Upload
others
View
7
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
PRESUDE SUDA EUROPSKE UNIJE
Autorica obrazlaže pravna stajališta Suda Europske unije po pitanju: obveze javnog naručitelja da u
pozivu na nadmetanje navede pondere kriterija za dodjelu; valjanost obveze propisane za ponuditelje
da izvrše određeni postotak ugovora bez korištenja podizvođenja; tehničke sposobnosti gospodarskog
subjekta; društva koje se smatra sposobnim da ga se samog prihvati kao ponuditelja i to kroz presude:
predmet C-6/15 – TNS Dimarso NV protiv VlaamsGewest, predmet C-406/14 – Miasto na
prawachpowiatu protiv MinisterInfrastruktury i Rozwoju, predmet C-46/15 – Ambisig – Ambiente e
Sistemas de InformaçãoGeográfica SA protiv AICP – Associação de Industriais do Concelho de Pombal,
predmet C-396/14 – MT Højgaard A/S, Züblin A/S protiv Banedanmark.1
1 Presuda Suda Europske unije, predmet C-6/15
Predmet C-6/15 – TNS Dimarso NV protiv VlaamsGewest2 – Obveza javnog naručitelja da u pozivu
na nadmetanje navede pondere kriterija za dodjelu.
Uvod. Zahtjev u predmetnom postupku upućen je u okviru spora između društva TNS Dimarso NV
(dalje u tekstu: Dimarso) i VlaamsGewesta (Flamanska regija) u vezi s pravilnošću metode ocjenjivanja
podnesenih ponuda u sklopu postupka javne nabave usluga koji je to tijelo pokrenulo.
Glavni postupak. Flamanska regija pokrenula je u 2012. postupak javne nabave radi sklapanja ugovora
o isporuci usluga radi izrade sveobuhvatne studije o stanovanju i korisnicima stambenih jedinica u
Flandriji. Procijenjena vrijednost predmeta nabave iznosila je 1.400.000 eura s porezom na dodanu
vrijednost (PDV). Dokumentacija za nadmetanje u tom postupku navodila je sljedeća dva kriterija za
dodjelu ugovora: „1) Kvaliteta ponude (50/100) – Kvaliteta pripreme, organizacije i izvršenja radova na
terenu, unos i prva obrada podataka. Ponuđene usluge moraju biti opisane što je detaljnije moguće. Iz
ponude mora biti jasno vidljivo da je ponuditelj sposoban preuzeti kompletan predmet nabave
(minimalno 7.000 jedinica u uzorku/maksimalno 10.000 jedinica u uzorku) u predviđenom roku
izvršenja od 12 mjeseci; 2) Cijena (50/100) – Trošak izvršenja ugovora za osnovni uzorak (7.000 jedinica
u uzorku) i trošak po segmentima od 500 dodatnih adresa stavljenih na raspolaganje (uključujući PDV).“
Četiri ponuditelja podnijela su ponude koje su ispunjavale minimalne zahtjeve u pogledu tehničke
sposobnosti. Način ocjenjivanja ponuda prikazan je u izvješću o dodjeli ugovora na sljedeći način:
„Ponude su najprije ispitane i ocijenjene na temelju kriterija ‚kvalitete’. Svakoj ponudi u tom pogledu
jednoglasno je dodijeljena određena ocjena (vrlo dobar – dovoljan – nedovoljan). Zatim je primijenjen
kriterij cijene. Na temelju tih ocjena, na kraju je utvrđen konačni poredak.“ Iz izvješća o dodjeli proizlazi
da su u pogledu prvog kriterija, tj. kvalitete ponuda, Dimarso i druga dva ponuditelja dobili ocjenu „vrlo
dobar“ i da je četvrti ponuditelj dobio ocjenu „nedovoljan“. Kad je riječ o drugom kriteriju, odnosno
cijeni, u izvješću o dodjeli navedeno je sljedeće: „Prikaz: Donji prikaz preuzima cijenu za, s jedne strane,
izvršenje osnovnog ugovora (7.000 jedinica u uzorku) i, s druge strane, izvršenje razgovora obavljenih
po segmentima od 500 (PDV uključen u cijenu):
1 Autorica: Kristina Zovko, dipl. iur, Grad Zagreb, u članku analizira pravna stajališta Suda Europske unije. 2 Presuda od 14. srpnja 2016, ECLI:EU:C:2016:555.
2
Ponuda
Kriterij 2(a)
– Cijena (PDV uključen)
osnovni uzorak (N=7.000)
Kriterij 2(b)
– Cijena (PDV uključen)
segment od 500 dodatnih uzoraka
[Dimarso] 987.360,00 eura 69.575,00 eura
IpsosBelgium NV 913.570,00 eura 55.457,00 eura
New Information& Data NV 842.607,70 eura 53.240,00 eura
SignificantGfK NV 975.520,15 eura 57.765,40 eura
Na temelju dva navedena kriterija konačni poredak ponuditelja u izvješću o dodjeli bio je sljedeći:
Poredak Ponuda Kriterij 1 Kriterij 2(a) Kriterij 2(b)
1. IpsosBelgium NV vrlo dobar 913.570,00 eura 55.457,00 eura
2. SignificantGfK NV vrlo dobar 975.520,15 eura 57.765,40 eura
3. [Dimarso] vrlo dobar 987.360,00 eura 69.575,00 eura
4. New Information& Data NV nedovoljan 842.607,70 eura 53.240,00 eura
Ugovor je dodijeljen IpsosBelgiumu. Dimarso je podnio tužbu radi poništenja te odluke. Tužitelj tvrdi
da su se u pobijanoj odluci ponude ispitale na temelju ponderiranja „vrlo dobar – dovoljan –
nedovoljan“ koje nije bilo navedeno u dokumentaciji za nadmetanje u pogledu kriterija kvalitete
ponuda i na temelju sastavnih elemenata „cijene“ navedenih u odnosu na kriterij cijene, a da se nisu
proveli odgovarajuće ispitivanje, usporedba i konačna ocjena ponuda uzimajući u obzir kriterije za
dodjelu koji su navedeni u dokumentaciji za nadmetanje, uključujući ponderiranje ponderom 50/100
svakog pojedinog kriterija za dodjelu koji se navodi u pozivu na nadmetanje.
O prethodnom pitanju. Sudu je postavljeno sljedeće prethodno pitanje: „Treba li članak 53. stavak 2.
Direktive 2004/18 [...] sam za sebe i u vezi s opsegom europskih pravnih načela jednakosti i
transparentnosti u području javne nabave tumačiti na način da javni naručitelj, u slučaju kada se ugovor
o javnoj nabavi dodjeljuje ponuditelju koji je sa stajališta toga tijela dao ekonomski najpovoljniju
ponudu, uvijek mora unaprijed odrediti i navesti u pozivu ili dokumentaciji za nadmetanje metodu
ocjenjivanja ili pravila ponderiranja – bez obzira na njihovu predvidljivost, uobičajenost ili opseg – na
temelju kojih će se ocjenjivati ponude prema kriterijima ili potkriterijima za dodjelu ili da se, ako ne
postoji takva opća obveza, ona ipak primjenjuje u određenim okolnostima, kao što su, među ostalim,
opseg, nedostatak predvidljivosti ili neuobičajenost tih pravila o ponderiranju?“
Kako bi se odgovorilo na to pitanje, valja istaknuti da u slučaju da javni naručitelj odluči dodijeliti ugovor
ponuditelju koji podnese ekonomski najpovoljniju ponudu, člankom 53. stavkom 2. Direktive 2004/18
određeno je da on u pozivu na nadmetanje ili u dokumentaciji za nadmetanje mora navesti relativni
3
značaj koji pridaje svakom pojedinom kriteriju izabranom da odredi ekonomski najpovoljniju ponudu.
Ti se značaji mogu izraziti određivanjem raspona s odgovarajućom maksimalnom razlikom. Ako, prema
mišljenju javnog naručitelja, određivanje značaja nije moguće iz dokazivih razloga, javni naručitelj
navodi u pozivu na nadmetanje ili u dokumentaciji za nadmetanje ili, u slučaju natjecateljskog dijaloga,
u opisnoj dokumentaciji, kriterije poredane od najvažnijeg prema najmanje važnom. Tim se zahtjevima
nastoji omogućiti ponuditeljima da budu razumno informirani o kriterijima i postupcima koji će se
primjenjivati u pronalaženju ekonomski najpovoljnije ponude. Nadalje, njima su iskazane obveze javnih
naručitelja propisane člankom 2. te direktive, u skladu s kojim se oni prema gospodarskim subjektima
trebaju ponašati jednako i nediskriminirajuće i djelovati na transparentan način.
