PËRMIRËSIMI I PROCESIT TË LEGJISLACIONIT TË …të hartimit të tekstit e deri në miratimin përfundimtar të tij. Për këtë qëllim, është e nevojshme të identifikohen dhe

PËRMIRËSIMI I PROCESIT TË LEGJISLACIONIT TË REFORMËS

EKONOMIKE NË SHQIPËRI

Slavica Penev Ahmet Mançellari

Zhani Shapo

EKONOMSKI INSTITUTECONOMICS INSTITUTE

�

PËRMIRËSIMI I PROCESIT TË LEGJISLACIONIT TË REFORMËS EKONOMIKE

NË SHQIPËRI

�

PËRMIRËSIMI I PROCESIT TË LEGJISLACIONIT TË REFORMËS EKONOMIKE NË SHQIPËRI


Zhani Shapo


Botuar ngaInvestment Compact for South East Europe, GTZ and Economics Institute Belgrade

Për botuesitRainer Geiger, OECD Co-chair, SEE Investment Compact,

Thomas Mayer, Fund manager, Open Regional Fund for SEE, Legal Reform, GTZ,Dobrosav Milovanovic, Director, Economics Institute Belgrade

Rishikuar ngaSokol Berberi

Margo ThomasEris Hoxha

Përpunimi GrafikErald Lamja

Shtypi ngaKumi

Tirazhi500

ISBN 978-99943-5�-65-4© Investment Compact for South East Europe, GTZ and Economics Institute

BelgradeKopjimi në çfarëdolloj mënyre i pjesëve ose tërësisë së këtij botimi nuk lejohet pa

lejen e botuesit.

CIP Katalogimi në botim B.K. Tiranë

Slavica Penev, Ahmet Mançellari, Zhani ShapoPërmirësimi i procesit të legjislacionit të reformës ekonomike në ShqipëriSlavica Penev, Ahmet Mançellari, Zhani Shapo - Tiranë: GTZ �008.Shtëpia botuese Fan Noli, �009.ISBN 978-99943-5�-65-4 184 fq.; �4x17cm.Slavica Penev, Ahmet Mançellari, Zhani Shapo (autorët)

338.�4.01.8(496.5)

�


Zhani Shapo

PËRMIRËSIMI I PROCESIT TË LEGJISLACIONIT TË REFORMËS EKONOMIKE

NË SHQIPËRI

EKONOMSKI INSTITUTECONOMICS INSTITUTE

80


8�

Të nderuar lexues,

Raporti “Përmirësimi i procesit të legjislacionit të reformës ekonomike në Shqipëri” për-bën një kontribut të rëndësishëm që Kompakti i Investimeve për Evropën Juglindore, së bashku me GTZ-në japin në drejtim të analizës së realizimit të reformës rregullatore në Shqipëri dhe rrugëve për përmirësimin e mëtejshëm të saj në kuadër të plotësimit të objektivave që vendi ynë ka për tu anëtarësuar në Bashkimin Europian.

Shqipëria në rrugën e reformimit të ekonomisë ka hartuar dhe implementuar një sërë reformash me objektiv përmirësimin e ambientit të biznesit dhe nxitjen e zhvillimit eko-nomik. Në Shqipëri është kthyer në realitet regjistrimi i biznesit në një ditë, thjeshtimi i procedurave të licensimit, koncensioneve dhe lejeve të tjera, reduktimi i taksave dhe ap-likimi i taksës së sheshtë në masën �0%, reduktimi dhe thjeshtëzimi i procedurave tati-more dhe doganore, informatizimi dhe pagesa e detyrimeve online sikurse janë përmirë-suar, thjeshtëzuar, informatizuar dhe rritur transparenca e proceduarave të prokurimit të fondeve publike dhe një sërë drejtimesh të tjera në fushën ekonomike dhe financiare.

Ky raport jo vetëm që analizon ecurinë e reformës rregullatore por jep rekomandime të rëndësishme për organet ekzekutive, biznesin, shoqërinë civile dhe ligjvënësit në procesin e përgatitjes, hartimit, miratimit, zbatimit dhe monitorimit të ligjeve të reformës ekonomike në përgjithësi dhe asaj rregullatore në veçanti.

Dëshiroj të falenderoj të gjithë ata të cilët u angazhuan dhe bënë të mundur përgatitjen dhe publikimin e ketij botimi me vlerë qe do u shërbejë organizatave dhe individëve të cilët në forma të ndryshme janë angazhuar në procesin e reformës ekonomike në Shqipëri.

Edmond SpahoHead of the Parliamentary Committee for Economy and Finance

�


5

PARATHËNIE

Parlamentet luajnë një rol kyç në procesin e reformës ekonomike. Detyra e tyre është miratimi ose ndryshimi i legjislacionit që siguron kuadrin ligjor për veprimtaritë eko-nomike. Sfida e tyre është vendosja e normave të cilat të jenë koherente, të efektshme dhe të qëndrueshme. Investuesit kërkojnë një legjislacion cilësor, që të ofrojë siguri dhe qëndrueshmëri dhe të jetë i favorshëm për zhvillimin e ekonomisë së tregut. Për rrjedhojë, është e nevojshme të përmirësohet procesi ligjvënës qysh në fazat e para të hartimit të tekstit e deri në miratimin përfundimtar të tij. Për këtë qëllim, është e nevojshme të identifikohen dhe analizohen proceset ligjvënëse ekzistuese në vendet e Evropës Juglindore dhe pikat e dobëta kryesore të tyre dhe të propozohen zgjidhje për përmirësimin e tyre.

Këto sfida janë njohur edhe në Konferencën Parlamentare Rajonale: “Roli i Parla-menteve në Reformat e Politikave Ekonomike, Institucionale dhe Ligjore në Evropën Juglindore”, të organizuar në Dubrovnik në vitin �00� nga Fondacioni Friedrich-Ebert, OECD dhe Pakti i Stabilitetit/Kompakti i Investimeve për Evropën Juglindore. Ideja e realizimit të një projekti rajonal të përqendruar te roli i parlamenteve në procesin e reformës ekonomike doli gjatë kësaj konference.

Synimi kryesor i këtij projekti është të nënvizojë rëndësinë e parlamenteve për refor-mën rregullatore, me synim nxitjen e një mjedisi të favorshëm për investimet.

Projekte të ngjashme janë realizuar tashmë në Serbi dhe në Bosnje-Hercegovinë (“Si të përmirësojmë procesin legjislativ në Serbi dhe në Bosnje-Hercegovinë - Rruga nga propozimi i një ligji deri në miratimin e tij në parlament”), në Mal të Zi (“Përmirësimi i procesit të legjislacionit të reformës ekonomike në Malin e Zi”) dhe në ish-Republikën Jugosllave të Maqedonisë (“Përmirësimi i procesit të legjislacionit të reformës eko-nomike në ish-Republikën Jugosllave të Maqedonisë”).

Kompakti i Investimeve për Evropën Juglindore, së bashku me GTZ-në, nisën në muajin shkurt 2008 realizimin e projektit me titull “Përmirësimi i procesit legjislativ në Shqipëri”. Boca e parë e projektit u prezantua në një seminar të organizuar në më datë �0 maj �008 në Tiranë, nën kujdesin e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë. Në seminar morën pjesë deputetë, anëtarë të Qeverisë, përfaqësues të organizatave ndërkombëtare, përfaqësues të komunitetit të biznesit, ekspertë dhe palë të tjera të interesuara.

Në variantin përfundimtar të këtij raporti janë përfshirë dhe përfundimet e rekomandi-met e këtij seminari. Në muajin tetor �008 do të organizohet një konferencë tjetër ra-jonale, për të diskutuar për elementet e përbashkëta për përmirësimin e procedurave parlamentare në fushën e legjislacionit të reformës ekonomike.

�


FALENDERIME

Ky studim është projekt i përbashkët i Kompaktit të Investimeve për Evropën Juglin-dore, GTZ-së dhe Institutit Ekonomik në Beograd.

Puna është strukturuar nga Rainer Geiger, Bashkëkryetar i Kompaktit të Investimeve të OECD-së për Evropën Juglindore;, Thomas Meyer, Administrator i Fondit, Fondi i Hapur Rajonal për Evropën Juglindore, Reforma Ligjore, GTZ, dhe Slavica Penev, Studiuese pranë Institutit Ekonomik në Beograd.

Punën kërkimore e ka realizuar Slavica Penev në cilësinë e drejtueses së ekipit dhe: Ahmet Mançellari, profesor pranë Fakultetit Ekonomik në Tiranë, Zhani Shapo, ekspert ligjor në Tiranë dhe Sanja Filipovic, studiuese pranë Institutit Ekonomik në Beograd, në cilësinë e anëtarëve të ekipit.

Studimi ka përfituar shumë nga kontributi dhe komentet e të gjitha palëve të interesu-ara që morën pjesë në seminarin e organizuar në Tiranë. Falënderime të veçanta për zotin Edmond Spaho, Kryetar i Komisionit Parlamentar për Ekonominë dhe Financat pranë Kuvendit të Republikës së Shqipërisë, zotin Hasan Metuku, pranë Këshillit të Ministrave dhe zonjën Blerina Raça, Manaxhere Projekti, GTZ, Tiranë, për ndihmesën e tyre për këtë projekt.

Studimi është rishikuar nga Margo Thomas, Koordinatore Rajonale e Programit, FIAS, IFC/Banka Botërore, Sokol Berberi, anëtar i Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë dhe Eris Hoxha, jurist dhe deputet në Kuvendin e Republikës së Shq-ipërisë.

�

PËRMbAJTJA

PËRMBLEDHJE.........................................................................................................9PËRFUNDIME DHE REKOMANDIME............................................................................��Kreu � MIRATIMI I LIGJEVE TË REJA DHE NDRYSHIMI I LIGJEVE EKZISTUESE...........................................................................��

�.�. Kush e propozon legjislacionin e ri dhe kush e ndryshon atë ekzistues?........��.�. Kush i harton aktet ligjore?.......................................................................��.�. Procedura e miratimit të akteve ligjore.....................................................�5�.�.�. Procedura e përgatitjes së projekt - legjislacionit në Qeveri......................�5�.�.�. Procedura e miratimit të ligjeve në Kuvend............................................��.�. Harmonizimi me sistemin e ligjeve dhe rregulloreve të Bashkimit Evropian...............................................................................�5

Kreu � REFORMA RREGULLATORE DHE ZBATIMI I ANALIZËS SË EFEKTIT RREGULLATOR (AERR).........................................................�9

�.�. Nevojat për derregullimin dhe reformën rregullatore...............................��.�. Vështrim i përgjithshëm i reformës rregullatore në Shqipëri....................��.�. Analiza e Efektit rregullator (AERR).........................................................�9�.�. Mundësitë për zbatimin e AERR-së në procesin legjislativ.....................50�.5. Konsultimet publike dhe transparenca.....................................................5�2.6. Sistemi i planifikimit paraprak të masave rregulluese.............................54�.�. Roli i grupeve të lobingut...........................................................................5�

Kreu � ZBATIMI I LIGJEVE................................................................................59�.�. Përfshirja parlamentare në zbatimin e ligjeve........................................��.�.� Aktet nënligjore........................................................................................��.�.� Kontrolli mbikëqyrës i drejtpërdrejtë parlamentar mbi aktivitetin e qeverisë.................................................................................��.�.� Monitorimi parlamentar i zbatimit të ligjeve përmes institucioneve të specializuara të pavarura.........................................................................��.�.� Raportimi i institucioneve rregullatore.....................................................��.�. Shembuj të ndryshimeve legjislative për mbushjen e mangësive në zbatim....��.�. Përvoja me shkallën e lartë të diskrecionit administrativ si pasojë e ligjeve të paqarta apo jokoherente.............................................�8

Kreu � BURIMET PARLAMENTARE PËR HARTIMIN DHE MONITORIMIN E LIGJEVE..............................................................................................�9

�.�. Burimet në dispozicion për hartimin e akteve ligjore.................................��.�. Personeli kërkimor parlamentar...............................................................��.�. Kontrolli i cilësisë dhe koherenca e ligjeve...............................................��

REFERENCA...............................................................................................................��

8


LISTA E FIGuRAVE

Figura �. Procedura e miratimit të ligjeve të propozuara nga Këshilli i Ministrave......�0

LISTA E KuTIAVE

Kutia �.�. Misioni Evropian i Asistencës për Sistemin e Drejtësisë në Shqipëri (EURALIUS)............................................................................................��Kutia �.�. Rekomandimet kryesore nga studimi i EURALIUS: Analizë e nevojave dhe mangësive në procesin legjislativ shqiptar, me rekomandime..........�5Kutia �.�. Komitetet ndërministrore..........................................................................�8Kutia �.�. Grupet e punës të ekspertëve - organe të përkohshme të Këshillit të Ministrave...............................................................................�9Kutia �.5. Gjykata Kushtetuese................................................................................��Kutia �.�. Reforma në gjyqësor................................................................................�5Kutia �.�. Detyrat e njësive të integrimit evropian....................................................�8Kutia �.�. Çfarë është reforma rregullatore?...........................................................��Kutia �.�. Parimet orientuese të OECD-së, për performancën dhe cilësinë rregullatore..................................................................................��Kutia �.�. Reforma e sistemit të licencimit: Një hap i rëndësishëm në zvogëlimin e pengesave administrative në Shqipëri.................................��Kutia 2.4. Reforma e regjistrimit të biznesit: Një përfitim i madh për biznesin në Shqipëri....48Kutia �.5. Praktika të mira për përpilimin dhe zbatimin e sistemeve të AERR-së......50Kutia �.�. Procesi i konsultimeve për hartimin e ligjit “Për procedurat tatimore dhe administratën tatimore”..............................51Kutia �.�. Monitorimi i procesit parlamentar të diskutimit të projektligjeve...............5�Kutia �.8. Shembuj të aktiviteteve të grupeve të mbrojtjes së interesave gjatë miratimit të ligjeve....................................................................................5�Kutia �.�. Kontrolli i Lartë i Shtetit: Një traditë bashkëpunimi me Kuvendin..............��Kutia �.�. Avokati i Popullit: Një përvojë e re.............................................................��Kutia �.�. Enti Rregullator i Energjisë (ERE)............................................................�5Kutia �.�. Enti Rregullator i Telekomunikacioneve (ERT): I njëjti lloj autoriteti rregullator, me kompetenca të ndryshme...................�5Kutia �.5. Një ligj i ri për konkurrencën......................................................................��Kutia �.�. Ligji i ri për koncesionet: nevojë për Shqipërinë.......................................�8Kutia 4.1. Ligji “Për punën e Kuvendit në procesin e integrimit të Shqipërisë në Bashkimin Evropian”, ose i njohur ndryshe Ligji Zela.........��Kutia �.�. Projekti për Mbështetjen e Parlamentit Shqiptar, OSBE...........................��Kutia �.�. Këshilli për Legjislacionin.........................................................................��

9

PËRMbLEDHJE

Veprimtaria legjislative intensive që është zhvilluar në Shqipëri gjatë viteve të fundit, e mbështetur profesionalisht dhe financiarisht nga bashkësia e donatorëve, ka pasur si rezultat hartimin e një numri të konsiderueshëm aktesh ligjore të cilësisë së lartë. Përgatitja paraprake e Shqipërisë për anëtarësimin në BE, marrëveshjet e lidhura me Fondin Monetar Ndërkombëtar dhe Bankën Botërore dhe realizimi i një aktmar-rëveshjeje të tregtisë së lirë, CEFTA, në rajon, në vitin �00�, kanë ndikuar ndjeshëm në këtë veprimtari legjislative intensive.

Si rezultat i këtyre proceseve, është arritur një përmirësim i dukshëm i cilësisë së një numri ligjesh. Natyrisht, ende gjëllijnë disa mangësi serioze, siç janë: normativa të tepërta në fusha të caktuara, mungesë e normativave në fusha të tjera, mungesë e kapacitetit njerëzor në ministri dhe organe të tjera administrative për përpilimin e legjis-lacionit kompleks, si edhe cilësi e ulët e disa prej ligjeve të reja, për shkak të hartimit dhe miratimit të nxituar të tyre, pa mbështetje të mjaftueshme nga ekspertët. Gjithsesi,, problemi më serioz vijon të mbetet zbatimi i legjislacionit, për shkak të funksionimit të dobët të institucioneve përkatëse.

Për shkak të procesit në vazhdimësi të integrimit ekonomik të Shqipërisë, ky aktivitet inten-siv i hartimit të ligjeve të reja apo i përmirësimit të ligjeve ekzistuese pritet të vazhdojë.

Qeveria ka pranuar se për të pasur rezultate të qëndrueshme në kohë në reformën në fjalë, një rëndësi jetike merr një qasje sa më institucionale. Kjo është arsyeja përse reforma e gjerë në fushën rregulluese, e nisur nga qeveria shqiptare në muajin tetor �005, e përqendron vëmendjen te përmirësimi i cilësisë së akteve normative që lidhen me biznesin, si edhe te fuqizimi i infrastrukturës institucionale për zbatimin e tyre.

Qeveria ka ngritur infrastrukturën institucionale në mbështetje të reformës rregulluese dhe ka përgatitur Planin e Punës për Reformën Rregullatore (mars �00�), për të orien-tuar zbatimin e reformës gjatë tre vjetëve në vijim. Plani i Punës konsiston në një program të plotë dhe dinamik, për reformën rregullatore në Shqipëri (i) sepse trajton nevojat e ngutshme për harmonizimin dhe thjeshtimin e reformës rregullatore në sek-torë të rëndësishëm, dhe (ii) nis përcaktimin e një kuadri për ngritjen e institucioneve dhe vendosjen e procedurave që sigurojnë një mjedis të favorshëm, transparent dhe të frytshëm për biznesin. Ky plan propozon nisma të reja për hartimin dhe zbatimin e pari-meve cilësore rregulluese dhe për qeverisjen e mirë në Shqipëri, duke synuar, në të njëjtën kohë, garantimin e vendosjes së një mekanizmi që do të duhej të respektonte kuadri rregullues i ri, për të përmbushur parime të tilla.

Plani i Punës cakton katër fusha, ku do të përqendrohet reforma rregullatore në Shq-ipëri: (i) përgatitja e sistemit administrues të reformës rregullatore; (ii) përmirësimi i kuadrit ligjor ekzistues përmes heqjes së pengesave administrative për biznesin; (iii) përmirësimi i cilësisë së kuadrit të ri rregullues; dhe (iv) monitorimi dhe vlerësimi siste-matik i reformës rregullatore.

�0


Në mbështetje të punës së qeverisë për intensifikimin e reformës rregullatore, Banka Botërore propozoi një projekt me titull “Reforma për mjedisin e biznesit dhe fuqizimi institucional” (BERIS), të nënshkruar nga qeveria shqiptare në muajin nëntor �00�. Ky projekt synonte të ndihmonte qeverinë shqiptare për realizimin e katër shtyllave të planit të punës (mars �00�), duke e përqendruar vëmendjen te fuqizimi i kuadrit insti-tucional dhe i kapaciteteve të nevojshme për përmirësimin në mënyrë të vazhdueshme të normativave që prekin aktivitetin e bizneseve.

Realizimi i komponentëve të projektit BERIS është përfshirë në planin e përditësuar të punës për reformën rregullatore, miratuar në qershor �00� nga Këshilli i Ministrave. Ky plan pune mbështetej në tri shtylla: (i) Përgatitja e sistemit administrues për reformën rregullatore, (ii) përmirësimet e kuadrit ligjor ekzistues përmes mënjanimit të penge-save të panevojshme në procesin e dhënies së licencave, të doganave, tatimit, tokës dhe ndërtimit, inspektimit dhe procedurave të ankesave administrative, dhe (iii) moni-torimi dhe vlerësimi i efektit të reformës rregullatore. Ecuri e dukshme në realizimin e shtyllës së dytë të këtij plani pune është arritur: (i) në reformën për regjistrimin e bizne-sit dhe (ii) në reformën e sistemit të licencimit. Plani i punës përfshinte prokurimin e asistencës teknike për të mbështetur përgatitjen e sistemit administrues për reformën rregullatore dhe vendosjen e sistemit të vlerësimit për reformën AERR. Por vonesat në procesit e prokurimit e kanë shtyrë realizimin e këtyre segmenteve, që janë përfshirë tashmë në planin e punës për vitin �008.

Analiza e efektit rregullator për projekt-legjislacionin

Analiza e Efektit Rregullator (AERR) nuk ka filluar ende zyrtarisht në sistemin legjislativ shqiptar. Megjithatë, disa segmente të veçanta të kësaj analize, si pjesë integrale e rel-acionit shpjegues që shoqëron projektligjin, janë kryer dhe këtu përfshihet: (i) analiza e efektit financiar dhe (ii) analiza e efekteve të pritshme sociale dhe ekonomike.

Përpjekja e parë serioze për të futur AERR-in si pjesë integrale e kuadrit të refor-mës rregullatore shqiptare është bërë në Planin e Punës të Qeverisë për Reformën Rregullatore (mars �00�) dhe projektin BERIS të Bankës Botërore, i nënshkruar në nëntor �00�. Në këto dy dokumente bëhet një shqyrtim i ecurisë së kapacitetit të qe-verisë për të përmirësuar cilësinë e normativave të reja përmes analizës së efektit rregullator (AERR) dhe arrihet në përfundimin se përgjegjësia për përgatitjen e AERR-it për normativat dhe politikat e reja u bie ministrive përkatëse. Kontrolli i cilësisë, monitorimi dhe vlerësimi i ritmit dhe cilësisë së reformës rregullatore, përfshirë edhe zbatimi i sistemit të AERR-it, duhet të kryhet nga Drejtoria e Politikave Tregtare (DPT) pranë Ministrisë së Ekonomisë.

Edhe pse Plani i Punës për Reformën Rregullatore i muajit korrik �00� kishte një pro-gram të hollësishëm për vendosjen e një sistemi të vlerësimit për reformën e AERR-it, (mbështetur në Planin e Punës të vitit �00� dhe në projektin BERIS), vonesat në pro-cesin e prokurimit e kanë shtyrë në kohë realizimin e këtij segmenti të Planit.

��

Planifikimi paraprak i legjislacionit dhe i masave rregulluese

Në Shqipëri nismat për legjislacionin e ri dhe masat rregulluese merren brenda kuadrit të Sistemit të Planifikimit të Integruar (SPI), një plan trevjeçar (2006-2008) i Qeverisë së Shqipërisë. Ky sistem i planifikimit paraprak mbështetet në strategjitë afatgjata sek-toriale dhe ndërsektoriale të zhvillimit dhe orientohet nga prioritetet afatshkurtra dhe afatmesme për integrimin evropian, ku përfshihet edhe përafrimi i legjislacionit me “acquis”-në. Ky sistem mbështetet edhe në Programin Afatmesëm (katërvjeçar) të Qe-verisë, ku nismat përfshihen në reformat e planifikuara.

Në bazë të Kalendarit të Planifikimit të Integruar, që u kalohet ministrive të linjës (dhe institucioneve të pavarura) në fillim të çdo viti, çdo ministri harton një plan të integruar i cili përmban angazhimet madhore për politikën kryesore, nismat legjislative dhe pro-ceset financiare. Masat rregulluese janë një pjesë e planit të integruar të çdo ministrie të përfshirë në reformën rregullatore. Krahas kësaj, ka një plan pune më vete për re-formën rregullatore, që trajton në mënyrë specifike masat rregulluese.

Si një kuadër potencialisht i përshtatshëm për zhvillimin e skemave të reja legjislative dhe rregulluese, është e nevojshme që SPI-ja të konsolidohet edhe më shumë midis proceseve kryesore, edhe për fuqizim të kapaciteteve institucionale dhe të bashkë-punimit institucional. Përfshirja e nismave legjislative në sistemin e planifikimit do të lehtësonte edhe punën e Kuvendit edhe do të ndihmonte në rritjen e efektivitetit të procesit të miratimit të ligjeve.

Kontributi nga sektori privat dhe grupet joqeveritare

Konsultimet dhe transparenca me publikun janë institucionalizuar në Rregulloren e Qeverisë si edhe në Rregulloren e Kuvendit. Konsultimi me strukturat e shoqërisë civile, aktiviteti i të cilave lidhet me objektin dhe pasojat e projektligjit, parashikohet që në hapat e parë të procesit të hartimit të legjislacionit. Projektligjet me rëndësi të veçantë mund të diskutohen në qarqe të gjera ku të mund të marrin pjesë për-faqësuesit e institucioneve shtetërore, OJF-ve, ekspertë të organizatave ose institu-cioneve ndërkombëtare etj.

Procesi i konsultimeve parashikohet në procedurat e miratimit të legjislacionit në Kuvend, por nuk është i detyrueshëm. Komisioni i përhershëm mund të organizojë gjithashtu edhe seanca publike me ekspertë, përfaqësues të shoqërisë civile dhe përfaqësues të grupeve të interesit.

Publiciteti i veprimtarisë ligjvënëse është një kërkesë tjetër e Rregullores së Kuven-dit, kërkesë më e shtjelluar në krahasim me konsultimet publike.

Në praktikë, edhe pse ka raste kur konsultimet publike i tejkalojnë, madje, kërkesat e rregullores, organizatat e biznesit dhe OJF-të shpesh ankohen për kohën e kufi-

PËRMBLEDHJE

��


zuar që u lihet për të shprehur mendimet e tyre ose, në raste të skajshme, se nuk u kërkohet fare mendim. Për të përmirësuar situatën, transparenca dhe përhapja e informacionit do të duhej të ishin pjesë e çdo hapi të procesit të hartimit të ligjeve. Po kështu, konsultimet publike duhet të fillojnë qysh në fazën e parë dhe t’i shoqërojnë të gjithë hapat e hartimit dhe miratimit të ligjeve, përmes mobilizimit të njohurive teknike dhe përmes thithjes së mendimeve të grupeve të interesit.

Grupet e lobingut në Shqipëri nuk janë institucionalizuar në formë ligjore, por ka grupe të ndryshme interesi të cilat janë aktive në procesin e miratimit të legjislacionit në vend, përmes organizatave përfaqësuese të tyre, ku përfshihen shoqatat e bizne-sit, sindikatat dhe OJF-të. Kontributi i grupeve të mbrojtjes së interesave në procesin e miratimit të legjislacionit është rritur në përpjesëtim me cilësinë e përfaqësimi të interesave të grupeve.

