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FACULTE DE DROIT, D’ECONOMIE,
DE GESTION ET DE SOCIOLOGIE
« DEPARTEMENT ECONOMIE»
----------------------------
TROISIEME CYCLE
----------------------------
OPTION: «ENTREPRISE, COOPERATIVE ET ASSOCIATION»
Memoire de fin d’etudes en vue de l’obtention du Diplôme d’Etudes Superieures
Specialisées (DESS)
ANNEE UNIVERSITAIRE: « 2010-2011 »
THEME :
Présenté par:
Monsieur RAMANANJAONA Gaston Doumergue
ENCADREUR PEDAGOGIQUE :
Monsieur RAKOTO DAVID Olivaniaina, Maître de Conférences au Département
Economie
ENCADREUR PROFESSIONNEL :
Monsieur ANDRIAMIHARISON Radoniaina, Chef de service du CRR au sein de la
Direction Général de l’ARMP
DATE DE SOUTENANCE : 26 Mai 2014
« PROJET D’AMELIORATION DE L’AUDIT
DES PASSATIONS DES MARCHES PUBLICS »:
Cas ARMP en 2010
i
REMERCIEMENTS
Avant de présenter le contenu de ce document, la réalisation du présent mémoire a
été rendue possible grâce à l’appui considérable de diverses personnes que nous tenons à
remercier. Nos remerciements vont d’abord à :
Dieu tout Puissant, qui nous a donné la force, la santé, la foi, la sagesse, le courage et
le savoir, de si précieuses bénédictions qu’il a accordées qui nous a permis de peaufiner ce
travail.
Nous adressons aussi nos vifs remerciements à :
-Monsieur RAKOTO DAVID Olivaniana, Doyen de la Faculté DEGS
d’Antananarivo, Maître de conférences du Département Economie, notre encadreur
pédagogique. Il nous a dirigé et encadré durant la réalisation de ce mémoire.
-Monsieur FANJAVA Refeno, le Chef du Département de l’Economie dans la Faculté
DEGS de l’Université d’Antananarivo.
-Monsieur ANDRIAMIHARISON Radoniaina, mon encadreur professionnel, Chef
de service du CRR au sein de la Direction Général de l’ARMP, qui accepté d’encadrer ce
mémoire. Il a su, par ses remarques pertinentes, accompagner et parfois réorienter ce
mémoire.
-A l’Université d’Antananarivo notamment le personnel administratif, tous les
enseignants titulaires et vacataires qui nous ont formés durant notre étude.
-Au Directeur Général de l’ARMP de nous avoir permis d’effectuer un stage au sein
de sa direction ; le travail en tant que UGPM au sein de la direction de la PRMP dans le
Ministère d’Etat chargée des relations avec les Institutions, donne beaucoup de connaissances
en matière de passation de marché public.
Nous formulons notre sincère reconnaissance à :
Nos parents, et les membres de famille, qui nous ont soutenus financièrement, moralement et
nous les remercions de tout notre cœur.
- Enfin, nous remercions également la promotion « 2010-2011, D.E.S.S Option E.C.A » et
tous nos amis pour leurs idées et critiques constructives, tous ceux qui ont collaboré de près
ou de loin à la réalisation de ce mémoire.
ii
GLOSSAIRE
Audit passation des marchés
En préalable à l’intervention des équipes, une session de formation avait été organisée à
l’attention des auditeurs financiers afin qu’ils s’imprègnent de la méthodologie de l’audit et se
familiarisent avec le Code des Marchés Publics. Cette formation a été suivie par un séminaire
sur l’audit de l’exécution financière destiné aux auditeurs sous la supervision de la direction
de la mission, afin d’assurer une parfaite assimilation de la méthode de travail par ceux-ci.
Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP)
Désigne l’organisme changé de contrôler et de réguler les marchés publics et est constituée
de deux entités distinctes indépendantes : le Comité de Réglementation et des Recours en
matière d’attribution des marchés publics (CRR) et la Commission Nationale des Marchés
Publics (CNM) : l’article 54 du Code des Marchés Publics.
Code des Marchés Publics (CMP)
Désigne la loi définissant les règles générales régissant les marchés publics.
Comité de Règlementation et de Recours (CRR)
Désigne une entité, au sein de l’ARMP, chargée de la normalisation des Marchés Publics
d’une part, et de trancher de façon indépendante à tout litiges relatifs à l’attribution d’un
marché dont il est saisi.
Objectifs du contrôle a posteriori
Contrôle du respect des normes de procédures de passation de marchés concernant les
marchés en dessous des seuils de contrôle a priori de la CNM fixés par voie
réglementaire ;
Emission de suggestions et de recommandations :
pour remédier aux déficiences constatées
et réduire l’impact des risques identifiés.
Section de Recours (SREC)
Désigne l’instance, placée au niveau du Comité de Règlementation et de Recours de l’ARMP,
chargée de trancher de façon indépendante tous les contestations et litiges en matière
d’attribution des marchés.
iii
SOMMAIRE
INTRODUCTION ....................................................................................................................... 1
PREMIERE PARTIE : THEORIE DE L’AUDIT DE PASSATION DES MARCHES
PUBLICS
CHAPITRE 1 : CADRES METHODOLOGIQUE ET THEORIQUE DE L’ETUDE ............... 4
1.1- Méthodologie de recherche ........................................................................................ 4
1.2- Concept théorique de l’audit d’un système ................................................................ 5
1.3- Soubassement théorique de l’audit de marchés publics ............................................. 9
CHAPITRE 2 : EPISTEMOLOGIE DE L’AUDIT DE MARCHES PUBLICS MENE PAR
L’AUTORITE DE REGULATION DES MARCHES PUBLICS (ARMP) .............................. 11
2.1- Système de passation de marchés publics ................................................................. 11
2.2- Fonctions d’audit de passation de marchés publics par l’ARMP .............................. 18
DEUXIEME PARTIE : ETAT DES LIEUX DU SYSTEME DE PASSATION DE
MARCHES PUBLICS
CHAPITRE 1 : PERFORMANCES DE PASSATION DE CONTRATS REALISES PAR
LES ENTITES SOUMISES AU CODE DE MARCHES PUBLICS ........................................ 23
1.1- Etude sur l’évolution de marchés publics passés au niveau des autorités
contractantes ..................................................................................................................... 23
1.2- Etude sur le degré de conformité des pratiques aux procédures de passation de
marchés publics ................................................................................................................. 32
CHAPITRE 2 : ANALYSE DES RESULTATS D’AUDIT DE PASSATION DE MARCHES
PUBLICS REALISES PAR L’ARMP L’ANNEE 2010 ........................................................... 36
2.1- Mécanismes de mise en œuvre de l’audit de passation de marchés publics :
Exercice budgétaire 2010 ................................................................................................. 36
2.2- Analyse des résultats d’audit de passation de marchés publics menés sur l’exercice
budgétaire 2010 ................................................................................................................. 39
TROISIEME PARTIE : LOGIQUE D’INTERVENTION SUR L’IDEE D’AMELIORATION
DE L’AUDIT DE MARCHES PUBLICS
CHAPITRE 1 : OUTIL DE PLANIFICATION DU PROJET D’AMELIORATION DE
L’AUDIT DE MARCHES PUBLICS ........................................................................................ 45
iv
1.1- Forces, Faiblesses, Opportunité et Menace (FFOM) ................................................. 45
1.2- Principes de planification axée sur les résultats ........................................................ 48
1.3- Le cadre logique ........................................................................................................ 51
CHAPITRE 2 : ETUDE DE FACTEURS EXTERNES INFLUENÇANT LA REUSSITE DU
PROJET ET PERSPECTIVES ................................................................................................... 60
2.1- Facteurs externes favorables au projet....................................................................... 60
2.2- Perspectives d’amélioration du système .................................................................... 61
CONCLUSION GENERALE .................................................................................................... 68
v
LISTE DES ABREVIATIONS
AAO : Avis d'Appel d'Offres
AAOO : Avis d’Appel d’Offres Ouvert
AGPM : Avis Général de Passation de Marchés
AMI : Appel à Manifestation d’Intérêt
AOO : Appel d'Offres Ouvert
AOR : Appel d'Offres Restreint
Ar : Ariary
ARMP : Autorité de Régulation des Marchés Publics
BIANCO : Bureau indépendant Anti-Corruption
CAO : Commission d’Appel d’Offres
CAPM : Calendrier Annuel de Passation des Marchés
CCAG : Cahiers des Clauses Administratives Générales
CCIA : Chambre de Commerce et d’Industrie d’Antananarivo
CMP : Code des Marchés Publics
CNM : Commission Nation des Marchés
CPC : Cahiers des Prescriptions Communes
CR(Br) : Consultation Restreinte ou Bon de commande
CRM : Commission Régionale des Marchés
CRR : Comité de Réglementation et de Recours en attribution
CVA : Consultation par Voie d’Affichage
DAF : Directeur Administratif Financier
DAO : Dossier d’Appel D’offre
DC : Dossier de Consultation
DP : Demande de Proposition
DSRP : Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté
EPIC : Etablissement Public à caractère Industriel et Commercial
GAR : Gestion axée aux résultats
HT: Hors Taxes
I.I.A: Institute of International Auditors
IFACI : Institut Français de l'Audit et du Contrôle Interne
LOLF : Lois Organiques sur les Lois des Finances
MC : Moindre Coût
MGG : Marchés Gré à gré
OIF : Organisation Internationale de la Francophonie
ORDSEC : Ordonnateurs Secondaires
PA : Plan d’Acquisition
PGDI : Programme du Gouvernement pour le Développement des Institutions
PGF : Plan Général de Formation
PRMP : Personnes Responsables des Marchés Publiques
PTA : Programme de Travail Annuel
PSDR : Programme Social de Développement Rural
SAMIFIN : Sampandraharaha Malagasy Iadiana amin’ny Famontsiambola
SAVA : Sambava, Antalaha, Vohemar, Andapa
SBQ : Sur Base des Qualifications
SIGMP : Système Informatisé de Gestion des Marchés Publics
SNR : Section Normes et Réglementation
SQC : Sur la Qualité et le Coût combiné
SREC : Section de Recours
UGPM : Unité de Gestion de Passation des marchés
1
INTRODUCTION
Dans le cadre de l’élaboration de ce mémoire, une gestion financière saine constitue
l’une des priorités de l’Etat Malgache pour gérer les actions de développement axées sur les
résultats. L’un des instruments stratégiques pour atteindre les grands objectifs de
développement sont les Finances Publiques, y compris la passation des marchés publics dont
la gestion de capacités d’absorption étatique a fait l’objet de reformes à plusieurs reprises, et
ce pour pouvoir répondre pertinemment aux besoins et attentes de citoyens.
A notre passage au sein de l’ARMP, nous avons constaté des difficultés qui
apparaissent au niveau de l’utilisation de l’audit des marchés publics et son fonctionnement.
Les innovations engendrent une complexité de travail, surtout en matière des données de
passation de marchés publics.
Nous essayons d’aborder quelques problèmes auxquels est confrontée la passation de marché
publics. Comme problématique, le présent mémoire cherche à mettre en exergue une série
d’analyses pouvant répondre à la question principale suivante ; « Dans quelle mesure le
programme d’audit de marchés publics mené par l’ARMP sur l’exercice budgétaire 2010
contribue-t-il à l’amélioration du système de passation de contrats passés au niveau
d’acheteurs publics ? ».
Afin de répondre à cette problématique, les questions suivantes se posent :
Quelles sont les réglementations en vigueur en matière de marchés publics à
Madagascar ?
Quel rôle joue l’ARMP dans la participation à mise en place de la bonne gouvernance
dans le cadre de la lutte contre la corruption entre le PRMP et les acheteurs publics ?
Quels sont les problèmes fondamentaux relevés dans le processus de passation de
marchés ?
Quelles sont les contraintes défavorables dans la réalisation de l’audit des marchés
publics ?
Quelles sont les facteurs externes favorables au projet amélioration de l’audit de
marchés publics ?
Quel plan de manœuvres l’ARMP avec les organisations des ministères doivent-ils
adopter ?
2
Pour mieux cerner ces problèmes, nous mettrons en exergue trois hypothèses :
les réglementations ou les Codes des Marchés Publics (CMP) ne sont pas considérés
par le PRMP et les acheteurs publics ;
le manque de compétence des acteurs des marchés publics est source de litiges ou
d’irrégularités dans l’audit ;
la réticence constitue le grand problème de projet d’amélioration de l’audit auprès de
l’ARMP.
C’est la raison pour laquelle nous avons choisi très particulièrement le thème : « PROJET
D’AMELIORATION DE L’AUDIT DE PASSATION DE MARCHES PUBLICS. Cas de
l’ARMP en 2010 ».
Face au problème soulevé, l’ARMP devrait faire l’analyse détaillée des opérations
effectuées. Celle-ci consiste à gérer et à utiliser avec aisance le plan de l’audit, d’y effectuer
ensuite les méthodologies adoptées. Ceci concerne les procédures, l’efficacité et des analyses
d’audit des marchés publics, et a des répercussions sur les traitements des opérations. Ce
travail tente d’apporter certains éclaircissements sur des thématiques précises en soulignant
notamment les différentes alternatives et de l’amélioration possibles.
Le présent mémoire traite l’audit des marchés publics malgache, volet qui constitue un
maillon en amont de la chaîne de bonne gouvernance des dépenses. Cette phase constitue
l’étape préalable à tout acte de suivi des dépenses de l’Etat pour pouvoir passer la commande
publique.
L’objectif est de démontrer le mécanisme d’application de l’audit dans les marchés
publics et puis à montrer que les analyses de projet d’amélioration de l’audit dépendent pour
une large part des capacités des acheteurs publics à estimer sincèrement et raisonnablement
leurs besoins en matière de travaux, fournitures, services et prestations intellectuelles, et ce
conformément aux procédures de passation des marchés publics prévues dans le Code des
Marchés Publics. Enfin, à sélectionner des modes de nouvelle gestion de procédures
adéquates pour remédier à ces améliorations de l’audit de passation des marchés publics.
Avant d’entamer les analyses, il est important de distinguer les diverses méthodologies
appliquées lors des recherches. Les sources d’informations utilisées dans ce travail sont de
différents types. D’abord, les problèmes fondamentaux viennent essentiellement de plusieurs
documentations recherchées auprès du Ministère des Finances et du Budget, plus
particulièrement dans le Direction Générale de l’ARMP, vue au niveau du CNM (celle
premier responsable de l’audit de marchés publics d’après l’enquête au sein de l’ARMP), et
3
dans l’internet pour diriger la rédaction. Ensuite, le cours théoriques de passation des marchés
publics, notamment les cas particuliers chez les pays pauvres et les conditions de
développement viennent de plusieurs ouvrages comme l’ « Audit des marchés publics et de la
corruption dans les marchés publics 1» ou «Les litiges des marchés publics
2». Enfin, l’audit
des marchés publics, un des instruments des stratégies de développement aux bonnes
gouvernances, est le fruit du concours de plusieurs documents sur les acquis théoriques durant
la formation et le stage au sein de l’ARMP.
Pour pouvoir dégager une piste de réflexions à ce sujet, cette étude comprend trois
parties distinctes pour répondre à ces objectifs. La première partie de ce mémoire sera
réservée à la théorie de l’audit de passation de marchés publics et va nous présenter les
principes, les méthodologies apportées par le cadre normatif des marchés publics. La
deuxième partie illustre l’état de lieux du système de passation de marchés publics. Elle
comprend aussi deux chapitres qui exposent les performances de passation de contrats
réalisées par les entités soumises au code de marchés publics et l’analyse des résultats d’audit
de passation de marchés publics réalisés par l’ARMP. En dernier ressort, la troisième partie
montre la logique d’intervention sur l’idée d’amélioration de l’audit de marches publics
accompagnée par l’outil de planification de son projet d’amélioration et l’étude des facteurs
externes influençant la réussite du projet. Des perspectives seront proposées pour renforcer les
acquis de la réforme et améliorer l’audit de passation de marchés publics dans le cadre de la
gouvernance actuelle.
1 Hans KWETEVIE, « Audit des marchés publics et de la corruption dans les marchés publics », Nikué
C., Juin 2011, 120 pages, ISBN : 978-2-297-03327-5.
2 Xavier BOISSY, Nicolas CROS, «Les litiges des marchés publics», Berger-Levrault 2010, 7 Octobre
2010, 170 pages, cote : ISBN : 270 13 16871, 978270 131 6871.
PREMIERE PARTIE :
THEORIE DE L’AUDIT DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS
EMIERE PARTIE :
THEORIE DE L’AUDIT DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS
PREMIERE PARTIE :
THEORIE DE L’AUDIT DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS
4
CHAPITRE 1 : CADRES METHODOLOGIQUE ET THEORIQUE DE
L’ETUDE
Ce premier chapitre présente les bases théoriques concernant l'audit des marchés, ainsi
que le contexte de l’étude et de la méthodologie adoptée, en vue d'établir par la suite un lien
théorique entre l'audit et les marchés publics, par le recensement d'éléments mettant en relief
l'amélioration de la gestion des marchés publics grâce à l'audit des marchés.
1.1- Méthodologie de recherche
Définir et bien conduire une méthodologie de recherche nous est fondamental pour la
réalisation de notre étude. Ainsi, dans la première section du présent chapitre, nous allons
fournir les lignes directrices de la recherche conduisant à l’atteinte de notre objectif. Dans les
sections qui s’en suivent, seront exposés les champs de réflexions choisis pour canaliser
l’analyse, notamment la démarche de la recherche et les méthodes et techniques de collectes
d’informations.
1.1.1- La démarche de recherche
Nous allons identifier la démarche de recherche admise dans le cadre de ce travail. La
méthodologie proprement dite désignera l’ensemble des moyens jugés pertinents pour cerner
la problématique fixée au préalable.
1.1.1.1- Revue de littérature et bibliographie
La démarche suivie a été constituée par des étapes distinctes. Nous verrons
successivement la revue de littérature et bibliographique, ainsi que la phase de collecte
d’informations.
Des travaux de documentation et de consultation de données relatives au thème et à la
problématique ont été effectués à travers des publications, des revues scientifiques du
Ministères de Finances et du Budget dans le cadre d’orientation au sein même de l’ARMP,
des livres ont été trouvés auprès de la responsable des documentations de l’ARMP et enfin les
documents relatifs à l’audit sur le web relatant les expériences des pays africains en matière
de marchés publics. Ce travail a pour but d’appréhender le contexte général de notre étude et
d’identifier les concepts et théories pouvant constituer un instrument d’analyse des
informations collectées dans la pratique.
5
1.1.1.2- Collecte de données
Cette étape contient trois phases :
- La phase préparatoire comprenant la définition de l’objectif de la collecte, la
détermination de la zone d’étude et la formulation de la méthodologie de collecte (liste des
informations à collecter et des sources, élaboration des outils de collecte).
- La phase de collecte d’informations secondaires : il s’agit de recueillir auprès des
informateurs clés (responsables de l’audit et employés au sein de l’Organisme de l’accueil, de
Ministère des Finances et du Budget,…) des informations relatives à l’environnement local,
régional et/ou national entourant notre thème de recherche.
- La phase de collecte d’informations primaires : il s’agit de compléter les informations
secondaires par le biais des techniques d’observation et d’entretiens afin atteindre l’objectif
fixé au préalable.
1.1.2- Les méthodes et techniques de collectes d’informations
1.1.2.1- Traitement et analyse des données
Nous avons traité et analysé les données en utilisant quarante ouvrages sur le Code de
marchés publics et d’autres ouvrages connexes conseillés par notre encadreur pédagogique.
1.1.2.2- Outils
Pour la collecte de données, nous avons utilisé les outils suivants : des guides
d’entretien semi-structurés et des groupes de discussion animés par notre responsable
d’orientation de stage et par le Directeur Général de l’ARMP ou du chef de service
responsable de l’audit de passation des marchés publics ainsi que du représentant du CNM.
Les guides d’entretien semi-structures contiennent une liste de sujets clés ou questions
servant à structurer la discussion.
1.2- Concept théorique de l’audit d’un système
Nous présenterons dans cette section la notion d'audit dans sa globalité, ensuite des
notions qui y sont proches de façon à éviter leurs confusions.
1.2.1- Définition et principes de l’audit
1.2.1.1- Définition de l’audit
La définition actuelle de l’audit a été donnée en 1999 par l’Institute of International
Auditors (I.I.A) dont l’une des missions est d’élaborer les normes et les pratiques
professionnelles, adaptée par l'Institut Français de l'Audit et du Contrôle Interne (IFACI):
«L’audit interne est une activité indépendante et objective qui donne à une
organisation une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, lui apporte ses conseils
pour les améliorer, et contribue à créer de la valeur ajoutée. Il aide cette organisation à
6
atteindre ses objectifs en évaluant, par une approche systématique et méthodique, ses
processus de management des risques, de contrôle, et de gouvernement d’entreprise, et en
faisant des propositions pour renforcer leur efficacité3 ».
C'est une activité de contrôle et de conseil qui permet d'améliorer le fonctionnement et
la performance d'une organisation. Activité stratégique, l'audit interne est exercé à l'intérieur
d’une organisation, même si le recours à des prestataires extérieurs est parfois nécessaire.
Il est centré sur les enjeux majeurs de l'organisation et ses missions d'expression
d'assurance portent sur l'évaluation de l'ensemble des processus, fonctions et opérations de
celle-ci et plus particulièrement sur les processus de management des risques, de contrôle et
de gouvernement d'entreprise.
1.2.1.2- Principe de l’audit
Ces rôles de conseil auprès de la Direction Générale et des directions opérationnelles et
fonctionnelles, s'exerçant dans le cadre de normes particulièrement exigeantes, contribuent
grandement à créer de la valeur ajoutée.
C'est d'ailleurs pour cette raison que l'IFACI dans son article intitulé prise de position
(2001) déclare : « Si le premier rôle de l'audit interne est de donner à un établissement une
assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, son rôle de conseil ne doit pas pour
autant être négligé ».
L'exercice d'audit a posteriori fait partie des mesures prioritaires de la réforme du
système des marchés publics et s’entend donc comme l'un des instruments de la mise en
œuvre des mesures décidées par le Gouvernement pour :
L’amélioration de la transparence et de l’équité dans l’attribution des marchés
publics ;
La réduction du coût de la dépense publique et l’accroissement de son efficacité ;
Le renforcement de la bonne gouvernance ;
La lutte contre la corruption.
1.2.2- Typologie et nécessité de résultats de l’audit
1.2.2.1- Typologie de l’audit
Les missions d’audit sont de typologie variée : régularité, efficacité ou de management
et concernent soit des fonctions, soit des services, soit des procédures.