U skladu sa stalnom sudskom praksom, načelo jednakog postupanja i obveza transparentnosti znače,
među ostalim, da ponuditelji moraju biti ravnopravni i u trenutku kada pripremaju svoje ponude i u
trenutku kada ih javni naručitelj ocjenjuje. Tako je Sud presudio da predmet i kriteriji dodjele ugovora
o javnoj nabavi moraju biti jasno utvrđeni od početka provedbe postupka javne nabave i da javni
naručitelj ne može primijeniti, za kriterije dodjele, potkriterije koje prethodno nije stavio na znanje
ponuditeljima. Također, javni naručitelj tijekom cijelog postupka mora na jednak način tumačiti
kriterije dodjele. Ti se zahtjevi načelno primjenjuju mutatis mutandis na obvezu javnih naručitelja da u
pozivu na nadmetanje ili u dokumentaciji za nadmetanje navedu „relativni značaj“ svakog kriterija
dodjele. Javni naručitelj načelno ne može primijeniti pravila ponderiranja koja prethodno nije stavio na
znanje ponuditeljima. Značaj svakog kriterija dodjele mora biti jasno utvrđen od početka postupka
nabave omogućujući tako ponuditeljima da objektivno utvrde stvarnu važnost koju ima jedan kriterij
dodjele u odnosu na drugi prilikom njihova kasnijeg ocjenjivanja od strane javnog naručitelja. Isto tako,
relativni značaj svakog kriterija dodjele ne smije se mijenjati tijekom cijelog postupka.
Međutim, Sud je utvrdio da je moguće da javni naručitelj, nakon isteka roka za podnošenje ponuda,
odredi koeficijente ponderiranja potkriterija koji u biti odgovaraju kriterijima s kojima su ponuditelji
prethodno bili upoznati, pod tri uvjeta, odnosno da to ex post određivanje, na prvom mjestu, ne
mijenja kriterije za dodjelu ugovora kako su određeni u dokumentaciji za nadmetanje ili u pozivu na
nadmetanje, na drugom mjestu, ne sadržava elemente koji bi utjecali na sastavljanje ponuda da su bili
poznati u trenutku njihova sastavljanja i, na trećem mjestu, da nije odabrano na način da uključuje
elemente koji mogu dovesti do diskriminacije jednog od ponuditelja. Međutim, ni članak 53. stavak 2.
Direktive 2004/18 ni bilo koja njezina druga odredba ne propisuju obvezu javnog naručitelja da
potencijalnim ponuditeljima, objavom u pozivu na nadmetanje ili u dokumentaciji za nadmetanje, stavi
na znanje metodu ocjenjivanja koju javni naručitelj primjenjuje kako bi konkretno ocijenio i razvrstao
ponude s obzirom na kriterije dodjele ugovora i njihov relativni značaj prethodno određen u
predmetnoj dokumentaciji za nadmetanje. Takva opća obveza ne proizlazi ni iz sudske prakse Suda.
Naime, Sud je utvrdio da ocjenjivački odbor mora imati na raspolaganju određenu slobodu u
izvršavanju svoje zadaće pa on tako može, ne mijenjajući kriterije dodjele ugovora određene u
dokumentaciji za nadmetanje ili u pozivu na nadmetanje, organizirati vlastiti rad ispitivanja i
analiziranja podnesenih ponuda. Ta je sloboda tako opravdana praktičnim razlozima. Javni naručitelj
mora moći prilagoditi okolnostima slučaja metodu ocjenjivanja koju primjenjuje kako bi ocijenio i
razvrstao ponude.
Sukladno načelima koja se primjenjuju na provedbu postupaka nabave propisanima u članku 2.
Direktive 2004/18 i kako bi se izbjegao bilo kakav rizik protekcionizma, metoda ocjenjivanja koju
primjenjuje javni naručitelj kako bi konkretno ocijenio i razvrstao ponude ne može se načelno odrediti
4
nakon otvaranja ponuda od strane javnog naručitelja. Međutim, u slučaju da određivanje te metode
nije moguće zbog dokazivih razloga prije tog otvaranja, kako ističe belgijska vlada, javnom naručitelju
se ne može prigovoriti da ju je odredio tek nakon što je on, ili njegov ocjenjivački odbor, saznao sadržaj
tih ponuda. Određivanje metode ocjenjivanja nakon objave poziva na nadmetanje ili dokumentacije za
nadmetanje ne može imati kao učinak izmjenu kriterija dodjele ni njihova relativnog značaja.
Stoga, proizlazi da na prethodno pitanje valja odgovoriti tako da članak 53. stavak 2. Direktive 2004/18,
uzimajući u obzir načelo jednakog postupanja i obvezu transparentnosti koja je posljedica tog načela,
treba tumačiti na način da, u slučaju ugovora o javnoj nabavi usluga koji treba dodijeliti u skladu s
kriterijem ekonomski najpovoljnije ponude sa stajališta javnog naručitelja, javni naručitelj ne mora
potencijalnim ponuditeljima u pozivu na nadmetanje ili u dokumentaciji za nadmetanje koji se
odnose na predmetni ugovor staviti na znanje metodu ocjenjivanja koju javni naručitelj primjenjuje
kako bi konkretno ocijenio i razvrstao ponude. Međutim, ta metoda ne može imati za posljedicu
izmjenu kriterija dodjele i njihova relativnog značaja.
2 Presuda Suda Europske unije, predmet C-406/14
Predmet C-406/14, Wrocław – Miasto na prawachpowiatu protiv MinisterInfrastruktury i Rozwoju3
– Valjanost obveze propisane za ponuditelje da izvrše određeni postotak ugovora bez korištenja
podizvođenja -
Uvod. Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 25. Direktive 2004/18/EZ Europskog
parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim
radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama kao i članka 98. Uredbe Vijeća
(EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni
razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br.
1260/1999. Zahtjev je upućen u okviru spora između Wrocław – Miasto na prawachpowiatu (grad
Wrocław, Poljska) i Minister Infrastruktury i Rozwoju (ministar infrastrukture i razvoja) povodom
odluke o određivanju financijskog ispravka tom gradu, zbog navodne povrede Direktive 2004/18 u
okviru postupka javne nabave radova koji se sufinanciraju iz fondova Europske unije.
Glavni postupak. Nadležna služba Grada Wrocława je 2007. pokrenula ograničeni postupak javne
nabave u svrhu djelomične izgradnje zaobilaznice. Za taj projekt, čija je cijena iznosila oko 65 milijuna
eura, dodijeljena je financijska potpora Unije primjenom operativnog programa pomoći Republici
Poljskoj u području infrastrukture i okoliša, u okviru cilja „Konvergencije“, sufinanciranog iz Kohezijskog
fonda i Europskog fonda za regionalni razvoj. Od sedam gospodarskih subjekata koji su zatražili
sudjelovanje u tom postupku, njih pet pozvano je da podnesu ponudu. Dokumentacija za nadmetanje
poslana na adrese tih pet gospodarskih subjekata sadržavala je sljedeću odredbu: „Gospodarski subjekt
mora izvršiti barem 25% radova obuhvaćenih ugovorom korištenjem vlastitih sredstava.“ Grad
Wrocław je sredinom 2008. sklopio ugovor o javnoj nabavi s gospodarskim subjektom kojeg je odabrao.
Nakon upravnog postupka provedenog nakon izvršenja tog ugovora, koji su pokrenula nacionalna tijela
zadužena za kontrolu ispravnosti određenih radnji koje sufinancira Unija, od grada Wrocława zatražen
je financijski ispravak s glavnicom od 8.600.473,38 zlota (PLN) (oko 1.960.000 eura), što odgovara 5%
3 Presuda od 14. srpnja 2016, ECLI:EU:C:2016:562.
5
troškova pokrivenih iz javnih sredstava, zbog navodne nepravilnosti te odredbe u svjetlu Direktive
2004/18, koja se primjenjuje na taj ugovor s obzirom na njegovu vrijednost.
