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PROGRAMA PDE ESCOLA – Plano de Desenvolvimento da Escola na gestão

educacional da rede pública de ensino de Niterói-RJ.

MARCIA FONSECA ALVIM HUDSON CADINHA1 – UFF

INTRODUÇÃO

O presente artigo tem como propósito relatar os resultados obtidos através de

uma pesquisa realizada no mestrado em educação, no campo Políticas Públicas,

Educação e Sociedade, na Faculdade de Educação da UFF, que teve início em 2012 e

término em fevereiro de 2014.

O objeto de investigação foi um dos programas do governo federal – PDE

ESCOLA (Plano de Desenvolvimento da Escola), que tem por objetivo principal

fortalecer a gestão educacional das escolas, oferecendo para isso um instrumento de

planejamento estratégico pautado nos princípios de gestão educacional democrática

participativa a ser executado a médio e longo prazo.

Para tanto, a pesquisa adotou como referencial analítico a abordagem do “ciclo

de políticas” (BALL, 2011) entendendo o ciclo como uma ação contínua de análise que

abrange o “contexto da influência”, na qual a política oficial é construída procurando

relacionar não só as intenções do governo, mas também de outras arenas na qual as

políticas emergem recebendo disputa de influência por cada segmento envolvido nesta

construção; o “contexto da produção de texto”, como a política de fato é representada

nos documentos oficiais que estabelecem as diretrizes e normas para formatação da

política na base; o “contexto da prática”, que é o uso da política proposta, isto é, sua

materialização/apropriação pelos indivíduos que se relacionam diretamente com a

dinâmica que a política pública se propõe, e o “contexto de resultados ou efeitos”, tendo

por foco analisar os impactos causados a partir da implementação da política.

Para o “contexto da influência” e o “contexto da produção de texto”, além dos

documentos oficiais publicados foi aplicada a técnica de entrevista com os gestores pelo

1 Mestre em Educação pela UFF, Técnica em Assuntos Educacionais do MEC, Especialista em

Execução de Programas e Projetos Educacionais, integrante do grupo de pesquisa NUGEPPE/FEUFF

– Núcleo de Estudos e Pesquisas em Gestão e Políticas em Educação, marcia.cadinha@gmail.com

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programa no âmbito federal SEB (Secretaria de Educação Básica) e FNDE (Fundo

Nacional de Desenvolvimento da Educação), e municipal FME (Fundação Municipal de

Educação de Niterói-RJ) e, para o “contexto da prática”, foi realizado entrevista com os

gestores e equipe pedagógica em três escolas da rede municipal de ensino de Niterói-RJ.

Por conceitos teóricos que alicerçam a temática principal, a pesquisa se

fundamentou nos temas de sustentação da política pública analisada, como Democracia,

Gestão Educacional e Planejamento Participativo a partir da perspectiva que a sociedade

brasileira está sob o regime político de governo baseado na democracia garantido pela

Constituição Federal de 1988 entendidos como “um conjunto de regras de

procedimentos para a formação de decisões coletivas, em que está prevista e facilitada a

participação mais ampla possível dos interessados” (BOBBIO, 2000, p. 30).

Entretanto, desempenhar as ações inerentes a esse direito não é algo simples de

ser executado, pois esse exercício envolve múltiplas variáveis que ocorre desde o poder

de representação e sua legitimação até a vontade real do indivíduo em querer de fato

exercer o seu direito de cidadão, fortalecido por sua voz, atitudes e comportamentos.

Participar se torna então, uma prerrogativa fundamental para esse modelo de

governo, e as escolas não ficam fora desse contexto. As ações desenvolvidas nestas

instituições sob a coordenação e a orientação de um gestor educacional devem envolver

uma relação comprometida com as discussões desencadeadas no seu interior e no seu

entorno, numa relação crítica, dialética, responsável e integrada possibilitando o

exercício da gestão educacional democrática participativa. Segundo Lima (2001), “a

participação deve construir uma prática normal, esperada e institucionalmente

justificada” (p. 71, grifo do autor).

