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Propuesta de gestión tecnológica para el escrutinio electoral en
Colombia
Sharita Melissa Rosero Estupiñan
Universidad Nacional de Colombia
Facultad de Ciencias Económicas, Departamento de Administración
Bogotá, Colombia
2021
Propuesta de gestión tecnológica para el escrutinio electoral en
Colombia
Sharita Melissa Rosero Estupiñan
Trabajo de investigación presentado como requisito parcial para optar al título de:
Magíster en Administración
Directora:
PhD. Claudia Nelcy Jiménez Hernández
Línea de Investigación:
Gestión Funcional
Grupo Interdisciplinario de Investigación y Desarrollo en Gestión, Productividad y
Competitividad (Biogestión)
Universidad Nacional de Colombia
Facultad de Ciencias Económicas, Departamento de Administración
Bogotá, Colombia
2021
Dedicatoria
A DIOS, quien ocupa el primer lugar, por enseñarme
que de Él proviene toda la creatividad, la lógica y la
inteligencia.
A mi mamá por ser mi amiga y junto a mi abuelita
enseñarme el tránsito del mejor camino.
A mi Familia, en el sentido más amplio, por cultivar en
mí valores y la vocación del servicio.
A mis amigos y más cercanos, por alentarme en cada
momento.
A mi directora de trabajo final, quien con su paciencia,
ejemplo y respeto causó tal impresión en mí, que me
impulsó a culminar esta etapa.
A quienes han trabajado con rectitud y esfuerzo
auténtico por garantizar una democracia y elecciones
transparentes en Colombia.
Declaración de obra original
Yo declaro lo siguiente:
He leído el Acuerdo 035 de 2003 del Consejo Académico de la Universidad Nacional.
«Reglamento sobre propiedad intelectual» y la Normatividad Nacional relacionada al
respeto de los derechos de autor. Esta disertación representa mi trabajo original, excepto
donde he reconocido las ideas, las palabras, o materiales de otros autores.
Cuando se han presentado ideas o palabras de otros autores en esta disertación, he
realizado su respectivo reconocimiento aplicando correctamente los esquemas de citas y
referencias bibliográficas en el estilo requerido.
He obtenido el permiso del autor o editor para incluir cualquier material con derechos de
autor (por ejemplo, tablas, figuras, instrumentos de encuesta o grandes porciones de
texto).
Por último, he sometido esta disertación a la herramienta de integridad académica, definida
por la universidad.
________________________________
Nombre: Sharita Melissa Rosero Estupiñan
Fecha: 15/02/2021
Fecha: 15/02/2021
Resumen y Abstract IX
Resumen
Propuesta de gestión tecnológica para el escrutinio electoral en Colombia
Del escrutinio o consolidación de la voluntad de los electores, depende la legitimidad de
los resultados de las elecciones populares, de ahí que sea una pieza fundamental para la
infraestructura que sostiene la democracia. Es por esto que, la gestión tecnológica de esta
fase del proceso electoral constituye una oportunidad para que las entidades que lo tienen
a cargo alineen sus esfuerzos en la consecución de sus objetivos estratégicos, tales como
salvaguardar la verdad electoral. En Colombia, la falla en la determinación de las
elecciones realizadas en 2014 de Congreso de la República, y declarada por el Consejo
de Estado en 2018, fija un hito que llama la atención sobre las debilidades y amenazas de
tipo administrativo que ponen en riesgo la transparencia con que se ejecuta el escrutinio.
De ahí, se parte para el análisis diagnóstico, búsqueda de prácticas óptimas en otros
países y organizaciones, para así generar una propuesta de gestión tecnológica, validada
por expertos que permita brindar mayor transparencia a los escrutinios de las elecciones
populares en Colombia.
Palabras clave: gestión tecnológica, escrutinio electoral, transparencia.
Contenido X
Abstract
Technological management proposal for electoral scrutiny in Colombia
The strength of the results in general elections comes electoral scrutiny, also known as
consolidating the will of the electorate. That is why it is such a fundamental part of the
structure supporting democracy. This is also the reason why the technological
management for this phase of the process represents an opportunity for the entities in
charge to align their efforts to achieve strategic goals, such as safeguarding electoral truth.
In Colombia, the failure to determine electoral results at the Republic’s Congress in 2014,
which was declared in 2018, was a turning point, which showed the administrative
weaknesses and threats to the transparency with which vote-counting is carried out. This
is the starting point for the diagnostic analysis, for the search for optimal practices in other
countries and organizations to generate a proposal of technological management, which
allows greater transparency for electoral scrutiny in elections in Colombia.
Keywords: Technological management, electoral scrutiny, transparency.
Contenido XI
Contenido
Declaración de obra original ....................................................................................... VII
Resumen ........................................................................................................................ IX
Abstract........................................................................................................................... X
Lista de figuras ............................................................................................................ XIII
Lista de tablas ............................................................................................................. XIV
Lista de símbolos y abreviaturas ................................................................................... 1
Introducción .................................................................................................................... 2
1. Marco referencial de la gestión tecnológica .......................................................... 7 1.1 Ciclo y proceso de gestión tecnológica ............................................................. 10 1.2 Gestión tecnológica y su relación con la gestión pública del proceso electoral . 22
1.2.1 Enfoques y cuestionamientos en el área de la gestión electoral .................... 24 1.2.2 Conceptos clave en la gestión electoral ......................................................... 25 1.2.3 Problemas de primer y segundo orden en los procesos electorales ............... 27
1.3 La transparencia articula a la gestión tecnológica con la electoral .................... 29 1.4 Aportes del marco referencial de la gestión tecnológica y la gestión electoral .. 30
2. Caracterización de escrutinio electoral ................................................................ 32 2.1 Consejo Nacional Electoral .............................................................................. 32 2.2 Registraduría Nacional del Estado Civil ............................................................ 34 2.3 Escrutinio de elecciones en Colombia .............................................................. 38 2.4 Actores involucrados en el proceso de escrutinio ............................................. 46 2.5 Dependencias relevantes para la gestión tecnológica en la RNEC .................. 47
3. Análisis DOFA del proceso de escrutinio ............................................................. 49 3.1 Respuesta a la petición presentada ante la RNEC, del 26 de octubre de 2019 49 3.2 Sentencia hito en gestión tecnológica en Colombia SHGTC, Consejo de Estado, 2018 51
3.2.1 Comentarios sobre la SHGTC ....................................................................... 56 3.3 Respuestas de la RNEC, CNE, MinHacienda, MinInterior, en los debates sobre garantías electorales ................................................................................................... 57
3.3.1 Respuestas de la RNEC sobre garantías electorales .................................... 58 3.3.2 Respuesta CNE sobre garantías electorales ................................................. 62
Contenido XII
3.3.3 Respuesta Ministerio de Hacienda sobre garantías electorales ..................... 62 3.3.4 Respuesta Ministerio del Interior sobre garantías electorales ........................ 65 3.3.5 Síntesis del análisis DOFA del proceso de escrutinio .................................... 67
4. Tecnologías en el escrutinio: benchmarking internacional ................................ 72 4.1 Argentina .......................................................................................................... 72 4.2 Brasil ................................................................................................................ 75 4.3 Estados Unidos de América ............................................................................. 79 4.4 Finlandia .......................................................................................................... 83 4.5 Holanda ............................................................................................................ 84 4.6 Aprendizajes de este capítulo........................................................................... 85
5. Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio .................... 87 5.1 La GT y los objetivos de transparencia de la RNEC en el escrutinio ................ 88 5.2 Proceso de GT para el escrutinio electoral ....................................................... 90
5.2.1 Identificación necesidades tecnológicas para el escrutinio ............................ 91 5.2.2 Selección del rumbo tecnológico para la transparencia del escrutinio ............ 97 5.2.3 Acceso a la tecnología para el escrutinio ..................................................... 103 5.2.4 Explotación y uso de las tecnologías para el escrutinio ............................... 109 5.2.5 Protección de la tecnología para el escrutinio .............................................. 112 5.2.6 Mejora continua del proceso de escrutinio electoral ..................................... 115
6. Validación de la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral ..................................................................................................... 118
7. Conclusiones y recomendaciones ...................................................................... 135 7.1 Conclusiones ...................................................................................................135 7.2 Recomendaciones ...........................................................................................142
Anexos ......................................................................................................................... 145 Anexo A. Niveles de escrutinio electoral ....................................................................145 Anexo B. Sentencia Hito de la Gestión Tecnológica en Colombia SHGTC ................146 Anexo C. Respuesta RNEC debates sobre de garantías electorales. ........................150 Anexo D. Respuestas Ministerio de Hacienda y Crédito Público debates garantías electorales .................................................................................................................158 Anexo E. Respuestas Ministerio del Interior en debates garantías electorales. ..........160 Anexo F. Consentimiento informado para los participantes en la validación e instrumento de validación ..........................................................................................163 Anexo G. Perfil de los expertos. .................................................................................164
Bibliografía .................................................................................................................. 169
Lista figuras, tablas y símbolos y abreviaturas XIII
Lista de figuras
Figura 1-1: Dimensiones de las capacidades tecnológicas. ............................................. 8
Figura 1-2: Componentes de capacidades de innovación. .............................................. 8
Figura 1-3: Ciclo tecnológico. ........................................................................................ 14
Figura 1-5: Estructura del proceso de gestión de tecnología. ........................................ 15
Figura 1-7: Herramientas para la selección del rumbo tecnológico. ............................... 17
Figura 1-10: Pasos de la fase transversal de mejora continua. ...................................... 21
Figura 2-1: Funciones especiales del CNE. ................................................................... 33
Figura 2-2: Organigrama de la Registraduría Nacional del Estado Civil......................... 35
Figura 2-4: Flujograma Escrutinios de Mesa: Jurados. .................................................. 38
Figura 2-5: Formulario E-14 Acta de Votación de claveros, delegados y transmisión. ... 40
Figura 2-6: Kit electoral. ................................................................................................ 40
Figura 2-7: Escrutinios auxiliares. .................................................................................. 43
Figura 2-8: Escrutinios generales. ................................................................................. 44
Figura 2-9: Escrutinios generales del CNE. ................................................................... 45
Figura 4-1: Proceso de informatización electoral en Brasil. ........................................... 75
Figura 5-1: Proceso de GT para el escrutinio electoral. ................................................. 90
Figura 5-2: Identificación de necesidades tecnológicas escrutinio. ................................ 92
Figura 5-3: Selección del rumbo tecnológico para el escrutinio. .................................... 97
Figura 5-4: Pasos para la estructuración del PAT para del escrutinio electoral.............. 99
Figura 5-5: Entorno del escrutinio electoral. .................................................................100
Figura 5-6: Caracterización de los usuarios del PAT de escrutinio. ..............................101
Figura 5-7: Fases de elaboración de contratos de transferencia tecnológica. ...............106
Figura 5-8: Acceso al software de consolidación de resultados electorales. .................107
Figura 5-9: Pasos para realizar Compra Pública para la Innovación. ............................109
Figura 5-10: Pasos de la fase transversal de mejora continua. .....................................116
Lista figuras, tablas y símbolos y abreviaturas XIV
Lista de tablas
Tabla 1-1: Modelos de gestión del ciclo de tecnología. .................................................. 11
Tabla 1-2: Clasificaciones de la tecnología. ................................................................... 18
Tabla 2-1: Conformación y designación de las Comisiones Escrutadoras. .................... 41
Tabla 3-1: Matriz DOFA en el proceso de escrutinio 2014 en la SHGTC . ..................... 52
Tabla 3-2: Matriz DOFA RNEC debate garantías electorales 2019. ............................... 58
Tabla 3-3: Apropiación presupuestal 2010-2019 RNEC y eventos electorales. .............. 62
Tabla 3-4: Matriz DOFA Ministerio de Hacienda y Crédito Público debates garantías
electorales 2019. ............................................................................................................ 63
Tabla 3-5: Matriz DOFA Ministerio del Interior debates garantías electorales 2019. ...... 65
Tabla 3-6: Matriz DOFA proceso escrutinio electoral. .................................................... 67
Tabla 4-1: Externalización de componentes del escrutinio electoral. ............................. 77
Tabla 5-1: Entradas y salidas en la identificación de tecnologías para el escrutinio. ...... 94
Tabla 5-2: Ejemplo de identificación de necesidades tecnológicas en el escrutinio. ....... 95
Tabla 5-3: Actividades de explotación tecnológica del escrutinio. .................................110
Tabla 6-1: Juicios de la validación de propuesta de GT para la transparencia del
escrutinio .......................................................................................................................120
Tabla 6-2: Ajustes y observaciones de la PGTTE. ........................................................126
Lista de símbolos y abreviaturas
CNE-Consejo Nacional Electoral
CONICET-Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
DNP-Dirección Nacional de Planeación
EAC- U.S. Election Assistance Commission
ENR-Election Night Reporting -ENR
EVMs-Electronic voting machines
FODA-Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas
GT- Gestión Tecnológica
IDEA- International Institute for Democracy and Electoral Assistance
MinInterior-Ministerio del Interior
MinHacienda-Ministerio de Hacienda y Crédito Público
NCE- Nuevo Código Electoral
OEA-Organización de los Estados Americanos
PGN-Procuraduría General de la Nación
PGTTEC-Propuesta de Gestión Tecnológica para la Transparencia del Escrutinio en Colombia
RNEC-Registraduría Nacional del Estado Civil
SHGTC-Sentencia hito de la gestión tecnológica en Colombia
TICs-Tecnologías de la información y la comunicación
UNSPS- United Nations Standard Products and Services Code® - UNSPSC - Código Estándar de Productos y Servicios de Naciones Unidas
Introducción 2
Introducción
A inicios de 2018 una decisión del Consejo de Estado puso en primer plano las debilidades
del sistema electoral colombiano, cuando a través de su Sección Quinta reconoció la
existencia de fallas en la determinación de quiénes habían sido elegidos senadores para
el periodo 2014-2018, e instó a las autoridades electorales y otros entes a brindar
capacitación para quienes participan en el proceso electoral, adquirir el software requerido
para los escrutinios, excluyendo la posibilidad de tercerizar tal servicio, implementar
medidas tendientes a asegurar la información electoral, entre otras (Consejo de Estado,
Sentencia, Sección Quinta Rad. 11001-03-28-00-2014-00117-00 y 11001-03-28-00-2014-
00109-00, 2018). El error en los resultados no fue menor, reconocerlo tuvo como efecto la
recuperación de tres curules en el Senado para el Partido MIRA, faltando cinco meses para
la finalización del período constitucional (Prensa Senado de la República de Colombia,
2018).
La gestión del proceso de escrutinio en Colombia pudo verse en primer plano en la citada
Sentencia del Consejo de Estado, que en adelante se mencionará como la sentencia hito
de la gestión tecnológica del proceso electoral en Colombia o -SHGTC, Consejo de Estado,
2018. Y las fallas en la jornada electoral reclamadas por las partes en esta decisión
sugerían la existencia de:
A. Diferencias injustificadas entre los formularios E-14 y E-24; B. Diferencias del 10% o
más entre las Corporaciones de Cámara y Senado para el Movimiento MIRA; C. Violencia
o sabotaje contra los sistemas de votación, información, transmisión o consolidación de los
resultados de las elecciones; D. Pérdida o destrucción de documentos electorales y E.
Diferencias injustificadas entre los datos contenidos en la Resolución 3006 de 2014 y el
Formulario E-26 Nacional (SHGTC, Consejo de Estado, 2018).
Ante estas debilidades y después de analizar el proceso, que por el alto volumen de
información requirió de más de tres años para evaluarse, el Consejo de Estado incluyó
dentro de sus órdenes establecer parámetros para la gestión del proceso electoral y, en
particular, del escrutinio de los resultados, haciendo énfasis en la forma en que se procesa
la información y la incorporación de tecnologías (SHGTC, Consejo de Estado, 2018).
Introducción 3
Añadido a esto, el informe de la Fundación Karisma, analizando las elecciones en 2018,
retoma de nuevo la necesidad de un seguimiento a las herramientas tecnológicas en la
fase de escrutinio, recomendando auditar el software (2018), entre otros puntos, que
propenden por brindar mayor solidez a los organismos encargados de la gestión y al
proceso electoral.
Además, la revisión de literatura en materia de gestión electoral reclama a la transparencia
como un atributo clave para la ejecución del ciclo electoral y el desarrollo de las funciones
de los organismos electorales (Micheni y Murumba, 2018; James, 2017), que en Colombia
se ven representados en la Registraduría Nacional del Estado Civil y El Consejo Nacional,
de quienes depende en últimas la integración de la gestión tecnológica dentro de los
macroprocesos que lideran.
De la lectura de la decisión del Consejo de Estado, el informe del organismo observador
de las elecciones, y referentes sobre la calidad en gestión de los procesos electorales
(Norris, 2013; James, 2017) se infiere que existe una relación entre la transparencia del
proceso de escrutinio y la confianza de los ciudadanos en los resultados. Y en ello está
haciendo carrera el uso de la tecnología como un componte estratégico para la
administración de los procesos electorales, a fin de brindar confianza a los ciudadanos
(Ugalde y Hernández, 2017). Cuestión central en Colombia, en donde una de las razones
del abstencionismo, con peso del 33% en la Encuesta de Cultura Política del DANE, es la
falta de credibilidad en el proceso electoral (DNP y Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, 2019).
Considerando este panorama, resulta imperativo contribuir desde la administración, en la
mejora de la gestión del proceso electoral en Colombia, y desde la gestión tecnológica
para blindar de garantías y transparencia a la verdad electoral que se debe reflejar en el
escrutinio de las elecciones.
La propuesta de fortalecer los procesos electorales mediante el desarrollo y la
implementación de capacidades tecnológicas no es algo nuevo, para Cubides (2013),
realizarlo, además de un pendiente, constituye un reto organizacional para las autoridades
electorales en Colombia y cada uno de los actores que intervienen en las elecciones.
Introducción 4
Por lo anterior, este trabajo para optar al título de magister en administración tiene como
objetivo central formular una propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del
proceso de escrutinio electoral, especialmente dirigido a la organización electoral en
Colombia, para ello desarrolla de forma exhaustiva los siguientes objetivos: 1) Identificar
las debilidades en los componentes del escrutinio electoral, que pueden afectar su
transparencia y ser intervenidos mediante la gestión tecnológica . 2)Analizar referentes
internacionales sobre gestión tecnológica en procesos de gestión electoral, aplicada
particularmente en el escrutinio. 3)Formular una propuesta de gestión tecnológica para el
proceso de escrutinio de las elecciones en Colombia. 4) Validar la propuesta de gestión
tecnológica respecto a su pertinencia para brindar mayor transparencia al proceso de
escrutinio electoral en el país.
Con relación al enfoque de este estudio, corresponde a un paradigma interpretativista,
según el cual “la esencia del objeto es múltiple” (Giród-Séville & Perret,1999, P. 15), y así
se puede observar cuando se hablar de la fase de escrutinio electoral, como unidad de
análisis, puede tener una esencia política, jurídica, pero que en este caso se abordará
desde la administración.
En ese marco interpretativista, y según los mismos autores, el objetivo de la investigación
más que brindar una explicación o creación de reglas generales, privilegiará el
entendimiento de la unidad de estudio, y de ahí partirá para la formulación de una
propuesta de gestión tecnológica en el escrutinio electoral ajustada al contexto
colombiano, en aras de transparentar este proceso. Adicionalmente, en la fase de
validación mediante juicios de expertos, se convocan a personas con amplio y profundo
conocimiento en materia de gestión tecnológica y el área electoral enfocada al escrutinio,
buscando fortalecer la propuesta e incorporar elementos relevantes a la propuesta de GT
para la transparencia del escrutinio electoral en el país.
La propuesta parte de un hito, como se denomina a las decisiones que han marcado la
historia, correspondiente a la Decisión del Consejo de Estado emitida en febrero de 2018
o SHGTC, por cuanto permite observar de manera crítica el proceso de escrutinio electoral,
y la importancia que tiene la gestión de este proceso para prevenir las fallas que se
presentaron en la consolidación de los resultados de las elecciones al Congreso de
Colombia en 2014.
Introducción 5
Los actores relevantes para el desarrollo de este estudio son la Registraduría Nacional del
Estado Civil -RNEC, y el Consejo Nacional Electoral CNE, por ser las autoridades
electorales en Colombia (Constitución Política de Colombia, 1991, Arts. 265 y 266). Sin
embargo, la propuesta se dirigirá a la primera entidad, por ser la encargada de la
organización del proceso electoral, y tener a su alcance la posibilidad de realizar ajustes
que integren a la gestión tecnológica en el despliegue de los procesos. Ello no significa,
que se vayan a dejar de lado los actores que en si mismos desarrollan el proceso de
escrutinio, o los que lo garantizan, dentro de los cuales están los ciudadanos, testigos,
candidatos, partidos políticos, observadores, entre otros. Pues es para ellos, a quien va
dirigida la pretensión de garantizar la transparencia al proceso.
Entrando en materia, este trabajo se divide en seis capítulos, relacionados con los
objetivos:
El primero, da cuenta del marco referencial de la gestión tecnológica dentro de la gestión
pública, la gestión de los procesos electorales, y conceptos claves para entender el
proceso. El segundo realiza una caracterización del proceso de escrutinio electoral en
Colombia, identificando los actores claves, es un acercamiento a la complejidad del
escrutinio electoral. El tercero desarrolla el diagnóstico, mediante la identificación de
debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas que enfrenta este subproceso. Para
ello hace uso de la Sentencia SHGTC, Consejo de Estado 2018, y las respuestas, que
entorno al escrutinio de las elecciones de 2014 y respecto de la preparación de la gestión
de los escrutinios de 2019, dieron las principales entidades involucradas en los procesos
electorales en el país. El cuarto realiza un benchmarking de buenas prácticas en la
introducción de tecnologías en procesos de escrutinio o similares en algunos países. El
quinto presenta la propuesta de gestión tecnológica. Y el sexto relaciona la validación con
el juicio de expertos sobre la propuesta de GT para la transparencia del proceso de
escrutinio electoral en Colombia.
Cabe resaltar, que uno de los aspectos particulares que aporta este estudio además de la
propuesta validada por expertos, es el estudio diagnóstico exhaustivo que se realiza en la
identificación de las debilidades de los componentes del escrutinio electoral, por los cuales
se afecta la transparencia, y que son susceptibles de ser intervenidos mediante el proceso
de GT. La cual relaciona una caracterización del proceso de escrutinio en Colombia, de las
entidades que lo sustentan, develando la complejidad de este proceso del ciclo electoral,
Introducción 6
y un estudio detallado a través de matrices DOFA, que logran dar cuenta de las
debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas relacionadas con la GT de este proceso
crítico en la definición de quienes resultan electos popularmente.
Marco referencial de la gestión tecnológica 7
1. Marco referencial de la gestión tecnológica
La gestión tecnológica atiende la necesidad de dar un manejo estratégico al factor
tecnológico al interior de las organizaciones, tiene distintas acepciones, es un campo de
conocimiento interdisciplinario -ingeniería, ciencia y administración- (Jiménez y
Castellanos, 2008); es un proceso, que implica “planificación, dirección, control y
coordinación del desarrollo y la implementación de capacidades tecnológicas para
configurar y cumplir los objetivos estratégicos y operativos de una organización” (Liao,
2005, p. 381; Jiménez, y Castellanos, 2008 ). Es también una práctica para gestionar las
operaciones de la organización de forma más eficaz y estratégica para fortalecer sus
recursos, know-how y sus capacidades; en esta se encuentra inserta la innovación, siendo
un factor esencial en todas las actividades; esta no se reduce al tratamiento de la
tecnología, sino a la misma gestión de los negocios, esto requiere la administración
adecuada de recursos internos y externos (Cotec, 1999).
En este ámbito las capacidades tecnológicas existentes y nuevas, son los recursos, tales
como: Habilidades, conocimientos, experiencia, estructuras institucionales, redes de
conexiones, integrados a los procesos, rutinas, servicios, y productos, los cuales permiten
utilizar y desarrollar el conocimiento para impulsar el desarrollo tecnológico y la innovación
(Jiménez, 2015). En ese sentido, pueden ser tanto insumo como resultado de procesos
graduales de aprendizaje, específicos y propios de cada organización.
A partir de concebirlas como conocimiento específico de cada organización, las
capacidades tecnológicas no son unidimensionales, según el recuento de Jiménez a partir
de los 90 las dimensiones identificadas por autores como Bell, Pavitt, Figuerido, fueron las
siguientes:
- Sistema organizacional y estrategias gerenciales: procedimientos y rutinas
organizacionales.
Marco referencial de la gestión tecnológica 8
- Sistemas técnicos y físicos: bases de datos, software máquinas y equipos.
- Productos y servicios específicos de la organización.
- Cualificación del equipo humano, conocimientos tácitos, cualificación formal de los
equipos de trabajos profesionales, técnicos y operadores.
Figura 1-1: Dimensiones de las capacidades tecnológicas.
Fuente: Jiménez (2015).
Estas dimensiones están relacionadas entre sí, son intrínsecas al conocimiento de la
organización. Pero no son la única forma de comprender las capacidades tecnológicas, la
misma autora, cita a Zawislak para quien los componentes de la capacidad de innovación
tecnológica son los siguientes:
Figura 1-2: Componentes de capacidades de innovación.
Marco referencial de la gestión tecnológica 9
Fuente: Jiménez (2015, p. 19).
Al ver los componentes de la Figura 1-2 se observa la relación de las capacidades
tecnológicas e innovación, la cual se da en un proceso consecutivo y cíclico, que hace que
la capacidad de desarrollo de tecnología y de operaciones constituyan las bases para
generar nuevas capacidades para la organización (Jiménez, 2015).
A propósito de la perspectiva de capacidades, otro de los lentes teóricos para abordar a la
gestión tecnológica -GT en adelante- es el de las capacidades dinámicas, en ese sentido,
la GT constituye una capacidad dinámica que le facilita a la organización a la organización
hacer uso de los conocimientos técnicos y competencias de forma eficiente, logrando
articular los procesos y las tecnologías (Konlechner, Müller, y Güttel, 2018, p. 196). Esta,
sin embargo, no es la única perspectiva, según los mismos autores, puede ser además la
capacidad de absorción para: la toma de decisiones, la transformación y la implementación
de la tecnología.
La gestión tecnológica surge, entre otros, con el propósito de articular la administración con
los desarrollos de la ingeniería y otras áreas del conocimiento en la práctica, en su momento
así se advirtió en 1987, dentro del informe titulado Management of Technology: The Hidden
Competitive Advantage del Consejo Nacional de Investigación de los Estados Unidos ,
cuando se señalaba existía una brecha entre el conocimiento y la práctica de la ingeniería
Capacidad de desarrollo de tecnología: habilidad para interpretar el estado de la técnica, la posibilidad de intervenir en la transformación de una tecnología con el fin de crear o fortalecer una capacidad de las operaciones, bajo la precisa de eficiencia técnico-económica.
Capacidad de operaciones: Habilidad de ejecutar luna capacidad productiva, a través de rutinas que abarcan conocimientos, habilidades y sitemas técnicos en un momento específico.
Capacidad de gestión: Habilidad de traducir el resultado del desarrollo tecnológico en operaciones coherentes y arreglos transaccionales.
Capacidad de transacciones: Habilidad para reducir los costos de transacción, abarcan: mercadeo, tercerización, negociación, logística y distribución.
Marco referencial de la gestión tecnológica 10
y las ciencias, por una parte, y la administración y la gestión empresarial, por otra (Robledo,
2017).
Frente a este rezago, el ámbito empresarial ha reaccionado con dinamismo con el interés
de mantenerse en la competencia, alcanzar objetivos financieros, y satisfacer a los clientes
con productos, procesos y servicios bien diseñados (Cotec, 1999). De esta manera, las
organizaciones han visto en la gestión tecnológica un medio para alcanzar sus fines
estratégicos, derivando herramientas como el portafolio tecnológico, el cual articula
proyectos a realizar en un momento puntual, para inyectar recursos y lograr objetivos
organizacionales (Medellín, 2016).
