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Bogotá, D.C.,

Honorables MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el ad lo 117 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, "[p]orla cual se expide ódigo Nacional de Policía y Convivencia". Actores: Paula Andrea Cerón Arboleda y otros Magistrada Ponente: GLORIA SELLA ORTIZ DELGADO Expediente: D-13348 Concepto r: U .

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de

la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por

los ciudadanos Paula Andrea Cerón Arboleda, Juliana Guerrero Morales, Jarrison

Marcelo Molano y Sebastián Camilo Salinas, quienes en ejercicio de la acción de

inconstitucionalidad, solicitan que se declare la inexequibilidad de un aparte del parágrafo 1° del artículo 117 de la Ley 1801 de 20161, cuyo texto se transcribe a continuación y se subraya lo demandado:

"LEY 1801 DE 2016 (julio 29)

Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA:

LIBRO SEGUNDO. DE LA LIBERTAD, LOS DERECHOS Y DEBERES DE LAS

PERSONAS EN MATERIA DE CONVIVENCIA. TÍTULO XIII.

DE LA RELACIÓN CON LOS ANIMALES. CAPÍTULO II.

ANIMALES DOMÉSTICOS O MASCOTAS. ARTÍCULO 117. TENENCIA DE ANIMALES DOMÉSTICOS O MASCOTAS. Solo podrán tenerse como mascotas los animales así autorizados por la normatividad vigente. Para estos animales el ingreso o permanencia en cualquier lugar, se sujetará a la reglamentación de los lugares públicos, abiertos al público o edificaciones públicas. En las zonas comunes de propiedades horizontales o conjuntos residenciales, los ejemplares caninos deberán ir sujetos por medio de traílla y, en el caso de los caninos potencialmente peligrosos, además irán provistos de bozal y el correspondiente permiso, de conformidad con la ley. PARÁGRAFO lo. Siempre se permitirá la presencia de ejemplares caninos que, como quías acompañen a su propietario o tenedor. PARÁGRAFO 2o. La permanencia de un animal doméstico o mascota se sujetará a la reglamentación interna de las edificaciones públicas,

1 Diario Oficial No. 49.949 del 29 de julio de 2016.

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que por su naturaleza así lo requieran. Salvo por circunstancias extraordinarias que así lo ameriten, no se podrá prohibir la permanencia de los mismos".

1. Planteamientos de la demanda

Los accionantes solicitan que se declare la inexequibilidad de la expresión subrayada del parágrafo primero del artículo 117 de la Ley 1801 de 2016 porque su redacción actual incurre en una omisión legislativa relativa (art. 47, C.P.) y desconoce el derecho a la igualdad (art. 13, C.P.), toda vez que "solo cobea a la categoría de perros guías que son usados por personas con discapacidad visual grave o severa. Es decir, la norma excluye implícitamente a las demás categorías de perros de asistencia (..)".

Para explicar el alcance de la norma, mencionan el concepto de perro de asistencia en la legislación de países como México, Canadá, Estados Unidos e Inglaterra, al tiempo que refieren varios estudios de universidades españolas y colombianas para denotar la necesidad de diferenciar un perro guía, el cual se entrena para acompañar a personas con discapacidad visual, de un perro de asistencia, entrenado para servir de soporte a personas con discapacidades distintas a la visual y que incluyen acciones para personas con discapacidad auditiva, la ayuda en el manejo de ataques de pánico y otros trastornos psiquiátricos, alertar crisis epilépticas o diabéticas, e incluso prestar orientación sensorial a pacientes autistas, entre otros.

En el primer cargo alegan que con el aparte demandado el legislador omitió su deber de adelantar políticas de previsión, rehabilitación e integración social para las personas con discapacidad física, sensorial o psíquica, pues excluyó del ámbito de aplicación a las personas con discapacidades distinta a la visual, y quienes padecen esta última sí pueden desplazarse tranquilamente en lugares abiertos al público con su perro guía.

Aducen que la norma "crea un escenario desigual en la población con discapacidad, lo cual se origina en una omisión legislativa relativa", con lo que se desconocen los compromisos adquiridos en el marco de tratados internacionales debidamente ratificados por Colombia, y mantener la disposición en su redacción original significa que "(...) solo una parte de la población con discapacidad tendrá libre movilidad, mientras que la otra parte quedará por completo a la derivada [sic], presentándose una desigualdad entre iguales y una clara violación a la igualdad, a la dignidad humana, a la libre locomoción".

El segundo cargo se refiere a la violación del derecho a la igualdad, dado que la autorización legal únicamente cobija a los perros guía pero, quienes tienen alguna

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discapacidad diferente a la visual y cuentan con un perro de asistencia, no pueden - ingresar o permanecer en lugares públicos.