Uma aproximação com o conceito do programa PDE ESCOLA e sua

materialização no interior das escolas investigadas.

A proposta do programa PDE ESCOLA surgiu por volta dos anos 1990, período

em que o Brasil passava por fortes ajustes estruturais na área econômica e social, como

a redução dos gastos públicos do Estado, a descentralização de recursos, a implantação

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de modelos gerenciais estratégicos para contenção de custos, a abertura do mercado

para interesses internacionais etc.

Todas as ações governamentais a partir de então, foram empreendidas sob um

forte mecanismo de gerenciamento de projetos com o objetivo de estimular uma nova

forma de administração capaz de cumprir metas e prazos, reduzir custos, motivar e

mobilizar atores envolvidos, alcançar resultados preestabelecidos, monitorar e controlar

em tempo hábil qualquer problema que pudesse comprometer o andamento dos

projetos. E a educação não ficou fora desse modelo de administração.

A partir dessa política de retração, o gerenciamento das escolas pelo poder público

foi considerado frágil exigindo um novo modelo de gestão que possibilitasse o alcance

de resultados com a otimização de custos e com metas bem definidas.

Para elaboração dessas metas, foi introduzido na política pública educacional em

2007, um sistema de avaliação nacional do rendimento escolar das escolas públicas –

IDEB2 (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica), com o objetivo de ser o

condutor da atual política pública implementada através do Plano de Desenvolvimento

da Educação (PDE) em prol da qualidade da educação. Esse índice é considerado a

ferramenta básica utilizada pela coordenação central do MEC para acompanhamento

das metas de qualidade das ações empreendidas para a educação básica.

Assim, para estimular a especialização dos que administram a educação, no caso

os gestores, e promover a participação da comunidade interna e externa da escola nas

discussões do projeto político pedagógico (PPP) e no seu acompanhamento e avaliação,

o MEC propõe alguns programas de apoio à gestão educacional, dentre eles, o programa

PDE ESCOLA, com o intuito de favorecer a organização das ações pedagógicas e

financeiras que levem a consolidação da qualidade do ensino.

A interiorização desse modelo de administração nas escolas põe em prática a

vivência dos condicionantes necessários para o pleno exercício da democracia

assegurada em Lei, porém isso não significa sua plena realização. A simples

regulamentação em ato legal não implica a sua materialização na prática.

2 O IDEB foi instituído em 2007 pelo MEC para aferir a qualidade de cada escola e cada rede de ensino. Em linhas gerais, o

indicador é calculado com base no desempenho do aluno em avaliações nacionais do INEP (Instituto Nacional de Estudos e

Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira) e em taxas de aprovação. O índice é medido a cada dois anos, estabelecendo metas para

cada escola e rede de ensino.

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Muito se fala sobre democracia e sobre a gestão democrática em educação

[...]. Entretanto, não basta que essas expressões estejam contidas na letra da

lei. Práticas democráticas devem ser implementadas na dinâmica cotidiana

das escolas, desde a forma como ela e seu trabalho se organizam, passando

pelas relações humanas que acontecem no seu interior e chegando até a

maneira como são definidos seus objetivos de médio e longo prazo

(NAJJAR; FERREIRA, 2009).

O programa PDE ESCOLA foi concebido com a perspectiva de dinamizar

essa “dinâmica cotidiana das escolas”, oferecendo aos gestores um instrumento de

planejamento estratégico baseado na elaboração de um diagnóstico minucioso das

ações pertinentes a todo o processo educativo das escolas. Esse instrumento

consiste na definição de objetivos, metas e estratégias de ação com o forte intuito

de fortalecer a gestão educacional das escolas que apresentam dificuldades de

aprendizagem em seus resultados, estimulando a autonomia destas ao disponibilizar

recursos financeiros e técnicos para serem geridos de acordo com as próprias

necessidades diagnosticadas por elas.