Tijelo nadležno u posljednjem stupnju u tom upravnom postupku opravdalo je taj financijski ispravak,
s jedne strane, činjenicom da je sporna odredba ograničila oslanjanje na podizvoditelje ne poštujući
pritom članak 36. stavak 5. PZP-a.4 Naime, cilj te odredbe je osigurati da dijelove ugovora za koje su
potrebna posebna znanja i vještine, i čija kvaliteta izvršenja ovisi o posebnim sposobnostima izvršitelja,
stvarno izvrši gospodarski subjekt čiji su kapaciteti ocijenjeni pri provedbi postupka javne nabave. Taj
cilj važan je osobito, jer odredbe nacionalnog prava na snazi na dan nastanka činjenica u glavnom
postupku, nisu omogućavale gospodarskim subjektima da se pozivaju na sposobnosti trećih da bi
dokazali da ispunjavaju uvjete u vezi sa sposobnostima za sudjelovanje u postupku sklapanja ugovora
o javnoj nabavi. Prema mišljenju tog tijela javni naručitelj je stoga na temelju članka 36. stavka 5. PZP-
a morao precizno odrediti koje dijelove tog ugovora je uspješni ponuditelj morao izvršiti osobno.
Ugovorna odredba poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom se samo implicitno propisuje
postotak radova koji predstavlja njihov dio koji treba izvršiti uspješni ponuditelj, ne omogućava da se
utvrdi okolnost odnosi li se ograničenje korištenja podizvođenja na radove za čije su izvršavanje
potrebne posebne sposobnosti, što predstavlja povredu cilja članka 36. stavka 5. PZP-a. Ta povreda
nacionalnog prava predstavlja također povredu članka 25. Direktive 2004/18.
S druge strane, unatoč činjenici da navodna povreda prava Unije ne utječe na dodjelu ugovora o kojem
je riječ u glavnom postupku, ograničenje korištenja podizvođenja ima štetan utjecaj na opći proračun
Unije. Naime, to ograničenje sa sobom nosi rizik narušavanja ravnoteže u tržišnom natjecanju koji se
može očitovati u povećanju cijena navedenih u ponudama, te koji je dovoljan da predstavlja
nepravilnost u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006.5
Grad Wrocław podnio je sudu koji je uputio zahtjev tužbu protiv odluke o financijskom ispravku, kojom
je osporio osnovanost dvaju nizova obrazloženja na kojima se temelji ta odluka. Grad Wrocław u vezi
s nezakonitosti sporne odredbe iz dokumentacije za nadmetanje ističe da je članak 36. stavak 5. PZP-
a, u verziji koja se primjenjivala u vrijeme nastanka činjenica u glavnom postupku, propisivao načelo
prema kojem uspješni ponuditelj treba izvršiti ugovor koristeći vlastita sredstva, na način da je
korištenje podizvođenja bilo iznimka, te je na temelju toga javni naručitelj mogao dozvoliti oslanjanje
na podizvoditelje, a da nije na to bio obvezan.
O prethodnim pitanjima. WojewódzkiSądAdministracyjny w Warszawie (Vojvodski upravni sud u
Varšavi) odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu dva prethodna pitanja:
4 Članak 36. stavak 5. ustawa – Prawozamόwieńpublicznych (Zakon o javnoj nabavi) od 29. siječnja 2004. (skraćeno: PZP), u verziji koja se primjenjivala na dan nastanka činjenica u glavnom postupku, glasio je kako slijedi: „Javni naručitelj može u dokumentaciji za nadmetanje predvidjeti dio ugovora koji se ne može dati u podizvođenje.“ Ta odredba izmijenjena je kasnije na način da u skladu s njom gospodarski subjekt može povjeriti podizvoditeljima izvršenje ugovora o javnoj nabavi koji mu je dodijeljen osim u slučaju kada, zbog posebnih obilježja tog ugovora, javi naručitelj u dokumentaciji za nadmetanje predvidi da se dio ili cijeli ugovor ne može dati u podizvođenje. 5 Uredba kojom se utvrđuju opća pravila koja uređuju Europski fond za regionalni razvoj (EFFR), Europski socijalni fond (ESF) i Kohezijski fond [...]. Članak 2. točka 7. te uredbe definira „nepravilnost“ kao „svako kršenje odredaba prava Zajednice koje je posljedica djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta i šteti, ili bi štetilo općem proračunu Europske unije, tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom“. U skladu s člankom 9. stavkom 5. Uredbe br. 1083/2006, operacije koje se financiraju iz strukturnih fondova i Kohezijskog fonda moraju biti usklađene s odredbama akata koji su doneseni u skladu sa sekundarnim pravom.
6
Prvo pitanje: „Može li s obzirom na odredbe članka 25. Direktive 2004/18 javni naručitelj u
dokumentaciji za nadmetanje za [javnu] nabavu predvidjeti da uspješni ponuditelj mora izvršiti barem
25% radova obuhvaćenih ugovorom o javnoj nabavi korištenjem vlastitih sredstava?“
Drugo pitanje: „U slučaju negativnog odgovora na prvo pitanje, dovodi li primjena zahtjeva opisanog
u tom pitanju u postupku javne nabave do povrede odredbi prava Unije koja opravdava potrebu za
primjenom financijskog ispravka u skladu s člankom 98. Uredbe br. 1083/2006?“
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Direktivu 2004/18 tumačiti na način
da javni naručitelj smije odrediti odredbom u dokumentaciji za nadmetanje za javnu nabavu radova to
da budući uspješni ponuditelj za taj ugovor mora izvršiti određeni postotak radova koji je njime
obuhvaćen korištenjem vlastitih sredstava.
Prvim stavkom članka 25. Direktive 2004/18 propisano je da javni naručitelj može zahtijevati, ili država
članica može od njega tražiti da zahtijeva, da ponuditelj u svojoj ponudi navede dio ugovora koji
namjerava dati u podizvođenje trećim stranama i sve predložene podizvoditelje. Taj članak Direktive
2004/18 propisuje oslanjanje na podizvoditelje bez propisivanja ograničenja u tom smislu. Nasuprot
tomu, članak 48. stavak 3. te direktive u dijelu u kojem predviđa mogućnost da ponuditelji dokažu da
zadovoljavaju minimalnu razinu tehničkih i profesionalnih sposobnosti koje je odredio javni naručitelj
oslanjajući se na sposobnosti trećih subjekata, pod uvjetom da dokažu da će, ako im se dodijeli ugovor,
stvarno raspolagati sredstvima potrebnima za izvršenje ugovora koja sami nemaju, za ponuditelje
stvara praktički neograničenu mogućnost da koriste podizvođenje za izvršenje ugovora.
Usprkos tomu, ako dokumentacija za nadmetanje u skladu s prvim stavkom članka 25. Direktive
2004/18 obvezuje ponuditelje da u svojim ponudama navedu dio ugovora koji eventualno namjeravaju
dati u podizvođenje i predložene podizvoditelje, javni naručitelj može zabraniti oslanjanje na
podizvoditelje za izvršenje bitnih dijelova ugovora u slučaju da u fazi ispitivanja ponuda i odabira
uspješnog ponuditelja nije mogao provjeriti njihove sposobnosti (vidjeti, u tom smislu, presudu od 18.
ožujka 2004, Siemens i ARGE Telekom, C-314/01, EU:C:2004:159, t. 45). Takav doseg svakako nema
odredba poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja ograničava oslanjanje na podizvoditelje
za dio ugovora apstraktno određen kao njegov određeni postotak, i to bez obzira na mogućnost
provjeravanja sposobnosti eventualnih podizvoditelja i bez ikakve napomene o tome jesu li zadaci na
koje se odnosi bitan dio ugovora. S obzirom na sva ta razmatranja, takva odredba nije u skladu s
Direktivom 2004/18, koja je relevantna u okviru glavnog postupka. Osim toga, takva odredba, ako je
uvjet za izvršenje ugovora u smislu članka 26. Direktive 2004/18, nije dopuštena na temelju tog članka,
s obzirom na sam njegov tekst, jer je protivna članku 48. stavku 3. te direktive, i stoga pravu Unije.
Stoga, na prvo pitanje Sud je odgovorio da Direktivu 2004/18 treba tumačiti na način da javni
naručitelj ne smije odrediti u dokumentaciji za nadmetanje za javnu nabavu radova to da budući
uspješni ponuditelj za taj ugovor mora izvršiti određeni postotak radova koji je njime obuhvaćen
korištenjem vlastitih sredstava.