Kontrolli i cilësisë dhe koherenca e projekt-legjislacionit

Koherenca është një aspekt i rëndësishëm për sigurimin e kontrollit të cilësisë. Aktet legjislative duhet të jenë në përputhje me njëri-tjetrin dhe me sistemin e përgjithshëm kushtetues e me traditat juridike në vend. Është e nevojshme përputhja me “acquis communautaire”, për të evituar vështirësi që mund të lindin në të ardhmen në procesin e anëtarësimit në BE.

Institucionet e angazhuara në kontrollin e koherencës së legjislacionit janë: Ministria e Dre-jtësisë dhe Drejtoria e Legjislacionit në Këshillin e Ministrave në nivel qeverie, dhe Këshilli për Legjislacionin dhe komisionet e përhershme parlamentare, në nivel kuvendi.

Ministria e Drejtësisë është përgjegjëse për: (i) harmonizimin e akteve ligjore dhe nënligjore me Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë; (ii) garantimin e përputhjes me sistemin juridik shqiptar; (iii) dhënien e një opinioni për realizimin e reformës legjisla-tive, në përgjithësi; dhe (iv) ratifikimin e aktmarrëveshjeve ndërkombëtare në përputhje me Kushtetutën. Krahas këtyre përgjegjësive, Ministria e Drejtësisë është drejtpërdrejt në krye të (i) përgatitjes së legjislacionit që lidhet me fushën e drejtësisë; (ii) sigurimin e njëtrajtshmërisë metodike gjatë hartimit të ligjeve; (iii) përgatitjen dhe monitorimin e zbatimit të metodikës së njësuar shqiptare për procesin legjislativ. (Kjo Ministri kontrol-lon edhe aktet nënligjore, të nevojshme për zbatimin e akteve ligjore). Një peshë të rëndësishme në të gjithë këtë proces mban edhe Komisioni për Reformën Legjislative, si organ këshillimor pranë Ministrisë së Drejtësisë.

Opinioni i Ministrisë së Drejtësisë nuk i është detyrueshëm (edhe pse është e detyrueshme marrja e opinionit të Ministrisë), ndërsa Ministrit të Drejtësisë i duhet ta mbrojë opinionin e ministrisë së tij, gjatë debatit në Këshillin e Ministrave.

Komisionet e përhershme parlamentare kontrollojnë përputhjen e projektligjeve brenda fushës së tyre të kompetencës me kushtetutën dhe me sistemin e përgjith-

��

shëm juridik të vendit. Në këtë proces, komisionet marrin këshilla nga ekspertët juri-dikë që janë ngarkuar me dhënien e asistencës juridike komisioneve. Në disa raste, komisionet mund të kërkojnë këshillim edhe nga ekspertët e Këshillit të Ministrave.

Harmonizimi me sistemin e ligjeve dhe rregulloreve të Bashkimit Evropian (Acquis commuaunitaire)

Procesi i harmonizimit të legjislacionit të Shqipërisë me “acquis commuaunitaire” po bëhet në përputhje me dispozitat e Marrëveshjes së Stabilizimit dhe Asocimit (MSA), e lidhur ndërmjet Republikës së Shqipërisë dhe Komunitetit Evropian. Ky proces mbështetet nga Partneriteti Evropian për Shqipërinë, ku identifikohen fushat prioritare afatshkurtra dhe afatmesme. Qeveria e Shqipërisë ka përgatitur plane pune që përshi-jnë edhe afate kohore dhe masa konkrete lidhur me nismat juridike dhe veprimtaritë e vënies në zbatim të tyre, që u përgjigjen prioriteteve të Partneritetit Evropian. Në fazën e parë (pesë vjetët e parë), procesi i miratimit dhe zbatimit të “acquis”-së përqendrohet në legjislacionin kryesor për tregun e brendshëm.

Procesi i përafrimit të legjislacionit me “acquis communautaire” evropian konsiderohet nga qeveria e Shqipërisë si një proces kryesor dhe një pjesë integrale e Sistemit të Planifikimit të Integruar (SPI) në vend.

Ministria e Integrimit Evropian luan një rol të rëndësishëm në bashkërendimin dhe monitorimin e të gjitha çështjeve të integrimit evropian dhe në procesin e përafrimit të legjislacionit.

Për kryerjen e bashkërendimit, janë ngritur edhe tri struktura të tjera specifike, (a) Komiteti Ndërministror për Integrimin Evropian dhe Euroatlantik; (b) Komiteti Ndërministror i Pu-nës për zbatimin e MSA-së; (c) Sektorët e Integrimit Evropian në ministritë e linjës.

Një rol të rëndësishëm në procesin e përafrimit të legjislacionit me “acquis”-në e luan Kuvendi. Një rol i veçantë parashikohet për Komisionin e Integrimit Evropian. Ky komision është përgjegjës për të kontrolluar përputhjen e projektligjeve me “acquis”-në dhe për të shqyrtuar raportet vjetore të përgatitura nga Ministria e Integrimit Evropian.

Edhe pse ka pasur ecuri në procesin e përafrimit të legjislacionit me “acquis commu-nautaire” në Shqipëri, ka pasur një numër çështjesh dhe problemesh të cilat lipset të zgjidhen, siç është një bazë të dhënash adekuate, teknikat e përpilimit të legjislacionit dhe instrumentet e përputhshmërisë.

Procesi legjislativ

Procesi i marrjes së nismës legjislative dhe i legjislacionit në përgjithësi lidhet ngushtë me procesin e hartimit të politikave.

PËRMBLEDHJE

��


Sipas Kushtetutës dhe Rregullores së Kuvendit, nisma legjislative mund të merret nga Këshilli i Ministrave, nga çdo deputet i kuvendit ose nga të paktën �0 000 votues.

Procesi i hartimit të ligjeve fillon me një vlerësim analizues paraprak të nismës së marrë për propozimin e projektligjit, që shërben si bazë për ministrin përgjegjës, për të specifikuar: (i) çështjet që duhet të rregullohen, (ii) format e pjesëmarrjes dhe hapat parësorë për realizimin dhe bashkërendimin e procesit legjislativ, (iii) periudhat kohore përkatëse për realizimin e tyre,(iv) strukturat përgjegjëse, dhe (v) burimet njerëzore dhe materiale të caktuara për bashkëpunimin me strukturën juridike në përgatitjen e çdo projektligji.

Sipas ligjit “Për organizimin dhe funksionimin e Këshillit të Ministrave” dhe sipas Rregullores së Këshillit të Ministrave, ligjet propozohen nga Këshilli i Ministrave, ndër-sa hartimi i tyre pritet të kryhet nën drejtimin e Kryeministrit, Zëvendës/Kryeministrit ose ministrit apo titullarit të institucionit qendror të duhur, nën përkujdesjen e Kryemin-istrit apo Zëvendës/Kryeministrit.

Projektligji duhet të shoqërohet me: (i) relacionin shpjegues dhe (ii) relacionin e vlerësim-it të shpenzimeve buxhetore që duhen për zbatimin e tij. Relacioni shpjegues duhet të përmbajë: (i) qëllimin e projektligjit dhe objektivat që synon të arrijë; (ii) një vlerësim politik dhe një deklaratë ku të thuhet nëse projektligji lidhet apo jo me programin politik të Këshillit të Ministrave, me aktet që kanë miratuar drejtimet kryesore të politikës së përgjithshme të shtetit ose dokumente të tjera që kanë lidhje me strategjitë dhe politikat për zhvillim; (iii) argumentimin për projektligjin, ku përfshihet një analizë e prioriteteve dhe problemeve të mundshme të zbatimit të tij, niveli i efektivitetit, aftësia për ta zbatuar, pasojat përkatëse, efekti dhe efiçenca, si edhe kostot përkatëse ekonomike në lidhje me legjislacionin në fuqi; (iv) një vlerësim paraprak të ligjshmërisë dhe përputhjes me Kushtetutën, të formës dhe përmbajtjes së projektligjit, si edhe të harmonizimit të tij me legjislacionin në fuqi dhe normat e të drejtës ndërkombëtare të cilat janë të detyrueshme për Republikën e Shqipërisë; (v) një analizë të nivelit të përafrimit dhe tabelën e përputh-shmërisë me acquis communautaire, sipas shtojcës që i bashkëlidhet Rregullores; (vi) një përmbledhje shpjeguese të përmbajtjes së projektligjit; (vii) një listë të institucioneve dhe organeve që ngarkohen me zbatimin e aktit; dhe (vii) një listë të personave dhe in-stitucioneve të cilat kanë dhënë kontributin e tyre për përgatitjen e projektligjit.

Kur projektligjit kalon në Kuvend, përpara se të merret në shqyrtim në seancë plenare të Kuvendit, teksti i tij shqyrtohet nga një ose më shumë komisione të përhershme parlamentare.

Shqyrtimi i projektligjit në seancë plenare përfshin: (i) diskutimin e projektligjit në parim, dhe (ii) diskutimin e projektligjit nen për nen. Në fund të shqyrtimit dhe të votimit nen për nen, merret vendimi përmes votimit për të gjithë projektligjin. Pas miratimit të pro-jektligjit, ai i kalohet Presidentit të Republikës, që duhet ta dekretojë brenda �0 ditësh nga koha e paraqitjes. Ligji i dekretuar hyn në fuqi pas miratimit të tij, por jo më pak se �5 ditë pas botimit në Fletoren Zyrtare.

�5

Vënia në zbatim

Shqipëria është përfshirë në një proces intensiv reformash legjislative dhe institucio-nale. Programi intensiv legjislativ nuk shoqërohet gjithmonë me përpjekje të tilla në nivel të zbatimit të ligjit, çka ka çuar në një hendek midis cilësisë së mirë të kuadrit legjislativ dhe rezultateve të pritshme nga zbatimi i tij.

Në ndikimin që ushtron në zbatimin e ligjeve roli i Kuvendit po rritet vazhdimisht. Pyetjet nga deputetët, interpelancat me anëtarët e qeverisë, mocionet për debat parlamentar, si edhe puna e komisioneve të përhershme dhe e komisioneve hetimore të posaçme janë vetëm disa nga instrumentet e kontrollit mbikëqyrës që përdor Kuvendi në lidhje me veprimtarinë e qeverisë në kuadër të zbatimit të ligjeve.

Edhe raportimi përpara Kuvendit, nga ana e institucioneve të pavarura, është një in-strument i fuqishëm i ushtrimit të ndikimit për zbatimin e ligjeve. Këto institucione po e përmirësojnë cilësinë e raportimit, edhe sepse Kuvendi është gjithnjë e më kërkues, ndërkohë që ai vetë ka ndërmarrë disa hapa për të fuqizuar kapacitetin e personelit mbështetës. Kuvendi miraton rezoluta të cilat konsistojnë në vlerësimin e punës së këtyre institucioneve dhe, shpesh, përfshin në to rekomandime për zbatimin e ligjeve, por mbetet ende problem ndjekja e këtyre rekomandimeve në praktikë.

Zbatimi është konsideruar kryesisht si detyrë e institucioneve qeverisëse, por qeverisë ende i mungojnë metodat bashkëkohore të monitorimit të zbatimit të ligjit dhe të efek-tit të tij dhe, për pasojë, nuk ka ende zgjidhje e shpejtë dhe të përshtatshme ndaj mangësive në zbatim. Mangësitë në zbatimin e ligjeve janë trajtuar, kryesisht, përmes shtesave dhe ndryshimeve në legjislacion, por këto ndryshime të shpeshta kanë ndi-kuar negativisht në parashikueshmërinë e veprimtarisë së qeverisë. Duket se kjo sit-uatë po përmirësohet dhe mangësitë në zbatim po trajtohen, gjithnjë e më shumë, pjesërisht përmes përkushtimit të më shumë burimeve financiare dhe njerëzore dhe përmes fuqizimit të kapaciteteve individuale.

Kapacitetet kërkimore për përmirësimin e legjislacionit

Biblioteka e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë është themeluar në vitin �9��. Në vitin �99�, ajo u bë pjesë e administratës shumëpartiake të Kuvendit, duke u marrë jo vetëm me mirëmbajtjen dhe inventarizimin e dokumentacionit, por me kërkesë të deputetëve dhe stafit të tyre, edhe me realizimin e punës kërkimore bibliografike apo dokumentare për të gjitha temat që lidhen me veprimtaritë parlamentare. Një hap tjetër përpara drejt fuqizimit të kapaciteteve kërkimore të Kuvendit është bërë përmes kri-jimit të drejtorisë kërkimore në vitin �000, pranë bibliotekës. Drejtoria kërkimore, e krijuar rishtazi, përbëhet nga tre juristë, që ofrojnë shërbime kërkimore për deputetët, komisionet dhe personelin e kuvendit. Për shkak të kapacitetit të kufizuar të personelit, përparësi u jepet kërkesave që lidhen me punën e çastit të Kuvendit.

PËRMBLEDHJE

��


Krahas drejtorisë kërkimore, Kuvendi merr edhe ekspertë të cilët punojnë me komis-ionet e përhershme parlamentare. Secili komision i përhershëm ka dy këshilltarë dhe një sekretar. Ata ofrojnë shërbime juridike, vëmendja e të cilave përqendrohet te asis-tenca juridike për komisionet e përhershme. Këta ekspertë ofrojnë informacione të tjera shtesë për projektligjet që janë në rendin e ditës të komisioneve, përfshirë edhe një analizë krahasuese të të njëjtit ligj. Ndonjëherë, me nismë vetjake, ata bëjnë punë kërkimore për ligje të rëndësishme dhe ia paraqesin këtë punë kërkimore kryetarit të komisionit parlamentar që e mbulon ligjin në fjalë. Këto shërbime u ofrohen edhe komisioneve të posaçme.

��

PËRFuNDIME DHE REKOMANDIME

Në bazë të konstatimeve të këtij raporti, propozohen këto përfundime dhe rekoman-dime, për përmirësimin e mjedisit ligjor për veprimtaritë ekonomike dhe procesin e legjislacionit të reformës:

a. Sistemi i planifikimit paraprak të legjislacionit dhe skemat rregulluese

Sistemi i planifikimit të integruar, i ngritur kohët e fundit në vend, i mbështetur në strategjitë afatgjata sektoriale dhe ndërsektoriale të zhvillimit dhe i orien-tuar nga prioritetet afatshkurtra dhe afatmesme për integrimin evropian, është i përshtatshëm për të qenë kuadri i duhur për përgatitjen e legjislacionit dhe skemave të reja rregulluese. Megjithatë, ky sistem ka nevojë për hapa të mëtejshëm konsolidues midis proceseve thelbësore. Ai ka nevojë edhe për një rritje të kapaciteteve institucionale dhe fuqizim të bashkëpunimit institucio-nal. Përfshirja e nismave legjislative në sistemin e planifikimit do të ndihmonte edhe në efektivitetin e procedurave të Kuvendit për miratimin e ligjeve. Sa i takon përafrimit të legjislacionit me acquis-në, është e rëndësishme një bazë e plotë të dhënash, si edhe, mes të tjerash, një lidhje e shprehur qartë me dokumentet e Partneritetit Evropian.

b. Konsultimet publike dhe publiciteti

Konsultimet dhe transparenca me publikun janë institucionalizuar deri diku në Rregulloren e Kuvendit, si edhe në Rregulloren e Qeverisë. Mirëpo, në disa hapa të procesit të hartimit dhe miratimit, këto rregullore lënë hapësira për sjellje dis-kretet njëanshme. Në praktikë, duket se procesi i konsultimeve publike nuk është gjithnjë i njëjtë. Në disa raste, sidomos kur procesi i hartimit të ligjeve mbështetet nga bashkësia e donatorëve, angazhimi i ekspertëve nga OJF-të dhe i përfaqë-suesve të shoqatave të biznesit i tejkalon kërkesat e këtyre rregulloreve. Përkun-drazi, në raste të tjera, organizatat e biznesit ankohen për kohën e kufizuar që u jepet për të shprehur mendimin e tyre ose, në raste të skajshme, ankohen se nuk ua kërkojnë fare këtë mendim. Për ta përmirësuar situatën, transparenca dhe ndarja e informacionit duhet të jenë pjesë e çdo hapi të procesit të hartimit të ligjeve dhe konsultimet publike duhet të fillojnë qysh në fazën e parë dhe t’i shoqërojnë të gjithë hapat e hartimit dhe miratimit të ligjeve, përmes mobilizimit të njohurive teknike dhe thithjes së mendimeve të grupeve të interesit.

c. Harmonizimi me sistemin juridik të Bashkimit Evropian

Procesi i përafrimit të legjislacionit me “acquis communautaire” në Shqipëri, është në zhvillim, por ka një numër çështjesh dhe problemesh të cilat lipset të zgjidhen. Është e domosdoshme të përgatitet një bazë të dhënash për të treguar shkallën e përputhjes të legjislacionit shqiptar me “acquis communautaire”, dhe të përditëso-het në vijimësi. Duhet të përmirësohen teknikat legjislative, sikurse duhet të për-

�8


mirësohet edhe performanca e instrumenteve të përputhshmërisë (Relacioni dhe Tabela e Përputhshmërisë) në procesin e sigurimit dhe monitorimit të përputhsh-mërisë. Duhet të rritet efektiviteti i institucioneve të përfshira në proces, ndërsa u duhet kushtuar më shumë vëmendje kapaciteteve të tyre, pajisjeve të duhura dhe trajnimit të personelit.

ç. Skema e plotë për reformën rregullatore

Qeveria, me asistencën e projektit BERIS, ka nisur të hartojë elementet e strat-egjisë kombëtare të reformës rregullatore. Por, është e rëndësishme të formulo-het një skemë e plotë për reformën rregullatore, si pjesë thelbësore e procesit të anëtarësimit në BE.

d. Futja e analizës së efektit rregullator (AERR) për projekt-legjislacionin

Qeveria duhet ta bëjë të detyrueshme analizën e efektit rregullator për të gjithë projektligjet e rëndësishme. Kjo do t’u jepte mundësinë vendimmarrësve të kishin një informacion të besueshëm dhe ta analizonin paraprakisht efektin e pritshëm në ekonomi, shoqëri dhe mjedis, funksionimin e tregjeve dhe konkurrencën, si edhe krahasimin midis kostove dhe rezultatit lidhur me objektivat e ndjekur dhe rreziqet. Për ligjet e rëndësishme, kontrolli duhet të jetë i pareshtur përmes shqyrtimit perio-dik të efektit, efiçencës dhe kostos së zbatimit.

e. Rritja e kapaciteteve të ministrive për zbatimin e AERR-së

Çdo ministri dhe institucion i pavarur duhet të ketë njohuritë teknike të mjaftueshme, të cilat t’i japin mundësi ta integrojnë në mënyrë të efektshme AERR-në në veprim-taritë e tyre rregulluese. Për këtë arsye lipsen vënë në dispozicion të tyre burime të mjaftueshme dhe programe trajnimi, si edhe përdorim i mirë i asistencës teknike.

Nga organi i duhur në qendër të qeverisë, duhet bërë zhvillimi i kapaciteteve për shqyrtimin e projekt-legjislacionit dhe për monitorimin e zbatimit të tij. Është e rëndësishme që ky organ të ketë kompetencën e nevojshme dhe mandatin e qartë për t’i shqyrtuar propozimet rregulluese dhe analizat e efektit të ministrive të linjës dhe për të bërë oponencën e tyre. Numri i nëpunësve juridikë dhe ekonomikë në ministritë e përzgjedhura të linjës, që do të ngarkohen me përgatitjen e AERR-ve, duhet rritur.

ë. Fuqizimi i kontrollit parlamentar mbi autoritetin ekzekutiv

Përmirësimi i kontrollit të ushtruar nga Kuvendi mbi ekzekutivin duhet të arrihet përmes një monitorimi më të efektshëm të punës së institucioneve zbatuese (en-tet rregullatore dhe institucionet e tjera shtetërore përkatëse). Këto institucione duhet të kenë detyrimin për t’ia paraqesin raportet e tyre vjetore Kuvendit. Këto

�9

raporte do të duhej të diskutoheshin jo vetëm nga komisionet kompetente, por edhe gjatë seancave të Kuvendit. Një strukturë institucionale pranë administratës së Kuvendit mund të kishte përgjegjësinë për monitorimin e zbatimit të rekom-andimeve që u jepen institucioneve rregullatore dhe institucioneve të tjera për-katëse shtetërore.

f. Fuqizimi i kapacitetit parlamentar për kontrollin e cilësisë dhe koherencën e legjislacionit

Është i nevojshëm një fuqizim i mëtejshëm i Drejtorisë Kërkimore pranë Ku-vendit dhe i kapaciteteve të ekipit të ekspertëve që punojnë për komisionet e përhershme parlamentare, në mënyrë që të mbështetin deputetët dhe komis-ionet parlamentare. Rekomandohet të rritet kapaciteti kërkimor i personelit të Kuvendit dhe të ofrohen burime financiare për këshillim edhe nga ekspertë të jashtëm. Duhet të vijojë shfrytëzimi i programeve të binjakëzimit me parlamente të shteteve anëtare të BE-së ose me Parlamentin Evropian, sipas mundësisë.

Duhen bërë përpjekje të posaçme për të fuqizuar më tej kapacitetet e Komis-ionit për Integrimin Evropian, duke e pajisur atë me ekspertë të tjerë të fushës së legjislacionit të BE-së. Detyrimi i këtij komisioni duhet të jetë verifikimi i har-monizimit të çdo ligji me legjislacionin e BE-së.

g. Vlerësimi i rregullt për zbatimin e ligjeve

Qeveria duhet ta përqendrojë më shumë vëmendjen te monitorimi i zbatimit të ligjeve dhe te vlerësimet e rregullta të efektivitetit dhe efektit të zbatimit të legjis-lacioneve, përmes institucionalizimit të sistemeve dhe procedurave të monitorimit. Sistemi i monitorimit duhet të mbështetet në një AERR të shëndoshë paraprake, ku kjo e fundit të bëjë një analizë të qartë të nevojave për zbatimin dhe të vërë në dukje rreziqet dhe treguesit e zbatimit.

Mangësitë në zbatim duhet të trajtohen, kryesisht, përmes fuqizimit të kapaciteteve, qartësimit të përgjegjësive dhe përkushtimit të më shumë burimeve financiare dhe njerëzore të institucioneve zbatuese.

gj. Fuqizimi i kapaciteteve të kontrollit mbikëqyrës të Kuvendit dhe i kapaciteteve raportuese të institucioneve të pavarura.

Kapaciteti i kontrollit mbikëqyrës i Kuvendit duhet të fuqizohet së bashku me kapacitetet raportuese të institucioneve të pavarura. Veprimtaria e komisione-ve të përhershme duhet të përqendrohet më shumë, në ndjekjen e zbatimit të rekomandimeve të miratuara nga Kuvendi me anë të rezolutave dhe deklarat-ave.

PËRFUNDIME DHE REKOMANDIME

�0


Duhet të fuqizohet Shërbimi i Monitorimit pranë administratës së Kuvendit, përmes rritjes së stafit dhe përmes trajnimit të plotë të tij. Duhet të rritet edhe numri i këshilltarëve të përhershëm, sidomos në komisionet e përhershme kryesore.

Kuvendi duhet t’i rrisë ndjeshëm burimet financiare për komisionet e përher-shme, duke u dhënë fonde vjetore të gjithë komisioneve të përhershme, që këta të fundit t’i përdorin për të marrë me pagesë ekspertë nga jashtë Kuven-dit, kur të jetë nevoja.

��

Kreu 1

MIRATIMI I LIGJEVE TË REJA DHE NDRYSHIMI I LIGJEVE EKZISTuESE

��


��

Procesi ligjvënës lidhet ngushtë me procesin e hartimit të politikave. Burimi i çdo legjis-lacioni lidhet me problemet e identifikuara, politikën përgjegjëse që duhet zbatuar dhe aktet normative të nevojshme që duhen përgatitur. Procesi i hartimit të legjislacionit kryhet përmes një bashkërendimi midis politikës përkatëse dhe institucioneve teknike.

Nga këndvështrimi teknik, burimet e legjislacionit lidhen me hierarkinë e legjislacionit: Kushtetuta - akti ligjor - akti nënligjor.

1.1. Kush e propozon legjislacionin e ri dhe kush e ndryshon atë ekzistues?

Sipas Nenit 8� të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë dhe sipas Rregullores së Brendshme të Kuvendit, ligjet mund të propozohen nga të mëposhtmit:

- Këshilli i Ministrave- Çdo deputet- Të paktën �0 000 zgjedhës

Kuvendi si propozues i akteve ligjore. Në praktikë, është zakonisht Këshilli i Ministrave ai që i propozon aktet ligjore. Situata në të cilin Kuvendi, domethënë një deputet, është propozues i akteve ligjore, përbën përjashtim. Një shembull i rasteve kur deputetët dalin si propozues të akteve ligjore është Ligji për objektin e Kuvendit në procesin e integrimit të Shqipërisë në Bashkimin Evropian (�00�), ndryshe i njohur edhe si Ligji Zela.

1.2. Kush i përpilon aktet ligjore?

Sipas Rregullores së Kuvendit, ligji i paraqitur në Kuvend mund të hartohet nga:- Këshilli i Ministrave- Propozues të tjerë të autorizuar (çdo deputet i Kuvendit dhe të paktën �0000

zgjedhës)

Kur ligjin e propozon Këshilli i Ministrave, hartimi mund të realizohet nga:- Kryeministri- Ministrat

Bashkë me propozimin e ligjit, propozuesi është i detyruar të marrë një gjykim për projektligjin nga institucionet e mëposhtme:

�. Ministria e Drejtësisë, në lidhje me përputhjen e ligjit të propozuar me kushtetutën dhe me sistemin e përgjithshëm juridik të vendit. Kjo ministri shqyrton edhe teknikën legjisla-tive dhe terminologjinë juridike të projektligjit.

�. Ministria e Integrimit, për harmonizimin e projektligjit me aktet normative për-katëse të Bashkimit Evropian.

