratorskiego. Wskazane uprawnienie jest niezbędne z punktu widzenia właściwej

alokacji kadry prokuratorskiej, dostosowanej do bieżących problemów etatowych jednostek

organizacyjnych prokuratury. Proponuje się jednocześnie wprowadzenie kryteriów dla

wskazanej kompetencji Prokuratora Generalnego - racjonalne wykorzystanie kadr

prokuratury oraz potrzeby wynikające z obciążenia zadaniami poszczególnych prokuratur.

Wydaje się, że wskazany instrument winien przyczynić się w bezpośredni sposób do

efektywnego zarządzania przez Prokuratora Generalnego kadrami prokuratorskimi.

Przygotowano także zmiany w przepisach dotyczących oceny kwalifikacji kandydatów

na wolne stanowisko prokuratorskie. Uzupełniono katalog dokumentów dołączanych do

oceny kwalifikacji kandydata oraz umożliwiono prokuratorowi dokonującemu oceny

kwalifikacji występowanie do właściwych organów o udzielanie dodatkowych informacji lub

nadesłanie dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia tej oceny, co ma na celu

umożliwienie przedstawienia pełnego obrazu kwalifikacji kandydata. Wprowadzono również

regulację umożliwiającą zażądanie od kandydata ubiegającego się o wolne stanowisko

prokuratorskie uzupełnienia danych wymaganych przy zgłoszeniu kandydatury, w terminie

14 dni od doręczenia mu wezwania do uzupełnienia zgłoszenia, pod rygorem pozostawienia

zgłoszenia bez rozpatrzenia (105 § 6). Tym samym wprowadza się podstawę prawną do

żądania uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia, umożliwiając sprawny tok prowadzenia

– 79 –

procedury oceny kwalifikacji kandydata. W ramach regulacji dotyczących procedur obsady

wolnych stanowisk prokuratorskich i sporządzania ocen kwalifikacji dokonano dalszych

modyfikacji:

- w celu przyspieszenia procedur obsadzania wolnego stanowiska prokuratorskiego

wprowadzono wymóg wskazania adresu poczty elektronicznej, na który kierowana będzie

adresowana do kandydata korespondencja, wskazując jednocześnie, że dowodem doręczenia

jest potwierdzenie transmisji danych - art. 105 § 4 (sposób doręczenia znany Kodeksowi

postępowania karnego);

- wprowadzono terminy do zarządzenia oceny kwalifikacji oraz termin sporządzenia

oceny kwalifikacji, w celu wymuszenia sprawnego dokonywania ocen kwalifikacji (art. 105 §

7 i § 12);

- zrezygnowano z regulacji obligującej do sporządzenia oceny kwalifikacji kandydata

przez prokuratora pełniącego funkcje wizytatora, na rzecz sporządzenia tej oceny przez

wyznaczonego prokuratora odpowiedniego szczebla prokuratury, co winno w bezpośredni

sposób przyczynić się do usprawnienia sporządzania ocen kwalifikacji, jak również

umożliwić prokuratorom pełniącym funkcje wizytatorów realizację innych zadań

prokuratorskich (art. 105 § 7 - 11);

- wprowadzono wymóg przedstawiania przez kandydata wykazu prowadzonych przez

niego stu spraw z okresu trzech lat poprzedzających zgłoszenie, w celu zapewnia aktualnej

oceny pracy kandydata (art. 106);

- zrezygnowano z wymogu zapoznawania kandydata ze sporządzoną oceną kwalifikacji,

na rzecz doręczania kandydatowi tej oceny (art. 107 § 2);

- zrezygnowano z rozpoznawania uwag zgłoszonych przez kandydata do oceny

kwalifikacji przez trzech wizytatorów na rzecz jednego wizytatora, który winien rozpatrzeć

zgłoszone uwagi w terminie nie dłuższym niż czternaście dni i podtrzymać ocenę kwalifikacji

lub dokonać oceny odmiennej (art.107 § 6 i 7);

- zrezygnowano z wymogu, aby w danej procedurze obsadzenia wolnego stanowiska

prokuratorskiego oceny dokonywał ten sam prokurator (art. 107 § 1), uznając, że jest to

warunek zbędny, utrudniający właściwe rozłożenie ciężaru dokonywania ocen kwalifikacji

pomiędzy poszczególnych prokuratorów, mogący również zakłócać obiektywne

przeprowadzenie oceny;

– 80 –

- wprowadzono zasadę, że oceny kwalifikacji kandydata dokonuje się w oparciu o

analizę co najmniej dwudziestu akt spraw różnych kategorii, rezygnując tym samym z

konieczności analizy aż pięćdziesięciu akt spraw, jak ma to miejsce w obecnym stanie

prawnym (art. 108 § 2, art. 109 § 2, art. 111 § 2 i 3), uznając, że wyrywkowa analiza

dwudziestu akt spośród stu przedstawionych przez kandydata, przy możliwości uzupełniania

oceny o analizę innych, nie ujętych w wykazie akt spraw, jest w pełni wystarczająca dla

dokonania obiektywnej oceny kwalifikacji kandydata;

- wprowadzono regulację pozwalającą wykorzystać sporządzoną ocenę kwalifikacji w

toku innych procedur obsadzenia wolnych stanowisk prokuratorskich, w sytuacji, gdy

kandydat zgłasza swoją kandydaturę na więcej niż jedno wolne stanowisko prokuratorskie w

obszarze danej prokuratury apelacyjnej lub na więcej niż jedno wolne stanowisko

prokuratorskie w Prokuraturze Generalnej, w okresie trzech lat od daty pierwszego

zgłoszenia, przewidując jednocześnie wymóg sporządzenia nowej oceny kwalifikacji, gdy

kandydat o to wniesie, lub gdy w okresie 3 lat od sporządzenia oceny kwalifikacji przeciwko

kandydatowi wszczęto postępowanie dyscyplinarne, lub wyjaśniające albo podmiot

przyjmujący zgłoszenie tak postanowi (art. 113 § 4);

- zmodyfikowano regulacje dotyczące ocen kwalifikacji prokuratorów i sędziów

delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości albo innej jednostki organizacyjnej podległej

Ministrowi Sprawiedliwości lub przez niego nadzorowanej albo do Prokuratury Generalnej

proponując, aby ocena kwalifikacji była dokonywana w oparciu o wykaz stu spraw

prowadzonych przez prokuratora (sędziego) w wyżej wskazanych instytucjach, a

w przypadku, gdy okres delegacji był krótszy niż trzy lata, wprowadzając możliwość

dokonywania oceny kandydata zarówno na podstawie spraw prowadzonych w Prokuraturze

Generalnej lub Ministerstwie Sprawiedliwości, jak i w prokuraturze lub sądzie (art. 106 § 6).

Warto zauważyć, że proponowane w stosunku do obecnego stanu prawnego zmiany w

zakresie procedur obsadzania wolnych stanowisk prokuratorskich ukierunkowane są na

przeciwdziałanie występującemu w obecnym stanie prawnym zjawisku przedłużających się

procedur obsadzenia tych stanowisk (średni czas trwania tych procedur wynosi osiem

miesięcy). Wprowadzenie terminów instrukcyjnych dla sporządzenia ocen kwalifikacji

kandydatów, usprawnienie sposobu komunikowania się z kandydatem, jak również

uelastycznienie procedur dokonywania tych ocen, jak również wprowadzenie możliwości

wykorzystania sporządzonej oceny kwalifikacji kandydata w toku innych procedur

– 81 –

konkursowych winno w bezpośredni sposób przyczynić się do ich usprawnienia, a tym

samym zapewnić konieczność właściwej i sprawnej obsady wolnych stanowisk

prokuratorskich.

Wprowadzono modyfikację recypowanej z dotychczasowego stanu prawnego normy,

zgodnie z którą prokurator okręgowy, apelacyjny oraz Prokurator Generalny, jak również

Naczelny Prokurator Wojskowy i Prezes IPN prowadzą dla odpowiednich grup prokuratorów

wykaz służbowy zawierający podstawowe dane dotyczące jego stosunków służbowych i

osobistych w zakresie mającym wpływ na pełnienie urzędu prokuratora, eliminując z

przejmowanej normy sformułowanie dotyczące „stosunków osobistych”, wychodząc z

założenia, że gromadzenie tego rodzaju danych nie jest konieczne, z punktu widzenia

zapewnienia prawidłowej realizacji czynności służbowych przez prokuratora i stanowi

nieuzasadnioną ingerencję w prawnie chronioną sferę życia prywatnego obywatela (art. 120

§1).

Uregulowano również jednoznacznie kwestię ekwiwalentu pieniężnego za

niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w przypadku przeniesienia prokuratora na inne

miejsce służbowe lub jego awansowanie wskazując, że tego rodzaju ekwiwalent nie

przysługuje. Prokurator zachowuje jednak prawo do wykorzystania urlopu w czasie pełnienia

służby w miejscu, do którego przeniesienie nastąpiło (przepis art. 117).

Istotna zmiana dotyczy świadczeń otrzymywanych przez prokuratora w czasie

nieobecności w pracy z powodu choroby (projektowana norma art. 142). W analizowanym

przepisie proponuje się rezygnację z pełnej wysokości świadczenia, na rzecz 80 %

wynagrodzenia. Powyższa zmiana związana jest ściśle z proponowanymi zamianami w

zakresie świadczeń otrzymywanych przez sędziów, prokuratorów oraz funkcjonariuszy służb

mundurowych z tytułu nieobecności w pracy z powodu choroby i ma na celu wprowadzenie

równych zasad uzyskiwania tych świadczeń przez wszystkich obywateli. Projekt ma na celu

dostosowanie tych regulacji do rozwiązań objętych projektem ustawy o zmianie ustawy –

Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o prokuraturze i ustawy o Sądzie Najwyższym,

która została przyjęta przez Radę Ministrów i skierowana pod obrady Sejmu . Zakłada się, że

wskazana ustawa winna wejść w życie przed ustawą – Prawo o prokuraturze. Przewiduje się

jednocześnie wprowadzenie tożsamych wyłączeń, jakie przewidziane są w systemie

ubezpieczeń społecznych, uzasadniających wypłatę wynagrodzenia w pełnej wysokości, z

modyfikacjami ściśle związanymi ze specyfiką pracy prokuratora (wypadek przy pracy, w

– 82 –

drodze do lub z pracy, choroba przypadająca w okresie ciąży, choroba powstała w związku ze

szczególnymi właściwościami lub warunkami wykonywania czynności prokuratora, choroba

spowodowana przez inną osobę w wyniku popełnienia przez nią umyślnego czynu

zabronionego, w związku z wykonywaniem czynności prokuratora, okres badań lekarskich w

związku z przekazywaniem tkanek i narządów). Przewidziano jednocześnie szczegółowe

regulacje dotyczące dokumentowania usprawiedliwionej nieobecności w pracy (projektowane

przepisy art. 142 § 4-7).

Proponuje się również modyfikację recypowanej normy art. 144 stanowiącej podstawę

do inicjowania przez prokuratora przełożonego kontroli prawidłowości wykorzystywania

przez prokuratora zwolnienia lekarskiego od pracy z powodu choroby zgodnie z jego celem.

W aktualnym stanie prawnym art. 51b ustawy o prokuraturze uprawnia samodzielnie

prokuratora przełożonego do kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego,

co jest rozwiązaniem nieznanym w systemie prawnym. Należy bowiem zwrócić uwagę, że

prokurator przełożony dysponuje jedynie ograniczoną wiedzą na temat schorzenia będącego

podstawą zwolnienia lekarskiego, w oparciu o liczbową klasyfikację jednostki chorobowej,

przy jednoczesnym braku jakichkolwiek możliwości zasięgnięcia opinii specjalistów, czy

uzyskania wglądu w dokumentację leczenia. Tym samym analizowana norma ma charakter

dalece ułomny i w praktyce nie może być podstawą do jakichkolwiek stanowczych

rozstrzygnięć. Dlatego też proponuje się aby prokurator przełożony osobiście nie miał

uprawnienia prowadzić tego rodzaju kontroli, a jedynie miał prawo inicjować kontrolę

realizowaną przez wyspecjalizowane w tym kierunku i posiadające odpowiednie zaplecze

organizacyjno – kadrowe organy, a więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jednocześnie

proponuje się rezygnację z zapisu dotyczącego możliwości kontroli zasadności zwolnienia

lekarskiego jako instytucji nie znanej regulacjom prawnym powszechnego systemu

ubezpieczeń, a zastąpienie tej instytucji występującym na gruncie art. 68 ustawy z dnia 25

czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i

macierzyństwa terminem „kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do

pracy z powodu choroby”. Jednocześnie z uwagi na rozdzielenie urzędów Ministra

Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego wprowadzono regulację, zgodnie z którą koszty

postępowań kontrolnych pokrywa Skarb Państwa ze środków pozostających w dyspozycji

prokuratora przełożonego wnioskującego o przeprowadzenie kontroli, a nie jak dotychczas

Ministra Sprawiedliwości. W związku z powyższymi zmianami zaproponowano

przeformułowanie odesłania zawartego w § 5, a dotyczącego odpowiedniego stosowania

– 83 –

przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i

macierzyństwa .