Drugim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 98. Uredbe br. 1083/2006 u vezi s
njezinim člankom 2. točkom 7. tumačiti na način da činjenica da je javni naručitelj u okviru postupka
za javnu nabavu radova u vezi s projektom koji prima financijsku potporu Unije protivno Direktivi
2004/18 odredio to da budući uspješni ponuditelj mora vlastitim sredstvima izvršiti najmanje 25% tih
radova, predstavlja, u okolnostima poput onih u glavnom postupku, „nepravilnost“ u smislu tog članka
2. točke 7. koja opravdava potrebu da se primjeni financijski ispravak na temelju navedenog članka 98.
7
Kada je riječ o konkretnim okolnostima u tom predmetu, sud koji je uputio zahtjev ističe da se u tom
slučaju primjenjivo nacionalno pravo tumačilo na način da ne zabranjuje odredbu poput one u glavnom
postupku, da je ta odredba unatoč svemu dopuštala korištenje podizvođenja za 75% radova
obuhvaćenih ugovorom, da je nisu osporili kandidati pozvani da podnesu ponudu, koji su jedini s njom
bili upoznati, i da je poziv za podnošenje ponuda doveo do jake konkurencije.
Postavljeno pitanje stoga ima dva dijela, od kojih se jedan odnosi na „nepravilnost“ u smislu članka 2.
točke 7. Uredbe 1083/2006, a drugi dio na mehanizam financijskog ispravka koji sukladno članku 98.
te uredbe nacionalna tijela trebaju primijeniti u slučaju nepravilnosti.
Pojam „nepravilnosti“ sukladno članku 2. točki 7. Uredbe br. 1083/2006 obuhvaća svako kršenje
odredaba prava Zajednice koje je posljedica djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta i šteti, ili bi
štetilo općem proračunu EU, tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom. Treba napomenuti
da je Unijin cilj putem strukturnih fondova i Kohezijskog fonda financirati samo projekte koji su u
cijelosti u skladu s njezinim pravom. Međutim, iz definicije iz članka 2. točke 7. te uredbe proizlazi da
kršenje odredaba prava Unije predstavlja nepravilnost u smislu te odredbe samo ako šteti ili bi moglo
naštetiti općem proračunu EU tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom. Stoga takvu
povredu treba smatrati nepravilnošću samo u mjeri u kojoj kao takva može imati posljedice za
proračun. Nasuprot tomu, ne treba dokazati postojanje točno određene financijske posljedice. Stoga
treba zaključiti da povreda pravila postupka za javnu nabavu predstavlja nepravilnost u smislu članka
2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006, ako se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na
proračun uključenih Fondova.
Kada je riječ o mehanizmu financijskog ispravka iz članka 98. Uredbe br. 1083/2006 treba utvrditi da
taj članak u skladu sa svojim stavcima 1. i 2. obvezuje države članice da u slučaju utvrđenja
nepravilnosti izvrše financijski ispravak. Međutim, prvi podstavak stavka 2. tog članka propisuje
također obvezu za nadležno nacionalno tijelo da utvrdi iznos ispravka koji treba izvršiti uzimajući u
obzir tri kriterija: prirodu utvrđene nepravilnosti, njezinu težinu i financijski gubitak uključenih fondova.
Kada je riječ, kao u glavnom postupku, o točno određenoj a ne o sustavnoj nepravilnosti, posljednji
kriterij nužno podrazumijeva ispitivanje svakog pojedinačnog slučaja, uzimajući u svakom slučaju u
obzir sve okolnosti relevantne s obzirom na jedan od ta tri kriterija. Stoga, iako ta okolnost ne isključuje
to da se prvi koraci mogu poduzeti na temelju ljestvice koja je u skladu s načelom proporcionalnosti,
pri utvrđivanju iznosa ispravka koji treba primijeniti potrebno je voditi računa o svim posebnostima
koje su svojstvene za utvrđenu nepravilnost u odnosu na elemente uzete u obzir pri sastavljanju te
ljestvice, a koje mogu opravdati povećanje ili, nasuprot tomu, smanjenje ispravka. Stoga na konačni
iznos financijskog ispravka koji treba primijeniti mogu utjecati okolnosti poput usklađenosti s
nacionalnim zakonom odredbe kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, obveze izvršavanja
vlastitim sredstvima određenog dijela ugovora i činjenice da je utvrđeno postojanje samo rizika za
nastanak financijskih posljedica, i to potencijalno slabog.
Slijedom navedenog, na drugo pitanje Sud je odgovorio da članak 98. Uredbe br. 1083/2006 u vezi s
njezinim člankom 2. točkom 7. treba tumačiti na način da činjenica da je javni naručitelj u okviru
postupka za javnu nabavu radova u vezi s projektom koji prima financijsku potporu Unije protivno
Direktivi 2004/18 odredio to da budući uspješni ponuditelj mora vlastitim sredstvima izvršiti
najmanje 25% tih radova, predstavlja „nepravilnost“ u smislu tog članka 2. točke 7. koja opravdava
potrebu da se primjeni financijski ispravak na temelju navedenog članka 98, ako se ne može isključiti
mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun predmetnih fondova. Iznos tog ispravka treba
8
utvrditi uzimajući u obzir sve konkretne okolnosti relevantne s obzirom na kriterije iz prvog
podstavka stavka 2. članka 98. te uredbe, odnosno prirodu utvrđene nepravilnosti, njezinu težinu i
financijski gubitak uključenih fondova.
3 Presuda Suda Europske unije, predmet C- 46/15
Predmet C- 46/15, Ambisig – Ambiente e Sistemas de InformaçãoGeográfica SA protiv AICP –
Associação de Industriais do Concelho de Pombal 6 – Tehničke sposobnosti gospodarskog subjekta.
Uvod. Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 48. stavka 2. točke (a) podtočke ii.
druge alineje Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju
postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim
uslugama. Zahtjev je upućen u okviru spora između Ambisig – Ambiente e Sistemas de
InformaçãoGeográfica SA (dalje u tekstu: Ambisig) i AICP – Associação de Industriais do Concelho de
Pombal (dalje u tekstu: AICP) povodom odluke potonjeg tijela da kandidaturu Ambisiga isključi iz
postupka javne nabave u svrhu sklapanja ugovora o javnoj nabavi usluga.
Glavni postupak. AICP, u svojstvu javnog naručitelja, je u 2013. pokrenuo ograničeni postupak javne
nabave s postupkom preliminarne selekcije radi sklapanja ugovora o pružanju usluga „provedbe
sustavâ za upravljanje okolišem, kvalitetom i tehnološke platforme kod 13 poduzetnika“. Člankom 12.
stavkom 1. točkama (c) i (f) poziva na nadmetanje utvrđeno je sljedeće: „Kako bi bili odabrani, kandidati
moraju dostaviti sljedeće dokumente: [...] (c) izjavu klijenta, otisnutu na papiru sa zaglavljem i otiskom
pečata, kojom se dokazuje da kandidat provodi sustav upravljanja okolišem i/ili kvalitetom, u skladu s
predloškom izjave dostupnim u Prilogu VIII. ovog poziva na nadmetanje. Izjava mora imati potpis koji
je ovjerio javni bilježnik, odvjetnik ili drugo ovlašteno tijelo, uz navođenje funkcije potpisnika; [...] (f)
izjavu klijenta, otisnutu na papiru sa zaglavljem i otiskom pečata, kojom se dokazuje da kandidat
provodi sustav upravljanja, razvoja i provođenja mrežne tehnološke platforme, programske podrške
za upravljanje i aktivnosti koordinacije, uz navođenje predmetnog iznosa, u skladu s predloškom izjave
dostupnim u Prilogu IX. ovog poziva na nadmetanje. Izjava mora imati potpis koji je ovjerio javni
bilježnik, odvjetnik ili drugo ovlašteno tijelo, uz navođenje funkcije potpisnika; [...]“
AICP je odobrio konačno izvješće ocjenjivačkog suda, koji je za fazu podnošenja ponuda odabrao
kandidaturu Índice ICT & Management, Lda. i odbio kandidaturu društva Ambisig jer, s jedne strane,
to društvo nije dokazalo uvjete vezane za svoju tehničku sposobnost putem izjave privatnog kupca,
ovjerene u skladu s člankom 12. poziva na nadmetanje i, s druge strane, nije dokazalo ni potkrijepilo
da mu je bilo nemoguće ili osobito otežano pribaviti takvu izjavu. U okviru tužbe koju je Ambisig podnio
protiv te odluke, Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (Upravni i porezni sud, Leiria, Portugal) je
djelomično prihvatio tužbene razloge tog društva, poništio odluku AICP-a i naložilo potonjem da u roku
od 20 dana donese novi poziv na nadmetanje. Ambisig je osporio tu odluku pred punim sastavom istog
suda tvrdeći da je sud pogriješio kada je odbio tužbene razloge koji se osobito odnose na nesukladnost
pravila koje je javni naručitelj odredio u pogledu dokaza da su tehničke sposobnosti kandidata u skladu
s uvjetima iz članka 48. Direktive 2004/18. Budući da je Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria
(Upravni i porezni sud, Leiria) odbio tu žalbu, Ambisig je podnio tužbu pred sudom koji je uputio zahtjev
jer ni u toj presudi nije utvrđena nezakonitost, u smislu članka 48. Direktive 2004/18, pravila koje je
javni naručitelj odredio u pogledu načina dokazivanja tehničkih sposobnosti kandidata. U tim je