Así, se ha ido ampliando el horizonte de cómo se concibe el manejo de la tecnología,
pasando de la sola modernización del aparato industrial con la compra y su transferencia,
a la vinculación de tecnologías blandas, asociadas con la administración y la gestión, en
búsqueda de su despliegue sistemático, el mejoramiento continuo y la gestión estratégica
de la innovación (Robledo, 2017).
La innovación ha sido otro de los aspectos que ha estimulado a las organizaciones a realizar
esfuerzos por gestionar la tecnología, para Ortiz y Nagles (2013), no es posible hablar de
gestión de tecnologías sino se concretan innovaciones, estas son dos procesos gerenciales
que conforman una mejor manera de aportar respuestas a problemas, atender
oportunidades sociales y del ser humano en un escenario de alta competitividad.
1.1 Ciclo y proceso de gestión tecnológica
El estudio de la gestión tecnológica y la innovación no ha sido estático, siguiendo a
Cendales (2018), a continuación, se hace un breve recuento para conocer las principales
perspectivas con las cuales se ha abordado:
▪ En 1993 se ubica a Ávalos, Zoltán y Marcovitch; para Zoltán, quien en su propuesta
son relevantes dos dimensiones de la GT, una macro que contiene las decisiones
de política para el desarrollo tecnológico y la innovación, y una micro con las
“decisiones tipo gerenciales al interior de la empresa”; por su parte, Marcovitch, para
quien la GT integra una visión global de la organización y alinea la generación de
estrategias innovadoras a su misión.
Marco referencial de la gestión tecnológica 11
▪ En 1995, el mismo autor, menciona a Bernal y Laverde, cuyo logro está en hacer
coincidir a la gestión tecnológica con cuatro procesos de las organizaciones: 1)
gestión del conocimiento, 2) administración de la información, 3) administración de
procesos productivos, y 4) gerencia de procesos administrativos y directivos.
▪ En 1998 ubica a Gehani, con una visión sistémica de la GT con 3 divisiones:
transformación, recursos y visión e integración.
▪ En 1999 identifica a Cory, Cotec e Hidalgo, para el último hay en el direccionamiento
de la GT hay una distinción entre las funciones de apoyo y las funciones activas,
siendo las primeras las que reconocen el entorno de oportunidades y amenazas, y
las funciones activas las asociadas a la capacidad de “adquirir, desarrollar e
incorporar tecnologías” (p. 11).
▪ En la primera década del 2000, Cendales ubica a Escorsa, Vals; a Thamhain en
2005; para los dos primeros la gestión tecnológica juega un rol integrador y de
coordinación para: la gestión de I+D, control y supervisión de la producción,
formación, mercadeo y estrategia organizacional; mientras el es ciencia y arte de
crear valor usando tecnología.
▪ Finalmente menciona en 2008 los Grupos de Gestión de la tecnología de la
Universidad Politécnica de Madrid, quienes ven la metodología para la gestión
tecnológica desde el punto de vista de procesos para la mejora continua de la
tecnología necesaria en la ejecución de proyectos.
Sumado a ese cambio durante el tiempo del estudio de la GT, se relaciona a continuación
un modelo conceptual basado en la elaboración de Amador y Márquez (2009), el cual
presenta panorama global para comparar la metodología de ciclo de la tecnología propuesto
por Sumanth, frente al Modelo de Hidalgo, el Modelo Cotec Temaguide, relacionados en el
recuento histórico realizado por Cendales (2018):
Tabla 1-1: Modelos de gestión del ciclo de tecnología.
Modelo de
Sumanth
Modelo de Hidalgo
et al. (2002)
Modelo Temaguide
(Cotec, 1988a)
Modelo de Hidalgo
(1999)
Percepción:
identificar
tecnologías
emergentes
Identificación de las
tecnologías
adquiridas:
Vigilar: explorar y
buscar en el entorno
señales sobre
posibles
Fuentes activas:
Evaluación de la
competitividad:
Marco referencial de la gestión tecnológica 12
relevantes a sus
necesidades.
Adquisición:
estudios de
factibilidad técnica
y económica.
Adaptación:
asimilación de la
tecnología
adquirida a
terceros.
Avance:
reutilización de
tecnologías
adquiridas.
Abandono:
abandonar una
tecnología por
obsoleta.
-Disponibles en la
organización.
-Requeridas de una
fuente externa.
-A desarrollar
internamente.
Evaluación y
selección: evaluar y
seleccionar las
tecnologías más
adecuadas en
función de la
disponibilidad,
costo, entre otros.
Adquisición:
identificación y
evaluación de
proveedores,
concretar acuerdos
con los mismos.
Asimilación:
absorción
adecuada de la
tecnología.
Utilización: empleo
efectivo de la
tecnología en los
proyectos.
innovaciones.
Herramientas:
-Análisis FODA o
DOFA.
-Prospectiva
tecnológica.
-Análisis de
competencia.
-Benchamarking.
Focalizar:
seleccionar
estratégicamente las
señales a las que la
organización
dedicarán los
recursos.
Herramientas:
-Modelo de las cinco
fuerzas de Porter
(1980).
-Perfil de
competitividad.
-Auditorías.
-Matriz
producto/proceso.
-Auditoría de
capacidades.
-Evaluación de
proyectos.
-Gestión de cartera.
-Simulación.
Capacitarse: asignar
los recursos
necesarios para
convertir la
oportunidad en
realidad.
Herramientas:
capacidad de la
empresa para
movilizar sus
recursos tecnológicos
hacia las necesidades
del mercado teniendo
en cuenta a sus
principales
competidores.
Herramientas:
auditoría tecnológica.
Especificación y
diseño de la
estrategia
tecnológica:
Herramientas:
-Análisis FODA o
DOFA.
-Modelo de cinco
fuerzas de Porter
(1980).
Incremento o
enriquecimiento del
patrimonio
tecnológico.
Herramientas:
Alianzas
tecnológicas.
Implementación de
fases de desarrollo.
Herramientas:
-Gestión de
proyectos.
-Trabajo en equipo.
Funciones de apoyo:
Marco referencial de la gestión tecnológica 13
-Gestión de
proyectos.
-Gestión de
derechos de
propiedad industrial
e intelectual.
-Gestión de
interfaces.
Implantar: cómo
convertir el
conocimiento y la
tecnología
adquiridos en
mejoras para la
empresa.
Herramientas:
-Creatividad.
-Análisis de valor.
-Trabajo de red.
-Mejora continua.
-Gestión de cambio.
-Trabajo en equipo.
Aprender:
reflexionar y
desarrollar rutinas
que den sentido a
las decisiones de la
empresa.
Vigilancia del entorno.
Herramientas:
-Benchmarking
tecnológico.
-Prospectiva
tecnológica.
Protección de
invocación.
Herramientas:
-Propiedad industrial
e intelectual.
-Gestión de
competencia.
Fuente: Amador y Márquez (2009, p. 7).
Hablando de cambio tecnológico y ciclo de la tecnología, considerando la descripción de
las fases propuestas por Sumanth que hace Cendales (2018), así como Navarro et al.
(2006), se trata de un proceso cíclico y continuo, no agotable en un solo instante, cuyas
fases para el cambio tecnológico, son las siguientes:
Marco referencial de la gestión tecnológica 14
Figura 1-3: Ciclo tecnológico.
Fuente: Cendales (2018, p. 29)
De igual manera, fundados en Sumanth, Ortiz y Nagles (2013) presentan el ciclo de la
tecnología muy similar al presentado por Navarro en 2006, y definen cada una de sus fases:
▪ La percepción de la tecnología. Esta fase integra mecanismos para comprender
las tecnologías que emergen y tienen el potencial de encajar como soluciones a las
necesidades de la empresa. Esta fase se alinea con los objetivos estratégicos de
las organizaciones, pues no solo identifica la tecnología, sino la analiza en un lugar
específico en la empresa, para determinar su alcance o potencial en la organización,
y a partir de ello si se necesita o no incorporar.
▪ La adquisición. En esta fase se define cómo se obtendrán las tecnologías de
interés, y hay aspectos relevantes para la toma de decisiones entre si se da por
autogeneración o transferencia. En esta fase es importante desarrollar los
mecanismos para su negociación. La adquisición requiere previamente la selección,
una capacidad estratégica de decisión sobre cuáles tecnologías se requieren
incorporar a la empresa. Así mismo, contiene la evaluación del proceso de la
selección en donde hay lugar a contrastar qué ofrece el entorno, los proveedores, y
así decidir la mejor opción para el objeto a seleccionar.
▪ La adaptación. La adecuación y acondicionamiento de la tecnología a los
requerimientos particulares de la organización, abarca modificaciones menores.
Marco referencial de la gestión tecnológica 15
Integra aspectos como: planeación, la instalación, el desarrollo de actividades e
integración de recursos para su operación, rentabilidad y eficiencia.
▪ El avance. Modificaciones importantes sobre la tecnología adquirida, la pone a la
par con los avances de la organización, en especial cuando no se tienen recursos
suficientes para adquirir una nueva. Para Ortiz y Nagles (2013), trae consigo la
necesidad de promover ese avance en la organización, y generar competencias en
los colaboradores de la organización, de tal forma que la pueda asimilar, apropiar y
mejorar. En este ámbito, ya hay un recorrido de aprendizaje, que logra diseminarse
en la organización y traducirse en productos servicios y sistemas. También tiene el
potencial de conducir al surgimiento de capacidad de innovación, para proteger las
tecnologías, el conocimiento y la experiencia en los procesos, esto en últimas
redunda en la generación de capital intelectual, el cual debería generar mayor valor
a los activos, mediante la eficiente adquisición, utilización y protección.
▪ El abandono. Ante la obsolescencia y otras razones se refiere a la toma de
decisiones de dejar de utilizar una tecnología, se recomienda un manejo que se
armonice con el impacto ambiental que pueden tener estas decisiones.
Teniendo presente que estas fases del ciclo de la tecnología son retomadas por los distintos
autores entorno a la gestión tecnológica, y representan un análisis sintético de la gestión
tecnológica, estas servirán de contextualización para el tema de investigación. De igual
manera el proceso de gestión tecnológica, una metodología que permite a la organización
obtener “resultados tangibles e intangibles, como productos, procesos, servicios y nuevos
mercados” (Ortiz y Nagel, 2013, p.139). Su estructura dinamiza varios procesos, que
también seguirán la exposición realizada por estos autores:
Figura 1-4: Estructura del proceso de gestión de tecnología.
Marco referencial de la gestión tecnológica 16
Fuente: Ortiz y Nagles (2013, p. 140).
Este macroproceso administra el ciclo tecnológico -percepción, adaptación, avance,
abandono- con las herramientas y actividades, con el fin de gestionar y generar nuevo
conocimiento, valor agregado e innovaciones para la organización, este enlaza los procesos
de: identificación, selección, acceso, explotación, y protección. Para su comprensión, y
coherencia, también se retomará la síntesis de estos conceptos presentada por Ortiz y
Nagles (2013):
▪ La identificación. Es la primera parte del macroproceso, establece la forma en
cómo se puede identificar conocimiento, a partir de tecnologías emergentes
relevantes a las necesidades de la organización. Tiene como mecanismo principal
la percepción tecnológica, la cual se vale de ambientes internos y externos que le
permiten establecer, mantener y promover la innovación constante en la
organización (Ortiz y Nagles, 2013). El producto esperado es la ubicación de
tecnologías emergentes y relevantes para la organización.
¿Cómo se operativiza? hay organizaciones que recurren a un grupo interdisciplinario, que
observan alrededor del mundo información relevante para la organización, mediante bases
de datos, conferencias, exposiciones internacionales, y presentan reportes internos
sintéticos para los planificadores estratégicos y hacedores de política tecnológica.
▪ Selección del rumbo tecnológico. En este subproceso la organización define su
ruta tecnológica a corto, mediano y largo plazo, este ejercicio fundamenta la
planeación tecnológica. Entre las herramientas y métodos con las que se puede
desarrollar esta: la prospectiva, la vigilancia tecnológica e inteligencia competitiva,
el benchmarking, el roadmapping y el benchmarking, a la par de auditorías y
Marco referencial de la gestión tecnológica 17
diagnósticos tecnológicos con el fin de hacer uso capacidades tecnológicas con las
que ya cuenta la organización.
Figura 1-5: Herramientas para la selección del rumbo tecnológico.
Basada en: Ortiz y Nagles (2013).
La integración de estas herramientas a la selección del rumbo tecnológico parte del del
análisis de cómo están, con qué cuentan, las alternativas, los futuros posibles, así como la
posibilidad de definir cómo se hará.
▪ Acceso a la tecnología o adquisición. En este proceso la organización decide
estratégicamente obtener la tecnología, para Ortíz y Nagles (2013), también incluye
la forma en cómo se puede acceder a la tecnología. En este proceso es clave haber
realizado de forma suficiente la identificación y selección del rumbo tecnológico, y
dentro de esta se incluyen actividades como:
o Rediseño y normalización de procesos.
o Gestión de cartera de proyectos.
o Supervisión y control en instalación de la tecnología.
o Mecanismos de gestión para la transferencia y asimilación de las
tecnologías.
En esta fase se debe elegir entre las diferentes opciones y estrategias la forma en que
acceder a la tecnología, tales como: Investigación y desarrollo, alianzas estratégicas,
uniones temporales. De igual manera, mediante contratos de transferencia tecnológica,
Marco referencial de la gestión tecnológica 18
tales como cesión para la adquisición de la tecnología en calidad de titular, licencias o de
ingeniería.
Adicionalmente, autores como Parra, Rodríguez y Cavelier, sugieren dos medios para
acceder a la tecnología: El primero, al que denominan directo o contractual, donde se
destaca el uso de contratos de cesión, licencia, contratos de franquicia, de provisión de
conocimientos técnicos, entre otros. Los indirectos o no contractual donde el acceso a la
tecnología se ve mediado por el “uso de tecnología de dominio público, licencias
obligatorias, convenios de cooperación científica, capacitación y la inversión extrajera
directa” (2008, p .209).
Otro aspecto que se tiene presente es el tipo de tecnología al cual se accede es el
conocimiento de los tipos de tecnologías, en la Tabla 1-2 se destacan algunas relevantes
para este trabajo, teniendo como referencia a Ortiz y Nagles (2013):
Tabla 1-2: Clasificaciones de la tecnología.
Criterio de clasificación
Tecnología Descripción
La naturaleza Dura Hardware y los procesos tangibles.
Blanda Software, los procesos, flujos, diagramas, manuales, desarrollos del know how.
Relacional Opera entre la dura y blanda, expresada en proceso, procedimientos y métodos.
Su injerencia Medulares Conjunto de conocimientos esenciales, no sustituibles, propias de las capacidades o funciones medulares de la organización. Generan una diferenciación.
Periféricas Tecnologías y conocimientos sustituibles o complementarios a las actividades, se pueden encontrar en más de una organización.
Base Aquellas necesarias para mantener un producto en el mercado están extendidas en el sector no generan ventajas competitivas.
Clave Soportan actividades, productos y/o servicios diferenciales, aportan gran valor agregado.
Esenciales Imprescindibles para mantener una posición competitiva, sin ellas no puede operar la organización.
De apalancamiento
Apoyan el desarrollo de distintas líneas de productos o productos.
Marco referencial de la gestión tecnológica 19
Secundarias Apoyan a las tecnologías esenciales, coadyuvan a mantener la ventaja competitiva.
Suntuarias No siempre generan valor, implican la inyección considerable de recursos.
Su pertinencia Maduras Su funcionalidad está comprobada, tienen un nivel alto de confiabilidad, pero por el ciclo de vida, los avances pueden hacerlas sustituibles.
Obsoletas Desplazadas por el avance tecnológica, pueden generar sobrecostos y desventajas.
De punta Con los últimos avances de desarrollo, no asequibles para todas las personas o competidores.
Mixta Integran diversos grados de vigencia, por ejemplo, por la repotenciación de equipos.
Conocidas Comunes en las organizaciones.
Intermedias Con algún grado de éxito en la organización y situadas entre las tecnologías modernas y primitivas.
Grado de desarrollo
Propiedad intelectual
Protegidas mediante la propiedad intelectual, ofrecen una ventaja cuantificable a la organización
Estado del arte Representan el mayor avance tecnológico en el estado del conocimiento, igualando o superando a los competidores.
Modernas Desarrolladas en los últimos tiempos, no necesariamente las mejores en términos económicos o sociales.
Dinámicas En un período tienen desarrollo rápido, dejando obsoletas a las demás en su área, en informática y telecomunicaciones se encuentran estas tecnologías.
Estáticas No tienen una alta frecuencia de invención, no evolucionan tan rápido.
Atrasadas Son obsoletas en sentido económico, han sido superadas por el conocimiento.
Primitivas Propias de regímenes anteriores a la modernidad.
Emergentes Tienen el potencial de avanzar respecto de la base competitiva, e imponerse llegando al ser tecnologías clave.
De paso Buscan dar un avance tecnológico superior, también se denominan intermedias
Marco referencial de la gestión tecnológica 20
Empaquetadas O paquetes tecnológicos, son un conjunto de tecnologías que reúnen varias fuentes requeridas para desarrollar un proyecto. Forman interrelaciones complejas que dificultan verlas desagregadas, provienen de una negociación global.
De búsqueda Son potenciales para desarrollos futuros.
Idealizadas De estar disponibles generarían beneficios significativos.
Forma de obtención
Libres No requieren un pago para acceder a estas.
Secretas Con acceso restringido, pueden gozar de protección mediante derechos de propiedad industrial.
Copia O de ingeniería inversa, con fines de adaptación.
Fuente: Elaboración propia, basada en la clasificación de Ortiz y Nagles (2013).
Como se observa en la Tabla 1-2, no hay un único criterio de clasificación de la tecnología,
pues esta puede ser categorizada según la naturaleza, la forma de obtención, la injerencia
de la tecnología en la organización, la pertinencia, el grado de desarrollo y la forma de
obtención.
▪ Explotación de la tecnología. En este subproceso de la GT se buscan retornos o
recaudos a las inversiones realizadas en la tecnología, así mismo consolidar
capacidades para hacer uso óptimo de las adquisiciones y desarrollar oportunidades
de negocio (Ortiz y Nagles, 2013). En esta etapa, también se generan capacidades
endógenas, lo cual se traduce en mejoras en procesos, productos y servicios al
interior de la organización, y, a nivel externo, se establecen redes de asociación que
le permiten consolidarse y liderar en su ámbito.Teniendo en cuenta el detalle los
subprocesos del macroproceso de GT que presentan Ortiz y Nagel, estos serán los
referentes para desarrollo de la propuesta de GT para la transparencia del escrutinio
electoral en Colombia, pero se añade un subproceso que será transversal,
consistente en la mejora continua.
▪ Protección de la tecnología. En el proceso de GT propuesto por Ortiz y Nagel
(2013), corresponde a la último subproceso, cuyo objetivo es proteger mediante los
derechos de propiedad intelectual , que cobija al régimen de los derechos de autor
y el de propiedad industrial, a las innovaciones y ventajas de proceso, producto e
infraestructura estratégica para la organización. En este subproceso los autores
Marco referencial de la gestión tecnológica 21
toman como relevantes, la gestión de la propiedad intelectual, la definición
estrategias de protección y monitoreo de efectividad en la protección.
▪ Proceso de Mejora continua en la gestión tecnológica
En este trabajo constituye una fase transversal que articula, y permite hacer intervención a
tiempo frente a debilidades y oportunidades de cada uno de los subprocesos de la GT. En
un documento desarrollado para tecnologías de salud, y gestión en el laboratorio de la
Organización Mundial de la Salud, se señala es un componente transversal para la calidad
de los procesos que se ejecutan, en especial para los que exigen alta precisión y calidad
(2016). En el mencionado documento se retoma el ciclo de Deming de planificar, hacer,
comprobar y actuar:
Figura 1-6: Pasos de la fase transversal de mejora continua.
Elaboración propia.
En el sistema de gestión de la calidad en el laboratorio (OMS, 2016), explican que planificar
implica identificar los problemas, las posibles irregularidad o errores, y, frente a ellos,
generar un plan de mejora. Hacer es materializar o poner en marcha lo planeado para
intervenir de acuerdo con el plan. Por su parte, comprobar es verificar la eficacia de la
intervención que se ha hecho. Finalmente, está actuar para aplicar acciones correctivas
para asegurarse que la intervención ha funcionado.
Planificar
Hacer
Comprobar
Actuar
Marco referencial de la gestión tecnológica 22
Dentro de los pasos o actividades para la mejora continua se encuentran (Flores, 2010):
▪ Presentar un cronograma, con la inclusión de actividades que puedan ser
cumplidas de forma realista en un período de tiempo, y con recursos
asignados.
▪ El trabajo interdisciplinar y con respaldo de personal técnico, buscando
consolidar resultados, conocimiento y mejores incrementales en cada fase.
▪ Emplear herramientas de mejora idóneas, así como la implementación de
acciones preventivas y correctivas.
▪ Informar a los equipos de los hallazgos producto de las auditorias, sobre los
hallazgos y el progreso de cada una de las fases.
▪ Realizar auditorías internas y externas que permitan realizar la evaluación
de los servicios y los procesos de forma constante.
El proceso de mejora continua incluye además alinear los servicios de tecnologías de la
información de acuerdo con las necesidades cambiantes de la organización o las unidades
de negocio, permitiendo además la armonización constante entre la estrategia y la
operación.
1.2 Gestión tecnológica y su relación con la gestión pública del proceso electoral
La gestión electoral en su definición incorpora como uno de sus pilares a la GT, para
James (2017) aquella se refiere a la gestión cuidadosa de la tecnología, los recursos, las
relaciones entre las organizaciones interesadas y la comunicación de información al
público, enfocada principalmente en las elecciones.
Ese vínculo se refuerza en el enfoque emergente de la gestión pública, donde se ha
enfatizado que la reinvención del gobierno no radica en el cambio del sistema político, la
reforma de la financiación de campañas, u otras reformas similares, antes, una
transformación fundamental se podría dar a través de la modificación de los sistemas y
organización de lo público, ello se podría “reflejar en mayor eficacia, eficiencia,
adaptabilidad y capacidad de innovación” (Thompson y Riccucci, 1998, p.234), y en este
ámbito la gestión tecnológica puede aportar mediante el desarrollo de capacidades
tecnológicas de la organización.
Marco referencial de la gestión tecnológica 23
En Colombia se ha venido impulsando una agenda de innovación denominada “agenda
estratégica de la tecnología”, un proceso aplicable al sector público que lleva inmerso la
implementación, y la articulación de herramientas de gestión tecnológica para generar
mejores resultados al servicio de la ciudadanía, con calidad, transparencia y eficiencia en
el uso de los recursos, abriendo paso a la integración en red de las TIC, el e-government,
el e-commerce y la democracia electrónica (MINTIC, 2012).
Al interior de la organización electoral se ha reconocido el papel que juega la tecnología,
así la propuesta de Nuevo Código Electoral en 2020 adoptó como uno de sus ejes para
alcanzar la transparencia electoral el respaldo de la tecnológica, con el reconocimiento
pleno de que el componente humano no se reemplaza, pero si se puede soportar para
brindar garantías de verdad electoral (NCE, 2020).
En esta tendencia de la gestión pública, se han ido ampliando experiencias positivas en
otro tipo de entidades, como la de la Contraloría General de la República de Colombia en
2019, que incorporó la central de monitoreo tecnológico y el esquema de análisis de
arquitectura empresarial, por considerar que esta “facilita la alineación entre las
necesidades organizacionales y sus procesos internos, con la tecnología requerida para
transferir, almacenar y procesar la información generada, consumida o transformada en
dichos procesos y las personas que hacen parte de la operación”, siendo al final, un camino
para la transformación digital de lo público (Poveda y Aristizabal, 2019, pp. 76-77).
La relación de GT y electoral, especialmente en el escrutinio de resultados de elecciones,
también está en los atributos que ambas pueden otorgar al proceso, de hecho, Micheni y
Murumba (2018) reclaman a la transparencia como atributo clave para la ejecución del ciclo
electoral, valorando a la integración de tecnologías para generar condiciones para concretar
ese atributo. No obstante, en el ámbito electoral predominan estudios sobre el uso o la
aplicación de herramientas tecnológicas puntuales, o sistemas de voto electrónico
electorales (Wolf, Nackerdien y Tuccinardi, 2012), software de escrutinio (Fundación
Karisma, 2018), pero no se observa una visión de gestión estratégica, sistemática y dirigida
al cumplimiento de los objetivos mismos de los organismos, a través de la GT.
Por lo anterior, este trabajo se ocupa de ahondar y validar de forma sistemática y rigurosa
esta relación en el escrutinio electoral de las elecciones de Colombia, a través de una
revisión de literatura, benchmarking de referentes internacionales, diagnóstico DOFA del
proceso en Colombia y una propuesta validada por expertos en el área de la gestión
tecnológica y electoral.
Marco referencial de la gestión tecnológica 24
Con lo anterior, se avanza respecto de aquellas perspectivas netamente políticas y jurídicas
de abordar la transparencia en las elecciones en Colombia, en las cuales ésta es principio
rector, pero no se enfatiza en la forma de hacerlo operativo. Aquí se pretende ampliar la
visión de aquellos estudios de gestión pública aplicada en lo electoral, enfocados en
estándares, integridad y calidad electoral.
1.2.1 Enfoques y cuestionamientos en el área de la gestión electoral
La gestión electoral puede ejemplificar lo que Weber señalaría en un modelo de explicación
racional en el ámbito público de la administración, caracterizado por el principio de sectores
jurisdiccionales, la autoridad, el ejercicio estable de los deberes, el sistema de normas que
delimitan los deberes y la racionalidad de la estructura de funcionarios que los asumen
(Weber, 2016). Esto por cuanto se reconoce que las elecciones populares se dan dentro un
marco altamente regulado por las normas, ordenamientos y modelos de gestión que varían
de país a país, los cuales requieren ser gestionados por los organismos o autoridades
electorales (Catt et al., 2014.).
No hay un único enfoque para abordar la gestión electoral, por ejemplo, Buckley y Reldy
(2015) fundamentan su interés en esta área debido al rol que juega en el procesamiento de
los resultados electorales; ellos asumen a las elecciones como tareas administrativas
complejas, rodeadas de un contexto políticamente cargado. Hay otros enfoques, que
privilegian la observación de los sistemas electorales y los efectos de la regulación (Ferre,
2015; Cox, 2015; Goffman, 2016). En ese primer enfoque, el de la gestión electoral, recae
el área de interés estudio de este trabajo.
Para Freidenberg (2017), en América Latina los estudios de las elecciones han tenido
diversas formas de abordarse, algunos de ellos se podrían agrupar con etiquetas como: los
de la calidad de las elecciones, con autores como Elklit Reynold, Kelley y Kole; los que
introducen condiciones para evaluar la calidad de las elecciones, donde se ubica Hartlyn;
estos observan el ciclo electoral y no tan solo un evento parte de las elecciones para
comprenderlas, lo que sugiere una perspectiva más amplia para abordar su estudio; se
encuentra también el enfoque de las malas prácticas, su análisis tiene sustento en
herramientas de tipo cuantitativo.
Marco referencial de la gestión tecnológica 25
Hay otras corrientes que hacen énfasis en la integridad electoral, aquí se ubica James
(2017), quien se concentra en el análisis de procesos electorales en Reino Unido-; así
mismo Norris (2013), que propone una nueva agenda sobre el estudio de sobre la integridad
electoral, señalando como cuestionamientos conocer: ¿cuándo las elecciones cumplen con
los estándares de integridad electoral? ¿Cuándo no lo hacen? ¿Y qué se puede hacer para
mitigar estos problemas?; en el mismo grupo se encuentra Clark (citado por James y
Tyrone, 2017), que buscó identificar los factores que impulsan la integridad electoral,
explorando sus determinantes en una democracia establecida; lo particular de esta autora
es que presenta un análisis multivariado de aspectos que podrían afectar la calidad de las
elecciones.S.