Segundo o disposto pelo MEC, o PDE ESCOLA,

é um programa voltado para o aperfeiçoamento da gestão escolar democrática

e inclusiva. O programa busca auxiliar a escola, por meio de uma ferramenta

de planejamento estratégico, disponível no SIMEC (Sistema Integrado de

Monitoramento, Execução e Controle), a identificar os seus principais

desafios e, a partir daí, desenvolver e implementar ações que melhorem os

seus resultados, oferecendo apoio técnico e financeiro para isso. (BRASIL,

2006).

A proposta do programa PDE ESCOLA prevê a participação de toda a

comunidade escolar na sua construção, princípio fundamental para que possa ocorrer a

gestão educacional democrática participativa, compreendendo que “a maior força da

participação é o diálogo que significa se colocar no lugar do outro; respeitar a opinião

alheia; aceitar a vitória da maioria; pôr em comum as experiências vividas [...] e tolerar

longas discussões para se chegar a um consenso satisfatório para todos”

(BORDENAVE, 1994, p. 50).

Na elaboração do planejamento é necessário que todos os envolvidos com o

processo educativo intervenham, cabendo a equipe gestora coordenar as contribuições e

reivindicações segundo prioridades que se projetam balizadas no projeto pedagógico

constituído. Esse aspecto é essencial, pois o gestor e sua equipe precisam ter clareza

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sobre o sentido da educação escolar que se propõem para distinguir o que é

imprescindível para o trabalho pedagógico do que é secundário. Sem isso, toda a ação

da escola se perde. Pois se tudo for importante, a tendência é que todas as ações da

escola tenham o mesmo peso de prioridade, podendo inviabilizar o alcance de metas e

cair no espontaneísmo.

Participar então é realizar e fazer coisas, é refletir e agir sobre a situação em

questão. Mas para que ocorra esse movimento efetivamente, o indivíduo precisa ter a

humildade de saber ouvir o outro, saber dialogar, saber lidar com situações divergentes,

às vezes, conflituosas e, em algumas situações, abrir mão de sua proposta ou

necessidade em prol da proposta ou necessidade da grande maioria e nem por isso, se

tornar ausente das discussões e decisões a serem tomadas.

Sendo assim, ao falarmos sobre gestão democrática participativa no âmbito

escolar supomos que essa participação contribua para a democratização das relações de

poder no seu interior. Supomos que toda equipe da escola possa melhor compreender o

funcionamento desta, conhecer com mais profundidade todos os que nela estudam e

trabalham, intensificando seu envolvimento e, assim, melhor acompanhar a educação.

A elaboração do PDE ESCOLA se propõe a representar como uma

possibilidade da escola analisar o seu desempenho a partir das dimensões educacionais

diretamente relacionadas às suas ações percebendo o processo de gestão, a análise dos

resultados através de indicadores e taxas, o processo de ensino e aprendizagem, as

relações internas e externas e as condições de funcionamento da unidade.

A partir dessa análise, a escola se projeta, define onde quer chegar, que desafios

superar, que estratégias adotar para alcançar seus objetivos, que processos desenvolver

etc. Ao fazer o planejamento estratégico pautado no programa PDE ESCOLA, a escola

tem a oportunidade de definir um conjunto de medidas de natureza técnica,

administrativa e financeira a serem executadas num determinado tempo e selecionadas

e escalonadas de acordo com as prioridades elencadas pelo instrumento e consolidadas

na proposta pedagógica instituída.

Portanto, o ato de planejar pressupõe de forma organizada, as ações necessárias

para alcançar os objetivos traçados; indica passos, estratégias, caminhos, identifica

obstáculos, avalia resultados, replaneja e principalmente, impulsiona as ações de forma

organizada, não as deixando serem pensadas sob o improviso e executadas no

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espontaneísmo. Afinal, a qualidade de ensino para ser alcançada exige um investimento

em todo o seu processo de desenvolvimento e não apenas em uma determinada

série/ano ou conteúdo.

Apresentado as diretrizes do programa PDE ESCOLA inicio agora a análise dos

resultados obtidos na pesquisa empírica.