MIRATIMI I LIGJEVE TË REJA DHE NDRYSHIMI I LIGJEVE EKZISTUESE

��


3. Ministria e Financave, për efektin fiskal që ka për buxhetin zbatimi i ligjit.�. Ministri të tjera përkatëse�

Kutia �.�. Misioni Evropian i Asistencës për Sistemin e Drejtësisë në Shqipëri (EURALIUS)

EURALIUS II, vazhdim i drejtpërdrejtë i EURALIUS I, është Misioni Evropian i Asis-tencës për Sistemin e Drejtësisë në Shqipëri. Objektivi i EURALIUS II është të lehtë-sojë, nëpërmjet krijimit të kapaciteteve të nevojshme brenda Ministrisë së Drejtësisë dhe Gjyqësorit, zhvillimin e një sistemi gjyqësor më të pavarur, të paanshëm, efikas, profesional, transparent dhe modern në Shqipëri, duke kontribuar në këtë mënyrë në kthimin e besimit të njerëzve tek institucionet e tyre dhe në konsolidimin e demokra-cisë dhe shtetit të së drejtës në vend. Projekti përbëhet prej shtatë pjesësh kryesore: (i) reforma në gjyqësor, (ii) hartimi i legjislacionit dhe përafrimit, (iii) buxhetet e gjykat-ave e çështjet e burgjeve, (iv) zbatimi i vendimeve, (v) drejtësia penale, (vi) menax-himi i çështjeve gjyqësore dhe administrimi i gjykatave, (vii) regjistrimi i tokës.

Gjatë projektit EURALIS I dhe në fillim të EURALIS II, vëmendje e veçantë i është kush-tuar procesit legjislativ në Shqipëri dhe rolit të Ministrisë së Drejtësisë në këtë proces. EURALIS II ka në planin e punës edhe një komponent për analizën e efektit rregullator, që përqendrohet në rrjedhojat financiare të legjislacionit të ri. Në bashkëpunim me Mini-strinë e Drejtësisë dhe Këshillin e Evropës, EURALIS I ka rishikuar dhe botuar një Man-ual për Hartimin e Ligjeve në Shqipëri. Ndër të tjera, ky manual ka një ndarje të veçantë për përafrimin e legjislacionit dhe AERR-it. EURALIUS ka dhënë rekomandime të ndry-shme për procesin legjislativ në Shqipëri. Midis të tjerave, është rekomanduar edhe një bashkërendim më i mirë i procesit legjislativ nga institucionet shqiptare dhe një rol më i fuqishëm i Ministrisë së Drejtësisë (Drejtorisë së Kodifikimit) në këtë proces.

Burimi: EURALIUS, http://www.euralius.org.al

Sipas Rregullores së Kuvendit, një projektligj duhet të shoqërohet me një relacion i cili përmban: (i) objektivat që synon të arrijë miratimi i tij, (ii) argumentimin që këta objektiva nuk mund të arrihen me instrumentet juridike ekzistuese, (iii) vërtetim të për-puthshmërisë së tij me Kushtetutën dhe të harmonizimit me legjislacionin në fuqi, (iv) pasojat shoqërore dhe ekonomike, dhe (v) përputhshmërinë me legjislacionin e BE-së. Për projektligjet me natyrë financiare, raporti duhet të përmbajë edhe pasojat financi-are që rrjedhin nga zbatimi i tyre.

� Projektligji duhet t’i dërgohet (i) Ministrisë së Ekonomisë, nëse përmban çështje të lidhura me disponimin dhe administrimin e pronës publike dhe shtetërore, financimin e huaj dhe aktmar-rëveshjet ekonomike të huaja (ndërkombëtare), ose nëse ndikon në zhvillimin e ekonomisë; (ii) Ministrisë së Punës dhe Çështjeve Sociale dhe Departamentit të Administratës Publike (pranë Ministrisë së Brendshme), nëse ka përmbajtje sociale që prek burimet njerëzore.

�5

Kutia �.�. Rekomandimet kryesore nga studimi i EURALIUS: Analizë e nevojave dhe mangësive në procesin legjislativ shqiptar, me rekomandime:

- Duhen bërë ndryshime në Rregulloren e Këshillit të Ministrave, për të sqaruar rolet e drejtorisë juridike pranë Këshillit të Ministrave (që shërben si një “filtër i fundit”, përpara se projekt-aktet t’i kalohen Këshillit të Ministrave për votim), Ministrisë së Drejtësisë dhe ministrive të tjera.

- Manuali i përgatitur prej EURALIUS-it në bashkëpunim të ngushtë me Ministrinë e Drejtësisë do të ishte një burim i përshtatshëm për t’u përdorur si bazë për trajnimin e hollësishëm dhe të strukturuar të hartuesve të tanishëm dhe të ardhshëm të ligjeve.

- Për të arritur një bashkërendim më të mirë në procesin e hartimit, duhet futur koncepti i qeverisë elektronike, që do ta bënte më të lehtë punën e përbashkët për projektligjet, mes palëve të interesuara dhe ministrive të ndryshme dhe Këshillit të Ministrave.

- Duhet siguruar që të përmirësohet hartimi i politikave, duke siguruar një lidhje më të mirë me procesin legjislativ. Për këtë është e rekomandueshme që të gjitha ligjet me rëndësi madhore të paraprihen nga një material konceptues, ku të trajtohen të gjitha çështjet që duhen analizuar dhe ku të shpjegohen arsyetimet e politikave për zgjidhjen e tyre.

- Relacionet shpjeguese që shoqërojnë projektligjet duhet të jenë të përkufizuar më qartë. Duhet bërë lidhje më e mirë me procesin e integrimit, përfshirë edhe identifikimin e acquis me të cilin përafrohet legjislacioni, si edhe lidhjet me të gjithë tekstet që u korrespondojnë kërkesave të PKZ-MSA.

Burimi: Analizë e nevojave dhe mangësive të procesit legjislativ në Shqipëri, me rekoman-dime, EURALIUS, �� shtator �00�, Tiranë

1.3. Procedura e miratimit të akteve ligjore

1.3.1. Procedura e përgatitjes së projekt- legjislacionit në Qeveri

Procesi i hartimit të ligjeve fillon me një vlerësim analizues paraprak të nismës së marrë për propozimin e projektligjit, i përgatitur në përgjithësi nga struktura teknike në bashkërendim me strukturat juridike të Këshillit të Ministrave. Sipas Rregullores së Këshillit të Ministrave ky vlerësim paraprak duhet të përfshijë këto elemente: (i) qëllimin e projektligjit dhe objektivat që synon të arrijë, (ii) përputhshmërinë me Kush-tetutën dhe legjislacionin në fuqi, (iii) përputhshmërinë me programin politik dhe pro-gramin analitik të projektligjeve të Këshillit të Ministrave, si edhe me strategjitë dhe programet e miratuara në lidhje me drejtimet kryesore të politikës së përgjithshme të shtetit, (iv) parashikimet dhe masat e lidhura me aftësinë për zbatim të projektligjit, dhe (v) shpenzimet buxhetore dhe pasojat e pritura financiare.


��


Ky vlerësim paraprak i projektligjit shërben si bazë për ministrin përgjegjës, për të përcaktuar: (i) çështjet që duhet të rregullohen, (ii) format e pjesëmarrjes dhe hapat parësorë për realizimin dhe bashkërendimin e procesit legjislativ, (iii) periudhat kohore përkatëse për realizimin e tyre, (iv) strukturat përgjegjëse, dhe (v) burimet njerëzore dhe materiale të caktuara për bashkëpunimin me strukturën juridike në përgatitjen e çdo projektligji.

Sipas ligjit “Për organizimin dhe funksionimin e Këshillit të Ministrave” dhe sipas Rregullores së Këshillit të Ministrave, pasi propozohen ligjet nga Këshilli i Ministrave, hartimi i tyre pritet të kryhet nën drejtimin e Kryeministrit, Zëvendës/Kryeministrit ose ministrit apo titullarit të institucionit qendror të duhur, nën kujdesin e Kryeministrit apo Zëvendës/Kryeministrit.

Pasi finalizohet, projektligji duhet të shoqërohet me: (i) relacionin shpjegues, dhe (ii) një relacion për vlerësimin e shpenzimeve buxhetore që duhen për vënien në zbatim të tij, dhe duhet t’u dërgohet për mendim Ministrisë së Drejtësisë, Ministrisë së Integrimit, Ministrisë së Financave dhe ministrive të tjera përkatëse.

Relacioni shpjegues duhet të përmbajë:- Qëllimin e projektligjit dhe objektivat që synon të arrijë.- Një vlerësim politik dhe një deklaratë ku të thuhet nëse projektligji lidhet apo jo

me programin politik të Këshillit të Ministrave, me aktet që kanë miratuar drej-timet kryesore të politikës së përgjithshme të shtetit ose dokumente të tjera që kanë lidhje me strategjitë dhe politikat për zhvillim.

- Argumentimin për propozimin e projektligjit, duke bërë një analizë të prioriteteve dhe problemeve të mundshme të zbatimit të projektligjit, nivelit të efektivitetit, aftësisë për ta zbatuar, pasojat përkatëse, efektin dhe efiçencën, si edhe kostot përkatëse ekonomike në lidhje me legjislacionin në fuqi.

- Një vlerësim paraprak të ligjshmërisë dhe përputhjes me Kushtetutën, të for-mës dhe përmbajtjes së projektligjit, si edhe të harmonizimit të tij me legjislacio-nin në fuqi dhe normat e të drejtës ndërkombëtare, të cilat janë të detyrueshme për Republikën e Shqipërisë.

- Për projekt-legjislacionin, një analizë të nivelit të përafrimit dhe tabelën e për-puthshmërisë me acquis communautaire, sipas shtojcës që i bashkëlidhet Rregullores.

- Një përmbledhje shpjeguese të përmbajtjes së projektligjit.- Një listë të institucioneve dhe organeve që ngarkohen me zbatimin e aktit.- Një listë të personave dhe institucioneve të cilët kanë dhënë kontributin e tyre

për përgatitjen e projektligjit.

Relacioni për analizën e të ardhurave dhe shpenzimeve buxhetore duhet të përmbajë: (i) vlerën gjithsej të shpenzimeve vjetore për vënien në zbatim të aktit; (ii) parashikime të hollësishme për çdo zë buxheti të nevojshëm për vënien në zbatim të aktit; (iii) ko-hën kur do të shfaqen efektet financiare; (iv) shpenzimet e hollësishme për strukturat e

��

ngarkuara me zbatimin e aktit ligjor; (v) burimet e siguruara dhe të pritshme të financimit; (vi) një analizë të rritjes ose rënies së shpenzimeve buxhetore për të paktën tri vitet e para të zbatimit të tij; (vii) vlera e detyrimeve fiskale të pritshme ose të përjashtuara që kërkon projektligji; dhe (viii) kur projektligji ka si objekt të vetin përdorimin ose shpërndar-jen e fondeve publike, ai shoqërohet me shpërndarjen përkatëse të buxhetit.

Kur nga përmbajtja e opinioneve të marra nga ministrat dhe titullarët e institucioneve të interesuara duket qartë që ata sugjerojnë zgjidhje alternative ose kanë kundërshtime për të gjithë bazën e përmbajtjes së projektligjit, ose për pjesë të saj, ministri propo-zues mund të vendosë:

- ta tërheqë propozimin për projektligjin në tërësi ose pjesërisht;- ta rishikojë përmbajtjen e tij përmes konsultimeve me ministrat përkatës;- t’i paraqesë kryeministrit një kërkesë për bashkërendim dhe zgjidhje të mos-

marrëveshjeve, kur kundërshtimet dhe mosmarrëveshjet nuk zgjidhen përmes procesit të konsultimeve me ministrat përkatës.

Nëse projektligji dhe dokumentacioni shoqërues nuk i përmbushin dy kriteret e para të listës së përshkruar më lart, Sekretari i Përgjithshëm i Këshillit të Ministrave (me këshillën e Drejtorisë Legjislative dhe Bashkërenduese të aparatit të Këshillit të Mi-nistrave) ia kthen projektin ministrit propozues, duke i kërkuar propozuesit të zbatojë normat e Këshillit të Ministrave.

Kur projektligji dhe dokumentacioni që e shoqëron janë të plotë, Sekretari i Përgjith-shëm i Këshillit të Ministrave ia paraqet atë Kryeministrit, i cili mund të vendosë (në varësi të rrethanave):

- Të thërrasë ministrat e interesuar dhe persona të tjerë, që e gjykon ai të arsye-shme, për konsultim, përpara se të marrë një vendim;

- T’ia delegojë zgjidhjen e çështjes Zëvendës/Kryeministrit ose Ministrit të Shtetit të ngarkuar me bashkërendimin qeveritar ose, kur baza e kundërshtimeve lid-het me çështjet e ligjshmërisë, Sekretarit të Përgjithshëm;

- T’ua dërgojë projektligjin për konsultime dhe shqyrtim më të gjerë komiteteve ndërministrore.

Nëse është e nevojshme, sipas urdhrave të Kryeministrit, Sekretari i Përgjithshëm merr në ngarkim pasqyrim teknik të zgjidhjeve të arritura me pjesëmarrjen, sipas gjy-kimit të tij, të drejtorisë juridike dhe të drejtorisë së koordinimit pranë aparatit të Këshillit të Ministrave dhe me strukturat juridike dhe teknike të ministrive dhe institucioneve të interesuara apo të ekspertëve të tjerë.

Në formë përjashtimi nga rregulli i përgjithshëm, në bazë të një justifikimi të mjaf-tueshëm, sidomos për çështje dhe projektligje me rëndësi të veçantë, Kryeministri mund të vendosë, përmes Sekretarit të Përgjithshëm të Këshillit të Ministrave, t’i fusë ato në rendin e ditës të një mbledhjeje të një komiteti ndërministror dhe t’i shpërndajë materialet pa kërkuar që të jetë përmbushur apo kryer një apo më shumë prej element-eve të procedurës së koordinimit paraprak.


�8


Në këtë rast, ministri propozues, përmes Sekretarit të Përgjithshëm të Këshillit të Mi-nistrave, duhet t’ua shpërndajë një kopje të projektit, një material shpjegues dhe ma-terialet e tjera shoqëruese anëtarëve të komitetit, pasi të jenë njoftuar data dhe rendi i ditës i mbledhjes së komitetit ndërministror.

Kutia �.�. Komitetet ndërministrore

Komitetet ndërministrore janë organe konsultative të Këshillit të Ministrave, që diskutojnë politikat paraprake, çështje të rëndësishme të veprimtarisë ekzekutive dhe projektligje të rëndësisë së veçantë. Komitetet ndërministrore kryesohen nga Kryeministri. Në disa raste të veçanta, dhe me miratim të Kryeministrit, ato mund të kryesohen nga Zëvendës/Kryeministri apo ministri i fushës përkatëse. Ngritja, përbërja, fusha e aktivitetit dhe të ftuarit që mund të marrin pjesë në mbledhje përcaktohen me urdhër të Kryeministrit.

Nëse projektligji miratohet në komitetin ndërministror, ai paraqitet për miratim në mbled-hjen e radhës së Këshillit të Ministrave. Kur komiteti ndërministror bën komente për projektin, ministri propozues i shqyrton ato dhe paraqet një projekt të ripunuar, së bashku me materialet shoqëruese, për miratim pranë Këshillit të Ministrave.

Në fund të procesit të hartimit dhe koordinimit me opinionet e ministrave dhe drejtorëve të institucioneve të interesuara, ministri propozues e paraqet projektligjin për shqyrtim në një mbledhje të Këshillit të Ministrave. (Këto materiale i dërgohen për dijeni Sek-retarit të Përgjithshëm të Këshillit të Ministrave, të paktën �0 ditë përpara datës së caktuar për mbledhjen e Këshillit të Ministrave).

Kur Sekretari i Përgjithshëm vë re se dokumentacioni shoqërues i projektligjit është i plotë, ai e pranon për shqyrtim paraprak.

Sekretari i Përgjithshëm vendos t’ia kthejë projektligjin ministrisë propozuese vetëm kur: (i) dokumentacioni i kërkuar nuk është i plotë; (ii) nuk janë ndjekur forma dhe përmbajtja të parashikuara në këto norma për përgatitjen dhe hartimin e akteve, ma-teriali shpjegues dhe dokumentet përkatëse; (iii) projektligji nuk është në pajtim me Kushtetutën, bie ndesh ose nuk është në pajtim me marrëveshjet ndërkombëtare të ratifikuara apo me legjislacionin vendas; (iv) mangësitë e projektligjit, sidomos të atyre me përmbajtje të vëllimshme nga këndvështrimi i teknikës legjislative, janë shumë të dukshme dhe të pranishme në të gjithë përmbajtjen e tij.

Sekretari i Përgjithshëm (me këshillën e drejtorisë juridike dhe të koordinimit pranë aparatit të Këshillit të Ministrave) mund ndërhyjë në projektligj për sa i takon teknikës legjislative dhe terminologjisë së përdorur, por ai nuk duhet ta prekë thelbin e tij në asnjë mënyrë. Për të sqaruar aspektet teknike të përmbajtjes së projektligjit, Sekretari i Përgjithshëm thërret për konsultim strukturat juridike dhe teknike të ministrisë propozuese.

�9

Për projektligjet e rëndësisë së veçantë, Kryeministri e shqyrton propozimin mbi bazën e disa kritereve të veçanta që lidhen me nevojën e ngutshme për propozimin, kërkesën e publikut, përmbushjen e objektivave të politikave kombëtare për zhvillim, mundësinë e zbatimit të shpejtë, e kështu me radhë. Këto projektligje mund të diskutohen me përf-shirjen e përfaqësuesve të institucioneve shtetërore, OJF-ve, ekspertëve të organizat-ave ose institucioneve ndërkombëtare, e kështu me radhë. Kur ministrat apo drejtorët e institucioneve të interesuara japin një gjykim negativ për një projektligj, Sekretari i Përgjithshëm e dërgon projektin për koordinim sipas procedurave të parashikuara në kreun e pestë të rregullores së Këshillit të Ministrave.

Në fund të procesit të hartimit dhe koordinimit me gjykimet e ministrave dhe drejtorëve të institucioneve të interesuara, ministri propozues e paraqet projektligjin për shqyrtim në një mbledhje të Këshillit të Ministrave. Projektligji me dokumentet shoqëruese i dërgohen Sekretarit të Përgjithshëm të Këshillit të Ministrave, të paktën �0 ditë për-para datës së caktuar për mbledhjen e Këshillit të Ministrave.

Kutia �.�. Grupet e punës të ekspertëve-organe të përkohshme të Këshillit të Ministrave

Grupet e punës të ekspertëve për hartimin e strategjive, politikave, studimeve ose projektligjeve të posaçme ngrihen me urdhër të Kryeministrit për ministritë për-katëse. Ekspertët mund të jenë edhe persona që nuk punojnë në administratën publike. Shpërblimi i ekspertëve të grupeve të punës caktohet nga buxheti i shtetit ose nga asistenca e huaj për këtë qëllim, ndërsa vlera dhe pagesa e shpërblimit vendoset me urdhrin përkatës të Kryeministrit.


�0


Figura 1: Procedura e miratimit të ligjeve të propozuara nga Këshilli i Ministrave

��

1.3.2. Procedura e miratimit të ligjeve në Kuvend

Kur projektligji i dërgohet Kuvendit, Kryetari i Kuvendit urdhëron menjëherë shpërndar-jen e tij deputetëve dhe një ose më shumë prej komisioneve përgjegjëse. Kopje të projektligjeve u vihen në dispozicion përfaqësuesve të medias dhe personave të tjerë të interesuar.

Përpara se të merret në shqyrtim në seancë plenare të Kuvendit, teksti i propozimit shqyrtohet nga një ose më shumë komisione të përhershme parlamentare.

a) Shqyrtimi i projektligjit në komisionin kompetent

Komisioni përgjegjës për shqyrtimin e çështjes cakton relatorin ose relatorët e çështjes. Mendimi i relatorit ose relatorëve për çështjen duhet të jepet me shkrim dhe të paktën � ditë përpara datës së caktuar për të shqyrtuar çështjen në komision. Për hartimin e raportit, relatori ose relatorët mund të kërkojnë ndihmë nga specialistë të Këshillit të Ministrave, nga shërbimi juridik në Kuvend, si dhe nga ekspertë të tjerë.

Komisioni përgjegjës fillimisht kryen diskutimin në parim të projektligjit. Relatori paraqet vlerësimin e përgjithshëm për projektligjin ose çështjen që diskutohet dhe, nëse e sheh të arsyeshme, i propozon komisionit të kërkojë mendimin e Këshillit për Legjislacionin. Kryetari i komisionit, pas fjalës së relatorit, fton anëtarët e komisionit për pyetje drejtuar nismëtarëve të projektligjit dhe relatorit dhe, pas kësaj, deklaron të hapur diskutimin në parim për projektligjin. Diskutimi në parim bëhet gjithmonë në prani të përfaqësuesit të Këshillit të Ministrave. Në përfundim të këtij diskutimi, komisioni vendos për miratimin në parim ose mosmiratimin e projektligjit. Çdo deputet ka të drejtë të japë gjykimin e tij në mbledhjen e komisionit përgjegjës në lidhje me projektligjin që shqyrton komisioni.

Në rast se komisioni përgjegjës miraton në parim projektligjin, ai fillon shqyrtimin dhe votimin nen për nen të tij dhe, për çështjet që propozohen për t’i kërkuar mendim Këshillit për Legjislacionin ose komisioneve të tjera, vendos me votim nëse duhet t’u dërgohen apo jo. Shqyrtimi i këtyre pikave kryhet pasi është marrë mendimi i Këshillit për Legjislacionin ose i komisionit të përhershëm.

Kur komisioni përgjegjës vendos mosmiratimin në parim të projektligjit, ose kur gjykimi i Këshillit për Legjislacionin është për mosmiratimin në parim të tij, çështja kalohet për disku-tim në seancë plenare. Kur Kuvendi në seancë plenare vendos miratimin në parim të pro-jektligjit, komisioni përgjegjës fillon shqyrtimin nen për nen të tij, në mbledhjen më të parë.

Vendimet në komision merren me shumicën e votave, në prani të më shumë se gjysmës së të gjithë anëtarëve të komisionit. Gjatë mbledhjeve të komisioneve mbahet një procesverbal. Në përfundim të diskutimit komisioni harton një raport, i cili votohet nga anëtarët e komisionit.

Raporti i komisionit që ka shqyrtuar projektligjin dhe i komisioneve të tjera që kanë dhënë mendimin rreth tij, u jepet deputetëve dhe Këshillit të Ministrave të paktën � ditë përpara datës së shqyrtimit të projektligjit në seancë plenare.


��


b) Shqyrtimi në seancë plenare

Shqyrtimi i projektligjit në seancë plenare përfshin: - diskutimin e projektligjit në parim, dhe- diskutimin e projektligjit nen për nen (diskutimi i neneve të projektligjit).

Diskutimi në parim për projektligjin zhvillohet si në rastin kur komisioni përgjegjës ose Këshilli për Legjislacionin (i) janë shprehur për miratimin e tij në parim, (ii) ashtu edhe në rastin kur janë shprehur për mosmiratimin e tij.

Diskutimi në parim për projektligjin fillon me (i) paraqitjen nga nismëtari të arsyeve që kanë çuar në propozimin e projektligjit (ii) paraqitjen e raportit të komisionit përgjegjës dhe, sipas rastit, të Këshillit për Legjislacionin. Leximi i raportit bëhet nga kryetari i komisionit, ndërsa relatorit të projektligjit mund t’i jepet fjala për jo më shumë se 10 minuta, me kërkesën e tij.

Pasi është paraqitur projektligji, Kryetari i seancës plenare fton deputetët t’u bëjnë py-etje personave që e kanë paraqitur projektligjin ose anëtarëve të Këshillit të Ministrave që janë përfshirë në shqyrtimin e tij. Çdo deputet ka të drejtë të marrë pjesë në disku-timin në parim të projektligjit. Gjatë diskutimit në parim, kryetari i seancës ua jep fjalën deputetëve të cilët kanë kërkuar fjalën, duke harmonizuar pjesëmarrjen për çdo grup parlamentar. Përpara mbylljes së diskutimeve, kryetarët e grupeve parlamentare kanë të drejtën të flasin, duke filluar me grupin që ka numrin më të vogël të deputetëve.

Gjatë diskutimit në parim, nuk mund të propozohet asnjë amendament.

Drejtuesi i seancës, pas përfundimit të diskutimit në parim, deklaron kohën kur Ku-vendi do të vendosë nëpërmjet votimit.

Diskutimi i projektligjit nen për nen. Pas miratimit në parim kalohet në shqyrtimin nen për nen. Gjatë diskutimin nen për nen, mund të paraqiten amendamente të hartu-ara me shkrim. Amendamentet duhet të lidhen vetëm me përmbajtjen e një neni. Si rregull, amendamentet duhet të paraqiten dhe të diskutohen në fillim në komisionin përgjegjës. Nëse nuk miratohet nga komisioni, autori i amendamentit ka të drejtën ta paraqesë në seancë plenare.

Votimi i amendamenteve fillon me ato amendamente që kërkojnë (i) ta heqin të plotë nenin, (ii) të heqin pjesë të tij, (iii) ta zëvendësojnë tërësisht atë ose (iv) të futin ose të ndryshojnë fjalë në të. Përpara votimit të çdo amendamenti, kryetari i seancës u kujton deputetëve mendimin e komisionit përgjegjës për to. Kuvendi vendos përmes votimit më vete për çdo amendament, me përjashtim të rasteve kur miratimi i njërit prej tyre i përjashton të tjerët.

Votimi në tërësi. Në fund të shqyrtimit dhe të votimit nen për nen, merret vendimi përmes votimit për të gjithë projektligjin. Nëse teksti i projektligjit ka pësuar ndryshime të rëndësishme gjatë shqyrtimit në seancë plenare, kryetari i seancës mund ta shtyjë votimin në tërësi për seancën e radhës, pas paraqitjes së tekstit të plotë të ndryshuar në Kuvend.

��

Projektligji që nuk është miratuar në parim në seancë plenare nuk mund të paraqitet përsëri përpara se të kenë kaluar gjashtë muaj nga data e hedhjes poshtë të tij.

Asnjë projektligj joqeveritar, që mund të shkaktojë rritjen e shpenzimeve të Buxhetit të Shtetit ose të pakësojë të ardhurat, nuk mund të miratohet pa marrë më parë men-dimin e Këshillit të Ministrave, i cili duhet të shprehet brenda �0 ditësh nga data e marrjes së projektligjit. Në rast se Këshilli i Ministrave nuk shprehet brenda afatit të sipërpërmendur, projektligji kalon në shqyrtim, sipas procedurës së zakonshme.