En la línea del diseño de modelos de gestión de las elecciones, se encuentra a Catt et al.
(2014), quienes desde una perspectiva predominantemente teórica abarcan las
características de los principales modelos de gestión electoral, haciendo alusión de forma
especial a los organismos encargados de llevar a cabo los procesos electorales. Para ellos,
las funciones centrales de las cuales se encargan incluyen: a. determinar quién es elegible
para votar; b. recibir y validar las nominaciones de los participantes electorales -para
elecciones, partidos políticos o candidatos-; c. realización de encuestas; d. el conteo de los
votos; y la tabulación de los votos.
1.2.2 Conceptos clave en la gestión electoral
Las elecciones constituyen el método democrático en la designación de quienes
representan al pueblo (Nohlen, 2007), de su correcto procesamiento depende que las
decisiones de los electores se traduzcan en escaños de representación, de quienes
orientan la política y el destino de los Estados (IDEA, 2017).
Los resultados de las elecciones se obtienen después del despliegue de una serie de etapas
o fases interrelacionadas e interdependientes, que componen el ciclo electoral (Buckley y
Reidy, 2015; Norris, 2013; OEA, 2014). Las fases o períodos del ciclo electoral según la
OEA en 2014 son: 1. El periodo preelectoral, 2. El periodo electoral y 3. El periodo
postelectoral.
El interés de este trabajo está en la fase electoral, de forma específica en el escrutinio de
resultados, subproceso del proceso o ciclo electoral que en Colombia debe conducir a la
Marco referencial de la gestión tecnológica 26
verdad electoral de las elecciones, este involucra el manejo de documentos electorales, y
procesamiento de resultados (Corte Constitucional, Sentencia C-283 de 2017).
Para Franco-Cuervo (2009), el escrutinio no es sinónimo de cómputo, sino de valoración y
con alcance jurídico-político. Este proceso está directamente ligado con el sistema de
votación que se adopte, de ahí que, cuando se habla de voto electrónico, integrando la
votación, el cómputo y la transmisión, se sustrae en gran parte el estudio del escrutinio
electoral, que, en contraste con el secreto del sufragio, es por esencia público.
El proceso de escrutinio requiere ser auditable, y cuando en este se introducen
herramientas electrónicas o sofisticadas, exige comprender que la publicidad y
transparencia, ya no depende del número de fiscales partidarios u observadores, pues la
observación visual no logra controlar o garantizar la exactitud (Tula, 2012). Esto sugiere en
todo caso que la aplicación de herramientas electrónicas en estas fases requiere
competencias técnicas que le permitan a los partidos políticos y a la ciudadanía poder
ejercer sus derechos, y brindar publicidad.
CONICET ha señalado algunos atributos aplicables tanto al proceso electoral en general,
como al escrutinio (2017), entre ellos se destacan los relacionados con la transparencia de
estos:
▪ La integridad con la capacidad de capturar la intención del voto sin sesgos, registrar
esa intención tal cual fue capturada, y posteriormente contabilizar aquel voto de
forma exacta. Debe ofrecer la garantía de una cadena de confianza, que une a los
elementos de captura, registro y conteo, sin que esa unión se fracture.
▪ La usabilidad, en cuanto a poder ser usado y adecuado a las capacidades de los
votantes, organismos electorales, fiscales partidarios e interesados afectados en el
sistema. Implica, además, la facilidad para el usuario del sistema, trazado por la
accesibilidad, uso eficiente, confianza, satisfacción, bajo impacto de errores, entre
otros.
▪ La capacidad de auditoría y control del proceso, que se debe armonizar con la
posibilidad de llevarlo a cabo sin romper con las propiedades del secreto del voto y
la integridad.
Marco referencial de la gestión tecnológica 27
▪ La seguridad, como capacidad para la protección de datos e información sobre
accesos no autorizados, pero abierto a los agentes, que sí están legitimados para
hacerlo, garantizando la integridad, disponibilidad y autenticidad.
▪ La auditabilidad, siendo la capacidad de monitorear el sistema en sus diferentes
fases, el diseño de su estructura, en su ejecución, y evaluación, esto tanto para
hardware como software usando en el proceso.
▪ La verificabilidad, referente al comportamiento de los sistemas de acuerdo con su
especificación
Para CONICET (2017), la construcción del software y hardware en cualquiera de las fases
que corresponden al proceso electoral, incluyendo al escrutinio, son parte de la categoría
de sistemas de misión crítica, por el bajo margen o nulo de aceptación de fallas. Y sugiere,
que, en el ciclo electoral, pese a que se aplica el sentido el principio de no-
composicionalidad, la criticidad de una fase puede aumentar la siguiente, cuando alguna
de ellas se automatiza.
1.2.3 Problemas de primer y segundo orden en los procesos electorales
Los estudios sobre la gestión e integridad electoral han identificado dos tipos de problemas
o debilidades que afectan a los procesos electorales: Los de primer orden y los de segundo
orden (James, 2013, Norris 2013). Los de primer orden pueden involucrar violaciones a
libertades reconocidas, los de segundo orden aluden a las malas prácticas con asuntos
relacionados con mala administración, falta de capacidad técnica o de error humano. Estos
últimos, han evidenciado que incluso en las democracias ya consolidadas, se pueden
presentar cuestionamientos sobre los resultados, acentuando la necesidad de incorporar
tecnologías de respaldo a la actividad humana involucrada en el despliegue del ciclo
electoral (Micheni y Murumba, 2018).
Marco referencial de la gestión tecnológica 28
Hechos como la existencia de “equipos defectuosos y las papeletas de votación mal
diseñadas en las elecciones presidenciales de los Estados Unidos de 2000, las colas en los
centros de votación en las elecciones generales de Reino Unido de 2010 y la pérdida de
las papeletas de votación en las elecciones del Senado de Australia de 2013” (James, 2017,
p. 1); han atraído la atención internacional sobre la forma en que se planea y ejecutan las
diferentes fases del ciclo electoral, principalmente porque un error en los resultados afecta
la confianza y la legitimidad de los gobiernos electos.
Los problemas de segundo orden, según el mismo autor, se han atribuido a causas como
la insuficiencia de recursos con los que cuentan los organismos encargados de gestionar
los procesos electorales o la limitación de la imparcialidad electoral, que afectan las fases
del proceso electoral, por aspectos como: 1. Reglas sesgadas o para favorecer a un actor
-fase preelectoral- 2. Manipulación por acceso desigual a la información -fase electoral- 3-
Manipulación del proceso electoral mediante prácticas administrativas electorales que
pueden terminar favoreciendo a algunos -fase pre, electoral y post- (James, 2013).
Esto ha llevado a primer plano cuestionamientos sobre la integridad electoral, y a señalar
que de la percepción que se tenga sobre la capacidad de gestión electoral, depende el
grado de aceptación que los ciudadanos tienen frente a un cargo de representación (2018),
la gestión electoral puede definir el grado de aceptación que los ciudadanos tengan en los
resultados.
Ante este panorama, la incorporación de tecnología se requiere a la hora de fortalecer la
gestión, la integridad y la transparencia requerida para dar vida al ciclo electoral y brindar
legitimidad, para Micheni y Murumba (2018), la calidad de la gobernabilidad puede
mejorarse de forma significativa cuando se aprovechan las revoluciones tecnológicas de
las TIC, con el fin de mejorar la credibilidad y legitimidad de los procesos electorales, esto
a su vez conduce a la integridad electoral.
Siguiendo la línea de estos autores, es importante señalar una de las conclusiones que
surge de su estudio en Kenia, el uso de las tecnologías en el proceso electoral representa
un reto, debido a que las tecnologías no son estándar, deben responder y ser específicas
para el contexto, atienden necesidades específicas de cada organismo de gestión electoral
-Electoral Management Body- y son generalmente complejas. La razón central para su
afirmación es que las elecciones son una representación de la cultura constitucional y
democrática de un país, con marcos, enfoques y procedimientos regulatorios propios.
Marco referencial de la gestión tecnológica 29
1.3 La transparencia articula a la gestión tecnológica con la electoral
La transparencia, es uno de los atributos del ejercicio de lo público, según Segura Restrepo,
es una convicción de los servidores públicos y una exigencia de los ciudadanos (Función
Pública, 2016). La esencia de esta es el acceso a la información como una herramienta de
lucha contra la corrupción desde la prevención. En otros términos, es una cualidad de las
organizaciones de ser abiertas en la divulgación de la información, normas, procesos,
acciones y planes (Función Pública citando a Transparencia Internacional, 2016).
La transparencia, como cualidad de las elecciones hace parte de las preguntas de la gestión
de las elecciones, ¿Cómo debemos diseñar los procedimientos electorales para que sean
honestos, seguros, precisos, transparentes, inclusivos y confiables?, es según Appel
(2020), una pregunta reiterada desde finales del siglo XIX, y dentro de las acciones que la
gestión electoral ha incluido para asegurarla están, entre otros: Registrar con precisión los
votos, contar los votos con precisión, permitirle al votante asegurarse de que su voto sea
contado, entre otros.
Esta cualidad, por oposición a lo oculto, erróneo o fraudulento, ha sido un propósito que no
se quedó en el siglo XIX, Appel sugiere que en el contexto contemporáneo, y en países de
tradición democrática, existen múltiples posibilidades que podrían afectar al software
utilizando para las elecciones en 2019, y la precisión con que se lleva a cabo la votación y
el conteo; lo interesante de su exposición es que añade el marco de la especialidad que
tiene sobre sistemas informáticos, y es ahí donde se observa las oportunidades y
fragilidades que pueden tener las tecnologías usadas en materia de transparencia de las
elecciones.
En este punto, la transparencia no solo es necesaria en el momento en que las personas
depositan su voto, sino como lo comentaba Appel, en el conteo o escrutinio de votos, en
ese sentido es un atributo que debe estar presente durante todo el ciclo electoral y en el
desarrollo de las funciones de los organismos de gestión electoral (Micheni y Murumba,
2018; James, 2018). Los cuales, en Colombia, se ven representados en la Registraduría
Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral; organismos de los cuales
depende establecer medidas para mitigar los riesgos del proceso electoral, fortalecerlo y
Marco referencial de la gestión tecnológica 30
dar sustento a los mecanismos que democráticos del país, e incorporar a la gestión
tecnológica en sus macroprocesos como oportunidad para contribuir a la transparencia.
A propósito del proceso de escrutinio y el cuestionamiento sobre su transparencia, a partir
de informes y órdenes judiciales en Colombia(Cubides, 2013; Consejo de Estado, 2018;
Fundación Karisma, 2018), surge la justificación del estudio que busca proponer la gestión
tecnológica en la Registraduría Nacional del Estado Civil, con el ánimo de evaluar cómo se
puede gestionar la tecnología en esta fase del ciclo, asegurando la confianza de los
ciudadanos en la consolidación de los resultados electorales y dando mayor legitimidad a
quienes resultan electos.
Es aquí donde ingresa la gestión tecnológica, yendo más allá de la implementación o
estudio de determinada herramienta tecnológica (Jiménez y Castellanos, 2008), para
generar un manejo estratégico de la tecnología, en favor de la gestión del proceso público
de escrutinio.
1.4 Aportes del marco referencial de la gestión tecnológica y la gestión electoral
La definición de la gestión electoral incluye entre sus componentes la gestión cuidadosa de
la tecnología y su interacción con otros recursos, así mismo las relaciones entre
organizaciones responsables y la comunicación hacia el público. Esta premisa es
fundamental para el desarrollo de este estudio debido a que enlaza su fundamento teórico,
que para el caso es la gestión tecnológica, posteriormente la publicidad y la comunicación
como elementos definitorios de la transparencia, y un eje articulador o de contexto
correspondiente al área electoral, en la que necesariamente se involucran los agentes
públicos y privados interesados.
La gestión tecnológica no se reduce al tratamiento de la tecnología, implica la alineación de
esfuerzos para cumplir los objetivos estratégicos y operativos de la organización, integrando
consigo procesos de planificación, dirección, control, coordinación del desarrollo y la
implementación de capacidades tecnológicas. Está fuertemente ligada a la innovación, y
cuando se define como capacidad dinámica trae consigo la toma estratégica de decisiones,
Marco referencial de la gestión tecnológica 31
la transformación y la implementación de tecnologías, logrando incluir la identificación,
selección y adquisición de tecnologías.
El portafolio tecnológico es una herramienta de la gestión tecnológica, este brinda la
posibilidad de inyectar recursos a proyectos priorizados para lograr objetivos
organizacionales (Quintana & Benavides, 2008) Su desarrollo principalmente en el ámbito
empresarial ha permitido avanzar de la simple modernización o industrialización de
procesos a la vinculación de tecnologías blandas, asociadas con la gestión, y el despliegue
sistemático, el mejoramiento continuo de las capacidades, recursos e innovación.
La gestión tecnológica ha sido tratada desde el punto de vista sistemático, desde su
potencial para desplegar funciones de apoyo y activas, desde el rol integrador y de
coordinación. Como lo relacionaron Amadory y Márquez (2019), hay diferentes modelos
para su abordaje, los cuales le atribuyen diferentes fases, se destaca del Modelo de
Sumanth -Gaynor, 1999-, el de Hidalgo -2002-, el del Temaguide de Cotec -1998- ; en estas
tiene peso la visión estratégica, el enfoque de ciclo de la tecnología, la escala de nivel de
maduración y las actividades de GT en el control cibernético.
El macroproceso de la gestión tecnológica incluye subprocesos de identificación, acceso,
explotación y protección, articula la estrategia y la operación, generando valor interno y
externo para la organización que lo aplica.
La gestión electoral, hace parte de la gestión pública, implica la gestión precisa de
tecnologías en aras de conducir a resultados transparentes y confiables que reflejen la
voluntad del electorado. Bases teóricas y prácticas sugieren que la introducción estratégica
de la tecnología puede coadyuvar para que tales atributos se cumplan, de ahí la importancia
de generar una propuesta de gestión electoral del proceso de escrutinio electoral.
El escrutinio hace parte de la fase electoral del ciclo electoral, la transparencia y precisión
con que se lleve a cabo tiene repercusiones no solo al interior de la organización, sino
directa en la confianza de los ciudadanos. Para ello el uso de la tecnología, bajo un análisis
estratégico y operativo, viene haciendo carrera, incluso desde su conceptualización.
El escrutinio electoral incluye un componente valorativo, en donde las autoridades
electorales tienen lugar a establecer la calificación de los votos, con la posibilidad de
soportar tal trámite con la digitalización de algunos procesos. De ahí, la importancia de tener
claridad la distinción entre cómputo de los votos y el escrutinio propiamente dicho.
Caracterización de escrutinio electoral 32
2. Caracterización de escrutinio electoral
La organización electoral en Colombia está representada en dos entes, el Consejo Nacional
Electoral -CNE-, y la Registraduría Nacional del Estado Civil. Estas entidades no son parte
de la rama ejecutiva, legislativa, ni judicial, gozan de independencia administrativa y
financiera; no obstante, sus decisiones pueden ser objeto de control por lo jueces. Las
autoridades de la organización electoral son: el Consejo Nacional Electoral CNE, el
Registrador Nacional de Estado Civil -RNEC, los delegados del Registrador Nacional del
Estado Civil, Registradores Distritales, Municipales y Auxiliares, y de los delegados de los
Registradores Distritales y Municipales (Art.9, Código Electoral). La cabeza de inspección
y vigilancia de la organización electoral en Colombia está en el CNE (Art.265, Constitución
Política), y la organización de las elecciones a cargo de la RNEC.
2.1 Consejo Nacional Electoral
Es un organismo autónomo e independiente, de origen constitucional, independiente de las
tres ramas del poder público y parte de la Organización Electoral junto a la Registraduría
Nacional del Estado Civil, de conformidad con el Artículo 120 y 265 de la Constitución
Política de Colombia (Considerando Decreto 2085 de 19 de noviembre de 2019), integrado
por 9 magistrados electos por el Congreso de la República por un período de 4 años,
adicionalmente mediante el acto legislativo 03 del 23 de mayo del 2017 y el Auto No 499/17
se estableció una delegación transitoria por parte de la FARC, para participar en las
deliberaciones de esa corporación.
Mediante los decretos 2085 y 2086 de noviembre de 2019, en virtud del artículo 335 del
Plan Nacional de Desarrollo, el presidente fija la estructura orgánica e interna del CNE y
planta de personal. Su misión es: Regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad
electoral de las agrupaciones políticas y sus candidatos; ejercer vigilancia y control de la
Caracterización de escrutinio electoral 33
organización electoral y velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones
de plenas garantías (CNE, 2019).
Tiene como objetivos y funciones:
impulsar decididamente la eficiencia y eficacia del sistema electoral en nuestro país, para
garantizar la participación equitativa y soberana de todos los colombianos en aras de un
incremento sostenible en términos de modernidad, agilidad y transparencia de los eventos
electorales, garantizando la calidad de nuestros servicios, la transparencia en las
actuaciones y la autonomía e independencia de la corporación (CNE, 2019).
Y entre las principales funciones especiales del CNE, la posesión del registrador, vigilar y
controlar la organización electoral, revisar escrutinios y documentos electorales, efectuar el
escrutinio general de las elecciones, entre otras (Figura 2-1).
Figura 2-1: Funciones especiales del CNE.
Fuente: Página web del CNE, Acerca del Nacional Electoral Colombia .
Entre sus funciones relacionadas directamente con el escrutinio se encuentran las
siguientes:
▪ Designar sus delegados para que realicen los escrutinios generales en cada
Circunscripción Electoral (numeral 3, Art.9, Código Electoral).
▪ Aprobar el presupuesto que le presente el Registrador Nacional del Estado Civil
(numeral 4, Art.9, Código Electoral).
▪ Realizar el escrutinio para Presidente de la República y expedir la respectiva
Credencial (numeral 7, Art.9, Código Electoral).
Caracterización de escrutinio electoral 34
▪ Efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de
elección y expedir las credenciales a que haya lugar.
▪ Revisar, de oficio, o por solicitud, los escrutinios y los documentos electorales
concernientes a cualquiera de las etapas del proceso administrativo de elección con
el objeto de que se garantice la verdad de los resultados ( numeral 4, Art. 6, Decreto
2085 de 2019).
▪ Conocer y decidir sobre los recursos que se interpongan contra las decisiones de
sus Delegados para los escrutinios generales, resolver sus desacuerdos y llenar sus
vacíos y omisiones en la decisión de las peticiones que se les hubieren presentado
legalmente (numeral 8, Art.9, Código Electoral). Particularmente los actos que en
esta función emite se denominan “acuerdos”, para consolidarlos pueden solicitar
pruebas documentales para emitirlos en justicia y acierto (Art.14, Código Electoral),
así mismo debe oír a las partes en la audiencia pública para sustentar recursos.
2.2 Registraduría Nacional del Estado Civil
La Registraduría Nacional del Estado Civil -RNEC- forma parte de la Organización Electoral
en Colombia, tiene dos funciones centrales, el registro de la vida civil e identificación de los
colombianos y la organización, dirección y control de los procesos electorales y
mecanismos de participación ciudadana, junto a las demás autoridades competentes en
materia electoral (Artículo 3°, Decreto 1010 del 2000).
La misión de la RNEC es:
Garantizar la organización y transparencia del proceso electoral, la oportunidad y
confiabilidad de los escrutinios y resultados electorales, contribuir al fortalecimiento de la
democracia mediante su neutralidad y objetividad, promover la participación social en la
cual se requiera la expresión de la voluntad popular mediante sistemas de tipo electoral en
cualquiera de sus modalidades, así como promover y garantizar en cada evento legal en
que deba registrarse la situación civil de las personas, que se registren a tales eventos, se
disponga de su información a quien deba legalmente solicitarla, se certifique mediante los
instrumentos idóneos establecidos por las disposiciones legales y se garantice su
confiabilidad y seguridad plenas ( Artículo 4°, Decreto 1010 del 2000).
Esta entidad tiene autonomía presupuestal, administrativa y contractual, tiene dos niveles:
el nacional o central donde se ubican dos registradurías delegadas, una en lo electoral y
otra para el registro civil con competencias nacionales, y en su nivel desconcentrado, cuyo
Caracterización de escrutinio electoral 35
ámbito de competencias se enmarca en circunscripciones electorales, está compuesta por
delegaciones departamentales, registradurías distritales y municipales, registradurías
auxiliares y una para Bogotá Distrito Capital (Registraduría, 2020; Artículo 10, Decreto 1010
del 2000).
Tanto las dependencias del nivel central como desconcentrado participan en el diseño de
los planes, la definición de las políticas, el establecimiento de los programas generales de
la administración, la ejecución de los programas generales de la administración, ejecución
de los planes, políticas, programas y proyectos administrativos, el registro civil e
identificación, del proceso electoral y de los mecanismos de participación ciudadana en que
la RNEC. El nivel central coordina y controla todas las actividades de ambos niveles
(Parágrafo único, artículo 10, Decreto 1010 del 2000).
Lo anterior es relevante debido a que el presente trabajo en el despliegue de su metodología
en la identificación de puntos a intervenir mediante la gestión tecnológica y la validación de
las recomendaciones se apoyará en funcionarios del nivel central.
Cabe adicionar que la organización administrativa de la RNEC sirve de apoyo al Consejo
Nacional Electoral (Artículo 1°, Decreto 1010 del 2000). Los criterios para la organización
son la especialización por áreas misionales y de apoyo, tecnificación, atención ciudadana,
transparencia, simplificación y especialización, alto nivel profesional, funcionalidad
multidisciplinariedad, delegación, desconcentración administrativa y financiera (Artículo 9°,
Decreto 1010 de 2000); en su organigrama están:
Figura 2-2: Organigrama de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Caracterización de escrutinio electoral 36
Fuente: RNEC (2020b).
Al interior de la entidad los empleos directamente relacionados con el escrutinio son: El
despacho del Registrador Nacional del Estado Civil, el Despacho del Secretario General -
que contribuye a la orientación institucional y de políticas de la entidad a través de sus
oficinas jurídica y de planeación- la Registraduría delegada en lo electoral, dentro de las
cual están la Dirección de Gestión Electoral y la de Censo Electoral; y con funciones de
apoyo en materia de tecnologías en la RNEC está la Gerencia informática, en cuanto a
asuntos administrativos la Gerencia Administrativa y financiera, y en la gestión del talento
humano está la Gerencia de Talento Humano ( Artículo 11, Decreto 1010 de 2000; Figura
2-2).
Dentro de las funciones de la RNEC en el proceso de escrutinio, están:
▪ La Dirección de Gestión Electoral, tiene funciones que afectan directa e
indirectamente el proceso de escrutinio electoral, entre ellas:
▪ Velar por la actualización de los archivos electrónicos sobre datos de la población
municipal y la estructura de zonificación (numeral 3, Artículo 36, Decreto 1010 de
2000), para el punto de escrutinio permite contrastar la población que puede
participar frente a la que efectivamente lo hizo.
Caracterización de escrutinio electoral 37
▪ Dirigir el diseño y la elaboración de los manuales de procedimientos y formularios
electorales (numeral 4, Artículo 36, Decreto 1010 de 2000), para el escrutinio es
fundamental debido a que se trata de un proceso altamente reglado, en donde la
gestión de los resultados y su procesamiento se rigen precisamente por los
procedimientos de la entidad, adicionalmente los formularios, que pueden
identificarse con los documentos donde se diligencian y se plasman los diferentes
sucesos en el desarrollo del escrutinio.
▪ Coordinar con el apoyo de la dependencia de Informática, el diseño de las
aplicaciones requeridas para la ejecución de los procesos (numeral 5, Artículo 36,
Decreto 1010 de 2000), esta función es clave por cuanto en ella se puede incorporar
la gestión tecnológica a la consecución de los objetivos misionales de la entidad, en
garantizar la verdad electoral y articularlo con las capacidades y recursos
tecnológicos en el proceso de escrutinio.
▪ Coordinar la elaboración de los planes de comunicación de resultados electorales y
de capacitación (numeral 6, Artículo 36, Decreto 1010 de 2000), este es un elemento
central de la transparencia y la publicidad asociado al escrutinio, adicionalmente el
proceso de electoral y en particular el escrutinio al integrar un alto componente de
personas no adscritas directamente a la entidad pero que cumplen una función
pública como jurados de votación, su capacitación se hace un componente
fundamental debido a que son ellos quienes inician con el proceso de escrutinio.
▪ Coordinar la elaboración de las tarjetas electorales (numeral 7, Artículo 36, Decreto
1010 de 2000), han habido estudios dedicados al análisis del diseño de las tarjetas
electorales y su incidencia en el comportamiento de los electores, así como su efecto
en los resultados-comprensión y validez del voto (Beltrán y Sandoval, 2015), por
ejemplo, una tarjeta confusa puede incluso afectar la correcta lectura de quienes
participan en el escrutinio.
▪ Coordinar el diseño de los procedimientos a seguir en las etapas que conforman los
eventos electorales (numeral 8, Artículo 36, Decreto 1010 de 2000).
▪ Coordinar el suministro, elaboración y distribución de los formularios, elementos y
demás insumos que requiera la preparación y desarrollo de los eventos electorales
y los mecanismos de participación (numeral 9, Artículo 36, Decreto 1010 de 2000).
▪ Coordinar la elaboración y difusión de los calendarios electorales (numeral 10,
Artículo 36, Decreto 1010 de 2000).
Caracterización de escrutinio electoral 38
▪ Coordinar la elaboración de las estadísticas electorales y organizar su publicación y
difusión (numeral 11, Artículo 36, Decreto 1010 de 2000).
▪ Coordinar la actualización de los archivos de la División Político-Administrativa de
Colombia (numeral 12, Artículo 36, Decreto 1010 de 2000).
▪ Elaborar las resoluciones que fijen los términos para la entrega de documentos
electorales (numeral 13, Artículo 36, Decreto 1010 de 2000).
▪ Fijar los parámetros para determinar las zonas y los puestos en los municipios
zonificados (numeral 13, Artículo 36, Decreto 1010 de 2000). En los puestos se
ubican las mesas de votación.
▪ Proporcionar información sobre estadísticas electorales (numeral 17, Artículo 36,
Decreto 1010 de 2000).
2.3 Escrutinio de elecciones en Colombia
Escrutinio es el proceso jurídico de conteo de votos depositados para cada candidato, lista,
partido o movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, coalición, según se trate.
Este proceso está regulado por el Código Electoral y a diferencia del preconteo, que tiene
valor informativo, el escrutinio tiene carácter vinculante, toda vez que los resultados oficiales
que llevan a otorgar la credencial de elección (Art.157, Código Electoral; MOE, 2019)
Hay distintas niveles de escrutinio, en primer lugar, el realizado por los jurados que se puede
denominar como escrutinio de mesa, luego los escrutinios auxiliares-zonales, municipales
o distritales, luego los escrutinios generales a cargo de los delegados departamentales,
cuyos integrantes tienen calidades especiales, y el Escrutinio Nacional a cargo del CNE
(PGN, RNEC, CNE, 2019, véase Anexo A. Niveles de escrutinio electoral)
Escrutinio de mesa
Figura 2-3: Flujograma Escrutinios de Mesa: Jurados.
Caracterización de escrutinio electoral 39
Fuente: Código Electoral Colombiano; MinInterior (2019).
En el escrutinio de mesa (Figura 2-3), ingresan los tarjetones electorales, los jurados
ejecutan labores como clasificación de los votos, los califica, cuenta y anota el número de
votos en favor de la respectiva lista o candidato, tiene como salida del proceso el acta de
escrutinio, otros documentos electorales y material que en el Kit Electoral ingresaron
(Figura 2-4).