Audit de Régularité / Audit de Conformité
3Mémento d’audit interne : « Méthode de conduite d’une mission », Pierre SCHICK, Serge EVRAERT et
Jacques VERA, 3è édition, Paris : Dunod, 2007- XIV, 2007, 232 pages, ISBN : 2-10-055750-3
7
L’audit de régularité consiste en l’application des règles, procédures, description de
postes, organigrammes et systèmes d’information. Il compare la règle et la réalité, ce qui «
devrait être » et « ce qui est » par rapport à un référentiel.
L’audit de régularité est aussi appelé audit de conformité : dans le 1er cas, on observe la
régularité par rapport aux règles internes de l’entreprise et dans le second cas, la conformité
avec les dispositions légales et réglementaires.
Dans ce type de missions d’audit, le travail de l’auditeur consiste à :
- signaler les irrégularités,
- analyser les causes et conséquences,
- proposer et à formuler les recommandations.
En résumé, l’audit de régularité ou de conformité a pour objet de vérifier que le
fonctionnement réel, ainsi que les pratiques de gestion usuelles, correspondent aux règles,
règlements et procédures établies par l’organisation.
1.2.2. 2.Nécessité de résultats de l’audit
Audit d’efficacité
Les audits d’efficacité couvrent toutes les fonctions de l’organisation : gestion des
ressources humaines, gestion des dépenses, gestion des recettes, gestion budgétaire, gestion
commerciale, gestion du patrimoine, …etc.
Ce type de missions d’audit permettent d’avoir une vue complète et synthétique sur le
fonctionnement global d’un ensemble d’opérations : « Adéquation des moyens aux objectifs,
pertinence des méthodes et procédures, rigueur et qualité des performances ».
Par ailleurs, les audits d’efficacité consistent à émettre une opinion, non pas uniquement
sur l’application des procédures, mais également sur leur qualité. On parle également d’audit
de performances parce que l’auditeur est amené à porter un jugement sur les procédures par
rapport à ce qu’il considère comme efficace et efficient en référence à des normes et à des
référentiels en la matière.
Audit de Management
L’audit de management est une dimension nouvelle qui constitue le stade ultime du
développement de la fonction. Il peut s’agir :
- d’une vérification de la conformité de la politique de chaque fonction par rapport à la
stratégie de l’organisation ou aux politiques qui en découlent ;
- de la vérification de la façon dont les politiques sont conçues, transmises et exécutées
tout au long de la chaîne hiérarchique ;
8
- d’audit du processus d’élaboration de la stratégie de l’organisation. Il est surtout utilisé
dans les filiales de groupes pour s’assurer du respect du processus stratégique édicté
par la maison mère.
Il ne s’agit pas :
- d’auditer le Top Management en portant un quelconque jugement sur ses options
stratégiques et politiques ;
- mais d’observer les choix et les décisions arrêtées par le top management afin de les
comparer et d’en évaluer la pertinence eu égard aux moyens et objectifs fixés ainsi que
d’attirer l’attention sur les risques ou les incohérences.
1.2.3- Place de l’audit dans le management de procédures de passation de
marchés publics
L'audit permet de s’assurer que les activités des entités du secteur public soient
conformes aux dispositions des lois, des règlements et des autres textes législatifs et
réglementaires qui les régissent. Cette tâche consiste à faire rapport sur la mesure dans
laquelle l'entité est tenue de rendre compte de ses actes et assure une bonne gouvernance
publique. Il s’agit donc de contrôler dans quelle mesure elle respecte les règles, les lois et les
règlements, les résolutions budgétaires, les politiques, les codes existants ou les termes et
conditions convenues, tels que les termes et conditions d'un contrat ou d'une convention de
financement.
L'objectif, l'étendue et la nature d’un audit donné sont fonction d'un certain nombre de
facteurs, ainsi que les lois et règlements qui s'appliquent à l'entité auditée. En général,
l'objectif de l'audit consiste toutefois à faire un rapport aux organismes concernés sur le
respect d'un ensemble de critères donnés. Ces derniers peuvent découler du référentiel
applicable, de lois, de règlements, de décisions parlementaires, de termes et conditions de
contrats ou de conventions; il peut également s'agir d'autres critères considérés comme
appropriés par l'auditeur.
Dans le secteur public, les notions de transparence, d’obligation de rendre compte, de
bonne gestion et de bonne gouvernance constituent d’importants principes de base. Les lois et
les règlements peuvent définir les activités que les entités du secteur public sont chargées de
réaliser pour les citoyens, toute limite ou restriction imposées à ces activités, les objectifs
généraux à atteindre, ainsi que la façon de protéger les droits des citoyens de bénéficier des
garanties prévues par la loi. Par ailleurs, des fonds publics sont confiés aux entités du secteur
public pour leur propre gestion. Il leur incombe donc de faire preuve de transparence dans
leurs actions, de rendre compte aux citoyens de l’utilisation des fonds qui leur sont confiés et
de bien gérer ceux-ci.
9
L’une des fonctions importantes en matière de contrôle du secteur public consiste à
s’assurer que leurs activités soient conformes aux textes législatifs et réglementaires en
vigueur qui les régissent.
L’audit du secteur public en général permettent à ses auditeurs de vérifier si les
principes de base susmentionnés sont respectés et mis en œuvre. Dans le contexte des audits
de conformité, cette responsabilité implique, entre autres, de déterminer si les informations
liées à un sujet particulier sont conformes, dans tous leurs aspects significatifs, aux critères
pertinents comme les lois, les règlements, les directives, les termes de contrats ou d’accords
en vigueur, etc. Leurs résultats font l’objet d’un rapport adressé à l’entité auditée ainsi qu’au
législateur et sont accessibles au public, ce qui permet de renforcer l’obligation de rendre
compte et la transparence dans le secteur public.
1.3- Soubassement théorique de l’audit de marchés publics
Les marchés publics font l’objet de nombreux contrôles. En revanche, le contrôle des
marchés dans le cadre du CMP Malgaches est fait par la Commission des marchés publics en
vue d’assurer le respect des principes généraux mis en place par ce Code. Ceci sans oublier
les contrôles qui reviennent aux instances chargées du contrôle des dépenses publiques.
1.3.1- Cadre juridique de l’audit de marchés publics
Cette composante traite de la qualité de la législation en place, incluant le Code des
Marchés au niveau de la loi, des dispositions de décrets ou d'arrêtés, et aussi tous les textes
d'application tels que les documents d'appel d'offres et les formes de contrat ainsi que les
différents circulaires, guides élaborés par l’Autorité de Régulation des marchés Publics.
1.3.2- Cadre économique ou financière de l’audit de marchés publics
Le concept de l'économie ne signifie pas uniquement le moindre coût. Nous parlons
d'un concept qui englobe aussi les aspects de qualité (des fournitures, des services)
susceptibles d'apporter un moindre coût à l'usage sur le long terme, et sur les aspects de prise
de risques minimale de firmes non performantes par la définition de niveaux de qualification
technique et financière adéquats. Les délais de livraison (ou d'exécution) constituent aussi des
facteurs pouvant déterminer le choix optimal suivant ce principe.
1.3.3- Cadre institutionnel de l’audit de marchés publics
Le cadre institutionnel traite en premier lieu les missions et la responsabilité des organes
de la commande publique auprès des organismes publics depuis la planification jusqu’à la
gestion des contrats, et la gestion financière des contrats en second lieu.
Ensuite les fonctions de l'autorité de régulation incluent le cadre légal. La formation et
l'information, le suivi évaluation dans un cadre ne l'impliquant pas dans les procédures de
10
passation. Son niveau d'indépendance doit se refléter dans ses relations structurelles et son
financement.
Et enfin le système d’information mise en place en matière de marché publics.
Dans ce chapitre, nous avons identifié la méthodologie à savoir la démarche, les
approches et les outils à adopter pour la réalisation de ce travail. Ainsi, le cadre théorique de
l’étude a présenté les différents concepts et approches nécessaires. Le cadre institutionnel a
été choisi pour focaliser notre analyse afin d’aboutir à l’objectif fixé au préalable. Cela nous a
permis de distinguer le concept et la théorie de l’audit de passation de marchés publics. Dans
cette perspective, le chapitre suivant sera consacré à la description de l’épistémologie de
l’audit de marchés publics menée par l’ARMP.
11
CHAPITRE 2 : EPISTEMOLOGIE DE L’AUDIT DE MARCHES PUBLICS MENE
PAR L’AUTORITE DE REGULATION DES MARCHES PUBLICS (ARMP)
Ce chapitre donne un aperçu de l’épistémologie de l’audit de marchés publics mené par
l’ARMP. Il a pour objectif de mettre à jour la démarche et le fonctionnement du système de
passation de marchés publics par l’ARMP.
2.1- Système de passation de marchés publics
2.1.1- Concept et spécificités de marchés publics
2.1.1.1- Définition de marchés publics
Par marchés publics, on entend des « contrats administratifs écrits conclus à titre
onéreux avec des personnes publiques, ou privées par les personnes morales de droit public
désignées sous le terme « Autorité contractante », en vue de répondre à leur besoin en matière
de travaux, de Fournitures, de services ou de prestations intellectuelles4 ».
De cette définition, le système de marchés publics concerne tout particulièrement les
opérations d’achats publics et non pas celles de vente de l’Etat.
2.1.1.2- Différents types des marchés publics
Sur la base de la définition précédente, le Code prévoit quatre types de marchés, à
savoir :
- Les marchés des travaux ;
- Les marchés de fournitures ;
- Les marchés des services ;
- Les marchés de prestations intellectuelles.
Dans le respect des obligations de publicité et de simplification de procédures, les
besoins de l’acheteur public doivent être catégorisés suivant la nature des prestations objet de
la commande, et ce, entre autres, pour faciliter les procédures de marchés publics par
l’acheteur public.
2.1.2- Objectif et principes généraux de marchés publics
L’élaboration du cadre normatif des marchés publics ne constitue pas une fin en soi,
mais plutôt un moyen de régulation du système national de marchés publics pour garantir la
bonne gouvernance financière indispensable à l’atteinte de grands objectifs de développement
du pays. Pour le cas de Madagascar, ce système est régi par la Loi n°2004-009 du 26 juillet
2004 portant CMP ainsi que ses textes d’application.
4 Loi n°2004-009 du 26 juillet 2004 portant Code des Marchés Publics, art.1et Antoine Alonso GARCIA ; Jean-
Bernard AUBY, «La passation des marchés publics locaux», 5è édition, Paris : Moniteur, juin 2004, 168 pages,
ISBN : 2-281-12448-7.
12
2.1.2.1- Objectifs de marchés publics
Conformément au principe de la gestion axée sur les résultats, le système des marchés
publics a son propre objectif spécifique à lui assigner.
En définitive, dans toutes les opérations d’acquisition de biens et services, l’objectif de
marchés publics est l’efficience et la bonne utilisation des deniers publics. En d’autres termes,
les procédures de passation de marchés publics ont pour objet de sélectionner l’offre
présentant le meilleur rapport qualité/prix ou l’offre économiquement la plus avantageuse, par
le biais du respect des obligations de publicité et de mise en concurrence et pour éviter aussi
la tentative de la corruption de l’Etat (les ministères et tous les institutions publics) entre les
entreprises ou les acheteurs publics.
2.1.2.2- Principe généraux de marchés publics
Quel que soit leur montant, les marchés publics respectent les principes de liberté
d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence des
procédures. Ces principes permettent d'assurer l'efficience de la commande publique et la
bonne utilisation des deniers publics.
Ils exigent une définition préalable des besoins de l'acheteur public, une planification
rigoureuse des opérations de mise à la concurrence, le respect des obligations de publicité et
de mise en concurrence et le choix de l'offre évaluée la moins distante ou de la proposition
évaluée la plus avantageuse. Ces principes généraux sont mis en œuvre conformément aux
règles fixées par le Code des Marchés publics.
Aux fins d’obtenir ou de choisir systématiquement l’offre économiquement la plus
avantageuse, le nouveau cadre de gouvernance des marchés publics a institué des principes
qui doivent régir le processus de toute commande publique, principes que tout acheteur public
doit respecter dans la conduite des procédures de passation de marchés publics.
Ainsi, en vue d’assurer l’efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des
deniers publics, la conclusion de contrats d’achats passés à titres onéreux par les acheteurs
publics doit respecter les principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de
traitement des candidats et de transparence des procédures.
L’accès à la commande publique est libre afin de permettre à toute personne privée ou
publique, remplissant les conditions requises, de se porter candidate à l’attribution d’un
marché public. L’affirmation d’une telle liberté vise à stimuler le jeu de la concurrence et
limiter les entraves que l’autorité contractante pourrait opposer à la participation de certains
candidats. La mise en œuvre de ce principe exige que tout projet de commande publique fasse
l'objet d'une publicité suffisante pour pouvoir être connu de tous.
13
L’accès à la commande publique est égalitaire, ce qui implique l’égalité de traitement
des candidats et des offres. Il convient pourtant de distinguer l’égalité formelle et l’égalité
réelle. Le principe d’égalité doit être combiné avec la finalité des procédures d’achat public
qui visent à retenir l’offre la plus avantageuse pour l’autorité contractante et à éliminer les
autres soumissions. Il vise donc à créer les conditions d’une égalité de traitement formelle des
candidatures et des offres, mais ne saurait avoir pour finalité de compenser les inégalités de
fait entre les concurrents.
L’accès à la commande publique est transparent. Les procédures de passation,
d’exécution et d’attribution des marchés publics ne sont pas soumises à des règles de
confidentialité et de secret (sauf en ce qui concerne les renseignements relatifs à la situation
personnelle des candidats ou titulaires). En pratique, ce principe signifie que, outre les
obligations de publicité et de communication, la réglementation doit permettre à toute
personne s'estimant lésée par une procédure d'achats publics de la pouvoir contester devant les
instances de recours compétentes et donner à celles-ci le pouvoir d'accéder à toutes les pièces
du dossier litigieux afin de juger de la réalité et de la gravité des préjudices éventuellement
subis.
Le non-respect des formalités de ces principes généraux entraîne la nullité de la
procédure de passation ou du marché passé, à la requête de toute personne intéressée au
déroulement normal de la procédure.
2.1.3- Procédures de passation de marchés publics
Les méthodes couvertes par le CMP couvrent les procédures d'appel d'offres, les Marchés de
gré à gré, les dispositions applicables aux marchés de prestations intellectuelles et les
procédures simplifiées. On peut résumer les dispositions applicables pour chacune des
méthodes comme suit :
L'Appel d'Offres Ouvert (AOO)
C'est la procédure de référence d'application commune pour tous les contrats de
montants estimés supérieurs à un seuil défini par arrêté.
AAO publié au moins 30 jours avant la remise des offres ;
Les séances d'ouvertures des soumissions sont publiques et dirigées par la PRMP
concernée ;
Les soumissions doivent rester cachetées jusqu'au moment de l'ouverture en séance
publique ;
La séance d'ouverture doit se tenir le même jour que la date du dépôt des offres ;
En séance d'ouverture, un procès-verbal atteste des informations lues à haute voix:
- les noms des candidats,
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- les montants de chaque offre et éventuellement de chaque variante ou de rabais
proposés,
- la présence ou non de la garantie de soumission si elle était requise.
L'attribution relève de la PRMP qui doit choisir l'offre évaluée moins disante.
L'Appel d'Offres Ouvert avec Pré-qualification.
Cette procédure peut s'appliquer pour des travaux ou des fournitures d'importance ou de
complexité particulière. Son objet est de circonscrire la participation des candidats reconnus
avoir les qualifications nécessaires après une phase préliminaire ne portant que sur les
capacités techniques (moyens humains et matériels, références analogues,...) et financières.
La phase de pré qualification donne lieu à la publication d'un AOO ;
L'AOO contient tous les renseignements requis des candidats potentiels intéressés ;
Le CAO statue sur la sélection de candidats jugés pré-qualifiés ;
Le CAO invite ces candidats à soumissionner sur base de DAO5 qui leur sont remis ;
La suite est similaire aux dispositions de l'AOO ;
L'Appel d'Offres Ouvert en deux étapes.
Cette procédure peut s'appliquer sur décision de la PRMP, dans les cas complexes et/ou
la sélection se base sur des critères de performances pouvant être atteint avec différentes
technologies ou méthodes qui n'entrent pas comme critères de sélection. Les niveaux de
performances attendues remplacent alors des spécifications techniques spécifiques et
descriptives.
La phase de présélection est basée sur conditions techniques seulement et peut être aussi
précédée d'une phase de pré qualification ;
Le CAO invite les candidats présélectionnés à soumissionner sur base de DAO qui leur
sont remis ;
La suite est similaire aux dispositions de l'AOO ;
L'Appel d'Offres Restreint (AOR).
La procédure d'AOR restreint à une présélection des candidats (au moins 3) peut être
adoptée par la PRMP après avis favorable de la Commission des Marchés dans les cas
suivants :
- montant du marché inférieur à un seuil prédéfini par arrêté;
- cas d'urgence avérée ;
- l'objet du marché à un caractère confidentiel;
- pour remplacer un prestataire défaillant;
5Mathieu Lambert, « Audit dans les marches publics » : méthodes, acteurs et contre-mesures, corrigenda, ISBN
978-92-64-01445-9, © OCDE 2007360 pages, www.oecd.org/editions/corrigenda
15
- dans les situations de compétition limitée.
Les Marchés de gré à gré sont à justifier par la PRMP et approuvés par la Commission
des Marchés dans les situations suivantes jugées exceptionnelles:
- pour les marchés portant sur des prestations devant être tenues secrètes ;
- pour les marchés qui, après appel d'offres, n'ont fait l'objet d'aucune offre ou pour
lesquels il n'a été proposé que des offres irrecevables ou inacceptables au sens de l'article 22
CMP, et sous réserve que les conditions initiales du marché concerné ne se trouvent pas
modifiées.
- pour les marchés qui, après appel d'offres, ont fait l'objet d'un désistement immédiat du
candidat retenu, et sous réserve que la seconde offre évaluée la moins - disante puisse être
acceptée.
- pour les marchés pour lesquels l'urgence impérieuse résultant de circonstances
imprévisibles pour l'Autorité Contractante n'est pas compatible avec les délais exigés par les
procédures d'appel d'offres, et notamment lorsqu'il s'agit de faire exécuter des prestations en
lieu et place d'un prestataire défaillant ou encore lorsqu'il s’agit d’affronter des situations
d'urgence impérieuses relevant d'une catastrophe naturelle ou technologique.
- pour les marchés destinés à répondre à des besoins qui, pour des raisons tenant à la
détention d'un droit d'exclusivité, ne peuvent être satisfaits que par un prestataire déterminé.
- pour les prestations dont, en raison de considérations économiques ou sociales,
l'exécution peut être confiée à une entité agréée, à condition que leur montant soit inférieur à
un seuil fixé par voie réglementaire.
- pour des prestations qui complètent celles ayant précédemment fait l'objet d'un
premier marché exécuté par le même titulaire ; le recours aux marchés complémentaires n'est
possible qu'à la condition que le marché initial ait été passé selon la procédure d'appel d'offres
et pour des prestations qui ne figurent pas dans le marché initialement conclu mais qui sont
devenues nécessaires, à la suite d'une circonstance imprévue et extérieure aux parties, à la
bonne exécution des prestations et qu'elles ne peuvent être techniquement ou
économiquement séparées du marché principal. Le montant cumulé des marchés
complémentaires ne doit pas dépasser un tiers du montant du marché principal, avenants
compris.
Les marchés de prestations intellectuelles sont attribués après une procédure qui inclut :
- un appel à manifestation d'intérêt conduisant à une présélection de candidats (liste
courte) ;
- une invitation à soumettre une proposition incluant une Demande de Proposition.
16
La sélection est basée sur des critères techniques et financiers dans des situations de
sélection basée sur la qualité et le coût combiné (SQC), le moindre coût (MC), sur budget
déterminé.
Pour des consultations spécifiques, la sélection peut se faire Sur Base des qualifications
(SBQ) (le plus souvent pour des consultants individuels).
Par accord direct, lorsque les qualifications requises sont uniques ou qu'il est jugé
avantageux de continuer avec le même candidat.
Les procédures simplifiées sont des procédures allégées applicables aux commandes
publiques qui ne sont pas soumises aux « règles formelles de mise à la concurrence ».
Pour autant, cette simplification n’exclut pas le respect des principes fondamentaux des
marchés publics : liberté d’accès à la commande publique, égalité de traitement des candidats
et transparence des procédures. Ainsi, dans le but de fluidifier le mécanisme de la commande
publique, lorsqu’il s’agit d’un montant de moindre importance, l’acheteur est habilité à
conduire le processus dans un délai plus restreint tout en respectant un minimum de
procédures.
Figure N° 1: Circuit des procédures de passation des marchés
Source : Auteur, 2010
2.1.4- Organes de la commande publique
Dans le cadre de la réforme du système de gestion des dépenses publiques entreprises à
Madagascar, le Code des marchés publics, tout comme les LOLF 2004, prévoit des acteurs
spécifiques en charge exclusivement de tout achat public. La mise en place de ces organes
répond à la philosophie de la réforme de professionnaliser la commande publique pour que
Analyse des besoins
Objectif à atteindre
Définition des besoins (en termes de travaux,
fournitures, services ou prestations intellectuelles
Spécifications techniques de prestations (Caractéristiques
techniques, quantités, qualités)
Computation des seuils
Coûts estimés de prestations
Choix de procédures
Elaboration d’un DAO/DC ou DCP
17
l’efficacité et la bonne utilisation des deniers publics soient toujours au rendez-vous en
matière d’acquisition de biens et services effectués par l’acheteur public.
2.1.4.1- Personnes Responsables des Marchés Publiques (PRMP)
Conformément aux dispositions du Code des marchés publics, l’autorité contractante est
une personne morale, c’est-à-dire une structure, une organisation qui est soumise au Code.
Dans le cadre de l’exercice de ses fonctions, cette dernière peut être représentée par une
personne physique qui doit être habilitée à conduire la procédure de passation de marchés, de
le signer au nom de l’autorité contractante et la représenter lors de l’exécution du marché.
Elle est chargée de conduire la procédure de passation du marché depuis le choix de cette
dernière jusqu'à la désignation du titulaire et l'approbation du marché définitif.
En l'absence de délégation spécifique, la PRMP est :
- pour l'Etat, le Chef d'Institution ou le Ministre ordonnateur compétent au
regard du département ministériel destinataire du marché.
- pour les Provinces Autonomes, le chef de l'exécutif de la province.
- pour les régions, le chef de région.
- pour les communes, le maire.
- pour les établissements publics, le directeur de l'établissement public.
Pour certaines catégories de communes, à définir par voie réglementaire, des mesures
d'assistance technique dans le processus de gestion des marchés publics peuvent être mises en
place.