Dekretimi nga Presidenti i Republikës. Mbas miratimit të projektligjit, ai i dërgohet Presidentit të Republikës, i cili duhet ta shpallë atë brenda �0 ditëve nga paraqitja e tij. Presidenti ka të drejtë ta kthejë për rishqyrtim ligjin vetëm një herë. Dekreti për rishqyr-timin e një ligji e humbet fuqinë, kur kundër tij votojnë shumica e të gjithë anëtarëve të Kuvendit. Në rast se Presidenti nuk e shpall ose nuk e kthen ligjin për rishqyrtim brenda �0 ditëve nga paraqitja e tij, atëherë ligji quhet i shpallur. Kur ligji kthehet për rishqyrtim, Kryetari i Kuvendit e kalon menjëherë atë në komisionin përgjegjës, që e ka shqyrtuar fillimisht. Komisioni përgjegjës e shqyrton dekretin vetëm për çështjet e paraqitura nga Presidenti.

Hyrja në fuqi. Ligji hyn në fuqi me kalimin e jo me pak se �5 ditëve nga botimi i tij në Fletoren Zyrtare, por në rastet e jashtëzakonshme dhe në rast emergjence, kur Kuvendi vendos me shumicën e të gjithë anëtarëve dhe Presidenti i Republikës jep pëlqimin, ligji hyn në fuqi menjëherë, vetëm pasi të jetë njoftuar publikisht. Ligji duhet që të botohet në numrin më të parë të Fletores Zyrtare�.

Procedura e përshpejtuar e shqyrtimit të projektligjeve. Me kërkesën e Këshillit të Mini-strave ose të një të pestës së të gjithë numrit të deputetëve, Kuvendi mund të shqyrtojë një projektligj me procedurë të përshpejtuar. Kjo procedurë nuk lejohet të përdoret në rastet e ligjeve që miratohen me një shumicë prej tre të pestash�, me përjashtim të ligjit për gjendjen e jashtëzakonshme.

Kërkesa për procedurë të përshpejtuar të shqyrtimit të projektligjit paraqitet me shkrim nga Kryetari i Kuvendit, në seancën plenare më të parë. Kryetari i Kuvendit i paraqet Kuvendit për votim projektvendimin përkatës, në të cilin përcaktohet data e shqyrti-mit të projektligjit në komisionin përgjegjës, afati brenda të cilit mund të propozohen amendamente dhe data e shqyrtimit në seancë plenare. Afati, brenda të cilit duhet të shqyrtohet çështja në komision dhe në seancën plenare, nuk mund të jetë më pak se një javë nga data e paraqitjes së kërkesës nga Kryetari i Kuvendit në seancë plenare.

� Fletorja Zyrtare administrohet nga Qendra e Publikimeve Zyrtare, që është në varësinë e Ministrisë së Drejtësisë. (Ligji për Ministrinë e Drejtësisë, neni �8)

� Sipas Kushtetutës (neni 8�) ligjet që duhet të miratohen me tri të pestat e të gjithë anëtarëve të Kuvendit janë: (i) ligjet për organizimin dhe funksionimin e institucioneve, të parashikuara nga Kushtetuta; (ii) ligji për shtetësinë; (iii) ligji për zgjedhjet e përgjithshme dhe vendore; (iv) ligji për referendumet; (v) kodet; (vi) ligji për gjendjen e jashtëzakonshme; (vii) ligji për statusin e funk-sionarëve publikë; (viii) ligji për amnistinë; dhe (ix) ligji për ndarjen administrative të Republikës.


��


Duke qenë se Kuvendi nuk mund ta zbatojë procedurën e përshpejtuar për më shumë se tre projektligje në një program pune ��-javor dhe më se një projektligj në një pro-gram pune �-javor, kjo përbën më shumë një përjashtim sesa një praktikë të rregullt në procedurën parlamentare për miratimin e ligjeve.

Kutia �.5. Gjykata Kushtetuese Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë përcakton Gjykatën Kushtetuese si një or-gan që garanton respektimin e Kushtetutës dhe bën interpretimin përfundimtar të saj. Gjykata Kushtetuese i bindet vetëm Kushtetutës.

Gjykata Kushtetuese, e përbërë nga 9 anëtarë, vendos për: a) pajtueshmërinë e ligjit me Kushtetutën ose me marrëveshjet ndërkombëtare,

siç parashikohet në nenin ��; b) pajtueshmërinë e marrëveshjeve ndërkombëtare me Kushtetutën para ratifi-

kimit të tyre; c) pajtueshmërinë e akteve normative të organeve qendrore dhe vendore me

Kushtetutën dhe me marrëveshjet ndërkombëtare; ç) mosmarrëveshjet e kompetencës ndërmjet pushteteve, si dhe ndërmjet pushtetit qendror dhe qe-verisjes vendore; d) kushtetutshmërinë e partive dhe të organizatave të tjera politike, si dhe të veprimtarisë së tyre, sipas nenit 9 të kësaj Kushtetute; dh) shkarkimin nga detyra të Presidentit të Republikës dhe vërtetimin e pamundë-sisë së ushtrimit të funksioneve të tij; e) çështjet që lidhen me zgjedhshmërinë dhe papajtueshmëritë në ushtrimin e funksioneve të Presidentit të Republikës dhe të deputetëve, si dhe me verifikimin e zgjedhjes së tyre; ë) kushtetutsh-mërinë e referendumit dhe verifikimin e rezultateve të tij; f) gjykimin përfun-dimtar të ankesave të individëve për shkeljen e të drejtave të tyre kushtetuese për një proces të rregullt ligjor, pasi të jenë shteruar të gjitha mjetet juridike për mbrojtjen e këtyre të drejtave.

Vendimet e Gjykatës Kushtetuese kanë fuqi detyruese të përgjithshme dhe janë përfundimtare. Gjykata Kushtetuese ka vetëm të drejtën e shfuqizimit të akteve që shqyrton. Vendimet e Gjykatës Kushtetuese hyjnë në fuqi ditën e botimit në Fleto-ren Zyrtare. Gjykata Kushtetuese mund të vendosë që ligji ose akti tjetër normativ të shfuqizohet në një datë tjetër.

Në strukturën e çështjeve të paraqitura përpara Gjykatës Kushtetuese të Shq-ipërisë, pjesa më e madhe e nismave vijnë nga individët, gjykatat e zakonshme, shoqatat dhe diçka më pak nga autoritetet dhe partitë politike.

�5

Kutia �.�. Reforma në gjyqësor

Legjislacioni ekzistues që rregullon gjyqësorin shqiptar është miratuar, në përgjithësi, gjatë gjysmës së dytë të viteve ’90. Në përgjithësi, ky legjislacion paraqet mangësi dhe të meta kundrejt një gjyqësori më të pavarur, profesional dhe transparent.

Për këtë arsye, ekziston konsensusi që ndryshimet dhe reformat në këtë sistem janë jetike për funksionimin e duhur të tij, në të mirë të demokracisë në vend.

Në këtë klimë, Kuvendi i Shqipërisë nisi procesin e reformimit të legjislacionit që rregullon gjyqësorin.

Rezultati i parë i një procesi të tillë ka qenë miratimi i ligjit të ri për kompetencat dhe funksionimin e gjykatave të shkallës së parë dhe të dytë në Shqipëri. Ky ligj i ri parashikon norma më të mira në lidhje me futjen në gjyqësor, një paketë të qartë rregullash për vlerësimin dhe ngritjen në detyrë të gjykatësve, si edhe përkufizime më të plota të roleve të Këshillit të Lartë të Drejtësisë dhe të Ministrisë së Drejtësisë.

Janë arritur ndryshime të mëtejshme në gjyqësor përmes kufizimit të periudhës së man-datit të Prokurorit të Përgjithshëm. Ky ka qenë një ndryshim kushtetues, që ka kërkuar një shumicë më të madhe se ligjet e tjera për gjyqësorin. Për rrjedhojë, tani mandati i Prokurorit të Përgjithshëm është pesëvjeçar, me të drejtë riemërimi të pakufizuar.

Debati i përgjithshëm dhe konsensusi kërkojnë ndryshime më të thella dhe më të gjera në gjyqësor dhe në Kuvend ekziston shumica kushtetuese për të ecur për-para me ndryshimet e kërkuara. Sikurse ka ndodhur me mandatin e Prokurorit të Përgjithshëm, po të jetë nevoja, do të ndryshojë edhe Kushtetuta e Shqipërisë.

Ndryshimi tjetër i radhës do të jetë kufizimi i imunitetit të deputetëve dhe i zyr-tarëve të tjerë të nivelit të lartë, pa përjashtuar gjykatësit dhe prokurorët, në lidhje me akuzat për korrupsion dhe shpërdorim detyre.

1.4. Harmonizimi me sistemin e ligjeve dhe rregulloreve të Bashkimit Evropian

Përshtatja dhe zbatimi siç duhet i acquis communautaire në sistemin ligjor kombëtar të vendit është njëra prej shtyllave kryesore të procesit të përgjithshëm të integrimit të Shqipërisë në Bashkimin Evropian, së bashku me vendosjen e demokracisë dhe të shtetit ligjor dhe të një ekonomie funksionuese tregu, sikurse përcaktohet edhe në “kriteret e Kopenhagës”� për anëtarësimin në Bashkimin Evropian.

� Këto kritere të anëtarësimit janë vendosur në mbledhjen e Këshillit Evropian, në qershor �99�, në Kopenhagë, Danimarkë..


��


Procesi i harmonizimit të legjislacionit të Shqipërisë me acquis communautaire po bëhet në përputhje me dispozitat e Marrëveshjes së Stabilizimit dhe Asocimit (MSA), e lidhur midis Shqipërisë dhe Komunitetit Evropian5. Përafrimi i legjislacionit vendas, sikurse para-shikohet edhe në Marrëveshje, do të kryhet shkallë-shkallë dhe do të përfundojë gjatë një periudhe kalimtare prej, maksimumi, 10 vjetësh, duke filluar nga data e nënshkrimit. Duhet theksuar se, sipas MSA-së, Shqipëria duhet të sigurojë jo vetëm përputhjen, shkallë-shkallë, të legjislacionit ekzistues dhe atij të ardhshëm me acquis communautaire, por edhe zbatimin e saktë të këtij legjislacioni.

Procesi i përafrimit të legjislacionit ndahet në dy faza të njëpasnjëshme:- Gjatë fazës së parë, e cila vlerësohet se do të jetë pesë vjet, përshtatja dhe zbati-

mi i acquis do të përqendrohet në elementet kryesore të tregut të brendshëm.�

- Në fazën e dytë, procesi i përafrimit të legjislacionit do të shtrihet në elementet e tjera të acquis.

Procesi i përafrimit të legjislacionit ka mbështetjen e fuqishme të Partneritetit Evropian për Shqipërinë, që është një instrument i Procesit të Stabilizimit dhe Asocimit, i cili ka për synim identifikimin e fushave prioritare ku ka nevojë për më shumë punë dhe reforma, si edhe sigurimin e një kuadri referues për asistencën financiare të fondeve të Komunitetit. Në përgjigje të kësaj, Qeveria e Shqipërisë ka përgatitur plane pune të cilat kanë edhe afate kohore dhe masa konkrete në përgjigje të prioriteteve të Partneritetit Evropian.

Për secilën fushë ose nën/fushë të Planit Kombëtar për Zbatimin e Marrëveshjes së Stabi-lizimit dhe Asocimit �00�-�0��, jepen të përmbledhura nismat ligjore dhe aktivitetet zbat-uese që duhet të realizohen në periudhën afatshkurtër (�00�-�008), afatmesme (�009-�0�0) dhe afatgjatë (2011-2012) nga institucionet zbatuese. Të gjitha nismat ligjore të planifikuara nga ministritë e linjës jepen në Shtojcën I të Planit Kombëtar. Procesi i përafrimit të legjis-lacionit me “acquis communautaire” konsiderohet nga qeveria e Shqipërisë si një proces kryesor dhe si pjesë integrale e Sistemit të Planifikimit të Integruar (SPI) në vend.

Angazhimi i Shqipërisë për përafrimin e legjislacioni kombëtar me acquis e BE-së është mishëruar në një numër aktesh normative, përfshirë edhe Rregulloren e Këshillit të Ministrave, si dhe Rregulloren e Kuvendit të Shqipërisë.

5 Negociatat për MSA-në midis BE-së dhe Shqipërisë nisën më �� janar �00�. MSA është nënshkruar më 12 qershor 2006 dhe është ende në proces ratifikimi nga shtetet anëtare të BE-së. Ndërkohë, është në fuqi, prej datës � dhjetor �00�, një Marrëveshje Kalimtare (e ndërmjetme) për tregtinë dhe çështjet e lidhura me tregtinë, si pjesë integrale e MSA-së.

� Ku përfshihen konkurrenca; të drejtat mbi pronësinë intelektuale, industriale dhe tregtare; prokuri-mi publik; standardizimi dhe certifikimi; shërbimet financiare; transporti tokësor dhe detar; legjisla-cioni mbi shoqëritë tregtare; kontabiliteti; mbrojtja e konsumatorit; mbrojtja e të dhënave; shëndeti dhe siguria në punë; drejtësia dhe punët e brendshme; bujqësia dhe peshkimi, si dhe mjedisi.

� Ky Plan Veprimi, në përgjigje të dokumentit të ndryshuar të Partneritetit Evropian për Shqipëri-në, i janarit �00�, është miratuar me Vendim të Këshillit të Ministrave Nr �� datë 5.0�.�00�. Plani është ndryshuar më 5.09.�00� me VKM Nr 55�.

��

Sipas Rregullores së Këshillit të Ministrave8, relacioni shpjegues që duhet të shoqërojë projekt-aktin normativ duhet të përmbajë (i) vlerësimin e shkallës së përafrimit dhe (ii) tabelën e përputhshmërisë me acquis communautaire, të dyja të përgatitura nga min-istritë e linjës dhe të dërguara për gjykim Ministrisë së Integrimit Evropian.

Raporti i Vlerësimit duhet të përshkruajë:- objektivin e propozimit;- hapat kryesorë për përgatitjen e projekt-aktit normativ;- shkallën e synuar të përputhshmërisë me acquis communautaire;- bashkëpërkimin e projekt-aktit normativ me acquis-në;- arsyet për përputhshmëri të pjesshme të projekt legjislacionit ose për mospër-

puthje të tij, dhe në këto dy raste të fundit,- hapat e parashikuar për përafrimin e plotë me acquis-në.

Tabela e Përputhshmërisë plotësohet vetëm kur projekt legjislacioni harmonizon dis-pozita specifike të acquis. Ajo duhet plotësuar në bazë të dy qasjeve:

- Së pari, duke përdorur si pikënisje dispozitat dhe pjesë të legjislacionit të BE-së, të ndjekura nga projekt legjislacioni që duhet përafruar; dhe

- Së dyti, duke përdorur si pikënisje dispozitat e projekt legjislacionit, të ndjekura nga legjislacioni përkatës i BE-së.

- Në të dy qasjet, duhet përcaktuar shkalla e përputhshmërisë midis dy legjisla-cioneve dhe arsyet për përputhshmëri të pjesshme ose për mospërputhshmëri, si edhe data e parashikuar për përputhshmëri të plotë.

Relacioni Shpjegues që shoqëron çdo projektligj duhet të përmbajë, mes të tjerash, një përshkrim të masave zbatuese, përfshirë edhe aktet nënligjore që duhen miratuar dhe masat jo legjislative që lidhen me strukturat zbatuese etj.

Për bashkërendimin e çështjeve të integrimit evropian dhe procesin e përafrimit të legjis-lacionit, krahas Këshillit të Ministrave, Ministrisë së Integrimit dhe Ministrisë së Finan-cave, janë ngritur dhe tri struktura të tjera:

- - Komiteti Ndërministror për Integrimin Evropian dhe Euroatlantik;- Komiteti Ndërministror i Punës për zbatimin e MSA-së (Komiteti është i ngarkuar

me krijimin e grupeve ndërministrore të punës, sipas çdo kreu të acquis-së);- Sektorët e Integrimit Evropian në ministritë e linjës9.

8 Rregullorja e Këshillit të Ministrave është miratuar me Vendim Nr 58� të Këshillit të Mini-strave, datë �8.8.�00�, ndryshuar me Vendim Nr �0�, datë �9.0�.�00�.

9 Këto tri struktura institucionale integrimi janë krijuar, përkatësisht, në bazë të VKM Nr �� datë �.��.�998; Urdhër i Kryeministrit Nr �� datë 0�.0�.�00�; dhe VKM Nr ��9 datë ��.0�.�00�.


�8


Kutia �.�. Detyrat e njësive të integrimit evropian

Njësitë e integrimit evropian duhet të bashkërendojnë dhe të mbështetin punën e institucioneve të përfshira, për fushat e përqendruara në elementet kryesore të acquis communautaire, në zbatimin e marrëveshjes së Stabilizim-Asociimit. Detyrat kryesore të tyre janë:

- Bashkërendimi i jashtëm institucional, sidomos bashkërendimi i punës me Ministrinë e Integrimit dhe me ministritë përkatëse të linjës, për procesin e përafrimit të legjislacionit vendas me acquis communautaire dhe për raporti-min e akteve normative të përafruara me acquis communautaire, në kuadër të programit TAIEX;

- Bashkërendimi i brendshëm institucional për përgatitjen e raporteve për pro-cesin e integrimit evropian;

- Monitorimi dhe regjistrimi brenda ministrisë për çështje të integrimit evropian;

- Shpërndarja e të dhënave për procesin e integrimit evropian ndërmjet Minis-trisë së Integrimit dhe ministrive të tjera të linjës;

- Vlerësimi i veprimtarisë së ministrisë në raport me ecurinë e procesit të in-tegrimit evropian, duke propozuar mekanizma funksionalë për lehtësimin e zbatimit të reformave sektoriale;

- Rekomandimi i përparësive, shpërndarja e burimeve njerëzore dhe planifikimi i veprimtarive për mbështetjen institucionale të procesit të integrimit evropian.

Duke marrë parasysh situatën faktike, kërkohet të fuqizohet kapaciteti i të gjitha këtyre strukturave, që ato të bëhen aktive në administrimin e procesit të integrimit të Shq-ipërisë në BE.

Një rol të rëndësishëm në procesin e përafrimit të legjislacionit me acquis luan Kuvendi i Republikës së Shqipërisë, sikurse përshkruhet në Rregulloren e Kuvendit, ku thek-sohet se një projektligj duhet të hartohet si një akt normativ dhe të shoqërohet me një relacion ku të vërtetohet “përputhja e tij me legjislacionin e BE-së” (Neni 68, paragrafi �). Një rol i veçantë parashikohet për Komisionin e Integrimit Evropian (Neni �9). Ky komision është përgjegjës për të kontrolluar përputhjen e projektligjeve me “acquis”-në dhe për të shqyrtuar raportet vjetore të përgatitura nga Ministria e Integrimit Evropian.

�9

Kreu 2

REFORMA RREGuLLATORE DHE ZbATIMI I ANALIZËS SË EFEKTIT RREGuLLATOR

(AERR)

�0


��

2.1. Nevojat për derregullimin dhe reformën rregullatore

Një mjedis i favorshëm ligjor dhe rregullues është njëri prej parakushteve për krijimin e një mjedisi të favorshëm për biznesin dhe për kryerjen me sukses të procesit të tranzi-cionit në vendet ish-socialiste.

Një mjedis ligjor dhe rregullues që nxit investimet, nënkupton ekzistencën e: (i) ligjeve bashkëkohore të cilësisë së lartë dhe të orientuar nga tregu, dhe (ii) një infrastrukturë institucionale të përshtatshme të nevojshme për zbatimin e tyre.

Kutia �.�. Çfarë është reforma rregullatore?

Nuk ka një përkufizim të pranuar përgjithësisht të rregullimit që mund të zbatohet në sistemet shumë të ndryshme të vendeve të OECD-së. Në punën e OECD-së, rregullim quhet paketa e diversifikuar e instrumenteve përmes të cilave qeveritë vendosin kërkesa ligjore për ndërmarrjet dhe qytetarët. Në aktet normative përf-shihen aktet ligjore, urdhrat formalë ose joformalë dhe normat e nënrenditura të nxjerra nga të gjitha nivelet e qeverisjes, si edhe normat e nxjerra nga organet joqeveritare ose vetërregulluese, të cilave qeveritë u kanë deleguar kompetenca rregulluese. Aktet normative ndahen në tri kategori: ekonomike, shoqërore dhe administrative.

Aktet ekonomike ndërhyjnë drejtpërdrejt në vendimet e tregut, siç janë vendosja e çmimeve, konkurrenca, ose hyrja apo dalja në treg. Reformat synojnë rritjen e efiçencës ekonomike duke zvogëluar pengesat administrative, shpesh përmes uljes së rregullimit dhe përmes përdorimit të një rregullimi që nxit efiçencën, dhe duke përmirësuar kuadrin rregullator për funksionimin e tregut dhe kontrollin mbikëqyrës.

Aktet shoqërore mbrojnë interesat publike të tilla si shëndeti, siguria, mjedisi dhe kohezioni social. Pasojat ekonomike të akteve shoqërore mund të për-bëjnë shqetësime dytësore, ose madje mund të shpërfillen fare, por, gjithsesi, ato mund të jenë të konsiderueshme. Reforma synon të verifikojë nëse është i nevojshëm apo jo rregullimi dhe të skicojë instrumentet rregulluese dhe instru-mentet e tjera, siç janë stimujt e tregut dhe skemat e mbështetura në qëllime të cilat të jenë më elastike, më të thjeshta dhe më të efektshme, por edhe me kosto më të ulët.

Aktet administrative janë formalitete burokratike dhe administrative, përmes të cilave qeveritë mbledhin informacion dhe ndërhyjnë në vendimet ekonomike vet-jake. Ato mund të kenë efekte të ndjeshme në performancën e sektorit privat. Reforma synon t’i mënjanojë ato që nuk janë më të nevojshme, të thjeshtojë ato që janë të nevojshme dhe përmirësojë transparencën e zbatimit.

REFORMA RREGULLATORE DHE ZBATIMI I ANALIZËS SË EFEKTIT RREGULLATOR (AERR)

��


Reforma rregullatore përdoret në punën e OECD-së për t’iu referuar ndryshimeve që përmirësojnë cilësinë rregullatore, domethënë rritjen e performancës, efek-tivitetin e kostos ose cilësinë juridike të akteve normative dhe formaliteteve të qeverisë, të lidhura me to. Reformë mund të thotë ndryshim i një akti normativ të vetëm, abrogim dhe ristrukturim i një regjimi rregullues të tërë dhe i institu-cioneve të lidhura me të ose përmirësim i proceseve të bërjes së akteve normative dhe administrimit të reformës. Derregullimi është një nën/komponent i reformës rregullatore dhe ka të bëjë me eliminimin e plotë ose të pjesshëm të rregullimit në një sektor, në funksion të përmirësimit të performancës ekonomike.

Burimi: OECD (�99�), Raport për reformën rregullatore.

Gjatë viteve të fundit, veprimtaria legjislative intensive, e mbështetur profesionalisht dhe financiarisht nga bashkësia e donatorëve, ka pasur si rezultat hartimin e një numri të ndjeshëm aktesh ligjore të cilësisë së lartë. Përgatitja paraprake e Shqipërisë për in-tegrimin në BE, marrëveshjet e arritura me Fondin Monetar Ndërkombëtar dhe Bankën Botërore dhe arritja e një aktmarrëveshjeje të tregtisë së lirë, CEFTA, në rajon, në vitin �00�, kanë ndikuar ndjeshëm në këtë veprimtari legjislative intensive.

Si rezultat i këtyre proceseve, është arritur një përmirësim i ndjeshëm në cilësinë e një numri ligjesh, por mbeten ende disa mangësi serioze, ku përfshihen normativa të tepërta në fusha të caktuara, mungesë e normativave në fusha të tjera, mungesë e kapacitetit në ministri dhe organe të tjera administrative për përpilimin e legjislacionit kompleks, si edhe cilësi e ulët e disa prej ligjeve të reja për shkak të hartimit dhe mi-ratimit shpejt e shpejt të tyre pa mbështetje të mjaftueshme nga ekspertët. Megjithatë, një problem më serioz është vetë zbatimi i legjislacionit, për shkak të mungesës ose funksionimit të dobët të institucioneve të nevojshme për zbatimin e ligjeve.

Për shkak të proceseve në vazhdimësi të integrimit ekonomik të Shqipërisë, ky aktivitet in-tensiv i hartimit të ligjeve të reja apo i përmirësimit të ligjeve ekzistuese pritet të vazhdojë.

Kutia �.�. Parimet orientuese të OECD-së, për performancën dhe cilësinë rregullatore

Parimet orientuese të OECD-së për performancën dhe cilësinë rregullatore, të miratuara nga Këshilli i OECD-së në prill �005, janë:- Miratimi, në nivel politik, i programeve të gjera të reformës rregullatore, me

objektiva të qartë dhe kuadër për zbatim.- Analizë e efekteve dhe shqyrtim i akteve normative në mënyrë të rregullt për

të siguruar që i arrijnë objektivat e synuar me efiçencë dhe efektivitetit, në një mjedis ekonomik dhe shoqëror kompleks dhe në proces ndryshimi.

- Aktet rregulluese, institucionet rregullatore të ngarkuara me zbatimin dhe pro-ceset rregullatore të jenë transparente dhe jodiskriminuese.

��

- Shqyrtim dhe fuqizim, kur është e nevojshme, e objektit, efektivitetit dhe kon-trollit të zbatimit të politikës për konkurrencën.

- Hartimi i akteve normative ekonomike në të gjithë sektorët në nxitje të konkur-rencës dhe efiçencës dhe eliminimi i tyre, me përjashtim të rasteve kur ka informacion të vërtetuar e të qartë që këto akte janë mënyra më e mirë për t’u shërbyer interesave të publikut të gjerë.

- Mënjanimi i pengesave rregullatore të panevojshme ndaj tregtisë dhe inves-timeve, përmes liberalizimit të vijueshëm dhe rritjes së integrimit në të mirë të hapjes së tregut në të gjithë elementet e procesit rregullues, duke fuqizuar kështu efiçencën dhe konkurrueshmërinë.