Este inicia cuando culmina la jornada de votación, y son los jurados quienes deben iniciar
el escrutinio de su mesa. Para ello, uno de los jurados debe leer en voz alta el número total
Caracterización de escrutinio electoral 40
de sufragantes que tuvo su mesa, número que se registra en el acta de escrutinio y en el
registro general de votantes. Seguidamente, se procede a abrir la urna y a contar cada uno
de los votos depositados allí. Si el número resultante es mayor que el consignado antes de
abrir la urna, se vuelven a introducir en ella y se saca al alzar la cantidad de tarjetones en
la que excede, procediendo a quemar esos tarjetones. De todo esto se deja constancia en
el acta de escrutinio (Art. 134 al 144 Código Electoral).
Luego, se anota el número de votos obtenidos por cada coalición, partido o candidato,
dependiendo el caso, así como los votos nulos, en blanco y no marcados en el formulario
E-14. Aquí se debe prestar atención a las tachas, enmendaduras. Todo esto se registra en
el acta, que tiene dos ejemplares iguales y que también va firmada por todos los jurados
presentes al momento de realizar el escrutinio (Art. 134 al 144 Código Electoral).
Figura 2-4: Formulario E-14 Acta de Votación de claveros, delegados y transmisión.
Fuente: Cartilla de Escrutinio (RNEC, 2011, p. 12).
Con el fin de que los testigos electorales debidamente acreditados (por formulario E-15) se
enteren de los resultados, uno de los jurados los lee en voz alta. Todo el material electoral
que no fue usado debe ser introducido en una papeleta y los demás documentos, incluidos
los formularios electorales, deben ser entregados antes de las once de la noche del día de
las elecciones al delegado o delegada de la Registraduría Nacional, y estos los envían a
los claveros (Art. 134 al 144 Código Electoral).
Figura 2-5: Kit electoral.
Caracterización de escrutinio electoral 41
Fuente: Cartilla Jurados de Votación-elecciones Senado de la República y Cámara de
Representantes 11 de marzo 2018, (RNEC, 2018a, p. 5).
De particular importancia son los formularios en donde se consigna la lista de sufragantes
-Formulario E-10-, el formulario E-11 del Acta de Instalación y Registro de Votantes y en
especial el Formulario E-14 del Acta del Escrutinio de Mesa, en donde se consignan los
resultados del conteo efectuado al final de la Jornada (RNEC, 2018). Estos documentes
requieren de una cadena de custodia rigurosa, y son parámetro para proceder al
diligenciamiento del formulario E-24, que corresponde acta de resultados mesa a mesa,
puesto a puesto o de las zonas según sea el caso, para los candidatos y listas, deben
discriminar votos en blanco, nulos, válidos, y tarjetas marcadas para cada Corporación
(Consejo de Estado, Sección Quinta . Sentencia Rad. 47001-23-33-000-2016-90006-03,
2017).
▪ Escrutinios en las comisiones escrutadoras
En sentido estricto, el escrutinio está a cargo de las comisiones escrutadoras y el Consejo
Nacional Electoral, las primeras son integradas por los designados del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de la respectiva entidad territorial, y por delegados del Consejo Nacional
Electoral (Código Electoral, art. 157). Y estas pueden ser Auxiliares, Municipales y
Distritales, Generales o Nacionales (Código Electoral, art. 157).
Tabla 2-1: Conformación y designación de las Comisiones Escrutadoras.
Caracterización de escrutinio electoral 42
Clase de escrutinio Comisión escrutadora Calidad de los miembros
Auxiliar o zonal
Dos (2) ciudadanos designados por el Tribunal Superior del Distrito Judicial. Actúa como secretario de la comisión, el registrador zonal o auxiliar.
Juez, notario, registrador de instrumentos públicos.
Distrital y municipal
Dos (2) ciudadanos designados por el Tribunal Superior del Distrito Judicial. Actuarán como secretarios de la comisión, los registradores distritales y municipales.
Juez, notario, registrador de instrumentos públicos.
General
Dos (2) ciudadanos delegados por el Consejo Nacional Electoral. Actúan como secretarios, los delegados del registrador nacional del estado civil.
Que hayan sido magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Consejo Electoral, Tribunal Superior, Tribunal de lo Contencioso Administrativo o profesores de derecho.
Nacional (solo en apelación)
Corresponde al Consejo Nacional Electoral.
Magistrados del CNE.
Fuente: Cartilla Escrutinios 2011 (RNEC, 2011, p. 3).
De conformidad con el Código Electoral, las Comisiones escrutadoras son las que de forma
transitoria y como autoridades electorales, se encargan durante la fase de escrutinio de
resolver reclamaciones y declarar las elecciones (Registraduría Nacional del Estado Civil,
2019c).
En las comisiones se resuelven las reclamaciones presentadas a los jurados de votación,
de conformidad con el artículo 122 del Código Electoral. Estas reclamaciones pueden ser
presentadas por los candidatos, sus apoderados o por los testigos electorales acreditados
(Código Electoral, art. 192, inciso 1).
Caracterización de escrutinio electoral 43
Los escrutinios en comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares, inician el
mismo día de la votación, a medida que llega la información por parte de los claveros, su
labor se realiza a partir de las actas de escrutinio -formularios E-14- diligenciadas por los
jurados de votación. Debe realizarse antes de las doce de la noche, o se deberá retomar a
las nueve de la mañana del día siguiente y finalizará a las nueve de la noche, y así
sucesivamente hasta finalizar el escrutinio. De este subproceso en la fase de escrutinio
resulta diligenciado el formulario E-24 que corresponde al acta zonal, municipal o distrital
de escrutinio (Código electoral, 1986; MOE, 2018; Figura 2-3; Anexo).
Figura 2-6: Escrutinios auxiliares.
Fuente: Código Electoral Colombiano; Ministerio del Interior (2019).
Las comisiones escrutadoras deben verificar los E-14 diligenciados por los jurados de
votación, las tachaduras o enmendaduras, y las reclamaciones realizadas por los testigos,
candidatos y/o sus apoderados (Código Electoral, art. 122), se realiza el recuento de los
Caracterización de escrutinio electoral 44
votos de la mesa en la cual se presentaron inconsistencias. Sin embargo, eso se podrá
realizar una sola vez por cada mesa (Código Electoral, art. 164). Al realizarse, debe
consignarse en el formulario E-23, y los resultados se transcriben en el formulario E-24.
Para el caso de las Comisiones Auxiliares y Municipales zonificadas, esto se consolida en
el acta de escrutinio parcial E-26.
Posteriormente, sigue el escrutinio a cargo de la Comisión General de Escrutinio se realizan
en el lugar establecido por los Delegados Departamentales del Registrador Nacional del
Estado Civil, toman como base las actas zonales, municipales o distritales de escrutinio
(Artículo 182 del Código Electoral y artículo 8 de la Ley Estatutaria 163 de 1994, artículos
41 y 42 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011; Figura 2-7). Al finalizar el escrutinio, este se
registra en la declaratoria de la elección con la cual se expide la credencial de cada uno de
los candidatos electos a los cargos de elección popular a los cuales aspiran, sean
uninominales o para corporación.
Figura 2-7: Escrutinios generales.
Caracterización de escrutinio electoral 45
Fuente: Elaboración propia con base en Código Electoral Colombiano; Ministerio del Interior
(2019).
En el caso del escrutinio general de los votos emitidos para el Presidente, tanto en Colombia
como en el exterior, además de conocer las apelaciones que interponen los testigos de los
partidos, los representantes o candidatos y desatar los desacuerdos que se presentan entre
los delegados, para así declaratoria de la elección y expedir las correspondientes
credenciales, le corresponden al Consejo Nacional Electoral. (Código Electoral, art. 187;
Figura 2-8).
Figura 2-8: Escrutinios generales del CNE.
Fuente: Elaboración propia con base en Código Electoral Colombiano; Ministerio del Interior
(2019).
Caracterización de escrutinio electoral 46
Los escrutinios de cada nivel son diligencias públicas, que más allá del mero cómputo,
incluyen valoraciones sobre las reclamaciones (Código electoral, 1986; Procuraduría,
2011).
2.4 Actores involucrados en el proceso de escrutinio
En el proceso de elecciones y escrutinios intervienen los siguientes actores:
▪ Jurados de votación: son ciudadanos colombianos mayores de edad que son
designados de forma aleatoria por parte de la Registraduría Nacional del Estado
Civil para participar de la jornada electoral como jurados, quienes están en la mesa
de votación, efectúan el primer conteo en la respectiva mesa, y registran los
resultados de la mesa en los documentos electorales (capítulo II, Código Electoral,
1986).
▪ Los jurados están investidos de una función pública de carácter transitoria y en ello
deben tomar decisiones de forma autónoma y colegiada, distribuir las tareas a
ejercer la jornada y responder solidariamente por lo que en la mesa suceda (RNCE,
2018). Es un cargo de forzosa aceptación y el incumplimiento por no asistir o
abandonarlo implica sanciones (Art.6, Ley 163 de 1994).
▪ A cargo de los Jurados está la instalación de la mesa, en donde deben verificar el
contenido del “kit electoral” provista por los funcionarios de la RNEC.
▪ Testigos electorales debidamente acreditados: son ciudadanos mayores de edad
que acompañan como veedores el proceso electoral. Normalmente están allí
designados por algún movimiento o partido político, o grupo significativo de
ciudadanos, para verificar el correcto conteo de sus votos, y de la práctica de la
jornada en general. Para poder actuar ante jurados de votación, deben tener el
formulario E-15, y para poder actuar ante la comisión escrutadora necesitan el E-16
(Artículo 121, Código Electoral, 1986).
▪ Registraduría Nacional del Estado Civil: de acuerdo con sus funciones, la
Registraduría se encarga, entre otras cosas, de dirigir y organizar el proceso
electoral, de llevar las estadísticas de los resultados del proceso electoral, de
coordinar a los demás organismos y autoridades para el óptimo desarrollo del
proceso electoral.
Caracterización de escrutinio electoral 47
▪ Consejo Nacional Electoral: realiza el escrutinio nacional, en cabeza de los nueve
(9) magistrados que lo conforman. El Consejo Nacional realiza el escrutinio para
Presidente de la República y expide la respectiva credencial.
▪ Comisiones escrutadoras: son las encargadas de realizar el escrutinio de las
votaciones a los diferentes cargos de elección popular. Sus integrantes son
designados en sala plena por magistrados del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de la respectiva entidad territorial. Estas se encargan a rasgos generales del
cómputo de votos, resolver reclamaciones y aplicaciones (RNEC b, 2019, p. 15).
▪ Secretarios: esta calidad la tienen los registradores distritales y municipales (Código
Electoral, art. 157).
▪ Candidatos y sus apoderados: los candidatos son los ciudadanos que, en ejercicio
de su derecho constitucional a ser elegidos (Constitución Política, 1991, art. 40), se
postularon a algún cargo de elección popular, uninominal o de corporación. Los
apoderados de los candidatos con sus abogados, y están facultados, junto con el
candidato, a presentar reclamaciones a los jurados de votación en el momento en
que estos realizan el conteo de votos de cada mesa.
▪ Observadores electorales: Los primeros corresponden a personas y/o instituciones
independientes, e imparciales que hacen seguimiento el proceso de votación los
resultados divulgados por la RNEC, su presencia busca coadyuvar la transparencia
del proceso electoral, deben estar acreditados por el CNE y no ejercen funciones de
autoridades electorales (RNEC, 2018a).
▪ Mesa de Justicia: Está integrada por funcionarios del Ministerio Público Fiscalía
General de la Nación, su presencia está dirigida a recibir o conocer denuncias o
quejas frente a irregularidades en el proceso electoral, la cual pueda involucrar a
personas, tales como ciudadanos, jurados de votación y/o testigos electorales
(RNEC, 2018a).
2.5 Dependencias relevantes para la gestión tecnológica en la RNEC
En este punto, el enfoque se realizará en la RNEC, entidad organizadora del proceso de
escrutinio. En este organismo, las dependencias relevantes en la dirección y apoyo, para
introducir la gestión tecnológica son: El Registrador Nacional del Estado Civil, como cabeza
de la entidad, la oficina de control interno por tener entre sus funciones evaluar el proceso
Caracterización de escrutinio electoral 48
de planeación, considerando la identificación de variables que intervienen en dicho proceso,
así como elaborar recomendaciones de ajuste o mejoramiento (Art. 30, Decreto 1010), así
también evaluar y verificar la evaluaciones de mecanismo de participación ciudadana y la
gestión de las dependencias de la entidad; de igual forma la oficina de planeación por
cuanto está a cargo del plan de acción y gestión de la entidad, de generar el sistema de
información , elaborar el anteproyecto de presupuesto, así como asesorar, analizar y sugerir
modificaciones a procesos y procedimientos de la organización (art. 34, Decreto 1010 de
2004).
Con un rol central está la Registraduría Delegada para lo electoral y la Dirección de Gestión
Electoral, sobre la cual ya se ahondó en el aparte de la descripción de la organización
electoral en Colombia, pero que puntualmente se relaciona con la gestión tecnológica en
los siguientes aspectos. Además, la Gerencia Informática de la RNEC es relevante en la
incorporación de GT al proceso de gestión del escrutinio, toda vez que es la encargada de
asesorar a las dependencias de la entidad en el manejo electrónico de datos, desarrolla
aplicaciones informáticas, lidera, orienta y coordina proyectos de investigación que le hayan
sido encomendados por la entidad. Además, cumple con una de las funciones que se le
atribuye a la gestión tecnológica tal como es “asesorar a las dependencias de la Entidad en
los programas de adquisición, mantenimiento y mejoramiento del hardware, software y
telecomunicaciones” (Numeral 7, Art. 41, Decreto 1010 de 2000). Y cuenta con 24 funciones
adicionales relacionadas con la gestión tecnológica del proceso electoral al interior de la
entidad, que se pueden consultar en el artículo 41 del Decreto 1010 de 2000.
Del conjunto de instituciones, tanto organismos como funciones, se puede concluir que la
organización electoral en Colombia cuenta con un cuerpo robusto para la gestión del
proceso de escrutinio y la gestión tecnológica de aquel. El cuestionamiento que surge es si
en la abundancia de institucionalidad del CNE y la RNEC se posee la capacidad para que
en el número considerable de funciones puedan armonizar y coordinar sus actividades,
cumpliendo con sus objetivos misionales.
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
49
3. Análisis DOFA del proceso de escrutinio
En este capítulo se estudian las debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas que
tiene el proceso de escrutinio electoral, para ello se toman como fuentes de información:
▪ Las respuestas de la solicitud de información sobre el proceso de escrutinio,
denominadas en Colombia derechos de petición (Art. 28, Constitución Política),
presentada en desarrollo de este trabajo final ante la RNEC.
▪ La Sentencia Hito para la Gestión Tecnológica emitida por el Consejo de Estado
Colombia el 08 de febrero de 2018 (SHGTC, Consejo de Estado, 2018), en donde
se hace un recuento de las fallas que se presentaron en el escrutinio de las
elecciones del Congreso en 2014 .
▪ Los informes presentados por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría
Nacional del Estado Civil, el Ministerio del Interior de Colombia, como parte del
debate público de control político denominado “Fraude electoral en Colombia”,
realizado en octubre de 2019 en Bogotá Colombia. En donde la RNEC y entidades
del Gobierno Nacional presentaron en mayor profundidad la forma en que llevan a
cabo la administración del proceso electoral, haciendo alusión a las herramientas
tecnológicas con las que cuentan.
3.1 Respuesta a la petición presentada ante la RNEC, del 26 de octubre de 2019
Con relación a las respuestas de la Registraduría, la gerencia de informática, en respuesta
a la solicitud de información de traslado DGE.5567, Radicado SIC No. 214859, respondió
el 26 Octubre de 2019 (RNEC, 2019d).
A la pregunta sobre la gestión y tecnología inmersa en el proceso de escrutinio:
me permito informarle, que en efecto este procedimiento lleva inmerso en sí mismo el uso
de las tecnologías de la información (TI), lo anterior, mediante diversos aplicativos que la
Registraduría Nacional del Estado Civil ha dispuesto contratar mediante el contrato 042 de
2019, el cual tiene por objeto “Prestar el servicio de una solución informática integral para
el procesamiento electrónico de datos electorales de preconteo, escrutinio y digitalización
de actas E 14 y E11, para las elecciones de Autoridades Territoriales a realizarse en el años
2019 (...) (RNEC, 2019d, p. 1.).
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
50
Aquí se observa, que cuando se habla de la aplicación de tecnología en el proceso de
escrutinio electoral en Colombia, la respuesta no refiere a algún proceso ejecutado
directamente por la RNEC, sino remite a la tercerización de este objeto mediante un
contrato de una solución integral informática para tal fin.
Cuando se le preguntó sobre las características de la tecnología aplicada señaló que:
(...) las características con las que cuenta el software dispuesto para las comisiones
escrutadoras, son la capacidad para que las comisiones escrutadoras a nivel auxiliar,
municipal, distrital, general y los que realice el Consejo Nacional Electoral, registren la
información que generan las comisiones escrutadoras, para el cargue de dicha información
se implementó un captor biométrico por cada una de las comisiones escrutadoras, lo que
refuerza la seguridad y confiabilidad de la información, así mismo, la información que se
genere con ocasión de los escrutinios será publicado vía web desde el momento del inicio
del escrutinio, que podrá ser visible desde la página web oficial de la Registraduría Nacional
del Estado Civil.
Vale la pena informar, que todas estas tareas serán desarrolladas dentro de un aplicativo,
que contractualmente exige características de facilidad de uso y amigabilidad con los
usuarios.
El software de escrutinio es verificado en varias pruebas técnicas con ingenieros de la
Entidad, de los partidos, Movimientos Políticos, Grupos Significativos de Ciudadanos,
Auditores Externos, Veedores y Observadores Electorales (nacionales e internacionales),
siempre en presencia de la Procuraduría General de la Nación y de ingenieros del Consejo
Electoral (RNEC, 2019d, p.1.).
La gerencia de informática de la RNEC (2019d), destaca que en aras de garantizar la
seguridad y confiabilidad se incorporó un captor biométrico para cada una de las comisiones
escrutadoras, una herramienta que se buscó introducir en 2008 por la RNEC para evitar el
fraude y lograr la identificación de los electores; en ese sentido se observa que para el 2019
este mecanismo abarca a las autoridades electorales.
Adicionalmente, se solicitó ampliar la forma en que se aplicaron las tecnologías de la
información en las elecciones del Congreso en el período 2014 y 2018, la respuesta fue
genérica, a continuación, se transcribe:
(...)para las elecciones objeto de estudio, me permito informar, que en tales fueron utilizados
las TI para el desarrollo de los escrutinios, brindando los medios de software y hardware
necesarios para que los miembros de las comisiones realizarán sus labores con éxito y
transparencia (RNEC, 2019d, p. 2).
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
51
Continuando con las preguntas de la solicitud ante la RNEC (2019d), se pidió señalar en
qué lugares se aplicaba el software, en la respuesta se aclara que:
este software se aplica para todo el territorio nacional, es decir, para las elecciones del
próximo 27 de octubre se aplicará en 2755 comisiones escrutadoras ubicadas a lo largo de
los treinta y dos departamentos colombianos, y el distrito capital, así como todos los
municipios y regiones según corresponda.
(...) sobre el momento desde el cual la Registraduría Nacional del Estado Civil utiliza TI para
el desarrollo del proceso de escrutinio le informo que, a nivel de software especializado de
escrutinio, estas labores se vienen desarrollando parcialmente en el territorio nacional
desde las elecciones presidenciales de 1998 y progresivamente se ha implementado a nivel
nacional, mejorando los controles, la seguridad y la facilidad de su uso.
(...) se desarrolla en el transcurso de todo el proceso de escrutinios, es decir, desde las
cuatro de la tarde del día de la elección, hasta finalizado el escrutinio con la declaración de
curules en los niveles municipales, generales y nacional, bajo los términos y horarios
establecido en el artículo 41 de la ley 1475 de 2011(RNEC, 2019d, p. 3).
Cuando se preguntó si la entidad realiza gestión tecnológica, especificando si terceriza
procesos de gestión tecnológica y cuáles, la entidad respondió:
(...) esta Entidad en efecto realiza gestión tecnológica en todos los aspectos que componen
los procesos electorales, sin embargo, también terceriza varios de los componentes que
ejecutan dichos temas, lo anterior se evidencia en los contratos suscritos por la
Registraduría para el mejoramiento de la gestión (RNEC, 2019d, p. 4).
Y frente a la inquietud de los estándares nacionales e internacionales de transparencia son
referentes en el desarrollo del proceso de escrutinio electoral en Colombia, indicó:
(...) esta Entidad se encuentra certificada en el cumplimiento de estándares establecidos
en la norma ISO/TS 54001:2019 o Sistema de Calidad para Organizaciones Electorales, lo
cual hace que la Organización Colombiana sea un sujeto de servicios electorales fiables,
transparentes libres y justos (RNEC, 2019d, p. 4).
3.2 Sentencia hito en gestión tecnológica en Colombia SHGTC, Consejo de Estado, 2018
Dada la extensión de la SHGTC, (Consejo de Estado, 2018), 348 páginas no numeradas,
se buscó realizar un análisis de la información aplicando dos criterios básicos: 1) Elementos
relacionados con la gestión del proceso de escrutinio, cuyas falencias se clasifican en los
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
52
problemas de segundo orden de los procesos electorales según Norris (2013) y James
(2013). 2) el análisis DOFA como una herramienta dentro de la fase de vigilancia en los
modelos de gestión tecnológica del Temaguide (Cotec, 1999) en agrupaciones por
debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas.
Cabe retomar el criterio uno y dos para tener mayor precisión, con relación a los problemas
de segundo orden se derivan de un estudio que Norris (2013) realiza sobre la Integridad
electoral, para este autor este tipo de estudios han articulado áreas como (i) la gestión del
sector público; (ii) la cultura política; (iii) los estudios comparados de instituciones; y (iv) los
estudios de seguridad. Para Norris, la gobernanza electoral engloba por ejemplo la
capacidad administrativa, la efectividad de los organismos de gestión electoral, la eficiencia
de los procedimientos de registro de los votantes, y elecciones desarrolladas en
observancia de las normas.
En este contexto observa que las elecciones pueden ser afectadas por problemas o malas
prácticas, las de segundo orden distintas a las ocasionadas por la violencia, se comprenden
como “aquellas que característicamente [sic] involucran problemas de mala administración,
falta de conocimientos técnicos, capacidad, o error humano que socava la integridad del
proceso electoral” (Norris, 2013, p. 566).
Por otro lado, el análisis DOFA sugerido en la fase de vigilancia del Temaguide (Cotec,
1999), se refiere a una herramienta dentro de las técnicas de pensamiento estratégico, el
cual para la gestión tecnológica permite trazar las señales relevantes para el cambio
tecnológico, es un método que representa las debilidades, amenazas, fortalezas y
oportunidades, que permite de manera sencilla y estructurada explorar los retos principales
a los que está abocada la organización. Mientras que las amenazas y oportunidades se
descubren en el entorno, las fortalezas y debilidades se perciben al interior de la
organización.
Continuando con el estudio de la sentencia hito SHGTC (Consejo de Estado, 2018), se
encontró lo siguiente (ver Anexo B. Sentencia Hito de la Gestión Tecnológica en Colombia
SHGTC
Tabla 3-1: Matriz DOFA en el proceso de escrutinio 2014 en la SHGTC .
Fortalezas Debilidades
Origen interno
- Rol de los testigos electorales, y apoderados de los partidos, es fundamental para dilucidar la verdad electoral.
En cuanto a gestión del proceso de escrutinio:
-En 2014 no se contó con la infraestructura suficiente para atender a 1.860 comisiones escrutadoras en todo el país, se requirió
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
53
Fortalezas Debilidades
- Registros de soporte, que permitieron dar cuenta de las diferencias que durante la consolidación se presentaron.
- El proceso habilita la presentación de reclamaciones, que dan paso a que las irregularidades pasen a ser observadas por el juez de lo electoral.
Comisiones escrutadoras.
tercerizar soluciones informáticas integrales, y procesos logísticos, durante la fase electoral.
-Se tercerizan procesos que componen el núcleo de las funciones de los organismos electorales, como la solución informática del preconteo, escrutinio y digitalización.
- No hubo un control real sobre la solución informática desplegada en el escrutinio, que asegurase la trazabilidad del escrutinio de mesa hasta la declaratoria de la elección.
-Debilidad en materia de recursos humanos para la prestación del servicio de soporte técnico especializado, para la vigilancia y control de ellos aplicativos que se usan.
-Baja receptividad en la gestión y procesamiento de las reclamaciones, que tienden a que el proceso no se remedie durante el proceso, sino se deba acudir ante jueces.
- Falta la inspección y vigilancia de los organismos encargados, organismos electorales.
-Errores aritméticos atribuibles a quienes actúan como agentes escrutadores, en mesa jurados.
-El proceso de escrutinio enlaza dos componentes: su organización o infraestructura que lo soporta, a cargo de la RNEC, y uno de calificación a cargo de las comisiones escrutadoras, respecto de este último hay límites a la hora de verificar la trazabilidad de sus decisiones.
En cuanto a la transparencia y trazabilidad:
-Hubo cambios efectuados en los consolidados, y diferencias injustificadas en los formularios, sin garantizar la trazabilidad del escrutinio de mesa hasta la declaratoria de las elecciones.
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
54
Fortalezas Debilidades
-Hubo diferencias en lo datos de actas de escrutinio E-26, específicamente en las resoluciones y los datos sobre la votación de algunos departamentos fueron excluidos.
-Incumplimiento en la incorporación de registros de los actos dados durante el escrutinio.
- No se cumplió en estricto la cadena de custodia de los documentos electorales.
-Se destruyeron documentos, elementos o material electoral que impedían que hubiera una fuente integral y un referente para consultar.
-La gestión documental y conservación de documentos es un punto frágil, toda vez que el actor demandante tuvo que acudir a una medida cautelar conservativa sobre los documentos electorales y medios informáticos relacionados con las elecciones de los Senadores de la república del período constitucional 2014-2018.
-Los archivos de soporte, no se digitalizaban desde las actas emitidas en mesa.
-Archivos disponibles en formatos poco amigables para quienes lo consultan, y carga incompleta de los archivos en la web.
En cuanto al manejo de la tecnología:
-En el funcionamiento del software, se señaló que hubo registros introducidos previamente en los archivos LOG.
-Sistemas susceptibles de “violencia o sabotaje contra los sistemas de votación, información o consolidación de los resultados de las elecciones”.
7451 mesas de votación fueron señaladas en el curso del proceso de escrutinio electoral, esto afecta los resultados.
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
55
Fortalezas Debilidades
- Deficiencia en las garantías de calidad del software
En cuanto a calidad
-La adquisición de plumones que se corrían en el tarjetón, incidieron en una lectura errada de la voluntad plasmada en los tarjetones, y posteriores actas.
Oportunidades Amenazas
-La posibilidad de un remedio judicial para el proceso de escrutinio cuyo fin es el restablecimiento de la verdad electoral, la transparencia del sufragio y del sistema democrático.
-Órdenes judiciales que instan a la adquisición de un propio software, formación y sensibilización de jueces en materia electoral, auditoría y control de las soluciones aplicadas.
-Uso de algunas tecnologías y biometría e identificación.
-Intervención de candidatos, testigos, apoderados y partidos, además de observadores, como garantes del proceso electoral.
-De aprendizaje sobre la experiencia en el desarrollo del escrutinio.
-Alta densidad de normas que propenden por la transparencia electoral.
-Sabotaje contra los sistemas de votación, información, transmisión y consolidación de los resultados de las elecciones.
-Fallas en la seguridad del software y las aplicaciones.
- Se incluyo información antes de las elecciones. Se manipularon los datos externamente.
-Deshabilitación de mecanismos de identificación.
- Proveedores de software de escrutinio no garantizaron la calidad, en términos de seguridad y confiabilidad de este.
-Falta de sensibilidad jueces en materias electorales.