Parten de considerar que las personas con discapacidad son sujetos de especial protección, por lo que "(...) no se pueden adoptar medidas que desmejoren su situación, como es el caso del aparte demandado el cual genera una desigualdad entre iguales", y luego de desarrollar un test intermedio de igualdad, concluyen que "(...) existe una desigualdad negativa para todas aquellas personas que requieren para su salud, su bienestar, para su integración en la sociedad, un perro de asistencia, pues de acuerdo con la disposición acusada, no se les permitirá siempre la compañía y apoyo de estos, a pesar de que lo requieran".

Conforme a ello, solicitan la declaratoria de inexequibilidad de la expresión "como guías", la cual debe ser reemplazada por la expresión "de asistencia que". De manera subsidiaria solicitan (i) la exequibilidad condicionada de la expresión demandada y se entienda que hace referencia a todas las categorías de perros de asistencia, y que se exhorte al Congreso de la República para que legisle sobre los animales de asistencia y se permita el desarrollo normal del uso y entrenamiento de estas ayudas vidas.

Problema jurídico

Conforme a los planteamientos de la demanda, que cuestionan la norma que permite la presencia de perros guía en establecimientos abiertos al público, el Ministerio Público considera que el problema jurídico que le corresponde resolver a la Corte Constitucional en el presente caso es el siguiente:

- ¿incurrió el legislador en una omisión legislativa relativa (art. 47, C.P.) y vulneró el derecho a la igualdad (art. 13, C.P.), al no incluir dentro de los sujetos favorecidos con la permisión de ejemplares caninos (par. 1, art. 117, L. 1801 de 2016) a las personas en situación de discapacidad que requieran el apoyo y acompañamiento de perros de asistencia?

Análisis constitucional

La Procuraduría General de la Nación considera que la expresión acusada, contenida en el parágrafo primero del artículo 117 de la Ley 1801 de 2016, debe ser declarada exequible de manera condicionada, como pasa a explicarse.

La Constitución Política de 1991 consagra la igualdad tanto en el preámbulo como en el artículo 13, erigiéndola como uno de los valores fundantes del Estado

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colombiano en sus dos facetas: formal y materia12. Desde el punto de vista netamente formal, comporta el deber de tratar a todos los individuos con la misma consideración y reconocimiento; en sentido material, apunta a superar las desigualdades que afrontan las personas que "por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta"3 , a fin de garantizar el goce pleno de sus derechos fundamentales, incluyéndose en este grupo a las personas en situación de discapacidad.

La Corte Constitucional ha sostenido que del artículo 13 superior se deriva la existencia de contenidos normativos que ordenan: (i) la igualdad ante la ley, entendida como el deber estatal de aplicar el derecho de forma imparcial a todas las personas; 00 la prohibición de discriminación, previsión que conmina al Estado y los particulares a no incurrir en tratos desiguales a partir de criterios entendidos como "sospechosos", tales como situación de discapacidad, sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica; y (iii) un mandato de promoción de la igualdad de oportunidades o igualdad material, lo que se traduce en el deber de ejercer acciones concretas destinadas a beneficiar a los grupos discriminados y marginados, bien sea a través de cambios políticos a prestaciones concretas4.

En consonancia con las disposiciones constitucionales mencionadas y sumando la contenida en el artículo 47 superiors, mediante la Ley 1346 de 20096 se adoptó la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, cuyo propósito es promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad y dignidad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad7, norma que, en virtud del artículo 93 constitucional, integra el bloque de constitucionalidad. Ese nuevo componente normativo internacional implicó una importante reformulación y actualización de las normas sobre la materia, ocasionada en los grandes cambios sociales y culturales observados y que parte del concepto mismo de discapacidad, que el tratado reconoce como cambiante y evolutivo6.

Ya en el año 2013 y como firme manifestación de implementar acciones afirmativas en favor de este grupo poblacional, se promulga la Ley Estatutaria 1618, en la que

2 Cfr. Sentencia T-770 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 3 Constitución Política de Colombia, artículo 13. 4 Cfr. Sentencia C-221 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas. 5 Constitución Política, artículo 47. El Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran.

Ratificada por la Corte Constitucional mediante sentencia C-293 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 7 Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad", adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006, articulo 1. e El ordenamiento jurídico colombiano contiene múltiples definiciones de discapacidad, personas en situación de discapacidad y personas con movilidad reducida. Al respecto, la Corte Constitucional ha reconocido que tales conceptos son evolutivos y que, a día de hoy, deben ser interpretados y aplicados con base en el modelo social de discapacidad (ver sentencia C-293 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla y C-329 de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido).