La PRMP peut déléguer ses pouvoirs à une ou plusieurs, après accord de l'Autorité
Contractante. Des délégués spécialisés par secteurs peuvent également être institués.
2.1.4.2- Unité de Gestion de Passation des marchés (UGPM)
Chaque autorité contractante est tenue de mettre en place une unité de gestion de
passation de marchés qui est un service acheteur placé sous la responsabilité de la PRMP,
chargé de l’assister en permanence dans toutes ses attributions et missions. Bref, l’UGPM
accompagne la PRMP tout au long du processus de passation des marchés (depuis le choix de
la procédure jusqu’à la désignation du titulaire, l’approbation définitive du marché et la
notification du titulaire).
L’UGPM est créée auprès de la PRMP à cette fin.
2.1.4.3- Commission d’Appel d’Offres (CAO)
Conformément aux dispositions de la réglementation en vigueur, chaque autorité
contractante est tenue de mettre en place une CAO qui est chargée de procéder à l’examen des
candidatures et à l’évaluation des offres ou propositions remises. Cette commission est
présidée par la PRMP qui en désigne les membres.
18
La composition, les attributions et les modalités de fonctionnement de la CAO sont
déterminées par voie réglementaire.
2.2- Fonctions d’audit de passation de marchés publics par l’ARMP
De nombreux indicateurs montrent que les capacités d'évaluer les performances, les
résultats, et la conformité des pratiques, sont la clé pour juger des capacités de gestion des
acteurs au sein des autorités contractantes, des organisations en place dans ces institutions, et
de la conformité des pratiques avec la réglementation et avec les grands principes
fondamentaux de la bonne gestion des procédures de passation de marchés. Sur ce dernier
point, il est bon de cerner ce que sont ces principes fondamentaux au travers de définitions
claires.
2.2.1- Cadre de gouvernance de marchés publics : CMP
Au cours de ces dernières années, le Gouvernement de la République de Madagascar
s'est embarqué dans une profonde réforme de gestion financière des fonds publics. A ce titre,
les aspects traitant de la gestion budgétaire et la gestion des passations de marchés par le
secteur public sont des composants majeurs qui ont conduit à de profondes révisions, aussi
bien sur le plan de la législation que sur l'organisation des institutions de régulation et des
autorités contractantes.
Ce Gouvernement a adopté au début de l'année 2004, le Document de Stratégie de
Réduction de la Pauvreté, appelé communément le DSRP, renfermant la stratégie et le plan
d'actions visant à parvenir à un développement économique rapide et durable et de réduire de
moitié en dix ans la pauvreté qui touche encore actuellement près de 80% de la population. Il
repose essentiellement sur trois axes principaux que sont :
- la restauration de l'Etat de droit et d'une société pratiquant la bonne gouvernance ;
- la promotion d'une croissance économique à base sociale très élargie et concernant le
plus grand nombre ;
- la promotion des systèmes de la sécurisation humaine et matérielle et de protection
associant les couches les plus vulnérables de la population.
La réforme, comme la modernisation de l'achat dans le secteur public, s'inscrit
naturellement dans le premier axe stratégique, relatif à la bonne gouvernance. L'un des
objectifs globaux vise à lutter contre la corruption, à la transparence de la gestion et à
l'amélioration de la qualité des services rendus.
Le Gouvernement malgache entend réaffirmer sa volonté politique de s'impliquer de
façon responsable dans la pratique de la bonne gouvernance, dont les éléments essentiels sont
19
l'obligation de rendre compte, l'imputabilité, la rigueur, l'allègement, la transparence des
procédures et des résultats et l'efficacité.
Le Code comprend onze titres :
- le Titre Préliminaire définit la notion de marché public suivie d'une énumération des
différents types de marchés publics en quatre catégories (travaux, fournitures, services et
prestations intellectuelles) et le champ d'application du présent Code ;
- le Titre I énonce les principes généraux et institue l'ARMP ;
- le Titre II énumère les intervenants au niveau du secteur public dans le processus de
passation de marché public, tels que la PRMP, la CAO et les Groupements d'Achats Publics ;
- le Titre III énumère les intervenants cocontractants de l'Administration et précise les
critères de qualifications, d'exclusion et de candidature des groupements d'entreprises ;
- le Titre IV décrit les procédures de passation des marchés publics, et donne de
précision sur le mode de computation des seuils, la publicité et les modes de passation des
marchés publics (AOO, AOO avec pré-qualification, AOO en deux étapes, Appel d'offres
restreint, Appel d'offres infructueux...) ;
- le Titre V se rapporte à l'exécution proprement dite des marchés publics : il mentionne
la forme des marchés publics, l'objet et contenu des marchés publics, les prix des marchés, les
garanties, ainsi que les changements en cours d'exécution des marchés publics et les
règlements des marchés publics ;
- le Titre VI concerne la résiliation et ajournement des marchés publics ;
- le Titre VII constitue l'ARMP et précise son organisation, son fonctionnement et ses
missions ;
- le Titre VIII régit le mode de règlement des litiges et recours ;
- le Titre IX traite de l'Ethique des Marchés Publics ;
- le Titre X concerne les dispositions diverses et finales.
2.2.2- Structure de régulation et de contrôle de marchés publics : ARMP
L’Autorité de Régulation des Marchés Publics ci-après dénommé « ARMP », est un
organe de contrôle indépendant.
Pour mener à bien ses missions, il exerce par l’intermédiaire de ses deux entités
indépendantes, les attributions suivantes :
- rassembler et analyser les données relatives aux aspects économiques de la commande
publique et de rendre annuellement au Président de la République et au Parlement un rapport
relatif aux conditions d’application du présent code, au respect de ses principes directeurs
ainsi que de ses recommandations pour améliorer la commande publique ;
20
- procéder à l’examen a priori et a posteriori des propositions et décisions en attribution
des marchés qui sont prises par la PRMP ;
- conduire toute mission d’information qu’elle estime utile sur une procédure
d’attribution de marché public en disposant, à ce titre, du droit d’assister aux réunions et
délibérations des CAO et de se faire communiquer l’ensemble des actes préparatoires et
décisions prises dans le cadre de la procédure d’attribution ;
- saisir l’Autorité Contractante et la PRMP des irrégularités constatées et en cas de
persistance de ces dernières en informer toute institution administrative ou judiciaire
compétente pour en connaître ;
- rendre un avis sur les projets de CCAG6 fixant les dispositions administratives et les
CPC fixant les dispositions techniques applicables aux marchés publics, y compris tout projet
de texte législatif ou réglementaire relatif à la commande publique ainsi que sur toute question
tenant à la commande publique dont elle aura été saisie par un Ministre ;
- prononcer pour atteinte à la réglementation des marchés publics l’exclusion temporaire
ou définitive des personnes physiques ou morales qui ont commis une infraction au Code
Pénal ;
- statuer sur les recours avant attribution du marché.
2.2.3- Méthodologie d’audit de passation mise au point par l’ARMP
La méthodologie utilisée lors de cette mission était composée de trois phases
complémentaires afin de répondre à ses objectifs. Une première phase basée sur la préparation
des données à vérifier au sein des autorités contractantes. La deuxième phase consiste à
interviewer les organes de la commande publique au sein des institutions et ministères, à
savoir la PRMP et les OrdSec suivant un questionnaire élaboré au début de la mission et de
récolter les échantillons de marchés réalisés. Et enfin, la troisième phase consiste à analyser
les échantillons et à rédiger le rapport d’audit.
Le travail préparatoire de l'auditeur commence avec les listes de contrats qui doivent lui
être remises avant d'entamer la revue proprement dite. Une analyse préalable de l'entité, une
connaissance approfondie de l’environnement doivent lui permettre d’exercer un choix sur les
opérations prioritaires.
A partir de ces éléments, l'auditeur pourra déterminer la nature, la durée et l'étendue des
tests à effectuer.
6Bernard-Michel BLOCH, «Cahier des clauses administratives générales (CCAG) applicables aux marchés
publics», 3è édition, Berger-Levrault 2010, 9 Avril 2010, 225 pages, cote : ISBN : 2701315646,
9782701315645.
21
La revue portera sur la préparation de l’échantillon représentatif de contrats signés
durant une période à déterminer par rapport à l’engagement financier des autorités
contractantes.
La représentativité sera assurée par un échantillon de 20% des contrats en nombre et en
montant, pour chaque mode de passation appliquée et pour chaque type de marché
(fournitures, travaux, services, prestation intellectuelle).
La deuxième phase permet d'évaluer la mise en place du CMP au sein des Autorités
contractantes. L’objectif est de dégager un jugement sur l’adéquation des procédures de
passation de marchés suivies et les modalités de la gestion des contrats, en relation avec les
dispositions du CMP et de ses textes d'application en vigueur indispensable à la mise en
œuvre d'un contrôle à postériori.
Sur base des informations des listes de contrats, l'auditeur va d'abord dégager tous les
contrats conclus durant la période sous audit, puis les regrouper selon leur type. Ensuite dans
chaque sous-groupe, une subdivision est faite par mode de passation de marché ayant été
utilisée pour la passation du marché.
Enfin, la troisième permet à l’auditeur d’analyser les échantillons récoltés et de
vérifier les pièces justificatives relatives à la procédure de passation des marchés publics en
vue de rédiger un rapport final.
Cette analyse permet de :
- donner une opinion sur les procédures de passation de marchés adoptées pour les
contrats sélectionnés par échantillonnage.
- vérifier leur conformité aux principes généraux des marchés publics.
- fournir autant que possible une opinion sur la qualité des contrats, incluant les aspects
techniques et économiques.
- vérifier le respect de la compatibilité de la planification entre les procédures et les
budgets approuvés.
- vérifier que les listes de contrats et les archives relatives aux procédures permettent
une gestion exécutive et un contrôle externe effectifs.
- vérifier et évaluer la capacité des organes de la commande publique auditées à
s'acquitter de ses responsabilités dans la gestion des procédures, en déterminant spécialement
le respect des procédures en matière de planification, sa mise en œuvre, le suivi et tenue des
données de gestion.
- pour un échantillon de contrats, vérifier que les travaux, fournitures ou services
s’accordent avec les termes contractuels et que les documents attestant de la conformité des
22
livraisons (bons de livraison) ou travaux (certificats de réception provisoire) et la certification
des services faits soient correctement établis.
- dans la mesure du possible émettre une opinion sur les prix unitaires rencontrés dans
les procédures revues en regard de prix couramment rencontrés sur le marché national.
- établir des recommandations pour le futur.
Nous venons de présenter l’épistémologie de l’audit de marchés publics mené par
l’ARMP. Ce chapitre se présente comme un formulaire et ou une étape pour conduire à la
notion de marchés publics afin de connaitre tous les renseignements y concernant. Tous ces
résultats seront analysés et c’est dans cette optique que le chapitre suivant s’orientera.
DEUXIEME PARTIE :
ETAT DES LIEUX DU DEUXIEME PARTIE :
ETAT DES LIEUX DU SYSTEME DE PASSATION DE MARCHES PUBLICS
SYSTEME DE PASSATION DE MARCHES PUBLICS
DEUXIEME PARTIE :
ETAT DES LIEUX DU SYSTEME DE PASSATION DE MARCHES PUBLICS
23
CHAPITRE 1 : PERFORMANCES DE PASSATION DE CONTRATS
REALISES PAR LES ENTITES SOUMISES AU CODE DE MARCHES PUBLICS
Dans ce chapitre, nous abordons la performance de passation à chaque contrat réalisé
par les entités définies dans le CMP suivant l’étude sur l’évolution de marchés publics passés
au niveau des autorités contractantes, ainsi que l’étude sur le degré de conformité des
pratiques aux procédures de passation de marchés publics.
1.1- Etude sur l’évolution de marchés publics passés au niveau des autorités
contractantes
1.1.1- Importance des contrats passés suivant le type de contrats
L’importance des contrats passés selon le type de contrats est vérifiée par plusieurs
examens statistiques tels :
L‘examen des pratiques des acheteurs publics et certaines dispositions des textes en
vigueur laissant apparaître des bouleversements ex-ante de l’économie de marchés publics
enregistrés durant le processus d’attribution de contrats.
A ce titre, à travers les missions de contrôle a posteriori menées en 2010 par l’ARMP,
des mauvaises pratiques et des distorsions de certaines dispositions des textes en vigueur
affectent les choix de l’offre économiquement la plus avantageuse et risqueraient ainsi de
compromettre l’atteinte de l’objectif spécifique de la réforme du cadre normatif des marchés
publics. Il en est ainsi donc de l’absence de planification et de programmation, de profilage de
spécifications techniques, le choix systématique de l’offre la moins disante, l’insuffisance,
voire même le non-respect des obligations de publicité et de mise en concurrence, le
saucissonnage de projets d’acquisition, le non-respect de critères d’évaluation et de
qualification et l’implication de certaine catégorie d’acteurs budgétaires dans la gestion de la
commande publique.
Pour prévenir ces risques potentiels dans le processus de passation de contrats, le
système de contrôle rigoureux appelé « contrôle a posteriori » devrait être réellement mise en
œuvre avant que toutes décisions d’attribution de marchés ne soient pas prises par les
acheteurs publics, pour pouvoir préserver l’équilibre financier du contrat, ainsi que
l’allocation optimale de ressources ; sinon des gaspillages ou des déséconomies importantes
seront toujours au rendez-vous si le contrôle a posteriori intervient juste après la conclusion
du contrat.
L’implication de l’ORDSEC favorise le saucissonnage et le retard dans l’exécution du
contrat. Conformément aux dispositions du CMP, il est toujours convenable de confier la
gestion des achats publics à une ou des personnes responsables qui partage(nt) le même
24
objectif de la commande publique. Le système de gestion des achats publics par les PRMP
institué par le Code est qualifié de système « néguentropique » dans le respect des principes
généraux de la commande publique ainsi que l’atteinte de l’objectif, tandis que celui avec
l’implication d’autres acteurs ne fait que perturber le système, c’est-à-dire qualifié d’un «
système entropique ».
Ainsi, dans le cadre d’une analyse systémique, la plupart de ces mauvaises pratiques
résultent d’une part des facteurs endogènes (notamment absence de contrôle a posteriori juste
avant les décisions d’attribution), et d’autre part des facteurs exogènes (implication d’autres
acteurs que les organes de la commande publique dans le système, la pratique de système de
régulation budgétaire).
l’analyse des aspects de modification ex-post de marchés permettant de dégager les
incidences de ces changements sur l’équilibre financier du contrat, étant donné qu’il s’agit
d’une étude d’impacts de renégociation ex-post de contrats sur l’économie de marchés de la
commande publique.
Durant l’année 2010, de nombreux cas de bouleversement de l’économie de contrat ont
été constatés. Mais compte tenu de données disponibles, notre étude s’oriente sur l’impact de
possibilités de renégociation ex-post de contrat à incidences financières. Il en est ainsi de cas
d’avenants conclus durant l’année 2010.
Par définition, un avenant est un contrat écrit constatant un accord de volonté des parties
au marché et ayant pour objet de modifier une ou plusieurs des dispositions dudit marché.
Autrement dit, ce sont de possibilités contractuelles de renégocier postérieurement les termes
du contrat face à l’incomplétude des dispositions du contrat initial.
Même s’il est déjà formellement encadré par le CMP, l’avenant présente des risques
imminents sur l’équilibre financier de contrat et remettrait en cause les conditions initiales de
mise en concurrence et les décisions d’attribution au point de bouleverser l’économie du
contrat. C’est pour cela que les acheteurs publics devraient être prudents sur les possibilités de
renégociation ex-post du contrat, en raison du fait que l’efficience de la commande publique
serait fortement compromise.
Ainsi, pour illustrer les aspects de bouleversements du contrat, des données sur les
avenants à incidence financière sont données ci-après.
25
Tableau N° 1: Prestations comportant des avenants à incidences financières
Objet de prestations Montant
estimé
Montant contractuel
initial HT
Avenant 1 Avenant 2 Avenant 3
Fourniture et livraison de matériels informatiques
Lot1 : 138 ordinateurs de bureau
367 000 000 302 454 704 41 303 297
Audit externe d’une Institution publique 564 183 400 200 520 000 139 712 000 148 993 400 34 854 000
Fourniture des matières 1ère Lot3, 9 et 15 259 284 350 131 069 717 2 766 000
Fournitures de papier dossier journal blanc
48,8g/m2, 65x100cm
200 200 000 284 900 000 98 420 000
Animation et encadrement des bénéficiaires du
projet commun et organisations paysannes Lot1
1 176 371 464 61 694 036
Animation et encadrement des bénéficiaires du
projet commun et organisations paysannes Lot2
1 116 970 000 31 673 256
Animation et encadrement des bénéficiaires du
projet commun et organisations paysannes Lot3
552 999 891 232 587 883
Animation et encadrement des bénéficiaires du
projet commun et organisations paysannes Lot4
1 021 830 000 304 386 338
Source : CNM/Auteur, 2010
Compte tenu des informations et de données illustrées dans le tableau, la conclusion
d’avenants ne fait dans la plupart de cas qu’augmenter les valeurs des prestations initialement
mises en concurrence. Ces modifications en cours d’exécution résultent soit de sous-
estimation de prestations de la part des acheteurs publics, soit de mauvaises pratiques
concoctées par les acheteurs en accord avec les prestataires. Ainsi, durant l’année 2010, le
montant des avenants à incidence financière s’élève à 5 664 364 220 Ar TTC. Cette valeur
d’avenants risque de remettre en cause le fait de pouvoir enregistrer des gains d’économie
budgétaire par le recours aux procédures de passation de marchés. Ces modifications à mi-
parcours ne font que fausser les conditions de mise en concurrence préalables et annihiler les
effets bénéfiques escomptés du respect de principes de la commande publique, ainsi que des
obligations de mises en concurrence et de publicité.
Suivant les dispositions de la réglementation en vigueur, un seuil plafond jugé
raisonnable de un tiers (1/3) du montant de contrat initial, y compris les avenants, est fixé
pour la conclusion d’avenant au-delà duquel l’économie du contrat serait censée bouleversée.
Outre les risques de distorsions financières et économiques induites par les prescriptions du
Code en la matière, les pratiques d’avenant conclues par les parties aux marchés n’ont pas
respecté le seuil limite imposé par les textes.
26
Ainsi, pour le cas de prestation portant sur un audit externe d’une institution publique
(PSDR) avec comme montant contractuel initial de 200 520 000 Ariary, le montant du
premier avenant a été de 139 712 000 Ariary au lieu du montant inférieur ou égal à
66 840 000 Ariary (montant plafond dans la limite de seuil 1/3 permis par le Code). Il en est
de même pour le cas de Fournitures de papier dossier journal (Imprimerie Nationale) dont le
montant d’avenant conclu a été de 98 420 000 Ariary au lieu de 94 966 666 Ariary.
La violation de règles de procédures en matière d’avenant ne fait qu’exacerber le gaspillage
de ressources publiques déjà limitées.
Dans le cadre de conclusion d’avenant, d’autres analysent méritent d’être développées
pour pouvoir apprécier l’incidence de mauvaises pratiques sur le bouleversement de contrats.
Tableau N° 2: Cas de marchés publics à avenant successif (annuellement)
Objet de prestations Montant
estimé (2007)
Montant contractuel
initial HT
Avenant 1
(2008)
Avenant 2
(2009)
Avenant 3 (2010)
Contrôle et surveillance
des travaux de
réhabilitation d’axe routier
national
320 522 000
386 065 340
555 623 095
Audit externe d’une
institution publique
564 183 400
200 520 000
139 712 000
148 993 400
34 854 000
Source : CNM/Auteur, 2010
En examinant ces séries de conclusion d’avenants à incidence financière, des questions
se posent quant aux prescriptions en la matière du code ainsi que les enjeux dans l’esprit de la
réforme du cadre normatif des marchés publics.
A travers les données obtenues, d’abord certains acheteurs publics n’ont pas respecté
les conditions permises dans la conclusion d’avenant. Ensuite, en accord avec les prestataires,
nombre d’acheteurs publics concluent annuellement une série d’avenants pour un même
contrat ayant fait l’objet de publication et de mise en occurrence avant les décisions
d’attribution. Ce saucissonnage d’avenant entraîne des bouleversements importants de
l’économie de contrat par le fait que les montants initiaux du contrat augmentent
artificiellement de manière exponentielle ; ce qui risque de remettre en cause les conditions
d’attribution initiales de marchés, et de compromettre l’atteinte de l’objectif de la commande
publique.
1.1.2- Importance de contrats passés suivant les modes de passation choisis
Compte tenu des données disponibles issues du SIGMP et de bases de données de la
CNM, les transactions du secteur public passées par voie de marchés en 2010 s’élèvent à
496,02 milliards d’Ariary, y compris les avenants à incidence financière. En comparaison
27
avec les valeurs des contrats sur les trois dernières années (Cf. tableau n°5), ce chiffre a
presque doublé en raison de la disponibilité de valeurs des achats en dessous des seuils de
passation, d’une part et des achats sous contrôle a posteriori, de l’autre. En effet, le dispositif
du SIGMP mis en place a permis à l’ARMP de collecter des données et informations y
afférentes. Malgré ce système déjà opérationnel, un large éventail des données sur les achats
publics au niveau du territoire national reste encore à collecter pour connaître véritablement la
proportion des dépenses exécutées par voie de passation des marchés publics.
Tableau N° 3: Valeurs des prestations attribuées par mode dévolution et type de prestations
en 2010 (Hors taxes en Ar)
Mode de passation
Type de
marchés
AOO AOR MGG CVA CR TOTAL
Travaux 159 974 403
634,43
85 078 872 900,00 488 779 187,00 11 232 548 947,25 15 886 868 213,42 272 661 472 882,10
Fournitures 86 873 681 322,06 4 607 925 853,20 3 868 481 549,00 24 113 613 823,83 69 112 523 678,99 188 576 226 227,06
Services 1 604 860 334,55 76 050 000,00 1 607 348 677,60 1 480 504 040,86 9 581 357 586,81 14 350 120 639,82
PI 6 918 015 900 12 268 541 268,68 0,00 682 306 200,00 566 895 821,40 20 435 759 190,08
Total 255 370 961
191,04
102 031 390 021,88 5 964 609 413,60 37 508 973 011,92 95 147 645 300,62 496 023 578 939,06
Source: CNM/SIGMP/Auteur, 2010
Portant notre regard sur le tableau ci-dessus, les valeurs des achats publics exécutés par
voie d’AOO national ou international s’élèvent à environ 255,4 milliards d’Ariary, soit
51,84% de la totalité de contrats conclus. Par contre, les achats exécutés par voie dérogatoire,
c’est-à-dire par le mécanisme d’attribution non concurrentiel est de 240,6 milliards d’Ariary,
soit 48, 52% des achats publics totaux.