Fuente: SHGTC (Consejo de Estado, 2018; véase Anexo B. Sentencia Hito de la Gestión
Tecnológica en Colombia SHGTC)
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
56
3.2.1 Comentarios sobre la SHGTC
El escrutinio de las elecciones es un proceso altamente regulado, cuyo desarrollo depende
de dos aspectos: la organización y el sostenimiento de la infraestructura del proceso, y el
proceso en sí mismo. La organización le atañe a la RNEC, y el proceso o la calificación y
consolidación de los resultados a las comisiones escrutadoras. Esto además permite
evidenciar, que el escrutinio no es un proceso de mero cómputo de votos, pues este admite
reclamaciones que buscan corregir posibles defectos durante su desarrollo.
El componente valorativo o de calificación de la voluntad electoral presenta limitaciones en
términos de trazabilidad y publicidad, en 2014 se presentaron diferencias injustificadas en
los consolidados, formularios, y no se observa que haya un componente que permita
digitalizar y publicar en tiempo real y formato accesible estos documentos desde el
escrutinio de mesa.
La SHGTC (Consejo de Estado, 2018) da cuenta de múltiples debilidades de tipo
administrativo, o problemas de segundo orden en términos de Norris (2013), en la gestión
del escrutinio electoral. Que atañen al nivel de gestión en sí mismo del proceso, el control
sobre este, y la calidad con que se ejecuta.
En 2014, hubo tercerización de procesos esenciales como la digitalización del
procesamiento de los resultados del conteo de los votos, y soluciones informáticas
integrales, para solventar un vacío en infraestructura y atender la envergadura del proceso
de escrutinio. La debilidad recae en que se presentan serias limitaciones en el control y la
auditoria durante y post escrutinio, así también en los estándares de calidad, expresados
en seguridad y confiabilidad.
Las soluciones integrales aplicadas en el desarrollo de las elecciones en 2014 incorporaban
procesos logísticos, y adquisición de bienes durante la votación, en ello se encontraron
serias deficiencias en términos de calidad, no solo en materia de tecnologías, sino en
elementos tan básicos como los esferos que se utilizaron para marcar los tarjetones por
parte de los electores, pues su tinta no secó y manchó los tarjetones, incidiendo en
considerar nulos votos que estaban marcados para un determinado partido de forma válida,
esto afectó la consolidación de los resultados.
En 2014, durante el proceso de escrutinio de las elecciones al Congreso, y según la
SHGTC, hubo subutilización de herramientas tecnológicas, las cuales estaban dadas para
garantizar la seguridad del escrutinio, ello se vio reflejado en los accesos ilegítimos en el
software de consolidación, ingreso de resultados previo a la realización del escrutinio, e
inhabilitación de sistemas de biometría e identificación.
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
57
La seguridad y confiabilidad como características esenciales de las soluciones informáticas
que dan soporte al escrutinio presentaron deficiencias en materia de calidad, en la SHGTC
se evidencia que en 2014 eran susceptibles de sabotaje.
Otro aspecto que se destacó por lo frágil en las elecciones del Congreso en 2014, fue la
gestión de los documentos electorales, no se garantizó de forma completa su cadena de
custodia.
La participación de testigos electorales, representan una fortaleza en el diseño del
escrutinio electoral, toda vez que tuvieron la posibilidad de hacer seguimiento y
reclamaciones, que terminaron por la corrección de los resultados eleccionarios al
Congreso de la República del 2014 en el 2018.
Hay aspectos que pudiéndose corregir en el proceso del escrutinio, terminan en manos del
poder judicial para finalmente corregirse, el gran cuestionamiento está en el tiempo que se
requiere para obtener una decisión en esta materia, toda vez que las elecciones fueron en
2014, y tal corrección plasmada en la SHGTC se dio hasta el 2018. De fondo, esto afecta
a la legitimidad de las elecciones.
3.3 Respuestas de la RNEC, CNE, MinHacienda, MinInterior, en los debates sobre garantías electorales
Las respuestas fundamento de este aparte se dan en debate público, están directamente
relacionadas con el proceso electoral en Colombia, puntualmente la gestión tecnológica del
proceso de escrutinio electoral es actualizada y proviene de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, el CNE, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio del Interior.
En alguna medida, son una fuente alterna a la observada con la Sentencia Hito para la
Gestión Tecnológica -SHGTC, donde se destacaron las graves falencias que ocurrieron en
el escrutinio de las elecciones a Congreso de la República en 2014.
Los documentos que se tienen en cuenta en este aparte son:
▪ Registraduría Nacional del Estado Civil b. (16.08.2019). Respuesta Ref. RNEC
040798 2019/08/04, Radicado interno 168552/2019 Proposición 10 del Senado
de la República: debate de control político "Fraude electoral en Colombia".
Bogotá D.C.
▪ Registraduría Nacional del Estado Civil c. (23.08.2019). Respuesta Ref. 24054
2019/08/21, Radicado interno 174433/2019 Proposición 20 del Senado de la
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
58
República: debate de control político "Garantías Electorales en Colombia".
Bogotá D.C.2019
▪ Consejo Nacional Electoral (23.08.2019). Respuesta proposición de debate de
control político No.20 "Garantías Electorales en Colombia, por parte del Asesor
de Sistemas: Bogotá D.C. 23 de agosto de 2019 CNE-AS- AJVG-171-19 .
▪ Ministerio de Hacienda. (2019). Respuesta a cuestionario debate de control
político No. 10 "fraude electoral en Colombia": 22 de agosto de 2019 No.24265.
▪ Ministerio del Interior. (14.08.2019). Respuesta proposición 10 debate de control
político Senado de la República, Rad. Senado 23261 del 14 de agosto de 2019,
Secretaría general 16.08.2019 #02826, al responder cite este número OFI19-
31052-DAL-3200.
3.3.1 Respuestas de la RNEC sobre garantías electorales
En la Tabla 3-2 se relaciona la síntesis de las respuestas de la RNEC en el marco de los
debates de garantías electorales (véase Anexo C. Respuesta RNEC debates sobre de garantías
electorales.:
Tabla 3-2: Matriz DOFA RNEC debate garantías electorales 2019.
Fortalezas Debilidades
Origen interno
-La RNEC cuenta con un censo electoral actualizado.
-La RNEC tiene como herramienta de gestión misional: planes estratégicos, planes de acción y mapas de riesgos.
-Las normas vigentes contemplan la implementación del voto electrónico y el desarrollo de componente tecnológicos en diversas fases del proceso electoral.
-El diseño del escrutinio busca garantizar la heterogeneidad partidista en quienes participan como jurados.
-Abundante normativa aplicable, alguna remonta del año 1986.
-Tercerización del servicio de procesamiento de datos electorales de preconteo, escrutinio y digitalización de estos. Contrato 005 de 2017.
-Los jurados son designados aleatoriamente, no por sus calidades, o formación en materia electoral.
- Limitación presupuestal de la RNEC, que se traduce en una respuesta subóptima ante las contingencias, por ejemplo, si el material electoral no es
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
59
Fortalezas Debilidades
-La entidad cuenta con un sistema de información dinámico que le permite efectuar el control y seguimiento a la depuración, actualización y divulgación del censo electoral. A esta herramienta tienen acceso: registradores a nivel nacional, las delegaciones departamentales, consulados a nivel mundial y los entes de control y vigilancia.
-La RNEC cuenta con un sistema de algoritmo para la distribución de mesas de votación y la ubicación de jurados de votación en todo el territorio nacional.
-La RNEC cuenta con protocolos y software especializados para atender contingencias como atender la insuficiencia de los documentos electorales.
- La RNEC cuenta con dos tipos de software para realizar el proceso de preconteo y
escrutinio.
-Los centros de procesamiento de datos cuentan con infraestructura de software, hardware, logística, instalaciones físicas y el recurso con los requerimientos técnicos establecidos por la entidad.
- Sistema de seguimiento web de los escrutinios a nivel nacional, entrega de 11 usuarios por cada campaña, 1 usuario administrador y 10 usuarios de seguimiento de votación.
-Incorporación de normas internacionales y estándar ISO para la transparencia electoral.
suficiente, se recurre a fotocopiarlo.
-No es claro la forma en que se gestiona la documentación electoral y los cambios efectuados producto de la Sentencia SHGTC emitida en 2018
Origen externo
Oportunidades Amenazas
-Intervención de entidades independientes a las organizaciones o
- La aprobación del presupuesto no depende de la entidad, sino de
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
60
Fortalezas Debilidades
autoridades electorales, como garantes del escrutinio y proceso electoral.
-El seguimiento al proceso electoral habilita la participación de observadores internacionales que pueden fortalecer el tema de acompañamiento del proceso y ser fuente de recomendaciones para la mejora del proceso en cuanto a su transparencia.
la asignación que proyecte Min Hacienda, y la aprobación por parte del Congreso de la República.
Elaboración propia (RNEC, c y b, 2019 ; véase Anexo C. Respuesta RNEC debates sobre de
garantías electorales.
De las respuestas de la RNEC en el marco de los debates sobre garantías electorales, se
puede observar que:
▪ El escrutinio es un proceso que enlaza planificación, dirección, formación de quienes
participan como jurados, logística, tecnología, entre otros componentes, cuyo
desarrollo está conectado con los procesos integrados la fase electoral que le
anteceden, particularmente el del sufragio, así como actos de la fase preelectoral,
entre los que se encuentra la conformación del censo electoral, designación de
jurados, miembros de comisiones escrutadoras y testigos.
▪ De particular importancia, resulta el sistema para la distribución de mesas y
designación de jurados, toda vez que los jurados son el primer filtro en el desarrollo
de los sufragios y el escrutinio. En la respuesta de 2019 por parte de la RNEC, se
optó por usar un algoritmo que permite consolidar la información de ciudadanos
postulados por sus organizaciones, realizar el sorteo, verificar el lugar donde tienen
inscrita la cédula, si están aptos para obrar como tal.
▪ El despliegue de la infraestructura tecnológica, logística y de gestión de la
organización de las elecciones depende principalmente de la Registraduría Nacional
del Estado Civil -RNEC-. Sin embargo, en el escrutinio este organismo se reconoce
como secretario del proceso, debido a que las decisiones calificativas de los
resultados que se consolidan recaen en las Comisiones Escrutadoras.
▪ No obstante del rol secretarial de la RNEC, hay aspectos como el despliegue de la
infraestructura tecnológica, por ejemplo: los medios biométricos de identificación de
los miembros de las comisiones escrutadoras, el software donde se procesan los
datos, los backups de información durante el proceso, los registros de los datos y
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
61
su trazabilidad en cada nivel de comisión, la digitalización de formatos como el E-
14 y otros, el almacenamiento de la información, que de presentar falencias
afectarán el resultado y dependen directamente de la entidad.
▪ La RNEC cuenta con importantes herramientas de gestión que pueden dar cuenta
de las necesidades de los distintos procesos, mediante planes estratégicos, planes
de acción y mapas de riesgos.
▪ En la ejecución del escrutinio el factor humano es central, aquí están: jurados,
miembros de comisiones escrutadoras, jueces claveros, testigos electorales,
candidatos, apoderados de los partidos o candidatos, personal técnico que opera
en calidad de funcionario o contratista del software para el evento electoral,
funcionarios de la RNEC, el CNE y de los consulados de Colombia a nivel mundial.
▪ Así mismo, están las personas que si bien no están directamente involucradas en
primera línea en el escrutinio, actúan como garantes del proceso, como los
funcionarios del Ministerio Público, miembros de las misiones de observación
electoral de orden nacional e internacional, en cuanto a la información que se
tramita; así mismo, los miembros de la fuerza pública Policía Nacional y Ejército,
que buscan blindar el evento electoral de violencia, y los funcionarios de entidades
de Colombia que realizan esfuerzos conjuntos para hacer seguimiento a las
denuncias y peticiones que rodean el proceso electoral, funcionarios del Ministerio
del Interior, que además integra la Comisión para la Coordinación y Seguimiento de
los Procesos Electorales, en donde están funcionarios de la Fiscalía General de la
Nación, Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la República, y
Policía Nacional.
▪ En el escrutinio electoral participan más actores de los que prevé la norma
formalmente, empezando por los terceros que operan a nombre de la entidad las
soluciones informáticas y de forma externa las instituciones que buscan dotarlo de
garantías. El alto número intervinientes requiere de un esfuerzo grande de
coordinación.
▪ La RNEC terceriza el desarrollo de una solución integral para proporcionar a la
entidad los bienes y servicios necesarios para organizar y garantizar el proceso
electoral en 2019, esto incluye el software de procesamiento de datos de
transmisión o consolidación de los resultados y la digitalización de las actas E-14
▪ El escrutinio no es un proceso mecánico de mero conteo, sino que se ve atravesado
por valoraciones jurídicas, un ejemplo de ello son las decisiones sobre
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
62
reclamaciones que surgen durante el proceso, las cuales tienen la pretensión de
reflejar la verdad electoral de las elecciones de los ciudadanos plasmadas en los
tarjetones electorales, y de conformidad con las normas que rigen el proceso.
▪ Presupuestalmente la entidad define sus prioridades, no obstante, depende de la
presentación del proyecto de presupuesto ante el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, quien lidera la presentación en el trámite de aprobación que otorga el
Congreso, esto limita la calidad de las medidas que opera en caso de contingencias.
3.3.2 Respuesta CNE sobre garantías electorales
Con relación a las respuestas del CNE, lamentablemente no se enfocaron en el proceso de
escrutinio, sino en el fenómeno de trashumancia, que consiste en "la acción de inscribir la
cédula para votar en un lugar distinto a aquel en el que se reside y constituye un delito
competido en el Código Penal Colombiano bajo el nombre de fraude en inscripción de
cédulas, (...) Artículo 389 (...)” (CNE, 2019, P.1). Sin embargo, se puede tomar como
fortaleza de la entidad la identificación de riesgos de forma anticipada, relacionados con la
trashumancia y que pueden afectar al proceso electoral, siendo los siguientes: Riesgo por
el nivel de censo electoral, riesgo por inscripción, y riesgo por falta de recursos, este último
corresponde a no poder ejecutar los controles establecidos (Visitas requeridas para
inspección) por falta de recursos económicos y humanos (CNE, 2019).
3.3.3 Respuesta Ministerio de Hacienda sobre garantías electorales
Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó los montos
presupuestales para la Registraduría Nacional del Estado Civil entre los años 2010 al 2019,
esta información es relevante porque se puede constatar la variación de asignaciones
según si el año fue o no electoral (Tabla 3-3).
Tabla 3-3: Apropiación presupuestal 2010-2019 RNEC y eventos electorales.
Año Apropiación presupuestal RNEC COP
Eventos electorales
2010 655.494.326.642 -Elecciones Congreso y Parlamento Andino, marzo 14.
-Elecciones presidenciales mayo 10, con segunda vuelta junio 20.
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
63
Año Apropiación presupuestal RNEC COP
Eventos electorales
2011 542.720.436.823 -Elecciones territoriales octubre 30.
2012 383.920.525.722
2013 538.996.159.309
2014 1.060.934.203.564 -Elecciones Congreso marzo 9.
-Elecciones Presidenciales mayo 25 y junio 15.
2015 811.556.874.553 -Elecciones territoriales octubre 15
2016 668.115.826.914 -Plebiscito para la paz octubre 2.
2017 692.632.305.396
2018 1.610.470.091.649 -Elecciones Congreso Marzo 11.
-Elecciones presidenciales Mayo 27 y segunda vuelta Junio 17.
2019 1.289.388.488,241 -apropiación vigente al 02.08.2019-
-Elecciones territoriales 27 octubre.
Fuente: elaboración propia con base en Ministerio de Hacienda (2019, p. 3).
De igual manera, presentó respuestas que dan cuenta de las debilidades, oportunidades,
fortalezas y amenazas de la RNEC para el proceso (Tabla 3-4)
Tabla 3-4: Matriz DOFA Ministerio de Hacienda y Crédito Público debates garantías electorales 2019.
Fortalezas Debilidades
Origen interno
-La RNEC ha realizado inversiones que han permitido sistematizar procesos que antes eran manuales, como es el caso de la digitalización y escaneo de los formularios E11 y E14.
-La RNEC tiene autonomía en el manejo global de los recursos que le son aprobados, sin embargo, la respuesta del MinHacienda y Crédito Público da a entender que tal asignación global no siempre considera al menos explícitamente la realización de un proceso electoral.
-La RNEC depende del monto de presupuesto que le sea aprobado para proyectos de inversión.
Oportunidades Amenazas
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
64
Origen externo
-Documentos CONPES pueden viabilizar recursos de inversión para la RNEC.
-El Ministerio de Hacienda y Crédito Público destinó recursos para financiar el mantenimiento de la plataforma tecnológica que soporta el Sistema de Identificación y Registro Civil y a la adquisición de equipos de cómputo.
-No siempre el presupuesto solicitado para un proyecto de inversión por parte de la Registraduría le es asignado en totalidad.
Fuente: elaboración propia con base en Ministerio de Hacienda (2019; véase Anexo D)
De la respuesta del Ministerio de Hacienda se presentan las siguientes observaciones:
▪ La RNEC tiene autonomía presupuestal reconocida por las normas, sin embargo, la
apropiación presupuestal para esta entidad depende de que su proyecto de
presupuesto sea acogido por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y
luego pase a trámite de aprobación por parte del Congreso de la República.
▪ Existen instrumentos como los CONPES donde el sector Registraduría puede recibir
líneas de priorización presupuestal de su inversión, reconocidas por parte del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación
-DNP-.
▪ Los años en que se registran elecciones de Congreso y Presidencia de la República
coinciden, la apropiación presupuestal para tales vigencias destinadas para la
RNEC es mayor tanto a los años de elecciones territoriales, como aquellos en que
no se presentan elecciones ordinarias.
▪ Se ha realizado un esfuerzo presupuestal para el fortalecimiento del software, y
automatizar procesos que antes eran manuales, de acuerdo con las solicitudes que
ha presentado la RNEC ante el Ministerio de Hacienda.
▪ El Ministerio de Hacienda y Crédito Público observa de manera global el
presupuesto solicitado por la RNEC, no tiene como referencia los eventos
electorales, sin embargo, señala existe oportunidad de asignación de recursos en
caso de eventos no previstos.
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
65
3.3.4 Respuesta Ministerio del Interior sobre garantías electorales
La respuesta del Ministerio del Interior presenta el esfuerzo de coordinación
interinstitucional que realiza en aras de dotar de seguridad y garantías a los procesos
electorales, y transparencia al proceso de escrutinio electoral. Aun cuando es una entidad
de la cual no depende la realización del proceso de escrutinio, logra conjugar esfuerzos de
las distintas entidades del poder público en pro de blindarlo (Tabla 3-5).
Tabla 3-5: Matriz DOFA Ministerio del Interior debates garantías electorales 2019.
Fortalezas Debilidades
Origen interno
- No solo la RNEC y el CNE hacen seguimiento a las elecciones, y los procesos electorales, se observa la participación de otros entes con capacidad de tomar decisiones para su fortalecimiento, aquí se encuentran los entes que coinciden en la conformación de la Comisión para la Coordinación y Seguimiento de los Procesos Electorales y conforman la Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral URIEL.
- El Ministerio del Interior implementó el software BPM en el 2014, para optimizar y agilizar el trámite de las quejas y/o denuncias que son presentadas por los ciudadanos durante el proceso electoral.
Hay posibilidad de mejora en la prevención de actos que afecten la transparencia del proceso electoral, ante las alertas recibidas en distintas entidades.
Origen externo
Oportunidades Amenazas
- Existe un esfuerzo de coordinación interinstitucional para gestionar las denuncias, quejas y solicitudes; y hacer frente a irregularidades que afecten el proceso electoral.
- Hay mecanismos para dotar de transparencia el proceso electoral, desde el Ministerio del Interior, desde el 2013 se incluyó a la Unidad de Información y Análisis Financiero -UIAF, para brindar toda la información sobre la financiación de campañas, así mismo la Contraloría con el compromiso de hacer
-Hay hechos y actos que afectan al proceso electoral, que se pueden ver reflejados en la tipología de quejas y/o denuncias, irregularidades, o conductas registradas por el sistema URIEL.
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
66
seguimiento a subsidios, minería y regalías para evitar dinámicas clientelistas y la socialización de la Ley 1712 de 2014.
-Colombia cuenta con la Comisión para la Coordinación y Seguimiento de los Procesos Electorales, el sistema y Unidad de reacción Inmediata URIEL, se añaden: La Dirección para la Democracia la Participación Ciudadana y la Acción Comunal del Ministerio del Interior, el Puesto de Mando Unificado PMU, el Grupo de Reacción Inmediata GRIE; y en cuanto a planes en 2019: El Plan Nacional de Garantías Electorales y el Plan ÁGORA.
Elaboración propia con base en Ministerio del Interior (2019).
De las respuestas del Ministerio del Interior (véase Anexo E. Respuestas Ministerio del Interior
en debates garantías electorales., se pueden considerar también:
▪ Existen herramientas e institucionalidad, desarrolladas por la Comisión para la
Coordinación y Seguimiento de los Procesos Electorales, el sistema y Unidad de
reacción Inmediata URIEL, con un enfoque hacía el ciudadano, que le permiten
reportar las conductas que pueden afectar al proceso electoral, esto aporta a la
transparencia del proceso.
▪ La Comisión para la Coordinación y Seguimiento de los Procesos electorales tiene
el alcance de publicar de forma pormenorizada el número, el departamento y la
tipología de las denuncias, quejas y solicitudes ciudadanas que rodean el proceso
electoral año a año.
▪ El Ministerio del Interior, cuenta con una Dirección para la Democracia, Participación
Ciudadana y Acción Comunal y la posibilidad de coordinación institucional, con el
alcance de contribuir en la generación de espacios para la participación y
seguimiento de los procesos electorales por parte de los ciudadanos.
▪ Las herramientas tecnológicas habilitadas por las entidades refuerzan el
componente de gestión, reacción y seguimiento ante posibles irregularidades en el
proceso electoral. Sin embargo, es importante reforzar el componente humano para
que sus funciones y gestión técnica, se ejerza valores e integridad.
▪ Hay mecanismos que se han creado a la hora de brindar transparencia en las
finanzas de quienes participan en el proceso electoral, este tipo de medidas que
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
67
integran componentes tecnológicos e institucionales se podrían desarrollar en el
escrutinio.
▪ Existe un grado de complejidad en la organización y despliegue de los eventos
electorales, en esto no sólo participan los organismos electorales, sino también
entidades de las tres ramas del poder público, y organismos de control, que buscan
atender aspectos como la participación en política, la financiación de campañas, los
riesgos del proceso electoral, mantener el orden público, entre otros.
3.3.5 Síntesis del análisis DOFA del proceso de escrutinio
El análisis de los problemas relacionados con la gestión del escrutinio del proceso electoral
mediante las matrices DOFA a partir de las respuestas de la RNEC, Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, Ministerio del Interior y la Sentencia Hito de la GT en Colombia, se
sintetiza en la siguiente matriz:
Tabla 3-6: Matriz DOFA proceso escrutinio electoral.
Origen interno
Debilidades Fortalezas
-Tercerización sucesiva de la gestión tecnológica de los escrutinios electorales, proceso de preconteo y digitalización.
-Debilidad en el control de la dirección, y auditoría del proceso de escrutinio de procesos tercerizados.
-Calidad deficiente de servicios tecnológicos.
-Escaso desarrollo de gestión del conocimiento, capacidades tecnológicas y de innovación de forma autónoma.
-Débil infraestructura tecnológica de las entidades a cargo, para atender los requerimientos de las comisiones escrutadoras a nivel nacional.
-Falta de trazabilidad de las respuestas y el reflejo de las decisiones de las
-Reconocimiento por parte de los directivos de la organización electoral en Colombia de la gestión de la tecnología y la demanda de transparencia y destinación de recursos para tal fin.
-Integración continua de tecnologías al proceso electoral, software que abarca el procesamiento de datos desde las comisiones escrutadoras, auxiliares, municipales, general y la del CNE; aplicaciones para consultar el avance del escrutinio, captores biométricos, digitalización de formularios, publicación web de los documentos electorales, verificación y pruebas técnicas.
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
68
comisiones escrutadoras frente a reclamaciones.
riesgo de modificación injustificada de los resultados electorales, sin rendir informe de las razones y sin audiencia pública.
-Ausencia de carrera electoral y falta de sensibilidad frente la criticidad del proceso.
-Malas prácticas como accesos ilegítimos, o introducción resultados previamente, deshabilitación de mecanismos de identificación biométrica.
-Dificultad en el acceso en tiempo real de documentos electorales por parte de los interesados.
-Alta densidad normativa e institucional, algunas bajo lógica de otro tiempo. -Brecha entre la pretensión de transparencia de las normas frente a la forma en que se ejecuta y se obtiene los resultados.
-Debilidad cadena de custodia documentos electorales, no trazabilidad de resultados desde el escrutinio de mesa hasta la declaración de resultados.
-Incorporación de normas internacionales y estándar ISO para la transparencia.
-Censo electoral que se actualiza y se cruza con bases de datos de la RNEC y otras entidades de forma continua.
-Aplicación de protocolos y pruebas técnicas, en los cuales pueden participar los partidos políticos y entidades de control.
-La RNEC cuenta con herramientas de gestión misional, entre ellas mapas de riesgo que le permitan anticiparse a contingencias. -La participación de los testigos electorales, los partidos con sus candidatos y apoderados, en la realización de pruebas piloto, y durante el escrutinio permiten que el proceso tenga un diseño que habilita la publicidad y transparencia.
-Las comisiones escrutadoras son conformadas principalmente por jueces de la república, quienes en desarrollo de su labor procesan las reclamaciones allegadas por los testigos, candidatos y sus apoderados.
Origen externo
Amenazas Oportunidades
-En el 2014 hubo interferencia de terceros, accesos ilegítimos al software, sabotaje contra el sistema de procesamiento de los datos electorales.
-En las elecciones de Congreso de 2014 se presentó deshabilitación e inutilización de sistemas de identificación.
-Judicialización de problemas que deberían poder resolver durante el escrutinio, restando efectividad, eficacia y legitimidad a este proceso.
-Existen normas e instituciones que habilitan la introducción de nuevos métodos y herramientas tecnológicas en cada una de las fases electorales, incluido el voto electrónico.
-Hay institucionalidad que involucra a entidades de control y de la rama ejecutiva, especializadas y con poder de decisión inmediata en caso de presentarse irregularidades en el proceso de escrutinio.
-Se observa que hay una normatividad robusta, incluidas decisiones jurisprudenciales y normas técnicas que brindan
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
69
criterios para la publicidad, transparencia y valoraciones del proceso de escrutinio electoral.
-El escrutinio habilita el acompañamiento de organismos independientes o no estatales, ni partidistas, del orden nacional e internacionales que participan como observadores durante esta fase electoral.
Elaboración propia.
La gestión del proceso electoral incide en la consolidación de los resultados. La limitación
de recursos financieros, el error humano, la falta de accesibilidad y la cadena de custodia
de los documentos electorales, la debilidad en la auditoria del software, entre otros actos u
omisiones; tienen el alcance de socavar la integridad, la transparencia y la legitimidad de
las elecciones.
El proceso de escrutinio no se reduce a una suma sucesiva, incluye la valoración, la
calificación jurídica, y decisiones en las comisiones escrutadoras. En este contexto, se
puede presentar un distanciamiento entre la voluntad de los electores y quienes resultan
elegidos, en caso de haber errores.
La SHGTC-2018 presenta la perspectiva de un actor independiente y con acceso a la
información de los organismos electorales, en esta se hacen evidentes las debilidades y las
amenazas que presentó el proceso de escrutinio electoral en el 2014. Esta decisión del
Consejo de Estado se contrasta con la respuesta recibida de parte de la gerencia de
tecnologías de la RNEC del año 2019 y las mejoras implementadas que se dan a conocer
en las fortalezas y oportunidades de las respuestas de los Organismos Electorales en
Colombia y las entidades del ejecutivo en el marco del debate del control político de 2019.