6 Presuda od 7. srpnja 2016, ECLI:EU:C:2016:530.
9
okolnostima Tribunal Central AdministrativoSul (Središnji upravni sud Jug, Portugal) odlučio prekinuti
postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja.
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje: „S obzirom na to da portugalsko zakonodavstvo ne uređuje područje sadržano u članku
48. stavku 2. točki (a) podtočki ii. drugoj alineji Direktive 2004/18, je li ta odredba izravno primjenjiva
u portugalskom pravnom poretku tako da pojedincima dodjeljuje pravo na koje se oni mogu pozivati
protiv javnih naručitelja?“
Drugo pitanje: „Treba li odredbu iz članka 48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje Direktive
2004/18 tumačiti u smislu da se protivi primjeni pravila koje je utvrdio javni naručitelj kojima se
gospodarskom subjektu ne dopušta dokazivanje pružanja usluga izjavom koju je potpisao taj isti
subjekt, osim ako dokaže nemogućnost ili ozbiljnu poteškoću za dobivanje potvrde od privatnog
kupca?“
Treće pitanje: „Treba li odredbu iz članka 48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje Direktive
2004/18 tumačiti u smislu da se protivi primjeni pravila koja je utvrdio javni naručitelj, a koja pod
prijetnjom isključenja zahtijevaju da potvrda privatnog kupca sadržava potvrdu koju je potpisao javni
bilježnik, odvjetnik ili drugo ovlašteno tijelo?“
Prvim pitanjem se u bitnome pita treba li članak 48. stavak 2. točku (a) podtočku ii. drugu alineju
Direktive 2004/18 tumačiti na način da se njime, ako ne postoji prijenos u nacionalno pravo,
pojedincima mogu dodjeljivati prava na koja se oni mogu pozivati protiv javnih naručitelja u okviru
sporova pokrenutih pred nacionalnim sudovima.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, ako je država propustila direktivu prenijeti u nacionalno pravo u
propisanim rokovima ili ako ju je pogrešno prenijela, pojedinci se na te odredbe mogu pozivati pred
nacionalnim sudovima protiv države kad god se odredbe direktive sadržajno gledajući čine
bezuvjetnima i dovoljno određenima.7U svrhu pružanja korisnog odgovora na prvo pitanje valja
precizirati može li se pozivati na članak 48. stavak 2. točku (a) podtočku ii. drugu alineju Direktive
2004/18 protiv bilo kojeg subjekta koji ima svojstvo „javnog naručitelja“ u smislu članka 1. stavka 9. te
direktive. U tom pogledu valja podsjetiti da, iako prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, direktiva ne
može stvarati obveze za pojedinca te se stoga protiv njega nije moguće pozivati na direktivu kao takvu,8
kad se pojedinci ne pozivaju na takvu direktivu protiv pojedinca već protiv države, oni to mogu bez
obzira u kojem svojstvu potonja djeluje. Nadalje, među subjekte protiv kojih se može pozivati na
odredbe direktive koje mogu imati izravan učinak ubraja se i subjekt kojemu je, bez obzira na njegov
pravni oblik, na temelju akta javne vlasti povjereno obavljanje službe od javnog interesa pod njezinim
nadzorom te u tu svrhu raspolaže iznimnim ovlastima koje nadilaze pravila mjerodavna za odnose
među pojedincima. U ovom slučaju, što se tiče situacije AICP-a, iz pojašnjenja koja je portugalska vlada
iznijela na raspravi pred Sudom proizlazi da je taj subjekt, iako je obuhvaćen pojmom „javni naručitelj“
u smislu članka 1. stavka 9. Direktive 2004/18, udruženje privatnopravnih poduzetnika koje ne
ispunjava prethodno navedene uvjete potrebne da bi se moglo protiv njega pozivati na odredbe te
7 Vidjeti u tom smislu presude od 12. prosinca 2013, Portgás, C-425/12, EU:C:2013:829, t. 18. i navedenu sudsku praksu; od 14. siječnja 2014, Association de médiationsociale, C-176/12, EU:C:2014:2, t. 31. kao i od 15. svibnja 2014, AlmosAgrárkülkereskedelmi, C-337/13, EU:C:2014:328, t. 31. 8 Osobito vidjeti presude od 24. siječnja 2012, Dominguez, C-282/10, EU:C:2012:33, t. 37. i navedenu sudsku praksu kao i od 15. siječnja 2015, Ryanair, C-30/14, EU:C:2015:10, t. 30.
10
direktive jer ne obavlja nikakvu službu od javnog interesa pod nadzorom državne vlasti i ne raspolaže
iznimnim ovlastima koje nadilaze pravila mjerodavna za odnose među pojedincima, što treba provjeriti
sud koji je uputio zahtjev. U takvom slučaju na tom je sudu da u najvećoj mogućoj mjeri uskladi
tumačenje nacionalnog prava s tekstom i svrhom Direktive 2004/18 kako bi ostvario rezultat iz članka
48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje i na taj način poštovao obvezu iz članka 288. stavka 3.
UFEU-a. U tom pogledu valja podsjetiti da je obveza nacionalnog suca da se pozove na sadržaj direktive
prilikom tumačenja i primjene relevantnih pravila unutarnjeg prava ograničena općim načelima prava
i ne može služiti kao temelj tumačenja nacionalnog prava contralegem. U slučaju da nacionalno pravo
nije moguće protumačiti tako da bude u skladu s Direktivom 2004/18, strana koja je oštećena uslijed
takve neusklađenosti tog prava s pravom Unije mogla bi se pozivati na sudsku praksu proizašlu iz
presude od 19. studenoga 1991, Francovich i dr.9 da bi, ovisno o slučaju, ishodila naknadu nastale štete.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 48. stavak 2.
točku (a) podtočku ii. drugu alineju Direktive 2004/18 treba tumačiti na način da se njime, ako ne
postoji prijenos u nacionalno pravo, pojedincima mogu dodjeljivati prava na koja se oni mogu
pozivati protiv javnih naručitelja u okviru sporova pokrenutih pred nacionalnim sudovima, ako su
oni javni subjekti ili im je na temelju akta javne vlasti povjereno obavljanje službe od javnog interesa
pod njezinim nadzorom te u tu svrhu raspolažu iznimnim ovlastima koje nadilaze pravila mjerodavna
za odnose među pojedincima.
Drugim pitanjem u bitnome se pita protivi li se članak 48. stavak 2. točka (a) podtočka ii. druga alineja
Direktive 2004/18 primjeni pravila koja je utvrdio javni naručitelj kojima se gospodarskom subjektu ne
dopušta dokazivanje tehničkih sposobnosti jednostranom izjavom, osim ako dokaže nemogućnost ili
ozbiljnu poteškoću za dobivanje potvrde od privatnog kupca.
Člankom 48. stavkom 2. točkom (a) podtočkom ii. Direktive 2004/18 predviđeno je da se tehničke
sposobnosti gospodarskog subjekta mogu dokazati popisom glavnih izvršenih isporuka ili glavnih
usluga pruženih u posljednje tri godine koje su prethodile objavi poziva na nadmetanje. Ako je primatelj
bio privatni kupac, drugom alinejom te odredbe predviđena su dva načina dokazivanja kako bi se
dokazalo izvršenje tih isporuka ili pružanje tih usluga, odnosno „potvrdom kupca ili, u nedostatku
navedenog, jednostavno izjavom gospodarskog subjekta“.