Avec l’avantage imminent du recours au mode d’évolutions suffisamment
concurrentielles (AOO), l’appréciation d’économies budgétaires (efficience) et l’efficacité des
achats publics (pertinence) ne peuvent pas être appréhendées faute de données et informations
pertinentes et complètes. Mais, des cas très pragmatiques et simplistes suivants nous
permettent d’évaluer globalement les effets respectifs de choix de modes de dévolution sur les
prix unitaires d’un bien et/ou services.
Tableau N° 4: Effet-prix unitaire de choix de mode dévolution
AOO AOR MGG CVA CR(Bc)
Un pack d’ordinateur de
bureau complet avec
accessoires (en Ar)
2 191 700 2 416 666 3 424 800
Une voiture Pick Up 4x4
double cabine (en Ar)
59 112 279 79 950 000
Source : SIGMP/CNM/Auteur, 2010
28
D’après le tableau ci-dessus, le pack d’ordinateur de bureau complet est défini à partir
des besoins d’une autorité contractante, malgré la spécificité de produits de chaque candidat à
un appel d’offres. Il en est de même pour un matériel roulant de ce type. De ce fait, plus le
choix de mode de dévolution est concurrentiel, plus les prix unitaires diminue, et plus des
économies budgétaires seront enregistrées.
L’objectif de ces données et informations fournies dans ce tableau est de nous montrer
que le choix du mode suffisamment concurrentiel (AOO) garantit le choix de l’offre
économiquement la plus avantageuse. Ainsi, des économies budgétaires de l’ordre de 25% en
moyenne seront enregistrées sur les prix unitaires d’un bien ou service, lorsqu’on fait recours
à l’AOO.
Le graphique ci-dessous illustre la répartition des achats publics en valeur par choix de
mode de dévolution. Ainsi, les marchés passés par voie d’AOO s’élèvent à plus de 250
millions d’Ariary durant l’année 2010, tandis que les acquisitions par appel d’offres restreint
et consultation restreinte sont estimées respectivement à plus de 100 et 95 millions d’Ariary.
Les marchés passés par voie de consultation restreinte (sous forme de bons de
commande) sont d’importance égale avec les marchés par AOR. Ce phénomène résulte du
« saucissonnage naturel » des achats du secteur public, saucissonnage dû au système de
régulation budgétaire. Ainsi, les acheteurs publics sont obligés de faire leurs acquisitions par
à-coups et non pas par planification des achats. D’où le recours systématique à des achats de
faibles valeurs par comparaison d’au moins à trois prestataires.
Quant au mode de passation par voie d’AOR, le recours aux urgences avérées constitue
le point saillant parmi les motifs évoqués par les acheteurs publics. En termes d’objectivité, le
recours à ce mode de dévolution est souvent le résultat du manque de programmation et de
planification des achats de la part de bon nombre des acheteurs publics. Pour solutionner le
problème de temps dans leurs acquisitions, nombre de PRMP sont contraintes d’évoquer le
motif « urgence avérée » pour pouvoir choisir l’appel d’offres restreint.
En guise de conclusion sur la question de choix de mode, plus une autorité contractante
procède à un choix de mode dérogatoire, plus elle doit s’attendre à un manque à gagner en
économie budgétaire significative dans leurs acquisitions.
29
Graphique N° 1: Performance des achats publics en valeur par choix de mode en 2010
Source : Auteur, 2010
En examinant l’évolution du choix de mode de dévolution des achats publics annuels,
l’année 2010 semble être une exception par rapport aux tendances affichées depuis l’année
2007 à 2009. En effet, l’année 2010 est marquée par la quasi-égalité des valeurs des achats
passés par voie d’appel d’offres ouvert et celles par mode dérogatoire. Ce phénomène
s’explique dans la plupart de cas par la disponibilité des données relatives aux marchés sous
contrôle a posteriori et aux achats de faibles valeurs en raison notamment de
l’opérationnalisation du SIGMP depuis l’année 2010.
Tableau N° 5: Evolution en valeur des achats publics de 2007 à 2010 suivant le mode
dévolution
Année 2007 Année 2009 Année 2008 Année 2010
Mode de
passation
Montant (Ar) % % Montant (Ar) % Montant (Ar) % Montant (Ar) %
Mode de
dévolution
normale
124 052 742 774,96 60,44 200 705 615 618,68 74,35 31 173 888 883,05 75,97 255 370 961 191,04 51,48
Mode de
dévolution
dérogatoire
81 190 379 843,15 39,56 69 235 340 677,64 25,65 9 862 782 820,16 24,03 240 652 617 748,42 48,52
Total 205 243 122 618,11 100,00 269 940 956 296,32 100,00 41 036 671 703,21 100,00 496 023 578 939,46 100,00
Source : SIGMP/CNM/Auteur, 2010
En
Mill
iard
Ar
30
1.1.3- Importance de contrats passés suivant les procédures
Les procédures sont des instruments pour constater la norme et le règlement. Ils sont
mesurés selon l’importance de contrats, et chaque contrat passé est traité par la norme de
procédures évaluée par la performance. Nous relevons de par les résultats:
l’intensification de la formation et du coaching (performance : 80%) qui se
manifeste par :
- L’actualisation à 100% du contenu de formation, des nouveaux éléments et de
nouveau programme de formation sont validés et appliqués.
- Le recyclage des formateurs est effectué à 100%.
- Le suivi et évaluation des activités des six (06) CRM, 100% de leurs rapports
périodiques sont traités et archivés dans le domaine de la coordination.
- Le contrôle a priori au niveau de la CNM, AGPM et du CAPM, 100% des
dossiers de marchés présentés sont examinés et traitées.
- Les missions d’assistance aux travaux des CAO.
- Le traitement des 100% des recours reçus et qui ont fait l’objet de décisions de
la SREC et notifiés aux intéressés.
La publication périodique et sécurisation des informations et des données
(performance : 86%) à travers la mise à jour du SITE WEB. L’augmentation du nombre de
visiteurs de ce site d’au moins 10% par mois a été atteinte ; à la fin de l’exercice une
augmentation moyenne de 37% est enregistrée par mois. Enfin, l’acquisition du Logiciel
HELPDESK et Parc info est programmé pour 2011 car l’appel d’offre lancé a été infructueux.
L’ajustement de la réglementation des marchés à la norme internationale
(performance : 75%)
Le Manuel d’assistance (si avant sa dénomination a été le manuel de Coaching)
est en cours d’actualisation ; la réalisation est de 70%.
Le programme et le budget révisés de la formation des 32 districts sont
transmis à la Direction Générale après la suspension du financement par le PGDI. Face à la
restriction budgétaire, le lancement de cette action a été ajourné.
Si 05 ministères et 05 établissements publics devraient faire l’objet de contrôle
a posteriori pour l’année 2010, on a pu réaliser la mission sur 11 ministères, 03 institutions et
04 comptes de dépôt. La préparation des commissions régionales pour cette mission est
reportée en 2011.
31
Concernant la création du corps d’auditeurs en marchés publics, une réunion
d’information et de réflexion a été déjà initiée en 2009, ainsi que la recherche et
documentation auprès des entités et corps déjà existants.
En résumé, la performance de l’ARMP est de 51%.
1.1.4- Ventilation de contrats passés par Ministère et Institution
La ventilation de contrats est maximisée par la liberté d’accès à la commande
publique passés par le ministère et l’institution :
Concernant le SIGMP, le déploiement du logiciel est effectué à 100% au
niveau des ministères, institutions et régions depuis le mois de Février 2010.
Le logiciel SIGMP est déployé à 100%.
Cependant, lorsqu’on raisonne cumulativement sur les performances des achats
soumis à une concurrence large et au mode dérogatoire, on ne peut pas confirmer l’efficience
et l’efficacité des achats publics en 2010. En examinant le schéma en diagramme circulaire ci-
dessous, les acquisitions du secteur public par mode d’AOO est estimé à 51% de la totalité
des achats effectués en 2010, alors que celles par voie de mode dérogatoire est de l’ordre de
49%, c’est-à-dire presque la moitié des achats publics. Ce pourcentage significatif de recours
au mode dérogatoire s’explique pour une large part par le comportement systématique induit
de nombre des acheteurs publics à acheter par à-coups, au lieu de procéder à une
massification de leurs achats, et ce en raison de la pratique de gestion budgétaire basée sur le
système de régulation. En effet, dans le cadre de gestion de la commande publique, les
acheteurs publics raisonnent non plus en termes de gestion ou approche par programme, mais
plutôt en termes de gestion de moyens.
En outre, la faible allocation budgétaire due à la politique d’austérité entraine des
achats de faibles valeurs, et n’ont pas pu atteindre les seuils de passation pour l’ouverture à la
concurrence plus large de commandes.
Graphique N° 2 : Ventilation des achats publics par mode de dévolution en 2010
Source : Auteur, 2010
51%
21% 1%
27%
APPEL D'OFFRES OUVERT
APPEL D'OFFRES RESTREINT
MARCHÉS DE GRÉ À GRÉ
ACHATS EN DESSOUS DE SEUILS DE PASSATION
32
Comme autres motifs largement constatés, surtout lors de missions de contrôle a
posteriori, le recours fréquent à des modes de passation à procédures allégées par nombre
d’autorités contractantes résulte de la pratique de saucissonnage délibérée. Ce qui est à
l’encontre de la philosophie de la réforme de marchés publics, d’une part et qui risquerait de
réduire à néant les résultats escomptés et l’atteinte de son objectif spécifique comme
l’allocation optimale de ressources publiques. En effet, voulant s’échapper aux règles
formelles de mise en concurrence plus large et d’éventuels contrôles de la commission des
marchés, certains acheteurs publics procèdent au saucissonnage de leurs achats sous prétexte
de ne pas disposer d’assez de crédits au moment de leurs actes de dépenses en raison de la
régulation budgétaire.
1.2- Etude sur le degré de conformité des pratiques aux procédures de passation de
marchés publics
1.2.1- Etudes de résultats de contrôle a posteriori effectué par la CNM
Concernant les résultats détaillés, l’analyse de performance de l’ARMP est divisée en
deux parties. La première a trait à la performance par rapport au PTA tandis que la seconde
concerne le taux de réalisation budgétaire. Ceci afin qu’on puisse comparer la performance
sur les activités et sur le budget.
Pour l’année 2009, les activités de l’ARMP convergeaient autour de trois objectifs, à savoir :
- Opérationnaliser l’ARMP ;
- Maximiser la liberté d’accès à la commande publique ;
- Optimiser la transparence du processus de passation des marchés ;
Par rapport au PTA, la performance de l’année 2009 était de 80%.
Bien entendu, les 20% des activités non réalisées à terme en 2009 ont été reconduites
et intégrées dans le PTA de l’exercice 2010.
Pour l’année 2010, si un taux d’avancement de 100% a été attendu sur ces activités
non réalisées à terme en 2009, une réalisation de 51% a été enregistrée, soit une performance
de 51%.
D’autres activités propres à l’exercice 2010 et tendant vers ces mêmes objectifs
enrichis, qui n’est autre que la modernisation du système des marchés publics malgache sont
aussi prévues dans le PTA 2010. S’il a été prévu en fin Décembre 2010 de réaliser à 100%
toutes ces activités, les performances par rapport aux résultats escomptés sont respectivement
de :
- 70% pour l’opérationnalisation de l’ARMP et des structures prévues par le code.
- 93% pour la maximisation de la liberté d’accès à la commande publique.
33
- 80% sur l’optimisation de la transparence du processus de passation de marché.
- Et enfin de 43% sur modernisation du système malgache des marchés publics.
En résumé, par rapport aux résultats escomptés sur toutes les activités prévues dans le
PTA, la performance globale de l’exercice 2010 est de 62%.
1.2.2- Analyse des requêtes ou litiges déposés par des soumissionnaires
auprès de la SREC de l’ARMP
1.2.2.1- Requêtes ou litiges7constatés auprès de la SREC
Au cours de l’année 2010, la Section de Recours du Comité de Réglementation et de
Recours de l’ARMP a enregistré neuf (9) recours émanant des candidats aux marchés publics.
Tableau N° 6: Les requêtes traitées sont réparties comme suit :
Fondés Non fondés Irrecevables Total
05 03 01 09
Source : Auteur, 2010
Sur ces 9 recours, 5 ont été déclarés recevables et fondés. 60% des candidats ayant
introduit des recours ont eu gain de cause.
Le non maîtrise des textes réglementaires et des procédures de passation ont été les
principales causes de rejet de requête des candidats.
Les causes des recours sont très variées, elles sont liées au non-respect des
prescriptions du Dossier d’appel d’Offres, aux règles relatives à la transparence et à la
concurrence, à l’évaluation des offres ou à l’existence de conflit d’intérêts.
Tableau N° 7: Les dossiers non-respect au niveau du DAO
Motifs Non-
respect
des textes
Non-
respect
du DAO
Défaut de publicité
ou de mise en
concurrence
Contestation de
l’évaluation des
offres
Conflits
d’intérêts
TOTAL
Nombre 1 2 2 3 1 09
Source : Auteur, 2010
La Section de Recours a rendu des décisions tendant à la régulation de la procédure
de passation des marchés publics telle l’annulation, la suspension et le recommencement de la
procédure en respectant les clauses du DAO, la réévaluation des offres en reconsidérant celle
du candidat lésé, l’obligation d’engagement écrit pour les membres de l’organe de l’achat
publics.
Le tableau des décisions rendues par la Section de Recours pour l’Année 2010 est
présenté en ANNEXE N°1.
7Xavier BOISSY, Nicolas CROS, «Les litiges des marchés publics», Berger-Levrault 2010, 7 Octobre 2010, 170
pages, cote : ISBN : 270 13 16871, 978270 131 6871.
34
1.2.2.2- Dossiers non-respect constatés au cours des processus de
passation de marchés
Dans les processus de passation de marchés, bon nombre de dossiers ne sont pas
respectés par les acteurs de marchés publics dans la norme et la réglementation, en
l’occurrence :
- Des signatures du contrat par la PRMP avant l’expiration d’un délai de 10 Jours (art
57 du Code des Marchés Publics) ;
- De la confection d’un mauvais DAO relatant des spécifications imprécises ou
orientées vers un candidat prédéterminé ;
- De l’élimination non fondée d’un candidat bien qu’il remplisse les conditions
requises par les clauses du DAO (prétexte) ;
- Du non-respect des dates prévues par le DAO (date limite de remise des offres, visite
des lieux…) ;
- Des rectifications du contenu DAO sans notification préalable de tous les concernés
(tranche ferme et conditionnelle, quantité…) ;
- Des confusions des termes : « irrecevabilité » et « non-conformité » : rejet précoce
d’une offre dès l’ouverture des plis ;
- Des non-réponses à des recours gracieux ou à des demandes d’éclaircissement ;
- Du non-respect du processus en entier (passer directement à l’ordre de service ou à
l’engagement sans passer par les procédures préalables)...
1.2.3- Analyse de demandes d’éclaircissement ou des doléances adressées par
des soumissionnaires au niveau de la Section Normes et Réglementation (SNR)
En 2010, la Section des Normes et Réglementation (SNR) a poursuivi son vaste
programme d’analyses en profondeur de la réglementation initié en 2009, visant
l’harmonisation des textes, la transparence, l’amélioration des règles et procédures de
passation des marchés publics, la recherche de l’efficacité, et l’adaptation au contexte. Cela a
permis de faire le bilan sur les principales évolutions et sur les problèmes réglementaires
persistants.
Les questions réglementaires les plus importantes concernent notamment :
Les seuils de procédures ;
La professionnalisation des fonctions achat public ;
La redéfinition des procédures par rapport au texte fondamental;
Le raffermissement du champ d’application du Code ;
La planification des acquisitions en dessous des seuils de passation de marché;
Les missions d’information ;
35
Les missions d’évaluation ;
Des indications de bonnes pratiques ;
L’interpellation en cas d’irrégularités ;
La dématérialisation des procédures de passation de marchés.
Il convient de signaler que fréquemment, certains utilisateurs semblent déphasés par
rapport aux textes de référence et, de ce fait, sont induits ou induisent en erreur. De manière
synthétique, l’article 15.4 du Cahier des Clauses Administratives Générales applicable aux
marchés publics de travaux requiert une précision réglementaire.
En bref, nous avons étalé la performance de chaque contrat. Toutes les données sont
illustrées par des statistiques pour vérifier l’efficacité de la performance selon les différents
types de contrat de la procédure. Nous verrons dans le chapitre suivant les anomalies de
l’ARMP. Ainsi, pour avoir une compréhension progressive de cet ouvrage, nous allons
entamer dans ce champ, l’analyse de résultats d’audit de passation de marchés publics réalisés
par l’ARMP l’année 2010.
36
CHAPITRE 2 : ANALYSE DES RESULTATS D’AUDIT DE PASSATION DE
MARCHES PUBLICS REALISES PAR L’ARMP L’ANNEE 2010
Ce présent chapitre mettra l’accent non seulement sur l’analyse de résultats d’audit de
passation de marchés publics réalisés par l’ARMP en 2010, mais également de leurs
mécanismes.
2.1- Mécanismes de mise en œuvre de l’audit de passation de marchés publics :
Exercice budgétaire 2010
2.1.1- Objectifs et choix d’acheteurs publics d’audit de passation en 2010
En vertu des dispositions de l’Article 54, point 2 de la Loi 2004-009 du 26 juillet 2004
portant CMP, ainsi que de l’Article 31 du Décret 2005-215 du O3 mai 2005 portant
organisation et fonctionnement de l’ARMP, la mission, objet du présent rapport, s'inscrit dans
le cadre du contrôle a posteriori des procédures de passation de marchés effectuées par les
ministères et institutions de l’Etat, une des principales attributions de la Commission
Nationale des Marchés.
L’intervention de la CNM a essentiellement pour objectifs :
d’évaluer l’aspect organisationnel des organes de la commande publique ainsi que la
pratique des différents intervenants à la commande publique en matière de passation des
marchés, en faisant apparaitre les points forts et en décelant les points faibles ;
de formuler des recommandations en vue d’améliorer le système de passation des
marchés publics, en conformité avec les grandes lignes de la réforme de l’achat public
entreprise depuis 2000 et les grands principes édictés par le code.
L’analyse des choix de mode par les acheteurs publics permet d’apprécier
l’importance des économies budgétaires éventuellement enregistrées dans les actes de
dépenses faits par le secteur public.
2.1.2- Approche méthodologique adoptée et conception de fiche de contrôle
Toutes les Collectivités Territoriales Décentralisées et les Services Territoriaux établis
dans les 22 Chefs lieu de régions sont concernées par la présente mission, tenant compte
toutefois de la représentativité des échantillons de contrats passés par chaque entité.
2.1.2.1- Démarche
La méthodologie adoptée repose, d'une part pour l'évaluation des aspects
organisationnels, sur la constatation sur place de la mise en place et de la fonctionnalisation
des divers organes prévus par le code, et d'autre part, pour l'examen des pratiques, par la revue
des échantillons représentatifs des documents de passation de marchés.
37
La représentativité doit se porter sur un échantillon de l’ordre de 20% des contrats en
nombre, en montant et en mode de passation pour chaque type de marché (travaux,
fournitures, services).
Une fiche d’analyse et de synthèse sera ainsi établie pour chaque entité contrôlée.
2.1.2.2- Ressources humaines et matérielles
Toute mission est prévue être réalisée par plusieurs équipes qui sont constituées de dix-
neuf (19) contrôleurs supervisés par un membre de la CNM.
Tous déplacements se font par voiture, à l’exception de ceux vers les régions de
DIANA, SAVA, ANOSY et ANDROY. Les missionnaires sont indemnisés et équipés
d’ordinateurs portables et de fournitures de bureau ainsi que des moyens de
communication tels des cartes téléphoniques et internet.
2.1.2.3- Durée
Chaque mission durera cinq (05) jours pour chaque région contrôlée, les délais de
route non compris.
2.1.3- Entités cibles dans le cadre de l’opération d’audit de passation
A l’époque, la CNM propose de faire le suivi des recommandations formulées pour les
24 Institutions et Ministères concernées par le contrôle a posteriori 2010 :
Entités concernées : les 03 Institutions et 21 Ministères
Effectuer le contrôle a posteriori des Régions et des Etablissements Publics :
Pour les Régions : choix des échantillons basé sur le nombre des contrats passés
durant l’exercice 2010 et sa situation géographique.
Ex Chef-lieu de Province : 03, Région intermédiaire : 03, Région excentrée : 03
Pour les EPN : JIRAMA, SAMVA, ACM, APMF, OMERT, Agence de Contrôle de
la Sécurité Sanitaire et de la Qualité des Denrées Alimentaires, ARM, FDL et CSP.
NB : JIRAMA et SAMVA ne figurent pas dans le SIGMP
Effectuer le contrôle a posteriori des Ministères centraux restants pour tous les contrats
passés durant l’exercice 2010:
Ministères concernés : MATD, M Transport, M Intérieur et MEN,…
Concevoir un système de contrôle a posteriori permanent et efficace au niveau
national.
Mais après, la proposition est devenue l'évaluation des aspects organisationnels, sur la
constatation sur place de la mise en place et de la fonctionnalisation des divers organes prévus
par le code au niveau des trois (03) Institutions et vingt et un (21) ministères ciblés.
38
Tableau N° 8: liste des Institutions et Ministères contrôlés
DESIGNATION DE L’ENTITE Nombres des
dossiers
Nombre
contrôlés
Note obtenue
sur 100
Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche
Scientifique
Néant 6 75
Ministère de la Justice 29 6 74
Ministère de l’Agriculture Néant 11 69,50
Ministère des Finances et du Budget 42 42 69
Ministère des Forces Armées 28 7 63,00
Primature Néant 11 61
Ministère de la Jeunesse Néant 7 57,50
Ministère du Commerce Néant 7 51,50
Haute Autorité de la Transition/ Senat 3 2 49
Ministère de la Sécurité Intérieure Néant 4 48
Ministère des Travaux Publics et Météorologie Néant 4 48
Ministère de la Sante Néant 25 48
Ministère de la Fonction Publique, du Travail et des Lois
Sociales
28 7 46,50
Ministère de l’Energie Néant 6 46
Secrétariat d’Etat Charge de l’Enseignement Technique et
de la Formation Professionnelle
Néant 8 44,50
Ministère de l’Eau 5 12 44.50
Ministère des Télécommunications, des Postes et des
Nouvelles Technologies
Néant 9 44,50
Présidence de la Haute Autorité de la Transition Néant 5 42,50
Ministère de l’Economie et de l’Industrie Néant 10 42
Ministère des Affaires Etrangères Néant 9 37
Ministère de l’Environnement 21 4 37
Ministère de la Communication Néant 7 34
Ministère de la Culture et du Patrimoine Néant 0 non classé
Ministère des Sports Néant 0 non classé
NOMBRE D’ENTITES : 24
TOTAL DES NOMBRES DOSSIERS
TOTAL DES DOSSIERS CONTROLES :
156
209
MOYENNE GENERALE : 51/100
Source : Auteur, 2010
L’application du système de notation prévue et le contrôle effectué sur 209 échantillons au
niveau 24 entités concernées ont donné les résultats ci-dessus.
