Master javne uprave, lokalne samouprave i javnih politika

Fakultet političkih nauka, Univerzitet u Beogradu

Predmet – Civilno društvo i sindikati

Tema – Privatizacija – slučaj Srbije

Mentor – dr. Stojiljković Zoran Student –

Beograd, septembar 2014.

Sadržaj

Uvod................................................................................................2

Definisanje privatizacije................................................................2

Zakonska regulacija pitanja privatizacije kroz istoriju..................3

Ciljevi privatizacije........................................................................5

Oblici privatizacije.........................................................................6

Privatizacija i korupcija.................................................................8

Negativni efekati privatizacije u Srbiji..........................................10

Zaključak........................................................................................13

Literatura........................................................................................14

1

Uvod

Srbija, kao zemlja u tanziciji je suočena sa mnogim poteškoćama. Da bi se Srbija

na pravi način izborila sa ovim poteškoćama ona mora da uspešno sprovode reforme.

Stanje je takvo da je reforma potrebna u gotovo svim sferama društvenog i političkog

života. Jedan od bitnih elemenata političke reforme je proces privatizacije.

Sprovođenje privatizacije u zemljama u tranziciji je nužno, ali ne na bilo koji

način i ne po svaku cenu. Uspešnost privatizacije u velikoj meri zavisi od stabilnosti

demokratije u određenoj državi kao i njenih institucija.

U ovom radu ću predstaviti na koji način se pristupalo privatizaciji u različitim

periodima. Predtaviću zakone kojima se regulisalo pitanje privatizacije, da bismo lakše

sagledali na koji način se sprovodila privatizacija u različitim periodima u istoriji Srbije.

Privatizacije neizbežno proizvodi neke pozitivne i negativne efekte. Na primeru

Srbije ćemo pokušati da vidimo kakvi su efekti privatizacije u Srbiji i koji je od ova dva

efekta preovladao.

Definisanje privatizacije

Da bismo uopšte mogli da pričamo o privatizaciji moramo prvo videti šta

privatizacija predstavlja. Najjednostavnije određenje ovog pojma je proces prenosa

imovine (kapitala) iz državne (javne) u privatnu svojinu. U širem smislu privatizacijom

2

možemo označiti bilo koji prenos resursa od jednim nosiocima vlasništva ka drugim a od

kojih se očekuje efikasnija upotreba tih resursa.

Privatizacija suštinski se ne završava samo na prodaji državne svojine i njenog

prelaska u privatno vlasništvo. Privatizacija predstavlja dugotrajan proces čiji uspeh

zavisi od mnogobrojnih faktora.

Zakonska regulacija pitanja privatizacije kroz istoriju

Uređenje pitanja privatizacije je imala svoju zakonsku istoriju. Nakon dugogodišnjeg

perioda kojim je dominirala društvena svojina konačno je Zakonom o društvenom

kapitalu iz 1989. godine iniciran proces privatizacije. Metod privatizacije koji je

primenjivan ovim zakonom je dokapitalizacija. Ovo je zapravo bila samo delimični

privatizacija, pa se preduzeća najčešće nisu mogla odrediti kao javna ili privatna. Ona su

bila negde između. Ovaj zakon je pokazao brojne slabosti, jer je između ostalog ostavio

širok prostor za manipulaciju.

Nedugo zatim donet je Zakon o uslovima i postupku pretvaranja društvene svojine u

druge oblike svojine (1991). Ovaj zakon nije doneo neka poboljšanja po pitanju

privatizacije, čak se može reći da je u velikoj meri zakočio proces privatizacije tako što je

uklanjanjem slabosti u propisima u isto vreme značajno pooštrio proceduru privatizacije.

Naravno ne treba zanemariti ni situaciju na prostoru bivše Jugoslavije u ovom periodu,

koja je svakako imalo ogroman uticaj u usporavanju privatizacije.

3

Nakon toga usledio je Zakon o osnovama promene vlasništva društvenog kapitala (1996),

i zakon o sovjinskoj transformaciji (1997). Prema prethodnim zakonima privatiacija je

uglavnom bila neobavezna i autonomna. Ovakav koncept privatizacije je ostao i u ovom

zakonu. Ta neobaveznost privatizacije je rezultovala izuzetno malim stepenom

privatizacije državnog kapitala. Bilo je očigledno da je potebno napraviti određene

suštinske promene kako bi se proces privatizacije sproveo na pravi način.