Através das entrevistas realizadas, verifiquei que os princípios norteadores do

programa PDE ESCOLA, tais como, gestão compartilhada, participação efetiva de toda

a comunidade escolar na sua construção (ou pelo menos dos representantes de cada

segmento), pensar a educação para médio e longo prazo, acompanhar e avaliar o plano

elaborado, são ações que não foram assimilados em sua totalidade.

As evidências que comprovam essa afirmativa estão nos depoimentos fornecidos

pelos dirigentes escolares e coordenadores do programa na Fundação Municipal de

Educação, tais como, “não é fácil reunir toda a equipe dessa escola, ela é muito grande e

muitos professores têm outras atribuições fora dos seus horários” (escola B); “há

dificuldade em se constituir uma equipe representativa de todos os segmentos da escola

para construção do PDE ESCOLA em virtude de tempo e disponibilidade dos

professores” (escola B); “os poucos que participam é que decidem” (escola B); “o PDE

ESCOLA é mais um programa dentre vários programas do MEC” (FME); “o PDE

ESCOLA é muitas vezes, um planejamento de gabinete” (FME), e tantas outras

justificativas que poderiam dar, fica claro a falta de cultura de planejamento

participativo, tanto no aspecto de sua longevidade, quanto da sua prática exercida nos

moldes da gestão democrática.

Para que uma política pública baseada no exercício da democracia aconteça de

fato e traga frutos para as instituições que dela se apropriam, é preciso primeiro

aprender a desempenhar as ações inerentes à democracia. Apple (1997, p. 20) afirma

que “as escolas democráticas, como a própria democracia, não surgem por acaso.

Resultam de tentativas explícitas de educadores colocarem em prática os acordos e

oportunidades que darão vida à democracia”. E isso não é tarefa fácil como pude

comprovar nessa investigação, mas não é impossível de aprender. “Nenhuma

transformação paradigmática será possível, sem a transformação paradigmática da

subjetividade” (SANTOS, 2002, p. 257).

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Esse exercício envolve múltiplas variáveis, que no caso específico das escolas,

vão desde o poder de representação do gestor e da sua legitimação até a vontade real do

indivíduo em querer exercer seu direito de cidadão, fortalecido por sua voz, por suas

atitudes e por seus comportamentos.

A escola pautada na gestão democrática participativa precisa promover a

participação dos sujeitos nela inseridos para que estes possam sentir que fazem parte da

escola, tem parte real na sua condução e por isso tomam parte, se comprometem com

seus valores, missão, objetivos, metas e principalmente, tomam parte do processo de

desenvolvimento educacional da unidade onde fazem parte. Segundo Santos (2002, p.

264), esses sujeitos só terão o sentimento de pertencimento à instituição na qual estão

vinculados, “se são constituídos por elas como sujeitos (e não como objectos) da sua

própria sujeição”.

Dependendo do grau de participação que os dirigentes das escolas e de toda sua

equipe tenham, se pode ter uma gestão educacional democrática participativa mais

fortalecida e representativa dos anseios da comunidade escolar interna e externa.

Para promover essa participação efetiva, há de se provocar mudanças

comportamentais que exigem um processo de aprendizado em cada indivíduo e em cada

coletivo; exige a solidariedade entre as pessoas, o compromisso e o respeito com o

outro. Exige superação do egoísmo, do individualismo, do particular.

E isso é possível e real como pude comprovar na escola A que desempenha suas

funções sob uma forte liderança democrática que atua não só nos aspectos burocráticos,

mas se envolve também e principalmente nos aspectos pedagógicos, principal ação de

toda a escola. “O ato de planejar, acompanhar e avaliar faz parte do fazer pedagógico

dessa escola e todo esse processo acontece de forma coletiva” (escola A); “Nossa escola

possui uma equipe que trabalha sob uma prática de gestão democrática, pois a direção

tem a prática de compartilhar..., todas as vozes são ouvidas [...]” (escola A); “A direção

da escola incentiva a elaboração de projetos por parte do corpo docente, sabendo que

estes são os maiores conhecedores das reais necessidades de aprendizagem dos alunos.