Pese a la fortaleza institucional por parte de las autoridades electorales, se siguen
presentando conductas que se pueden catalogar como problemas de de primer y segundo
orden en el proceso electoral, la tipología en que se presentan es variada, así como la fase
en la cual se ejecutan.
La inquietud que surge después de observar la robustez y configuración institucional, con
entidades con capacidad de decisión en el área administrativa, penal, fiscal, disciplinaria,
que realizan esfuerzos por dotar a los procesos electorales de transparencia, es cómo
trasladar esos compromisos a la realidad de la realización de los procesos electorales,
mediante la GT del escrutinio.
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
70
El uso de tecnologías no es suficiente para dotar de transparencia al proceso de escrutinio
electoral, se requiere un manejo estratégico, transparente e íntegro en las herramientas
tecnológicas y en el componente de valoración que este involucra.
Los aspectos que se destacan para críticos y prioritarios para intervenir de acuerdo con
este capítulo de diagnóstico son:
▪ La falta de control, propiedad y auditoría sobre las soluciones informáticas que
soportan el proceso de escrutinio.
▪ La pérdida, la destrucción y la fragilidad en la cadena de custodia de los documentos
electorales.
▪ La introducción de datos de forma previa que inciden en los resultados que se
proyectan en el escrutinio.
▪ La tendencia a la terciarización funciones, entre ellas el soporte del software de
escrutinio y limitación en el mercado de proveedores de soluciones informáticas que
soportan el escrutinio electoral.
▪ La falta de un componente de carrera y profesionalización de quienes intervienen
con un rol definitivo, como jurados, y miembros de comisiones escrutadoras, que
afectan directamente al escrutinio.
▪ Existe densa normativa en materia de funciones para la aplicación de tecnologías,
con dependencias encargadas para tal fin en los Organismos Electorales,
incorporada de forma reciente (Véase el Decreto 2085 de 2019), pero aún hay
resultados rezagados al momento de crear una fortaleza en las entidades, en
materia de hardware, software y telecomunicación.
▪ La labor de la RNEC como árbitro y arquitecto de la infraestructura que soporta el
proceso de escrutinio, no obstante, se subestima, que si bien tiene un alto
componente designado a los jueces de lo electoral, esta entidad es la que dinamiza
el funcionamiento de todo el proceso.
▪ Se presenta la debilidad en la infraestructura de la RNEC para atender a las
comisiones escrutadoras de todo el país, lo que le hace depender de forma sucesiva
de terceros.
▪ Aún no se da una completa trazabilidad del recorrido que toma la consolidación de
los resultados, así como la falta de incorporación de registro de los actos durante el
escrutinio.
Análisis DOFA del proceso de escrutinio
71
De igual manera, se encuentran aspectos para potencializar fortalezas y oportunidades en
la gestión del proceso de escrutinio, como el cumplimiento de estándares o normas de
calidad para organizaciones electorales, con la reciente certificación de la RNEC con la
norma ISOS/TS 54001:2019 (RNEC, 2019). O las herramientas de software y aplicaciones
para cargar la información procesada por las comisiones escrutadoras (RNEC,2019). Así
también, las herramientas de gestión misional, que se integran en planes estratégicos,
planes de acción, y mapas de riesgos, que pudieran integrar la gestión tecnológica.
Tecnologías en el escrutinio: benchmarking internacional 72
4. Tecnologías en el escrutinio: benchmarking internacional
En este capítulo se observan algunas prácticas en materia de escrutinio o preconteo
electoral en Argentina, Brasil, Estados Unidos, Finlandia y Holanda. La razón para elegirlos
fue la disponibilidad de información, tienen en común que en algún momento han evaluado
o desplegado la implementación del voto electrónico, razón que explica la disponibilidad de
documentos acerca de ellos. Es preciso aclarar, que no es un recuento exhaustivo de los
sistemas electorales de estos países, ni un estudio de voto electrónico, sino la observación
de algunas experiencias que serán útiles al momento de construir la propuesta de gestión
tecnológica del proceso de escrutinio en Colombia. Al recoger las prácticas se desarrolla el
benchmarking con el fin de tener referentes para dotar de transparencia haciendo uso de
tecnologías al proceso de escrutinio electoral.
En la búsqueda además se ubicaron informes genéricos de organizaciones que investigan
sobre la gestión electoral, que después de analizar procesos eleccionarios en distintos
países, ofrecen una serie de observaciones y recomendaciones que serán útiles para este
estudio.
4.1 Argentina
En Argentina se han realizado algunos estudios sobre la implementación del voto
electrónico. En ellas, se ha constatado que las propuestas para el sistema de votación
pueden impactar directamente al escrutinio, se ha concluido que el reemplazo de los
sistemas manuales de votación, por sistemas computarizados incide en la celeridad y
exactitud al conteo de votos (Busaniche y Rahía, 2017). Sin embargo, pese a la mayor
eficiencia que pueden reportar el voto electrónico al momento del conteo, subsiste la
desconfianza frente a esta opción, dado que en democracias desarrolladas han tenido que
revertir la implementación del voto electrónico, y regresar al sistema manual (Busaniche y
Rahía, 2017).
Las preocupaciones que surgen en la consolidación de resultados son: 1) La omisión de
guardar el registro de votos al momento de consolidar directamente cuando estos se
emiten, haciendo más compleja la realización de auditorías; 2) La limitación para que los
votos puedan ser recontados o impugnados (Feiherd, De Giusti, Pesado y Depetris, 2002);
3.) Lo difuso de la voluntad del ciudadano, en tanto el mecanismo de expresión se da
mediante un programa informático, del cual ni el ciudadano ni las autoridades electorales
Tecnologías en el escrutinio: benchmarking internacional 73
tienen manejo, quedando solo en manos de algunos expertos especializados (Busaniche y
Rahía, 2017).
Para dar respuesta a las preocupaciones han surgido mecanismos como registrar o guardar
los votos con técnicas de hashing, pero evitando asociar el registro con el orden del
momento de concurrir a la mesa, para salvaguardar lo secreto del voto. (Feiherd, et al.,
2002).
Se ha constatado que la forma de garantizar la publicidad y el control sobre los procesos
eleccionarios varía, ya no es suficiente la presencia de observadores o participación de
diferentes actores, debido a que la alimentación de datos en un sistema informático requiere
más ir más allá de la visualización externa de un dispositivo que no se conoce, o la mera
presencia de las personas. Para evitar que el proceso de escrutinio sea opaco, ante sus
complejidad técnica y logística, se sugiere la implementación de nuevos mecanismos para
garantizar su publicidad (Busaniche, 2017).
Cuando en 2005 se estudiaba la posible incidencia del voto electrónico en el escrutinio,
Prince (2005) sugirió contar con “software propio y open source”, con el fin de garantizar el
pleno conocimiento sobre la funcionalidad y los mecanismos de conteo del software,
facilitando que los actores involucrados tales como partidos políticos, organizaciones,
ciudadanos, organismos de control puedan auditar, y los organismos electoral puedan
controlar el proceso, sin afectar la confianza de la ciudadanía. (Prince, 2005)
En Argentina, garantizar la transparencia del escrutinio es una finalidad de la gestión de
este proceso, por esta razón establece un sistema de recaudos múltiples, en donde los
ciudadanos designados como autoridad electoral en la mesa, tienen la labor de computar
los votos emitidos en su mesa, y se añade la presencia y fiscalización de las agrupaciones
políticas como un elemento fundamental de garantía (Poder Judicial de la Nación Cámara
Nacional Electoral, 2017). En este país, también se encuentra el escrutinio provisorio,
meramente informativo, y el procesamiento de certificación final o escrutinio propiamente
dicho.
En estos escrutinios, se reconoce como derecho de las agrupaciones políticas el tener a su
disposición el software que se utiliza para el procesamiento de los resultados con la finalidad
de habilita la realización de comprobaciones necesarias con anterioridad, y con equipos
suficientes que les permitan efectuar un seguimiento en tiempo real de las operaciones que
se ejecutan (Poder Judicial de la Nación Cámara Nacional Electoral-CNE, 2017).
Tecnologías en el escrutinio: benchmarking internacional 74
Además, se hace un énfasis en los estándares que permitan dotar al escrutinio escrutinio
en cada mesa de mayor agilidad, transparencia y seguridad en la transmisión, carga y
procesamiento de los datos (Poder Judicial de la Nación CNE, 2017).
Dentro de estándares que definió la Cámara Nacional Electoral (2017), están:
▪ Se precise la vinculación de las condiciones bajo las cuales se da la recolección,
digitalización, transmisión, totalización y difusión de los resultados.
▪ El acceso al software de escrutinio provisorio a los partidos, dándoles a conocer el
código fuente, y demás componentes del software involucrados en procedimientos
como la digitalización, transmisión, carga y totalización y difusión de los resultados.
▪ Se realice la designación de los fiscales en los centros de digitalización y transmisión
de resultados, así también para los centros de recepción y totalización de datos.
▪ La difusión y publicación de los resultados, estableciendo los horarios, e incluyendo
la difusión en medios de comunicación masiva y sitios de internet, este último sujeto
al diseño y dominio que apruebe la Cámara Nacional electoral.
Además, CONICET (2017) sugiere en materia de escrutinio:
▪ La digitalización de los documentos generados en el conteo en mesa y otros
certificados, señala que si se digitaliza desde la mesa se sugeriría contar con un
medio de impresión.
▪ Realizar chequeos de consistencia, para ilustrarlo se puede contrastar el número de
votantes con la suma de votos. También ello facilitaría la introducción de datos por
una sola vez, evitando diferencias entre los documentos.
▪ Privilegiar el principio de independencia del software, indicando además que aquí
ya lo fundamental no es la confidencialidad como en la fase del sufragio, sino la
integridad de la información, toda vez que los actores involucrados ya saben los
resultados, ahora lo que se requiere es soportarlo, llevarlo al papel.
En Argentina al igual que en Colombia, se realiza una distinción entre la publicación de
resultados parciales y los vinculantes, en otras palabras, entre preconteo y escrutinio; y, en
ambos procesos, sobresale la auditoría del software, que realizan las organizaciones
políticas en aras de dotarlos de fiabilidad y transparencia.
Tecnologías en el escrutinio: benchmarking internacional 75
4.2 Brasil
Para el estudio de Brasil, se tuvo en cuenta la ley de elecciones de este país y a
Lewandowski, E., y Almeida, M. (2012). Según la Ley de Elecciones, la totalización de los
votos es realizada por un sistema electrónico, cuentan con una parámetro de amplia
fiscalización del proceso por parte de los partidos políticos, coaliciones y candidatos amplia
fiscalización” (Lewandowski y Almeida, 2012; artículos 59 y siguientes de la Ley
9.504/1997).
Desde 1985, en el ámbito normativo la Ley 7.444 de diciembre de 1985, dio vía a la
implementación electrónica de datos electorales, que posteriormente se convirtió en el
mayor registro informático de electores de Latinoamérica con 70 millones. Y para 1994, el
Tribunal Supremo Electoral TSE montó una red de transmisión de datos para la
comunicación electrónica de informaciones entre los órganos de la Justicia Electoral con el
fin de computar y divulgar el resultado de las elecciones de forma expedita (Lewandowski
y Almeida, 2012)
El proceso de informatización del proceso electoral de Brasil, se dio de la siguiente forma
según Bhering Camarão (2013):
Figura 4-1: Proceso de informatización electoral en Brasil.
Tecnologías en el escrutinio: benchmarking internacional 76
Fuente: Bhering Camarão (2013, p. 4).
La integración de la informatización (Figura 4-1) se dio bajo una visión sistemática y
estratégica del proceso, permitiendo ir más allá de la mera integración de una sola
herramienta. Para Bhering (2013), dentro de las ventajas de este proceso que además
introdujo el voto electrónico en Brasil, se destaca la facilidad del registro del voto por los
votantes, acelerar el cálculo y la difusión de los resultados.
En su momento, el funcionamiento del conteo de votos emitidos en urna electrónica, eran
computados y transmitidos desde cada junta electoral y se dirigían al respectivo tribunal
regional de país -27 tribunales regionales electorales en el país- quienes a su vez lo
transmitían al TSE para su conteo general y divulgación a nivel nacional (Lewandowski y
Almeida, 2012, p.146).
Por otra parte, dentro de las prácticas para garantizar la transparencia y la seguridad del
sistema electrónico de votación brasileño, se ha integrado la participación de inspectores
de los partidos políticos, a la Orden de los Abogados del Brasil (OAB) y al Ministerio Público
(MP), en cada elección. Esto incluye el acceso anticipado a los softwares de las elecciones
desarrollados por el TSE o bajo su encargo para fiscalización y auditoría (Lewandowski y
Almeida, 2012).
Adicionalmente, se realizan pruebas públicas y técnicas en donde tienen cabida expertos
en tecnologías de la Marina, Contralorías General de la Unión, el Tribunal Superior de
Justicia, la Procuraduría General de la República, la Asociación de Seguridad de Sistemas
Informáticos, el Tribunal superior del Trabajo, y como observadores delegados de la OED
Cámara de Diputados, del Ejército, del Servicio Federal de Procesamiento de Datos, del
Tribunal de Cuentas de la Unión y de la Federación Nacional de las Empresas de
Informáticas, entre otros (Lewandowski y Almeida, 2012).
Por otra parte, se encuentra que la transmisión de datos en la consolidación de resultados
se externaliza, asunto que se considera como uno de los riesgos para los atributos de
publicidad y auditabilidad del proceso de escrutinio. Para la CELAG (2020), uno de los
puntos que inquieta en materia de tercerización es la limitación de la oferta con estándares
de calidad validados, que aseguren componentes cruciales del escrutinio (
Tabla 4-1).
Tabla 4-1: Externalización de componentes del escrutinio electoral.
Tecnologías en el escrutinio: benchmarking internacional 77
País Conteo y transmisión de datos manual
Conteo manual, transmisión de datos electrónica
Conteo electrónico
Empresas de conteo rápido o transmisión de datos
Transmisión rápida NO vinculante
Argentina x Smartmatic x
Bolivia x Neotec x
Brasil x TSE-CEPCEC (estatal)
Voto electrónico
Chile x TI Adexus x
Colombia x Thomas Greg & Sons
x
Costa Rica x No se registra
No se informa
Ecuador x Telconet (2017 en 2019 no hubo TREP)
X
El Salvador x Smartmatic Voto electrónico
Guatemala x Software propio, apoyado por datalogic systems
x
Honduras x Mapa soluciones
x
México x Software diseñado UNAM
X
Nicaragua x No se registra
Transmisión Manual sin TREP
Panamá x Sistema WAP por celular
x
Paraguay x Software propio
x
Tecnologías en el escrutinio: benchmarking internacional 78
Fuente: CELAG (2020, p. 38).
Ante la tendencia de la externalización de funciones de administración de software y
hardware en los procesos electorales, Tula (2012) sugiere que el diseño y ejecución de
estos tenga en cuenta los siguientes aspectos:
▪ La decisión de quién o quiénes se ocupan de su desarrollo, en este aspecto evaluar
si se opta por la posibilidad de un proveedor externo, o desde el mismo Estado, o
una combinación. Aquí la importancia recae en el reconocimiento que la
manipulación se puede dar por accesos ilegítimos, no solo por hackeo.
▪ La decisión sobre los costos de la puesta en marcha del sistema de votación
electrónica y el tipo de software-abierto o de propietario.
▪ Claridad en el procedimiento de adjudicación de las soluciones informáticas, que
garantice la equidad y competencia. Añadido a esto, contar con pliegos exactos,
claros completos, pero sin pasar en requisitos excesivos que terminan limitando la
concurrencia de los competidores.
▪ Procedimientos de control previo al software, incluyendo el proceso de inseminación
a las máquinas de las cuales se haga uso, no se descartan segundas auditorías.
▪ Verificación del correcto funcionamiento y resguardo del código fuente de validación,
en ello incluyendo un “bloque de seguridad” que ofrezca un grado de seguridad
informática al estar restringido el acceso a su código fuente.
▪ Acceso al código fuente por parte de la autoridad electoral responsable para
inspección incluyendo manuales técnicos y de operación (Tula 2012, citando Rial
2011).
▪ La revisión del código fuente, ya sea total o parcial, y los observadores de
universidades, organizaciones civiles, partidos políticos.
transferencia por telefonía
Perú x Software propio
x
Uruguay x Smartmatic/ Smar Tellyx
x
Venezuela x Smartmatic Voto electrónico
Tecnologías en el escrutinio: benchmarking internacional 79
▪ La inclusión de un código de conducta para quienes ejercen la tarea de control y el
compromiso de no divulgación de los detalles del software.
▪ Optar por canales de transmisión de resultados seguros, donde se defina los
canales de comunicación, órganos receptores, mecanismos para verificar la
integridad y autenticidad de los documentos. Y la presencia de veedores, que
aseguren la trazabilidad y transparencia del proceso.
4.3 Estados Unidos de América
Estados Unidos ha integrado tecnologías al proceso electoral, incluyendo dispositivos de
votación que han variado en el tiempo, pasando desde escaneo óptico, hasta máquinas de
registro directo en los (Violler y Riveros, 2018), uso de tarjetas perforadas, y posterior uso
de dispositivos de registro electrónico de votos -DRE-, algunos de ellos criticados por su
debilidad en términos de verificabilidad de resultados (CONICET, 2020). Así también
dispositivo de registro en papel -Voter-verified paper audit trail VVPAT, un método que
también es usado en India, para verificar que el voto del ciudadano ha sido correctamente
ubicado. Funciona imprimiendo un comprobante o recibo que confirma el voto para el
candidato elegido, así como el símbolo de elección, y tras hacerlo visible en una urna
transparente lo coloca en una caja sellada (The Economic Times, 2020).
Feldman, Halderman y Felten en 2006, estudiaron la máquina DRE, encontraron algunas
falencias, que podrían repercutir en el consolidado de los resultados, debido a que era
susceptible de que le introdujeran software malicioso. En 2018, en la convención DEFCON,
en la Vote Hacking Village, aseguraron que las maquinas eran vulnerables a la modificación
de resultados del escrutinio e incluso información de registro de los votantes (Violler y
Riveros, 2018). En contraste con tal reporte se encuentra que Jeanette Manfra,
subsecretaria de la oficina de ciberseguridad y comunicaciones del Departamento de
Seguridad Nacional, señaló frente a los cuestionamientos, que quienes participaron en el
evento DefCon si bien dijeron poder hackear las maquinas, no hicieron explícito que
tuvieron que acceder al hardware para poder vulnerarlas, y que en la práctica no era posible
tal acceso, dado que las máquinas tienen una custodia estricta, además de que algunas
pueden ser digitales, y muchas de la máquinas no están conectadas en línea (Johnson,
2017).
Además, en 2017 se optó por incluir a las tecnologías de las elecciones dentro de la
infraestructura crítica del Departamento de Seguridad Nacional, con el fin de dispersar la
desconfianza de la ciudadanía. Lo que en la práctica exige contar con un plan de protección
Tecnologías en el escrutinio: benchmarking internacional 80
de infraestructura, contra la afectación de terceros, asimilando su funcionamiento con el de
servicios de emergencia, comunicaciones o reactores nucleares (Violler y Riveros, 2018).
Por otra parte, sectores académicos han sugerido la aplicación de sistemas de verificación
punto a punto end-to-end verifiable voting, para garantizar la fiabilidad y transparencia. De
igual manera la introducción de sistema de reporte de resultados, y mecanismos de
coordinación institucional como la Comisión de Asistencia de Elecciones -EAC- (CONICET,
2020).
En Estados Unidos no hay un modelo único de escrutinio, depende de cada estado, en
algunas de la jurisdicción los observadores se dirigen ante la mesa que ejecuta el escrutinio
a través de un delegado, denominado supervisor o superintendente, en otras hacen uso de
un formato que les permite cambiar o discutir sobre observaciones que les hayan surgido
durante el escrutinio. En otras jurisdicciones se ha optado incluso por usar cámaras web
para transmitir en vivo en internet el proceso de escrutinio (EAC, 2010). En Arkansas, por
ejemplo, se implementó un mecanismo de conteo electrónico como el Schouptronico, y
reconocimiento óptico de la boleta, posteriormente se optó por la boleta física, por presentar
mayor facilidad para su auditabilidad (Violler y Riveros, 2018).
Por otra parte, se encontró que la U.S. Election Assistance Commission- EAC, dispone de
un apartado en su sitio web en donde publica guías y listas de chequeo destinadas a las
jurisdicciones encargadas de las elecciones en cada estado. En este espacio, se genera
una serie de documentos en donde de forma específica se alude a la gestión tecnológica
del proceso electoral, y se brinda la posibilidad de que las mismas jurisdicciones puedan
reportar y generar documentos de observaciones sobre cómo ejecutan su labor, y
experiencias. Además, generan guías de conducta para los actores que intervienen en el
proceso de escrutinio.
También se hace énfasis en (EAC, 2010):
▪ El manejo cuidadoso del material electoral, para evitar que se pierda o manipule por
no autorizados.
▪ Los dispositivos electrónicos requeridos.
▪ Garantías para la ubicación de los observadores.
▪ La participación de organizaciones cívicas y políticas, con el objeto de incrementar
la transparencia y la confianza en el sistema
▪ Los mecanismos de seguridad de los sistemas.
Tecnologías en el escrutinio: benchmarking internacional 81
▪ Las pautas de autenticación electrónica, sistemas de prevención y detección de
intrusiones, directrices y política de firewall.
▪ Guías de manejo de incidentes de seguridad informática.
▪ Guía de mejores prácticas del departamento de seguridad nacional para la
continuidad de las operaciones, entre otros, que pueden resultar aplicables al
escrutinio.
▪ La trazabilidad cada acción del escrutinio, mediante el registro y documentación.
▪ El reporte de discrepancias de los tarjetones, las firmas, daño en los tarjetones y
otros errores, con el fin de ser resueltos durante el escrutinio.
Incluso se prevé que ante la impugnación y rechazo de determinados tarjetones, se pueda
enviar una notificación por escrito a quien los emitió, en ese sentido el proceso de
documentación del escrutinio incluye cualquier acción y decisión asumida como remedio
para los problemas o inconsistencias que se hayan presentado. Y el reporte final del
escrutinio, normalmente integra tres partes, en aras de dotarlo de transparencia: los
resultados, la información estadística, y la descripción del proceso (EAC, 2010).
Mientras que los resultados se presentan como totales, sin explicación o análisis, la
información estadística puede incluir por ejemplo el número de tarjetones contados,
rechazados, las enviadas y no enviadas, una descripción general del proceso, e información
acerca de la administración de la elección, que se hace llegar a medio, al público, etc. Por
su parte la descripción o narrativa detallada de los problemas que ocurrieron durante el
proceso, aquí no se reporta datos, sino la descripción y cualquier auditoría practicada, así
mismo incluye la discusión y razones de cualquier acción de corrección tomada durante el
escrutinio. Esta narrativa cuenta en otras palabras la historia de la elección, dotando de
confianza y precisión a los resultados de la elección (EAC, 2010, p. 137).
Un elemento adicional, es la certificación de los resultados, en donde normalmente se
emiten los resultados vinculantes y se ofrece en espacios públicos donde los medios tienen
participación. De acuerdo con la ley de los estados, la autoridad electoral podrá poner a
disposición del público toda la documentación del escrutinio y la certificación de los
resultados, incluido, entre otros, un aviso publicado en el sitio web de la oficina electoral
para facilitar el acceso (EAC, 2010, p. 137).
Por otra parte, se encontraron recomendaciones que, si bien no recaen en el escrutinio,
pueden ser referentes para este, su ámbito de aplicación de acuerdo con los documentos
Tecnologías en el escrutinio: benchmarking internacional 82
está en el software aplicado para el canvass y night reporting systems ENR (U.S. Election
Assistance Commission, 2017), se destacan algunas de ellas a continuación:
▪ Uso del antivirus del software, asegurando su actualización.
▪ Mecanismos de autenticación, para la carga de resultados y la administración
remota del ENR. En donde contempla, recomendaciones como: evitar el uso de
contraseñas compartidas, hacer uso de contraseñas seguras, cada cuenta con su
propia contraseña, no revelarse al público, en general, gestionarlas de forma
adecuada.
▪ Generación de backups, ante una actividad o irrupción del sistema, con este
mecanismo se podrá restaurar el último estado conocido. De igual forma una copia
impresa de los resultados durante el proceso. Asegurarse que el proceso de copia
de seguridad y restauración se pruebe y valide.
▪ Seguridad en las comunicaciones, mediante el uso de cifrado para la integridad de
los datos en protección del tráfico de las comunicaciones, entre el usuario y el
servidor del sistema.
▪ Detección: Aplicar un sistema que permita la detección de intrusos, que también se
active con el tráfico de ingreso y salida.
▪ Uso de Firewall, que permite detectar, prevenir, informar y escalar los accesos o
intentos de acceso no autorizados.
▪ Planes de respuesta a contingencias o incidentes, el cual permita conocer de
antemano cursos de acción que permitan asegurar la disponibilidad o integridad de
los datos y el sistema.
▪ Manejo de medios o dispositivos de ingresos y salidas, hablando de un manejo
adecuado de medios como flash USB, CD/DVD, para transferir datos desde y hacia
el sistema.
▪ Validación o prueba. Verificando que la información que se publica coincide con los
resultados oficiales.
▪ Pruebas de fondo e informes de resultados del sistema. con pruebas de lógica y
precisión para validar que los datos se transfieran con precisión.
▪ Escaneo y análisis de vulnerabilidades: uso de software para identificar
vulnerabilidades de seguridad en los sistemas implementados en una red. Las
Tecnologías en el escrutinio: benchmarking internacional 83
exploraciones periódicas de vulnerabilidades del ENR y otros sistemas en la misma
red a menudo pueden encontrar puntos débiles.
▪ Actualizar y parchear el software. Esta recomendación busca evitar ataques.
Finalmente, se encuentran otra serie de prácticas que favorecen a la gestión tecnológica
del proceso electoral, y es el acercamiento de institutos de investigación de las diferentes
universidades, que colaboran en la gestión del conocimiento, mediante la recopilación de
información sobre los procesos de elección, realizando una observación continua del
ecosistema electoral, que retroalimenta los procesos de administración en cada fase
(Alvarez, Hall, y Atkeson, 2012).
4.4 Finlandia
Llevando la misma línea de análisis presentada para Argentina, en Finlandia se encontró
una relación entre el sistema de votación y las decisiones que se han tomado en aras de
garantizar la credibilidad de los resultados que se consolidan. En este país, se desistió de
la implementación del voto electrónico (Busaniche y Rahía, 2017), y aún se conserva el
manual para las elecciones parlamentarias (Ministry of Justice Finland, 2020).
Este país experimentó una situación de reverso de votación electrónica, semejante a la de
Alemania, Austria y los Países Bajos, en donde el Supremo Tribunal Administrativo -Korkein
hallient-oikeu- declaró nulas las elecciones y fijó como orden volver a rehacer las elecciones
por los medios tradicionales en 3 municipalidades (Busaniche y Rahía, 2017). De particular
importancia para el reverso de tal decisión en estos países, se encontraba el cumplimiento
del requisito de publicidad, como un atributo exigible en la evaluación de un sistema
electoral. Esto comprendiendo que el derecho a elegir no se acota en la emisión del voto
sino a entender y acceder a todos los pasos del; Alemania (BVerfG, 2 BvC 3/07, paras 1-
163, 2009), proceso eleccionario, así como garantizar su participación en el conteo sin
necesidad de un bagaje técnico, posteriormente se tomó la determinación de retomar el
sistema manual (Violler y Riveros, 2018).
Retomando, en Finlandia, el conteo inicial del voto puede iniciar a las 3pm, los comités
toman como punto de partida las papeletas enviadas por las juntas electorales municipales
centrales, se abren y se cuentan las papeletas de votación, con el objetivo de que a las 8pm
ya se conozcan resultados de las elecciones. Durante el proceso de conto no revelan
resultados parciales (Ministry of Justice Finland, 2020).