W zakresie przepisu art. 145 § 2 zaproponowano zmianę dotyczącą ustalenia stażu pracy

w prokuraturze uprawniającego do dodatkowego urlopu wypoczynkowego przysługującego

prokuratorom, poprzez uzupełnienie zapisu o staż pracy na stanowisku asesora sędziowskiego

oraz aplikanta prokuratorskiego i sędziowskiego. W wyniku licznych i wyrywkowych

nowelizacji ustawy o prokuraturze doszło bowiem do niezasadnego pominięcia w

analizowanej normie prawnej okresów zatrudnienia na stanowisku asesora sędziowskiego

oraz aplikanta prokuratorskiego lub sędziowskiego. W obecnym stanie prawnym aplikanci

nie są zatrudniani w prokuraturze, co nie zmienia jednak faktu, że prokuraturze znajduje się

liczna grupa prokuratorów, która była zatrudniona na stanowiskach aplikantów

prokuratorskich lub sędziowskich. Mechaniczne usunięcie z treści analizowanej normy

prawnej aplikantów i asesorów sądowych tylko z uwagi na fakt, że w aktualnym stanie

prawnym nie ma aplikantów zatrudnionych w prokuraturze lub sądzie, jak i system prawny

nie przewiduje instytucji asesorów sądowych, skutkuje nieznajdującym dostatecznego

uzasadnienia różnicowaniem sytuacji prawnej podmiotów odznaczających się tymi samymi

cechami prawnie relewantnymi - prokurator, który wcześniej był asesorem sądowym nabywa

później prawo do dodatkowego urlopu, z uwagi na brak zaliczenia okresu asesury do

wymaganego stażu pracy, zaś prokurator, który odbywał asesurę prokuratorską nabywa

analogiczne prawo wcześniej. Projektowana norma prawna usuwa wskazaną nierówność.

W projektowanym art. 132 zaproponowano, aby odwołanie prokuratora z delegacji do

Ministerstwa Sprawiedliwości lub innej jednostki organizacyjnej podległej Ministrowi

Sprawiedliwości mogło nastąpić wyłącznie w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości.

Analizowana norma ma na celu zagwarantowanie Ministrowi Sprawiedliwości właściwej

obsady prokuratorskiej w Ministerstwie Sprawiedliwości, niezbędnej dla realizacji

ustawowych zadań Ministra Sprawiedliwości.

Zaproponowano również zmianę składu zgromadzenia prokuratorów działających przy

prokuratorach apelacyjnych (art. 69) poprzez dostosowanie liczby przedstawicieli

prokuratorów prokuratur okręgowych i przedstawicieli prokuratorów prokuratur rejonowych

z danej apelacji do liczby prokuratorów prokuratury apelacyjnej wchodzących w skład

zgromadzenia. Zmiana ta ma na celu zapewnienie równej reprezentacji prokuratorów

wszystkich szczebli prokuratury w danej apelacji. Tym samym wskazane ciało kolegialne

– 84 –

zyska bardziej adekwatną reprezentację, w odpowiednim stopniu uwzględniającą

prokuratorów prokuratur rejonowych i okręgowych. Wprowadzono jednocześnie regulację,

zgodnie z którą delegatów prokuratur okręgowych i rejonowych wybiera się na okres 3 lat

przez zebrania prokuratorów prokuratur okręgowych i rejonowych, uzupełniając regulację o

tryb ustalania składu zebrań prokuratorów. Powyższą regulację uzupełniono o postanowienia

dotyczące maksymalnego składu osobowego zgromadzeń w prokuraturach apelacyjnych,

wskazując, że jeśli zgromadzenie miałoby liczyć więcej niż stu dwudziestu członków, liczbę

jego członków ogranicza się do stu dwudziestu, przyjmując, że każdy szczebel prokuratury

reprezentuje po czterdziestu członków (art. 69 § 2). Ponadto doprecyzowano regulację

dotyczącą sposobu obliczania kadencji członków zgromadzeń w prokuraturze apelacyjnej,

wskazując, że kadencja liczy się od pierwszego posiedzenia zgromadzenia po wyborze

wszystkich członków (art. 69 § 1).

Projekt przewiduje również wprowadzenie trzymiesięcznego szkolenia z zakresu

metodyki pracy prokuratora po objęciu pierwszego stanowiska prokuratorskiego, z

wyłączeniem prokuratorów, którzy ukończyli aplikację prokuratorską lub odbyli asesurę w

prokuraturze. Regulacja ta ma na celu umożliwienie prokuratorom, którzy dotychczas

wykonywali inne zawody prawnicze, szybkiego zapoznania się ze specyfiką pracy

prokuratury. Powyższa regulacja jest niezbędnym instrumentem przygotowania zawodowego

prawników powołanych na stanowiska prokuratorskie, którzy nie ukończyli aplikacji

prokuratorskiej ani też nie odbyli asesury w prokuraturze.

Przewidziano również istotne zmiany przepisów regulujących okresową ocenę

prokuratora (art. 163-170). Zaproponowano stałą częstotliwość przeprowadzania tych ocen,

przyjmując, że dokonywane są one co 4 lata, odrywając jednocześnie oceny okresowe od

wizytacji jednostki. Proponuje się istotnie odformalizować oceny okresowe, przyjmując

zasadę, że ocena ta winna służyć przede wszystkim właściwemu zaprogramowaniu nie tyle

ścieżki rozwoju zawodowego prokuratora, co koniecznych szkoleń, jakie prokurator winien

odbyć w celu podniesienia poziomu swojej wiedzy lub umiejętności praktycznych, jak

również koniecznych zmian w zakresie organizacji pracy. Projekt zakłada, że ocena okresowa

prokuratora dokonywana jest przez prokuratora kierującego daną jednostką organizacyjną

prokuratury, na podstawie własnej oceny prokuratora sporządzającego ocenę okresową oraz

samooceny prokuratora, którego okresowa ocena dotyczy. Zrezygnowano ponadto ze

sporządzania indywidualnych planów rozwoju zawodowego prokuratora, jako przejaw

– 85 –

nadmiernego i nieuzasadnionego formalizmu, na rzecz zaleceń co do potrzeby odbycia

określonych szkoleń zawodowych oraz zmian w zakresie organizacji pracy. Należy bowiem

zwrócić uwagę, że znaczna część prokuratorów nie jest zainteresowana awansem

zawodowym, zwłaszcza takim, który wiązałby się z koniecznością zmiany miejsca

wykonywania obowiązków służbowych, gdyż często mają oni swoje centra aktywności

życiowej w miejscowościach znacząco oddalonych od jednostek wyższego szczebla. Istotą

zatem projektowanych zmian jest umożliwienie prokuratorom dokształcania się w oparciu o

oceny okresowe, jak i stworzenie mechanizmu przekazywania informacji o potrzebach

szkoleniowych prokuratorów opartego na rzetelnych i miarodajnych wskaźnikach

określonych trudności, jakie napotykają prokuratorzy w pracy zawodowej. Wprowadzono

jednocześnie mechanizm odwołania się od oceny okresowej do prokuratora kierującego

jednostką organizacyjną prokuratury bezpośrednio wyższego stopnia, który w celu

weryfikacji zgłoszonych uwag wyznacza wizytatora, który może zażądać przedstawienia akt,

jak i innych informacji niezbędnych do rozpatrzenia uwag, a następnie przedkłada pisemne

sprawozdanie z rozpatrzenia uwag swemu bezpośredniemu przełożonemu, który podtrzymuje

ocenę okresową albo dokonuje oceny odmiennej. Jednocześnie zaproponowano regulacje

normujące wypadki sporządzenia ocen okresowych prokuratorów, którzy wykonywali

obowiązki służbowe w różnych jednostkach organizacyjnych prokuratury oraz sporządzenie

oceny okresowej prokuratora apelacyjnego. Proponuje się również aby Prokurator Generalny

przekazywał corocznie Dyrektorowi Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury informację

o potrzebach szkoleniowych nie tylko prokuratorów ale i asesorów prokuratury. Ostatecznie

za celowe uznano modyfikację kręgu prokuratorów niepodlegających okresowej ocenie,

poprzez wyłączenie z niego prokuratorów oddziałowych Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko

Narodowi Polskiemu i oddziałowych biur lustracyjnych (art.62l). Powyższa regulacja jest

powodowana brakiem dostatecznego uzasadnienia dla wyłączenia tych prokuratorów z kręgu

prokuratorów podlegających ocenie okresowej. Należy zauważyć, iż prokuratorzy ci

prowadzą postępowania przygotowawcze lub odpowiednio uczestniczą w postępowaniach

lustracyjnych, będąc nadzorowani przez prokuratorów wyższego szczebla (prokuratorów

Głównej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i prokuratorów Biura

Lustracyjnego). Dotychczasowe wyłączenie powoduje uniemożliwienie opracowywania

odpowiednich zaleceń co do konieczności odbycia szkoleń zawodowych. Ponadto

zmodyfikowano podstawę do wydania rozporządzenia przez Ministra Sprawiedliwości

dotyczącego sposobu dokonywania ocen okresowych, rezygnując w nim z uszczegółowienia

– 86 –

kryteriów oceny (te zawarte są bowiem w ustawie jako materia wyłącznej regulacji

ustawowej) i wprowadzając upoważnienie do opracowania formularza stosowanego przy

dokonywaniu oceny (art. 168).

Proponuje się ponadto doprecyzowanie trybu zgłaszania sprzeciwu wobec zamiaru

podjęcia przez prokuratora zatrudnienia na stanowisku dydaktycznym, naukowo –

dydaktycznym lub naukowym w szkole wyższej, wskazując, że sprzeciw ten winien być

wyrażony w terminie 14 dni od dnia otrzymania zgłoszenia. Wprowadzono jednocześnie tryb

zaskarżenia sprzeciwu do Prokuratora Generalnego, a w przypadku, gdy sprzeciw podjął

Prokurator Generalny, przewidziano wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy

zwrócić uwagę, że ogólny zakaz podejmowania dodatkowego zatrudnienia przez prokuratora

wyeksplikowany w art. 128 § 1 projektu jest daleko idącym ograniczeniem jednej z

podstawowych wolności konstytucyjnych – wolności zatrudnienia. Znajduje on jednak

uzasadnienie w dopuszczalnych podstawach ograniczeń praw i wolności obywatelskich.

Wzorem poprzedniej regulacji projekt przewiduje wyjątek od zakazu podejmowania

dodatkowego zatrudnienia dotyczący zatrudnienia prokuratora na stanowisku naukowym,

naukowo – dydaktycznym lub dydaktycznym. Ma to swoje bezpośrednie uzasadnienie w tym,

że zarówno działalność naukowa jak i naukowo dydaktyczna pozwala prokuratorowi na

podnoszenie kwalifikacji zawodowych, a więc przyczynia się do podnoszenia jego

umiejętności i wiedzy prawniczej, a jednocześnie jest działalnością neutralną w perspektywie

konieczności zagwarantowania bezstronności i obiektywizmu prokuratora. Dostrzeżonym

mankamentem obecnie obowiązujących regulacji prawnych w tym zakresie jest brak

precyzyjnego określenia terminu, w którym właściwy prokurator może wyrazić sprzeciw

wobec zamiaru podjęcia dodatkowego zatrudnienia, jak i brak możliwości inicjowania

kontroli zasadności wyrażenia takiego sprzeciwu. Należy zauważyć, że sprzeciw, z uwagi na

konstytucyjne prawa jednostki, winien być wyrażany jedynie w wyjątkowych, szczególnie

uzasadnionych wypadkach, gdy dodatkowe zatrudnienie mogłoby przeszkadzać w pełnieniu

obowiązków prokuratora. Dlatego też niezbędnym stało się nie tylko wskazanie terminu

wyrażenia sprzeciwu co do podjęcia dodatkowego zatrudnienia ale również wprowadzenie

kontroli zasadności sprzeciwu, która winna być realizowana przez Prokuratora Generalnego,

zaś w wypadku, gdy sprzeciw wyraził Prokurator Generalny, prokuratorowi winien

przysługiwać quasi środek odwoławczy – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym

samym wprowadza się niezbędną kontrolę sprzeciwów wyrażanych wobec zamiaru

– 87 –

dodatkowego zatrudnienia, wprowadzając instytucjonalne gwarancje chroniące prokuratorów

przed arbitralnością i dowolnością decyzji w tym zakresie.

Istotną zmianę zawiera również projektowana norma art. 129 § 8. Wprowadza ona rygor

odpowiedzialności karnej, realizowanej w oparciu o art. 233 § 1 Kodeksu karnego, w

przypadku podania nieprawdy lub zatajenia prawdy w oświadczeniu o stanie majątkowym, do

którego złożenia corocznie zobowiązani są prokuratorzy. Warto zauważyć, że analogiczne

rozwiązanie stosowane jest w odniesieniu do innych grup funkcjonariuszy publicznych

zobowiązanych do składania tego rodzaju oświadczeń. Zgodnie z zaleceniami raportu

GRECO Polska została zobowiązana do wprowadzenia regulacji prawnych umożliwiających

pociągnięcie sędziów i prokuratorów do odpowiedzialności karnej za złożenie nierzetelnych

oświadczeń o stanie majątkowym. Projektowana norma art. 129 § 8 stanowi realizację

wskazanych zaleceń, przy czym posługuje się ona formułą stosowaną w odniesieniu do

innych grup funkcjonariuszy publicznych, zobowiązanych do składania oświadczeń o stanie

majątkowym.