Les entités notées « non classées » dans le tableau ci-dessus (Ministère des Sports et
Ministère de la Culture et du Patrimoine) se caractérisent par l’inexistence d’acquisition (pas
39
de commande publique effectuée) durant la période couverte par le contrôle a posteriori. Cela
dénote un manque de diligence et une mauvaise planification des responsables concernés.
2.2- Analyse des résultats d’audit de passation de marchés publics menés sur
l’exercice budgétaire 2010
2.2.1- Résultats spécifiques et générales des opérations d’audit l’année 2010
L’année 2010, les résultats spécifiques et généraux des opérations d’audit ont montré
plusieurs risques et les mauvaises fois des acteurs de marchés publics tels :
- Les risques de collision se manifestant par des indicateurs de collision : le prix du
moins-disant (et des autres) anormalement élevé, la réception d’une offre unique (Travaux), la
réception de proposition de qualité technique médiocre (Consultant et service), le délai entre
facture remise et paiement très rapide.
- La destruction ou dissimulation de documents pour entraver l’évaluation à posteriori.
- L’archivage cacophonique chez l’autorité contractante.
- Les dossiers manquants et incomplets.
- Le risque de faire face à des sociétés façades : historique très courte et la
diversification des activités trop large, intérêt marqué de la part de l’acheteur pour cette
entreprise, fréquence d’attribution à un soumissionnaire spécifique.
- Le risque de commissions occultes marqué par la présence d’un sous-traitant
représentant local peu pertinent, l’intérêt marqué de la part de l’acheteur pour la passation
dudit marché, la contribution des soumissionnaires aux activités sociales du Ministère.
- Le risque de délit d’initié qui se manifeste par : l’aide à un soumissionnaire en
particulier, la complexité du marché, la restriction de la période de soumission, le nombre de
DAO achetés sur le nombre d’offres reçues, le profilage des CV, la mauvaise gestion des
demandes d’éclaircissement, l’utilisation abusive des procédures dérogatoires pour causes
d’urgence ou par manipulation de la procédure, le nombre de marchés en dérogation sur
nombre de marchés par appel d’offres, la mauvaise planification; volontaire ou coordonner
vers un marché avec événement (saison des pluies).
2.2.2- Anomalies constatées dans la procédure de passation de contrats
audités
Les défaillances constatées au niveau de l’organisation et du fonctionnement de la
commande publique résultent de plusieurs facteurs :
Certaines autorités contractantes ignorent le caractère exclusif de la fonction de la
PRMP, les conduisant à la faire cumuler avec d’autres fonctions administratives,
40
Pour certaines entités, le changement fréquent de PRMP, ainsi que l’éclatement d’un
ministère en plusieurs autres ministères, perturbe la chaîne de commande publique et retardent
la mise en place de la CAO et de l’UGPM,
La plupart des prestations étant fait par bon de commande, certaines autorités
contractantes ne voient pas la nécessité d’instaurer la CAO et l’UGPM,
Les PRMP ne manifestent pas beaucoup d’initiative pour renforcer la capacité des
membres de l’UGPM, de la CAO et des ORDSEC en matière de passation de marchés
publics,
La majorité des entités ne dispose pas suffisamment de bureaux pour pouvoir
aménager un local spécifique destiné aux archives.
Au niveau de la PRMP, la planification est acceptable, malgré quelques points à améliorer.
Cette situation est sans doute dû au fait que :
La plupart des PRMP et UGPM, dans le cadre de leur professionnalisation, ont déjà pu
bénéficier de formations diverses,
L’obligation de dresser et de publier les AGPM et CAPM imposées par les textes
depuis quelques années, et renforcées par la mise en place du SIGMP, commence par être
assimilées par les responsables,
Les aléas issus de la conjoncture sociopolitique actuelle qui ont entraîné des
bouleversements au niveau des responsables (nouveaux PRMP), de la détermination des
besoins et des priorités, ainsi que les contraintes au niveau de l’exécution budgétaire
(régulation des engagements), n’ont pas permis à certaines entités de bien gérer la
planification des procédures de passation des marchés. De plus, cette situation serait aggravée
par une méconnaissance probable des autorités de décision, des nouvelles règles de passation
des marchés.
Par contre, au niveau des ORDSEC, la planification n’est pas toujours systématique,
voire inexistante. Plusieurs facteurs peuvent en être la cause :
La plupart d’entre eux n’ont pas encore pu bénéficier de formations spécifiques et
soutenues en passation des marchés,
Les textes concernant la planification des procédures pour les contrats situés au-
dessous des seuils de passation n’ont été insérés dans le circulaire budgétaire que très
récemment si bien que beaucoup d’ORDSEC ne sont pas encore au courant de ces
dispositions.
Au niveau de la PRMP, les résultats de la revue ont montré que la plupart des
intervenants maitrisent assez bien l’utilisation des documents de mise en concurrence.
41
Toutefois, la présence de quelques anomalies démontre une certaine lacune dans la maitrise
des divers documents, les garanties, la validité des offres,…
Au niveau des ORDSEC, l’analyse des constats peut se résumer comme suit :
L’existence de nombreuses anomalies résulte d’un manque de connaissance sur les
documents-type (lettre d’invitation,…) et leur utilisation,
La fonction de passation des marchés semble être considérée comme subsidiaire pour
les ORDSEC, qui cumulent par ailleurs d’autres fonctions,
L’insuffisance de la supervision par la PRMP des opérations initiées par les ORDSEC
aggravant la carence de formation,
La mésentente fréquente constatée entre la PRMP et l’ORDSEC.
L’effectivité de la publication de l’avis de consultation de prix par voie d’affichage est
fondamentale puisqu’elle est à la base d’une concurrence transparente, saine et optimale, et
lève les risques de favoritisme. Sa publication dans le délai réglementaire (minimum 10 jours)
dans des emplacements appropriés garantit la participation des candidats potentiels, la
préparation d’une offre compétitive, ainsi que la bonne appréhension des conditions de
participation.
Pour les comparaisons de prix, la mise en concurrence répétée des mêmes candidats et
le choix très fréquent du même attributaire pourraient être interprétée de clientélisme ou de
favoritisme. En plus, un prestataire se sentant privilégié et exclusif pourrait en profiter pour
imposer ses conditions au point d’affecter ainsi la moralité des prix et la qualité des
prestations.
La date et l’heure d’ouverture des plis doivent obligatoirement coïncider avec la date
et l’heure limite fixées pour la remise des offres. Tout écart au respect de cette règle constitue
une irrégularité. Les raisons avancées pour justifier ces décalages sont principalement le
retard des membres de la CAO. Pourtant, il convient de rappeler que ces membres sont tenus
par le code d’éthique de faire preuve de disponibilité et de ponctualité.
Lors du processus d’évaluation des offres, le mélange des critères de conformité et des
critères de qualification pourrait fausser l’évaluation, ne permettant pas ainsi de sélectionner
la meilleure offre. Par ailleurs, lors de l’évaluation des offres, les autorités contractantes ont
l’intention de se focaliser uniquement sur les montants, en négligeant la vérification des
spécifications techniques, ce qui peut complètement fausser l’évaluation.
La poursuite de la pratique de la convention de prix (sélection sur la base des prix
unitaires) est une irrégularité flagrante, car elle manque de transparence et fait perdre
l’économie d’échelle. Cette recommandation a déjà été catégorique lors du contrôle a
posteriori réalisé en janvier 2008.
42
Pour les achats par bon de commande, l’absence ou la non-conformité du dossier de
comparaison de prix pourrait affecter la transparence du processus, vu qu’il n’y pas non plus
de processus formel d’ouverture des plis. La difficulté réside dans le fait que les exigences de
la régularité du processus d’ouverture des plis et la comparaison des offres ne sont pas très
explicites dans les textes réglementaires pour ce type de mise en concurrence. Il s’agit donc
de trouver une amélioration qui a pour but de renforcer la transparence et l’intégrité, sans trop
alourdir les étapes du processus.
La lenteur du circuit de signature porte préjudice à l’intégrité du processus
d’attribution, fait souffrir l’exécution de la dépense et donc met en cause la crédibilité de
l’autorité contractante. Elle a également des impacts négatifs sur la planification à cause du
retard sur le début des prestations, surtout pour les travaux. Enfin, elle pourrait aussi affecter
les prix par l’expiration de la date de validité de l’offre du candidat attributaire.
L’absence des bons de commande pour les achats par comparaison de prix et
l’opération de régularisation sont en grande partie dues aux faiblesses constatées au niveau de
la planification. Plusieurs autorités contractantes l’utilisent souvent comme solution de facilité
pour faire face à des besoins classiques imprévus. Il faut cependant souligner que ce sont des
irrégularités flagrantes, et mènent à toute sorte de risques : corruption, entente frauduleuse,
gaspillage… .
43
2.2.3- Analyse des facteurs jugés négatifs affectant la procédure de passation
de contrats
Tableau N° 9: Non-conformités et irrégularités constatées lors des contrôles à posteriori des
ministères
Constats Non-conformité et d’irrégularités
Organisation de l’organe d’achats
- Responsables cumulant des fonctions incompatibles : à la fois
ORDSEC, membre de l’UGPM, membre de la CAO.
- Absence de nomination des membres de l’UGPM ou de la CAO.
- Absence de Lettre d’engagement des membres de l’organe d’achat.
- Insuffisance des membres de la CAO : inacceptable dans un
ministère central.
- PRMP rattaché au DAF mais pas au Ministre.
- UGPM assurant des missions dévolues à la CAO.
Planification
- Absence de documents de planification ou documents non mis à
jour (AGPM, Plan d’acquisition).
- Planification élaborée après l’opération d’achat.
- Mauvaise estimation des besoins : grande différence entre les
montants estimés et les montants des contrats.
- Fractionnement de contrat pour échapper au seuil de mise en
concurrence ouverte.
- Montant figurant dans le plan d’acquisition coïncidant parfaitement
avec le montant du marché : régularisation ou entente entre le titulaire
et le responsable de la commande.
- Achats effectués sans document de mise en concurrence (Lettre de
demande de prix, …).
Evaluation des offres et attribution
- Décalage entre l’heure limite de remise des offres annoncée et
l’heure d’ouverture des plis.
- Non respects des modèles types de documents d’évaluation élaborés
par l’ARMP.
- Confusion entre critères de conformité et critères de qualification
- Déclaration d’offres anormalement basse sans preuve consistante.
Prétexte pour éliminer le moins-disant.
- Evaluation basée uniquement sur les montants des offres, mais sans
vérification des spécifications techniques.
- Inexistence de la décision d’attribution.
- Non publication de l’avis d’attribution.
- Non information des candidats non retenus.
Contrats
- Circuit de signature très long (plus d’un mois entre la signature du
titulaire et l’approbation de la PRMP).
- Régularisation de contrats après les opérations d’achat.
Moralité des prix
- Prix hors norme sans référence au prix du marché, surtout au niveau
des comparaisons de prix (ex : une batterie 75 A/ 12V à 1.750.000
Ar ; Ordinateur de bureau à 10.000.000 Ar.
- Clientélisme : répétition de fournisseurs consultés et prestataires
attributaires des contrats.
Source : Auteur, 2010
44
2.2.4- Limites constatées sur les opérations d’audit menées par l’ARMP en
2010
Pour cette première mission de contrôle a posteriori initiée par l’ARMP, force est
d’admettre que les résultats comportent certaines limites :
- D’une part, la période concernée par la mission porte généralement sur le premier
quadrimestre de l’année 2010, alors que les crédits alloués aux différents départements ne
sont, en général, opérationnels que vers la deuxième quinzaine du mois de Février. Par
conséquent le nombre de dossiers examinés au niveau de chaque entité est assez réduit. En
effet, certains ministères n’ont pu passer que peu de contrats, sinon des acquisitions qui ont
été passées uniquement par bon de commande, d’autres, par contre, n’ont rien passé du tout.
Ce qui explique l’échantillonnage très limité.
- D’autre part, le contexte sociopolitique du pays, caractérisé par les changements
fréquents des responsables, n’a pas toujours facilité l’approche psychoaffective de différents
intervenants dont certains ont manifesté une résistance et réticence certaines à l’idée de se
faire contrôler et de déballer à qui de droit leurs documents de travail.
- Il importe de signaler aussi les impacts du mécanisme de régulation de l’exécution
budgétaire qui aurait faussé les prévisions d’achats publics, et donc bouleverse le calendrier
d’acquisitions.
Néanmoins, les résultats obtenus ont déjà permis d’avoir une idée sur la tendance
générale au niveau des entités concernées en matière de gestion de la passation des marchés.
Bref, ces analyses contextuelles nous ont permis de mieux déceler les problèmes et les
anomalies au sein de l’ARMP en matière de l’audit de marchés publics afin d’apporter notre
amélioration. Toutes les Directions Générales des ministères rencontrent des problèmes, et la
Direction Générale de l’ARMP les a constatés : les facteurs négatifs suivant l’absence
d’utilisation de procédure normale au niveau de la PRMP et les Acheteurs Publics, ainsi que
le manque de la présence des acteurs de marchés publics comme la PRMP et l’UGPM. Ainsi,
des propositions de solutions relatives à ces problèmes seront avancées dans la dernière partie
de ce mémoire.
TROISIEME PARTIE :
LOGIQUE D’INTERVENTION SUR L’IDEE D’AMELIORATION DE L’AUDIT DE MARCHES PUBLICS
TROISIEME PARTIE :
LOGIQUE D’INTERVENTION SUR L’IDEE D’AMELIORATION DE
L’AUDIT DE MARCHES PUBLICS
TROISIEME PARTIE :
LOGIQUE D’INTERVENTION SUR L’IDEE D’AMELIORATION
DE L’AUDIT DE MARCHES PUBLICS
45
CHAPITRE 1 : OUTIL DE PLANIFICATION DU PROJET D’AMELIORATION DE L’AUDIT DE MARCHES PUBLICS
Compte tenu des problèmes et de carences trouvées dans les procédures de l’audit des marchés publics, nous avons relevé les forces, les
faiblesses, l’opportunité et les menaces, ainsi que les principes de planification axés sur les résultats et le renseignement de la logique d’intervention.
1.1- Forces, Faiblesses, Opportunité et Menace (FFOM)
L’analyse des résultats présentée dans la deuxième partie nous a amené à établir les forces et faiblesses, e les opportunités et les menaces des
marchés publics et de leurs audits. Ces différents éléments font également objets préliminaires d’élaboration dudit projet d’amélioration de l’audit de
passation de marchés publics.
Tableau N° 10: FFOM
FORCES FAIBLESSES OPPORTUNITE MENACES
PR
OC
ED
UR
E
ARMP
PRMP
-Meilleure visibilité sur les dépenses,
simplification et accroissement du
nombre de leviers d'action pour les
gestionnaires dans le cadre de la LOLF.
- Les exigences liées à la transparence
des procédures.
- Les exigences procédurales de
publicité.
- Accroître la concurrence pour rendre
les soumissionnaires plus efficaces et
stimuler l’innovation.
- Économies budgétaires.
- Meilleure prestation des services
publics.
- Réduction de la dette
- Croissance du secteur privé stimulé.
- Mise à disposition de tous les textes et
documents standards notamment en
version électronique à forte proportion
des intervenants en marchés publics
(PRMP, UGPM, CAO, ORDSEC,
Opérateur privé) au niveau centrale.
- Ne pas répondre à un recours gracieux ou à une demande
d’éclaircissement.
- Manque de compétence et de technique du personnel en matière
de marchés publics.
- Manque de suivi au niveau des acheteurs publics.
- Le non-respect de la règlementation par la PRMP.
- la lourdeur de l’application des procédures.
- Non publication des marchés dans l’avis général de passation de
marchés, publié par l’Autorité contractante.
- Non-conformité de l’ouverture des offres à la réglementation
(séance publique, rejet des offres en retard, lecture des offres à
haute voix).
- Diminution de taux de vulgarisation des documents au niveau
régional.
- Difficulté du suivi de la mise en œuvre des plans annuels de
passation de marchés publics.
- Absence de professionnalisme lors de l'édition du Journal des
marchés publics.
- Mévente du Journal des marchés publics.
- Non-respect des normes archivistiques.
- Absence de service de pré archivage.
- Répondre à un marché public ne peut donc se limiter à
capter une nouvelle source de financement.
- Information des candidats à temps opportun
- Respect des préalables au déclenchement des procédures.
- Publication des plans de passation des marchés sur le
portail des marchés publics.
- Publication de l’avis général de passation des marchés
dans un journal de grande diffusion.
- Identification des organismes auprès desquels il est
pertinent pour l'entreprise de se faire référencer.
- Prise de contact avec l'entité adjudicatrice (agences
d'exécutions) pour collecter des informations
complémentaires sur le marché.
- Appui à la recherche de partenaires potentiels.
- Informations et documents de références: accès à des
modèles de cahiers des charges, notes d'information,
guides, actualités et agenda.
- L'aide au développement finance de très nombreux projets
et marchés publics ainsi que l’information sur les projets en
amont du lancement des appels d'offres.
- Les ministères et organismes doivent utiliser les Appels
d’offres pour afficher leurs besoins assujettis aux accords
- Inexistence
d’unité de
contrôle externe
dans le marché
gré à gré, AOR
et dans la
sélection des
dossiers.
- Failles du
règlement en
vigueur pour le
contrôle de tous
les marchés
publics.
- Adaptation de
code de marchés
publics vers le
pays étrangers à
Madagascar.
46
marchés publics.
PRMP
Acheteu
rs
publics
- Organiser les procédures de marchés
publics avec succès afin qu’elles
contribuent à l’amélioration de la
gestion et du suivi des projets.
- Obtenir un meilleur rapport qualité-
prix et réduire les dépenses budgétaires,
- Meilleur rapport qualité-prix.
- Le marché signé est conforme au
projet contenu dans le DAO.
- La transparence est exigée dans les
procédures.
- Pouvoir de négociation sur
fournisseurs amont : évaluez la
possibilité d'action sur la chaîne de
valeur.
- Lenteur administrative.
- Manque de réalisation des codes et des règlements.
- Problème d’organisation face aux acheteurs publics.
- Non-respect des dates et d’heure d’ouverture des plis.
- Inexistence du registre des procès-verbaux.
- Irrégularités dans le processus d’évaluation.
- Confection d’un mauvais DAO, spécifications imprécises ou
orientées vers un candidat prédéterminé.
- Mauvaise politique d'information.
- Inexistence d'un circuit performant de distribution du Journal des
marchés publics.
- L’occasion de s’organiser différemment en mutualisant
une proposition dans le but d’atteindre une taille critique.
- Respect scrupuleux :
. de la prévision du paiement des intérêts Moratoires,
. des délais de préparation des offres,
. de l’objectivité des spécifications techniques
- L’acheteur doit exprimer de manière claire et accessible
ses exigences et les indicateurs d’évaluation et de sélection
de l’offre.
- L'organisation des réunions de rapprochement entre les
bailleurs de fonds et les entreprises.
- La volonté ferme et manifeste des autorités d'accélérer le
traitement des dossiers.
- La mise en place d'une politique de publicité autour du
Journal des marchés publics.
- Longs délais observés lors de l'étude de dossiers
retard dans la parution du Journal des marchés publics
- Présence de
marchés
similaires
-Elimination
sommaire des
acheteurs
publics porte
préjudice sur le
marché.
AU
DIT
ARMP
PRMP
- Objectif de réduction des dépenses
d’achats de fonctionnement de l’État.
- Promouvoir les partenariats entre
soumissionnaires nationaux.
- Prise en compte des objectifs de
développement durable
- Publication statistique vers la
transparence.
-Les budgets estimés sont situés très
près des seuils de revue à priori, soit
juste en dessous.
- Utilisation efficace des fonds publics.
- Opérations de passation des marchés
plus professionnelles.
- Respect accru pour les organismes de
passation des marchés publics.
- Niveaux de satisfaction des
intervenants atteints par rapport aux
objectifs :
Intérêt aux documents
Sollicitation de renforcer encore plus la
documentation.
- Longs délais entre l’ouverture des offres et leurs analyses.
- Courts délais pour la publication des appels d’offres.
- Un DAO est de mauvaise qualité lorsqu’il n’y a aucune indication
et se limite seulement à une lettre d’invitation.
- Manque de stratégie et de pilotage au niveau global.
- Informations comptables insuffisantes pour permettre un
reporting des marchés publics.
-Les budgets pour passer sous les seuils ne sont fixés exactement
pour éviter des appels d’offres concurrentiels.
- Les défaillances constatées au niveau de l’organisation et du
fonctionnement de la commande publique.
- Utilisation de référence d’adaptation de codes vers l’extérieur de
procédure.
- Manque de communication et de suivi des marchés publics en
procédure ouverte.
- Il n’y a généralement pas de reporting des marchés publics, ni
d’analyse réalisée pour assurer le suivi des projets et permettre les
contrôles au niveau financier.
- Utilisation de l’appel d’offres international si l’expertise
recherchée n’existe pas au niveau communautaire.
- Réservation des marchés financés sur budget de l’Etat aux
seules Autorités Contractantes.
- Réduction du taux des ententes directes.
- Recours de plus en plus à la compétition gage d’un
épanouissement du secteur privé.
.L’ARMP et le PRMP garants du système.
- En dehors de l'information, les opérateurs économiques se
proposent de sensibiliser en premier lieu les entreprises sur
les opportunités que représentent ces marchés pour faciliter
leurs accès.
- L'appui éventuellement dans la lecture du cahier des
charges.
- Aide extérieure de l'Union européenne avec les
institutions de financements multilatéraux, les institutions
bilatérales et les organismes des Nations Unies.
-Informer régulièrement sur les AGPM, les appels d’offres
ou les projets de développement approuvés par les bailleurs
de fonds et qui donneront lieu, dans un futur proche, à des
contrats pour les entreprises.
- Recherche d'avis de marchés: point d'entrée unique pour
les opportunités de marchés.
- Installation de l’Info-Opportunités promeut la
connaissance et le respect des lois et règlements en vigueur.
- Sanction de la
PRMP est après
l’utilisation de
son poste et très
long de
procédure
administrative.
- Tendant à la
mise à jour de la
réglementation
des Marchés
Publics afin de
l’ajuster à la
norme
internationale
est à terme.
- Le tout marché
public menace
la vie
associative et la
cohésion
sociale, on
soumet la vie
associative aux
normes du
47
marché.