Pitanje suda koji je uputio zahtjev konkretno se odnosi na vezu između ta dva načina dokazivanja, jer
želi utvrditi jesu li oni ravnopravni i može li subjekt slobodno dokazati svoju tehničku sposobnost bilo
kako, bilo potvrdom privatnog kupca bilo jednostavnom izjavom koju je sam sastavio, ili je, suprotno
tomu, zakonodavac Unije odredio hijerarhiju navedenih načina dokazivanja te je korištenje
jednostrane izjave od strane subjekta ograničeno samo na slučajeve u kojima nije bilo moguće pribaviti
navedenu potvrdu. Članak 48. stavak 2. točka (a) podtočka ii. druga alineja Direktive 2004/18 sastavljen
je riječima koje, sukladno svojem uobičajenom smislu u svakodnevnom jeziku, ne ostavljaju mjesta
nikakvoj razumnoj dvojbi. Naime, izraz „u nedostatku navedenog“ koji se upotrebljava u toj odredbi ne
upućuje, prema svojem uobičajenom smislu, na jednakost, nego na podređenost predviđenih načina
dokazivanja. Iz toga slijedi da, prema doslovnom tumačenju, članak 48. stavak 2. točku (a) podtočku ii.
drugu alineju Direktive 2004/18 treba shvatiti na način da javni naručitelji gospodarskom subjektu
mogu odobriti da svoje tehničke sposobnosti dokaže jednostranom izjavom samo ako ne može
ishoditi potvrdu privatnog kupca. Iz sudske prakse Suda proizlazi da se tom odredbom uspostavlja
zatvoreni sustav koji ograničava načine ocjene i provjere tehničkih sposobnosti kojima raspolažu javni
9 C-6/90 i C-9/90, EU:C:1991:428.
11
naručitelji. Iz toga slijedi da ako navedeni naručitelji u ovom području ne mogu odrediti nove načine
dokazivanja, oni ne mogu ni ograničiti doseg već predviđenih načina.
Pravila sadržana u pozivu na nadmetanje koja dopuštaju gospodarskom subjektu da u svrhu
dokazivanja svojih tehničkih sposobnosti predoči jednostranu izjavu samo ako dokaže apsolutnu
nemogućnost pribavljanja potvrde privatnog kupca su neproporcionalna. Naime, takva pravila za njega
predstavljaju prekomjerno opterećenje u odnosu na ono što je potrebno da tržišno natjecanje ne bi
bilo narušeno te da bi se osiguralo poštovanje načela transparentnosti, nediskriminacije kao i jednakog
postupanja u području javne nabave. Nasuprot tome, pravila iz poziva za nadmetanje o jednostranoj
izjavi, prema kojima gospodarski subjekt dokazuje svoju sposobnost (objektivnim dokazima koji se
trebaju provjeriti od slučaja do slučaja), unatoč činjenici postojanja ozbiljne poteškoće koja ga
sprječava od dobivanja potvrde (zbog npr. zle vjere privatnog kupca), u skladu su s načelom
proporcionalnosti, budući da ne predstavljaju prekomjerno opterećenje za gospodarskog subjekta u
dokazivanju.
Stoga je Sud na drugo pitanje odgovorio da članak 48. stavak 2. točku (a) podtočku ii. drugu alineju
Direktive 2004/18 valja tumačiti na način da mu se ne protivi primjena pravila koja je utvrdio javni
naručitelj, poput onih u glavnom postupku, kojima se gospodarskom subjektu ne dopušta
dokazivanje tehničkih sposobnosti jednostranom izjavom, osim ako dokaže nemogućnost ili ozbiljnu
poteškoću za dobivanje potvrde od privatnog kupca.
Trećim pitanjem sud pita protivi li se članku 48. stavku 2. točki (a) podtočki ii. drugoj alineji Direktive
2004/18 primjena pravilâ koja je utvrdio javni naručitelj, a kojima se pod prijetnjom isključenja
kandidature ponuditelja zahtijeva da potvrda privatnog kupca sadržava potpis koji je ovjerio javni
bilježnik, odvjetnik ili drugo ovlašteno tijelo.
U tom pogledu valja istaknuti da u verziji na portugalskom jeziku izraz „potvrda kupca“ iz teksta članka
48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje Direktive 2004/18 glasi „declaraçãoreconhecida do
adquirente“ („ovjerena potvrda kupca“), što dovodi do zaključka da izjava privatnog kupca, da bi bila
valjana, mora sadržavati ovjereni potpis. Međutim, kako ističu sve stranke koje su podnijele pisana
očitovanja, tekst većine drugih jezičnih verzija te odredbe glasi drukčije, što dovodi do manje
restriktivnog tumačenja dosega takvog načina dokazivanja. Naime, iz verzija na njemačkom („vom
Erwerberausgestellte Bescheinigung“), španjolskom („certificado del comprador“), talijanskom
(„attestazionedell’acquirente“) i engleskom jeziku („purchaser’s certification“) proizlazi da se izraz
„potvrda kupca“ treba shvatiti na način da je gospodarskom subjektu dopušteno dokazivanje svojih
tehničkih sposobnosti jednostavnim dokumentom koji je bez posebnih formalnosti sastavio jedan ili
više privatnih kupaca i kojim se potvrđuju glavne izvršene isporuke ili glavne usluge pružene u
posljednje tri godine, s iznosima i datumima. Glede te jezične različitosti treba podsjetiti da prema
ustaljenoj sudskoj praksi Suda formulacija korištena u jednoj od jezičnih verzija neke odredbe prava
Unije ne može služiti kao jedini temelj za tumačenje te odredbe ili imati prednost u odnosu na ostale
jezične verzije. Odredbe prava Unije treba tumačiti i primjenjivati na ujednačen način, s obzirom na
ostale verzije sastavljene na svim jezicima EU. U slučaju neslaganja između različitih jezičnih verzija
određenog teksta prava Unije, dotičnu odredbu treba tumačiti u odnosu na opću strukturu i krajnji cilj
propisa kojih je ona dio.
Što se tiče opće strukture članka 48. stavka 2. točke (a) podtočke ii. druge alineje Direktive 2004/18,
njome se uspostavlja zatvoreni sustav koji ograničava mogućnost javnih naručitelja da predvide nove
12
načine dokazivanja odnosno da oblikuju dodatne zahtjeve kojima bi značajno izmijenili prirodu i uvjete
podnošenja već predviđenih dokaza. Međutim, valja utvrditi da bi zahtjev da potpis na potvrdi
privatnog kupca bude ovjeren predstavljao konstitutivnu formalnost takve bitne izmjene prvog od dva
načina dokazivanja predviđenih u članku 48. stavku 2. točki (a) podtočki ii. drugoj alineji Direktive
2004/18 i otežao korake koje gospodarski subjekt treba poduzeti da bi udovoljio zahtjevima svojeg
tereta dokazivanja, što bi bilo protivno općoj strukturi tog članka.
Što se tiče cilja Direktive 2004/18, valja podsjetiti da se, kao što proizlazi iz njezinih uvodnih izjava 1. i
2, njome uspostavljaju koordinacijska pravila kojima se osobito pojednostavljuju i osuvremenjuju
nacionalni postupci javne nabave u svrhu olakšavanja slobodnog kretanja robe, slobode poslovnog
nastana, slobodnog pružanja usluga i otvaranja takvih javnih nabava tržišnom natjecanju. Osobito,
kako proizlazi iz sudske prakse Suda i kako je utvrđeno u njezinoj uvodnoj izjavi 32, tom se direktivom
želi olakšati pristup malih i srednjih poduzetnika javnoj nabavi. Međutim, podređivanje dokazne snage
potvrde privatnog kupca ovjeri njegova potpisa od strane trećeg subjekta zahtijevalo bi formalizam koji
ne bi doveo do otvaranja javne nabave najširem mogućem tržišnom natjecanju, već do ograničavanja
sudjelovanja gospodarskih subjekata, osobito inozemnih, u toj nabavi. Naime, zbog kratkih rokova koji
se obično određuju za podnošenje kandidatura u pozivu na nadmetanje kao i zbog odstupanja između
različitih nacionalnih zakonodavstava u pogledu ovjere potpisa akata, nije isključeno da bi mnogi
subjekti, osobito inozemni, mogli odustati od podnošenja svojih ponuda, uslijed praktičnih poteškoća
koje bi mogle nastati zbog obveze podnošenja, u državi članici na koju se odnosi sklapanje ugovora,
potvrde čiji je potpis propisno ovjeren.