Proponuje się jednocześnie wprowadzenie regulacji w art. 125 § 2, zgodnie z którą

żądania i zażalenia w sprawach związanych ze swoim stanowiskiem prokurator powinien

wnosić w pierwszej kolejności w drodze służbowej. W obecnym stanie prawnym przepis art.

47 ust. 1 ustawy o prokuraturze przewiduje, że żądania, przedstawienia i zażalenia prokurator

może wnosić tylko w drodze służbowej, jak również, w tego rodzaju sprawach prokurator nie

może zwracać się do instytucji i osób postronnych ani podawać tych spraw do wiadomości

publicznej. Modyfikacja powyższej normy uzasadniona jest bezpośrednio zastrzeżeniami

natury konstytucyjnej, zwłaszcza pozostawaniem wskazanej normy w kolizji z gwarantowaną

w art. 54 ust. 1 Konstytucji wolnością wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i

rozpowszechniania informacji. Należy zauważyć, że analizowana norma ustawy o

prokuraturze nie dotyczy tajemnicy prowadzonych postępowań przygotowawczych, ta

bowiem jest regulowana m.in. w art. 48 ust. 1 ustawy o prokuraturze (wskazany przepis został

recypowany w projektowanej normie art. 127). Podnieść należy, że w demokratycznym

państwie prawa możliwość przekazywania informacji o funkcjonowaniu organów

państwowych, w tym o funkcjonowaniu prokuratury jest niezwykle cenną wartością,

umożliwiającą społeczny dialog, jak również pozwalającą na ujawnienie nieprawidłowych

zjawisk w organach państwowych. Tym samym wolność przekazywania informacji o

funkcjonowaniu organów państwowych jest podstawowym warunkiem uruchomienia

– 88 –

odpowiedniej reakcji ustawodawcy. Koniecznym jest również zauważyć, że brak jest

odpowiedniego i dostatecznego uzasadnienia aksjologicznego dla utrzymania obecnie

obowiązującego ograniczenia. Pamiętać bowiem należy, że wolność słowa, wyrażania swoich

poglądów jest jedną z najważniejszych wolności konstytucyjnych, gwarantowaną również

przez liczne wiążące Polskę akty prawa międzynarodowego, przy czym możliwość

ustanowienia ograniczeń w zakresie wolności słowa dopuszczalna jest wyłącznie w oparciu o

jedną z enumeratywnie wskazanych przyczyn w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Należy podkreślić,

że w odniesieniu do normy art. 47 ust. 1 ustawy o prokuraturze brak jest dostatecznych racji o

charakterze aksjologicznym, które uzasadniałyby tak drastyczne ograniczenia analizowanej

wolności konstytucyjnej. Z powyższych względów proponuje się modyfikację analizowanej

wypowiedzi normatywnej wskazując, że żądania i zażalenia prokurator ma obowiązek wnosić

w pierwszej kolejności w drodze służbowej. Tym samym gwarantuje się możliwość

właściwej reakcji na wystąpienie prokuratora, nie zamykając mu jednak drogi do

przedstawienia swojego stanowiska zewnętrznym organom państwowym, czy w końcu opinii

publicznej. Proponowana regulacja gwarantuje zatem osobom kierującym jednostkami

prokuratury odpowiednią reakcję na zażalenie lub żądanie prokuratora związane ze

stanowiskiem, a więc w razie zasadności wystąpienia na podjęcie odpowiednich środków

zaradczych. Projektowana regulacja godzi zatem zarówno interes społeczny w kształtowaniu

pozytywnego wizerunku prokuratury, jak też chroni konstytucyjną wolność słowa,

ograniczając ją jedynie w niezbędnym zakresie.

W projekcie proponuje się również uregulowanie kwestii rozpoznawania skarg i

wniosków, która to materia nie była dotychczas przedmiotem regulacji ustawowej,

powodując liczne problemy w praktyce funkcjonowania prokuratury. Należy bowiem

pamiętać, że prokurator w codziennej pracy zawodowej rozstrzyga w przedmiocie

newralgicznych dóbr prawnych jednostki, co w sposób oczywisty naraża go na sytuację, w

której uczestnicy postępowania toczonego przed prokuratorem, mogą nie zgadzać się z

przyjętymi rozstrzygnięciami, jak również ze sposobem procedowania w sprawie. Z tego też

względu jednoznaczne uregulowanie zagadnień dotyczących rozpoznawania skarg i

wniosków jest zadaniem koniecznym w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania

prokuratury, jak również respektowania podstawowego prawa uczestnika postępowania do

wnoszenia wniosków i skarg na funkcjonowanie organów państwowych. Punktem wyjścia

dla proponowanych regulacji jest określenie zasady rozpoznawania skarg i wniosków bez

zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie miesiąca od daty ich wpływu. Tym samym

– 89 –

wprowadza się termin ustawowy, w którym sprawa składającego wniosek lub skargę powinna

być załatwiona (art. 207). Proponuje się jednocześnie, w związku z koniecznością

respektowania podstawowej zasady odnoszącej się do działalności prokuratorów, a

mianowicie zasady ich niezależności, że skargi w zakresie dotyczącym tej działalności, w

dziedzinie, w której prokuratorzy są niezależni, nie podlegają rozpoznaniu. Należy zauważyć,

że uczestnicy postępowań przygotowawczych w prokuraturze mają ustawowo, na podstawie

regulacji szczególnych (np. ustawy Kodeks postępowania karnego) zagwarantowane prawo

zaskarżania decyzji procesowych prokuratora do sądu, lub w nielicznych już wypadkach do

prokuratora nadrzędnego lub bezpośrednio przełożonego. W istocie zatem, zwłaszcza na

etapie postępowania przygotowawczego procesu karnego strony mają zapewnione prawo

wnoszenia środków odwoławczych od decyzji procesowych prokuratora, a tym samym

inicjowania kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia procesowego. W wypadku, gdy skarga

dotyczy dziedziny niezależności prokuratora, prokurator kierujący jednostką organizacyjną

prokuratury będzie zobligowany do poinformowania skarżącego o przyczynach odmowy

rozpatrzenia skargi. W pozostałym zakresie, a więc w wypadkach gdy skarga dotyczy

czynności podlegającej zaskarżeniu, prokurator bezpośrednio przełożony niezwłocznie

przekazuje skargę do akt sprawy, celem jej rozstrzygnięcia (art. 203 § 2). Proponuje się

jednocześnie wprowadzenie jednoznacznej regulacji, zgodnie z którą, skargi lub wnioski

dotyczące czynności jeszcze niedokonanych przekazuje się niezwłocznie do akt sprawy

prowadzonej przez prokuratora, celem ich rozstrzygnięcia. Proponuje się także, aby skargi lub

wnioski zawierające treści znieważające, lub słowa powszechnie uznane za obelżywe

pozostawiało się bez rozpoznania, zawiadamiając jednocześnie o tym osobę wnoszącą, z

podaniem przyczyn pozostawienia pisma bez rozpoznania (art. 203 § 4). Należy wskazać, że

w praktyce prokuratorskiej znane są liczne pisma, w tym również osób cierpiących na

zaburzenia psychiczne, w których, pomimo wyczerpania przewidzianych prawem środków

odwoławczych, strona nadal podejmuje polemikę z ustaleniami przyjętymi za podstawę

rozstrzygnięcia, bądź z samym rozstrzygnięciem, często nie wskazując żadnych nowych

faktów lub dowodów, lecz formułując znieważające w stosunku do prokuratora lub

prokuratury treści lub posługując się słowami powszechnie uznanymi za obelżywe. Powyższa

norma ma przeciwdziałać tego rodzaju zjawiskom, umacniając autorytet organów wymiaru

sprawiedliwości i wymuszając na osobach wnoszących skargi lub wnioski minimalne

standardy w zakresie kultury komunikowania się z prokuratorem. Należy przy tym

podkreślić, że ustawodawca ma obowiązek podejmowania działań zapewniających ochronę

– 90 –

dóbr prawnych obywatela (w tym ochronę czci przed treściami znieważającymi), jak również

podejmowania działań ukierunkowanych na wzmacnianie autorytetu i powagi organów

wymiaru sprawiedliwości. Ta ostatnia powinność ustawodawcy jest szczególnie istotna w

demokratycznym państwie prawa, w którym wzmocnienie autorytetu organów wymiaru

sprawiedliwości, zwłaszcza po dotkliwych i dewastujących doświadczeniach systemów

totalitarnych, jest szczególnie istotne dla prawidłowego funkcjonowania i rozwoju instytucji

demokratycznych.

W art. 208 i 209 proponuje się określenie właściwości organu uprawnionego do

rozpatrzenia skargi lub wniosku, wskazując, że organem tym jest prokurator bezpośrednio

przełożony wobec prokuratora, którego działalności dotyczy skarga lub wniosek, a w

przypadku skierowania skargi do innych organów podlega ona przekazaniu do rozpatrzenia

prokuratorowi bezpośrednio przełożonemu. Jednocześnie uregulowano kwestie skarg

wnoszonych na innych pracowników prokuratury wskazując, że podlegają one rozpoznaniu

przez przełożonego. Zwrócić uwagę należy, że podstawową funkcją zasady niezależności

prokuratora jest jego niezależność od innych organów władzy publicznej, które nie mogą

wywierać wpływu na tok czynności podejmowanych w sprawie. Z tego też względu projekt

przewiduje wyłączną kompetencję do rozpatrzenia skargi przez prokuratora bezpośrednio

przełożonego nad prokuratorem, którego działalności dotyczy skarga. W odniesieniu do skarg

zawierających wniosek o pociągnięcie prokuratora do odpowiedzialności dyscyplinarnej

proponuje się regulację, zgodnie z którą wniosek taki przekazuje się rzecznikowi

dyscyplinarnemu (którego, jak była mowa w rozdziale dotyczącym postępowania

dyscyplinarnego, wyposaża się w możliwość działania z urzędu). Rzecznik dyscyplinarny

rozpoznaje wówczas wniosek o pociągnięcie prokuratora do odpowiedzialności

dyscyplinarnej, inicjując lub odmawiając wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, o czym

ma obowiązek powiadomić skarżącego oraz organ, który przekazał mu skargę. Ostatecznie w

art. 211 proponuje się wprowadzenie regulacji dotyczącej pozostawienia bez rozpoznania

ponawianych skarg, w sprawach już wyjaśnionych, nie zawierających nowych okoliczności.

Tym samym proponowana regulacja umożliwia podmiotowi uprawnionemu do rozpoznania

skargi, pozostawienie jej bez rozpoznania w każdym wypadku, gdy była ona już przedmiotem

rozpoznania, a nie zawiera żadnych nowych okoliczności. Wskazany instrument ułatwiłby

prokuratorom zobowiązanym do rozpatrzenia skargi, procedowanie nad tymi skargami, które

są, mimo ich rozpatrzenia, wielokrotnie ponawiane, a tym samym instrument ten pozwoli

uwolnić prokuratora od zbędnych, a wymagających czasu i nakładu pracy czynności.

– 91 –

PRZEPIS PRZEJŚCIOWY

Z uwagi na zakres zmian objętych niniejszą ustawą koniecznym było opracowanie

odrębnej ustawy – przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, w której

uregulowano wszystkie kwestie związane z wejściem w życie niniejszej ustawy (art. 212)

Zakres projektu ustawy nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie

sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr

239, poz. 2039, z późn. zm.) projektowana ustawa nie podlega notyfikacji Komisji

Europejskiej.

Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie

stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, z późn. zm.) projekt ustawy został

udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach internetowych Ministerstwa

Sprawiedliwości i Rządowego Centrum Legislacji. W trybie ustawy o działalności

lobbingowej nie dokonano żadnych zgłoszeń.

OCENA SKUTKÓW REGULACJI

1. Podmioty, na które będzie oddziaływał projekt aktu prawnego

Projektowana regulacja przewidująca zniesienie wojskowych jednostek organizacyjnych

prokuratury wpłynie przede wszystkim na prokuratorów wojskowych, będących oficerami

zawodowymi lub oficerami służby okresowej, którzy zostaną włączeni w struktury

powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Wprowadzenie tego rodzaju zmian

organizacyjnych nie pozostanie bez wpływu również na dotychczasowych urzędników i

pracowników wojskowych jednostek prokuratury, którzy także zostaną włączeni w struktury

powszechnych jednostek prokuratury, jako tzw. zaplecze administracyjne.

Rozwiązania prawnoustrojowe dotyczące prokuratury na przykładzie wybranych

państw europejskich

W Niemczech organizacja prokuratury odpowiada strukturze sądów,

bowiem zgodnie z § 141 ustawy o ustroju sądów przy każdym sądzie istnieje prokuratura.

Przy Sądzie Najwyższym Niemiec, który jest odpowiednikiem polskiego Sądu Najwyższego

istnieje prokuratura związkowa, kierowana przez Federalnego Prokuratora Generalnego

Niemiec. Dalsze struktury prokuratury istnieją już tylko na szczeblu krajów związkowych.