Nakon promene vladjuće strukture 2000. godine kao jedno od ključnih pitanja

koje se nametalo tadašnjoj vlasti je rešavanje pitanja privatizacije. Ekonomski i politički

ambijent se značajno promenio, pa samim tim i način na koji funkcioniše naša privreda.

Sve ove promene su nametale određene promene u pristupu privatizaciji., pa je zato bilo

potrebno definisati novi zakon o privatizaciji. Novi Zakon o privatizaciji je počeo da

važi od juna 2011. godine i ovaj zakon važi i danas. Stanje u privredi pre donošenja ovog

zakona nije bilo najsjajnije. Ovim zakonom o privatizaciji se želelo postići nekoliko

ciljeva – podizanje efikasnosti privrede i njeno restruktuiranje, podizanje kredtinog

rejtinga kako bi se privukli strani investitori, porast proizvodnje i opšteg nivoa životnog

standarda, rešavanje pitanja restitucije...

4

Ciljevi privatizacije

Zbog čega je potrebno izvršiti privatizaciju? Kao jedan od glavnih razloga se

navodi povećanje efikasnosti poslovanja Naravno ovde se odmah nameće pitanje – na

osnovu čega možemo da tvrdimo da će privatno preduzeće poslovati efikasnije od onoga

koje je u državnom vlasništvu? Kao ciljna funkcija privatnog preduzeća često se

označava maksimizacija poslovnog rezultata. Kod državnih preduzeća često se teži nekim

državnim interesima i ciljevima koji se često kose sa idejom o maksimiranju

proizvođačkih viškova. Još jedna pozitivna strana koju možemo navesti je da privatna

svojina omogućava slobodan ulaz na tržište što doprinosi povećanju konkurencije pa na

taj način stimuliše tržište. Naravno ovo su samo neke od prednosti koje privatna svojina

ima nad državnom. Ukoliko se privatizacija ne sprovede na pravi način i ukoliko je u tom

preduzeću i dalje prisutan uticaj državnih struktura jasno je da ne možemo govoriti o

nekom povećanju efikasnosti.

Šta je ključ uspešne privatizacije? Na ovo pitanje nije moguće dati jednostavan

odgovor, niti postoji određena matrica koja će u svakom slučaju dovesti do uspešno

izvršene privatizacije. Određeni preduslovi mogu u velikoj meri uticati na uspešnost

privatizacije. Efikasna organizacija poslova povezana sa implementacijom privatizacije,

stabilno makroekonsomsko okruženje, odgovarajuća ekonomska politiika, transparentan i

stabilan sistem regulacije se nameću kao neki od najvažnijih preduslova do kojih

možemo doći čak i nekom laičkom analizom. Međutim problem se javlja zbog toga što je

obezbeđivanje ovih preduslova izuzetno komplikovan i mukotrpan proces.

5

Kao najvažniji cilj procesa privatizacije može se odredit stvaranje efikasne

privrede i unapređenje finansijske situacije u državi. Države u tranzicji u privatizaciji

vide spas u vidu smanjivanja dugova i izlaska iz krize. Kao dugoročni ciljevi privatizacije

često se navode – rast životnog standarda i privredni rast, povećanje broja zaposlenih

putem otvaranja novih radnih mesta.

Od privatizacije se u zemljama u tranziciji očekuje realizacija i nekih političkih

ciljeva kao što su veća demokratizacija društvene sredine i ostvariavanje pojednih

sloboda.

Da bi se ispunili ciljevi privatizacije potrebno je učešće države. Država može da

podstanke privatizovana preduzeća tako što će omogućiti – stvaranje podsticajnog

privrednog ambijenta, smanjenje poreza i doprinosa, povećanje subvencija za

proizvođače, sprečavanje monopolističkog ponašanja državnih i javnih preduzeća,

transparentnost i smanjenje korupcije prilikom javnih nabavki...1

Ispunjenje ovih ciljeva u velikoj meri zavisi od stabilnosti političkih institucija i

kontrolnih mehanizama.

Oblici privatizacije

1 Efekti privatizacije u Srbiji, Socijalno-ekonomski save Republike Srbije, Beograd, novembar 2011.

godine. str. 32

6

Već smo rekli šta u suštini znači privatizacija, međutim ne postoji neki jedinstven

način na koji se privatizacija vrši. Različiti segmenti privatizacije se mogu izvršavati na

drugačiji način.