Cuando las mesas electorales cierran a las 8 p. m., las juntas electorales realizan un
recuento preliminar de los votos emitidos el día de las elecciones. Posteriormente la junta
Tecnologías en el escrutinio: benchmarking internacional 84
informa a la junta electoral municipal central del número de votos recibidos por cada
candidato, en otras palabras, la elección da como resultado el distrito electoral en cuestión.
La junta electoral municipal central luego ingresa los resultados en el Sistema de
Información Electoral del Ministerio de Justicia (Ministry of Justice Finland, 2020, p. 18-19).
El respaldo físico de las papeletas se entrega en un paquete sellado donde están las
papeletas, que se entregan al comité electoral, de esta forma la alimentación de los datos
en el sistema se ve respaldado por soportes físicos de las actuaciones durante el escrutinio.
Los resultados preliminares de las elecciones ya se conocen en la tarde del día de las
elecciones. Una vez que las mesas electorales cierran a las 20.00, se publican los
resultados de la votación anticipada. Posteriormente, los cálculos preliminares de las juntas
electorales se ingresan en el Sistema de Información Electoral tan pronto como estén listos
(Ministry of Justice Finland, 2020, p. 19).
4.5 Holanda
Fue uno de los primeros países en adoptar el voto electrónico, la aprobación de este
sistema se dio desde 1965 (CONICET, 2017), y su auge en 1998 con la introducción las
máquinas electrónicas de votación - Electronic voting machines EVMs-. La sociedad de este
país las aceptó sin discusiones de tan gran magnitud como en otros países que se plantean
debates en cuanto a la seguridad y confiabilidad (Kiniry, 2007).
En 2008, Holanda regresó al voto y conteo manual, debido a una percepción creciente de
desconfianza sobre las garantías que ofrecían las computadoras. Hay tres aspectos que
destacó CONICET (2017) para ese reverso y atañen directamente al escrutinio:
▪ Opacidad del sistema y dificultad para ejecutar la verificabilidad, con problemas en
el acceso al código, resultados de auditoría secretos. Por ejemplo, el código estaba
protegido por derechos de propiedad intelectual del proveedor, limitando en últimas
el acceso al sistema para evaluar su desempeño.
▪ Vulnerabilidades en el sistema, por ejemplo, la susceptibilidad de alteración en el
conteo.
▪ La norma holandesa si bien preveía un sistema de auditoría independiente, en la
realidad se cumplían todos los requisitos legales, no obstante, el sistema aún
Tecnologías en el escrutinio: benchmarking internacional 85
revestía elementos altamente inseguros (CONICET, 2017 citando a Gonggrijp et al.,
2006, p. 16).
Semejante a algunos problemas detectados en Colombia, en Holanda, se señalaba que no
existía un control completo del del escrutinio por parte de los organismos electorales, la
necesidad de separar las fases de votación y conteo, sugiriendo la incorporación de
impresoras y escáner, entre otras (CONICET, 2017).
4.6 Aprendizajes de este capítulo
El sistema de votación, manual o electrónico, si bien recae en el sufragio y hace parte de la
fase electoral, repercute directamente en el escrutinio. Esto da cuenta de la necesidad de
observar el ciclo electoral y la gestión tecnológica para articular cada una de las fases o
procesos que lo integran.
Una de las bondades que se atribuyen al voto electrónico, directamente relacionada con el
escrutinio, es la posibilidad de lograr una transmisión y consolidación de resultados más
expedita y menos expuesta a errores humanos. No obstante, surgen inquietudes respecto
de la seguridad, la capacidad técnica requerida para su fiscalización, y la opacidad que
puede dar al proceso que requiere ser público.
La introducción de tecnologías al proceso de escrutinio electoral requiere un rediseño de la
forma cómo se realiza el control y auditoría del proceso, hay posiciones que manifiestan la
inconveniencia de dejar la consolidación de resultados en manos de unos pocos expertos.
Hay casos a favor y en contra de esta tesis, mientras se encuentran países como Estados
Unidos con un desarrollo importante en materia de votación electrónica e incorporación de
tecnologías en la consolidación de resultados, se encuentran también referentes como
Holanda, Alemania, entre otros que han optado por revertir su decisión de voto electrónico,
por voto manual, para salvaguardar elementos de confianza en los resultados que se
consolidan.
La confianza de los ciudadanos en el proceso electoral es crucial, si esta no está presente
en el sistema de votación o en la consolidación de resultados, debido a la imposibilidad de
realizar una auditoría total y completa al software, manipulaciones externas, entre otros
actos que dejan espacio a dudas y sospechas, se pueden revertir decisiones de fondo en
la forma cómo se procesa o gestiona el ciclo electoral.
Tecnologías en el escrutinio: benchmarking internacional 86
La introducción de herramientas tecnológicas y soluciones informáticas al procesamiento
de datos en el escrutinio hace parte de la dinámica de la gestión electoral, hay propuestas
específicas que permiten hablar de mayor control y auditoría a los procesos electorales.
En contraste al secreto del voto, los procedimientos de escrutinio requieren reforzar los
atributos de publicidad, transparencia, trazabilidad, capacidad de auditoría, integridad,
gestión documental integral, razones por las cuales se hace necesario habilitar mecanismos
que permitan desde la planeación del ciclo electoral, garantizar estos atributos en la fase
de consolidación de resultados.
La incorporación de tecnologías puede darse en un modelo estatal, de externalización con
privados o su combinación, en todo caso la pregunta sobre quién puede tenerlo a cargo,
recae en que la consolidación de resultados es susceptible de ser afectada, no solamente
por accesos externos o hackeo sino por accesos ilegítimos, inicialmente autorizados para
acceder a los sistemas de procesamiento electoral.
La participación de los interesados, ciudadanos, partidos políticos en el procesamiento de
los escrutinios, puede blindar al proceso electoral de un grado de mayor transparencia.
El catálogo de la infraestructura tecnológica de los procesos electorales admite un margen
casi nulo de errores, es necesario retomar modelos como el de Estados Unidos que lo
incluye como infraestructura crítica de interés nacional.
Hay una relación muy cercana entre el sistema de votación manual o digital y la forma en
que se ejecuta el escrutinio de la votación, muchas veces este último pasa desapercibido
frente al foco que tiene la emisión del voto. Mientras métodos como del DRE electrónico de
votos (DRE), han sido criticados en términos de verificabilidad de resultados, lo cual está
ligado más al proceso del escrutinio, los estudios y las decisiones gubernamentales se
enfocan en el sistema de votación.
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 87
5. Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio
La propuesta de gestión tecnológica para el proceso de escrutinio tiene como base las
etapas del proceso de Gestión Tecnológica, de acuerdo con lo expuesto en el aparte 1.1
Ciclo y proceso de gestión tecnológica del marco referencial de este trabajo, retomando lo
expuesto por Ortiz y Nagles (2013). Las etapas de este proceso se adaptaron al escrutinio
electoral, caracterizado en los capítulos dos y tres, donde comprendió la envergadura de
este proceso y se diagnosticó mediante DOFA las posibilidades de intervención de la GT.
De igual manera, se retomaron los aspectos destacados en el capítulo cuarto de referentes
internacionales.
Para comprender la propuesta de GT en el escrutinio electoral en Colombia, es importante
señalar que este proceso se distingue de otros desplegados en el ámbito público y privado,
por las siguientes razones:
▪ Es uno de los procesos de la fase electoral del ciclo electoral, el cual está compuesto
por: fase preelectoral, electoral y post electoral.
▪ El escrutinio tiene una relación de interdependencia moderada con los otros
procesos que hacen parte de fase electoral, principalmente con el de la elección o
sufragio, que le antecede.
▪ Es interdependiente de los otros procesos del ciclo electoral, porque la realización
de las etapas que le anteceden logra afectarle, por poner un ejemplo, el cambio de
sistema de votación manual a electrónico tendrá una repercusión en la
consolidación de los resultados. No obstante, se considera que es una
interdependencia moderada, porque de forma neutral a cómo se ejecuten las etapas
o procesos que le anteceden, tiene como características propias la trazabilidad, la
publicidad de los resultados, que, por ilustrarlo, lo distinguen del sufragio,
caracterizado por ser un proceso secreto.
▪ De este depende la consolidación de resultados, que dan sustento a la elección de
quienes son elegidos por voto popular en Colombia. Esto significa, que su gestión
tiene efectos jurídicos y políticos.
▪ Es un proceso de alta complejidad, en especial porque implica una dirección
centralizada y descentralizada, procedimientos reglados, diferentes tipos de
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 88
intervención humana, tecnológica, el despliegue de infraestructura a nivel nacional
e internacional, cuando se trata de elecciones, que involucran a colombianos en el
exterior como se pudo ver en el capítulo 2, de caracterización del proceso.
▪ Con relación a los diferentes tipos intervención humana, este trabajo se refiere a: 1)
Quienes propiamente se encargan de la calificación de los votos y la resolución de
reclamaciones durante el escrutinio, representada principalmente en los jurados,
comisiones escrutadoras y el Consejo Nacional Electoral -CNE-, 2) quien lo
organiza, bajo la dirección de la Registraduría Nacional y terceros en función pública
y particulares que le soportan, 3) Quienes están interesados en la consolidación
transparente de los resultados, en general la ciudadanía colombiana, y en concreto
los candidatos, los partidos políticos, movimientos ciudadanos 4) Quienes actúan
como garantes del proceso, en especial, los organismos de control, los testigos
electorales, los observadores nacionales e internacionales, entidades de la rama
ejecutiva, la fuerza pública, y cuando en sede administrativa no se logra conformidad
en las decisiones al interior de este proceso, los jueces.
▪ La entidad encargada de la organización de los procesos electorales, y de la
infraestructura que sostiene el escrutinio electoral es la Registraduría Nacional de
Estado Civil-RNEC. Y quien conoce y decide sobre los escrutinios es el Consejo
Nacional Electoral. Con fundamento en esto, la propuesta de GT se dirige al primer
organismo.
5.1 La GT y los objetivos de transparencia de la RNEC en el escrutinio
A nivel normativo, y misional para la RNEC contempla “(…) garantizar la organización y
transparencia del proceso electoral, la oportunidad y confiabilidad de los escrutinios y
resultados electorales, contribuir al fortalecimiento de la democracia mediante su
neutralidad y objetividad, (…)” (Artículo 4°, Decreto 1010 del 2000). Esto con la salvedad
de la modificación introducida por el Acto Legislativo 01 de 2009, que pone en cabeza del
CNE el conocimiento y decisión de los escrutinios.
En cuanto a la visión, la RNEC se ha planteado para el 2023 ser:
una institución que les facilite la vida a los colombianos gracias al rediseño de su
arquitectura organizacional, al uso estratégico de nuevas tecnologías para el cumplimiento
de sus misiones y a la adopción de una nueva cultura organizacional de atención que esté
centrada en el ciudadano como principal fuente de creación de valor público. Asimismo, la
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 89
entidad gozará de una mejor reputación, pues habrá contribuido activamente a simplificar
los trámites de registro civil e identificación, a modernizar las elecciones, a fortalecer la
democracia colombiana, a reducir el abstencionismo electoral, a consolidar el nuevo
sistema de democracia juvenil y a mitigar el cambio climático con un modelo de operación
respetuoso del medio ambiente.(RNEC, 2020, párr.9)
En el nivel centralizado y desconcentrado a cargo de la RNEC delegada en lo electoral,
como objetivos de GT se proponen los siguientes:
▪ Dar un manejo estratégico y operativo al factor tecnológico en el proceso de
escrutinio, en aras de dotarlo de transparencia y plenas garantías para los
colombianos, desde el diseño de planes, política y programas relacionados con sus
funciones.
▪ Desarrollar y fortalecer las capacidades tecnológicas de la entidad, para brindar
mayor trazabilidad e integridad en el manejo de los documentos electorales,
publicidad y acceso a las personas interesadas en el proceso de escrutinio y
confianza en los actos de declaración de las elecciones.
▪ Innovar en la incorporación de nuevas tecnologías, normas de calidad y controles,
que faciliten el desarrollo de las funciones a quienes conocen y deciden en el
escrutinio.
En cuanto a las funciones de la RNEC por las cuales puede desarrollar los anteriores
objetivos de GT están:
▪ Para renovar los procedimientos que habiliten el manejo estratégico y operativo del
factor tecnológico, en caso de ser necesario, mediante la función y facultad que tiene
la entidad de proponer proyectos de ley, en coordinación con el CNE.
▪ Dirigir y organizar el proceso electoral y demás mecanismos de participación
ciudadana (RNEC,2020).
▪ Coordinar con los organismos y autoridades competentes del Estado las acciones
orientadas al desarrollo óptimo de los eventos electorales y de participación
ciudadana (RNEC,2020).
▪ Innovar en investigación y adopción de nuevas tecnologías, normas de calidad y
controles en el ejercicio de las funciones que desempeña en virtud de la Constitución
Política y la ley.
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 90
Con relación a la responsabilidad del proceso de gestión tecnológica para el proceso de
escrutinio se consideran esenciales el rol y funciones de: El Registrador Nacional del Estado
Civil, el Centro de Estudios en Democracia y Asuntos Electorales CEDAE, la Registraduría
Delegada en lo Electoral, la Dirección de Gestión Electoral y la Gerencia de Informática. Sin
olvidar la transversalidad de la gestión tecnológica, que requiere con funciones de apoyo a
la Gerencia Administrativa y Financiera, así como la Gerencia de Talento Humano.
Centrada principalmente en la Dirección de Gestión electoral por las funciones que ejerce
como se pudo ver en detalle en el capítulo 2.1.2, en especial las relacionadas con la
actualización de los archivos electrónicos y estructura de zonificación electoral, el diseño y
elaboración de manuales de procedimiento y formularios electorales, la coordinación con el
apoyo de la dependencia de informática en las aplicación necesaria para la ejecución de
los procesos, la coordinación de los planes de comunicación de resultados electorales y
capacitación, el diseño de los procedimiento de las fases de los eventos electorales, el
suministro de insumos para la preparación y desarrollo de los eventos electorales, términos
de entrega de documentos electorales, información y estadísticas electorales, y la
disposición de medios logísticos para la expresión del voto de los colombianos.
5.2 Proceso de GT para el escrutinio electoral
La adaptación del proceso de GT al escrutinio, es el desarrollo de los subprocesos que lo
integran: 1) La identificación de tecnología relevante para el escrutinio, 2) La selección del
rumbo tecnológico para fortalecer la transparencia del escrutinio, 3) El acceso a la
tecnología requerida por el escrutinio,4) La explotación y uso de las tecnologías del
escrutinio, 5) La protección de las tecnologías del escrutinio y se añade, 6) El seguimiento
y mejora del proceso de GT en el escrutinio, este último transversal en el macroproceso de
GT del escrutinio.
Figura 5-1: Proceso de GT para el escrutinio electoral.
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 91
Elaboración propia con base en Ortiz y Nagles (2013).
5.2.1 Identificación necesidades tecnológicas para el escrutinio
Tomando como base la conceptualización de la fase de identificación tecnológica
presentada en la sección 1.1. de este documento, la propuesta de GT para el proceso de
escrutinio contempla una fase de identificación de necesidades tecnológicas relacionada
con la búsqueda de conocimiento y tecnologías relevantes.
Para analizar las necesidades relevantes se parte de un diagnóstico, haciendo uso de
herramientas como la matriz DOFA o de riesgos para la gestión del escrutinio electoral,
para así ubicar dentro de ambientes internos y externos, tanto las capacidades tecnológicas
con las que cuentan los organismos electorales, como las tecnologías emergentes y
relevantes que atiendan la premisa de dotar de transparencia al escrutinio electoral.
Quienes pueden presentar observaciones y aclarar cuáles son las necesidades
tecnológicas para la transparencia del escrutinio electoral son:
▪ La entidad organizadora del proceso: La RNEC, de forma específica la Dirección
de Gestión Electoral, en desarrollo de su función de coordinación de los planes de
comunicación de resultados electorales, capacitación, el diseño de los
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 92
procedimientos de las fases de los eventos electorales y articulación con la gerencia
de informática en el desarrollo de aplicaciones para las fases de los procesos
electorales.
▪ La entidad que conoce y decide en el proceso: El CNE, en su función de impulsar
la eficiencia, eficacia del sistema electoral, dotándolo de modernidad, agilidad,
transparencia y calidad de los eventos electorales. Y en especial, a partir de sus
funciones de realizar el escrutinio general, vigilar y controlar la organización
electoral, declarar las elecciones y revisar tanto los escrutinios como los
documentos electorales. Es relevante que logren incorporar en identificación de
necesidades del escrutinio lo que puedan expresar los miembros de las comisiones
escrutadoras, e incluso los jurados.
▪ Las organizaciones interesadas: Los 14 Partidos Políticos y organizaciones
políticas en Colombia, con personería jurídica, por cuanto son quienes inscriben y
avalan candidatos que aspiran a los cargos de representación, y participan en el
escrutinio electoral con sus candidatos, apoderados y cuerpo de testigos
electorales.
Lo ideal, como se observa en la Figura 5-2 es que en principio presenten observaciones
basadas en el conocimiento práctico del escrutinio, luego se observen cuáles de ellos
constituyen requerimientos para asegurar su transparencia, para posteriormente identificar
cuáles se pueden resolver mediante la gestión tecnología, el resultado esperado es un
informe de necesidades tecnológicas, que habilite a los órganos de dirección del proceso,
tomar las decisiones.
Figura 5-2: Identificación de necesidades tecnológicas escrutinio.
Elaboración propia.
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 93
En cada una de las organizaciones relacionadas, es relevante promover la gestión interna
del conocimiento práctico del escrutinio, de forma tal que los conocimientos generados por
quienes participan en el hacer, desde las bases, puedan ser insumo a las instancias de
dirección en el reconocimiento de las necesidades del proceso, elevándolas a posteriores
decisiones estratégicas en materia de GT.
Lo anterior requiere propiciar herramientas estandarizadas de gestión del conocimiento,
que permitan alimentar, delimitar y procesar a la RNEC las necesidades tecnológicas del
proceso de escrutinio.
Una vez identificadas las necesidades del escrutinio, la Dirección de Gestión Electoral de
la RNEC, delimitará el informe y podrá tomar decisiones con apoyo de la Gerencia de
Informática. Esta última en desarrollo de sus funciones de asesorar a las dependencias de
la entidad en el manejo electrónico de datos, desarrollar aplicaciones informáticas, liderar,
orientar y coordinar proyectos de investigación, adquisición, mantenimiento y mejoramiento
del hardware, software y telecomunicaciones de la entidad” (Numeral 7, Art. 41, Decreto
1010 de 2000). De igual manera, con las cerca de 24 funciones adicionales, relacionadas
con la GT del ciclo electoral de conformidad con el 41 del Decreto 1010 de 2000.
Cabe adicionar, dentro de esta fase de identificación, el rol que cobra el Centro de Estudios
en Democracia y Asuntos Electorales -CEDAE de la RNEC, pues tiene como función central
desarrollar estudios sobre: las instituciones democráticas y su funcionamiento, elementos
y procesos electorales, dinámicas sobre la participación del ejercicio político. En este
ámbito, la propuesta de gestión tecnológica implica incluir una línea de estudio que refuerce
la labor adelantada por la Dirección de Gestión Electoral y Gerencia informática, con el
conocimiento y reporte de tecnologías emergentes relevantes para el proceso de escrutinio
electoral.
El CEDAE puede en alimentar información sobre las buenas prácticas y referentes
internacionales, de organismos públicos y privados que pueden dar cuenta de la gestión
tecnológica y herramientas usadas en otor países en la ejecución del escrutinio, como se
evidenció en el capítulo 4 los referentes internacionales, hay prácticas que se pueden
retomar para el despliegue transparente del proceso.
A lo largo de esta fase de identificación, se estarán desarrollando capacidades creativas y
de procesamiento de información e insumos en el equipo (Tabla 5-1), métodos para ubicar
oportunidades tecnológicas en el proceso electoral, en últimas, capacidades de
identificación, las cuales alimentarán el proceso trasversal de seguimiento y mejora
continua del proceso de GT del escrutinio, involucrando a las áreas de dirección del
proceso, de informática e investigación:
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 94
Tabla 5-1: Entradas y salidas en la identificación de tecnologías para el escrutinio.
Ingresa Procesa Resulta
Qué -Requerimientos y pautas normativas.
-Conocimiento práctico del proceso de escrutinio electoral.
- Necesidades tecnológicas para el escrutinio.
-Información sobre tecnologías emergentes y capacidades de la organización en el campo electoral, enfocadas en el escrutinio.
Informes concretos sobre oportunidades tecnológicas para la transparencia del escrutinio electoral.
Reportes concisos sobre prácticas de gestión tecnológica en el proceso de escrutinio electoral, comparado.
Quién RNEC, CNE, Partidos Políticos.
RNEC: Dirección de Gestión Electoral, con apoyo de la Gerencia de Informática y CEDAE.
RNEC: Dirección de Gestión Electoral y la Gerencia de Informática.
Elaboración propia.
Las entradas y salidas relacionadas en la Tabla 5-1 para la identificación de tecnologías
para el escrutinio, se complementa con:
▪ La gestión de fuentes de información para el escrutinio, como fuentes relevantes
están los informes producidos por los organismos electorales y de observación
electoral nacionales e internacionales, la asistencia a congresos que traten sobre
estándares de calidad en las elecciones, las redes de conocimientos electorales,
estudios académicos, bases de datos científicas, de patentes, e institucionales en
el campo de la gestión tecnológica, gestión de infraestructura crítica, entre otros.
▪ El filtro, tamizaje o scanning tecnológico, tiene como fin capturar señales del
entorno, provenientes de organizaciones públicas y privadas, en el ámbito nacional
e internacional. En materia empresarial el referente son los competidores, en el caso
de la RNEC podría hacer uso de referentes internacionales, no en materia normativa
sino en el proceso de búsqueda de buenas prácticas de soporte tecnológico en el
escrutinio, un punto de partido se tuvo con el benchmarking.
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 95
▪ La identificación de corrientes y tendencias tecnológicas en materia de escrutinio
electoral, retomando referentes internacionales, aquí se puede hacer uso de
instrumentos propios de la reorganización electoral, como matrices de calificación
que permitan realizar una preselección de tecnologías adaptadas siempre a las
necesidades que revista el escrutinio en Colombia.
▪ La preselección tecnológica o ranking de evaluación de las tecnologías usadas en
procesos electorales, pero además puede tomar ejemplo la adaptación de
tecnologías en otros organismos de carácter público o del sector privado que
realicen desarrollos para procesos electorales o que en su ámbito, tengan procesos
semejantes.
▪ La evaluación tecnológica, la cual facilitará proyectar los impactos futuros de la
introducción de determinadas tecnologías en el proceso de escrutinio electoral,
dentro del campo social, político, jurídico e incluso económico, esto se adapta a la
premisa de generación de valor público en el desempeño de las funciones de la
RNEC.
▪ La justificación tecnológica, deberá incorporar un ejercicio de validación de los
informes y reportes generados por parte de la Dirección de Gestión Electoral,
Gestión Informática en los cuales se presentan las mejores opciones tecnológicas
para el proceso de escrutinio electoral.
A continuación, se toma como ejemplo algunas de las necesidades identificadas en el
desarrollo de este trabajo, en los capítulos 2, 3 y 4, con el fin de dar mayor claridad a esta
fase. Cabe señalar, no obstante que la propuesta de GT del escrutinio no se reduce a la
implantación o elección de una herramienta en particular, sino a la visión estratégica y
operativa encaminada, a garantizar la transparencia en la consolidación de resultados
electorales.
Tabla 5-2: Ejemplo de identificación de necesidades tecnológicas en el escrutinio.
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 96
Ingresa Procesa Resulta
Qué -Órdenes del Consejo de Estado a la RNEC de: Contar con propio software y acceso a código fuente, gestionar los documentos electorales para garantizar su trazabilidad e integridad.
-Partidos Políticos y observadores presentan requerimientos de: auditoría al software y adquisición de propio software debido a que en 2018 se comprobó la introducción de resultados de forma anticipada y accesos ilegítimos.
-RNEC en 2019 señala que ha tercerizado soluciones integrales que incluyen software de consolidación de resultados.
- Necesidad de desarrollar un propio software para escrutinio electoral.
-Referentes internacionales denotan que países como Estados Unidos maneja de forma independiente el software de escrutinio al de preconteo.
-La infraestructura tecnológica para la consolidación de resultados incluida el software es considerada infraestructura crítica en Estados Unidos.
- La RNEC cuenta con planes de digitalización de los documentos electorales.
- Condiciones para la recolección, digitalización, transmisión y totalización y difusión de los resultados ha sido imperativos en propuestas de mejora de escrutinio en Argentina.
- Acceso previo al código fuente y demás componente del software de escrutinio para los partidos políticos.
-La consolidación de resultados tiene un componente de software, pero no excluye la ejecución humana en la calificación y garantía del proceso.
-Informes concretos sobre oportunidades tecnológicas sobre desarrollo de software para escrutinio y buenas prácticas que aseguran la transparencia del escrutinio electoral.
-Reportes sobre tecnologías para la digitalización, transmisión, publicación de los documentos electorales y sus resultados.
-Relación de estándares internacionales, como la ISO/TS 17582 de gestión de calidad de los organismos electorales, dentro del proceso escrutinio y declaración de resultados.
Quién RNEC, CNE, Partidos Políticos.
RNEC: Dirección de Gestión Electoral, con apoyo de la Gerencia de Informática y CEDAE.
RNEC: Dirección de Gestión Electoral, con apoyo de la Gerencia de Informática.
Elaboración propia.
La Tabla 5-2, es un ejemplo en la fase de identificación de las necesidades tecnológicas
para el proceso de escrutinio directamente relacionadas con la transparencia, para ampliar
sobre la caracterización del proceso, en el diagnóstico y los referentes internacionales, se
puede ver en detalle los capítulos 2, 3 y 4 de este trabajo.
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 97
5.2.2 Selección del rumbo tecnológico para la transparencia del escrutinio
La selección del rumbo tecnológico para la transparencia del escrutinio dejará para la RNEC
una ruta a corto, mediano y largo plazo, lo cual se puede construir en un plan de actuación
tecnológico -PAT. Este proceso implica articular tanto en el nivel estratégico como operativo
las acciones tecnológicas necesarias para conducir el estado actual hacia el futuro. En la
Figura 5-3 se menciona los aspectos centrales que componen la selección del rumbo
tecnológico:
Figura 5-3: Selección del rumbo tecnológico para el escrutinio.
Elaboración propia
La propuesta para la Registraduría Delegada en lo Electoral, la Dirección de Gestión
Electoral y la Gerencia de Informática, como apoyo, incluye el uso de herramientas para
identificar estado actual de cómo se gestiona el proceso, tales como el diagnóstico,
auditoría; hacia donde puede dirigir su accionar, con la vigilancia, benchmarking y
prospectiva tecnológica; y el qué hará para alcanzarlos mediante del mapa de ruta o la
estrategia tecnológica.
▪ Puntos de partida.
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 98
El diagnóstico tecnológico para el proceso de escrutinio identifica los recursos con los que
cuenta la RNEC, de acuerdo con los requerimientos internos y externos para desempeñar
la función de soporte en la consolidación de resultados electorales, adelantados por quienes
conocen y deciden en el escrutinio, representados principalmente por los jurados, las
comisiones escrutadoras y el Consejo Nacional Electoral.
La auditoría tecnológica del proceso de escrutinio, que permitirá identificar cuáles
capacidades tecnológicas tiene la RNEC, el alcance de la tecnología existente y el grado
de dependencia a la provisión o gestión de un proceso de tecnología subcontratado o
externalizado en un tercero. De igual manera, la calidad y el control que ha tenido sobre las
soluciones de tecnología e informáticas, los incidentes relacionados con el proceso de
escrutinio, en especial los relacionados con la tecnología en los eventos electorales del
nivel nacional y territorial.