- Identifikimi i lidhjeve të rëndësishme me objektivat e politikave të tjera dhe hartimi i politikave për realizimin e këtyre objektivave në mënyra të tilla që e mbështesin reformën.

2.2. Shikim i përgjithshëm i reformës rregullatore në Shqipëri

Në programin e Qeverisë (2005-2009) janë identifikuar një sërë elementesh të refor-mës rregullatore dhe i janë paraqitur Kuvendit të Shqipërisë në Shtator �005. Në këtë program, rëndësi e veçantë i është kushtuar: (i) zvogëlimit të pengesave administra-tive dhe (ii) përmirësimit të zbatimit të ligjeve.

Përpjekjet e para për të trajtuar reformën rregullatore kanë filluar në fillim të vitit 2003�0, me studimin e FIAS “Heqja e pengesave administrative ndaj investimeve: një komponent kritik i strategjisë kombëtare për zhvillim”. Puna e Qeverisë në këtë drejtim ishte shumë e copë-zuar, e orientuar në periudha afatshkurtër dhe e paqëndrueshme në periudha afatgjatë, duke çuar kështu në krijimin e pengesave të reja që e frenonin zhvillimin e biznesit.

E ndërgjegjshme për rëndësinë e marrjes së rolit parësor në reformimin e kuadrit rregullues që prek zhvillimin e biznesit, Qeveria e Shqipërisë drejtoi procesin e vetëv-lerësimit në fillim të vitit 2005, me mbështetje të FIAS, dhe hartoi një raport të plotë, i cili shërbeu si bazë për reformën rregullatore për përmirësimin e mjedisit të biznesit, të ndërmarrë me nismën e Qeverisë Shqiptare në tetor �005.

Qeveria e ka pranuar nevojën për t’i hequr pengesat administrative dhe për ta përmirë-suar cilësinë e akteve normative që prekin biznesin. Për më tepër, ajo e ka pranuar se për qëndrueshmërinë në kohë të rezultateve të reformës ka , një rëndësi jetike merr një qasje sa më institucionale për reformat në fushën rregulluese. Kjo reformë është e

�0 Ky studim është realizuar nga FIAS, në mars �00�, në bashkëpunim me Qeverinë e Shq-ipërisë. Për të zbatuar rekomandime e studimit, në bashkërendim me programin e Qeverisë, Qeveria ngriti një grup ndërministror pune, të kryesuar nga Ministri i Ekonomisë, i cili përcak-toi veprimet prioritare për periudhën �00�-�005 (plani i veprimit).


��


përqendruar në sigurimin e një kuadri rregullues më transparent, më të qëndrueshëm në kohë dhe më të parashikueshëm, të bazuar në një qasje monitorimi të rregullt.

Në këtë drejtim, në vijim të rekomandimeve të studimeve për pengesat administrative, Qeveria ka ndërmarrë një varg hapash drejt krijimit të një infrastrukture më të mirë insti-tucionale, në mbështetje të reformës rregullatore. Në përputhje me këtë veprim, është ngritur Grupi i Posaçëm i Punës, i kryesuar nga Kryeministri��, me Urdhër të Kryeministrit Nr ��0, datë �� tetor �005, si struktura kryesore përgjegjëse për përpilimin dhe moni-torimin e zbatimit të planeve të reformës rregullatore. Misioni dhe funksionet e Grupit të Posaçëm të Punës, të përcaktuar në Urdhër, janë (i) përcaktimi i prioriteteve të Qeverisë, në kuadër të reformës rregullatore, për të përmirësuar mjedisin e biznesi; (ii) miratimi i planeve kryesore të punës për mënjanimin e pengesave administrative; (iii) monitorimi i grupeve teknike, për finalizimin e planeve përkatëse të punës; dhe (iv) mbikëqyrja e zbatimit të reformës rregullatore e analiza e efektit të politikave të zbatuara.

Sipas të njëjtit Urdhër, roli dhe përgjegjësitë e anëtarëve të Grupit të Posaçëm të Punës janë: (i) hartimi i planit të veprimit, sipas fushës së njohurive teknike; (ii) bash-kërendimi i të gjithë aktiviteteve brenda kuadrit të reformës rregullatore me Ministrinë e Ekonomisë, Tregtisë dhe Energjetikës. (iii) raportimi në mënyrë periodike Ministrisë së Ekonomisë, Tregtisë dhe Energjetikës për realizimin e masave të marra në kuadër të reformës rregullatore.

Grupi i Posaçëm i Punës ka ngritur shtatë grupe teknike (për regjistrimin e biznesit, licencimit, doganat, tatimet, problemet e tokës dhe ndërtimin, inspektimin dhe sistemin administrativ të apelimit).

Me kontributin e secilit prej grupeve teknike dhe të Drejtorisë së Politikave Tregtare pranë Ministrisë së Ekonomisë, Grupi i Posaçëm i Punës përgatiti një Plan Veprimi për Reformën Rregullatore, të miratuar nga Këshilli i Ministrave në mars �00�, për të drejtuar zbatimin e masave të reformës në tre vjetët në vijim.

Plani i Veprimit përcaktoi një program të gjerë dhe dinamik për reformën rregullatore në Shqipëri. Ai përfshin nevojat urgjente jo vetëm për harmonizimin dhe thjeshtimin e kuadrit rregullator në sektorë të rëndësishëm, por fillon punën për krijimin e institu-cioneve dhe procedurave që do të garantojnë një mjedis të favorshëm, transparent dhe eficent për biznesin. Ky plan propozon nisma të reja për përpilimin dhe zbatimin e parimeve cilësore rregulluese dhe për qeverisjen e mirë në Shqipëri, duke synuar, në të njëjtën kohë, garantimin e vendosjes së një mekanizmi që do të duhej të respe-ktonte kuadri rregullues i ri, për të përmbushur këto parime të tilla.

Plani i Punës cakton katër drejtime kryesore, ku të përqendrohet reforma rregullatore në Shqipëri:

�� Task Forca kryesohet nga Kryeministri dhe për anëtarë ka Ministrin e Ekonomisë, Tregtisë dhe Energjetikës, Ministrin e Financave, Ministrin e Punëve Publike, Transportit dhe Telekomunika-cionit, Ministrin e Drejtësisë dhe Ministrin e Bujqësisë, Ushqimit dhe Mbrojtjes së Konsumatorit.

�5

�. Përgatitjen e sistemit të administrimit të reformës rregullatore, me objektiv krijimin e sistemit të nevojshëm për të siguruar qëndrueshmërinë në kohë të zhvillimit dhe zbatimit të reformës rregullatore përmes vënies në zbatim të një strategjie të plotë për të përmirësuar mjedisin rregullues që prek biznesin në Shqipëri.

�. Përmirësimi i kuadrit ligjor ekzistues, duke eliminuar pengesat administrative ndaj biznesit dhe thjeshtimi i përgjithshëm i kuadrit rregullator që prek biznesin.

�. Përmirësimi i cilësisë së kuadrit të ri rregullator përmes futjes në zbatim të in-strumenteve të reja, si: (i) Analiza e Efektit rregullator (AERR); (ii) përgatitja e sistemit për planifikimin paraprak të legjislacionit dhe masave rregulluese; (iii) përmirësimi i mekanizmit të konsultimeve publike.

�. Monitorimin dhe vlerësimin sistematik të reformës rregullatore, me synim ngritjen e një sistemi me qasje sistematike për monitorimin dhe vlerësimit e efektit të re-formës rregullatore, ku përfshihen: (i) monitorimi i vazhduar i zbatimit të reformës rregullatore, (ii) përgatitja e mekanizmit monitorues të reformës rregullatore, përf-shirë zbatimin e AERR-s; (iii) kryerja e vetëvlerësimit nga Qeveria për të anali-zuar statusin e pengesave administrative dhe për të vlerësuar rezultatet; dhe (iv) rregullime sistematike të Planit të Veprimit në bazë të rezultateve të vetëvlerësi-meve dhe vlerësimeve vjetore.

Në këtë Plan Veprimi, Grupi i Posaçëm i Punës për Reformat Rregullatore është njohur si një strukturë kyçe për të udhëhequr përpilimin dhe zbatimin e një politike të plotë rregulla-tore për thithjen e investimeve përmes heqjes së pengesave për të hyrë në treg dhe për të ushtruar aktivitet. Këtij grupi i është dhënë mandati për të zbatuar një skemë strategjike për reformat rregullatore që prekin sektorin e biznesit dhe për të përmirësuar aftësinë tërheqëse të Shqipërisë si një vend ku mund të investohet. Krahas kësaj, Grupi i Posaçëm i Punës shërben si forum për zgjidhjen e çështjeve ndërministrore që prekin mjedisin e biznesit.

Grupet teknike të krijuara përbëhen nga zyrtarë të nivelit të lartë nga ministritë për-katëse të linjës dhe janë ngarkuar me realizimin e analizave rregullatore në sektorë dhe fusha të përzgjedhura të përfshira në Planin e Veprimit të Qeverisë (�00�).

Në mbështetje të Task Forcës, është fuqizuar Drejtoria e Politikave Tregtare, pranë Min-istrisë së Ekonomisë, Tregtisë dhe Energjetikës, për të zbatuar dhe monitoruar Planin e Veprimit të Qeverisë për Reformën Rregullatore. Më konkretisht, Drejtoria e Politikave Tregtare duhet të kryejë këto detyra: (i) të hartojë standarde të qarta dhe transparente për cilësinë rregullatore dhe parimet e qeverisjes rregullatore; (ii) të bashkërendojë shqyrtime të rregullimeve ekzistuese në regjimet që janë objekt i reformës, duke filluar me pilotime në sektorë dhe fusha të përzgjedhura; (iii) të zhvillojë praktika më të mira konsultimi dhe një sistem të shëndoshë të analizës së efektit rregullator (AERR); (iv) pas vendosjes së një sistemi AERR, të shqyrtojë rregulloret e reja që prekin mjedisin e biznesit për të parë përputhshmërinë me standardet e cilësisë të AERR.

Këshilli Konsultativ i Biznesit është krijuar për të siguruar një dialog më të efektshëm midis sektorit publik dhe atij privat për reformat. Përfaqësuesit e sektorit privat konsul-tohen gjithnjë e më shumë në kuadër të përgatitjes së akteve ligjore dhe nënligjore të


��


reja, si edhe në kuadër të Planit të Veprimit të Qeverisë për Reformën Rregullatore. Ky bashkëveprim me bizneset është sistematizuar dhe formalizuar në formën e një këshilli konsultativ biznesi, që siguron një lidhje në procesin e konsultimeve me palët e interesuara, duke përfaqësuar bashkësinë e biznesit. Megjithatë, idetë për programin e punës të reformës të Task Forcës janë ende të paformuluara. Në Këshilli Konsultativ të Biznesit ka përfaqësues nga Shoqata e Investitorëve të Huaj, Dhoma e Tregtisë etj. Për aq sa është e mundur, është në të mirë të punës që të gjitha mbledhjet e Task Forcës të mbahen bashkërisht me Këshillin Konsultativ.

Është arritur një fuqizim i mëtejshëm i kuadrit institucional ekzistues, në bazë të reko-mandimeve të Planit të Veprimit (�00�).

Në mbështetje të punës së qeverisë për intensifikimin e reformës rregullatore, krahas realizimit të katër shtyllave nga Plani i Veprimit (mars �00�), Banka Botërore propozoi një projekt me titull “Reforma për mjedisin e biznesit dhe fuqizimi institucional” (BERIS), të nënshkruar nga qeveria shqiptare në muajin nëntor �00�. Përmes njërit prej komponentëve, projekti BERIS trajtonte kapacitetin e pamjaftueshëm të Qeverisë për të krijuar dhe zbatuar regjime të fa-vorshme për bizneset, pro konkurrencës. Objekti i përgjithshëm i këtij komponenti, heqja e pengesave administrative dhe rregullatore ndaj futjes dhe ushtrimit të aktivitetit në ekonominë formale, duhej të arrihej përmes përmirësimit të cilësisë së rregullave që prekin hyrjen në treg të bizneseve dhe ushtrimin e aktivitetit. Ky nën/komponent synonte ta ndihmonte Qeverinë e Shqipërisë në realizimin e katër shtyllave të Planit të Veprimit (mars �00�) duke u përqendruar në fuqizimin e kuadrit dhe kapaciteteve institucionale të nevojshme për të përmirësuar në mënyrë sistematike cilësinë e rregullave që prekin aktivitetin e bizneseve.

Projekti ka filluar punë në mars 2007, ndërsa mbështetja e planifikuar për intensifikimin e reformës rregullatore është përfshirë në Planin e përditësuar të Veprimit për Refor-mën Rregullatore, të miratuar nga Task Forca në qershor �00�.

Ngritja e kuadrit institucional për të zbatuar dhe monitoruar regjimet e reformave rregullatore është përmbushur me sukses, kështu që, prej muajit qershor �00�, plani i veprimit është ngritur rreth këtyre tri shtyllave kryesore:

- Zhvillimi i sistemit të administrimit të reformës rregullatore,- Përmirësimi i kuadrit ligjor ekzistues, duke eliminuar pengesat e panevojshme

në fushat e licencimit, doganave, taksave, tokës, dhe ndërtimit, inspektimit dhe ankimimit administrativ.

- Monitorimi dhe vlerësimi i rregullt i efektit të reformës rregullatore.

Është arritur një ecuri e dukshme në realizimin e shtyllës së dytë të këtij plani veprimi (përmirësimi i kuadrit ligjor ekzistues), në:

- Reformën e regjistrimit të biznesit, dhe- Reformën e sistemit të licencimit.

��

Kutia �.�. Reforma e sistemit të licencimit: Një hap i rëndësishëm në zvogë-limin e pengesave administrative në Shqipëri

Reforma e licencimit është identifikuar si njëra prej fushave më problematike për shkak të dokumentacionit që kërkohet nga bizneset dhe sidomos për shkak të periudhës së gjatë të kërkuar. Shqyrtimi i sistemit të licencimit u bë një përparësi e planit të veprimit për reformën rregullatore të miratuar nga Qeveria e Shqipërisë. Gjatë vitit �00�, monitorimi i regjimit të licencimit doli me këto rekomandime: (i) eliminimin, si të panevojshëm, të �� llojeve të licencave; (ii) uljen e kërkesave për të marrë një licencë, për licencat e mbetura, me mesatarisht �0-�0%. Monitorimi përfshiu �� licenca, leje dhe autorizimeve në këta sektorë: miniera, hidrokarbure, punë publike, transport detar dhe rrugor, bujqësi dhe ushqime, peshkim, mjedis, administrim i ujërave, pyje dhe kullota, shëndetësi, dogana, MKZ, tregu i punës dhe çështje sociale, turizëm dhe kulturë.

Reforma në licencim për herë të parë zbaton futjen e parimeve të tilla, si: - Kalimi nga para-kontrolli te pas-kontrolli;- Zbatimi i parimit të miratimit në heshtje dhe vetëdeklarimi i përgjegjësive për të

siguruar përmbushjen e kërkesave nga kërkuesi;- Zbatimi i qasjes “gijotinë” që nënkupton heqjen e të gjitha kërkesave të tepërta

për licencimin në një fushë specifike, si edhe eliminimin e një licence kur ajo nuk ka lidhje me jetën, shëndetin, mjedisin apo kur gjykohet se vlera e saj e shtuar është e pakonsiderueshme.

Në zemër të gjithë rekomandimeve dhe zhvillimit të thjeshtimit të licencimit janë parimet e OECD-së për një rregullim më të mirë��.

Është vendosur dhe ngritur mekanizmi i kontrollit të cilësisë. Në bazë të Urdhrit Nr. �� të Kryeministrit, datë ��.��.�00�, Drejtoria e Politikave Tregtare pranë Ministrisë së Ekonomisë, Tregtisë dhe Energjetikës ka të drejtë përputhjen e të gjithë akteve të reja ligjore me parimet e reformës rregullatore, në të gjitha fushat që mbulon kjo reformë.

Krahas kësaj, me Urdhër të Kryeministrit Nr. 9�, datë ��.0�.�00�, u ngrit një grup monitorimi për vlerësimin e zbatimit të rekomandimeve dhe përmirësimin e siste-mit të licencimit, e kryesuar nga Ministria e Ekonomisë, Tregtisë dhe Energjetikës. Deri në fillim të vitit 2008, u realizuan shqyrtimi i licencimit dhe u zbatuan rekom-andimet në këta sektorë: miniera, hidrokarbure, punë publike, transport rrugor dhe detar, arsim, administrim i ujërave, peshkim, pyje dhe kullota, ndërkohë janë ende nën shqyrtim një numër sektorësh të tjerë.

�� Po zbatohen llogaridhënia, përputhshmëria, transparenca dhe konsultimi i përhershëm, edhe pse ekziston nevoja për të siguruar një zbatim të qëndrueshëm në kohë.


�8


Kutia �.�. Reforma e regjistrimit të biznesit: Një përfitim i madh për biznesin në Shqipëri

Sipas një studimi të OECD-së për regjistrimin e biznesit në vendet e Evropës Jug-lindore��, procesi i regjistrimit në Shqipëri ishte vlerësuar si shumë burokratik dhe i kushtueshëm në kohë. Në bazë të përfundimeve të raportit “Doing Business 2005”, Shqipëria renditej në vendin e �� për çeljen e bizneseve (duke lënë pas vetes vetëm 54 vende të tjera). Sipas të dhënave, regjistrimi i një shoqërie me përgjegjësi të kufi-zuar kërkonte �� procedura, �� ditë, për një kosto gjithsej ��.�9 dollarë amerikanë.

Në vitin 2006, Qeveria e Shqipërisë, me mbështetjen e projektit “Marrëveshja Prag për Sfidën e Mijëvjeçarit” dhe USAID, ndërmori një nismë të madhe, të zbat-uar nga USAID, për të reformuar sistemin e regjistrimit të biznesit. Më � maj �00�, Kuvendi i Republikës së Shqipërisë miratoi një ligj të ri, ndërsa Qendra Kombëtare e Regjistrimit (QKR) filloi punë në shtator 2007.

Kjo reformë përbën një hap domethënës në programin e përgjithshëm të qeverisë për përmirësimin e klimës së biznesit në Shqipëri. Reforma ofronte disa përfitime të rëndësishme si për bizneset shqiptare edhe për investitorët e huaj:

- proces më i thjeshtë, më i shpejtë dhe me më pak shpenzime për regjistrimin e bizneseve;

- regjistrim i njëkohshëm në administratën e tatimeve, në sigurimet shoqërore, në sigurimet shëndetësore dhe në Inspektoratin e Punës;

- sportele për regjistrimin e biznesit në mbarë Shqipërinë, në nivel të qeverisjes vendore;

- mundësi për publikun për të parë falas informacionin e Regjistrit Tregtar nëpër-mjet Internetit

Reforma e regjistrimit të biznesit e shndërron procesin e regjistrimit të biznesit nga një proces me shumë faza që kërkonte vendim-marrje ligjore nga gjykata, administrata qendrore e tatim-taksave, administrata vendore e tatim-taksave dhe administrata e punës, në një proces administrativ me një ndalesë. Proce-durat e regjistrimit janë thjeshtuar shumë, ndërsa është ulur dukshëm kostoja dhe regjistrimi bëhet në një ditë të vetme pune.

Të gjitha shërbimet e ofruara nga QKR-ja kushtojnë 100 lekë, sipas filozofisë së nismës “1 Euro”. I gjithë procesi është diskutuar në mënyrë intensive me bashkësinë e biznesit.

Në një fazë tjetër, mendohet që QKR të merret edhe me lëshimin e licencave dhe autorizimeve të ndryshme për veprimtaritë e biznesit.

�� Procesi i regjistrimit të biznesit në Evropën Juglindore, analizë kolegjiale, prill �005.

�9

Plani i punës përfshinte prokurimin e asistencës teknike për të mbështetur përgatitjen e sistemit administrues për reformën rregullatore dhe vendosjen e një sistemi të vlerësimit për reformën e AERR-s. Mirëpo, vonesat në procesin e prokurimit e kanë shtyrë në kohë realizimin e këtij segmenti të planit të veprimit. Këto segmente janë përfshirë në planin e ri të veprimit për vitin �008.

2.3. Analiza e Efektit rregullator (AERR)

Analiza e efektit rregullator (AERR) po përdoret gjithnjë e më shumë si një metodë për të përmirësuar cilësinë e mjedisit rregullator jo vetëm në vendet e OECD-së, por edhe në një numër vendesh të tjera. Ai është një instrument përmes të cilit hartuesit e politikave mund të analizojnë paraprakisht efektin e ligjeve të propozuara, në lidhje me kostot, përfitimet dhe rreziqet e mundshme.

Analiza e Efektit rregullator (AERR) ndihmon që: (i) të përkufizohen siç duhet problemet që do të mbuloheshin përmes miratimit të rregullores; (ii) të perceptohet efekti i rregul-lores së propozuar; (iii) të identifikohen mundësitë alternative për arritjen e synimit të dëshiruar; (iv) të analizohen alternativat e mundshme të vendosjes dhe heqjes së rregullimit; (v) të përmirësohet transparenca për konsultime dhe një debat me të gjitha palët e interesuara; (v) të vërehet nëse i përligjin apo jo kostot përfitimet; (vii) të përcak-tohet nëse preken apo jo në mënyrë të shpërpjesëtuar sektorë të veçantë; dhe (viii) të sigurohet që çështjet e lidhura me zbatimin merren në shqyrtim qysh herët në proces.

Lista referencë e OECD-së për marrjen e vendimeve rregullatore përmban parimet për këto vendime, të cilat mund të zbatohen në të gjitha nivelet e marrjes së vendimeve për përmirësimin e efektivitetit dhe efiçencës së rregullimit nga qeveria. Aty thuhet se krijimi dhe zbatimi i një rregullimi më të mirë mund të arrihet përmes: (i) përmirësimit të bazës ligjore dhe faktike për rregulloret, (ii) sqarimit të alternative dhe mbështetjes për zyrtarët që këta të arrijnë në vendime më të mira, (iii) vendosja e proceseve më të rregullta dhe më të parashikueshme, (iv) identifikimi i rregulloreve ekzistuese të cilat janë të tejkaluara ose të panevojshme, dhe (v) bërja më transparente e punës së qeverisë. Mirëpo, kjo listë nuk mund të qëndrojë më vete, por ajo duhet të zbatohet brenda një sistemi më të gjerë rregullator, ku të përfshihet analiza e mjaftueshme, pro-ceset e konsultimit dhe një vlerësim sistematik i rregulloreve ekzistuese.��

�� OECD �995, Rekomandime të Këshillit të OECD-së për përmirësimin e cilësisë së normati-vave qeveritare.


50


Kutia �.5. Praktika të mira për përpilimin dhe zbatimin e sistemeve të AERR-së

Këto elemente kyç janë mbështetur në praktikat e mira, të identifikuara në vendet e OECD-së: - Maksimizim i angazhimit politik për AERR-në;- Caktim i kujdesshëm i përgjegjësive për elementet e programit të AERR-së;- Trajnim i enteve rregullatore;- Përdorim i një metode analitike të njëtrajtshme, por elastike;- Hartim dhe zbatim i strategjive për mbledhjen e të dhënave;- Fokusim i punës për AERR-në;- Integrim i AERR-së në procesin e hartimit të politikave, duke filluar sa më shpejt;- Komunikim i rezultateve;- Përfshirje gjerësisht e publikut;- Zbatim i AERR-së për aktet normative ekzistuese por edhe për ato të reja.

Burimi: OECD (�99�), Analiza e Efektit rregullator: Praktika më e mirë e vendeve të OECD-së, Paris.

2.4. Mundësitë për zbatimin e AERR-së në procesin legjislativ

Në përpjekje për ta përmirësuar mjedisin rregullator, hartuesit e politikave në vendet e OECD-së po e përdorin gjithnjë e më shumë analizën e efektit rregullator (AERR). Kjo metodikë e analizimit të efektit të ligjeve të propozuara në kostot, përfitimet dhe rreziqet e mundshme të legjislacionit të propozuar po përdoret tani në një numër vendesh që nuk janë anëtare të OECD-së, përfshirë edhe vendet në tranzicion.

Analiza e efektit rregullator (AERR) nuk ka filluar ende zyrtarisht në sistemin legjis-lativ shqiptar. Megjithatë, kryhen disa segmente të veçanta të kësaj analize si pjesë integrale e relacionit shpjegues që shoqëron projektligjin. Këto elemente të analizës përcaktohen në Rregulloren e Këshillit të Ministrave, Rregulloren e Kuvendit të Shq-ipërisë, Ligjin “Për organizimin dhe funksionimin e Këshillit të Ministrave” dhe Urdhrin e Kryeministrit për parimet e licencimit, nr. ��, dhe në këto elemente përfshihen: (i) analiza e efektit fiskal, dhe (ii) analiza e efekteve të pritshme sociale dhe ekonomike.

Edhe pse këto segmente përmbajnë disa elemente të analizës së efektit rregullator, përpjekja e parë serioze për të futur AERR-në si pjesë integrale e kuadrit të refor-mës rregullatore në Shqipëri është bërë në Planin e Punës të Qeverisë për Reformën Rregullatore (mars �00�) dhe projekti BERIS i Bankës Botërore i nënshkruar në nën-tor �00�, i përmendur në seksionin �.�. Këto dy dokumente përfshinin zhvillimin e kapacitetit të qeverisë për të përmirësuar cilësinë e normativave të reja përmes anal-izës së efektit rregullator (AERR), duke përfshirë: (i) përpilimin e një sistemi AERR që të jetë i përshtatur, i thjeshtë dhe operativ; (ii) përgatitja e udhëzuesve dhe manual-ëve të thjeshtë dhe operativë për AERR; (iii) pilotimi i AERR-së për disa normativa të

5�

përzgjedhura; (iv) përgatitja e një sistemi planifikimi paraprak për aktet e reja ligjore dhe nënligjore dhe për shtesat e ndryshimet në to, për të siguruar një bashkërendim horizontal brendapërbrenda qeverisë dhe një komunikim të planeve legjislative për publikun e gjerë; dhe (v) futja e një mekanizmi për të monitoruar cilësinë rregullatore.