Tako se razlikuju prema modelu privatizacije društvenog kapitala – prodaja

kapitali i prenos kapitala bez naknade. Postoje dva načina na koje se sama privatizacija

najčešće sprovode – putem javne aukcije i putem javnog tendera. Kod prenosa bez

naknade akcije se prenose građanima ili zaposlenima.

Agencija za privatizaciju je zadužena za pripremanje javnog tendera za koji ona

upućuje javni poziv. „Ministar nadležan za poslove privatizacije obrazuje komisiju (koju

čine predsednik i još 4 druga člana) koja prati sprovođenje janvog tendera i odobrava

njegove rezultate na predlog Agencije.“2 Ovim metodom se javno prikupljaju ponude u

skladu sa unapred određenim uslovima prodaje. Preko tendera se uglavnom prodaju

velika preduzeća.

Javna aukcija predstavlja najzastupljeniji oblik privatizacije u Srbiji. Putem

aukcije se obično prodaju srednja i mala preduzeća. Javna aukcija predstavlja „prodaju

kapitala (imovine) putem javnog nadmetanja potencijalnih kupaca.“3 I za prodaju putem

aukcije se organizuje komisija.

Najčešći oblik kojim se vršila privatizacija u Srbiji je putem aukcije. U poslednjih

15 godina negde oko 60% preduzeća je privatiozovano putem aukcija, preko tendera

privatizacija je izvršena u približno 20% slučajeva dok se u oko 5% sliučajeva

privatizacija izvršila putem tržišta kapitala ili prodajom iz stečaja.

2 Zakon o privatizaciji, „Službeni glasnik RS“, br 38/01, 18/03, 45/05, 123/07, član 29.3 Zakon o privatizaciji, „Službeni glasnik RS“, br 38/01, 18/03, 45/05, 123/07, član 34..

7

Subjekti koji sprovode privatizaciju

Zakonom o privatizaciji su definisina i subjekti koji su nadležni za sprovođenje

privatizacije. To su Agencija za privatizaciju, koji je najvažniji organ, akcijski fond i

centralni registar za hartije od vrednosti. Svaki od ovih subjekata ima specifične poslove

kojima se bavi, a koji su definisiani zakonom o privatizaciji.

Agencija uglavnom obavlja poslove koji su direktno povezani sa privatizacijom –

prodaja kapitala, sprovođenje i kontrola privatizacije... Takođe agencija za privatizaciju

može da obavlja posao stečajnog upravnika.

„Akcijski fond je pravno lice na koje se prenose akcije radi njihove prodaje.“4

Glavni zadatak centralnog registara je da vodi evidenciju o svim izdatim akcijama.

Privatizacija i korupcija

Neosporno je da se često sa pojmom privatizacije pominje i pojam korupcije.

Generalno gledano korupcija je jedan od velikih problema sa kojima Srbija mora da se

suoči. Korupcija je prisutna u gotovo svim sferama političkog i društvenog života. Može

se reći da je dugogodišnje neuspešno sprovođenje privatizacije u direktnoj korelaciji sa

4 Zakon o privatizaciji, „Službeni glasnik RS“, br 38/01, 18/03, 45/05, 123/07, član 6.

8

korupcijom. Kada govorimo o privatizaciji državne svojine veliki interes u ovom procesu

imaju političke elite koje su često usko povezani sa samim kupcima te državne svojine.

„Suština koruptivne veze pripadnika političke elite i potencijalnih kupaca državnog

kapitala je u tome što kupci ostvaruju uštedu, plaćajući kapital po nižoj ceni, dok

politička elita koja kontroliše proces privatizacije, stiče saveznike i pomagače u

održavanju na vlasti.“5 Ovakav odnos prema procesu privatizacije je opšeprisutan. Jasno

je da ovakav odnos u velikoj meri šteti ne samo procesu privatizacije već generalno

celom reformskom procesu. Veliku ulogu u ovoj korelaciji igraju bojni tajkuni koji na

pravi način koriste nesposobnost države i veze sa političkim partijama kako bi za

relativno male pare kupili određenu firmu. A još kada imamo u vidu da se određen broj

preduzeća prodao bez javnog tendera, ili preko prividne aukcije postaje jasno zbog čega

je otvoren širok prostor za mnogobrojne manipulacije.