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se retoman los postulados de la precitada Convención y se establecen las disposiciones enfocadas a los ajustes razonables, al diseño universal y a la toma de conciencia para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas en situación de discapacidad, procurando la remoción de barreras que impidan su plena inclusión social y la consecuente eliminación de la exclusión social e invisibilidad que han padecido históricamente.

Este panorama normativo, acompañado de la interpretación jurisprudencial necesaria, permite afirmar que hoy por hoy las personas en situación de discapacidad son reconocidas a partir de su diferencia, cobijadas por una protección constitucional reforzada, y que exigen del Estado una especial atención con la razonabilidad propia de las medidas que se llegaren a tomar.

Ahora bien, la Ley 1801 de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia, tiene como uno de sus objetivos promover el ejercicio responsable de la libertad y los derechos, y conforme a la exposición de motivos "además de señalar comportamientos que favorecen la convivencia, prohibe comportamientos que afectan la seguridad, tranquilidad, el ambiente y los recursos naturales, la privacidad y la actividad económica, señalando medidas que aplicarán las autoridades de policía para actuar, prevenir y corregir ante la ocurrencia de tales comportamientos, esto en procura de la convivencia".

En efecto, el hoy cuestionado artículo 117 de la Ley 1801, se ubica en el Título XIII, referido a la libertad, los derechos y deberes de las personas, e impone que solo podrán tenerse como mascotas los animales así autorizados por la normatividad vigente; aclara también que su ingreso o permanencia en lugares públicos, abiertos al público o edificaciones públicas se sujetará a la reglamentación de esos espacios. El parágrafo de la norma consagra la única excepción al supuesto fáctico, y consiste en que "siempre se permitirá la presencia de ejemplares caninos que, como guías, acompañen a su propietario o tenedor».

La función de guiar es propia de los perros que apoyan y acompañan a las personas con discapacidad visual y para ello son entrenados, para ser "perros lazarillos". En tanto, los perros de asistencia son entrenados para apoyar el proceso terapéutico, fisiológico y psicológico de personas con discapacidad física, sensorial o psíquica que pueden necesitar del apoyo y acompañamiento constante de estos ejemplares caninos, acompañamiento que incluso permite al mayor nivel posible el ejercicio de su autonomía, remueve las barreras y limitaciones de los contextos sociales donde estas personas se desenvuelven, y fortalece su inclusión y participación plena y efectiva en la sociedad.

Para el ordenamiento jurídico colombiano no es extraña la mención de los perros de asistencia: en el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte No. 1079 de 2015 se da espacio a la regulación de la accesibilidad a los modos de transporte

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de la población en general y en especial con discapacidad, y dedica un capítulo a las Ayudas vivas, cuyo artículo 2.2.7.8.1 otorga la calidad de perros de asistencia a "aquellos ejemplares cuyos usuarios acrediten que estos han sido adiestrados en centros nacionales o internacionales por personal calificado, que pertenezcan o sean homologados por la Asociación Colombiana de Zooterapia y actividades afines o por la entidad que el Instituto Colombiano Agropecuario, 1CA, o quien haga sus veces, autorice".

Menciona también un carné que deben expedir las mencionadas instituciones, el cual deberá contener la foto del ejemplar, el nombre y a la raza a que pertenece, el nombre e identificación, del usuario o propietario del animal, la fecha de expedición y expiración, y la vigencia de las vacunas y centro de capacitación.

A renglón seguido especifica las condiciones generales de uso de los perros de asistencia y determina que "[l]os conductores u operarios de vehículos de servicio público de transporte no podrán negarse a prestar el servicio a personas con discapacidad acompañadas de su perro de asistencia, siempre y cuando este último vaya provisto del distintivo especial indicativo a que se refiere el artículo anterior, y las características del perro y la tipología del respectivo vehículo permitan su transporte en forma normar lo que significa que el Estado dimensiona la importancia y necesidad de cercanía entre las personas con discapacidad y sus perros de asistencia mientras se transportan, lo cual debe ampliarse a las esferas más cotidianas, como lo es el acceso, ingreso y permanencia a un establecimiento abierto al público.