Sipas planit të veprimit për vitin �00� dhe projektit BERIS, përgjegjësia për përgatitjen e AERR-së për normativat dhe politikat e reja duhet t’u takojë ministrive përkatëse, dhe projekti BERIS ka në plan të mbështesë një rrjet zyrtarësh juridikë dhe ekonomikë në disa ministri linje të përzgjedhura. Për më tepër, kontrolli i cilësisë, monitorimi dhe vlerësimi i ritmit dhe cilësisë së reformës rregullatore, përfshirë edhe zbatimin e sistemit të AERR-së, duhet të kryhet nga Drejtoria e Politikave Tregtare (DPT) pranë Ministrisë së Ekonomisë.

Edhe pse Plani i Punës për Reformën Rregullatore i muajit qershor �00� kishte një pro-gram të hollësishëm për vendosjen e një sistemi të vlerësimit për reformën e AERR-së, në bazë të Planit të Punës të vitit �00� dhe të projektit BERIS, vonesat në procesin e prokurimit e kanë shtyrë në kohë realizimin e këtij segmenti të Planit.

2.5. Konsultimet publike dhe transparenca

Sipas Rregullores së Këshillit të Ministrave, struktura juridike përgjegjëse për hartimin e projekt-akteve, në bashkëpunim me strukturat përgjegjëse dhe ato të fushave për-katëse, organizon edhe këshillime me struktura të shoqërisë civile

Projektligjet që gjykohen me rëndësi të veçantë nga Kryeministri mund të diskutohen në qarqe të gjera ku mund të marrin pjesë përfaqësuesit e institucioneve shtetërore, OJF-ve, ekspertë të organizatave ose institucioneve ndërkombëtare etj.

Kutia �.�. Procesi i konsultimeve për hartimin e ligjit “Për procedurat tati-more dhe administratën tatimore”

Projektligji “Për tatimet dhe administratën tatimore” u hartua nga një grup pune i përbërë nga përfaqësues të Ministrisë së Financave dhe Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve, me mbështetjen e projektit të USAID-it “Millenium Challenge Albania Threshold Agreement”. Ligji u hartua me asistencën e drejtpërdrejtë të ekspertëve tatimorë të huaj, përfshirë edhe shqyrtues nga FMN-ja dhe GTZ-ja.

Krahas konsultimeve me ekspertë të Drejtorisë së Përgjithshme të Tatimeve, projek-tligji u diskutua me përfaqësues të komunitetit të biznesit, konkretisht me Dhomën e Tregtisë dhe Industrisë, Dhomën Amerikane të Tregtisë, Shoqatën e Investitorëve Italianë, Shoqatën e Kontabilistëve, Shoqatën e Juristëve etj. U organizuan katër tryeza të rrumbullakëta publike, me pjesëmarrjen e rreth ��0 përfaqësuesve (�� femra) të organizatave të biznesit, nën drejtimin e Ministrit të Financave. Projek-tligji u publikua në faqet e internetit të Ministrisë së Financave dhe të Drejtorisë së Përgjithshme të Tatimeve, duke qenë i hapur për vërejtje dhe sugjerime nga të gjitha palët e interesuara. Shumë prej sugjerimeve dhe vërejtjeve u pasquruan në draft.


5�


Si rezultat i diskutimeve me përfaqësues të komunitetit të biznesit dhe me të tjerë, u përmirësuan shumë nene, sidomos me vërejtjet dhe sugjerimet në fusha të rëndë-sishme si: detyrimi tatimor, komunikimi midis administratës tatimore dhe tatimpa-guesve, të drejtat e tatimpaguesve, rëndësia e kontrolleve të arsyeshme, regjistri-mi, shtyrja e afatit të dorëzimit të formularëve tatimorë, ndryshimi i formularëve të deklarimit tatimor, vlerësimet tatimore, aktivitetet e kontrollit tatimor, përgjegjësia e administratorëve, ankimimet tatimore dhe ndëshkimet administrative dhe penale.

Kontributi i GTZ-së për projektligjin ishte shumë i rëndësishëm për sa i takon përputhshmërisë me Direktivat e BE-së; gjithashtu rreth �� nene të tjera në pro-jektligj u përmirësuan nën ndikimin e drejtpërdrejtë të sugjerimeve të tyre. Edhe ekspertët e FMN-së e përmirësuan projektligjin në shumë aspekte.

Një përvojë e ngjashme konsultimesh është vënë re edhe gjatë procesit të hartimit të ligjit “Për tregtarët dhe shoqëritë tregtare”, me mbështetjen e GTZ-së. Gjatë periudhës maj-shtator �00�, u organizuan pesë tryeza të rrumbullakëta nga Min-istria e Ekonomisë, Tregtisë dhe Energjetikës, nën drejtimin e Zv/Ministrit dhe me pjesëmarrjen e ekspertëve (të huaj dhe të vendit), organizatave të biznesit, shoqërisë civile, etj. Pas tryezës së parë të rrumbullakët u përpilua edhe një py-etësor, i cili u diskutua në tryezën e dytë të rrumbullakët. Procesin e hartimit të projektligjit e parapriu një material për diskutim, që u ndoq nga një dokument për politikat, i përgatitur nga ekspertët e kontraktuar nga GTZ.

Projektligjet me natyrë ekonomike diskutohen edhe në Këshillin Konsultativ të Biznesit�5, që përgatit rekomandime për Këshillin e Ministrave dhe Kuvendin, në bazë të dialogut qeveri-organizata private për çështje të lidhura me strategjitë dhe programet për zhvillim, përgatitjen e buxhetit dhe paketat fiskale, investimet, tregtinë, mjedisin e biznesit, çështje të tregut të brendshëm etj. Pjesa më e madhe e anëtarëve të Këshillit Konsultativ të Bi-znesit janë përfaqësues të dhomave të tregtisë, shoqatave të biznesit (të vendit dhe të huaj) dhe të shoqërisë civile që ushtrojnë aktivitet në fushën e biznesit.

Konsultimet publike janë një nga dimensionet e diskutimit të projektligjeve në Kuvend. Sipas Rregullores së Kuvendit, një komision mund të angazhojë specialistë me kohë të pjesshme. Një komision mund të organizojë seanca publike jo vetëm me anëtarët e Këshillit të Ministrave dhe me përfaqësues të lartë të institucioneve shtetërore ose publike, por edhe me ekspertë, përfaqësues të shoqërisë civile, përfaqësues të gru-peve të interesit, në bazë të një kërkese me shkrim të argumentuar, të paraqitur të paktën nga një e treta e anëtarëve të komisionit.

Në praktikë, duket se procesi i konsultimeve publike nuk është gjithnjë i njëjtë. Në disa raste, angazhimi i ekspertëve nga OJF-të dhe i përfaqësuesve të shoqatave të biznesit i

�� Krijuar me Ligjin Nr 9�0� datë ��.09.�00�.

5�

tejkalon kërkesat e këtyre rregulloreve. Kjo ndodh, sidomos shpesh, kur procesi i hartimi të ligjit bëhet me mbështetjen e bashkësisë së donatorëve. Në raste të tilla, jo vetëm që është provuar si shumë e rëndësishme ekspertiza (e vendit apo e huaj), por kanë qenë të frytshme edhe konsultimet me publikun e gjerë siç janë tryezat e rrumbullakëta, konsultimet elektronike, etj. Nga ana tjetër, masa dhe efektiviteti i pjesëmarrjes së shoqatave të biznesit në konsultimet ligjvënëse publike janë në përpjesëtim të drejtë me aftësinë e tyre për të për-faqësuar siç duhet interesat e grupeve përkatëse. Organizatat e biznesit po punësojnë ose po komisionojnë gjithnjë e më shumë ekspertë, për ta përmirësuar “cilësinë e zërit të tyre”.

Kutia �.�. Monitorimi i procesit parlamentar të diskutimit të projektligjeve

Një raport për monitorimin (gjatë një periudhe katërmujore, shtator-dhjetor �00�) e pu-nës legjislative të komisioneve parlamentare u paraqit dhe u diskutua më �9 mars �00� në një debat të organizuar nga Qendra e Studimeve Parlamentare në bashkëpunim me Qendrën për Studime Bashkëkohore, të dyja organizata anëtare të rrjetit NOSA, të mbështetur nga Fondacioni për Shoqërinë e Hapur, Shqipëri. Gjetjet kryesore të raportit lidheshin me çështje të tilla si shpërpjesëtimet e mëdha në praktikën e diskutimit të projektligjeve, pjesëmarrje e ulët e deputetëve në diskutimet për projektligjet, mung-esë njohurish nga ministri të ndryshme etj. Në bazë të këtyre përfundimeve, si edhe të komenteve të bëra në debat, takimi rekomandoi një ndjekje më të mirë të procedurave të diskutimit në komisionet parlamentare, një përfshirje më të madhe të deputetëve në diskutimet e komisioneve, një përdorim më të shpeshtë të seancave publike, dhe më shumë kontroll dhe përgjegjësi nga Kuvendi në lidhje me zbatimit e ligjeve.

Publiciteti i veprimtarisë ligjvënëse është një kërkesë tjetër e Rregullores së Kuvendit dhe është më e plotë në krahasim me kërkesën për konsultimet publike. Publiciteti i aktivitetit të Kuvendit realizohet përmes (a) pjesëmarrjes së publikut në procesin ligjvënës; (b) pub-licitetit të veprimtarisë së Kuvendit dhe organeve të tij në shtyp dhe mjetet pamore; (c) botimeve të dokumentacionit parlamentar; (d) rrjetit të brendshëm dëgjimor dhe pamor.

Si rregull, mbledhjet e komisioneve janë të hapura dhe procesverbalet e këtyre mbledhjeve bëhen publike. Edhe seancat plenare të Kuvendit janë publike, me përjashtim të rasteve kur Kuvendi vendos ndryshe. Procesverbalet e seancave plenare publikohen në faqet e in-ternetit të Kuvendit, që përmirësohet dhe përditësohet rregullisht për të dhënë një gamë të gjerë informacioni në lidhje me veprimtaritë e Kuvendit, ligjet e miratuara, publikimet etj.

Televizioni Publik Shqiptar i transmeton të plota aktivitetet parlamentare kryesore, siç para-shikohet në Rregullore, si edhe seanca të tjera, me kërkesë të Konferencës së Kryetarëve. Televizioni Publik Shqiptar i transmeton të plota aktivitetet parlamentare kryesore, siç para-shikohet në Rregullore, si edhe seanca të tjera, me kërkesë të Konferencës së Kryetarëve.


5�


2.6. Sistemi i planifikimit paraprak të masave rregulluese

Masat rregullatore merren në kuadër të reformës rregullatore të programuar, që bën pjesë në një sistem planifikimi paraprak, i njohur si Sistemi i Planifikimit të Integruar (SPI)�� i Qeverisë së Shqipërisë. SPI është në proces të ndërtimit dhe zbatimit, me synim thjeshtimin e mëte-jshëm të hartimit të politikave, buxhetimit, monitorimit, vlerësimit dhe bashkërendimit të ndi-hmës. Qëllimi kryesor i SPI-së, një plan trevjeçar (�00�-�008), është të evitohet fragmentimi dhe mbivendosja midis proceseve kryesore politike dhe të planifikimit financiar të qeverisë.

Dy proceset themelore që mbulojnë të gjitha institucionet dhe aktivitetet e qeverisë janë: (i) Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim (SKZHI); (ii) Programi Buxhetor Afatmesëm (PBA).

Planifikimi strategjik, siç e tregon edhe grafiku më lart, përfshin edhe katër procese të tjera thelbësore, që duhet të pasqyrohen tërësisht në SKZHI dhe PBA: (a) masat e lidhura me procesin e integrimit të Shqipërisë në BE; (b) programin katërvjeçar të Qeverisë; (c) inves-timet publike; (d) asistencën e huaj të koordinuar. SPI merr në konsideratë edhe programin për anëtarësim në NATO, si dhe Objektivat e Zhvillimit të Mijëvjeçarit (OZHM).

Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim (SKZHI), që është miratuar nga Këshilli i Ministrave, ka një horizont planifikimi shtatëvjeçar (2007-2013) dhe përbëhet nga një

�� SPI është miratuar me VKM Nr �9�, datë �0.��.�005.

55

vizion strategjik kombëtar, strategji sektoriale dhe strategji ndërsektoriale. Strategjia për Zhvillimin e Biznesit dhe të Investimeve është e rëndësishme, mes strategjive të tjera sektoriale, dhe mbulon planifikimin strategjik të masave rregullatore. Masat rregullatore janë pjesë integrale edhe e çdo strategjie sektoriale dhe ndërsektoriale.

Integrimi Evropian (IE) është një proces kryesor dhe forcë shtytëse e vizionit strategjik kombëtar dhe qëllimeve të politikave që mbështetin strategjitë ndërsektoriale dhe sekto-riale. Procesi i planifikimit i Integrimit Evropian në Shqipëri nisi me Planin e Veprimit për Partneritetin Evropian (PVPE) në shtator �00�, në përgjigje të prioriteteve afatshkurtra dhe afatmesme të identifikuara në dokumentin e Partneritetit Evropian të mesit të vitit 2004. Në maj �005, Qeveria e Shqipërisë përfundoi një Plan Kombëtar dhjetëvjeçar për Përafrimin e Legjislacionit dhe Zbatimin e MSA-së, që është ndryshuar në korrik �00� dhe në shtator �00�, duke u kthyer kështu në Planin Kombëtar për Zbatimin e MSA-së �00�-�0��.

Prioritetet afatshkurtra dhe afatmesme të Partneritetit Evropian kanë të bëjnë si me legjislacionin ashtu edhe me zbatimin e tij. Procesi i përafrimit në fazën e parë (5 vjetët e parë) përqendrohet në legjislacionin për tregun e brendshëm, që lidhet shumë ngushtë me masat rregullatore��. Qeveria e Shqipërisë i raporton çdo tremujor dhe çdo vit Komisionit Evropian për ecurinë e zbatimit të PVPE-së.

Programi i Qeverisë, si një proces tjetër thelbësor, mbulon të gjithë mandatin e qeverisë së zgjedhur dhe është një dokument i gjerë ku identifikohen angazhimet e politikave për shu-micën e sektorëve. Reforma rregullatore është pjesë integrale në programin e qeverisë.

SPI-ja realizohet nën drejtimin e tri strukturave institucionale: - Komiteti i Planifikimit Strategjik (KPS), një grup ndërministror i cili kryesohet nga

Kryeministri, merr vendime në lidhje me prioritetet politike dhe fiskale të Qeverisë, si dhe rishikon planifikimet ministrore për zbatimin e këtyre prioriteteve;

- Komiteti për Modernizimin e Qeverisë (KMQ), një grup ndërministror i cili kryesohet nga Zëvendës/Kryeministri dhe miraton metodikat e SPI-së, si dhe monitoron zbatimin e SPI-së;

- Departamenti i Bashkërendimit të Strategjive dhe Koordinimit të Ndihmës së Huaj (DBSKNH), një drejtori e re pranë Këshillit të Ministrave.

Është ngritur gjithashtu edhe një grup i bashkërendimit i SPI-së, me përfaqësues nga Ministria e Financave dhe Ministria e Integrimit Evropian dhe i kryesuar nga DBSKNH.

Zbatimi i SPI-së është përgjegjësi e çdo ministri apo titullari të agjencive të pavarura. Pranë çdo ministrie është ngritur një grup për Strategji, Buxhet dhe Integrim, për të monitoruar dhe siguru-ar cilësinë e zbatimit. Ky grup mund të krijojë grupe të tjera pune në nivel sektori ose programi.

�� Prioritetet afatshkurtra të vendosura në dokumentin e ndryshuar të Partneritetit Evropian nga KE-ja në shkurt �008 përfshijnë një përafrim të legjislacionit të lidhur me mbrojtjen e kon-sumatorit, tatimet (sidomos akcizën), legjislacionin anti-trust, sigurinë e ushqimit, mjedisin (sidomos ujësjellës-kanalizime), kushtet e sigurisë rrugore, komunikimin elektronik, pastrimin e parave, mbrojtjen e të dhënave personale, etj.


5�


Në fillim të çdo viti ministrive të linjës dhe institucioneve të pavarura u kalohet një Kalendar i Planifikimit të Integruar, me kërkesat dhe afatet për politikat dhe proceset financiare kryesore.

Çdo vit, ministritë e linjës hartojnë Planin e Integruar të Ministrisë, që përmban anga-zhimet thelbësore për politikat, nismat legjislative dhe proceset financiare kryesore. Masat rregullatore janë pjesë integrale e planit të integruar të çdo ministrie të përfshirë në reformën rregullatore. Një plan i veçantë pune, Plani i Veprimeve për Reformën Rregullatore�8, trajton në mënyrë specifike masat rregullatore�9.

Çdo vit negociohet një plan monitorimi i unifikuar për ministrinë, për çdo ministri, ku përfshihen të gjithë produktet dhe treguesit që do të monitorohen. Çdo ministri e linjës duhet t’i raportojë çdo tremujor Task Forcës për Reformën Rregullatore dhe të nxjerrë një Raport Vjetor të Ministrisë, ku të paraqesë rezultat e arritur kundrejt objektivave të vendosur për të gjithë proceset, përfshirë edhe objektivat rregullator.

2.7. Roli i grupeve të lobingut

Grupet e lobingut në Shqipëri nuk janë të institucionalizuara në vetvete. Megjithatë, grupe të ndryshme interesi, përmes organizatave përfaqësuese të tyre, kanë qenë gjithnjë e më aktive në procesin e miratimit të legjislacionit në vend. Po të lemë mënjanë partitë politike, sidomos ato të përfaqësuara në Kuvend, që i kanë të gjitha mundësitë për të ndikuar në procesin e miratimit të ligjeve, ka disa organizata të mëdha shoqërore të cilat kanë qenë aktive ose janë të interesuara për të shprehur qëndrimin e tyre në procesin e miratimit të legjislacionit, siç janë:(i) shoqatat e biznesit(ii) sindikatat(iii) OJF-të etj.

Interesat e biznesit në vend përfaqësohen�0 nga një numër shoqatash biznesi të cilat përpiqen të shprehin mendimet e tyre në procesin e miratimit të ligjeve, ku përfshihen Dhoma e Tregtisë dhe Industrisë e Tiranës, Shoqata e Investitorëve të Huaj, Dhoma Amerikane e Tregtisë, Shoqata e Sipërmarrësve Italianë, Shoqata e Hidrokarbureve,

�8 Miratuar me VKM Nr 5��, datë �5.�.�00�.�9 Institucionet përgjegjëse për reformën rregullatore janë Task Forca për Reformën Rregulla-

tore, kryesuar nga Kryeministri, Grupi i Bashkërendimit të Reformës Rregullatore dhe grupet teknike në ministritë e linjës. Institucioni përgjegjës për administrimin, bashkërendimin dhe monitorimin operativ (afatshkurtër) i masave rregullatore është Drejtoria e Përgjithshme e Politikave (sektori i lehtësimit të tregtisë në Drejtorinë e Politikave Tregtare) pranë Ministrisë së Ekonomisë, Tregtisë dhe Energjetikës.

�0 Sipas Nenit � të Ligjit për Dhomën e Tregtisë Nr 9��0 datë 9.��.�00�, objekti i një dhome është …’të paraqesë dhe mbrojë interesat e ligjshme ekonomike të anëtarëve’.

5�

Konfederata e Prodhuesve, Shoqata e Ndërtuesve, një numër dhomash të tregtisë dhe industrisë në rrethe, etj. Me ligj, të gjitha dhomat e tregtisë në Shqipëri janë të detyruara të jenë anëtare të Unionit të Dhomave të Tregtisë, që bashkërendon punën e tyre në nivel kombëtar. Unioni i Dhomave të Tregtisë përbëhet nga �5 anëtarë (dhoma të tregtisë), duke përfshirë edhe �� dhoma të tregtisë dhe industrisë në rrethe.

Punonjësit në Shqipëri, sipas Kodit të Punës��, kanë të drejtë të formojnë sindikata. Sindi-katat ngrihen sipas profesioneve. Dy ose më shumë sindikata mund të formojnë një federatë dhe dy ose më shumë federata mund të bashkohen dhe të krijojnë një konfederatë. Arkitek-tura e sindikatave në Shqipëri përbëhet kryesisht nga dy konfederata, që janë Konfederata e Punës dhe Unioni i Sindikatave të Pavarura. Aktive në mbrojtjen e interesave të grupit kanë qenë Sindikata e Minatorëve, Shoqata e ish-Ushtarakëve, Sindikata e Mësuesve etj. Organizatat e punës, së bashku me organizatat e biznesit, përfaqësohen në Këshillin Kom-bëtar të Punës, që është një institucion trepalësh, që është ngritur dhe funksionon në bazë të Kodit të Punës. Nga �� anëtarë që ka Këshilli, �0 janë përfaqësues të organizatave të punës, �0 përfaqësojnë organizatat e biznesit, ndërsa � janë përfaqësues të qeverisë.

Një kontribut në rritje për procesin e identifikimit dhe mbrojtjes së interesave të grupeve sociale, si edhe në procesin e miratimit të ligjeve dhe debatet për zbatimin e ligjeve, jepet nga OJF-të. Njohuritë teknike specifike të OJF-ve po përdoren nga qeveria në fazën e hartimit dhe konsultimit të projektligjeve, si edhe nga Kuvendi (komisionet parlamentare) gjatë diskutimit të projektligjeve. Bashkësia donatore ndërkombëtare e ka mbështetur aktivitetin dhe kontributin e OJF-ve dhe në disa raste edhe të rrjeteve�� të OJF-ve.

Kontributi i grupeve të mbrojtjes së interesave në procesin e miratimit të legjislacionit është rritur në përpjesëtim me cilësinë e përfaqësimin e interesave përkatëse nga ana e organizatave të biznesit dhe të atyre shoqërore.

Kutia �.8. Shembuj të aktiviteteve të grupeve të mbrojtjes së interesave gjatë miratimit të ligjeve

Një shembull i angazhimeve për mbrojtjen e interesave të organizatave të bizne-sit, është rasti i të ashtuquajturit “Ligji i gjobave”, i cili përfaqëson një ndryshim të ligjit “Për procedurat tatimore” dhe lidhet me detyrimin e parapagimit të gjobës për bizneset, pa u dhënë të drejtën për t’iu drejtuar më parë gjykatës.

Njëra prej organizatave të biznesit, të angazhuara në këtë veprimtari lobingu, është Dhoma Amerikane e Tregtisë (AmCham), që përfaqëson mbi �50 biznese amerikane dhe shqiptare, duke qenë anëtare e Unionit të Dhomave të Tregtisë të Shqipërisë si dhe pjesë e rrjetit global të Dhomave Amerikane të Tregtisë.

�� Ligji për “Kodin e Punës”, Nr 7961 datë 12.07.1996, ndryshuar me Ligjin Nr 912 datë 29.07.2003.�� Si, Rrjeti i Shoqërisë së Hapur për Shqipërinë (NOSA), që përbëhet nga tetë OJF (AIIS, Co-

Plan, Soros Foundation, IPLS, ICS, Mjaft, Partners Albania, dhe Qendra Evropiane).


58


Pas një diskutimi për projektligjin në Komisionin për Çështjet Tatimore dhe Lig-jore të AmCham më �� mars �00�, iu dërgua një letër Komisionit Parlamentar për Ekonominë dhe Financat, me argumentet kundër projektligjit, që, sipas letrës, ishte problematik për bizneset si edhe binte ndesh me Kushtetutën e Shqipërisë. Më vonë, më �� mars, një letër me të njëjtat argumente iu dërgua Kryetares së Kuvendit, ku kishte edhe një kërkesë për ta lejuar përfaqësuesin e Dhomës Ameri-kane të Tregtisë të dëgjohej në Komisionin për Ekonominë dhe Financat.

Më �0 prill, kryetari i Komisionit për Çështjet Tatimore dhe Ligjore i AmCham, së bashku me përfaqësues të organizatave të biznesit, morën pjesë në një seancë të Komisionit Ekonomik të Kuvendit, ku u diskutua për “Ligjin për gjobat”. AmCham paraqiti komentet e veta dhe kërkoi abrogimin e nenit për parapagimin e gjobave.

Më 11 prill 2008, pas miratimit të Projektligjit “Për procedurat tatimore”, në parim, Dhoma Amerikane e Tregtisë i bëri publike argumentet kundër projektligjit në një konferencë për shtyp, ku i kërkonte Komisionit të Ekonomisë dhe Financave të bënte ndryshimet e nevojshme kur të diskutohej ligji nen për nen. Më �� prill, iu dërgua nga një letër çdo deputeti, me argumentet kundër projektligjit. Kjo letër është përmendur në debatin dhe diskutimet në seancën plenare të Kuvendit.

Pas miratimit të ligjit në Kuvend, Presidenti i Republikës i kërkoi më �8 maj �008 Bordit të Dhomës Amerikane (si edhe disa organizatave të tjera të biznesit, në takime të veçanta) një mendim për Ligjin “Për procedurat tatimore”. Pas këtyre ta-kimeve, Presidenti vendosi të mos e dekretojë ligjin dhe t’ia kthejë atë Kuvendit.

Më � qershor, Kryeministri u takua me përfaqësues të organizatave të biznesit për të diskutuar për “Ligjin e gjobave”, duke shpallur një ulje të parapagimit deri në �5% të gjobës. Më 8 qershor, ligji i gjobave u diskutua dhe u miratua në Kuvend.

Më 5 korrik, një numër përfaqësuesish të organizatave të biznesit, si Shoqata e Investitorëve të Huaj, Shoqata e Ndërtuesve, Shoqata e Sipërmarrësve Italianë, Shoqata e Hidrokarbureve dhe Shoqata e Prodhuesve, u takuan në mjediset e AmCham për të diskutuar për argumentet kundër “ligjit të gjobave”. Takimi arriti në përfundimin se “ligji i gjobave” duhet të çohej në Gjykatën Kushtetuese, gjë që u bë më �0 nëntor �00�. Çështja u shqyrtua nga Gjykata Kushtetuese më �� shkurt �008, por ende nuk është marrë asnjë vendim.

Për këto shtesa dhe ndryshime janë marrë vërejtjeje edhe nga Komisioni Evropian: “Ligji i ri për gjobat tatimore, që kërkon pagimin e tatimit të plotë të vlerësuar dhe �5% të gjobave të vendosura përpara paraqitjes së ankesës në gjykatë, nuk pajto-het me praktikën e BE-së dhe ka shkaktuar një debat mes aktorëve të biznesit”.