Kada smo govorilo o nekim od osnovnih ciljeva privatizacije napomenuli smo da

je jedan od potencijalno pozitivnih efekata koje privatizacija donosi stimulisanje

direktnih stranih investicaja. Prisutnost korupcije stvara negativnu sliku o procesu

privatizacije kod stranih investitora, a i na sebi svojstven način ih eliminiše iz

konkurencije za javnu svojinu.

Kao primere preduzeća u kojima je privatizacija sprovedena na neadekvatan način

sa jakim prisustvom korupcije možemo navesti – Sartid, Jugoremediju, C-market, Luku

Beograd... U nekim slučajevima dolazi do direktnog kršenja zakona. „Rizik korupcije

nose i sporni ugovori o koncesijama poput ugovora izgradnje autoputa Horgoš-Požega.“6

5Zoran Stojiljković, Civilno društvo, sindikati i politika, skripta (2014), str. 1206Zoran Stojiljković, Civilno društvo, sindikati i politika, skripta (2014), str. 121

9

Da bi se iskorenila korupcija prilikom procesa privatizacije potrebno je

uspostaviti stabilne kontrolne mehanizme. Oni u Srbiji ili nisu dovoljno razvijeni ili

jednostavno ne obavljaju svoj posao na adekvatan način.

Negativni efekati privatizacije u Srbiji

Ako razmatramo period od donošenja zakona do 2011. godine možemo reći da

razulati privatizacije nisu zadovoljavajući. Tokom ovog perioda privatizovano je oko

2400 preduzeća, ali ostaju utisak da poslednjih par godina privatizacija polako zamire.

Tokom 2011. godine privatizovano je svega 17 preduzeća

Na kraju svega mora se reći da proces tranzicije ima svoju ekonomsku i socijalnu

cenu. Prema nekim istraživanjima precunjeje se da je „u procesu privatizacije posao

izgubilo oko ¾ ljudi zaposlenih u društvenom sektoru, a da pri tom nije reč o porastu

produktivnosti već o gašenju mnogih proizvodnih pogona.“7

Pored povećanja broja nezaposlenih kao još jedan od negativnih efekata

privatizacije može se jeste socijalna nesigurnost i smanjenje njihovih radničkih prava.

Socijalna nesigurnost proističe iz toga što se u preduzećima povećao broj radnika koji se

angažuju na određene vreme. Dok smanjenje radničkih prava proističe iz toga što se udeo

sindikalno organizovnih radnika u ukupnom broju radnika smanjuje pa se samim tim i

smanjuje broj onih koji se bore za radnička prava.

7 Efekti privatizacije u Srbiji, Socijalno-ekonomski save Republike Srbije, Beograd, novembar 2011. godine., str. 83

10

Ovi problemi koji su nastali nisu generalno gledano jedne od negativnih strana

privatizacije, već su posledica neadekvatno sprovedene privatizacije. Jasno je da nije

dovoljno samo pokrenuti ideju o privatizaciji državne svojine, već se ta privatizacija

mora izvršit na adekvatan način.

S druge strane privatizacija u Srbiji nije dostigla očekivane ekonomske efekte.

Ovi efekti se najbolje mogu videti na osnovu podataka o obimu iskorišćenih kapaciteta i

plasmanu proizvoda na strano tržište. Privatizacija domaće privrede nije uspela da donese

značajne promene u njenoj strukturi. Štaviše ona nije „donela očekivani ekonomski rast

na bazi unapređenja efikasnosti poslovanja već svojevrsnu preraspodelu imovine i

ekonomske moći.“8

Jedna od izrazito negativnih karkateristika privatizacije u Srbiji je što je u

preduzećima koja su bila predmet privatizacije došlo do dramatičnog pada privatizacije.

Broj zaposlenih je smanjen za preko 60%. Kada govorimo o efektima privatizacije valja

imati u vidu da je napredak mnogo brži kod velikih preduzeća dok je kod manjih

potrebno znatno više vremena.

Može se reći da je upravo korupcija o kojoj je već bilo reči pored negativnih

efekata koje sama proizvodi doprinela i pojavljivanju negativnih efekata koje smo ovde

naveli.