Retomando la línea de la omisión legislativa relativa pretendida y, al verificar el cumplimiento de los requisitos para su estructuración9, se encuentra que el trato discriminatorio es el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el artículo 47, así:

Existencia de/a norma: parágrafo primero del art. 117 de la Ley 1801 de 2016. Los sujetos son asimilables: la norma cuestionada plantea una diferenciación en favor de las personas con discapacidad visual, quienes para desplazarse se apoyan en un perro guía. Estas personas hacen parte del mismo grupo de vulnerabilidad del cual se predica el trato discriminatorio, es decir, personas con discapacidad que también precisan de un ejemplar canino como apoyo y

9 En sentencia C-359 de 2017, magistrado ponente JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARIS, a propósito de la omisión legislativa, se anotó: 'De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, la existencia de una omisión legislativa relativa requiere constatar (i) que existe una norma sobre la cual se predique el cargo; (II) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Cada; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad injustificada frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador'.

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acompañamiento. Se puede afirmar entonces que el grupo poblacional está compuesto por personas que son consideradas sujetos de especial protección constitucional, habida cuenta de sus condiciones físicas, mentales, intelectuales y sensoriales. Además, enfrentan barreras y obstáculos para el ejercicio de sus derechos y podrían experimentar limitaciones al no poder ingresar ni permanecer en las instalaciones de los espacios abiertos al público acompañados de sus ejemplares caninos. La no inclusión carece de un principio de razón suficiente: la no inclusión de las personas con discapacidad que requieren apoyo y acompañamiento de los perros de asistencia carece de justificación, dado que contribuye de manera parcial a alcanzar su finalidad, desconoce el deber de especial protección de "aquellas personas que por su condición (...) física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta" (art. 13, C.P.), y se aleja del deber del Estado de adelantar "una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos"(art. 47, C.P.). Vale anotar que el artículo 117 es el único en la Ley 1801 de 2016 que contiene una medida especial de protección de este tipo sin incluir a la totalidad de la población en condición de discapacidad. La no inclusión genera desigualdad negativa: únicamente las personas con discapacidad visual que tengan un perro guía, podrán exigir el cumplimiento de la norma. Por el contrario, las personas en situación de discapacidad física, sensorial o psíquica no pueden exigir a los establecimientos de comercio abiertos al público que les permitan ingresar y permanecer acompañados de sus perros de asistencia.

(y) Existencia del deber específico: contenido en el artículo 47 de la Constitución Política, según el cual ley Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran".

A lo expuesto debe agregarse un análisis a la luz de dos principios: (i) el principio de necesidad, que indica que el legislador sí tenía otra alternativa para alcanzar la finalidad propuesta sin afectar los derechos de las personas en situación de discapacidad que requieren perros de asistencia, y no es otra que incluirlos en el supuesto fáctico creado por la disposición demandada; i (ii) el principio de proporcionalidad, que indica que la omisión de la garantía del ingreso y permanencia a lugares públicos, abiertos al público o edificaciones públicas de las personas en situación de discapacidad con sus perros de asistencia, afecta de manera intensa la inclusión social y la participación en la sociedad de esta minoría, con una eventual afectación a su dignidad. Además, no se están poniendo en riesgo otros intereses ni se está obviando la reglamentación impuesta para los propietarios o tenedores de estos ejemplares caninos, de manera que no incluirlos sí resulta una medida desproporcionada.

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Resulta claro entonces que con la norma demandada el legislador adoptó una medida que resulta discriminatoria dentro del mismo grupo poblacional que se pretendía beneficiar, es decir, entre semejantes, restricción injustificada que pugna con la Constitución Política, específicamente con el inciso primero y segundo del artículo 13 y con el artículo 47.

Aunado a ello, como se expuso al inicio de este acápite, la Constitución Política y el legislador han articulado su gestión para lograr la efectividad de derechos de que son titulares estas personas, para lo cual han implementado políticas y medidas afirmativas que abarcan diversos ámbitos y permiten la movilidad social de este grupo poblacional, por lo que una regulación como la contenida en el parágrafo demandado riñe con esa línea proteccionista iniciada por el Estado.

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada del aparte demandado, toda vez que en el caso bajo estudio se configura una omisión legislativa relativa y al mismo tiempo se requiere mantener la norma en el ordenamiento jurídico en lo que tiene que ver con los perros guía, pero incorporando al enunciado normativo aquel aspecto omitido sin el cual la disposición es incompatible con la Constitucióni°, esto es, entender que la expresión "que, como guías" también incluye a los perros de asistencia que apoyan y acompañan a personas en situación de discapacidad diferente de la visual.

4. Solicitud

Por las razones expuestas, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional que declare EXEQUIBLE la expresión "que, como guías" contenida en el parágrafo primero del artículo 117 de la Ley 1801 de 2016, en el entendido que también incluye a los ejemplares caninos de asistencia.

Atentamente,

/FERNANDO CARRILLO FLÓ EZ Procurador General e la Nación

:21571:1.ANIF

10 Cfr. Sentencia C-083 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

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