– 92 –

Przy Wyższych Sądach Krajowych (odpowiadają im polskie sądy apelacyjne) istnieją

Prokuratury Generalne, kierowane przez Prokuratorów Generalnych. Zadania Federalnego

Prokuratora Generalnego sprowadzają się do udziału w postępowaniu odwoławczym przed

Niemieckim Sądem Najwyższym (BGH) oraz w określonym w ustawie zakresie, przed

Wyższymi Sądami Krajowymi, orzekającymi jako sądy I instancji. Jest on też właściwy do

prowadzenia śledztw o określone przestępstwa (skierowane przeciwko państwu i

o charakterze terrorystycznym). Prokuratura Generalna (krajów związkowych) jest jednostką

nadrzędną dla wszystkich pozostałych prokuratur swego okręgu, zaś Prokurator Generalny

jest przełożonym prokuratorów tam zatrudnionych. Zgodnie z art. 149 ustawy o ustroju

sądów Prokurator Generalny i prokuratorzy federalni są mianowani przez Prezydenta

Niemiec na wniosek Federalnego Ministra Sprawiedliwości, wymagający akceptacji Rady

Federalnej (Bundesratu). Warto zwrócić uwagę, że w Niemczech, jakkolwiek na czele

prokuratury stoi Generalny Prokurator Federalny podlega on organizacyjnie federalnemu

Ministrowi Sprawiedliwości. Prokurator Federalny nie może jednak wydawać poleceń ani

instrukcji prokuratorom krajowym, ci jednak mogą wydawać ogólne wytyczne podległym im

prokuratorom. Jednocześnie w Niemczech nie ma również organów samorządu zawodowego

prokuratorów, natomiast w poszczególnych krajach związkowych istnieją „rady

prokuratorów” wybierane przez prokuratorów, które opiniują (w sposób niewiążący)

kandydatów na poszczególne stanowiska prokuratorskie. W istocie zatem należy wskazać, że

w Niemczech istnieją silne powiązanie pomiędzy organami prokuratury, a władzą

wykonawczą (zwłaszcza w procedurze powoływania Prokuratora Generalnego i prokuratorów

federalnych). Jednocześnie cechą charakterystyczną ustroju niemieckiej prokuratury jest brak

organów samorządu zawodowego, za wyjątkiem wskazanych „rad prokuratorów” o

kompetencjach wyłącznie opiniodawczych.

W francuskim wymiarze sprawiedliwości prokurator występuje przed wszystkimi

sądami. Korpus wymiaru sprawiedliwości składający się z sędziów i prokuratorów jest

podporządkowany Ministrowi Sprawiedliwości, który w odniesieniu do prokuratorów używa

tradycyjnego tytułu Strażnika Pieczęci i kieruje bezpośrednio prokuraturą. Minister

Sprawiedliwości jest jednocześnie zwierzchnikiem hierarchicznym prokuratorów. Szefa

prokuratury powołuje Prezydent na wniosek Komisji Służby Sądowniczej. W zakresie

stosunku prokuratury do władzy ustawodawczej to nie występują tu bezpośrednie powiązania.

W wewnętrznym ustroju prokuratury francuskiej podporządkowanie prokuratora

zwierzchnikowi ograniczane jest przez regułę, że prokurator obowiązany jest stosować się do

– 93 –

pisemnych poleceń wydawanych w czasie postępowania przygotowawczego, natomiast w

czasie rozprawy ma swobodę zajęcia stanowiska. Ponadto nie obowiązuje tu zasada

dewolucji, bowiem żaden prokurator zwierzchni nie może zastępować prokuratora

podległego, a zadania prokuratora określone są ustawowo. Minister Sprawiedliwości może

wydawać wiążące polecenia, w tym również dotyczące konkretnych postępowań karnych. We

Francji planowana jest jednak reforma wskazanej zasady funkcjonowania prokuratury

w kierunku wyeliminowania kompetencji Ministra Sprawiedliwości do wydawania wiążących

prokuratorów poleceń w konkretnej sprawie na rzecz przedstawiania przez Ministra

Sprawiedliwości głównych kierunków polityki karnej. Warto zwrócić uwagę, że w gestii

Ministra Sprawiedliwości mieszczą się sprawy dotyczące kariery zawodowej i

odpowiedzialności dyscyplinarnej prokuratorów. Najwyższa Rada Sądownictwa wydaje

niewiążące opinie w sprawie powoływania prokuratorów oraz ich odpowiedzialności

dyscyplinarnej. Minister Sprawiedliwości może również pozyskiwać wszelkie informacje z

toczących się postępowań przygotowawczych.

W Hiszpanii struktura i zasady działania prokuratury zostały szczegółowo uregulowane

na poziomie Konstytucji. Na czele prokuratury stoi Prokurator Generalny. Prokuratura jest

organem autonomicznym, wchodzącym w skład władzy sądowniczej w szerokim tego słowa

znaczeniu. Prokuratura pozostaje funkcjonalnie i strukturalnie niezależna od władzy

wykonawczej, chociaż to rząd powołuje Prokuratura Generalnego. Wobec władzy

ustawodawczej hiszpańska prokuratura ma ustawowy obowiązek współpracy z parlamentem,

a w szczególności składania na jego prośbę sprawozdań. Rząd nie może wydawać

prokuraturze poleceń, może natomiast zwracać się z prośbą, a wtedy o jej zasadności

rozstrzyga Prokurator Generalny. W prokuraturze hiszpańskiej działa jednocześnie samorząd

zawodowy – Krajowa Rada Sądownictwa i Prokuratury, która podejmuje decyzje w sprawie

awansu zawodowego prokuratorów. Organy władzy wykonawczej nie posiadają uprawnień

do pozyskiwania informacji w konkretnych sprawach prowadzonych w prokuraturze.

W Austrii przy każdym sądzie wyższej instancji działa prokuratura, którą kieruje

prokurator rejonowy. Przy sądach apelacyjnych działają prokuratorzy okręgowi i ich

zastępcy. Prokurator okręgowy może wydawać polecenia prokuratorom szczebla rejonowego,

a sam podlega Ministrowi Sprawiedliwości. W Ministerstwie Sprawiedliwości funkcjonuje

wydział odpowiedzialny za wydawanie poleceń w konkretnych toczących się postępowaniach

karnych. W poważniejszych sprawach prokurator rejonowy ma obowiązek składania

– 94 –

sprawozdań Ministrowi Sprawiedliwości, a w niektórych sprawach prokurator rejonowy musi

uzyskiwać zgodę Ministra Sprawiedliwości na dokonanie czynności procesowych.

Prokuratura Generalna jest usytuowana przy Sądzie Najwyższym. W Austrii Prokurator

Generalny nie kieruje prokuraturą (ta podlega bowiem Ministrowi Sprawiedliwości).

Prokurator Generalny może natomiast skierować każdą sprawę, nawet prawomocnie

zakończoną, do rozpoznania przez Sąd Najwyższy.

W Wielkiej Brytanii prokuratura istotnie różni się kompetencjami od prokuratur krajów

kontynentalnych, gdyż prokuratorzy w anglosaskim systemie prawnym pełnią funkcję

wyłącznie oskarżycielskie (nie prowadzą zaś żadnych postępowań przygotowawczych, które

należą do wyłącznej kompetencji policji, z bezpośrednim wpływem ministra

odpowiedzialnego za sprawy wewnętrzne na tok postępowań przygotowawczych). Pracą

prokuratury kieruje Szef Oskarżycieli Publicznych, którego zwierzchnikiem jest Prokurator

Generalny będący członkiem i radcą prawnym rządu. Nie kieruje on jednak prokuraturą

natomiast występuje jako oskarżyciel w najpoważniejszych sprawach. Prokurator w Wielkiej

Brytanii jest w pełni autonomiczny zarówno w podejmowaniu decyzji o wytoczeniu aktu

oskarżenia, jak i odmowie skierowania sprawy do sądu. Nie występują bezpośrednie

zależności w zakresie pracy prokuratury i rządu. Natomiast rząd ma bezpośredni wpływ na

pracę organów ścigania i tok postępowania przygotowawczego.

Porównanie działalności prokuratury z innymi państwami europejskimi również

wskazuje na konieczność reformy tej instytucji. Do dokonania porównania posłużono się

danymi za rok 2010 zawartymi w raporcie za rok 2012 Europejskiej Komisji ds.

Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości przy Radzie Europy - CEPEJ.2

Polska ma największą liczbę prokuratorów wśród państw UE oraz zajmuje trzecie

miejsce w UE pod względem liczby urzędników obsługujących prokuratorów po Niemczech,

i Włoszech.

Poniżej został przedstawiony wykres liczby ilości prokuratorów i urzędników

prokuratury w wybranych państwach UE. W zestawieniu nie ujęto Wielkiej Brytanii ze

względu na dość odmienną specyfikę kompetencji prokuratury - liczba prokuratorów to ok

3000 osób.

2 CEPEJ studies no 18

– 95 –

Liczba prokuratorów w Polsce jest stosunkowo duża także w porównaniu na 100 tyś

mieszkańców i wynosi 14,8 . W państwach UE większą liczbą na 100 tyś mieszkańców mogą

się pochwalić Litwa (która jest pod tym względem rekordzista wśród wszystkich państw

Rady Europy z liczbą 25,7 prokuratorów na 100 tys. mieszkańców), Łotwa, Bułgaria, Węgry i

Słowacja.

Rozmiar aparatu polskiej prokuratury nie wydaje się być uzasadniony jej kompetencjami

w postępowaniu karnym, gdyż porównanie uprawnień procesowych wskazuje na to, że w

większości państw UE prokuratury prowadzą samodzielnie postępowanie przygotowawcze

jak i nadzorują postępowania przygotowawcze, oskarżają przed sadem i biorą udział w

postępowaniach odwoławczych3. Wyjątkiem są państwa common law (UK, Irlandia, Malta,

Cypr) oraz Szwecja i Finlandia.

3 Patrz tabela 41 załącznika do w/w raportu pod adresem:

http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/2012/Annexes/Tab41_en.pdf

346

372

748

768

835

1001

1240

1741

1961

1978

2326

5244

5668

0 2000 4000 6000 8000 10000 12000

Austria

Finlandia

Dania

Holandia

Belgia

Szwecja

Czechy

Węgry

Francja

Włochy

Rumunia

Niemcy

Polska

liczba urzędników obsługującychprokuratorów

Liczba prokuratorów

– 96 –

Pewnym wskaźnikiem efektywności działania organizacji prokuratury jest liczba

obsłużonych przez nią spraw karnych oraz liczba spraw wniesionych do sądu. Poniższy

wykres pokazuje liczbę spraw w wybranych państwach UE.

Z tego zestawienia wynika, że polska prokuratura przy liczbie prokuratorów zbliżonej

do niemieckiej załatwia ponad czterokrotnie niższy wpływ spraw. W Polsce przypada więc na

jednego prokuratora średnio ok 204 spraw rocznie, podczas gdy w Niemczech 880. Liczba

spraw Ds. jest natomiast porównywalna z liczbą spraw w Belgii.

W praktyce jednak z informacji przekazywanych w trakcie kontaktów roboczych z

prokuratorami niemieckimi wynika, że przeważająca większość z nich, w tym szefowie

sekcji, dokonują czynności postepowania przygotowawczego lub sądowego. W Polsce

natomiast bardzo znaczna jest liczba prokuratorów nie prowadzących spraw (ponad 30 %

całej liczby prokuratorów).

Sprawność działania prokuratury nie wskazuje jedynie tylko poziom opanowania i

wielkość wpływu ale również liczba spraw skierowanych do sądu oraz zakończonych w inny

sposób np. umorzeniem ze względu na niewykrycie sprawców. Należy jednak pamiętać, że

także duża liczba spraw zakończonych inaczej niż skierowaniem aktu oskarżenia do sądu

generuje duże obciążenie pracą. Takie zestawienie pokazuje poniższa tabela.

84 399

169 752

210 500

222 223

423 891

554 251

658 330

708 772

1 161 457

1 513 271

3 602 309

4 615 485

4 966 994

0 1 000 000 2 000 000 3 000 000 4 000 000 5 000 000 6 000 000

Finlandia

Dania

Holandia

Węgry

Czechy

Austria

Szwecja

Belgia

Polska

Rumunia

Włochy

Niemcy

Francja

liczba spraw

liczba spraw

– 97 –

Państwo

liczba spraw

zakończonych inaczej

niż skierowaniem do

sądu

liczba skierowanych

spraw do sądu

odsetek

spraw

wniesionych

Węgry 30 957 180 676 81%

Finlandia 9 848 61 169 73%

Holandia 23 900 118 200 56%

Dania 21 130 91 607 54%

Szwecja 238 317 215 934 33%

Polska 1 170 068 375 839 32%

Niemcy 2 493 032 1 081 255 23%

Włochy 2 006 369 733 450 20%

Czechy 221 577 82 994 19%

Austria 475 190 73 504 13%

Francja 3 262 731 639 317 13%

Belgia 498 302 21 095 3%

Rumunia 476 285 41 934 3%

Dane te pokazują, że polska prokuratura pomimo najliczniejszego aparatu w UE ma

wyniki skuteczności wnoszenia spraw do sądu niewiele odbiegające od państw, w których

prokuratury przy mniejszej liczebności załatwiają nawet czterokrotnie większy wpływ spraw.

Dane te pokazują, że prokuratura dysponuje znacznym potencjałem, który jednak musi zostać

uwolniony poprzez zmiany w sposobie jej zarządzania.