Source: Komisioni i Komuniteteve Evropiane, Raporti i Progresit për Shqipërinë për vitin �00�, faqe �9.

59

Kreu 3

ZbATIMI I LIGJEVE

�0


��

Zbatimi i ligjeve në Shqipëri është njëri prej problemeve më të mëdha në zhvillimin e vendit. Ndryshimi i regjimit politik në fillim të viteve ’90 dhe kalimi drejt një ekonomie tregu, si edhe programi intensiv i përafrimit të legjislacionit me BE-në, kanë çuar në një aktivitet legjislativ intensiv.

Fatkeqësisht, miratimi i ligjeve, shpesh, nuk ka ardhur si rezultat i një procesi të shëndoshë të hartimit të politikave. Ai nuk është shoqëruar me një analizë paraprake të efektit të legjis-lacionit të propozuar apo me një proces të duhur konsultimesh. Administrata shqiptare dhe vendimmarrësit nuk ishin të përgatitur të përballeshin me një aktivitet legjislativ kaq të ngje-shur, duke qenë se nuk kishte procedura të shëndosha, ndërsa kapacitetet ishin të dobëta.

Me gjithë se janë miratuar shumë ligje të mira, disa herë këto ligje nuk janë zbatuar siç duhet për shkak të mungesës së infrastrukturës institucionale të nevojshme.

Sipas kuadrit ligjor shqiptar, zbatimi i ligjeve është, kryesisht, detyrë e qeverisë. Secila ministri është përgjegjëse për të ndjekur nëse zbatohen apo jo ligjet, për të analizuar efektin e legjislacionit të miratuar dhe shkallën me të cilën i arrin zbatimi objektivat e politikave. Por mungesa e sistemeve të duhura të monitorimit, mungesa e një sistemi të duhur të vlerësimit të performancës së normativave ekzistuese (për shembull, një proces i detyrueshëm i një AERR-je ex post) dhe arsye të tjera për zbatimin e dobët e kanë vonuar përgjigjen e duhur ndaj mangësive të zbatimit.

3.1. Përfshirja parlamentare në zbatimin e ligjeve

3.1.1 Aktet nënligjore

Pas miratimit të aktit ligjor, Kuvendi i Shqipërisë nuk përfshihet në miratimin e akteve nënligjore që hartohen dhe nxirren në kuadër të zbatimit të ligjit. Akte të tilla miratohen kryesisht nga Këshilli i Ministrave, ministrat dhe disa organe kushtetuese të caktuara, sipas kompetencave që u jep ligji. Për të qenë funksional, ligji duhet të autorizojë shpre-himisht nxjerrjen e akteve nënligjore, të përcaktojë organin kompetent, çështjet që duhen rregulluar me aktin nënligjor, si dhe parimet në bazë të të cilave nxirren këto akte.

Kushtetuta e Shqipërisë parashikon një shkallë të caktuar të përfshirjes së Kuvendit në monitorimin e zbatimit të legjislacionit, kryesisht përmes tri proceseve të shprehura qa-rtë: i) roli i drejtpërdrejtë mbikëqyrës i Kuvendit mbi aktivitetin e Qeverisë, ii) monitorimi i zbatimit të ligjeve nga Kuvendi, përmes institucioneve të specializuara të pavarura, dhe iii) mbikëqyrja dhe raportimi i institucioneve rregullatorë të pavarura.

3.1.2 Mbikëqyrja e drejtpërdrejtë parlamentare mbi aktivitetin e qeverisë

Mbikqyrja parlamentare mbi aktivitetin e qeverisë në zbatimin e ligjeve realizohet krye-sisht përmes pyetjeve të deputetëtve, interpelancat me anëtarët e qeverisë, mocionet për debat parlamentar, si edhe punës të komisioneve të përhershme dhe e komisione-ve hetimore të posaçme (që mund të lidhen me zbatimin e ligjeve dhe efektet e tij).

ZBATIMI I LIGJEVE

��


Pyetjet dhe interpelancat e deputetëve për anëtarët e Qeverisë janë ndër format më të përdorshme të ushtrimit të kontrollit mbikëqyrës parlamentar mbi aktivitetin e qeverisë. Çdo deputet ka të drejtën të bëjë pyetje dhe të kërkojë interpelancë për kryeministrin dhe çdo anëtar tjetër të qeverisë. Pyetjet dhe interpelancat, shpesh, synojnë marrjen e informacionit për zbatimin e ligjeve në lidhje me aktivitetin e anëtarëve të qeverisë.

Mocioni për debat është një formë tjetër e kontrollit mbikëqyrës parlamentar. Zakon-isht, kërkesa për debat shoqërohet me një propozim për të pranuar një rezolutë ose një deklaratë, qe me pas votohet në seancë plenare. Rezolutat dhe deklaratat e lidhura me zbatimin e ligjeve konsistojnë kryesisht në një analizë të situatës së zbatimit të ligjit, si edhe një rekomandim për qeverinë që kjo të marrë disa masa të caktuara, ku përfshihet nisja e procesit të bërjes së shtesave dhe ndryshimeve ose miratimi i akteve nënligjore.

Edhe komisionet parlamentare kanë të drejtë të takohen në çdo kohë me ministrat ose titul-larët e dikastereve të tjera për të dhënë shpjegimet e nevojshme për çështje të ndryshme në fushat që mbulojnë dhe për zbatimin e akteve ligjore, vendimeve ose rezolutave apo deklarat-ave të mëparshme të miratuara nga Kuvendi. Komisionet parlamentare, brenda fushave të tyre të kompetencës, mund të shqyrtojnë edhe dokumentacionin e paraqitur ose të kërkoj-në dokumentacion tjetër që e gjykojnë të nevojshëm për disa çështje të caktuara. Në fund, komisionet hartojnë një relacion, që i paraqitet Kryetarit të Kuvendit dhe shpallet publikisht.

Kuvendi ka kompetencën të ngrejë komisione hetimore për të mbikëqyrur çështje të veçanta, ku përfshihen edhe zbatimi i ligjeve nga ana e ekzekutivit apo institucionet e tjera të pavarura. Në fund të hetimit, komisionet përpilojnë një relacion, i cili votohet më pas në seancë plenare. Relacioni mund të konsistojë kryesisht në një analizë të situ-atës së zbatimit të ligjit, si edhe rekomandime për qeverinë që kjo të marrë disa masa të caktuara për ta përmirësuar situatën, ku përfshihen edhe rekomandime për nisjen e procesit të ndryshimeve ligjore ose miratimit të akteve nënligjore.

3.1.3 Monitorimi parlamentar i zbatimit të ligjeve përmes institucioneve të specializuara të pavarura

Një monitorim më i specializuar i zbatimit të ligjeve nga Kuvendi kryhet përmes in-stitucioneve të pavarura të specializuara, që i raportojnë drejtpërdrejt Kuvendit. Ve-primtaria e këtyre institucioneve mund të konsiderohet si një shtojcë e specializuar e veprimtarisë mbikëqyrëse të Kuvendit në disa fusha me rëndësi jetike të zbatimit të ligjeve. Për shembull, Kontrolli i Lartë i Shtetit kontrollon zbatimin e ligjeve nga institucionet shtetërore në lidhje me përdorimin e fondeve publike; Avokati i Popullit kontrollon zbatimin e ligjeve në aktivitetin e administratës publike në lidhje me të drejtat e njeriut, liritë themelore dhe interesat e ligjshme të qytetarëve; Avokati i Prokurimeve kontrollon zbatimin e ligjeve në fushën e prokurimeve publike, e kështu me radhë.

Këto institucione i paraqesin Kuvendit raportet e tyre vjetore. Komisioni përkatës organizon një seancë dëgjimore dhe, pas diskutimeve, harton një rezolutë. Rezoluta përmban një analizë të punës së institucionit, si edhe rekomandime për qeverinë që kjo të marrë disa masa të caktuara, ku përfshihet nisja e procesit të ndryshimeve ligjore ose miratimi i akteve nënligjore. Pasi paraqitet raporti në seancë plenare (nga titullari i institucionit), Kuvendi voton rezolutën për ta miratuar.

��

Kutia �.�. Kontrolli i Lartë i Shtetit: Një traditë bashkëpunimi me Kuvendin

Kontrolli i Lartë i Shtetit është një prej institucioneve të pavarura, që i raportojnë drejtpërdrejt Kuvendit. Ky institucion ka një traditë të gjatë marrëdhëniesh me Ku-vendin, duke filluar nga viti 1928. Organizimi dhe funksioni i tanishëm i KLSH-së është përcaktuar në vitin �99�, me miratimin e Ligjit Nr. 8��0, datë ��.��.�99� “Për Kontrollin e Lartë të Shtetit”. Roli dhe pavarësia e plotë e KLSH-së u mishëru-an, më vonë, në Kushtetutën e vitit 1998. Ligji pësoi ndryshime më pas, për t’u përputhur me Kushtetutën.

Kontrolli i Lartë i Shtetit është institucioni më i lartë i kontrollit ekonomik e finan-ciar në Shqipëri. Ai kontrollon përdorimin e fondeve publike nga institucionet e qeverisjes qendrore dhe vendore dhe nga subjektet e tregtare, në të cilat shteti zotëron më shumë se një të dytën e aksioneve.

KLSH ka si mision t’i japë mbështetje Kuvendit përmes rezultateve të besueshme të kontrollit dhe rekomandimeve për të ndihmuar në rolin mbikëqyrës që kryen Ku-vendi mbi administrimin e financave publike nga qeveria dhe institucionet e tjera.

Në realizim të misionit të vet, KLSH i paraqet Kuvendit një raport vjetor për zbati-min e buxhetit të shtetit, jep mendime për raportin e Këshillit të Ministrave për shpenzimet e vitit të kaluar financiar, para se të miratohet në Kuvend dhe jep informacione për rezultatet e kontrollit, sa herë që kërkohet.

KLSH paraqet në Kuvend edhe raportin vjetor të veprimtarisë së tij. Komisioni Par-lamentar për Ekonominë dhe Financat organizon një seancë, që ndiqet nga har-timi i një rezolute, nga komisioni, për vlerësimin e punës së KLSH-së. Ky vlerësim mund të përfshijë rekomandime për KLSH-në për të përmirësuar punën në fusha të caktuara, si edhe rekomandime për qeverinë për të marrë masa të caktuara, ku përfshihet edhe nisja e procesit të shtesave dhe ndryshimeve në ligje ose miratimi i akteve nënligjore, dhe më pas ai votohet dhe miratohet nga Kuvendi.

Diskutimet në komisionin parlamentar dhe në seancë plenare janë intensive dhe të frytshme. KLSH po e përmirëson vazhdimisht jo vetëm cilësinë e rezultateve të kontrolleve që ushtron, por edhe cilësinë e raportimit, për të përmbushur nevojat e Kuvendit për informacion qe shërben në përmirësimin e procesit ligjvënës dhe mbikëqyrës të veprimtarisë të qeverisë.

Kuvendi po i fuqizon kapacitetet në administratën e vet. Kohët e fundit ai ka krijuar një Shërbim të Monitorimit të Institucioneve, i cili ka për synim të ndihmojë komis-ionet parlamentare për përmirësimin e rolit mbikëqyrës në punën e institucioneve të pavarura dhe të qeverisë, si edhe të garantojë një ndjekje në vazhdimësi të rekomandimeve të dhëna përmes rezolutave të miratuara nga Kuvendi.

ZBATIMI I LIGJEVE

��


Kutia �.�. Avokati i Popullit: Një përvojë e re

Institucioni i Avokatit të Popullit është parashikuar për herë të parë në Kushtetutën Shqiptare të vitit 1998. Institucioni është krijuar në bazë të ligjit “Për Avokatin e Popullit” në shkurt të vitit �999. Në shkurt �000, Kuvendi i Shqipërisë zgjodhi Avo-katin e parë të Popullit, me tri të pestat e votave të gjithë deputetëve.

Avokati i Popullit mbron të drejtat, liritë dhe interesat e ligjshëm të individit nga veprimet ose mosveprimet e paligjshme e të parregullta të organeve të administratës publike dhe subjekteve private që veprojnë në emër të administratës publike. Avokati i Popullit fillon procedurën e shqyrtimit të çështjes kur vëren ose dyshon se ka ndodhur një shkelje e së drejtës, lirisë apo interesit të ligjshëm, në bazë të kërkesës si dhe me nismën e vet.

Pas përfundimit të hetimit, Avokati i Popullit paraqet rekomandime për vënien në vend të së drejtës së shkelur tek organi administrativ përkatës. Paraqitja e rekom-andimit pezullon aktet ose veprimet e paligjshme apo të parregullta deri në shqyr-timin e këtij rekomandimi dhe dhënien e përgjigjes Avokatit të Popullit. Avokati i Popullit paraqet rekomandime për marrje masash për vënien në vend të së drejtës së shkelur tek organi epror i organit që ka shkaktuar shkeljen, nëse mendon se masat e marra nga administrata nuk janë të mjaftueshme.

Avokati i Popullit paraqet raport vjetor përpara Kuvendit. Ai mund t’i kërkojë Ku-vendit të dëgjohet në seancë dhe të paraqesë raporte të veçanta për çështje të cilat ai i konsideron si të rëndësishme, përfshirë edhe rekomandime për masat specifike nga ana e qeverisë apo e institucioneve të tjera.

Edhe pse është një institucion i ri në traditën shqiptare, puna dhe veprimet e Avokatit të Popullit po vlerësohen gjithnjë e më shumë se kanë një efekt jetik në mbrojtjen e të drejtave dhe lirive të njeriut dhe se po japin kontributin e tyre në rritjen e llogaridhënies së institucioneve shtetërore.

Raportet e Avokatit të Popullit publikohen dhe i vihen në dispozicion publikut nga Kuvendi. Ato u shpërndahen deputetëve dhe diskutohen në komisionet parlamen-tare ose në seancat plenare.

3.1.4 Raportimi i institucioneve rregullatore

Organet rregullatore të pavarura, siç janë Autoriteti Mbikëqyrës Financiar, Banka Qen-drore, Enti Rregullator i Energjisë dhe Enti Rregullator i Telekomunikacionit i raportojnë çdo vit Kuvendit në lidhje me situatën e zbatimit të ligjit në fushën e tregut që mbulojnë.

Komisioni përkatës parlamentar organizon një seancë për raportin e paraqitur, ku fton titul-larin e institucionit përkatës. Nëse gjatë seancës vihet re ndonjë problem që lidhet me zbati-min e ligjeve ose nevoja për ndonjë ndryshim në një ligj të caktuar, komisioni jep sugjerimet e veta për ndryshimin ose përmirësimin e zbatimit në projektrezolute. Projektrezoluta voto-het në seancë plenare. Gjatë vitit në vazhdim, komisioni parlamentar ka të drejtën të thër-rasë titullarin e institucionit për të kërkuar shpjegime për zbatimin e vendimit të miratuar.

�5

Kutia �.�. Enti Rregullator i Energjisë (ERE)

Sektori i tregut të energjisë në Shqipëri rregullohet nga Enti Rregullator i Energjisë (ERE). Në vitin �00�, ERE u ngrit si institucion i pavarur për të nxitur transparencën dhe efiçencën në tregun e energjisë. ERE organizohet sipas Ligjit Nr. 9072, datë 22.05.2000, “Për sektorin e energjisë elektrike” dhe funksionon sipas këtij ligji. ERE përbëhet nga Bordi i Komisionerëve, që emërohet nga Kuvendi, dhe nga personeli teknik.

ERE jep llogari përpara Kuvendit të Shqipërisë dhe kontrollon respektimin e kuadrit rregullues në tregun e energjisë në përputhje me ligjin.

Në fund të vitit, ERE paraqet raportin vjetor për aktivitetin e vet dhe programin e punës për vitin në vijim. Komisioni Parlamentar për Aktivitetet e Prodhimit, Tregti-në dhe Mjedisin organizon një seancë, të ndjekur nga përpilimi i një rezolute për vlerësimin e punës së ERE-s, nga ana e komisionit. Rezoluta mund të përfshijë rekomandime për ERE-n për të përmirësuar punën në fusha të caktuara, si edhe rekomandime për qeverinë për të marrë masa të caktuara, ku përfshihet edhe nisja e procesit të hartimit të legjislacionit në fushën e telekomunikacioneve. Ku-vendi voton rezolutën për ta miratuar.

Komisioni për Aktivitetet Prodhuese, Tregtinë dhe Mjedisin ka të drejtë të thërrasin krye-tarin e Bordit të ERE-s në çdo kohë, për të dhënë shpjegimet e nevojshme për zbatimin e kuadrit rregullator ose të rekomandimeve të rezolutave që ka miratuar Kuvendi.

Kutia �.�. Enti Rregullator i Telekomunikacioneve (ERT): I njëjti lloj autoriteti rregullator, me kompetenca të ndryshme

Sektori i telekomunikacioneve në Shqipëri rregullohet nga Enti Rregullator i Telekomunikacioneve, i krijuar në vitin 1998, si subjekt vetë-financues. Tani për tani, ERT organizohet dhe funksionon sipas Ligjit Nr. 8618 datë 14.06.2000 “Për telekomunikacionet në Republikën e Shqipërisë, dhe është i pavarur në marrjen e vendimeve të veta në fushat e përcaktuara në ligj.

ERT drejtohet nga Këshilli Drejtues, i cili përbëhet nga 5 anëtarë që emërohen dhe shkarkohen nga Kuvendi, me propozim të Këshillit të Ministrave. Kuvendi zgjedh njërin prej anëtarëve të Këshillit si Kryetar të tij.

ERT kontrollon respektimin e kuadrit ligjor në tregun e telekomunikacioneve në për-puthje me ligjin dhe politikat e vendosura nga Qeveria, për të nxitur një mjedis rregullator transparent në sektorin e telekomunikacioneve, në mbrojtje të interesave të publikut.

Kompetencat e ERT-së në rregullimin e tregut të telekomunikacioneve dhe pavarë-sia e tij në lidhje me marrjen e vendimeve ndryshojnë paksa nga institucionet e tjera të të njëjtit lloj, siç është Enti Rregullator i Energjisë Elektrike (kutia më lart).

ZBATIMI I LIGJEVE

��


Ndërsa ERE i miraton vetë normat dhe kërkesat ligjore në lidhje me lëshimin, pezulli-min dhe heqjen e licencave për operatorët e tregut të energjisë dhe vendimi i tij p.sh. për ti hequr një licencë një operatori, mund të apelohet drejtpërdrejte në gjykatë. Në rastin e ERT-së, normat dhe kërkesat ligjore për lëshimin, pezullimin dhe heqjen e licencave të një kategorie të caktuar vendosen nga Qeveria. Metodika për rregullimin e tarifave miratohet gjithashtu nga Qeveria dhe vendimet e ERT-së për heqjen e një licence apo për ndryshimin e kushteve të saj mund të apelohen pranë Ministrit të Punëve Publike, Transportit dhe Telekomunikacionit.

Një dallim tjetër është se në fund të çdo viti, ERT i paraqet një raport vjetor të ak-tivitetit dhe programin e punës për vitin në vijim si Kuvendit ashtu edhe Këshillit të Ministrave. Këto dallime e prekin deri në një farë shkalle pavarësinë e ERT-së.

3.2. Shembuj të ndryshimeve legjislative për mbushjen e mangësive në zbatim

Zbatimi i ligjeve në Shqipëri vlerësohet si njëri prej problemeve më të mëdha në zhvil-limin e vendit. Ndryshimi i regjimit në fillim të viteve ‘90 dhe kalimi drejt një ekonomie tregu dhe në një regjim demokratik, si edhe programi intensiv i përafrimit të legjisla-cionit me BE-në, kanë çuar në një aktivitet legjislativ intensiv.

Fatkeqësisht, miratimi i ligjeve dhe ratifikimi i aktmarrëveshjeve ndërkombëtare në fu-sha të ndryshme nuk është shoqëruar siç duhet dhe në kohë me krijimin e “infrastruk-turës” së duhur për zbatimin e menjëhershëm të legjislacionit të miratuar. Me gjithë miratimin e shumë ligjeve të mira, në shumicën e rasteve me asistencë dhe ekspertizë të partnerëve ndërkombëtarë, zbatimi i ligjeve ende vuan mangësi të rënda.

Mangësitë në zbatimin e ligjeve lidhen kryesisht me mungesën ose dobësinë e institu-cioneve të ngarkuara me zbatimin e ligjeve në fusha të caktuara, mungesën e akteve nën-ligjore të hollësishme, burime financiare të kufizuara që t’i përkushtohen zbatimit të ligjeve (për shkak të kufizimeve buxhetore), dobësi të kapaciteteve të burimeve njerëzore në ad-ministratë etj. Në disa raste, mangësitë në zbatimin e ligjeve lidhen me zgjedhje të gabuara ne hartimin e politikave, me rregullimin e tepërt apo me cilësinë e dobët te legjislacionit.

Zbatimi i ligjeve është, kryesisht, detyrë e Qeverisë dhe e institucioneve të tjera shtetërore. Secila ministri është përgjegjëse për të ndjekur zbatimin e ligjeve, për të analizuar efektin e legjislacionit të miratuar dhe shkallën me të cilën i arrin zbatimi objektivat e politikave. Por mungesa e sistemeve të duhura të monitorimit apo e një sistemi të duhur të vlerësimit të performancës së normativave ekzistuese (për shembull, një proces i detyrueshëm i një AERR-je ex post) e kanë vonuar reagimin e duhur ndaj mangësive të zbatimit.

Sikurse edhe në shumicën e vendeve të tjera në rajon, mangësitë në zbatimin e ligjeve janë trajtuar kryesisht përmes shtesave dhe ndryshimeve në legjislacionin e sapo miratuar dhe më pak përmes ngritjes së institucioneve, forcimit të kapaciteteve apo shpërndarjes së më shumë burimeve etj.

Legjislacioni tatimor është njëra prej fushave që ka vuajtur më shumë se çdo fushë tjetër në Shqipëri nga shtesat dhe ndryshimet. Ligji Nr. 8560, datë 22.12.1999 “Për procedurat tatimore

��

në Republikën e Shqipërisë” është ndryshuar nga tre herë gjatë vitit �00� dhe �00�, ndërsa Qeveria është ende duke hartuar një projektligj të ri për procedurat tatimore. Ligji Nr. 8��8, datë 28.12.1998 “Për tatimin mbi të ardhurat” është ndryshuar katër herë vetëm gjatë vitit 2007. Disa prej shtesave dhe ndryshimeve, sigurisht, e kanë përmirësuar legjislacionin tatimor dhe e kanë ulur barrën tatimore për bizneset, duke dhënë, kështu, kontribut për thithjen e investimeve të hua-ja. Mirëpo këto ndryshime të shpeshta kanë ndikuar negativisht edhe në parashikueshmërinë e qeverisjes, ndërsa disa amendamente, përfshirë edhe ato në aktet nënligjore, synojnë të mbushin mangësitë në zbatim posaçërisht për të kompensuar dobësitë e administratës tatimore.

Në disa raste të tjera, mungesa e institucioneve të stabilizuara për zbatimin e ligjeve ka qenë një faktor madhor në këtë mangësi të zbatimit. Për shembull, Shqipëria ka që në vitin 1999 që ka miratuar Ligjin Nr. 8517, “Për mbrojtjen e të dhënave personale”. Megjithatë, autoriteti mbikëqyrës i pavarur në këtë fushe, pritet të krijohet, vetëm pas miratimit ndryshimeve ligjore, të propozuara në muajin mars �008.

Me gjithë problemet e përmendura më lart, situata po përmirësohet ndjeshëm. Sh-embujt në vijim tregojnë se boshllëqet në zbatim po trajtohen, gjithnjë e më shumë, si përmes përkushtimit të më shumë burimeve financiare dhe njerëzore ashtu edhe përmes fuqizimit të kapaciteteve ekzistuese.

Kutia 3.5. Një ligj i ri për konkurrencën

Në vitin �00�, Shqipëria miratoi një ligj të ri për konkurrencën, Ligjin Nr. 9��, datë 28.07.2003 “Për mbrojtjen e konkurrencës.” Ky ligj zëvendësoi ligjin ekzistues (Ligji Nr. 8044, “Për konkurrencën”) të miratuar në vitin 1995. Problemi kryesor i ligjit të vitit �995 ishte mungesa e zbatimit në jetën e përditshme, kryesisht për shkak të objektit të gjerë të zbatimit të tij, gjuhës së paqartë, kërkesave kundër-shtuese dhe kapacitetit të dobët zbatues të Autoritetit të Konkurrencës.

Ligji i ri mbështetet në normat e BE-së për konkurrencën dhe përqendrohet rrep-tësisht te çështjet antitrust, duke lënë mënjanë praktikat të pandershme që nuk kanë efekt në treg. Ligji i ri (ndryshe nga ligji i vitit 1995) jep një përkufizim të qartë dhe të plotë të subjekteve për të cilët zbatohet, lufton abuzimin me pozicionin dominues dhe jo vetë pozicionin dominues (ndryshe nga ligji i vitit �995), fut pro-cedurën e njoftimit përpara bashkimit të shoqërive tregtare etj.

Nga këndvështrimi institucional, ligj krijon një autoritet të pavarur për konkurrencën, i cili i raporton drejtpërdrejt Kuvendit, gjë që shënon një ndryshim të ndjeshëm në krahasim me ligjin e mëparshëm ku kishte një Drejtori të Konkurrencës Ekonomike pranë Minis-trisë së Ekonomisë. Autoriteti i ri i Konkurrencës përbëhet nga Komisioni, që është një organ vendimmarrës dhe sekretariati, që është i ngarkuar me mbikëqyrjen e tregut.

Krahas përmirësimit të ligjit për konkurrencën, institucionit të krijuar rishtazi i janë përkushtuar më shumë burime financiare dhe njerëzore. Në vitin 2006, u krijua një drejtori e re për analizën dhe hetimin e tregut, pranë sekretariatit, dhe organika u shtua në �5 persona.