Slijedom toga, opća struktura i cilj Direktive 2004/18 dovode do prihvaćanja tumačenja prema kojem
„potvrda“ privatnog kupca kao „ovjerena izjava“ iz verzije na portugalskom jeziku iz članka 48. stavka
2. točke (a) podtočke ii. druge alineje te direktive zahtijeva samo podnošenje potvrde koju je sastavio
taj kupac te javni naručitelji ne mogu za nju zahtijevati nikakvu drugu formalnost, poput ovjere potpisa
navedenog kupca od strane bilo kakvog nadležnog tijela.
Na treće pitanje valja odgovoriti da članak 48. stavak 2. točku (a) podtočku ii. drugu alineju Direktive
2004/18 treba tumačiti na način da se protivi primjeni pravila koja je utvrdio javni naručitelj, poput
onih u glavnom postupku, a koja pod prijetnjom isključenja kandidature ponuditelja zahtijevaju da
potvrda privatnog kupca sadržava potpis koji je ovjerio javni bilježnik, odvjetnik ili drugo ovlašteno
tijelo.
4 Presuda Suda Europske unije, predmet C-396/14
Predmet C – 396/14, MT Højgaard A/S, Züblin A/S protiv Banedanmark10 – Društvo koje se smatra
sposobnim da ga se samog prihvati kao ponuditelja.
Uvod. Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje načela jednakog tretmana gospodarskih
subjekata iz članka 10. Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o
usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i
prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga, u vezi s člankom 51. te direktive. Zahtjev je upućen
u okviru spora između društava MT Højgaard A/S i Züblin A/S, s jedne strane, i Banedanmarka,
10 Presuda od 24. svibnja 2016, ECLI:EU:C:2016:347.
13
upravitelja željezničke infrastrukture u Danskoj, s druge strane, o ispravnosti Banedanmarkove dodjele
ugovora o javnoj nabavi u svojstvu naručitelja društvu PerAarsleff A/S.
Glavni postupak. Pozivom objavljenim u siječnju 2013. Banedanmark je pokrenuo pregovarački
postupak s prethodnim pozivom na nadmetanje u smislu članka 47. Direktive 2004/17 s ciljem dodjele
ugovora o javnoj nabavi u svezi s izgradnjom nove željezničke linije između gradova Kopenhagena i
Ringsteda, projekta pod nazivom „TP 4 Urban Tunnels“. Za dodjelu ugovora primijenjen je kriterij
ekonomski najpovoljnije ponude. U skladu s pozivom na nadmetanje, Banedanmark je namjeravao
pozvati četiri do šest natjecatelja da dostave ponude te bi, ako bi njihov broj bio veći od šest, obavio
prethodnu procjenu. Nadalje, iz specifikacija proizlazi da je pokrenuti postupak predviđao da se
ponuditelji pozovu da podnesu tri uzastopne ponude tijekom postupka. Pregovaranje bi se odvijalo
nakon podnošenja prvih dviju ponuda, a treća i posljednja trebala je dovesti do dodjele ugovora. Pet
gospodarskih subjekata podnijelo je zahtjev za sudjelovanje u okviru prethodnog odabira. Među njima
bila je zajednica koju su osnovala društva MT Højgaard i Züblin (dalje u tekstu: zajednica Højgaard i
Züblin) i zajednica koju su osnovala društva PerAarsleff i E. PihlogSøn A/S (dalje u tekstu: zajednica
Aarsleff i Pihl). Banedanmark je prethodno odabrao ukupno pet natjecatelja te ih je pozvao da dostave
ponude.
Ugovor o osnivanju zajednice Aarsleff i Pihl sklopljen je 26. kolovoza 2013. između tih dvaju društava.
Nadležni je sud istog datuma donio presudu kojom se proglašava stečaj društva E. PihlogSøn.
Banedanmark je o toj presudi obaviješten tijekom poslijepodneva istog dana te je odmah ispitao
društvo PerAarsleff o njezinu utjecaju na postupak nabave u tijeku. Unatoč tom proglašenju stečaja,
zajednica Aarsleff i Pihl podnijela je 27. kolovoza 2013. prvu ponudu, koju su potpisala ta dva društva,
ali ne i stečajni upravitelj. Banedanmark je 15. listopada 2013. obavijestio sve ponuditelje o svojoj
odluci da se društvu PerAarsleff odobri da sâmo nastavi sudjelovati u postupku. Banedanmark je tu
odluku opravdao utvrđenjem da je društvo PerAarsleff, koje je bilo prvi poduzetnik u Danskoj prema
prometu u poslovnim godinama 2012. i 2013, ispunjavalo uvjete za sudjelovanje u pregovaračkom
postupku, čak i bez tehničkih i financijskih sposobnosti društva E. PihlogSøn. Osim toga, društvo
PerAarsleff preuzelo je pedesetero zaposlenika društva E. PihlogSøn, uključujući i ključne osobe za
realizaciju projekta o kojem je riječ. Društvo PerAarsleff podnijelo je drugu ponudu u vlastito ime,
naznačivši da je podnosi kao sljednik zajednice Aarsleff i Pihl te da stečajni upravitelj nije naveo
namjerava li nastaviti ispunjavati ugovor zajednice i da je, slijedom toga, društvo PerAarsleff raskinulo
taj ugovor. Nakon ocjenjivanja ponuda pristiglih u drugom krugu, Banedanmark je pod uvjetima iz
poziva na nadmetanje odabrao tri ponude s ciljem utvrđivanja koja je od njih ekonomski najpovoljnija
te je od tri odabrana ponuditelja zatražio da podnesu treću i posljednju ponudu. Među njima su bili
društvo PerAarsleff i zajednica Højgaard i Züblin. Te ponude 12. prosinca 2013. dostavila su tri
ponuditelja. Banedanmark je 20. prosinca 2013. obavijestio tri odabrana ponuditelja da je ugovor
odlučio dodijeliti društvu PerAarsleff, čija je ponuda bila ekonomski najpovoljnija s gledišta kvalitete i
cijene. Ta se ponuda odnosila na iznos od 920.300.000 danskih kruna (DKK) (oko 123.402.000 eura).
Nakon te odluke, MT Højgaard i Züblin obratili su se Klagenævnetu for Udbud (dalje u tekstu: Žalbena
komisija za javnu nabavu) tvrdeći, među ostalim, da je Banedanmark povrijedio načela jednakog
tretmana i transparentnosti iz članka 10. Direktive 2004/17 omogućivši društvu PerAarsleff da
sudjeluje u postupku umjesto zajednice Aarsleff i Pihl, a da to društvo nije bilo prethodno osobno
odabrano. MT Højgaard i Züblin zatražili su stoga od Žalbene komisije za javnu nabavu da poništi
odluku o dodjeli ugovora društvu PerAarsleff i naloži suspenziju njezina izvršenja. Žalbena komisija za
14
javnu nabavu najprije je odlučila ne odobriti suspenzivan učinak žalbi. Nadalje, u svojoj odluci kojom
se upućuje prethodno pitanje smatrao je da bi na temelju dostavljenih podataka o društvu PerAarsleff
ono bilo prethodno odabrano da je podnijelo zahtjev za sudjelovanje u svoje ime, a ne posredstvom
zajednice Aarsleff i Pihl. Žalbena komisija za javnu nabavu navodi da nijedna odredba danskog prava
ne zabranjuje izmjenu sastava zajednice poduzetnika koja sudjeluje u postupku javne nabave do koje
je došlo nakon podnošenja ponuda. Žalbena komisija za javnu nabavu je naznačila da Banedanmark u
pozivu na nadmetanje nije postavio minimalne zahtjeve glede tehničkih kapaciteta ponuditelja kao i to
da je trebao provesti kvalitativnu ocjenu zahtjeva za sudjelovanje, samo ako ih je bilo više od šest.