Wpływ projektowanych zmian w zakresie właściwości rzeczowej poszczególnych

szczebli organizacyjnych prokuratury na obciążenie pracą prokuratorów oraz obciążenie

realizacją podstawowych zadań prokuratury w świetle obowiązkowego referatu

orzeczniczego i włączenia prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury

w struktury prokuratury powszechnej.

– 98 –

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w aktualnym stanie prawnym przewidziana

jest właściwość rzeczowa poszczególnych szczebli organizacyjnych prokuratury.

Projektowana ustawa jedynie w niewielkim zakresie modyfikuje właściwość rzeczową na

etapie postępowania przygotowawczego prokuratur okręgowych i apelacyjnych. W

dotychczasowym stanie prawnym do właściwości rzeczowej prokuratur okręgowych należało

prowadzenie i nadzorowanie spraw „o poważne przestępstwa gospodarcze i kryminalne”, co

generowało wpływ do tychże jednostek organizacyjnych prokuratury przeciętnie na poziomie

około 5 300 spraw rocznie, przy obsadzie kadrowej 1574 prokuratorów. Projekt zakłada

utrzymanie dotychczasowego kryterium ocennego doboru spraw do prowadzenia na poziomie

prokuratur okręgowych, uzupełniając to kryterium o poważne przestępstwa skarbowe.

Dodatkowo przewiduje się wprowadzenie regulacji określającej właściwość rzeczową

prokuratur okręgowych za pomocą enumeratywnego odesłania do kwalifikacji prawnych

czynów będących przedmiotem postępowania. Jak wynika z analizy danych statystycznych w

zakresie spraw przekazanych do prowadzenia prokuraturom okręgowym za pomocą

sztywnego kryterium doboru spraw (poprzez odesłanie do kwalifikacji prawnej czynów)

roczny wpływ tych spraw kształtuje się na poziomie około 9 500 spraw. Zatem

prognozowany łączny, roczny wpływ spraw do prokuratur okręgowych winien wynosić około

15 000 spraw, przy obsadzie kadrowej 1574 prokuratorów, co skutkuje obciążeniem na

jednego prokuratora w wymiarze 9,5 sprawy rocznie. Należy jednocześnie podkreślić, że

zgodnie z rozwiązaniami projektu w istotny sposób ograniczono nadzór służbowy,

ograniczono przesłanki do przeprowadzania wizytacji i lustracji. W istocie zatem dokonano

istotnego zawężenia obowiązków dotychczas realizowanych przez prokuratorów prokuratury

okręgowej, znosząc tym samym merytoryczne podstawy do funkcjonowania w tych

prokuraturach wydziałów organizacyjnych i nadzoru nad postępowaniem przygotowawczym,

w takim kształcie kompetencyjnym, jaki w aktualnym stanie prawnym wynika z regulaminu

wewnętrznego funkcjonowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. W

istocie zatem na poziomie prokuratur okręgowych winno dojść do istotnego zwiększenia

liczby prokuratorów wykonujących zadania w procesie karnym. W zakresie właściwości

rzeczowej prokuratur apelacyjnych wprowadzono modyfikację polegającą w istocie na

zawężeniu właściwości rzeczowej w stosunku do obecnego stanu prawnego, który

przewidywał, iż prokuratury te prowadzą lub nadzorują sprawy przestępczości

zorganizowanej i korupcji, zawężając wskazane kryterium poprzez wskazanie, że do

właściwości tych prokuratur należą sprawy o poważne przestępstwa korupcyjne. W istocie

– 99 –

zatem na poziomie prokuratur apelacyjnych teoretycznie powinien ujawnić się spadek spraw

będących przedmiotem postępowań przygotowawczych. Należy jednak wskazać, że

powyższe dane obarczone są istotnym mankamentem sprowadzającym się do ustalenia, które

stało się podstawą zainicjowania wskazanych zmian organizacyjnych w prokuraturze, że

prokuratury dokonywały doboru spraw w sposób swobodny w oparciu o kryteria ustawowe,

nie przejmując do prowadzenia na poziomie prokuratur apelacyjnych wszystkich spraw

dotyczących przestępczości zorganizowanej, a tym bardziej spraw o wszystkie przestępstwa

korupcyjne. Nie jest zatem możliwe jednoznaczne przesądzenie zwiększenia wpływu spraw

do prokuratur apelacyjnych, które w aktualnym stanie prawnym odnotowują roczny wpływ

spraw karnych na poziomie 797, przy obsadzie kadrowej 386 prokuratorów. Proponowane

rozwiązania normatywne winny zatem skutkować zmniejszeniem spraw prowadzonych na

poziomie prokuratur rejonowych, przy jednoczesnych fluktuacjach spraw pomiędzy

prokuraturą okręgową i apelacyjną. Jednoznaczne wskazanie konkretnych danych

statystycznych nie jest możliwe, z uwagi na powołane wyżej uwarunkowania dotyczące

obecnej praktyki prokuratorskiej. Należy jednak podkreślić, iż nie należy spodziewać się

znaczącego zwiększenia wpływu spraw do prokuratur apelacyjnych. Podnieść należy

również, że projekt zakłada zniesienie merytorycznych podstaw dla funkcjonowania

wydziałów nadzoru nad postępowaniem przygotowawczym oraz wydziałów organizacyjnych

w ich obecnym kształcie zadaniowym.

Należy wskazać, że informacje statystyczne opracowywane w prokuraturze obejmują

przede wszystkim sprawy, z którymi związana jest realizacja podstawowych zadań

prokuratury określonych w projektowanym art. 6 § 1. Dlatego też obciążenie zadaniami

określonymi w art. 6 § 1 można w przybliżeniu przedstawić za pomocą wyliczenia

statystycznego – stosunku wpływu spraw na dany szczebel organizacyjny prokuratury do

liczby prokuratorów. Należy zauważyć, że projekt, poprzez wprowadzenie zasady

obowiązkowego referatu akcentuje preferencje ustawodawcy w zakresie aktywności

prokuratora. Pozostałe zadania mają charakter uboczny i mogą być realizowane obok zadań

określonych w art. 6 § 1. Kwestią zasadniczą jest natomiast właściwa organizacja pracy i

podziału zadań w prokuraturze. Projekt przewiduje w tym zakresie pełną elastyczność

wewnętrznej struktury oddając tym samym szefom jednostek swobodę w zakresie organizacji

pracy, przy jednoczesnym respektowaniu zasad obowiązkowego referatu i zasady

równomiernego obciążenia obowiązkami służbowymi wszystkich prokuratorów. Warto

podkreślić, że projekt istotnie modyfikuje postępowanie w sprawach skarg i wniosków,

– 100 –

oddając w ręce szefów jednostek instrumenty sprawnego załatwiania skarg i wniosków. Tym

samym szereg obecnie występujących obciążeń prokuratorów na poszczególnych szczeblach

organizacyjnych prokuratury zostanie wyeliminowanych lub istotnie zredukowanych.

Średnie, statystyczne obciążenie prokuratorów prokuratury rejonowej w zakresie realizacji

zadań, o których mowa w art. 6 § 1, winno zatem wynosić na jednego prokuratora około 250

spraw rocznie, na poziomie prokuratury okręgowej obciążenie winno kształtować się na

poziomie około 9,5 sprawy, zaś w prokuraturze apelacyjnej na poziomie około 3 spraw

rocznie.

Należy ponadto wskazać, że powszechne jednostki organizacyjne prokuratury zostaną

istotnie zasilone kadrowo na skutek likwidacji wojskowych jednostek organizacyjnych

prokuratury i włączenia prokuratorów tych jednostek do struktur prokuratury powszechnej.

Dotyczyć to będzie łącznie około 154 prokuratorów, z czego prokuratury okręgowe zasili 47

prokuratorów, zaś prokuratury rejonowe 85 prokuratorów, co w istotny sposób winno

przyczynić się do zmniejszenia obciążenia realizacją zadań o których mowa w art. 6 § 1

projektu ustawy.

2. Konsultacje społeczne

Projekt ustawy został przedstawiony do zaopiniowania:

1) Prokuratorowi Generalnemu;

2) Naczelnemu Prokuratorowi Wojskowemu;

3) Krajowej Radzie Sądownictwa;

4) Sądowi Najwyższemu;

5) Krajowej Radzie Prokuratury;

6) Naczelnej Radzie Adwokackiej;

7) Krajowej Radzie Radców Prawnych;

8) Rzecznikowi Praw Obywatelskich;

9) Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko

Narodowi Polskiemu;

10) Niezależnemu Stowarzyszeniu Prokuratorów „Ad vocem”;

11) Stowarzyszeniu Sędziów Polskich „Iustitia”;

– 101 –

12) Stowarzyszeniu Prokuratorów RP;

13) Stowarzyszeniu Sędziów „Themis”;

14) Związkowi Zawodowemu Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP;

15) Komisji Krajowej „NSZZ Solidarność”;

16) sądom powszechnym;

17) powszechnym jednostkom organizacyjnym prokuratury;

18) wojskowym jednostkom organizacyjnym prokuratury;

19) Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

Poniżej przedstawiono wyniki kilkukrotnych konsultacji społecznych

przeprowadzonych w toku prac nad projektem ustawy, w tym uwag zebranych w toku

konferencji z udziałem przedstawicieli prokuratorów prokuratur rejonowych, okręgowych i

apelacyjnych z całego kraju, jak również spotkań z Helsińską Fundacją Praw Człowieka,

Związkiem Zawodowym Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP oraz Niezależnym

Stowarzyszeniem Prokuratorów Ad Vocem.

Większość podmiotów konsultacji społecznych, w tym przede wszystkim konsultowane

prokuratury oraz Krajowa Rada Prokuratury jak i Krajowa Rada Sądownictwa wyraziły

krytyczne opinie na temat projektowanych przepisów dotyczących przyjmowania przez Radę

Ministrów dokumentu rządowego - zasadniczych kierunków polityki karnej, podnosząc, że

wskazany instrument doprowadzi do upolitycznienia prokuratury oraz, że powyższa regulacja

budzi wątpliwości natury konstytucyjnej, gdyż pojęcie polityki karnej używane jest w

doktrynie prawa jako desygnat procesu ustawodawczego, zaś określanie kierunków polityki

karnej przez Radę Ministrów jest kompetencją nie przewidzianą w Konstytucji. Za błędne

uznano również rozwiązanie przewidujące, że w zasadniczych kierunkach polityki karnej

miałyby być określane przepisy prawa karnego, których stosowanie Rada Ministrów uznaje

za szczególnie istotne dla realizacji polityki karnej jako sprzeczne z zasadą legalizmu.

Powyższych uwag nie uwzględniono. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Rada

Ministrów posiada ogólną konstytucyjną kompetencję do kształtowania polityki w każdej

dziedzinie aktywności społecznej, w tym również w zakresie polityki karnej.

Nieuprawnionym jest przy tym ograniczenie pojęcia „polityka karna” wyłącznie do

działalności ustawodawczej, podczas gdy już sam źródłosłów słowa „polityka” wskazuje, że

– 102 –

jest to kierowanie i administracja sprawami państwowymi. Oczywistym jest przy tym, że

polityka karna realizowana jest przez rząd i parlament przede wszystkim w drodze

ustawodawczej, lecz również w drodze oddziaływania na praktykę organów państwowych, w

ramach istniejących instrumentów prawnych, co w sposób bezpośredni wiążę się z pojęciem

administrowania (zarządzania) sprawami państwowymi. W istocie zatem uwagi krytyczne

wskazanych podmiotów oparte zostały o niektóre zastane definicje doktrynalne pojęcia

„polityka karna”, konstruowane dla określonych potrzeb badawczych czy analitycznych, co w

żaden sposób nie uprawnia do konstruowania w oparciu o tego rodzaju definicje określonych,

wiążących zasad systemu prawa. Zauważyć również należy, że nieuprawnionym, w świetle

objętych projektem propozycji regulacji normatywnych jest również podnoszony zarzut

dotyczący upolitycznienia prokuratury. Podkreślić należy, że w świetle proponowanych

rozwiązań Prokurator Generalny nie będzie związany zasadniczymi kierunkami polityki

karnej wyznaczanymi przez Radę Ministrów, lecz jako organ stojący na czele prokuratury,

któremu podlegają wszyscy prokuratorzy, będzie zobowiązany odnieść się do przyjętego

przez Radę Ministrów dokumentu rządowego. Należy bowiem zauważyć, że Prokurator

Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy posiadają z jednej strony właściwą wiedzę na temat

praktycznych zagadnień związanych ze skuteczną walka z przestępczością, jak również

istotny wpływ na praktykę stosowania szeregu instytucji prawa karnego. Z tych też względów

koniecznym jest stworzenie efektywnej platformy wymiany poglądów pomiędzy Radą

Ministrów i Prokuratorem Generalnym, jak i włączenie Prokuratora Generalnego w proces

współdziałania z Radą Ministrów i podległymi jej instytucjami w rozwiązywanie kluczowych

problemów walki z przestępczością, w tych wszystkich dziedzinach, w których Prokurator

Generalny uzna to za zasadne, a więc przy zachowaniu pełnej autonomii Prokuratora

Generalnego. Warto podkreślić również, że projekt nie zakłada modyfikacji obecnie

obowiązujących regulacji normatywnych dotyczących procedury odwołania Prokuratora

Generalnego w przypadku odrzucenia sprawozdania Prokuratora Generalnego przez Prezesa

Rady Ministrów. Twierdzenie, że z uwagi na wprowadzenie do sprawozdania Prokuratora

Generalnego elementu, w którym obliguje się Prokuratora Generalnego do odniesienia się do

przyjętych przez Radę Ministrów zasadniczych kierunków polityki karnej, dokonuje się

upolitycznienia prokuratury, bowiem w przypadku, gdy Prokurator Generalny nie wykaże

realizacji wyznaczonych w tym dokumencie zadań, nastąpi jego odwołanie, osadza się na

mylnym i nieuzasadnionym przekonaniu, że w aktualnym stanie prawnym decyzja Prezesa

Rady Ministrów o odrzuceniu sprawozdania Prokuratora Generalnego, połączona z

– 103 –

wnioskiem do Sejmu o jego odwołanie, nie ma charakteru decyzji politycznej. Funkcją

bowiem obecnie obowiązującej regulacji dotyczącej procedury odwołania Prokuratora

Generalnego w związku z odrzuceniem sprawozdania przez Prezesa Rady Ministrów jest

umożliwienie sprawowania demokratycznej kontroli nad funkcjonowaniem prokuratury.