ZBATIMI I LIGJEVE

�8


3.3. Përvoja me shkallën e lartë të diskrecionit administrativ si pasojë e ligjeve të paqarta apo jokoherente

Ka raste kur ligjet i lënë hapësira vendimmarrjes diskrecionale administratës, pa parashi-kuar me hollësi kushtet e marrjes së vendimeve administrative Diskrecioni administrativ që lind nga dispozitat ligjore jo koherente çon ose në marrje të keqe të vendimeve çka prek efiçencën e administratës në dhënien e shërbimeve publike ose në zbatimin e dobët të ligjit për shkak të hezitimit të administratës për të zbatuar dispozitën e paqartë. Një shem-bull i dispozitave jokoherente që lejonin hapësira diskrecionale ishte ligji për koncesionet.

Kutia �.�. Ligji i ri për koncesionet: nevojë për Shqipërinë

Ligji i mëparshëm për koncesionet (Ligji Nr. �9��, datë ��.�.�995) zbatohej me mangësi dhe konsiderohej si nga Qeveria ashtu edhe nga sektori privat si një ligj që e kishte penguar seriozisht pjesëmarrjen e sektorit privat në realizimin e shër-bimeve publike dhe në zbatimin e punëve publike të infrastrukturës.

Sipas qeverisë dhe partnerëve ndërkombëtarë (BB, BERZH dhe FMN) ligjit i mun-gonte një fushë e qartë veprimi, i mungonin procedura të qarta dhe transpar-ente për dhënien e koncesioneve dhe procedurat për identifikimin e projekteve, ai pengonte konkurrencën duke parashikuar procedurën e “propozimit të pakërkuar” si njërën prej procedurave të dhënies së koncesioneve, ndërsa dispozitat ligjore për garantimin e zbatimit të kontratave ishin të pamjaftueshme. Rezultati i konc-esioneve të dhëna deri në atë kohë ishte aspak nxitës: Vetëm një koncesion ishte dhënë përmes procedurës konkurruese, ndërsa zbatimi i kontratave të tjera të koncesionit (të dhëna me negocim të drejtpërdrejtë) ishte shumë i dobët.

Në vitin �00�, Kuvendi miratoi një ligj të ri për koncesionet (Ligji Nr. 9��, datë 18.12.2006). Ligji i ri jo vetëm që ia doli mbanë t’i evitojë gabimet e mëparshme, por u vlerësua edhe si një hap i mirë drejt futjes së praktikave më të mira botërore në fushën e koncesioneve në legjislacionin shqiptar.

Ligji i ri vendos një procedurë shumë konkurruese për dhënien e koncesioneve, me përjashtime të kufizuara të cilat lidhen shprehimisht me sigurinë kombëtare, ai krijon një kuadër të qartë të institucioneve zbatuese, parashikon procedura të qarta ankimi dhe mundëson procedura transparente për zbatimin e kontratave.

Një vit pas miratimit të tij, pranohet gjerësisht se zbatimi i ligjit të ri e ka rritur ndjeshëm konkurrencën dhe ka nxitur pjesëmarrjen e investuesve seriozë.

�9

Kreu 4

buRIMET PARLAMENTARE PËR HARTIMIN DHE MONITORIMIN E LIGJEVE

�0


��

4.1. Burimet në dispozicion për hartimin e akteve ligjore

Sipas Kushtetutës, Kuvendi ka kompetencën të propozojë ligje, edhe pse kjo ndodh rrallë. Si rregull, ligjet propozohen, zakonisht, nga Qeveria dhe hartimi i tyre financohet nga bux-heti i shtetit. Edhe donatorët angazhohen në financimin e hartimit të ligjeve (EAR, USAID, GTZ, OSCE, etj.) përmes angazhimit të ekspertëve të huaj ose të atyre në vend.

Situata në të cilin Kuvendi është propozues i akteve ligjore, përbën përjashtim. Ligji Nr. 9252, datë 8.7.2004 “Për punën e Kuvendit në procesin e integrimit të Shqipërisë në Bashkimin Evropian”, ose i njohur ndryshe si Ligji Zela është një shembull i rasteve kur deputetët dalin si propozues të akteve ligjore.

Kutia �.�. Ligji “Për punën e Kuvendit në procesin e integrimit të Shqipërisë në Bashkimin Evropian”, ose i njohur ndryshe Ligji Zela

Ligji “Për punën e Kuvendit në procesin e integrimit të Shqipërisë në Bashkimin Evropian”, ose i njohur ndryshe Ligji “Zela”, i miratuar në korrik 2004, ka vendosur rregulla të veçanta për rolin që duhet të luajë dhe punën që duhet të kryejë Kuven-di, si organi më i lartë ligjvënës në Procesin e Stabilizimit dhe Asocimit. Ligji tregon qartë se Kuvendi ka detyrat dhe përgjegjësitë e veta në procesin e anëtarësimit.

Sipas Ligjit Zela, Këshilli i Ministrave duhet t’i dërgojë Kuvendit rregullisht informacion në lidhje me procesin e integrimit në BE, si dhe të konsultohet me Kuvendin rregullisht dhe sipas kërkesës. Ky ligj parashikon një detyrim për Kuvendin për të krijuar një arkivë me dokumentacion të plotë dhe të hollësishëm për procesin e stabilizimit dhe asocimit.

Në hartimin e ligjit ndihmoi OSBE, me pjesëmarrjen e një numri ekspertësh të vendit dhe të huaj, së bashku me personelin e Kuvendit.

Kuvendi ka një buxhet të kufizuar, dhe, edhe pse ka gjasa të marrë burime për këtë qëllim, kjo praktikë përbën, më shumë, një përjashtim nga rregulli.

4.2. Personeli kërkimor parlamentar

Shumë parlamente të botës e mbështesin rolin e tyre ligjvënës përmes departamenteve kërkimore të specializuara. Këto departamente krijohen me qëllim sigurimin e të dhë-nave të besueshme dhe të analizave për vendimmarrësit brenda Kuvendit. Mbështetur në bazën e të dhënave dhe informacionin e hollësishëm, këto departamente kërkimore kryejnë punë kërkimore për lëndë specifike dhe/ose sigurojnë informacionin përkatës, që do t’ua lehtësonte punën deputetëve dhe komisioneve parlamentare.

Biblioteka e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë është themeluar në vitin �9��. Në vitin �99� ajo u bë pjesë e administratës së Kuvendit të parë pluralist, duke u marrë

BURIMET PARLAMENTARE PËR HARTIMIN DHE MONITORIMIN E LIGJEVE

��


jo vetëm me mirëmbajtjen dhe inventarizimin e dokumentacionit, por, me kërkesë të deputetëve dhe stafit të tyre, edhe me realizimin e punës kërkimore bibliografike apo dokumentare për të gjitha temat që lidhen me veprimtaritë parlamentare.

Shërbimet e kërkimit dhe Biblioteka. Një hap tjetër përpara drejt fuqizimit të kapaciteteve kërkimore të Kuvendit ishte krijimi i drejtorisë kërkimore në vitin �000, pranë bibliotekës. Drejtoria kërkimore, e krijuar rishtazi, përbëhet nga tre juristë. Ata ofrojnë shërbime kërki-more për deputetët, komisionet dhe personelin e kuvendit. Për shkak të kapacitetit të kufi-zuar të personelit, përparësi u jepet kërkesave që lidhen me punën e çastit të Kuvendit.

Ekspertë të cilët punojnë me komisionet e përhershme parlamentare. Krahas drejtorisë kërkimore, Kuvendi merr edhe ekspertë të cilët punojnë me komisionet e përhershme parlamentare. Secili komision i përhershëm ka dy këshilltarë dhe një sekretar. Ata ofrojnë shërbime juridike, vëmendja e të cilave përqendrohet te asistenca juridike për komisionet e përhershme Këta ekspertë ofrojnë informacione të tjera shtesë për projektligjet që janë në rendin e ditës të komisioneve, përfshirë edhe një analizë krahasuese të të njëjtit ligj. Ndon-jëherë, me nismë vetjake, ata bëjnë punë kërkimore për ligje të rëndësishme dhe ia paraqe-sin këtë punë kërkimore kryetarit të komisionit parlamentar që e mbulon ligjin në fjalë.

Me këto shërbime mbulohen edhe komisionet e posaçme.

Kur shënimet shpjeguese që shoqërojnë projektligjet nuk janë të qarta sa duhet, në mënyrë që komisioni të marrë një vendim, në sqarimin e shpjegimeve ndihmojnë ekspertë nga Kuvendi dhe nga Qeveria. Për shkak të kapaciteteve të kufizuara kërki-more, merren me pagesë ekspertë nga jashtë Kuvendit, me mbështetjen e OSBE-së, Parlamentit Italian ose të donatorëve të tjerë.

Kutia 4.2. Projekti për Mbështetjen e Parlamentit Shqiptar, OSBE

Projekti për Mbështetjen e Parlamentit Shqiptar�� mbështetet në objektivat që ka identifikuar vetë Kuvendi për reformën. Qëllimi i përgjithshëm është që Kuvendi: (i) të bëhet një institu-cion më efektiv që të mund të përmbushë rolin e tij kushtetues si një forum i debatit politik dhe një mekanizëm për mbikëqyrjen dhe kontrollimin e qeverisë; (ii) të bëhet një institucion më profesionist, personeli i të cilit është i kualifikuar dhe i mirëtrajnuar; (iii) të bëhet një in-stitucion më transparent, funksionimi i të cilit është i hapur për shqyrtim dhe bën të mundur që puna e tij të vihet në dispozicion të publikut; (iv) të bëhet një institucion më reagues, i cili nëpërmjet rritjes së transparencës merr parasysh opinionin publik dhe mund të reagojë ndaj interesave të shprehur kolektivisht të qytetarëve të cilëve duhet t’u shërbejë; dhe (v) do të fuqizojë pjesëmarrjen e grave në politikën shqiptare. Ky Projekt do të ketë për qëllim kryerjen e aktiviteteve të veçanta për të ndihmuar deputetet femra, punën për të promovuar barazinë gjinore dhe për të shtuar një dimension gjinor në aktivitetet e tjera.

�� Projekti i Mbështetjes për Parlamentin e Shqipërisë financohet nga Holanda, dhe bashkëfi-nancohet dhe zbatohet nga OSBE-ja. Është mbyllur faza e parë e projektit (�00�-0�), ndërsa faza II (�00�-�0) mbështetet në punën e kryer dhe arritjet e së fazës së parë.

��

Projekti përbëhet prej � pjesësh kryesore: (i) Mbështetje për struktura drejtuese të modernizuara në menaxhim dhe vendim-marrje; (ii) Mbështetje për komisione më efektivë dhe profesionistë; (iii) Mbështetje për zyra deputetësh (në rrethe) më aktive dhe më profesioniste; (iv) Mbështetje për transparencë më të madhe të Ku-vendit dhe disponibilitet të informacionit parlamentar; (v) Modernizimi i bibliotekës së Kuvendit; Dhe (vi) Krijimi i një programi për praktika studentore.

Vëmendje të veçantë i është kushtuar zhvillimit të komisioneve parlamente, duke siguruar trajnim, ekspertizë dhe ndihmë për të zgjeruar funksionimin e tyre përtej rolit të tyre aktual të kufizuar Mbështetje e mëtejshme sigurohet veçanërisht për komisione si ai i Çështjeve Ligjore, Administratës Publike dhe të Drejtave të Njer-iut, të Sigurisë Kombëtare, dhe Komisionin e Integrimit Evropian.

Burimi: Projekti për Mbështetjen e Parlamentit Shqiptar, OSBE, http://www.osce.org/albania/

4.3. Kontrolli i cilësisë dhe koherenca e ligjeve

Koherenca është një aspekt i rëndësishëm për sigurimin e kontrollit të cilësisë. Aktet legjis-lative duhet të jenë në përputhje me njërin-tjetrin dhe me sistemin e përgjithshëm kush-tetues e me traditat juridike në vend. Është e nevojshme përputhja me “acquis communau-taire”, për të mënjanuar vështirësi që mund të lindin në të ardhmen në këtë proces.

Kontrolli i cilësisë dhe koherencës së ligjeve duhet të shikohet nga aspekti i kontrollit të koherencës së legjislacionit në përgjithësi dhe nga aspekti i kontrollit të cilësisë së legjislacionit dhe i përputhjes me acquis communautaire.

Institucionet e angazhuara në kontrollin e koherencës së legjislacionit janë: - Ministria e Drejtësisë, në nivel të qeverisë- Komisionet e përhershme parlamentare, në nivel Kuvendi.

Ministria e Drejtësisë. Në përputhje me Ligjin për Këshillin e Ministrave, Ministria e Drejtësisë (përmes Drejtorisë së Përgjithshme të Kodifikimit) është përgjegjëse për:

- Harmonizimin e akteve ligjore dhe nënligjore me Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë,

- Garantimin e përputhjes me sistemin juridik shqiptar;- Dhënien e një opinioni për realizimin e reformës legjislative, në përgjithësi;- Aktmarrëveshjet ndërkombëtare të ratifikuara në përputhje me Kushtetutën.

Ministria e Drejtësisë nuk trajton nevojën politike dhe kërkesën politike për projektligje që vijnë nga autoritete të tjera, por shpesh shikon nëse nevojiten shtesat dhe ndryshi-met në ligje të tjera ose në vetë projektligjin, ose nëse shprehja e një amendamenti të propozuar është përshtatur siç duhet apo jo me dispozitat e tjera legjislative.��

�� Manual i Hartimit të Ligjeve në Shqipëri, udhëzues për procesin legjislativ në Shqipëri, maj �00�.


��


Krahas këtyre përgjegjësive, Ministria e Drejtësisë është drejtpërdrejt në krye të (i) përgatitjes së legjislacionit që lidhet me fushën e drejtësisë; (ii) sigurimin e njëtrajtsh-mërisë metodike gjatë hartimit të ligjeve;�5 (iii) përgatitjen dhe monitorimin e zbatimit të metodikës së unifikuar shqiptare për procesin legjislativ (Kjo Ministri kontrollon edhe aktet nënligjore, të nevojshme për zbatimin e akteve ligjore).

Opinioni i Ministrisë së Drejtësisë nuk i është detyrueshëm të ndiqet, ndërsa Ministrit të Dre-jtësisë i duhet ta mbrojë opinionin e ministrisë së tij gjatë debatit në Këshillin e Ministrave.

Komisionet e përhershme parlamentare kontrollojnë përputhjen e projektligjeve brenda fushës së tyre të kompetencës me kushtetutën dhe me sistemin e përgjithshëm juridik të vendit. Në këtë proces, komisionet marrin këshilla nga ekspertët juridikë që janë ngarkuar me dhënien e asistencës juridike komisioneve. Në disa raste, komisionet mund të kërkojnë këshillim edhe nga ekspertët e Këshillit të Ministrave.

Kjo praktikë nuk është e detyrueshme për to, sepse nuk rregullohet në Rregulloren e Kuvendit, dhe mund të jetë njëra prej arsyeve të shfuqizimeve të shpeshta të ligjeve nga Gjykata Kushtetuese e Shqipërisë.

Kutia �.�. Këshilli për Legjislacionin

Rregullorja e Kuvendit të Shqipërisë parashikon ngritjen e Këshillit për Legjislacionin, si një organ parlamentar, i emëruar nga Kryetari i Kuvendit. Edhe pse formimi i këtij organi është konceptuar mirë, ai nuk është ende funksional.

Ideja ishte që ai të përbëhej nga dhjetë deputetë, juristë me profesion ose të cilët të kenë një përvojë të dalluar legjislative. Këshilli shpreh mendimin e tij për projektligjet me kërkesën e komisionit përgjegjës, që ka në shqyrtim projektligjin ose të Kryetarit të Kuvendit.

Sipas Rregullores, Komisioni përgjegjës ose Kryetari i Kuvendit mund të kërkojnë mendimin e Këshillit për Legjislacionin në lidhje me: (i) përputhjen e projektligjit me kushtetutën dhe me sistemin e përgjithshëm juridik të vendit; (ii) cilësinë e hartimit të një projektligji; (iii) qartësinë dhe thjeshtësinë e tij; ose (iv) çështje të tjera, të cilat komisioni ose Kryetari i Kuvendit i konsiderojnë të nevojshme.

Raporti i Këshillit për Legjislacionin do t’i përcillej komisionit përgjegjës për shqyrtimin e projektligjit. Edhe kur komisioni përgjegjës nuk merr parasysh mendimin e Këshillit, ai paraqet edhe opinionin e Këshillit në raportin për seancën plenare.

Këshilli për Legjislacionin duhet t’i shqyrtojë projektligjet vetëm me kërkesën e komis-ionit përgjegjës ose të Kryetarit të Kuvendit.

�5 Ekzaminimi teknik

�5

Institucionet e përfshira në kontrollin e cilësisë së legjislacionit dhe përmbushjen e kërkesave të acquis communautaire janë:

- Ministria e Integrimit, në nivel të qeverisë- Komisioni për Integrimin Evropian, në nivel të Kuvendit- Komisionet e tjera parlamentare, në nivel Kuvendi.

Ministria e Integrimit. Rregullorja e Këshillit të Ministrave, prej vitit �00�, futi kompe-tencën e Ministrisë së Integrimit, për të dhënë mendime të ekspertëve për përafrimin e legjislacionit kombëtar me atë të BE-së. Sipas rregullores, Projekt-aktet me karakter normativ i dërgohen për mendim Ministrit të Integrimit, të shoqëruara me Relacionin dhe Tabelën e Përputhshmërisë, me qëllim verifikimin dhe konfirmimin e shkalles së përputh-shmërisë së tyre me acquis communautaire. Projekt-aktet normative te pashoqëruara me Relacionin dhe Tabelën e Përputhshmërisë me acquis communautaire, sipas modelit bashkëlidhur këtij vendimi, i kthehen nga Ministria e Integrimit institucionit propozues për plotësime të mëtejshme përpara shqyrtimit në Këshillin e Ministrave.

Mendimi i Ministrit të Integrimit lidhur me vlerësimin ose shkallen e përafrimit te projekt-akteve normative me acquis communautaire, reflektohet ne ripunimin e projekt akteve nga ministri propozues.

Puna kryesore për harmonizimin bëhet në anën qeveritare dhe roli i Kuvendit përdoret vetëm për të verifikuar përputhshmërinë e projektligjit me acquis communautaire. Në këtë proces, janë të përfshira Komisioni i Integrimit Evropian dhe të gjithë komisionet e tjera parlamentare.

Çdo komision i përhershëm parlamentar kontrollon përputhshmërinë e projektligjeve brenda kompetencës së tyre me acquis communautaire. Për shkak të njohurive të larta prej eksperti, të nevojshme në këtë fushë, ato përfitojnë nga këshillimi që u jep Komis-ioni i Integrimit Evropian dhe ekspertët e Drejtorisë së Integrimit.

Komisioni për Integrimin Evropian, në nivel Kuvendi, është krijuar në maj �00�, si një organ i përkohshëm, i cili mori statusin e komisionit të përhershëm i Kuvendit të Shq-ipërisë në janar �00�.

Kompetencat kryesore të këtij komisioni janë: (i) kontrollimi i përputhjes së projek-tligjeve me “acquis”-në, dhe (ii) shqyrtimi i raporteve vjetore të përgatitura nga Ministria e Integrimit.

Roli i këtij komisioni në kontrollimin e përputhjes së projektligjeve me acquis commu-nautaire përqendrohet në këshillimin e komisioneve të tjera të përhershme për këto çështje. Raportet e përgatitura nga ky komision u paraqiten komisioneve të tjera par-lamentare dhe rekomandimet e tyre merren në konsideratë gjatë procesit të analizimit të projektligjeve.

Drejtoria për Integrimin, e krijuar kohët e fundit, mbështet punën e Komisionit të Integ-rimit Evropian dhe të komisioneve të tjera të përhershme. Mirëpo, kapacitet e saj janë ende të kufizuara, sepse ajo ka vetëm dy ekspertë.


��


��

REFERENCA

Këshilli i Ministrave i Republikës së Shqipërisë (2007): “Strategjia Kombëtare për Zh-villim dhe Integrim �00�-�0��”.

Këshilli i Ministrave i Republikës së Shqipërisë (2007): “Plani Kombëtar për Zbatimin e Marrëveshjes së Stabilizim-Asocimit �00�-�0��”.

Këshilli i Ministrave i Republikës së Shqipërisë (2007): “Kalendari për Planifikimin e Integruar për vitin �00�”.

Këshilli i Ministrave i Republikës së Shqipërisë (2007): “Plani i Veprimit për Refomën Rregullatore për përmirësimin e klimës së biznesit”.

Kellerman E. A. (2007), “Raport për udhëzuesit për një përafrim të efektshëm të legjis-lacionit shqiptar me acquis communautaire, Projekti SMEI i Bashkimit Evropian”.

Ministria e Ekonomisë, Republika e Shqipërisë (2005): “Eliminimi i pengesave admin-istrative, një proces i vazhduar për përmirësimin e klimës së biznesit”.

Ministria e Ekonomisë, Republika e Shqipërisë (2007): “Plani i Integruar i Ministrisë”.

Qeveria e Shqipërisë, Departamenti i Bashkërendimit të Strategjive dhe Koordinimit të Ndihmës së Huaj (2006): “Plani i Zbatimit të SPI-së: 2006-2008”.

Qeveria e Shqipërisë, Departamenti i Bashkërendimit të Strategjive dhe Koordinimit të Ndihmës së Huaj (2007): (projekt) “Sistemi i Planifikimit të Integruar”.

Qeveria e Shqipërisë, Programi i Qeverisë �005-�009.

Komisioni i Komuniteteve Evropiane (2007): “Raporti i Progresit për Shqipërinë për vitin �00�”.

Komisioni i Komuniteteve Evropiane (2007): “Për parimet, prioritetet dhe kushtet që përmbahen në Partneritetin Evropian me Shqipërinë dhe për shfuqizimin e Vendimit �00�/5�9/EC”

EURALIUS (2006), “Manual i Hartimit të Ligjeve në Shqipëri, udhëzues për procesin legjislativ në Shqipëri”

OECD (1995), “Rekomandime të Këshillit të OECD-së për përmirësimin e cilësisë së normativave qeveritare”, OECD, Paris.

OECD (1997a), “Analiza e Efektit Rregullator: Praktika më e mirë e vendeve të OECD-së”, OECD, Paris.

�8


OECD (1997b), “Raport i OECD për reformën rregullatore”, OECD, Paris.

OECD (2002), “Politikat rregullatore në vendet e OECD: Nga intervencionizmi në qe-verisjen rregullatore”, OECD, Paris.

OECD (2004a), “Performanca rregullatore: Vlerësimi Ex-Post i instrumenteve dhe in-stitucioneve rregulluese”, OECD, Paris.

OECD (2005a), “Lista e integruar e APEC-OECD për reformën rregullatore: version përfundimtar”, OECD, Paris.

OECD (2005b), “Parimet orientuese të OECD-së, për performancën dhe cilësinë rregullatore”, OECD, Paris.

OECD (2006), “Pakësimi i burokracisë - strategjitë kombëtare për thjeshtimin admin-istrativ”, OECD, Paris.

OECD, “Pakti i Stabilitetit, Kompakti i Investimeve për Evropën Juglindore (2006), In-deksi i reformës së investimeve - ecuria në reformat e politikave për përmirësimin e klimës së investimeve në Evropën juglindore”, OECD, Paris.

OSBE, “Projekti për Mbështetjen e Parlamentit Shqiptar”, OSBE, http://www.osce.org/albania/

Penev, S. (2005), “Reformat institucionale dhe ligjore në vendet e Evropës Juglindore-roli i parlamenteve, Industria” �/�005, Beograd.

Penev, S. edd. (2006), “Si të përmirësohet procesi i legjislacionit në Serbi dhe në Bosnje-Hercegovinë: Rruga e ligjit nga propozimi deri në miratimin nga parlamenti, Kompakti i Investimeve për Evropën Juglindore dhe Instituti Ekonomik”, Beograd.

Penev, S., Filipović, S, (2007), “Përmirësimi i procesit të legjislacionit të reformës eko-nomike në Malin e Zi”, OECD, GTZ, Instituti Ekonomik, Beograd.

Penev, S., Madžovski, M, (2008), “Përmirësimi i procesit të legjislacionit të reformës ekonomike në Republikën ish-Jugosllave të Maqedonisë”, OECD, GTZ, Instituti Eko-nomik, Beograd.

Radaelli C. M. (2005), “Çfarë do të thotë analiza e efektit rregullator në Evropë?” Re-lated Publication 05-02, Qendra për Studime Rregullatore “AEI-Brooking”, Uashington, DC.

“Rregullore e Punës për Komisionin e Integrimit Evropian”, mars 2003.

BB, IFC (2003), “Ushtrimi i aktivitetit të biznesit në vitin 2004 – si t’i kuptojmë normati-vat”, Uashington, DC.

�9

REFERENCA

BB, IFC (2005), “Ushtrimi i aktivitetit të biznesit në vitin 2006 – krijimi i vendeve të punës”, Uashington, DC.

BB, IFC (2006), “Ushtrimi i aktivitetit të biznesit në vitin 2007 – si ta kryejmë reformën”, Uashington, DC.

‘Rregullore e Këshillit të Ministrave’, miratuar me Vendim Nr 584 të Këshillit të Mini-strave, datë �8.8.�00�, ndryshuar me Vendim Nr �0�, datë �9.0�.�00�.

Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë,

‘Rregullore e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë’, miratuar me Vendim Nr 166 të Kuvendit, datë �� dhjetor �00�, ndryshuar me Vendim Nr �5 të Kuvendit, datë �� dhje-tor �005

Ligj Nr 9000, datë 30 janar 2003 “Për organizimin dhe funksionimin e Këshillit të Mi-nistrave”

Ligj Nr 8678, datë 2 nëntor 2000 “Për organizimin dhe funksionimin e Ministrisë së Drejtësisë”

Vendim i Këshillit të Ministrave Nr 580, datë 10 shtator 2004 “Për fushën e aktivitetit të Ministrisë së Integrimit Evropian”.

Analizë e nevojave dhe mangësive të procesit legjislativ në Shqipëri, me rekoman-dime, EURALIUS, �� shtator �00�, Tiranë

Documents

PËRMIRËSIMI I PROCESIT TË LEGJISLACIONIT TË …të hartimit të tekstit e deri në miratimin përfundimtar të tij. Për këtë qëllim, është e nevojshme të identifikohen dhe