Com essa atitude, tem obtido bons resultados e comprometimento dos professores com

as suas responsabilidades” (escola C).

Quanto a metodologia de planejamento estratégico empregada no PDE ESCOLA

materializada em uma ferramenta disponibilizada às escolas da rede pública que

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emprega um método de diagnóstico para a sua construção, ficou evidente que o

programa atende a essa especificidade.

Todas as escolas investigadas foram unânimes em afirmar que o diagnóstico do

PDE ESCOLA possibilita a reflexão sobre seus processos e resultados à luz de

indicadores que a conduzem a clarear essas indagações, como: “o PDE ESCOLA

possibilita a reflexão sobre os pontos positivos e fracos, fazendo a escola agir onde

precisa agir; é um ótimo espelho; obriga a gente a se olhar sem máscaras” (escola A),

“os dados e indicadores disponibilizados no sistema PDE ESCOLA são um marco para

direcionar as análises” (escola A); “o diagnóstico do PDE ESCOLA possibilita a

reflexão de questões que a escola precisa pensar sobre a sua prática” (escola B); “o PDE

ESCOLA possibilita a identificação do marco situacional da escola” (escola C), “[...] ele

clareia o que está no escuro” (escola C).

Toda escola precisa ser um espaço organizacional que trabalha também sob

objetivos, metas e estratégias. Essas ações as constituem em um espaço organizado,

resultado de um planejamento eficaz para alcance de seu maior objetivo que é a

formação dos estudantes criando possibilidades para que ele se desenvolva como

cidadão e com os instrumentos necessários para sua inserção no mercado de trabalho

competitivo.

Uma instituição sem planejamento de suas ações “roda no vazio” (MENDES,

2000, p. 16). É necessário que se rompa com o espontaneísmo pedagógico, pois “o

ponto crucial do planejamento é a metodologia que não consiste num modo de fazer, ou

só num modo de pensar, mas em extrair o primeiro do segundo, assim como este

daquele” (idem, p. 18).

Planejar então pressupõe um para quê, para quem, com quem e o como atingir os

objetivos propostos. Os dois primeiros, indicam o norte, o caminho, o lugar onde se

quer chegar – o PPP, e os dois últimos, o como caminhar, que estratégias adotar, quanto

tempo vai levar e a que custo – o PDE ESCOLA. Planejar “é definir os objetivos e

escolher antecipadamente o melhor curso de ação para alcançá-los” (CHIAVENATO,

1993, p. 367 – grifo do autor).

Porém, para que todo esse processo possa acontecer, é imprescindível a

participação efetiva da comunidade interna e externa da escola e seu comprometimento

com os ideais propostos no PPP que precisa ser incentivado pelo gestor da unidade, de

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tal forma que essas pessoas tenham a liberdade e a autonomia para discutir, planejar,

propor ações, monitorar, acompanhar, controlar e avaliar todo o processo educativo.

Nas escolas democráticas, todos os que estão diretamente engajados com o

processo ensino e aprendizagem precisam participar das tomadas de decisão que se

inicia logo, com a formulação do documento matriz de cada escola, o PPP, para a partir

dele elaborar ações que contemplem no final as diretrizes por ele apresentadas.

Corroborando essa afirmativa, o pedagogo da escola A investigada, diz que “toda

ação/projeto da escola a ser desenvolvida, parte das proposições desse documento (se

referindo ao PPP). Este é avaliado constantemente inclusive nas reuniões semanais de

planejamento, redirecionando ações ou propondo inovações”.

Esses pressupostos acima expostos não foram observados nas escolas B e C

investigadas. Primeiro, porque o documento matriz que deveria orientar todo o processo

educacional da unidade escolar estava defasado demonstrando que a escola realiza suas

ações através de planejamentos mais pontuais. Não digo sob a forma de improviso,

porque existe o Plano de Ação instituído pela FME que induz a necessidade de planejar,

contudo, é pontual porque se destina ao ano letivo. Essa proposta de planejamento, não

tem a amplitude que o PPP exige nem a operacionalização que o PDE ESCOLA

proporciona.