Istotą projektowanych rozwiązań jest natomiast wprowadzenie zasad

zinstytucjonalizowanego dialogu i współpracy Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego w

zakresie efektywnego zwalczania przestępczości. Tym samym wprowadza się procedurę

ustalania kluczowych zagadnień polityki karnej i jako element konieczny – procedurę

merytorycznego ustosunkowania się przez Prokuratora Generalnego do założeń polityki

karnej. Wydaje się, że to właśnie stworzenie instytucjonalnej podstawy do wymiany

poglądów merytorycznych dotyczących walki z przestępczością, w tym również

wykazywanie zagadnień, które dzięki wspólnym wysiłkom organów państwowych, w tym

prokuratury, zostały pozytywnie rozstrzygnięte, stanowi w istocie wprowadzenie elementów

materialnych, merytorycznych do sprawozdania Prokuratora Generalnego, nie

ograniczających się wyłącznie do wykazywania elementów czysto formalnych dotyczących

funkcjonowania prokuratury, takich np. jak stan zatrudnienia.

Odnosząc się do podnoszonego problemu sprzeczności projektowanych rozwiązań z

zasadą legalizmu należy zauważyć, że zasada ta w procesie karnym polega na obowiązku

ścigania przestępstw ściganych z urzędu (art. 10 § 1 k.p.k.) i jako taka dotyczy działania

jednostek organizacyjnych prokuratury i Policji, jak również innych służb uprawnionych do

ścigania przestępstw. W istocie zatem projektowane przepisy w żadnym stopniu nie pozostają

w sprzeczności z zasadą legalizmu, bowiem nie wyłączają tej zasady ani jej nie ograniczają.

Możliwość wskazania w zasadniczych kierunkach polityki karnej określonej kategorii

przestępstw, które chociażby z uwagi na zwiększenie się częstotliwości ich popełniania, stają

się istotnym problemem społecznym, w związku z czym zachodzi konieczność

zintensyfikowania działań organów ścigania w zakresie zwiększenia wykrywalności

sprawców tego rodzaju przestępstw, w żadnym stopniu nie jest sprzeczna z zasadą legalizmu.

Odnosi się bowiem nie do kwestii, czy ścigać, czy też nie ścigać określoną kategorię

przestępstw, lecz w sferze praktycznej dotyczy podjęcia szczególnych wysiłków w zakresie

wykrywalności sprawców określonej kategorii przestępstw i pociągnięcia ich do

odpowiedzialności karnej, chociażby w drodze podjęcia w szerszym zakresie czynności

operacyjno - rozpoznawczych. Należy bowiem pamiętać, że zasadnicze kierunki polityki

karnej będą wiążące dla organów ścigania, a wiec Policji, jak i innych służb uprawnionych do

– 104 –

podejmowania czynności operacyjkno-ropoznawczych. Należy również zaznaczyć, że i w

aktualnym stanie prawnym wewnętrzne wytyczne poszczególnych organów ścigania (np.

Policji) dotyczą właśnie zintensyfikowania czynności wykrywczych w określonej kategorii

przestępstw, co do których, z uwagi na różne czynniki kryminologiczne, zachodzi

konieczność zintensyfikowania czynności organów ścigania. Określenie danej kategorii

przestępstw w zasadniczych kierunkach polityki karnej jako wymagających szczególnej

uwagi będzie również istotnym komunikatem dla prokuratora nadzorującego pracę organów

ścigania. Tym samym proponuje się wprowadzenie do systemu prawa nowoczesnych

instrumentów komunikowania określonych problemów związanych z walka z

przestępczością, które w żaden sposób nie ograniczają ani nie podważają zasady legalizmu.

Jednocześnie możliwość wskazywania określonych instrumentów prawnych, które mają

szczególne znaczenie dla realizacji polityki karnej rządu nie oznacza, jak było to podnoszone

w uwagach w ramach konsultacji społecznych, że określone przepisy nabierają szczególnego

znaczenia i są ważniejsze od innych. Tego rodzaju nadinterpretacja proponowanych

rozwiązań normatywnych jest nieuprawniona. W proponowanych przepisach chodzi o

możliwość zakomunikowania przez Radę Ministrów, że niektóre instytucje prawa karnego

mogą i powinny być w większym stopniu wykorzystywane przez organy ścigania i

prokuratora. Należy zauważyć, że tego rodzaju wskazówka nie zwiększa mocy wiążącej

określonych przepisów prawa, a jedynie odnosi się do zagadnień praktyki funkcjonowania

prokuratury i organów ścigania. Chodzi zatem o możliwość wskazania przykładowo, że

konsensualne tryby zakończenia procesu karnego są wysoce pożądane z punktu widzenia

dobra wymiaru sprawiedliwości i należy z nich korzystać w możliwie jak najszerszym

zakresie, co wszakże oczywiste, w granicach zakreślonych przez ustawodawcę. Trudno

jednocześnie nie wspomnieć i o tej okoliczności, że projektowane przepisy w istocie

potwierdzają powszechną praktykę prokuratorską, w ramach której szefowie poszczególnych

jednostek organizacyjnych prokuratury, najczęściej w formie ustnych zaleceń, wymagają od

podległych im prokuratorów większej aktywności w zakresie stosowania określonych

instytucji prawnych, co zwykle wiąże się z koniecznością wykazania odpowiedniej

„aktywności prokuratorskiej” w określonych kategoriach statystycznych. Należy wyraźnie

stwierdzić, że projektowana instytucja zasadniczych kierunków polityki karnej nie odnosi się

do kwestii mocy wiążącej przepisów prawa, a jedynie do praktyki ich stosowania. W ramach

konsultacji społecznych, w odniesieniu do projektowanej instytucji podnoszono i ten zarzut,

że zasadnicze kierunki polityki karnej mogą być wykorzystywane w celu zwiększenia liczby

– 105 –

stosowanych środków zapobiegawczych w postaci tymczasowego aresztowania. Warto

zwrócić uwagę, że projekt zakłada, że Rada Ministrów może w zasadniczych kierunkach

polityki karnej wskazywać wyłącznie te przepisy prawa, których stosowanie uznaje za

szczególnie istotne dla realizacji polityki karnej oraz poszanowania praw i wolności

człowieka i obywatela. Zastosowana w projekcie koniunkcja ma nieprzypadkowy charakter i

ma w istocie rzeczy przeciwdziałać praktykom nadużywania instytucji do celów sprzecznym

z założeniami ustawy.

Krajowa Rada Prokuratury oraz część konsultowanych powszechnych jednostek

organizacyjnych prokuratury krytycznie odniosła się do projektowanych zmian w zakresie

określenia instrumentów władczych prokuratora przełożonego w stosunku do prokuratora

prowadzącego postępowanie jako zmierzających do ograniczenia niezależności prokuratorów.

Krajowa Rada Prokuratury negatywnie oceniła projektowane rozwiązanie pozwalające na

uchylenie lub zmianę decyzji procesowej prokuratora prowadzącego postępowanie przez

prokuratora nadrzędnego, z koniecznością przejęcia sprawy do dalszego prowadzenia przez

prokuratora nadrzędnego, w tym na szczeblu Prokuratury Generalnej, co w ocenie Krajowej

Rady Prokuratury jest powrotem do praktyk sprzed 1989 r. Wskazane rozwiązania

pozytywnie oceniło natomiast szereg konsultowanych prokuratur, w tym prokuratorzy

Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie, którzy w nadesłanej opinii stwierdzili, że „Bardzo

pozytywnie należy ocenić przyjęcie definicji pojęć w art. 8 ust. 2 ustawy, które co prawda

wydawały się oczywiste, niemniej jednak praktyka pokazywała, iż nie zawsze podobnie

rozumiano ich treść. Również pozytywnie należy ocenić zapis art. 8a, który w przypadku

zmiany lub uchylenia decyzji przez prokuratora nadrzędnego wymaga przejęcia takiej sprawy

do dalszego prowadzenia. Rozwiązanie takie wydaje się oczywiste, bowiem nie można

dopuścić do nadmiernej ingerencji prokuratora nadrzędnego bez nałożenia na niego

odpowiedzialności za podejmowane działania.” W omawianej opinii podniesiono również

postulat ograniczenia zakresu analizowanej instytucji do decyzji kończących postępowanie

przygotowawcze. Postulat ten, nie uwzględniony w początkowej wersji projektu, został

zrealizowany na dalszym etapie prac legislacyjnych. W aktualnej wersji projektu wskazano,

że uprawnienie do uchylenia lub zmiany decyzji prokuratora przez prokuratora nadrzędnego

będzie mogło dotyczyć wyłącznie newralgicznych decyzji procesowych, w tym przede

wszystkim decyzji kończącej postępowanie w sprawie, ale również sporządzonego lecz

nieogłoszonego postanowienia o przedstawieniu zarzutów lub postanowienia o zmianie albo

uzupełnieniu postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Tym samym prokurator nadrzędny

– 106 –

sprawujący nadzór nad postępowaniem uzyska instrumenty realnego wpływu na tok

postępowania, przy jednoczesnym respektowaniu zasady niezależności prokuratora i

konieczności wprowadzenia jednoznacznych reguł dotyczących ustalenia prokuratura

odpowiedzialnego za końcowy wynik postępowania. Warto przy tym zauważyć, że w ramach

nadzoru służbowego prokurator nadrzędny będzie miał również możliwość merytorycznego

oddziaływania na tok procesu karnego, w jego fazie przygotowawczej, poprzez instytucję

polecenia obejmującego możliwość zobowiązania prokuratora do przeprowadzenia

określonych dowodów, jak również zakreślenie terminów realizacji poszczególnych

czynności procesowych. Wskazane instrumenty władczego oddziaływania na tok

postępowania wydają się być wystarczające dla zapewnienia prawidłowego toku

postępowania przygotowawczego, przy czym, co warto podkreślić nadzór służbowy

realizowany przez prokuratora nadrzędnego został tak zaprojektowany, że winien on być

uruchamiany w wyjątkowych sytuacjach (przede wszystkim w wypadkach, gdy uzyskano

informację o nieprawidłowościach w toku prowadzonego postępowania). Tym samym,

ograniczając przesłanki wdrożenia nadzoru służbowego realizowanego przez prokuratora

nadrzędnego, wprowadzono instrumenty gwarantujące, że nadzór ten będzie mógł być

efektywny.

W toku konsultacji pozytywnie oceniono zamierzenie dotyczące likwidacji wojskowych

jednostek organizacyjnych prokuratury, krytycznie natomiast oceniono zaproponowany

projektem model tej reformy, zakładający utrzymanie autonomii wydziałów właściwych w

sprawach wojskowych (uwagi te zgłosiły m. in.: Prokuratura Apelacyjna w Katowicach,

Prokuratura Apelacyjna w Łodzi, Prokuratura Apelacyjna w Warszawie, Rada Główna

Związku Zawodowego Prokuratorów Rzeczypospolitej), podnosząc przede wszystkim

argument wyłączenia funkcji kierowniczych szefów jednostek w stosunku do prokuratorów

wojskowych, co w ocenie podmiotów konsultacji społecznych, może powodować istotne

trudności w sprawnym zarządzaniu jednostkami prokuratury, jak również poważnie utrudniać

lub uniemożliwiać kierowanie pracą prokuratorów wojskowych w zakresie prowadzonych

przez nich spraw pozostających poza kognicją sądów wojskowych. Uwagi te zostały

uwzględnione poprzez wyeliminowanie w projekcie propozycji przepisów, zakładających

realizację funkcji kierowniczych w stosunku do prokuratorów wojskowych wyłącznie przez

właściwych zastępców jednostek organizacyjnych prokuratur, będących oficerami

zawodowymi. W związku z powyższym wprowadzono zamiany umożliwiające szefom

poszczególnych szczebli organizacyjnych prokuratury realizacje uprawnień kierowniczych

– 107 –

również w stosunku do prokuratorów wojskowych, w wydziałach właściwych w sprawach

wojskowych. Nie uwzględniono natomiast uwag wskazujących na brak uzasadnienia w

zakresie tworzenia wydziałów wojskowych. W uwagach podnoszono bowiem brak

jakiejkolwiek specyfiki spraw wojskowych, która uzasadnia tworzenie wydziałów

wojskowych (Prokuratura Apelacyjna w Warszawie). Uwagi tej nie uwzględniono. Należy

bowiem wskazać, że przy prowadzeniu postępowań przygotowawczych w sprawach

należących do właściwości sądów wojskowych konieczna jest znajomość organizacji sił

zbrojnych oraz specyfiki służby wojskowej. Nadto konieczne jest zapewnienie korpusu

prokuratorów wojskowych będących oficerami zawodowymi, którzy mogliby realizować

zadania prokuratorskie w ramach międzynarodowych misji wojskowych, w których

uczestniczy Rzeczypospolita Polska, a więc w pełni mobilnego, podlegającego dyscyplinie

wojskowej, korpusu prokuratorskiego. Warto również zwrócić uwagę, że w szeregu

systemach prawnych państw o bogatej tradycji demokratycznej występują prokuratorzy

właściwi w sprawach wojskowych. Z powyższych względów projekt zakłada utrzymanie

korpusu prokuratorów wojskowych, którzy jednak będą realizować również czynności

prokuratorskie w sprawach należących do właściwości sądów powszechnych. W związku z

podnoszonymi uwagami w projekcie dokonano jednak dalszych korekt w zakresie

proponowanego modelu reformy wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury.