PRMP
Acheteu
rs
publics
- Iintroduction progressive des critères
de développement durable dans la
méthode d’évaluation des marchés
publics.
- Lutter contre la corruption dans le
secteur public.
- Le respect des principes
fondamentaux de la commande
publique.
- Meilleure coordination des fonds
publics.
- Concurrence accrue.
- Les prérogatives de l'administration
pour se faire payer (état exécutoire et
ordre de reversement).
- Mauvaise organisation administrative et manque de compétence
en matière de communication.
- Le non-respect de règlement en particulier le traitement des
dossiers.
- Ignorance les constitues de la base de marchés publics.
- Manque de technicien dans la démarche pour attribuer les
marchés publics.
- Une liberté sous surveillance de l’acheteur public.
- Les critères de sélection des candidatures ne sont pas transparents.
- Absence de structure de pilotage: obstacle sérieux aux réformes.
- Absence de nomination des membres de l’UGPM ou de la CAO,
PRMP rattaché au DAF mais pas au Ministre.
- Absence de Lettre d’engagement des membres de l’organe
d’achat
- Absence de documents planifiés ou documents non mis à jour
(AGPM, Plan d’acquisition).
- Mauvaise estimation des besoins : grande différence entre les
montants estimés et les montants des contrats.
- Fractionnement de contrat pour échapper au seuil de mise en
concurrence ouverte.
- Décalage entre l’heure limite de remise des offres annoncée et
l’heure d’ouverture des plis.
- Non respects des modèles types de documents d’évaluation
élaborés par l’ARMP.
- Confusion entre critères de conformité et critères de qualification.
- Déclaration d’offres anormalement basse sans preuve consistante.
- Evaluation basée uniquement sur les montants des offres, mais
sans vérification des spécifications techniques.
- Inexistence de la décision d’attribution.
- Circuit de signature très long (plus d’un mois entre la signature du
Titulaire et l’approbation de la PRMP).
- Prix hors norme sans référence au prix du marché, surtout au
niveau des comparaisons de prix.
- Clientélisme : répétition de fournisseurs consultés et prestataires
attributaires des contrats.
- Défaut de notification du procès-verbal d’ouverture des plis aux
candidats.
- Inexistence de la procédure de la fixation du périmètre du marché.
- Co-traitance du marché public s’organise sous forme de
groupement: conjoint, pour lequel chaque membre
s’engage à exécuter des prestations différenciées, ou
solidaire, dans lequel il est engagé financièrement pour la
totalité du marché (cette dernière forme étant souvent
imposée par l’autorité publique pour des raisons de
simplicité administrative).
- Ceci permet à des petites associations ou Acheteurs
publics de s’associer de façon complémentaire pour mettre
en commun.
- Moyens et des compétences et ainsi présenter une
candidature mieux adaptée à la commande.
- Assouplissement des modalités de paiement (avances,
acomptes).
- Groupements d’entreprises solidaires ou Conjointes.
- Régime préférentiel pour les groupements d’ouvriers :
. les coopératives ouvrières de production,
. groupements et coopératives d’artisans…,
. les entreprises nationales au sens communautaire,
. La sous-traitance (cumulable avec la préférence
communautaire).
- Opportunités d'affaires non négligeables pour le secteur
privé dans son ensemble.
- Soumission en ligne: possibilité de soumettre leur offre en
ligne pour tous les types de marché.
- Les PME innovantes sont favorisées lors de l'attribution
des marchés publics.
- Les acheteurs publics utilisent le ministre Appels d’offres
pour consulter et télécharger les demandes de soumissions
et chercher des occasions de marchés.
- Le suivi régulier des dossiers.
- Le suivi informatisé des marchés publics.
- Le
fractionnement
d’un marché de
façon à éviter
les procédures
de marchés
publics
concurrentiels
constitue une
manière
éprouvée de
contourner la
loi.
- Les marchés
publics sont
sujets à la
corruption.
- Sélection des
candidats ou les
acheteurs
publics par
amitié.
- Augmentation
de prix hors
norme de seuil
par les candidats
risque de
l’exclus.
- Diffèrent
niveau d’étude
des AC sont
presque
illettrisme et/ou
très bas.
Source : Auteur, 2013
48
1.2- Principes de planification axée sur les résultats
La planification axée sur les résultats s’articule au niveau de cinq axes : le partenariat,
la responsabilité, la transparence, simplicité, la souplesse et apprentissage sur le tas.
Partenariat se définit comme le partage d’une mission commune et l’acceptation
conjointe d’objectifs et de résultats à atteindre l’engagement des parties prenantes dès la
première étape du projet.
Responsabilité : nécessite la participation et l’imputabilité qui constituent les
éléments clés de la GAR. La clarification des rôles et responsabilités entre les parties
prenantes contribue à créer un climat de cohésion et un sentiment de prise en charge des
actions et retombées du projet.
Transparence : contribue à l’élargissement de la base d’information et de
consultation assurant une prise en compte des efforts et des contributions de chacun et
favorisant une meilleure communication et collaboration dans un but commun d’atteindre les
résultats souhaités.
Simplicité assure la facilité de compréhension et d’application de la GAR, nécessaire
pour assurer le suivi et l’évaluation des résultats atteints afin d’habiliter les parties prenantes à
prendre les bonnes décisions.
Souplesse et apprentissage sur le tas : la GAR doit être appliquée de façon
progressive et se perfectionner au fur et à mesure des expériences. Elle doit devenir un
exercice nécessaire au développement des capacités et à l’amélioration des méthodes et outils
de gestion de projet ainsi qu’aux mécanismes de suivi-évaluation.
1.2.1- Notion de gestion axée sur le résultat
La gestion axée sur les résultats est associée au terme de changement, descriptible et
mesurable qui découle d’une relation de cause à effet. « Ce que produit une activité
consciente dirigée vers une fin souhaitée». Deux éléments clés sont à retenir dans le terme de
résultat :
1.2.1.1- La notion de changement
Tout projet ou programme de développement doit conduire à une transformation
visible d’une Institution donnée, ou d’un Ministère cible. L’efficacité à changer une situation
donnée relève en grande partie d’une bonne connaissance des problèmes existants, des
personnes ciblées par le changement, des moyens et des ressources nécessaires pour modifier
cette situation. L’établissement d’une base zéro est une nécessité.
49
1.2.1.2- La notion de causalité
Une relation de cause à effet doit exister entre le résultat que l’on souhaite atteindre et
les actions qui sont menées pour y arriver. La mise en place des actions déterminées, avec la
présence de moyens et ressources (humaines, matérielles et financières) spécifiques, doit
conduire à un résultat précis. La figure ci-après résume cette liaison :
Figure N° 2: circuit de gestion de l’axe sur le résultat
Source : Auteur, 2013
1.2.2- Notion et éléments de chaîne de résultats
1.2.2.1- Notion de chaîne de résultats
C’est la relation déterminante ou logique entre les intrants, les activités, les extrants et
les résultats d’une politique, d’un programme ou d’une initiative donnée. En d’autres termes,
la chaîne de résultat correspond généralement à l’extrant, au but et à l’objectif issus du cadre
logique.
1.2.2.2- Les éléments de chaîne de résultats
Ils sont représentés par l’ensemble de résultats obtenus dans le temps et liés les uns aux
autres dans une relation de cause à effet. Les résultats peuvent être de trois types : immédiat
ou à court terme nommés les extrants, intermédiaire ou à moyen terme appelés les effets et à
long terme connu comme les impacts.
• Intrants : ressources pour accomplir les activités prévues.
• Activités : tâches et étapes pour réaliser les extrants.
• Extrants : produits et services offerts par l’organisme.
• Résultats : changements visés dans le milieu, à la suite de l’intervention de
l’organisme.
Ces principaux éléments de la chaîne des résultats sont illustrés par la figure ci-
dessous :
Intrants Processus itératif de
transformation : action Résultats
50
Figure N° 3: Chaîne de résultats proposée
Source : Auteur, 2013
1.2.3- Planification d’audit axée sur les résultats
La planification permet de poser un regard actuel sur les besoins et les priorités des
membres ou de la clientèle de l’organisme et de la collectivité. Elle doit être établie en
fonction de la mission de l’organisme et de sa raison d’être. De la planification découlera la
programmation (ou la description d’un projet), autrement dit la liste ordonnée et organisée de
réalisations projetées au cours de l’année.
Figure N° 4: Cycle de la planification
Source : Auteur, 2013
Intrants Activité Extrants
Résultat
immédiates
(Court terme)
Résultat
intermédiaire
(Moyen terme)
Résultat
ultime
(Long terme)
-Création de
nouveau de
département
ou d’un
service.
- Création
d’un service
de relation
publique et
de
partenariat.
-Création de
partenariat
d’un contrôle
et de
communicati
on.
- Activités liées au
parachèvement de
l’intégration des
finances publiques.
- Mise en place et
opérationnalisation du
SIGFP pour la gestion
des finances
publiques.
- Elaboration de
l’étude diagnostique
de l’identifiant unique
et mise en œuvre de
ses recommandations.
- Installation de
clinique de marchés
publics.
Effets
- Création
de
partenariat
d’un
contrôle et
de
communica
tion.
- Création
de clinique
de marchés
publics.
Accroissem
ent de la
qualité de
service.
-Amélioration de
commande
publique dans le
budget de l’Etat.
.Amélioration de
la responsable
dans la gestion des
marchés publics.
- Le système
d’archivage et
documentation sur
les marchés
publics doit être
repensé.
-Renforcement de
la structure
d’appui et de
contrôle et mise en
place d’une
instance de
pilotage.
Impact
-Simplification et
rationalisation du
circuit de la
dépense à travers
la mise en œuvre
du SIGFP.
-Renforcement
des structures de
contrôle et
d’audit des
finances
publiques.
- Améliorer la
transparence du
domaine par une
exploitation
descriptive et
analytique des
données
chiffrées
disponibles.
- Système de
passation des
marchés publics
efficient.
- Production ou
création d’un
nouveau manuel
de procédure de
marchés publics
pour éviter la
copie de code
effectivement
vers l’extérieur.
- Application de
la législation sur
les marchés
publics.
- Clarifier les
responsabilités
en cas de
délégation de
compétence.
FORMATION DES POLITIQUES ET STRATEGIQUES
ELABORATION DE : Plan, Programme, Projet
ANALYSE DE LA SITUATION
EXECUTION
SUIVI ET EVALUATION
EVALUTION, EX-POSTE, EX-ANTE
51
1.3- Le cadre logique
1.3.1- Contexte et justification de l’audit de passation de marchés publics
Les marchés publics couvrent l’ensemble des commandes publiques attribuées pour
acquérir des biens et/ou réaliser des travaux ou services dans l’intérêt général des usagers. Les
responsables doivent disposer d’outils et de méthodes leur permettant de dérouler l’ensemble
des questionnements d’audit relatifs à l’analyse des modalités de passation, de lancement,
d’exécution, de suivi des marchés par appel d’offres et à des modalités de gestion des achats
par bons de commande.
Un service des marchés publics et assurances, créé au sein de chaque ministères, a
pour mission de vérifier tous les cahiers de charges et, à la demande des services acheteurs, de
prêter assistance à toutes les étapes de la passation d’un marché.
Les marchés publics sont au cœur des réformes des finances publiques qui visent à
rationaliser les dépenses publiques ces derniers temps. Dans un contexte de crise économique
aigue dépourvue d’aide budgétaire, il ne s’agit nullement de moins dépenser mais de mieux
dépenser pour assurer un service public de qualité.
La commande et les marchés publics constituent un enjeu économique considérable au
vu des montants engagés annuellement. L’optimisation tend à la recherche de l’efficacité
économique « acheter plus facilement, acheter mieux en quantité et qualité, acheter moins
cher ».
Face à cette problématique, le principal défi des pouvoirs publics est d’assurer
l’efficacité de la commande publique par la mise en place des moyens adéquats et appropriés
visant à améliorer l’intégrité dans les marchés publics qui favorisent la gestion économique
efficiente des ressources et permettent l'évaluation de l’efficacité et le développement des
actions qui optimisent des dépenses.
La vérification de la passation des marchés a été incluse dans le plan de vérification
axé sur le risque approuvé par l’ARMP. Elle a été désignée « à priorité élevée », car la
passation des marchés est importante du point de vue financier, étant donné l'ampleur des
marchés de biens et de services.
Au cours des dernières années, les pratiques gouvernementales à l'égard de la
passation de marchés et des achats ont fait l'objet d'un examen public accru, notamment dans
le cadre de rapports variés émanant du CNM et le CRR, ainsi que le PRMP.
52
1.3.2- Acteurs et contrats cibles de l’audit
Les acteurs sont généralement représentés par les inspecteurs et auditeurs internes des
institutions de contrôle confirmés tels les experts comptables et les consultants en marchés
publics. Les acteurs des marchés publics sont les Coordonnateurs de Programme, les
Responsables de Programme, le PRMP, les Membres de l’UGPM, les Membres de la CAO,
OrdSec, GAC, Services Opérationnels d’Activités, les Représentants des Collectivités
Territoriales Décentralisés, ainsi que les acheteurs publics.
Les contrats cibles de l’audit sont des documents ou revues systématiques et intégrales
des dossiers de marché orientés sur les dispositions pertinentes du CMP, la réglementation
générale et particulière du DAO et les bonnes pratiques administratives. En d’autres termes,
ces contrats cibles de l’audit doivent mettre en exergue :
- la neutralité des spécifications techniques et la non-orientation de critères
d’évaluation et de qualification ;
- l’expression de la garantie de soumission en valeur absolue (montant estimatif du
marché) et sa durée de validité ;
- l’exhaustivité des pièces administratives conformes à la mise en œuvre des critères
préalablement établis dans le DAO (bonne tenue des PV (signature, date etc.) ; conformités de
la date limite de dépôt des offres et date d’ouverture des plis, des clauses du contrat à celles
des CCAG et CCAP ou à l’équilibre entre les parties au contrat et à l’insertion de clauses
minimales) ;
- le règlement des litiges.
1.3.3- Méthodologie d’approche
C’est la méthode standardisée de gestion de projet dans le domaine publics assurant la
planification de la gestion et la révision ou contrôle.
La GAR peut être utilisée dans de nombreux contextes et dans de nombreux aspects
des opérations courantes de la gestion de projet. Dans le cas de projets préexistants, elle peut
être intégrée durant le processus.
On distingue trois phases qui, chacune se décline en différentes étapes. La première
phase est celle de l’identification et de la planification suscitée. La deuxième phase est
l’élaboration et formulation, c’est-à dire le cadre logique et la dernière phase réside en un
suivi -évaluation des rendements.
53
1.3.4- Logique d’intervention : Matrice de cadre logique
Notre projet a pour but d’améliorer de l’audit des passations des marchés publics au
niveau de l’ARMP. Le cadre logique est un outil utilisé dans la planification, la gestion et le
suivi et évaluation du projet. Il représente l’aspect environnemental qui joue un grand rôle
important au sein de l’ARMP et la PRMP.
Dans notre cas, le cadre logique8 est élaboré selon la gestion axée sur les résultats. Il
permet au dirigeant de définir au préalable la politique générale de l’ARMP. C’est également
par son intermédiaire qu’on peut déterminer les éléments nécessaires à la vérification de
l’efficacité et de la rentabilité d’un projet.
Par ailleurs, le cadre logique sert de référence dans le suivi (Intervention de l’auditeur
quel que soit le moment opportun). Notons que le suivi est un outil qui permet au dirigeant
d’apporter des modifications au niveau d’une ou plusieurs tâches qui ne correspondent pas à
l’objectif préétabli et spécifique à chaque département.
Quant à l’évaluation, elle permet à l’ARMP et/ou le PRMP de modifier un projet dans
son intégralité au cas où il y aurait un échec dans l’atteinte de l’objectif. L’évaluation est une
intervention effectuée par un auditeur à la fin d’exercice de traitement des dossiers. La
modification ou la restructuration après évaluation touche la politique entière d’un projet.
Il est donc nécessaire d’élaborer une méthode d’évaluation à partir d’un cadre logique pour
analyser la crédibilité le projet.
8Le cadre logique dans la gestion classique du projet est projeté en ANNEXE N° 2
54
Tableau N° 11: Le cadre logique selon la gestion axée sur les résultats
Etat de la situation
En vertu de la politique gouvernementale basée sur la bonne gouvernance, les méthodes de passation des marchés doivent permettre la dépense des fonds publics
d’une façon axée sur l’ouverture, l’équité et la transparence. Face aux complexités des politiques et règlements adoptés par les organismes centraux, la fonction de
passation de marchés est habituellement considérée comme un secteur à risque élevé.
Vision
- Contribution à l’amélioration de l’audit des marchés publics.
- Renforcer les mécanismes de passation des marchés publics qui soient transparents, crédible, efficaces et qui puissent faire face à un volume accrue d’activités.
- Rendre le processus budgétaire efficient, transparent, crédible et à même de traduire les priorités du Gouvernement.
Résultats intermédiaires
- Simplification et rationalisation du circuit de la dépense à travers la mise en œuvre du SIGFP.
-Renforcement des structures de contrôle et d’audit des finances publiques.
- Amélioration des recettes fiscales.
Intrants
- Participation au réseau nationale des intervenants en matière de marchés publics communautaire et la mise en place de spécialistes de marchés publics
communautaire.
- Publication de législation et régulation de marchés publics.
- Participation à divers regroupements régionaux liés directement ou indirectement de donnée le conseil pour le soin de marchés publics.
- Installation du système automatisé et établissement d’une banque de données.
- Préparation de modules d’enseignement dans la base de l’éducation nationale.
- Organisation d’un premier atelier de formation et séminaires d’information étude de l’opportunité de l’expansion envergure Nationale.
- Décision du gouvernement sur les mécanismes d’embauche de cadres d’exécution des marchés publics par le biais de concours.
- Augmentation des salaires (de 30%) des agents de marchés publics (PRMP, UGPM) afin d’éviter la corruption.
Résultats
directs
Indicateurs de
rendement
Sources des données Extrants Activités Hypothèse
-Compétitivité des
acheteurs publics.
- Nombre des dossiers
de DAO
- Rapport d’activité
du CNM et/ou de
contrôle à posteriori.
- Evaluer l’existence de l’un
des mécanismes assurant
l’homologation des marchés
publics et son efficacité. La
plupart des systèmes
- Activités liées au parachèvement de
l’intégration des finances publiques.
- Mise en place et opérationnalisation
du SIGFP pour la gestion des finances
publiques.
- Disponibilité des
Acteurs.
- Fiabilité des
rendements
55
-Bonne
gouvernance
d’homologation bien
organisés reposent sur une
commission qui aide les
autorités nationales de
réglementation de l’ARMP à
examiner la documentation
fournie à l’appui de chaque
demande d’homologation et à
élaborer un bref rapport à
l’intention du ministre des
finances et du budget.
- Ferme engagement des Autorités
Contractantes dans la poursuite et
l’approfondissement des reformes.
- Renforcement de la transparence, la
coordination interministérielle des
bases de données, la formation,
l’éthique et publication des
informations sur les marchés
publiques.
- Lutte contre
la corruption
- Délai de traitement
de la dépense de
l’engagement au
paiement effectif.
- Délai de passation
des marchés publics
par AOO (du
lancement de l’appel
d’offres à la signature
du marché).
- Compte et indicateurs
de suivi de l’ARMP.
- Manque de cadres
compétents sur les
marchés publics et
manque de
compréhension du
processus d’appel
d’offres.
- Rapport d’activité
du CNM et/ou de
contrôle à posteriori.
- Ces renseignements
sont disponibles aux
services des achats et
peuvent être obtenus
dans le cadre
d’entretiens et en
passant en revue le
système de suivi.
-Etablir si tous les
aspects importants
qui doivent être
inclus dans un tel
système sont
présents.
- Proposer des méthodes
et des techniques
susceptibles d’améliorer la
qualité des prix unitaires
afin de rendre les offres
techniques des entreprises
plus réalistes.
- Elaboration de l’étude diagnostique
de l’identifiant unique et mise en
œuvre de ses recommandations.
La reddition des comptes est
automatiquement réalisable.
- Décret portant création du guichet
unique de marchés publics.
- Engagement d’Agents spécialistes de
passation des marchés et assistance
technique.
- Disponibilité des
données de bases pour
les calculs des coûts
unitaires.
- Disponibilités des
offres financières des
entreprises ;
- Disponibilités de
bases de données de
prix unitaires au
niveau des institutions
identifiées.
- Disponibilité de
données suffisantes.
56
- Efficacité de
procédure
-Transmission au
parlement le projet de
loi de règlement MP.
- Le nombre de rapport
d’audit et d’évaluation
des administrations
ciblées.
-Prolifération et
confusion sur
documentation à
utiliser.
- Absence de
publication de
l’information sur les
marchés publics.
- Rapport de
proposition au niveau
de l’amélioration de
l’ARMP.
- L’espérance de
l’aide au bailleur de
fond
- Procéder à une analyse des
prix unitaires afin d’en
dégager les modes
d’élaboration et d’en relever
les cohérences ou les
éventuelles incohérences.
- Inventorier les prix unitaires
pratiqués dans le cadre des
marchés publics.
- Installation de clinique de marchés
publics.
- Maintenance du système d’un
contrôle et de suivi.
- Appui par la participation élargie des
entreprises privées nationales pour
l’amélioration de passation des
marchés publiques.
- Dépôt tardif, la non
réalisation des plans
annuels de passation
des marchés publics et
l'inexistence de plans
types justifient le
difficile suivi de la
mise en œuvre des
plans annuels de
passation des marchés
publics.
- Disponibilité des
acteurs.
- Manque de
personnel qualifié est
à la base des longs
délais observés lors de
l'étude des dossiers.
Résultats atteints
- Amélioration de la transparence et de l’équité dans l’attribution des marchés publics.
- Réduction du coût de la dépense publique et l’accroissement de son efficacité.
- Renforcement de la bonne gouvernance.
- Lutte contre la corruption.
- Amélioration de la responsabilisation dans la gestion des marchés publics.
- Système de passation des marchés publics efficient.
- Production ou création d’un nouveau manuel de procédure de marchés publics pour éviter la copie de code effectivement vers l’extérieur.
- Avoir des informations sur les institutions et organes de l’état susceptibles d’octroyer des marchés publics.
- Avoir une base de données sur les différents prix unitaires dans le domaine des marchés publics.
- Les cohérences ou les éventuelles incohérences dans l’évaluation des prix unitaires sont connus.
- Les tendances existantes dans l’évolution des prix unitaires sont connues.
- Une application des méthodes proposée à partir du logiciel est disponible
Source : Auteur, 2013
57
1.3.5- Mécanismes de suivi et coordination des opérations d’audit
L’évaluation d’une programmation ou d’un projet comporte trois étapes
fondamentales.