Pude observar que apesar das críticas e de algumas resistências quanto ao

programa, há de se considerar que dentro de uma proposta de planejamento estratégico

que pretende materializar a proposta do projeto político pedagógico de cada escola, de

dar organicidade às ações da escola, de promover uma participação mais efetiva da

comunidade interna e externa nos assuntos pertinentes à escola e à educação, a

metodologia do PDE ESCOLA favorece esses objetivos, contribuindo para o alcance de

resultados mais promissores na gestão escolar.

O programa PDE ESCOLA cumpre sua tarefa de “clareia o que está no escuro”

(escola C) através da disponibilização de dados estatísticos e sua estrutura

organizacional que força a reflexão de vários indicadores muitas vezes despercebidos

pelos gestores e sua equipe de professores e demais profissionais, mas não se consolida

como um planejamento da escola nem tem a garantia de promover uma gestão

democrática participativa na sua elaboração.

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Esses dois últimos objetivos ficam muito além de suas possibilidades, pois não

depende do programa PDE ESCOLA estabelecer o exercício da participação ativa de

todos os segmentos da escola na construção da base de sustentação de suas ações – o

planejamento, pois “participar da gestão significa inteirar-se e opinar sobre os assuntos

que dizem respeito à escola; e isso exige um aprendizado que é, ao mesmo tempo,

político e organizacional” (GADOTTI, 1997, p. 57).

Para que a gestão educacional democrática participativa ocorra, depende

principalmente de como o gestor administra sua função, se ele é preocupado apenas com

as questões burocráticas que lhe compete organizar, deixando os aspectos pedagógicos

sob responsabilidade da equipe pedagógica e docentes (escola C), ou se ele procura

garantir a autonomia administrativa da escola, mas mantém controle sobre os seus

resultados e introduz a preocupação com a eficácia das ações escolares (escola B), ou se

ele possui o perfil democrático, que procura construir um espaço coletivo para a

articulação dos diferentes interesses presentes na escola (escola A).

Como foi dito anteriormente, o programa PDE ESCOLA foi criado com o

intuito de fortalecer a gestão escolar da rede pública de ensino de forma que as escolas

possam através do instrumento de planejamento estratégico participativo, construir um

plano de ação a partir de seu cotidiano para a melhoria da qualidade do ensino a ser

executado a médio e longo prazo. A pesquisa nas três escolas evidencia que o PDE

ESCOLA auxilia na elaboração do planejamento, mas não garante a efetivação da

participação de todos na sua construção.

É inegável a importância dos programas e projetos advindos da esfera federal

para fortalecer o exercício da gestão democrática participativa e complementar as ações

pedagógicas e financeiras das escolas. Todavia, há de se ter clareza que enquanto as

escolas não exercerem os pressupostos de uma gestão democrática de fato, os

programas governamentais de fortalecimento da gestão educacional serão aceitos mais

como uma forma de obtenção de recursos técnicos e financeiros do que propriamente

de uma sugestão metodológica de ação. Esse é um aspecto a ser pensado pela

coordenação central do programa, ao proporem ações às escolas e Secretarias de

Educação, a fim de que as propostas tenham valor em si e possam realmente contribuir

para a melhoria da qualidade do ensino no país.

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Concluo esse artigo, afirmando que para que essa política pública seja de fato

internalizada na prática das escolas é necessária uma mudança de paradigma da gestão

exercida nestas. Mudança essa que não depende exclusivamente de políticas públicas

propostas seja pela esfera federal, estadual ou municipal. Depende sobremaneira dos

“modos como são produzidas e aplicadas as regras que orientam a ação dos atores e os

modos como esses mesmos atores se apropriam delas e as transformam” (DOURADO,

2007, p. 922).

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