Zrezygnowano z zakładanego wstępnie w projekcie rozszerzenia właściwości wydziałów

właściwych w sprawach wojskowych, poprzez wskazanie, że prokuratorzy wojskowi są

właściwi również w sprawach żołnierzy, ograniczając tym samym wyłączną kompetencje

prokuratorów wojskowych do spraw należących do zakresu działania sądów wojskowych.

Pierwotnie proponowane rozwiązanie byłoby niefunkcjonalne, gdyż wprowadzało

konieczność prowadzenia przez prokuratora wojskowego sprawy należącej do kognicji sądu

powszechnego, co często wiązałoby się z koniecznością wykonywania czynności w

miejscowościach znacznie oddalonych od siedziby prokuratury, w której prokurator

wojskowy pełni służbę, co w istocie generowałoby dodatkowe koszty nie mające

dostatecznego uzasadnienia w perspektywie celów, jakie stawiano przed proponowanym

przepisem. Naczelny Prokurator Wojskowy zgłosił ponadto uwagę dotyczącą konieczności

rozszerzenia kognicji spraw należących do wyłącznej właściwości prokuratorów wojskowych

wykonujących czynności w wydziałach ds. wojskowych powszechnych jednostek

organizacyjnych prokuratury poprzez wskazanie, że do ich właściwości należą również

„czyny pracowników wojska, jeżeli czyn zabroniony pozostaje w związku z zatrudnieniem”.

– 108 –

Powyższej uwagi nie podzielono, ze względu na wysokie koszty finansowe wprowadzenia

powyższej regulacji, przy jednoczesnym braku dostatecznych racji merytorycznych

uzasadniających tego rodzaju regulację. Jednocześnie w projekcie, uwzględniając

okoliczność, że prokuratorzy znoszonych wojskowych jednostek organizacyjnych

prokuratury, w wyniku analizowanej reformy zostają włączeni w regularną pracę orzeczniczą

powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, a więc zakłada się istotne dociążenie

referatów orzeczniczych tychże prokuratorów, uwzględniając postulaty zgłaszane w toku

konsultacji społecznych dotyczących „pozorności” proponowanych zmian odnoszących się

do prokuratorów znoszonych wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury,

zaproponowano w projekcie rezygnację z przewidzianej w obecnym stanie prawnym

kompetencji prokuratorów wojskowych do kontroli przestrzegania prawa, dyscypliny

wojskowej i porządku wojskowego ( art. 115 ustawy o prokuraturze). Należy stwierdzić, że

wskazane kompetencje są realizowane w obecnym stanie prawnym przez właściwe organy

wojskowe i zbędnym jest obciążanie prokuratorów wojskowych, którzy po wprowadzeniu

analizowanej reformy zostaną zaangażowaniu w realizację zadań prokuratorskich w sprawach

należących do kognicji sądów powszechnych, do dodatkowych czynności nie związanych z

realizacją funkcji oskarżycielskiej, a co istotniejsze, czynności, które nie muszą być

wykonywane przez kwalifikowane organy, jakimi są prokuratorzy wojskowi.

Część konsultowanych jednostek organizacyjnych prokuratury z poziomu prokuratur

okręgowych i apelacyjnych zgłosiła krytyczne uwagi do projektowanej właściwości

rzeczowej prokuratur okręgowych i apelacyjnych, wskazując na znaczące dysproporcje w

zakresie stopnia skomplikowania (zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym)

postępowań prowadzonych w prokuraturach okręgowych i apelacyjnych w stosunku do spraw

prowadzonych na poziomie prokuratur rejonowych, podnosząc, że powoływane w

uzasadnieniu projektu liczby dotyczące obciążenia prokuratorów poszczególnych szczebli

organizacyjnych prokuratury nie są miarodajne dla oceny rzeczywistego obciążenia realizacją

zadań prokuratorów poszczególnych szczebli organizacyjnych prokuratury. W związku ze

zgłoszonymi uwagami dokonano korekt w zakresie właściwości prokuratur okręgowych.

Prokuratorzy okręgowi i apelacyjni, w toku przeprowadzonych konferencji, podnosili

również problem nadmiernego obciążenia w zakresie dokonywania ocen kwalifikacji

kandydatów, czynności nadzoru służbowego, oraz rozpatrywania skarg i wniosków

wpływających do prokuratury. Dlatego też, w perspektywie wprowadzenia bardziej

precyzyjnie określonej właściwości rzeczowej wskazanych szczebli organizacyjnych

– 109 –

prokuratury oraz uwzględniając zasadność uwag dotyczących nadmiernego obciążenia wyżej

powołanymi obowiązkami, przy uwzględnieniu dodatkowych okoliczności wskazanych w

uzasadnieniu projektu, dokonano istotnych modyfikacji zarówno w zakresie procedur

dokonywania ocen kwalifikacji, kryteriów tej oceny, liczby spraw, które obowiązkowo należy

przebadać dla ustalenia oceny, regulacji pozwalających na wykorzystanie przeprowadzonych

ocen dla innych procedur konkursowych, jak również istotnie ograniczono zakres

sprawowanego nadzoru służbowego w stosunku do jednostek organizacyjnych niższego

szczebla, zmodyfikowano przepisy dotyczące wizytacji i lustracji, oraz ograniczono udział

prokuratorów tych szczebli w postępowaniu odwoławczym w sprawach inicjowanych przez

prokuratorów niższego szczebla organizacyjnego prokuratury. Wszystkie wskazane zmiany

ukierunkowane są na uwolnienie kadry prokuratorskiej od zbędnych i w niewielkim stopniu

efektywnych czynności, na rzecz stworzenia podstaw do realizacji przez prokuratorów

poszczególnych szczebli organizacyjnych prokuratury podstawowych zadań prokuratorskich,

wskazanych w projektowanym art. 6 § 1. Warto jednocześnie zwrócić uwagę, że część

konsultowanych podmiotów pozytywnie odniosła się do projektowanych rozwiązań

dotyczących określenia właściwości rzeczowej, w tym Związek Zawodowy Prokuratorów i

Pracowników Prokuratury.

Znaczna część konsultowanych podmiotów krytycznie odniosła się do projektowanej

zasady obowiązkowego referatu orzeczniczego dla każdego prokuratora, wskazując na

istotne trudności, jakie regulacja ta może spowodować dla szefów zwłaszcza dużych

jednostek organizacyjnych prokuratury. Postulat ten został uwzględniony poprzez

wyeliminowanie zasady obowiązkowego referatu orzeczniczego w stosunku do kierowników

jednostek organizacyjnych o obsadzie kadrowej powyżej 10 prokuratorów. Warto

jednocześnie zauważyć, że projekt nie określa struktury referatu, wskazując wyłącznie, że

winien on być konstruowany w oparciu o zasadę równomiernego obciążenia wszystkich

prokuratorów. Warto także podkreślić, że zasada obowiązkowego referatu orzeczniczego ma

ten podstawowy walor, że przeciwdziała wysoce nagannemu zjawisku odrywania

prokuratorów pełniących funkcje kierownicze w prokuraturze od realizacji podstawowych

zadań prokuratorskich.

Większość konsultowanych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz Rada Główna

Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury pozytywnie odniosła się do

objętych projektem zmian w zakresie organizacji organów samorządowych w prokuraturze,

– 110 –

zwłaszcza wprowadzenia większej reprezentacji prokuratorów prokuratur rejonowych w

zgromadzeniach prokuratorów w prokuraturze apelacyjnej. Podnoszono natomiast zarzut

braku regulacji limitującej skład osobowy pod względem liczbowym tych zgromadzeń.

Uwaga ta została uwzględniona poprzez wprowadzenie górnej granicy liczbowego składu

tych zgromadzeń, ustalając maksymalną liczbę członków zgromadzeń na 120 osób. W toku

konsultacji społecznych krytycznie odnoszono się do trybu wyłaniania kandydatów na

Prokuratora Generalnego. Powyższą uwagę uwzględniono, rezygnując z wprowadzenia

nowego organu – Zgromadzenia Wyborczego, na rzecz utrzymania dotychczasowej

kompetencji w tym zakresie przysługującej Krajowej Radzie Prokuratury i Krajowej Radzie

Sądownictwa, z tą modyfikacja, iż każdy z tych organów będzie zobowiązany do

przedstawienia po dwóch kandydatów na stanowisko Prokuratora Generalnego. Zagadnienie

zakładanej projektem likwidacji Krajowej Rady Prokuratury w wyraźny sposób podzieliło

podmioty konsultacji społecznych. Wśród zgłoszonych uwag prezentowano stanowisko

wskazujące na brak dostatecznych racji dla likwidacji Krajowej Rady Prokuratury, przy czym

wskazywano na potrzebę ewentualnych modyfikacji jej kompetencji. Część jednak

podmiotów konsultacji społecznych bądź nie odniosła się do powyższego zagadnienia, bądź

wskazywała, że rozwiązania polegające na zwiększeniu wpływu Prokuratora Generalnego na

obsadę stanowisk prokuratorskich jest rozwiązaniem prawidłowym (np. Prokuratura

Okręgowa Warszawa-Praga). Ujawniły się również poglądy w sposób jednoznaczny

opowiadające się za likwidacją Krajowej Rady Prokuratury (prokuratura Rejonowa w

Nowym Targu). W toku konsultacji społecznych w formie spotkań z Ministrem

Sprawiedliwości z prokuratorami poszczególnych szczebli organizacyjnych prokuratury

zagadnienie likwidacji Krajowej Rady Prokuratury nie było podnoszone. Ostatecznie projekt

przewiduje utrzymanie Krajowej Rady Prokuratury.

Prokurator Generalny wyraził krytyczne stanowisko wobec projektowanej instytucji

wydawania opinii prawnych przez prokuratorów nadrzędnych, na wniosek prokuratorów

prowadzących sprawę dotyczących budzących wątpliwość zagadnień prawnych, wskakując,

że analizowany instrument może być dysfunkcjonalny, skutkując powstrzymywaniem się

prokuratorów w dokonywaniu stanowczych własnych ocen prawnych. Uwagi tej nie

uwzględniono. Należy bowiem wskazać, że omawiana instytucja, zgodnie z brzmieniem

projektowanego art. 10, obliguje prokuratora prowadzącego postępowanie do przedstawienia

własnego stanowiska w zakresie zagadnienia prawnego będącego przedmiotem opinii

prawnej, a nadto w przepisie tym w wyraźny sposób wskazuje się, że zasięgnięcie opinii nie

– 111 –

może tamować biegu czynności procesowych. Inne podmioty konsultacji społecznych

podnosiły natomiast, ze wskazana instytucja jest zbędna, z uwagi na orzecznictwo Sądu

Najwyższego, które winno być wystarczającym instrumentem ułatwiającym właściwą

interpretację norm prawnych. Nie podzielając wskazanej argumentacji podnieść wypada, że

znaczna część zagadnień prawnych dotyczących postępowania przygotowawczego,

niezwykle rzadko staje się przedmiotem orzecznictwa sądowego, a nadto prokurator

prowadzący sprawę winien mieć możliwość zinstytucjonalizowanego zwrócenia się do

prokuratora nadrzędnego z prośbą o zajęcie stanowiska w kwestii budzącej istotne

wątpliwości prawne. Tym samym wprowadza się możliwość współpracy pomiędzy

prokuratorem prowadzącym sprawę, a prokuratorem nadrzędnym w istotnych,

problematycznych kwestiach ujawnionych w toku postępowania przygotowawczego.

Jednocześnie w analizowanym przepisie, na skutek podniesionych uwag, wprowadzono

regulacje umożliwiające Prokuratorowi Generalnemu na interwencje w tych wszystkich

wypadkach, gdy ujawnione zostaną istotne rozbieżności dotyczące interpretacji określonych

przepisów prawa związanych z budzącym wątpliwości zagadnieniem prawnym. Tym samym,

mocą autorytetu organu wydającego opinię prawną, Prokurator Generalny będzie mógł

wpływać na codzienną praktykę prokuratorską w zakresie interpretacji określonych norm

prawnych.