• La rédaction d’un cadre de référence.
• La réalisation de l’évaluation.
• La rédaction du rapport d’évaluation.
Rédiger un cadre de référence
Un cadre de référence est un document explicatif résumant toute la démarche
d’évaluation. Il sera établi à partir des enjeux d’évaluation, soit la pertinence, le succès et
l’efficacité. Un organisme doit décider s’il utilisera les services d’une ressource externe.
Cependant, les organismes peuvent facilement planifier une évaluation à partir des ressources
internes disponibles. Les éléments à intégrer au cadre de référence sont associés aux :
• questions liées au fonctionnement, aux structures ou aux programmes;
• échéanciers en cours de projet ou programmation ;
• indicateurs de rendement en fonction des extrants ou des résultats visés auxquels on
identifie pour chaque indicateur : les sources d’informations, la méthode de collecte de
données et les échéanciers ainsi que la conception (si nécessaire) des outils de collecte de
données. Ces différentes approches permettent en conséquence :
D’une part,
La mise à disposition de tous les textes et documents standards, en version
électronique, à forte proportion des intervenants en marchés publics (PRMP, UGPM, CAO,
ORDSEC) au niveau centrale.
L’avancement des activités réalisées par rapport au PTA 2010.
L’optimisation du niveau de satisfaction des intervenants atteints par rapport aux
objectifs et leurs intérêts aux documents ou la sollicitation de renforcement sur la
documentation.
D’autre part,
Une analyse préalable de l'entité et une connaissance approfondie de l'environnement
permettant à l'auditeur d'exercer un choix sur les opérations auxquelles on accorde une
priorité.
Cette prise de connaissance (collecte d'informations et de données) du domaine à
auditer débute par l'élaboration d'un programme d'intervention concernant ces domaines, les
interviews à réaliser et les personnes à rencontrer, les informations à recueillir, les points
critiques à bien comprendre, les dates de début et de fin de la phase d'étude.
58
Par ailleurs, la première étape dans la conduite des opérations de passation de marchés
est la planification, dont les outils principaux sont l’AGPM et le CAPM pour les contrats
situés au-dessus des seuils de passation des marchés et le PA pour ceux au-dessous des
limites.
Sur le plan de l’évaluation, la méthodologie inclut un système de notation à trois (03)
niveaux d’appréciation (Bon, Moyen, Insuffisant) permettant d’établir un classement
sommaire des Institutions et Ministères concernés.
Il est à noter cependant que dans le processus d’évaluation, les anomalies sont des
irrégularités et imperfections qui concernent généralement les cas suivants :
- la confusion entre la conformité des offres et la qualification des candidats ;
-l’évaluation basée uniquement sur les montants mais sans vérification des
spécifications techniques ;
- La déclaration d’offres anormalement basses sans avoir réuni des preuves
consistantes et;
- la pratique de l’évaluation sur la base des prix unitaires. En d’autres termes, le retour
à l’usage de la convention de prix, notion pourtant non reconnue par le code des marchés
publics.
Concernant les outils utilisés, l’ARMP se doit de se référer aux règlementations en vigueur
telles :
La Loi N° 2004-009 du 26 Juillet 2004 portant Code des Marchés Publics et ses textes
d’application, dont, entre autres :
Le Décret n° 2005-215 du 03 Mai 2005 portant organisation et fonctionnement de
l’ARMP ;
Le Décret n° 2006-343 du 30 Mai 2006 portant instauration du Code d’éthique des
marchés publics ;
Le Décret n° 2006-344 du 30 Mai 2006 portant constitution, composition, attribution
et fonctionnement de la Commission d’Appel d’Offres ;
L’Arrêté n° 13838-2008/MFB du 18 Juin 2008 portant application du mode de
computation des seuils et fixant les seuils de passation des marchés publics et de contrôle des
Commissions des Marchés ;
L’Arrêté n° 16869/2008/MFB fixant les modalités de contrôle a posteriori exercé par
les Commissions des Marchés ;
Les fiches de revue détaillée élaborées à partir du guide de contrôle a posteriori, outils
de travail des contrôleurs ;
59
Le système de notation comportant six critères et des sous-critères permettant
d’évaluer la capacité de chaque autorité contractante dans le système de gestion de la
commande publique et la fiche d’analyse et de synthèse établie pour chaque autorité
contractante.
Réaliser l’évaluation
Après la description des procédures ou la récupération son manuel, le cas échéant,
l'auditeur procédera à des tests de conformité et de permanence pour s'assurer de l'exactitude
et du fonctionnement des procédures d'achat recueilles, l’évaluation doit permettre aux :
- examens du contrôle interne qui prennent en considération aussi bien les risques
pouvant exister que les éléments recueillis lors de la prise de connaissance.
- contrôles qui portent sur les règles de préparation, de lancement, de passation et
d'exécution assurant la transparence dans le choix de l'attributaire, l'égalité d'accès aux
commandes publiques, le recours à la concurrence autant que possible et l'efficacité de la
dépense publique.
Rédiger le rapport d’évaluation
Un rapport d’évaluation sert à réunir toutes les informations pertinentes démontrant de
façon objective les résultats obtenus par un projet ou une programmation. Les conclusions de
l’évaluation doivent être présentées de manière logique, fondées sur les faits et tirées des
données recueillies. Habituellement, le rapport d’évaluation comporte les parties suivantes :
o l’introduction au rapport relatant la problématique du sujet.
o le contexte de l’évaluation qui, en vertu des dispositions de l’Article 54, point 2 de la
Loi 2004-009 du 26 juillet 2004 portant Code des Marchés Publics ainsi que de l’Article 31
du Décret 2005-215 du O3 mai 2005 portant Organisation et Fonctionnement de l’ARMP,
concerne la mission qui s'inscrit dans le cadre du contrôle a posteriori des procédures de
passation de marchés effectuées par les ministères et institutions de l’Etat. Ainsi, seront mis
en exergue, l’évaluation de l’aspect organisationnel des organes de la commande publique,
ainsi que la pratique des différents intervenants à la commande publique en matière de
passation des marchés générant les points forts et les points faibles.
Ce chapitre nous a permis d’indiquer une série de bonnes pratiques et d’instruments
permettant de mesurer la qualité projet des marchés publics et les étapes de déroulement du
projet jusqu’à l’élaboration de cadre logique par la gestion axée sur les résultats. Toutes ces
démarches sont constatées comme des facteurs favorables à la réussite du projet et des
perspectives.
60
CHAPITRE 2 : ETUDE DE FACTEURS EXTERNES INFLUENÇANT LA REUSSITE
DU PROJET ET PERSPECTIVES
L’objectif est de procurer à l’ARMP un meilleur rapport entre les moyens engagés et
les résultats obtenus. En cherchant les meilleures recommandations aux diagnostics évoqués
ou en adoptant les assimilations de cas telles que proposées, une évolution positive favorables
à la réussite du projet et des perspectives d’amélioration du système sont présentés dans ce
dernier chapitre.
2.1- Facteurs externes favorables au projet
2.1.1- Auditeurs de passation de marchés publics mieux formés ou
professionnels
Le Comité de Réglementation et de Recours (CRR) réitère sa volonté de renforcer
l’application et le respect des principes généraux régissant les marchés publics, plus
précisément sur:
La réforme en profondeur sur les marchés publics, en collaboration avec les différents
acteurs qui participent à leur exécution, s'avère nécessaire ;
La création et l'animation d'un site web sur les marchés publics ;
Le circuit de transmission des PV de la CRR aux ministères sectoriels qui enregistre
des retards. Il est légalement prévu par les textes, la signature de tous les contrats par tous les
Ministres. Cette disposition contribue à allonger les délais de passation de marchés publics.
La formule de délégation au Directeur de Cabinet, envisagée pour les marchés de
montant ne dépassant pas un certain seuil ;
La prise des mesures appropriées au renforcement de la planification des marchés de
tous les secteurs publics, privées des Institutions et des Ministères ;
La proposition d’une nouvelle formule pour la notation des offres financières.
L'actuelle notation accorde d'office 100% à l'offre financière dont le montant est le plus bas.
La publication en collaboration avec l'observatoire de lutte contre la corruption et la
Société Civile, sur nos chaînes de radios et de télévision les noms de soumissionnaires qui
font usage de faux.
2.1.2- Disponibilités d’informations sur la gestion de contrats de marchés
publics
Procédant aux missions d’informations sur les procédures d’attribution des marchés
publics de sorte que des observateurs indépendants puissent vérifier que les contrats sont
attribués en toute impartialité. Nous avons aussi relevé des faits marquants la disponibilité des
informations, déterminant de la réussite du projet.
61
- Appui de bailleur de fonds dans la mise en œuvre de l’audit de passation ;
- Appui par les guides, les Lois, les Arrêtes, les Circulaires, les Notes, les
Conventions, les Décrets, les documents types, et les Instructions ;
- Appui par l’Etat et le Ministère des Finances et du Budget.
2.2- Perspectives d’amélioration du système
2.2.1- Politique de régulation de marchés publics appropriée
Suite aux constats des réalisations de l’année 2010, le tableau ci-dessous présente les
mesures envisagées pour améliorer progressivement le système de la commande publique
Malgache :
62
Tableau N° 12: Tableau de récapitulatif de l’amélioration de politique de régulation de
marchée publics
Constats Recommandations
Malgré les relances faites à plusieurs reprises
à l’endroit des entités concernées, la
constitution de nouveaux membres de la
section de recours n’est pas encore effective, et
les programmes de formation réservée à ces
derniers ne peuvent pas ainsi pratiquement se
dérouler.
Procéder de nouveau à la relance des lettres à
l’endroit des entités concernées, leur rappelant la
nécessité et enjeux de la constitution et
renforcement de l’effectif des membres, tout en
élargissant le dispositif de communication dans des
quotidiens nationaux.
Absence de missions d’évaluation des effets
et impacts de programmes de formations et
d’assistance technique réalisées au niveau des
autorités contractantes.
Programmes de formation en marchés
publics élaborés suivant de moyens et non de
résultats escomptés.
Nécessité de mise en place d’un Plan global de
Formation (Document de référence) étalé sur trois
ans, qui devrait être décliné chaque année sous
forme de programme consolidé de formation, en
fonction des ressources disponibles.
Besoin de définition des curricula pertinents pour
une normalisation rigoureuse des programmes de
formation, en adéquation avec les objectifs et
orientations définis dans le Plan Général de
Formation (PGF).
- Pour pouvoir améliorer le PGF, déclencher une
mission d’évaluation périodique des impacts de
programmes de formation.
L’application de la réglementation en
vigueur suscite de la part des autorités
contractantes comme du secteur privé, un
certain nombre de doute et de réticence en
raison des imprécisions, omissions et erreurs
matérielles relevées dans les textes.
Besoin de travaux de toilettage de textes en
vigueur pour atténuer, voire annihiler des
distorsions économiques et financières causées par
des dispositions réglementaires, dans l’optique de la
gestion axée sur les résultats.
En 2010, le suivi des recommandations de la
mission de contrôle a posteriori n’a pas été
effectif, au risque de compromettre les
objectifs de la réforme du système des marchés
publics.
Réfléchir sur la manière de rendre effectives les
recommandations issues du contrôle a posteriori en
mettant en place un mécanisme de suivi pertinent et
efficace.
Fébrilité du statut de la PRMP par rapport à ses
responsabilités et son rang
Conforter et confirmer son statut en élaborant un
dispositif propre et adéquat (Décret).
63
Contrôle à posteriori effectué essentiellement
sur les procédures et marchés déjà effectuées
et passés.
Initier et accentuer les missions de régulation
(observation et évaluation) pour redresser et
diminuer les dérives sur les pratiques des acteurs au
stade même du déroulement des procédures
Peu des recours par rapport aux irrégularités
constatées lors des contrôles.
Etablir un vaste plan d’information et d’assistance
du secteur privé, acteur et partenaire à part entière
dans l’achat publique.
Fractionnement des opérations de passation. Mise en œuvre effective et suivi du plan
d’acquisition.
Irrégularités constatées dans la plupart des
opérations de passation.
Elaboration et diffusion d’un guide des bonnes
pratiques destiné en premier lieu aux acteurs de la
commande publique (PRMP, UGPM, CAO).
Modèles-types et documents usités non
conformes et différents à chaque entité.
Elaboration et diffusion dans un même document
facilement consultable des formulaires à l’usage de
tous les acteurs afin d’uniformiser les pratiques.
Capacité jugée moyenne des membres de la
SREC en matière de marchés publics.
Procéder à des séances de formation et de
renforcement de capacités des membres de la SREC
et les impliquer dans les cercles d’échange et de
partage sur les marchés publics.
Envisager de recyclage périodique des membres.
Faible capacité de suivi des décisions de la
SREC.
Renforcer la collaboration avec toutes les parties
prenantes (Contrôle Financier, Trésor, Tribunaux,
BIANCO, SAMIFIN, Ministères et Institutions, etc)
pour transmission et échanges d’informations.
Réfléchir sur la mise en place d’un mécanisme de
suivi efficace.
Dans la limite de la réglementation en vigueur,
envisager des sanctions exemplaires mais fermes
pour les acheteurs qui outrepassent la décision
rendu par la SREC.
Source : Auteur, 2013
64
2.2.2- Politique d’une véritable professionnalisation de l’achat public
2.2.2.1- Résolution de politique d’une professionnalisation de l’achat
public
La plateforme de l’audit étant un organe consultatif, l’ARMP étudie et rend compte de
la suite des propositions et la CCIA assure le suivi des activités de la PRMP et les acheteurs
publics par :
- La création d’une Clinique des Marchés Publics
Cette Clinique a pour mission d’accompagner les entreprises dans :
les conceptions des offres ; et
les actions de recours à :
- La transparence dans les passations de marchés publics,
- La communication (lois et réglementations, les appels d’offres,…).
2.2.2.2- Installation d’une clinique des marchés publics
La plateforme entend mettre en place une « Clinique des marchés publics » laquelle a
globalement pour mission d’accompagner les entreprises. Elle sera un service d’appui aux
entreprises groupant au sein de la CCIA.
L’ARMP fournira les ressources humaines adéquates pour les accompagner. Il élaborera
une note de présentation comprenant un plan de financement de la « Clinique des marchés
publics ». La CCIA étudiera ce financement et sollicitera l’appui des bailleurs, comme l’OIF,
et le PGDI.
2.2.3- Primauté de la planification des achats publics sur celle de gestion
budgétaire
Afin d’améliorer l’organisation et le fonctionnement de la commande publique, les
recommandations suivantes sont émises pour l’ensemble des entités contrôlées :
La professionnalisation de la fonction de PRMP en la dotant des moyens nécessaires
pour l’accomplissement de sa mission et respecter le caractère exclusif de la fonction,
La mise en place la CAO et l’UGPM et respecter l’effectif recommandé par le texte en
vigueur qui est de 10 à 15 membres pour la CAO, et de 3 à 9 membres pour l’UGPM,
La sensibilisation de chaque membre de l’organe de commande publique sur
l’obligation de s’engager par écrit sur le respect du code d’éthique,
L’augmentation de la documentation en se référant au site web de l’ARMP pour les
éventuelles mises à jour ou modification des différents textes régissant les marchés publics,
65
L’organisation des séances de formation interne ou avec l’appui des formateurs
externes pour le renforcement de capacité de chaque membre de l’organe de la commande
publique,
La disposition d’un local spécifique et adapté pour les archives.
L’ARMP, de par son rôle de régulation, devrait accompagner ces entités dans l’application
des diverses recommandations émises ci-dessus en apportant sa contribution et son savoir-
faire sur les points suivants :
L’assistance technique, notamment sur l’organisation et le fonctionnement de la
commande publique, renforcement de capacité des membres de l’organe d’achat en prévoyant
un programme de formation spécifique et adapté, et ainsi que leur sensibilisation sur la
nécessité de l’engagement écrit relatif au respect des obligations du code d’éthique.
A l’instar des AGPM9 et CAPM, rendre obligatoire l’utilisation du Plan d’Acquisition
notamment par son intégration dans le SIGMP.
Toutefois, quelle que soit la situation sociopolitique, le respect des obligations liées à
la gestion de la commande publique devrait toujours primé.
Le renforcement des capacités devrait encore être initié et continué au niveau de
certains PRMP et UGPM, et surtout au niveau de tous les ORDSEC, en vue de la bonne
utilisation des divers documents de mise en concurrence.
Le renforcement de la sensibilisation des responsables de la passation des marchés,
surtout au niveau des ORDSEC, sur les risques encourus en cas de méconnaissance des règles
(code d’éthique).
Le renforcement de la supervision par la PRMP des opérations initiées par les
ORDSEC.
En cas de situation conflictuelle entre la PRMP et l’ORDSEC, leurs chefs
hiérarchiques doivent prendre des mesures. Ils doivent procéder à l’affichage de l’avis de
consultation de prix dans un nombre maximum d’emplacements : contrôle financier, service
concerné, panneau d’affichage du ministère, ARMP,…
Procéder à un appel à pré-qualification dans les journaux pour établir une base de
données de prestataires potentiels.
L’ARMP devrait sensibiliser le contrôle financier pour refuser d’apposer son visa sur
une convention dont l’avis de consultation de prix ne lui a pas été transmis officiellement pour
affichage.
9Modèle type de l’AGPM, voir en Annexe N° 3
66
Le respect de façon rigoureuse de la date et l’heure d’ouverture des plis. Il faudrait
prévoir la date et l’heure qui conviennent à tous les membres de la CAO avant de les fixer
dans les DAO.
Le suivi de l’ordre spécifié dans le DAO10
lors du processus d’évaluation : contrôle de
la conformité des offres, correction des erreurs, évaluation et comparaison des offres,
vérification de la post-qualification des candidats (voir « Guide de la CAO » dans le site web
de l’ARMP).
Les diverses solutions proposées ne seront efficaces qu'après la mise en place de
certaines conditions favorables à leur mise en œuvre. Dans cette optique, nous formulons des
recommandations à l'endroit de la CNM, et de l’ARMP.
- Au niveau de la CNM :
Les résultats de PV des travaux de la CNM sont soumis à l'étude de l’ARMP. Cette
dernière ne devrait plus participer aux travaux de dépouillement et d'analyse des comités
techniques parce qu’elle est en position de juge et de partie. Il en est de même des
commissions de dépouillement et de jugement au niveau sectoriel ;
Procéder au recrutement, il urge donc de recruter des cadres de la catégorie A
(spécialistes en matière de passation des marchés publics : la CNM et les Auditeurs) et les
mettre à la disposition de cette Direction, ayant des notions en marchés publics. L'affectation
de ressources humaines qualifiées renforcera son contrôle de conformité et de qualité
En outre, les dossiers envoyés à la CNM pour étude et avis ne sont généralement pas
de bonne qualité. Pour faciliter lesdites études, il faut que la CNM élabore des documents
types à mettre à la disposition de l’ARMP.
Elaborer des DAO types, des plans annuels types de passation des marchés publics et
leur mise à disposition des CNM éventuellement, élaborer un mode d'étude et une
compréhension unique des DAO ;
Assurer, en liaison avec l’ARMP, la formation permanente et continue des acteurs du
système de passation des marchés publics et avec la création et l'animation d'un site web sur
les marchés publics ;
Mettre le Journal des marchés publics sur le site du Ministère des Finances et du
budget et l'animer ;
10
Modèle de fiche de présentation pour le projet de DAO, voir en ANNEXE N° 4
67
Réaliser un réseau pour une interconnexion entre l’ARMP, la CNM et les Acheteurs
Publics. Ainsi, à l'aide d`un identifiant et d'un mot de passe, les chefs de service de l’ARMP
ou leurs représentants pourraient accéder à toutes les informations à partir de leur bureau.
Elargir le Secrétariat Particulier, former le personnel qui y travaille aux techniques de
rangement et pré archivage.
- Au niveau de l’ARMP :
Elaborer et transmettre en début d'année budgétaire à la CNM les plans annuels de
l’audit de passation des marchés publics ;
Réduire la lenteur dans le retour des projets de DAO après les observations de la CNM
et des résultats d'analyse et de jugements provisoire des offres et se conformer au plan annuel
lors de la passation des marchés publics ;
Envoyer les avis d'appel d'offres sous format Word au Journal des marchés publics ;
cela facilite leur centralisation lors de l'édition dudit journal ;
Demander, en cas de besoin, assistance à la Direction de l'Information, de l'Assistance
et des statistiques de l’ARMP pour l'élaboration de leurs plans annuels de l’audit de passation
des marchés publics de l’année n+1.
Nous venons de présenter un cadre visant à améliorer la demande de progrès en
matière de l’audit de passation des marchés en améliorant l’information et la communication
et en renforçant l’intégration. Nous avons ainsi créé une approche dynamique de l’intégration
de cette passation et sur le contenu du programme de développement. Tout au long de cette
discussion, nous avons insisté sur le fait que pour intégrer la passation des marchés, il faudra
élargir la perspective et le champ des travaux des artisans d’une passation des marchés
efficace et obtenir des principales organisations qu’elles en fassent autant. Il faut procéder à
cette transformation sous-jacente au défi que constituent les méthodes de type classique qui ne
donnent pas de résultats satisfaisants, pas plus pour améliorer l’audit de la passation des
marchés que pour faire reculer la pauvreté.
68
CONCLUSION GENERALE
En guise de conclusion, aux fins d’améliorer la gestion des finances publiques et une
meilleure allocation des deniers publics, le code des marchés publics prévoit les mécanismes
de sélection de l’offre économiquement la plus avantageuse pour atteindre l’objectif de la
commande publique, tel l’efficience et l’efficacité de l’achat. Ainsi, la réglementation en
vigueur introduit l’idée d’une économie de marché dans l’achat public tout en instaurant les
obligations de publicité et de mise en concurrence entre les candidats.
En outre, toujours dans le but de préserver un meilleur équilibre financier en marchés
publics, le code rend obligatoire le respect des principes directeurs régissant la commande
publique dans tout le processus de passation de contrat. A ce titre, tout acheteur public a
l’obligation de planifier et programmer l’acquisition de prestations objet de la commande,
quel qu’en soit le montant.
Ainsi, le choix du mécanisme de dévolution optimale, c’est-à-dire le choix des
procédures dépend pour une très large part du système de l’audit ; c’est du projet
d’amélioration de l’audit de passation de marchés publics. De ce fait, les règles et méthodes
d’audit de passation de marchés publics prescrites par le code contribuent énormément à
garantir la conduite des procédures de dévolution optimale et le choix de l’offre ou
proposition économiquement la plus avantageuse.