Na osnovu svega o čemu smo pisali nameće se zaključak da su dosadašnji efekti

privatizacije uglavnom skromni. Dok su negativni efekti u velikoj meri došli do izražaja.

Planovi i ciljevi koji su se želeli podstići privatizacijom nisu ni približno ispunjeni. Ono

8 Efekti privatizacije u Srbiji, Socijalno-ekonomski save Republike Srbije, Beograd, novembar 2011. godine., str. 84

11

što se može shvatiti kao greška je to što se privatizacija često posmatra kao isključivo

ekonomska stvar, a zanemrauje se njena socio-politička dimenzija.

Do određenih novih zapošljavanja je došlo ali je na celokupnom planu broj

zaposlenih smanjen. Negativni efekti privatizacije u Srbiji proističu iz njegovog dugog

trajanja koje je „umanjilo pozitivne razvojno-ekonomske i uvećalo i otežalo njene

dominantno negativne efekte po zaposlenost i prava i zarade zaposlenih.”9

Uloga sindikata u privatizaciji

Sindikati imaju ključnu ulogu u zastupanju interesa radnika. Zbog toga bi

sindikati trebali da imaju bitnu ulogu u procesu privatizacije. Međutim u velikom broju

slučajeva predstavnici sindikata nisu bili uključeni u proces privatizacije. Poslodavci su

uglavnom opstrurirali učešće sindikati ili su izbegavali njihovo uključivanje. A s druge

strani ni sindikati nisu bili dovoljno ažurni u nametanju svojih zahteva.

Pored svega toga sindikati nemaju dovoljno uticaja da realizuju svoje odluke jer

su građanii nepoverljivi prema sindikatima.

Kada imamo situaciju u kojoj radnici ne veruju sindikatima, a političke elite

pokušavaju da umanje uticaj sindikata postaje jasno zbog čega je uloga sindikata u

procesu privatizacije izuzetno mala. Zbog toga i ne iznenađuje činjenica da se radnička

prava sve manje poštuju, i da je korupcija u velikoj meri prisutna.

9 Zoran Stojiljković, Civilno društvo, sindikati i politika, skripta (2014), str. 116

12

Zaključak

Ispostavilo se da je privatizacija u Srbiji donela izuzetno negativne rezultate.

Preduzeća su ekonomski oslabljena, položaj zaposlenih kao i stanje njihovih prava se

pogoršalo, a i sam broj zaposlenih se smanjio.

U dosadašnjem toku tranzicionih promena smo videli određene pozitivne pomake.

Taj pozitivni pomak se vidi u postizanju makroekonomske stabilnosti. Dok su se

negativni tranzicioni efekti ispoljili u povećanju nezaposlenosti, usporenom rastu, slaboj

konkurenciji, spoljnotrgovinskom deficitu, malim brojem stranih investicija...

Sprovođenje privatizacije nije imperativ svih država, već uglavnom tranzicionih.

Privatizacija predstavlja jedan od važnih elemenata reformi. Problem je što se procesu

privatizacije pristupa na površan način. Na primeru Srbije smo videli brojne greške koje

su se pravile prilikom sprovođenja privatizacije. Glavni nedostatak koji u velikoj meri

onemogućava Srbiju u uspešnom sprovođenju reformi je u generalnoj nestabilnosti

institucija iz koje proističe još jedan možda i veći problem, a koji je direktno povezan sa

privatizacijom, a to je korupcije.

Da bi se privatizacija uspešno sprovela potrebni su određeni preduslovi koji u

Srbiji trenutno nisu prisutni.

13

Literatura i izvori

Zoran Stojiljković, Konflikt i/ili dijalog, FPN–SLA, Beograd, (2008)

Zoran Stojiljković, Civilno društvo, sindikati i politika, skripta (2014),

Privatizacija javnog sektora u Srbiji, FES, Beograd, (2007)

Vukotić V, Privatizacija, Institut društvenih nauka, Beograd (1993)

Milijana Đorđević, Proces pribatizacije u Srbiji u periodu od 2000. do 2008. godine,

Škola biznisa, naučnostručni časopis

Zakon o Agenciji za privatizaciju (Službeni glasnik Republike Srbije, br 38/2001,

135/2004 i 30/2010)

Efekti privatizacije u Srbiji, Socijalno-ekonomski save Republike Srbije, Beograd,

novembar 2011. godine

14