Krajowa Rada Prokuratury, Związek Zawodowy Prokuratorów i Pracowników

Prokuratury, Prokurator Generalny oraz większość konsultowanych jednostek

organizacyjnych prokuratury negatywnie zaopiniowało proponowane zmiany w zakresie

postępowania dyscyplinarnego prokuratorów, w szczególności poprzez przyznanie

Ministrowi Sprawiedliwości prawa do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania

wyjaśniającego, prawa wglądu w akta, prawa informacji o sprawie oraz prawa do wnoszenia

środków odwoławczych. Jako argument przemawiający przeciwko proponowanym

rozwiązaniom wskazywano, że Minister Sprawiedliwości w stosunku do prokuratury nie jest

organem nadzorującym w przeciwieństwie do innych reglamentowanych zawodów

prawniczych, w związku z czym nie powinien być wyposażony w tego rodzaju kompetencje.

Powyższej uwagi nie uwzględniono. Należy bowiem wskazać, że Minister Sprawiedliwości

jest konstytucyjnym ministrem odpowiedzialnym za funkcjonowanie wymiaru

sprawiedliwości, w tym funkcjonowanie prokuratury. Rozdzielenie funkcji Ministra

Sprawiedliwości i Prokuratura Generalnego miało to bezpośrednie znaczenie, że

uniezależniło prokuraturę od bieżących wpływów polityki, co wszakże nie oznacza aby

– 112 –

Minister Sprawiedliwości został zwolniony z odpowiedzialności za funkcjonowanie

prokuratury jako jednego z najważniejszych organów wymiaru sprawiedliwości. Warto

również zauważyć, że w szeregu systemach prawnych państw Unii Europejskiej, niezależnie

od przyjmowanego modelu prokuratury, Minister Sprawiedliwości najczęściej jest

wyposażony w uprawnienia do inicjowania postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów i

prokuratorów. Podkreślić przy tym należy, że zaproponowane uprawnienie dotyczy

wyłącznie inicjowania postępowania dyscyplinarnego, zaś kwestia odpowiedzialności

dyscyplinarnej rozstrzygana jest przez właściwe i niezawisłe sądy dyscyplinarne złożone z

prokuratorów. W istocie zatem projektowane przepisy pozwalają na inicjowanie postępowań

dyscyplinarnych, co jednak oczywiste, będą one miały charakter wyjątkowy, co związane jest

z faktem, że Minister Sprawiedliwości nie realizuje stałego, bieżącego nadzoru nad pracą

prokuratorów. Wskazany instrument zapewni jednak możliwość reakcji Ministra

Sprawiedliwości w wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych sytuacjach.

W odniesieniu do proponowanego projektem modelu postępowań dyscyplinarnych

podniesiono również zarzut dotyczący niewłaściwego ukształtowania sądownictwa

dyscyplinarnego I instancji, w szczególności zaś proponowane rozwiązania dotyczące składu

tych sądów, zarzucając tym rozwiązaniom brak właściwej reprezentacji prokuratorów

wszystkich szczebli organizacyjnych prokuratury. Powyższą uwagę uwzględniono

wprowadzając jako zasadę mieszane składy sądów dyscyplinarnych, przy jednoczesnym

wpisaniu reguły, że pełnienie funkcji sędziego sądu dyscyplinarnego jest obowiązkiem

służbowym prokuratora, zaś wybór na członka sądu dyscyplinarnego nie wymaga zgody

prokuratora, tym samym przeciwdziałając sygnalizowanym przez Prokuratora Generalnego

problemom z zapewnieniem obsady kadrowej sądów dyscyplinarnych.

Uwzględniono również zgłaszaną przez liczne podmioty konsultacji społecznych, w tym

Prokuratora Generalnego uwagę dotyczącą konieczności wprowadzenia terminu, w którym

Prezes Rady Ministrów przyjmuje lub odrzuca sprawozdanie Prokuratora Generalnego.

Ponadto uwzględniono również zgłaszane przez podmioty konsultacji społecznych

uwagi krytyczne dotyczące warunków tworzenia wydziałów i sekcji w prokuraturach.

W projekcie uwzględniono ponadto szereg zgłoszonych uwag mniejszej wagi, o

charakterze merytorycznym i legislacyjnym.

3. Wpływ projektowanej ustawy na sektor finansów publicznych, w tym na budżet

państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego.

– 113 –

Wejście w życie projektowanych przepisów nie spowoduje skutków finansowych dla

budżetu państwa. Proponowane w niniejszym projekcie rozwiązania nie wymagają zmian w

zakresie przepisów dotyczących ogólnych zasad finansowania powszechnych jednostek

organizacyjnych prokuratury. Włączenie prokuratorów wojskowych jednostek

organizacyjnych prokuratury w struktury powszechnych jednostek organizacyjnych

prokuratury nie wywoła dodatkowych skutków finansowych, gdyż zmiana ta nie będzie się

wiązała z podniesieniem ich uposażeń, jak również ze zwiększeniem etatów prokuratorskich.

Uposażenia lub wynagrodzenia prokuratorów, jak również urzędników i innych pracowników

znoszonych wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury będą nadal finansowane ze

środków pozostających w dyspozycji Ministra Obrony Narodowej. Łączne koszty

funkcjonowania wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, w ich dotychczasowym

kształcie wynoszą 38 426 000 zł. Wskazane środki pieniężne, zgodnie z przyjętymi

regulacjami projektu, winny być przekazywane przez Ministra Obrony Narodowej na

finansowanie pionu wojskowego w strukturach prokuratury powszechnej (obejmując tym

samym wszystkie wydatki zarówno osobowe, jak i rzeczowe tych struktur).

Przeniesienie prokuratorów wojskowych, będących oficerami zawodowymi lub

oficerami służby okresowej do powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury i

umożliwienie im prowadzenia spraw należących do kognicji sądów powszechnych będzie się

wiązało również ze zmniejszeniem zapotrzebowania na tworzenie nowych etatów

prokuratorskich, a więc spowoduje oszczędności dla Skarbu Państwa.

Oczekuje się, że projektowane zmiany w zakresie ustalania wysokości wynagrodzenia

lub uposażenia prokuratorów przebywających na zwolnieniach lekarskich przyniosą w

przyszłości oszczędności dla budżetu państwa.

Dane dotyczące powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury.

– 114 –

Wysz

czeg

óln

ienie

Lic

zba

pro

ku

rato

rów

„za

trudnio

nych

” w

roku 2

01

1

Prz

ecię

tne

wynag

rod

zenie

[mie

sięc

zne]

Śre

dnia

rocz

na

abse

ncj

a ch

oro

bow

a w

prz

elic

zeniu

na

jedneg

o p

rokura

tora

[w

dnia

ch]

Łąc

zna

szac

unkow

a li

czb

a oso

bodni,

w k

tóry

ch p

rokura

torz

y p

rzeb

yw

ali

na

zwoln

ienia

ch

lekar

skic

h w

roku 2

011

P

rzec

iętn

a d

zien

na

staw

ka

wynag

rod

zenia

[w z

łoty

ch]

80

% p

rzec

iętn

ej d

zien

nej

sta

wki

wynag

rodze

nia

100%

łą

czny

ch w

ydat

kó

w n

a w

ynag

rodze

nia

za

wykaz

ane

oso

bodni

zwoln

ienia

80%

łą

czny

ch w

ydat

kó

w n

a w

ynag

rodze

nia

za

wykaz

ane

oso

bodni

zwoln

ienia

Różn

ica

[pote

ncj

alne

osz

częd

nośc

i]

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

prokurator

zy

Prokuratur

y

Generalnej 60

16

448 11,00 660 540,8 432,6 356 899 285 519 71 380

prokurator

zy

prokuratur

y

apelacyjne

j 401

12

441 18,28 7 330 409,0 327,2 2 998 225 2 398 580 599 645

prokurator1 580

10 16,18 25 564 345,1 276,1 8 823 290 7 058 632 1 764 658

– 115 –

zy

prokuratur

y

okręgowej

498

prokurator

zy

prokuratur

y

rejonowej 3 790 8 434 16,60 62 914 277,3 221,8

17 444

932

13 955

945 3 488 986

asesorzy

prokuratur

y

rejonowej 464 6 297 6,10 2 830 207,0 165,6 585 963 468 770 117 193

RAZEM 6 295 – – 99 299 – –

30 209

309

24 167

447 6 041 862

Przedstawione dane obejmują zawężone, uśrednione dane w zakresie wysokości

przeciętnego wynagrodzenia oraz absencji chorobowej. dotyczące całego 2011 r.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że kwota ta jest wielkością charakterystyczną dla

2011 r., a w kolejnych latach może znacznie odbiegać od wskazanej wartości. Należy także

zauważyć, że w przypadku czynników losowych, do jakich należy zaliczyć zapadalność na

choroby i związaną z tym liczbę i długotrwałość zwolnień lekarskich, występować może duża

zmienność w poszczególnych latach. Biorąc pod uwagę powyższe, łączne skutki finansowe

projektowanych regulacji – w części 88 „Powszechne jednostki organizacyjne prokuratury”

wyniosą ok. 6 042 tys. zł. Ponownego zaznaczenia przy tym wymaga, że wskazaną wielkość

można traktować jako potencjalne, orientacyjne oszczędności dla budżetu państwa z tytułu

– 116 –

wprowadzenia wyżej zasygnalizowanych zmian legislacyjnych. Kwota ta obejmuje bowiem

różnicę w wydatkach na wynagrodzenia według obowiązującego stanu prawnego (100%

wynagrodzenia na zwolnieniu lekarskim) a hipotetycznymi wydatkami według stanu

prawnego po wprowadzeniu planowanych zmian (80% wynagrodzenia na zwolnieniu

lekarskim) w warunkach 2011 r. Kwota ta jest zatem wielkością charakterystyczną dla

2011 r., a w kolejnych latach może odbiegać od wskazanego poziomu. W konsekwencji

faktyczne oszczędności dla budżetu państwa z omawianego tytułu w kolejnych latach mogą

odbiegać od wielkości obliczonej w warunkach 2011 r.

W odniesieniu do prokuratorów zatrudnionych w Instytucie Pamięci Narodowej –

Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, przy założeniu liczby absencji

chorobowych prokuratorów w 2012 r., oszczędności z tytułu zmniejszenia wynagrodzenia

prokuratorów za czas choroby do 80% wyniosłyby ok. 322 tys. zł.

W odniesieniu do prokuratorów wojskowych, potencjalne oszczędności dla budżetu

państwa uzyskane w związku ze zmniejszeniem ich uposażenia (wynagrodzenia) w czasie

choroby – mogą kształtować się na poziomie ok. 197,6 tys. zł rocznie. Na tę kwotę złożyła się

liczba dni w 2012 r., w których prokuratorzy wojskowi (oficerowie i niebędący oficerami)

byli zwolnieni od zajęć służbowych lub nieobecni w pracy z powodu choroby – pomnożona

przez 20% uśrednionego uposażenia (wynagrodzenia) odpowiednio prokuratora Naczelnej

Prokuratury Wojskowej, wojskowej prokuratury okręgowej i wojskowej prokuratury

garnizonowej.

Z uwagi na brak nagród i premii w strukturze wynagrodzenia prokuratora powszechnej

jednostki organizacyjnej prokuratury, oszczędności powstałe w związku z jego przebywaniem

na zwolnieniu lekarskim – i w konsekwencji wypłatą tylko 80% wynagrodzenia – będą

przeznaczone na funkcjonowanie prokuratur.

4. Wpływ regulacji na rynek pracy

Projektowana regulacja nie wpłynie znacząco na rynek pracy z uwagi na to, że

pracownicy i urzędnicy wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury zostaną włączeni

w struktury powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury z jednoczesnym

zachowaniem przez nich uprawnień wynikających z prawa do wynagrodzenia na

dotychczasowych zasadach.

– 117 –

5. Wpływ regulacji na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na

funkcjonowanie przedsiębiorstw.

Włączenie wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury w struktury jednostek

powszechnych prokuratury powinno przyczynić się do bardziej efektywnego wykorzystania

zasobów prokuratur wojskowych. Według danych za rok 2010 w prokuraturach

powszechnych załatwiono 1 292,9 tys. spraw (bez spraw cywilnych, których wpływ w 2010 r.

wyniósł 12,3 tys. spraw), natomiast w prokuraturach wojskowych 3,1 tys. spraw. Zgodnie ze

„Sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa za 2010 r. wykonanie wydatków jednostek

powszechnych prokuratury wyniosło 1 103,6 mln zł, zaś wojskowych jednostek

organizacyjnych prokuratury – 36,3 mln zł. Abstrahując od stopnia złożoności spraw i

stosując prosty wskaźnik ilorazowy otrzymujemy przeciętny koszt sprawy załatwionej w

prokuraturach powszechnych na poziomie 854 zł, zaś w prokuraturach wojskowych – na

poziomie 11 715 zł, tj. ponad 13-krotnie wyższym.

6. Wpływ regulacji na sytuację i rozwój regionów.

Projektowana ustawa nie będzie miała wpływu na sytuację i rozwój regionów. Nie

przewiduje się również przenoszenia prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych

prokuratury ani urzędników i pracowników tych jednostek do innych miast.