Autrement dit, toute tentative de passer outre le mécanisme de mise en œuvre de
l’audit de passation de marchés publics en exercice budgétaire de la part d’un acheteur public
ne fait qu’anéantir les effets bénéfiques attendus de l’application des procédures de la
réglementation des marchés publics en vigueur. En substance, l’amélioration de l’audit de
passation de marchés doit se référer à la notion de « même opération » pour les marchés de
travaux, de l’homogénéité pour les marchés des fournitures et services. C’est pourquoi, la
sincérité et le réalisme de l’audit de la PRMP dépendent du degré de respect des notions et
critères évoqués ci-dessus.
En ce qui concerne le processus de passation des marchés publics, les enjeux qui
peuvent se manifester dans les pratiques de l’audit sont multiples. En effet, dès la phase de
planification, le saucissonnage de la commande peut être visible dans l’avis général de
passation des marchés et le plan d’acquisition publiés. La publication d’une série d’avis
d’appel d’offres ou de consultation de prix de prestations considérées comme homogènes ou
une même opération constitue également un autre indicateur de mauvais audit de passation,
c’est-à-dire un sous-contrôle à posteriori de la CNM.
69
En outre, la pratique de sous-estimation des besoins par un acheteur public permet à ce
dernier d’échapper au « joug » des procédures formalisées ou des procédures de contrôle a
priori.
Ensuite, en ce qui concerne le processus d’exécution, la pratique de computation des
seuils induit des enjeux de façon indirecte durant les procédures d’exécution du contrat. En
effet, le fait de fractionner abusivement et artificiellement les besoins dans le but d’échapper à
l’application des règles formelles de mise en concurrence facilite la révision à la hausse
délibérée du montant contractuel par les parties au marché, par le biais d’une série d’avenants
ou des marchés complémentaires. De ce fait, l’équilibre financier du contrat demeurerait
toujours menacé par des pratiques non conformes aux procédures prescrites par le code des
marchés publics.
Face à ces risques de mauvaises pratiques, des améliorations devraient être envisagées
afin d’accroître améliorer l’efficacité de la réforme du système des marchés publics à
Madagascar. En outre, des recommandations importantes devraient être mises en œuvre pour
les règles et méthodes d’audit de passation de marchés publics, des procédures présentant des
enjeux mineurs voire nuls dans le fonctionnement du système des marchés publics à
Madagascar. Ces dernières nous amènent à formuler la question suivante : « quel modèle de
système de passation de marchés publics est approprié pour le cas de Madagascar ?
I
LISTE DES FIGURES
Figure N° 1: Circuit des procédures de passation des marchés ................................................ 16
Figure N° 2: circuit de gestion de l’axe sur le résultat ............................................................. 49
Figure N° 3: Chaîne de résultats proposée ............................................................................... 50
Figure N° 4: Cycle de la planification ...................................................................................... 50
II
LISTE DES TABLEAUX
Tableau N° 1: Prestations comportant des avenants à incidences financières ......................... 25
Tableau N° 2: Cas de marchés publics à avenant successif (annuellement) ............................ 26
Tableau N° 3: Valeurs des prestations attribuées par mode dévolution et type de prestations en
2010 (Hors taxes en Ar) ........................................................................................................... 27
Tableau N° 4: Effet-prix unitaire de choix de mode dévolution .............................................. 27
Tableau N° 5: Evolution en valeur des achats publics de 2007 à 2010 suivant le mode
dévolution ................................................................................................................................. 29
Tableau N° 6: Les requêtes traitées sont réparties comme suit : ............................................ 33
Tableau N° 7: Les dossiers non-respect au niveau du DAO .................................................... 33
Tableau N° 8: liste des Institutions et Ministères contrôlés ..................................................... 38
Tableau N° 9: Non-conformités et irrégularités constatées lors des contrôles à posteriori des
ministères ................................................................................................................................. 43
Tableau N° 10: FFOM .............................................................................................................. 45
Tableau N° 11: Le cadre logique selon la gestion axée sur les résultats .................................. 54
Tableau N° 12: Tableau de récapitulatif de l’amélioration de politique de régulation de
marchée publics ........................................................................................................................ 62
III
ANNE LISTE DES GRAPHES
Graphique N° 1: Performance des achats publics en valeur par choix de mode en 2010 ........ 29
Graphique N° 2 : Ventilation des achats publics par mode de dévolution en 2010 ................. 31
XES
IV
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE I : Décisions rendues par la section de recours du comité de règlementation et de
recours année 2010
ANNEXE II : Cadre logique
ANNEXE III : Modèle type de l’AGPM
ANNEXE IV : Modèle de fiche de présentation pour le projet de DAO
ANNEXE V : Modèle de fiche de présentation pour projet d’un A.O.O et A.O.R
V
ANNEXE I : Décisions rendues par la section de recours du comité de règlementation et de
recours année 2010
VI
VII
VIII
ANNEXE N° II : CADRE LOGIQUE
La logique d’intervention Indicateur Objectivement Vérifiable Source De Vérification Les hypothèses
Objectifs
globaux
Contribution à l’amélioration de
l’audit des marchés publics
- Compétitivité des acheteurs publics
- Nombre des dossiers de DAO
Rapport d’activité du CNM et/ou de contrôle à
posteriori
Libre accès au DAO
Objectifs
spécifiques
- Bonne gouvernance
- Lutte contre la corruption
- Transmission au parlement du projet de loi de
règlement.
- Le nombre de rapport d’audit et d’évaluation
des administrations ciblées.
- Publication des rapports d’exécution
budgétaires sur le site web de l’ARMP.
- l’emplacement de cours spécial de marchés
publics.
- Stabilité sociopolitique et du cadre
macroéconomiques.
Résultats
attendus
- Simplification et rationalisation du
circuit de la dépense à travers la
mise en œuvre du SIGFP.
-Renforcement des structures de
contrôle et d’audit des finances
publiques.
- Amélioration des recettes fiscales.
- Amélioration de la responsabilité
dans la gestion des marchés publics.
- Système de passation des marchés
publics efficient.
- Production ou création d’un
nouveau manuel de procédure de
marchés publics pour éviter la copie
de code effectivement vers
l’extérieur.
- Délai de traitement de la dépense de
l’engagement au paiement effectif.
- Délai de passation des marchés publics par
appels d’offres ouverts (du lancement de
l’appel d’offres à la signature du marché).
- Compte et indicateurs de suivi de l’ARMP.
- Rapport d’activité du CNM et/ou de contrôle à
posteriori.
- Ces renseignements sont disponibles aux
services des achats et peuvent être obtenus dans
le cadre d’entretiens et en passant en revue le
système de suivi.
- Etablir si tous les aspects importants qui
doivent être inclus dans un tel système sont
présents.
- Mise en place d’un mécanisme
rigoureux de transmission et de
réception de documents ou dossiers
et rapports.
- - Disponibilité des
Acteurs.
- Fiabilité des rendements.
- Disponibilités de
bases de données de
prix unitaires au
niveau des institutions
identifiées.
- Disponibilité de
données suffisantes.
Activités - Activités liées au parachèvement
de l’intégration des finances
publiques.
- Mise en place et
opérationnalisation du SIGFP
projeté au SIGMP.
- Elaboration de l’étude diagnostique
de l’identifiant unique et mise en
œuvre de ses recommandations.
- Installation de clinique de marchés
publics.
- La reddition des comptes est
automatiquement réalisable.
- Décret portant création d’un guichet unique
de marchés publics.
- Maintenance du système d’un contrôle et de
suivi.
- Attente d’une aide des bailleurs de fonds.
- Ferme engagement des Autorités
Contractantes dans la poursuite et
l’approfondissement des reformes.
- Dépôt tardif, la non réalisation des
plans annuels de passation des
marchés publics et l'inexistence de
plans types justifient le difficile
suivi de la mise en œuvre des plans
annuels de passation des marchés
publics.
IX
ANNEXE III : Modèle type de l’AGPM
X
ANNEXE IV : Modèle de fiche de présentation pour le projet de DAO
XI
ANNEXE V : Modèle de fiche de présentation pour projet d’un A.O.O et A.O.R
XII
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Septembre 2006, 215 pages, (Dossiers d’experts. La lettre du cadre territorial : 471
Marchés publics), cote : ISBN13 : 978-2-35295-044-9 ; version numérique : 978-2-
35295-310-4.
30- Mathieu Lambert, « Audit dans les marches publics » : méthodes, acteurs et contre-
mesures, corrigenda, ISBN 978-92-64-01445-9, © OCDE 2007, 360 pages,
www.oecd.org/editions/corrigenda
31- Olivier FROT, «Développement durable et marchés publics», Corinne Lepage. – La
Plaine Saint-Denis : AFNOR, Février 2008. – XXI, 255 pages, ISBN : 978-2-12-
465112-2.
32- Olivier FROT; Thierry BEAUGE «Marchés publics : Comment choisir le mieux-
disant ?», 2è édition, La Plaine Saint-Denis : AFNOR, février 2008. – XI, 382 pages,
ISBN : 978-2-12-380512-0.
33- Olivier HACHE, «Réussir la passation des marchés publics», 2è édition, Paris :
Moniteur, Septembre 2004, 192 pages, ISBN : 2-281-12454-1.
34- Pascal SOKOLOFF, «Marchés publics, délégations de service public et autres
contrats de partenariat public-privé des collectivités locales», 2è édition. Paris :
Lavoisier, 12/2004, 552 pages, ISBN : 978-2-7430-0732-5.
35- Patrick IRIBARNE, «Audit et Auto évaluation : Les tableaux de bord de la
performance : Comment les concevoir, les aligner et les déployer sur les facteurs clés
de succès», 2è édition Paris : Dunod, 2006- XXII, 2006, 288 pages, ISBN : 2-10-
049787-1.
XV
36- Pierre BOUDRAND, «Pratique des marchés de travaux», 2è édition, Paris : Moniteur,
2002, 272 pages, ISBN : 2-281-12380-4.
37- Pierre SCHICK, Serge EVRAERT et Jacques VERA«Mémento d'audit interne :
Méthode de conduite d'une mission», 3è édition, Paris : Dunod, 2007- XIV, 2007, 232
pages, ISBN : 2-10-055750-3.
38- Sébastien PALMIER, Rodolphe RAYSSAC, «Les MAPA : Réussir la passation et
l'exécution des marchés à procédure adaptée», 3è édition, Paris : Moniteur, 14
Décembre 2006, 192 pages, cote : ISBN13 : 978-2-281-12484-3.
39- Victor Gomez FRIAS, Alain JEUNEMAITRE et Michel BERRY, Jacques GIRIN,
«La médiation dans les marchés publics», 2è édition, Paris : L’Harmattan, Octobre
2007. – 258 pages, ISBN : 978-2-296-04243-8.
40- Xavier BOISSY, Nicolas CROS, «Les litiges des marchés publics», Berger-Levrault
2010, 7 Octobre 2010, 170 pages, cote : ISBN : 270 13 16871, 978270 131 6871.
B- TEXTES ET ARTICLES :
1- Arrêté n°13 838/2008/MFB portant application du mode de computation des seuils et
fixant les seuils de passation des marchés publics et de contrôle des commissions des marchés
du 18 juin 2008 ;
2- Circulaire n°02-MFB/ARMP/DG/CRR/08 portant précision sur le mode de computation
des seuils et fixant les seuils de passation des marchés publics et de contrôle des commissions
des marchés du 21 Août 2008 ;
3- Décret n°2006-343 portant instauration du Code d’Ethique des Marchés Publics à
Madagascar du 30 Mai 2006 ;
4- Loi n°2004-009 du 26 juillet 2004 portant Code des Marchés Publics (CMP) applicable à
Madagascar.
C-WEBOGRAPHIE :
1- http://ec.europa.eu/environment/gpp/index_en.htm (site européen sur les achats publics
Écologiques) ;
2- http://www.colloc.minefi.gouv.fr/colo_struct_marc_publ/index.html ;
3- http://www.finances.gov.ma/textes/marche/Mar-pub/marche_pub.htm ;
4- www.armp.mg ;
5- www.europa.eu.int/comm/internal_market/publicprocurement/index_fr.htm (site de la
Commission européenne sur les marchés publics) ;
5- www.minefi.gouv.fr/minefi/publique/marches_publics/index.htm (site des marchés publics
Français) ;
6- www.sg.cnrs.fr/intranetachats.
TABLE DES MATIERES
REMERCIEMENTS .................................................................................................................... i
GLOSSAIRE .............................................................................................................................. ii
SOMMAIRE ............................................................................................................................... iii
LISTE DES ABREVIATIONS ................................................................................................... v
INTRODUCTION ....................................................................................................................... 1
PREMIERE PARTIE : THEORIE DE L’AUDIT DE PASSATION DES MARCHES
PUBLICS
CHAPITRE 1 : CADRES METHODOLOGIQUE ET THEORIQUE DE L’ETUDE ............... 4
1.1- Méthodologie de recherche ........................................................................................ 4
1.1.1- La démarche de recherche ............................................................................. 4
1.1.1.1- Revue de littérature et bibliographie ................................................. 4
1.1.1.2- Collecte de données ........................................................................... 5
1.1.2- Les méthodes et techniques de collectes d’informations ............................... 5
1.1.2.1- Traitement et analyse des données .................................................... 5
1.1.2.2- Outils ................................................................................................. 5
1.2- Concept théorique de l’audit d’un système ................................................................ 5
1.2.1- Définition et principes de l’audit ................................................................... 5
1.2.1.1- Définition de l’audit........................................................................... 5
1.2.1.2- Principe de l’audit .............................................................................. 6
1.2.2- Typologie et nécessité de résultats de l’audit ................................................. 6
1.2.2.1- Typologie de l’audit........................................................................... 6
1.2.2. 2.Nécessité de résultats de l’audit ........................................................ 7
1.2.3- Place de l’audit dans le management de procédures de passation de marchés
publics ...................................................................................................................... 8
1.3- Soubassement théorique de l’audit de marchés publics ............................................. 9
1.3.1- Cadre juridique de l’audit de marchés publics ............................................... 9
1.3.2- Cadre économique ou financière de l’audit de marchés publics .................... 9
1.3.3- Cadre institutionnel de l’audit de marchés publics ........................................ 9
CHAPITRE 2 : EPISTEMOLOGIE DE L’AUDIT DE MARCHES PUBLICS MENE PAR
L’AUTORITE DE REGULATION DES MARCHES PUBLICS (ARMP) .............................. 11
2.1- Système de passation de marchés publics ................................................................. 11
2.1.1- Concept et spécificités de marchés publics ................................................... 11
2.1.1.1- Définition de marchés publics .......................................................... 11
2.1.1.2- Différents types des marchés publics ............................................... 11
2.1.2- Objectif et principes généraux de marchés publics ....................................... 11
2.1.2.1- Objectifs de marchés publics ............................................................ 12
2.1.2.2- Principe généraux de marchés publics .............................................. 12
2.1.3- Procédures de passation de marchés publics ................................................. 13
2.1.4- Organes de la commande publique ............................................................... 16
2.1.4.1- Personnes Responsables des Marchés Publiques (PRMP) ............... 17
2.1.4.2- Unité de Gestion de Passation des marchés (UGPM) ...................... 17
2.1.4.3- Commission d’Appel d’Offres (CAO) ............................................. 17
2.2- Fonctions d’audit de passation de marchés publics par l’ARMP .............................. 18
2.2.1- Cadre de gouvernance de marchés publics : CMP ........................................ 18
2.2.2- Structure de régulation et de contrôle de marchés publics : ARMP ............. 19
2.2.3- Méthodologie d’audit de passation mise au point par l’ARMP .................... 20
DEUXIEME PARTIE : ETAT DES LIEUX DU SYSTEME DE PASSATION DE
MARCHES PUBLICS
CHAPITRE 1 : PERFORMANCES DE PASSATION DE CONTRATS REALISES PAR
LES ENTITES SOUMISES AU CODE DE MARCHES PUBLICS ........................................ 23
1.1- Etude sur l’évolution de marchés publics passés au niveau des autorités
contractantes ..................................................................................................................... 23
1.1.1- Importance des contrats passés suivant le type de contrats .......................... 23
1.1.2- Importance de contrats passés suivant les modes de passation choisis ......... 26
1.1.3- Importance de contrats passés suivant les procédures .................................. 30
1.1.4- Ventilation de contrats passés par Ministère et Institution ........................... 31
1.2- Etude sur le degré de conformité des pratiques aux procédures de passation de
marchés publics ................................................................................................................. 32
1.2.1- Etudes de résultats de contrôle a posteriori effectué par la CNM ................. 32
1.2.2- Analyse des requêtes ou litiges déposés par des soumissionnaires auprès de
la SREC de l’ARMP ................................................................................................ 33
1.2.2.1- Requêtes ou litigesconstatés auprès de la SREC .............................. 33
1.2.2.2- Dossiers non-respect constatés au cours des processus de passation
de marchés ........................................................................................................ 34
1.2.3- Analyse de demandes d’éclaircissement ou des doléances adressées par des
soumissionnaires au niveau de la Section Normes et Réglementation (SNR) ........ 34
CHAPITRE 2 : ANALYSE DES RESULTATS D’AUDIT DE PASSATION DE MARCHES
PUBLICS REALISES PAR L’ARMP L’ANNEE 2010........................................................... 36
2.1- Mécanismes de mise en œuvre de l’audit de passation de marchés publics :
Exercice budgétaire 2010 ................................................................................................. 36
2.1.1- Objectifs et choix d’acheteurs publics d’audit de passation en 2010 ........... 36
2.1.2- Approche méthodologique adoptée et conception de fiche de contrôle ....... 36
2.1.2.1- Démarche .......................................................................................... 36
2.1.2.2- Ressources humaines et matérielles ................................................. 37
2.1.2.3- Durée ................................................................................................ 37
2.1.3- Entités cibles dans le cadre de l’opération d’audit de passation ................... 37
2.2- Analyse des résultats d’audit de passation de marchés publics menés sur l’exercice
budgétaire 2010 ................................................................................................................. 39
2.2.1- Résultats spécifiques et générales des opérations d’audit l’année2010 ........ 39
2.2.2- Anomalies constatées dans la procédure de passation de contrats audités ... 39
2.2.3- Analyse des facteurs jugés négatifs affectant la procédure de passation de
contrats .................................................................................................................... 43
2.2.4- Limites constatées sur les opérations d’audit menées par l’ARMP en 2010 44
TROISIEME PARTIE : LOGIQUE D’INTERVENTION SUR L’IDEE D’AMELIORATION
DE L’AUDIT DE MARCHES PUBLICS
CHAPITRE 1 : OUTIL DE PLANIFICATION DU PROJET D’AMELIORATION DE
L’AUDIT DE MARCHES PUBLICS........................................................................................ 45
1.1- Forces, Faiblesses, Opportunité et Menace (FFOM) ................................................. 45
1.2- Principes de planification axée sur les résultats ........................................................ 48
1.2.1- Notion de gestion axée sur le résultat ........................................................... 48
1.2.1.1- La notion de changement .................................................................. 48
1.2.1.2- La notion de causalité ....................................................................... 49
1.2.2- Notion et éléments de chaîne de résultats ..................................................... 49
1.2.2.1- Notion de chaîne de résultats ............................................................ 49
1.2.2.2- Les éléments de chaîne de résultats .................................................. 49
1.2.3- Planification d’audit axée sur les résultats .................................................... 50
1.3- Le cadre logique ........................................................................................................ 51
1.3.1- Contexte et justification de l’audit de passation de marchés publics ............ 51
1.3.2- Acteurs et contrats cibles de l’audit .............................................................. 52
1.3.3- Méthodologie d’approche ............................................................................. 52
1.3.4- Logique d’intervention : Matrice de cadre logique ....................................... 53
1.3.5- Mécanismes de suivi et coordination des opérations d’audit ........................ 57
CHAPITRE 2 : ETUDE DE FACTEURS EXTERNES INFLUENÇANT LA REUSSITE DU
PROJET ET PERSPECTIVES ................................................................................................... 60
2.1- Facteurs externes favorables au projet ...................................................................... 60
2.1.1- Auditeurs de passation de marchés publics mieux formés ou professionnels60
2.1.2- Disponibilités d’informations sur la gestion de contrats de marchés publics 60
2.2- Perspectives d’amélioration du système .................................................................... 61
2.2.1- Politique de régulation de marchés publics appropriée ................................ 61
2.2.2- Politique d’une véritable professionnalisation de l’achat public .................. 64
2.2.2.1- Résolution de politique d’une professionnalisation de l’achat public64
2.2.2.2- Installation d’une clinique des marchés publics ............................... 64
2.2.3- Primauté de la planification des achats publics sur celle de gestion
budgétaire ................................................................................................................ 64
CONCLUSION GENERALE .................................................................................................... 68
LISTE DES FIGURES ................................................................................................................. I
LISTE DES TABLEAUX ........................................................................................................... II
LISTE DES GRAPHES ............................................................................................................. III
ANNEXES ................................................................................................................................. IV
BIBLIOGRAPHIE ..................................................................................................................... XII
RESUME
La Passation des Marchés Publics est une science qui étudie d’une partie de la dépense
publique nommé Commande Publique par l’ARMP au niveau de quatre types des marchés
publics. Les Marchés Publics ce sont des contrats administratifs écrits conclus à titre onéreux
avec des personnes publiques, ou privées par les personnes morales de droit public désignées
sous le terme « Autorité Contractante », pour répondre à leurs besoins en matière de travaux,
de fournitures, de services ou de prestations intellectuelles. L’ARMP est une branche au sein
du Ministère des Finances et du Budget, il est responsable tous les renseignements autours les
marchés publics dans chaque Ministères à Madagascar, il exige la présence de la PRMP au
niveau du Ministère pour la représentation de l’ARMP. L’ARMP est considéré comme un
juge des Marchés Publics, il a surveillé tous les marchés publics par le biais du CRR. L’audit
des marchés publics joue le rôle très important au niveau de la Passation des Marchés Publics,
il indique des contrôles de la réglementation de tous les acteurs de marchés publics. Il
nécessite des améliorations à un triple niveau. Tout d’abord, de nouvelles procédures plus
adaptées et plus allégées et qui responsabilisent l’acheteur public sont à développer.
L’objectif est d’outiller l’administration par des moyens qui lui permettent, dans le respect des
lois et règlements, de répondre à ses besoins dans les meilleures conditions d’économie,
d’efficacité, de transparence. Ensuite, des améliorations doivent toucher la relation
administration contractant afin de permettre l’exécution du marché dans les meilleures
conditions. La création d’instance d’arbitrage et de règlement des différends serait d’un grand
intérêt. Enfin, les instances de contrôles doivent être mieux impliqués dans le contrôle des
marchés publics notamment par la création d’une entité spécialement dédiée à cette mission et
qui peut centraliser toutes les informations concernant les marchés publics et exercer des
contrôles à tous les stades d’exécution.
MOT CLE : La place de l’audit au sein de la Passation des Marchés Publics