Društvo PerAarsleff moglo je, dakle, biti prethodno odabrano u svoje ime, a da nije bilo dio zajednice
Aarsleff i Pihl. Činjenica da je društvo PerAarsleff zamijenilo tu zajednicu, osim toga, nema nikakav
utjecaj na položaj ponuditelja, jer nijedan natjecatelj nije bio isključen tijekom prethodnog odabira i
nijedan ne bi bio odbijen da je društvo PerAarsleff podnijelo zahtjev za sudjelovanje u vlastito ime.
Nadalje, treba razlikovati situaciju u kojoj je do izmjene zajednice došlo prije dodjele ugovora od one
u kojoj je do te izmjene došlo nakon te dodjele.
Međutim, Žalbena komisija za javnu nabavu izrazila je određenu suzdržanost glede spojivosti
provedenog postupka s načelom jednakog tretmana, ističući da u svezi s javnom nabavom u sektorima
aktivnosti koji ulaze u područje primjene Direktive 2004/17 zakonodavac Europske unije nije utvrdio
jednako detaljna pravila o primjeni tog načela poput onih iz Direktive 2004/18/EZ Europskog
parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim
radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama. S obzirom na ta razmatranja,
Žalbena komisija za javnu nabavu odlučila je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno
pitanje: „Treba li načelo jednakog tretmana iz članka 10. u vezi s člankom 51. Direktive 2004/17/EZ
tumačiti na način da naručitelju, u situaciji poput one u glavnom postupku, zabranjuje dodjelu ugovora
ponuditelju koji se nije prijavio za postupak prethodnog odabira i koji zato u njemu nije bio prethodno
odabran?“
O prethodnom pitanju
Prethodnim pitanjem se u biti pita treba li načelo jednakog tretmana gospodarskih subjekata iz članka
10. u vezi s člankom 51. Direktive 2004/17 tumačiti na način da mu se protivi to da naručitelj odobri
gospodarskom subjektu, koji je činio dio zajednice od dva poduzetnika koja je prethodno odabrana i
koja je dostavila prvu ponudu u pregovaračkom postupku za dodjelu ugovora o javnoj nabavi, nastavak
sudjelovanja u vlastito ime u tom postupku, nakon prestanka postojanja navedene zajednice.
Direktiva 2004/17 ne predviđa pravila koja se posebno odnose na izmjene do kojih je došlo u odnosu
na sastav zajednice gospodarskih subjekata koja je prethodno odabrana kao ponuditelj u postupku
javne nabave, tako da pravno uređenje takve situacije ulazi u nadležnost država članica. Ni danski
propisi ni poziv na nadmetanje o kojem je riječ u glavnom postupku ne sadržavaju posebna pravila u
tom pogledu. Stoga mogućnost naručitelja da odobri takvu izmjenu valja ispitati s obzirom na opća
načela prava Unije, posebice načelo jednakog tretmana i obvezu transparentnosti koja iz njega
proizlazi, kao i na ciljeve tog prava u području javne nabave.
U tom smislu, treba podsjetiti da načelo jednakog tretmana i obveza transparentnosti znače, među
ostalim, da ponuditelji moraju biti ravnopravni i u trenutku kada pripremaju svoje ponude i u trenutku
kada ih naručitelj ocjenjuje, te čine osnovu pravila Unije o postupcima javne nabave. Načelo jednakog
tretmana ponuditelja, koje ima za cilj podupiranje razvoja zdravog i učinkovitog tržišnog natjecanja
15
među poduzetnicima koji sudjeluju u postupku javne nabave, određuje da ponuditelji pri oblikovanju
uvjeta svojih ponuda imaju jednake izglede i podrazumijeva podvrgavanje tih ponuda istim uvjetima
za sve natjecatelje. Stroga primjena načela jednakog tretmana ponuditelja, kao što je to navedeno u
članku 10. u vezi s člankom 51. Direktive 2004/17, dovodi do zaključka da samo oni gospodarski subjekti
koji su prethodno odabrani kao takvi mogu podnijeti ponude i postati uspješni ponuditelji. Taj pristup
temelji se na članku 51. stavku 3. Direktive 2004/17, prema kojem naručitelji „provjeravaju
udovoljavaju li ponude koje su dostavili odabrani ponuditelji“, što pretpostavlja pravnu i materijalnu
istovjetnost između prethodno odabranih gospodarskih subjekata i onih koji podnose ponude.
Međutim, zahtjev pravne i materijalne istovjetnosti može se ublažiti kako bi se osiguralo odgovarajuće
natjecanje u pregovaračkom postupku, kao što je to propisano člankom 54. stavkom 3. Direktive
2004/17.
U glavnom postupku naručitelj je smatrao da trebaju postojati najmanje četiri natjecatelja kako bi se
osiguralo takvo natjecanje. Još je potrebno, međutim, da nastavak sudjelovanja gospodarskog subjekta
u pregovaračkom postupku u vlastito ime, nakon prestanka postojanja zajednice kojoj je pripadao i
koju je naručitelj prethodno odabrao, nastupa u uvjetima u kojima se ne krši načelo jednakog tretmana
svih ponuditelja. S tim u svezi, naručitelj ne krši to načelo kada jednom od dva gospodarska subjekta
koji su bili dio zajednice poduzetnika koju je, kao takvu, taj naručitelj pozvao na dostavu ponuda odobri
da zamijeni tu zajednicu nakon prestanka njezina postojanja i da u vlastito ime sudjeluje u
pregovaračkom postupku za dodjelu ugovora o javnoj nabavi, pod uvjetom da se utvrdi, s jedne strane,
da taj gospodarski subjekt sâm ispunjava uvjete koje je utvrdio navedeni naručitelj i, s druge strane, da
nastavak njegova sudjelovanja u navedenom postupku ne dovodi do pogoršanja konkurentskog
položaja drugih ponuditelja.
U glavnom postupku valja najprije navesti da iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi
da bi društvo PerAarsleff bilo prethodno odabrano da je sâmo podnijelo zahtjev za sudjelovanje.
Imajući to na umu te s obzirom na elemente iz spisa prema kojima je, s jedne strane, ugovor o osnivanju
zajednice Aarsleff i Pihl sklopljen isti dan kada je donesena presuda kojom se proglašava stečaj društva
E. PihlogSøn i, s druge strane, prva ponuda te zajednice podnesena sljedećeg dana bez potpisa
stečajnog upravitelja društva E. PihlogSøn, na nacionalnom je sudu, nadalje, da provjeri da podnošenje
te prve ponude nije sadržavalo nepravilnost koja bi predstavljala prepreku tomu da društvo PerAarsleff
nastavi u vlastito ime sudjelovati u pregovaračkom postupku o kojem je riječ. Naposljetku, glede
okolnosti da je nakon prestanka postojanja zajednice Aarsleff i Pihl društvo PerAarsleff preuzelo 50
zaposlenika društva E. PihlogSøn, uključujući i ključne osobe za realizaciju građevinskog projekta o
kojem je riječ, na nacionalnom je sudu da provjeri je li društvo PerAarsleff time ostvarilo konkurentsku
prednost na štetu drugih ponuditelja.
S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje Sud je odgovorio da načelo jednakog
tretmana gospodarskih subjekata iz članka 10. u vezi s člankom 51. Direktive 2004/17 treba tumačiti
na način da naručitelj ne krši to načelo kada jednom od dva gospodarska subjekta koji su bili dio
zajednice poduzetnika koju je, kao takvu, taj naručitelj pozvao na dostavu ponuda odobri da zamijeni
tu zajednicu nakon prestanka njezina postojanja i da u vlastito ime sudjeluje u pregovaračkom
postupku za dodjelu ugovora o javnoj nabavi, pod uvjetom da se utvrdi, s jedne strane, da taj
gospodarski subjekt sâm ispunjava uvjete koje je utvrdio navedeni naručitelj i, s druge strane, da
nastavak njegova sudjelovanja u navedenom postupku ne dovodi do pogoršanja konkurentskog
položaja drugih ponuditelja.
16
NAJAVA
__________________________________________________________________________________
Sve o novom Zakonu o javnoj nabavi možete pročitati u Biltenu javne
nabave br. 5. koji će biti dostupan tijekom ožujka 2017. Ovaj
specijalni broj Biltena biti će dostupan i u pojedinačnoj prodaji.
Više informacija biti će dostupno na www.biltenjavnenabave.hr i
www.temporis.hr
__________________________________________________________________________________