A diferencia del diagnóstico que versa sobre el estado de la GT del proceso del escrutinio,
la auditoría tecnológica, se concentra en el control y promoción de avance tecnológico
aplicado a este proceso de escrutinio. Es por esto que resulta esencial que se realice de
forma periódica, siguiendo un curso de informes sistemáticos sobre incidentes electorales,
y las respuestas desarrolladas mediante el uso de tecnologías, en especial aquellas que
desempeñen una función central o crítica para el proceso, por ejemplo el software de
escrutinio, las herramientas de trazabilidad de los documentos electorales, los mecanismos
de autenticación de quienes participan en el escrutinio, el acceso y asequibilidad de la
información para el electorado, la ciudadanía o los interesados.
▪ Análisis de alternativas y futuros posibles.
Mediante la vigilancia tecnológica, la Dirección de Gestión Electoral, la Gerencia de
informática y el CEDAE, con la designación de un grupo de trabajo con calidades
experiencia e idoneidad, hace un ejercicio de articulado para observar las tendencias del
uso de tecnologías en el escrutinio. El despliegue de estas herramientas propiciará el uso
de metodologías para la consolidación de conocimiento especializado en esta área, y puede
ser insumo para la consolidación de un banco público de proyectos, que se actualice de
forma periódico de acceso a la ciudadanía.
El análisis de alternativas y futuros posibles, también se puede realizar mediante
inteligencia competitiva y benchmarking, para esto la RNEC por conducto de la Dirección
de Gestión Electoral, y con soporte de la Gerencia de informática y el CEDAE, puede
conducir búsquedas sistemáticas sobre: Gestión de la tecnología y aplicaciones específicas
para el escrutinio en otros países, o cual es la oferta de proveedores privados en materia
de tecnología aplicada en vote-counting o escrutinio electoral.
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 99
Mediante el benchmarking colaborativo, la RNEC puede intercambiar en escenarios de
cooperación internacional entre organismos electorales, aquellas buenas prácticas
adelantadas por otros países, directamente o mediante operadores privados, dando
prioridad a las fuentes de mayor reputación en los procesos electorales. Puede tomar como
punto de partida la certificación de estos organismos en estándares internacionales, en los
requerimientos aplicables al escrutinio y la declaración de resultados.
▪ Qué hará para alcanzar su plan.
La elaboración del Plan de Actuación Tecnológica PAT, como se mencionó en el capítulo
1.1., se debe liderar desde el nivel directivo, este recoge los resultados de las herramientas
de diagnóstico y alternativas, se propone sea liderado por la Dirección de Gestión Electoral,
y presentado ante la Registraduría Delegada para lo Electoral. Este incluye objetivos,
metas, responsables, diseño de estrategias, asignación de recursos, la implantación, entre
otros, para ellos se puede seguir un camino de estructuración, que para el PAT del
escrutinio electoral se resume en la siguiente Figura 5-4:
Figura 5-4: Pasos para la estructuración del PAT para del escrutinio electoral.
Elaboración propia con base en los pasos PAT.
En el análisis del entorno, dentro de las actividades estarán: Identificar las funciones,
áreas y actores partícipes del proceso de escrutinio, de igual manera conocer el marco
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 100
normativo del cual depende, la dinámica propia de cómo se proyecta, aprueba y asigna
recursos a este proceso, el componente de intervención humana y de participación que
implica el proceso. De igual manera, el ambiente político y jurídico dentro del cual se inserta
en general la administración de los procesos electorales. La Figura 5-5 relaciona el entorno
mencionado para el escrutinio:
Figura 5-5: Entorno del escrutinio electoral.
Elaboración propia.
En cuanto a lo normativo. Incluye el reconocimiento de los parámetros jurídicos que rigen
el escrutinio, en Colombia este es proceso altamente reglado, la norma principal data de
1986, la cual se debe comprender en el contexto de la Constitución de 1991, y las normas
de rango legal, y reglamentario que lo desarrollan. El análisis primordial de los tomadores
de decisiones con funciones de iniciativa normativa y de planeación, es la necesidad de
impulsar los ajustes normativos necesarios, para habilitar la introducción de la GT para el
escrutinio, de conformidad con la constitución, leyes, estrategia institucional, estándares,
procesos, políticas, lineamientos técnicos y procedimientos.
Con relación a lo presupuestal, parte de la asignación que proyecte la RNEC, consolide el
Ministerio de Hacienda y apruebe el Congreso de la República. Bajo este marco los
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 101
tomadores de decisiones deben, dirigir e inyectar recursos a proyectos, priorizando aquellos
que le lleven a alcanzar sus objetivos organizacionales, es fundamental pasar de la simple
modernización o automatización de procesos, a la vinculación de tecnologías blandas,
asociadas con la gestión, el mejoramiento continuo de las capacidades de la RNEC en el
escrutinio electoral. La estructuración comprende al menos los 2 años siguientes años, se
puede fijar en términos de proyectos de actualización tecnológica de los procesos
electorales, o en concreto para los eventos electorales que vengan.
Frente al componente humano y de participación, se debe comprender que los usuarios o
clientes de la propuesta de gestión tecnológica incluyen a quienes organizan el escrutinio,
a quienes conocen y deciden del escrutinio, a los interesados en el escrutinio y a los
garantes del escrutinio. A cada uno en diferente medida, pero siempre bajo el criterio de
agregar valor público, mediante la GT para revestir de transparencia en la consolidación de
resultados electorales.
Conocer el componente humano y de participación, es además parte de otra actividad
dentro del análisis del entorno, correspondiente a la caracterización de las personas o
usuarias, a quienes se pretende garantizar la transparencia del escrutinio electoral
mediante la GT, de forma general las siguientes relacionadas en la Figura 5-6:
Figura 5-6: Caracterización de los usuarios del PAT de escrutinio.
Elaboración propia.
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 102
De igual manera, es necesario caracterizar las tendencias del mercado global aplicable a
los procesos electorales, se deben considerar los factores económicos, jurídicos y
sociopolíticos más relevantes, aquí puede ser relevante tener presente las consideraciones
de los miembros de la comisión para la Coordinación y Seguimiento de los Procesos
Electorales.
En la revisión de la evolución de las tecnologías para el escrutinio en la RNEC, las
actividades relevantes son:
▪ Ubicar las tecnologías en uso que inciden en el proceso de escrutinio.
▪ Caracterizar las tecnologías en base, clave o emergente y su estado de madurez
dentro de la organización electoral.
▪ Establecer el grado de control que la RNEC tiene sobre las tecnologías necesarias
para el escrutinio.
▪ Evaluar la posición tecnológica para el escrutinio en la actualidad, ubicando las
áreas y personal cuyas funciones correspondan a su desarrollo y ejecución.
▪ Analizar las posibilidades que ofrecen los proveedores de tecnologías que se
requieran para el escrutinio, dando prioridad a las establecidas por la norma, y
estratégicas para la consecución de un proceso transparente.
Enlazar los planes estratégicos de la organización con la propuesta de GT del
escrutinio, este es el tercer paso de estructuración del PAT, es de esencial importancia,
porque define los componentes para intervenir y el alcance de la contribución de las
tecnologías en la transparencia del escrutinio electoral, incorpora al menos las siguientes
actividades:
▪ Ubicar los componentes y variables críticos del proceso de escrutinio. Para
desarrollarla es necesario, tener claridad en las funciones core que la RNEC cumple
en la digitalización, transmisión, publicidad de la consolidación de los diferentes
niveles de escrutinio, así mismo los responsables, y las tecnologías asociadas a las
variables críticas.
▪ Analizar y describir las fortalezas y debilidades tecnológicas de la entidad en el
proceso de escrutinio, identificando los productos, servicios, funciones y
responsables su funcionamiento en términos de calidad.
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 103
▪ Analizar y describir las oportunidades y amenazas, ambas permitirán ver los
cambios requeridos por impulso externo a la RNEC, son puntos de partida para
cambios tecnológicas.
Formular la estrategia tecnológica, este paso de la estructuración requiere la presencia
del nivel directivo, es importante contar con la Oficina de Planeación adscrita a la Secretaría
General del Registrador Nacional del Estado Civil, Dirección de Gestión de Electoral, y el
apoyo técnico no solo del área de la Gerencia Informática, sino además de la Gerencia
Administrativa y Financiera. Entre las actividades básicas de esta fase están:
▪ Definir las directrices tecnológicas estratégicas para la organización del escrutinio,
armonizándola con la orientación global de la organización electoral en materia
tecnología.
▪ Definir la lista de acciones del nivel táctico que permitan concretar las directrices
tecnologías estratégicas para el escrutinio, es fundamental definir el qué, el cuándo,
los resultados esperados, quiénes son los encargados, los recursos con los que
cuenta RNEC, y los riesgos que puede enfrentar.
▪ Definir e incluir las acciones tácticas en los programas y proyectos de inversión de
la entidad, de igual manera definir los programas para adquisición de las
tecnologías, estableciendo si se va a recurrir a proveedores externos, mediante
alianzas, convocatorias, compras. Y en el caso de ser de forma interna, los
programas y proyectos que permitan el desarrollo de las tecnologías dentro de la
entidad.
5.2.3 Acceso a la tecnología para el escrutinio
Este es el tercer paso dentro de la propuesta de GT para el escrutinio, lo central de esta
fase es la decisión del organismo electoral sobre cómo acceder a la tecnología, transferirla
y asimilarla al ciclo electoral, específicamente a la fase de conteo de votos. Es una fase
crítica, pues una deficiente planeación y ejecución de esta puede generar dependencia
técnica con tercero a futuro para la organización, dejando sin blindar actividades que hacen
parte de las funciones esenciales y críticas de la entidad, sin la posibilidad real de ejercer
un control y dirección del proceso electoral.
A propósito de esta fase, es preciso señalar que en el capítulo dos se observó como en
cada proceso eleccionario, al menos los del 2010, 2014, 2018 y 2019 se recurrió de forma
sucesiva a tercerizar las soluciones informáticas integrales del proceso completo de
escrutinio, incluyendo el software para la consolidación y procesamiento de resultados, y
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 104
otro tipo de tecnologías empaquetadas. Práctica respecto de la cual se debe avanzar según
la orden establecida por el Consejo de Estado en la SHGTC para la RNEC, que le ordenó
al este organismo adquirir un propio software para la consolidación de resultados y
garantizar la trazabilidad e integridad de los documentos electorales.
Partiendo de la orden mencionada, la definición del proceso de acceso a la tecnología para
el escrutinio electoral es prioritaria para la RNEC, y para ello cuenta con posibilidades que
se pueden dar en el corto, mediano plazo, mediante acuerdos de transferencia de
tecnología, así como en el mediano y largo plazo, a través de investigación y desarrollo al
interior de la entidad.
Negociación y transferencia de tecnología.
La RNEC puede optar por dos medios para acceder a la tecnología, siguiendo el aparte 1.1,
relacionado con las formas de transferencia tecnológica, puede hacerla de forma directa a
través de contratos , por ejemplo, mediante contratos de cesión, licencia, provisión de
conocimientos técnicos, entre otros. El segundo medio, puede ser mediante el acceso a
tecnología disponible en el dominio público, convenios de cooperación, capacitación y
alianzas con organismos internacionales, incluso mediante ingeniería inversa.
Así mismo, la RNEC puede optar tecnologías de naturaleza libre, que no tiene que pagar
por ella, o secreta, cuyo uso requiere de la autorización de su titular, siguiendo la
clasificación de la tecnología relacionada en el aparte 1.1. Para este último caso, el
organismo electoral cuenta con guías técnicas y acuerdos marco de transferencia de
tecnología desarrolladas por la Agencia Colombia Compra Eficiente.
Así mismo, con una gama de contratos de causa simple tales como los de cesión, licencia,
acuerdos de confidencialidad, y de causa compleja como el contrato de engineering,
también es posible acudir a convenios interadministrativos, alianzas estratégicas y
cooperación para la transferencia de tecnologías.
Con el fin de dar claridad, sobre algunos de los contratos mencionados, la RNEC puede
optar por contratos de cesión, para la transmisión plena de derechos sobre bienes
protegidos por la propiedad intelectual inclusive mediante conocimiento know how, Contrato
de licencia: transferencia que permite la explotación de un bien protegido por los derechos
de propiedad intelectual, sin ser el titular del bien, y el Contrato de ingeniería, cuyo centro
es la realización de estudios técnicos, económico y de investigación, para el desarrollo de
un proyecto, entre otros.
La gestión operacional de esta fase incluye al menos: La identificación de tecnologías a
suplirse, condiciones técnicas, financieras, jurídicas, el desarrollo de las fases de
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 105
elaboración de los contratos, la definición del proceso de selección, la gestión de
proveedores, o si es el caso realizar uso de acuerdos marco para la selección de la oferta
y el cierre.
Con relación a la identificación de las tecnologías, puede tomar como criterio su naturaleza
(véase la clasificación de la tecnología Tabla 1-2) , y de esta manera fijar cuál será la
tecnología dura y blanda a la cual busca acceder, por ejemplo: Tecnología dura,
involucrando aquellos tangibles como equipos de cómputo, de biometría e identificación de
miembros de las comisiones electorales, escáneres u otras herramientas de digitalización
de documentos electorales, para la transmisión de resultados, unidades electrónicas de
control de votos, medios de almacenamiento de datos, impresoras, tecnología de
reconocimiento de imágenes y caracteres, lectura óptica de tarjetones electorales,
dispositivos de almacenamiento, dispositivos de presentación visual, proyectores, equipos
de Internet, comunicación, dispositivos de imágenes, de administración de suministro de
energía e identificación personal, entre otro tipo de innovaciones no electrónicas, como
plásticos para la asegurar las urnas, materiales a prueba de manipulación, tintes para evitar
votaciones múltiples o corredizas para evitar confusión en la lectura de resultados.
Siguiendo con el ejemplo, en la tecnología blanda, priorizar la adquisición del software
necesario para el conteo y consolidación de resultados, el sistema requerido para
administrar los recursos informáticos y respaldar la ejecución de programas de aplicación,
también el software de aplicación, sistemas operativos, de red, de gestión de bases de
datos, de lenguajes de programación, otras herramientas de desarrollo de software,
manuales, mapas, diagramas del proceso de escrutinio.
Frente a los parámetros técnicos, y de negociación, es necesario contar con personal con
suficiencia técnica, logrando adaptar en los pliegos los requerimientos de forma exacta,
clara, completa, y evitando establecer requisitos o condiciones excesivos que limiten la
concurrencia de los competidores para proveer las soluciones tecnológicas de la RNEC en
el escrutinio.
Así mismo, es necesario contar precisión técnica y jurídica en las obligaciones, en la
calidad, los tiempos, previsión y resolución de incumplimientos, las garantías, las cláusulas
de reproducción de la tecnología, confidencialidad, duración, alcance, modificación de la
tecnología, realización de mejoras, utilización de la creación para el desarrollo de productos,
la auditoría, suministro de servicios técnicos, entre otros, que también atañen a la gestión
de las tecnologías que se adquieran.
Dentro de las fases de elaboración de los contratos de transferencia tecnológica, como se
exponen en la Figura 5-7, se deben tener presentes las siguientes: la fase de preparación
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 106
de la negociación y acuerdos preliminares, la fase contractual y postcontractual. Y en el
desarrollo del proceso transversal de mejora continua de la GT del escrutinio, se propone
el seguimiento de los contratos: cumplimiento de las obligaciones contraídas, verificación
de las prestaciones recibidas, control de plazos de ejecución.
Figura 5-7: Fases de elaboración de contratos de transferencia tecnológica.
Elaboración propia con base en Simón Atalba (2020)
En el caso del acceso al software, las entidades colombianas cuentan con herramientas
como las guías de buenas prácticas en la adquisición de software y servicios asociados,
desarrolladas por la Agencia Colombia Compra Eficiente, que presentan recomendaciones
para la planeación, selección, operación y liquidación para el acceso a este tipo de
tecnologías. La propuesta de acceso a esta tecnología, considerando el imperativo de
adquisición del software de consolidación de resultados para el proceso de escrutinio,
consiste en:
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 107
Figura 5-8: Acceso al software de consolidación de resultados electorales.
Elaboración propia, con base en Colombia Compra Eficiente (2017).
Otra de las opciones para acceder, es mediante I+D, interno o externo, para esto la RNEC
debe realizar lo siguiente:
▪ Fijar objetivos claros en términos de las necesidades a satisfacer las señales de los
actores que intervienen en el escrutinio, las tendencias y alternativas tecnológicas
para satisfacerlo. Esto se integra a los procesos de identificación y selección del
rumbo tecnológico previos.
▪ Crear y fortalecer un equipo multidisciplinar de profesionales, conformado por
personal altamente capacitado y en formación, de áreas de ingeniería, derecho
electoral, derechos humanos, administración, políticas y finanzas públicas, lo ideal
es contar con líderes por proyectos. Aquí es necesario fortalecer el CEDAE y
articularlo con la Dirección de Gestión Electoral y la Gerencia de Informática. El
primero tiene la ventaja de ser un centro de investigaciones y análisis periódico, en
materia electoral.
▪ Desarrollar el plan de I+D, con los objetivos fijados, metas, priorización de proyectos
de acuerdo con las necesidades, plazos, tipos de validación y adaptación del
proceso global de gestión tecnológica.
▪ Estructurar el plan de financiamiento, el cual requiere una apropiación de recursos,
en el corto, mediano y largo plazo. Debido a la importancia estratégica, del o los
programas para gestión tecnológica del escrutinio electoral, es pertinente considerar
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 108
instrumentos de política que garanticen recursos a largo plazo, o brinden sustento
para apropiaciones con vigencias futuras, por ejemplo, documentos CONPES.
La RNEC, tiene referentes en esta materia, el CONPES 3323 de 2004 para el Programa de
Ampliación de la Producción y Optimización de los sistemas de Identificación y Registro
Civil de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Que incluyó la declaratoria estratégica
del Plan Integral de Modernización Tecnológica de la entidad con el CONPES 2704 de 1994
y 2822 de 1995, y al considerar que era necesario culminar y empatar este programa tres
fases adicionales: “Primera Fase Programa de Modernización Tecnológica (PMT), Segunda
Fase: Programa de renovación de Documentos (PRD), Tercera Fase: Modernización de
Procesos Electorales (MPE)” (CONPES, 2004).
En esta etapa de adquisición, se propone incorporar como alternativa para el fortalecimiento
de I+D la Compra Pública para la Innovación CPI, una herramienta que permite a las
entidades públicas encontrar soluciones a necesidades, que aún no ha sido satisfechas con
los bienes, servicios u obras existentes en el mercado.
Las ventajas de este mecanismo de adquisición para algunas de las tecnologías para el
proceso de escrutinio electoral son, entre otras, la posibilidad de contar con el sector privado
y estimular actividades de desarrollo sistemático de I+D, nuevas y mejores soluciones
innovadoras al servicio de la transparencia del proceso, generar valor para los organismos
electorales.
Mediante la Compra Pública de Tecnología Innovadora (CPTI), como una de las
modalidades de CPI, la RNEC tiene la posibilidad de adquirir un bien o servicio de acuerdo
a sus necesidades de adaptación en el mediano y corto plazo. De igual manera con la
Compra Pública Precomercial (CPP), para la exploración de alternativas, diseño de
soluciones y prototipados requeridos para la I+D al interior de la RNEC. En esta última
opción, se considera es camino para fortalecer el CEDAE, toda vez que las actividades de
I+D por parte del proveedor puede confluir con universidades, centros de investigación,
centros de innovación, empresas, emprendedores.
Para la CPI, se puede seguir un paso a paso descrito en la Figura 5-7, que sirve para que
la RNEC pueda inicialmente hacer uso de la identificación de necesidades de la entidad, y
la formulación del reto o los retos que propondrán para ser solucionados por los
participantes, la delimitación de las necesidades funcionales a desarrollar, y en caso de alta
complejidad la de un proyecto piloto, más adelante en el tercer paso estará el documento
con la definición de los tiempos, reglas de diálogo, confidencialidad y uso de las ideas, la
apertura de la convocatoria en los medios virtuales de la RNEC y el Servicio Electrónico de
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 109
Contratación Pública SECOP, luego la elaboración del proceso de contratación, y pasos
subsiguientes que tendrán como resultado el documento con recomendaciones.
Figura 5-9: Pasos para realizar Compra Pública para la Innovación.
Elaboración propia basada en Colombia Compra Eficiente (2018).
5.2.4 Explotación y uso de las tecnologías para el escrutinio
Esta fase la gestión tecnología le permitirá a la RNEC generar capacidades internas y de
innovación en el proceso de escrutinio, que podrá extender a otros procesos del ciclo
electoral, áreas de la entidad, que se verán reflejadas en mejoras en procesos, y servicios.
De igual manera, podrá generar relación con otros organismos electorales y organizaciones
internacionales que trabajen por la calidad y la integridad de las elecciones.
Hablando de la explotación interna, mediante el desarrollo incremental y diseño de
indicadores de innovación para el proceso de escrutinio:
El desarrollo incremental o mejoras sucesivas debe enfocarse en la infraestructura existente
en el proceso de escrutinio electoral, en especial en la definida como mínima en las normas
de calidad aplicables a los procesos electorales, tomando como referencia la NTC-ISO/TS-
54001, adaptándolos a Colombia en:
▪ La seguridad física, digital y la neutralidad los puestos de votación, los centros de
procesamiento de datos y mecanismos de transmisión de resultados.
▪ La protección, transparencia e integridad de los documentos electorales.
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 110
▪ Los sistemas para la publicación y consulta de los resultados electorales, las
reclamaciones, las decisiones, y documentos requeridos para la trazabilidad y
contrastación por parte de los interesados y garantes del escrutinio.
▪ La auditoría de los sistemas de procesamiento de datos como el o los software
aplicados al escrutinio electoral.
Las mejoras deben proyectar los riesgos que pueda implicar su incorporación para el
proceso, evitando aquellas que puedan afectar la transparencia y legitimidad en la
consolidación de los resultados de las votaciones, en esta fase resulta esencial retomar las
recomendaciones presentadas por los partidos políticos, el CNE y la RNEC, para ganar en
legitimidad y confiabilidad.
Con relación a los indicadores aplicables a la explotación tecnológica del proceso de
escrutinio electoral, se espera como resultado contribuir a la transparencia de este proceso,
y enfocarlos tanto en el fortalecimiento y desarrollo de capacidades tecnológicas, de
innovación y absorción de tecnologías, como en la adquisición de la tecnología incorporada
a la infraestructura , con hardware y el software.
Los esfuerzos de actividades de innovación deben medir la efectividad en un tiempo
determinado, y distribución de los recursos humanos e inversiones financieras, se propone
establecer al menos lo siguiente: objetivo estratégico, objetivo específico, número de
actividades planeadas, número de actividades ejecutadas, asignación de recursos,
recursos ejecutados, en un período determinado, para finalmente establecer el avance en
la ejecución de actividades y el avance en la ejecución de recursos asignados.
Dentro de las actividades para la explotación tecnológica, se proponen:
Tabla 5-3: Actividades de explotación tecnológica del escrutinio.
Objetivo estratégico.
Dimensión de la capacidad tecnológica a intervenir
Actividades
Fortalecer las capacidades de innovación tecnológicas para la transparencia del escrutinio
Sistema organizacional
Actualizar los procedimientos del escrutinio para la transparencia
Proponer instrumentos para la identificación de necesidades, especificación de requerimientos funcionales y técnicos, la administración, la construcción, la implantación, la operación, el mantenimiento y la evolución de servicios e infraestructura tecnológica para los escrutinios de elecciones realizadas por colombianos a nivel nacional y en el exterior.
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 111
Socializar los planes de adquisición de tecnología necesaria
Sistemas técnicos y físicos
Diagnosticar el estado actual del hardware de escrutinio, reciclar en donde sea eficiente y seguro para el proceso, adquirir donde sea necesario.
Adquirir e implantar el software de escrutinio.
Implementar mejoras en sistema de digitalización de documentos electorales de mesa hasta la declaratoria
Establecer mecanismos de respaldo, backups y rastreo de modificaciones en el proceso de consolidación de resultados
Desarrollar mecanismos de protección y gestión de la propiedad intelectual generada por la entidad y su red de contactos.
Servicios asociados al escrutinio
Facilitar el acceso a archivos planos accesibles al público de los resultados parciales y finales
Fortalecer sistema de seguimiento y procesamiento de reclamaciones
Establecer mecanismos para facilitar la digitación de resultados en cada nivel de escrutinio
Crear mecanismos que faciliten la auditoria del software para los interesados
Ejecutar mejoras en los mecanismos de identificación biométrica de los miembros comisiones escrutadoras
Conocimientos tácitos y fortalecer el talento humano para la GT del escrutinio
Crear mecanismos de procesamiento de aprendizaje organizacional para el escrutinio
Crear instrumentos para la gestión del conocimiento de información técnica, administrativa y funcional de las soluciones tecnológicas aplicadas en el escrutinio.
Crear programas de fortalecimiento de competencias técnicas para el personal de GT del escrutinio
Desarrollar programas de intercambio de conocimiento para el personal que lidera y ejecuta la GT del escrutinio, entre áreas y con otras organizaciones electorales.
Elaboración propia con fundamento en la descripción de las dimensiones de las
capacidades de GT
A través de las actividades enumeradas, pero no establecidas de forma exhaustiva, la
RNEC genera y fortalece las capacidades de innovación tecnológica endógenas para el
fortalecimiento de la gestión transparente del escrutinio electoral. Y de forma exógena la
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 112
generación de capacidades que le permitirán el fortalecimiento de redes de cooperación
con organismos y autoridades electorales, gestión de derechos de propiedad intelectual, y
de manera central contribuye a la confianza en los resultados de las elecciones en
Colombia. En explotación externa, también se encuentra las alianzas estratégicas que la
RNEC y el CNE pueden tener para la adquisición y negociación de tecnología, de igual
manera para el desarrollo de patentes.
5.2.5 Protección de la tecnología para el escrutinio
En esta fase lo central es determinar los lineamientos de protección de las innovaciones
que se generen en la entidad, gracias a la gestión tecnológica del proceso de escrutinio.
Para la RNEC en esta fase es importante dar claridad sobre: el régimen aplicable a las
tecnologías que desarrolla o accede, así mismo régimen de propiedad para creaciones
desarrolladas por los funcionarios.
El acceso a la tecnología y la generación de innovaciones para el escrutinio también deben
apuntar a que estas deriven a protección mediante derechos de propiedad intelectual, esto
generará mayor valor público al proceso de GT. De acuerdo con el tipo de innovación, bajo
la propiedad intelectual, podrá ser protegida mediante: derechos de autor o derechos de
propiedad industrial.
El régimen de Derechos de Autor tiene el alcance de protección de los autores y titulares
de los derechos sobre el software, de particular importancia para la RNEC, por la orden que
el Consejo de Estado le impartió a esta entidad para la adquisición del software para
consolidación de resultados.
Las referencias normativas para su protección están en la Ley 23 de 1982, el Decreto 1360
de 1982 y la Decisión 351 de 1993, que protegen bajo derechos de autor a los programas
de ordenador, incluyendo la documentación técnica, descriptiva, manuales de uso y
material auxiliar. Y también se extiende a los programas aplicativos, código fuente, código
objeto, que pueda desarrollar la entidad para el escrutinio u otras fases del ciclo electoral.
Cabe señalar, que esto no excluye otro tipo de protección para los objetos materiales donde
esté incorporado el software.
Cuando los desarrollos sean hechos por servidores públicos, según el artículo 91 de la Ley
23 de 1982, los derechos patrimoniales le pertenecen a la entidad pública, mientras el
servidor público conserva los derechos morales, en todo caso debe ejercerlos de manera
compatible con los derechos y obligaciones que le corresponden a la RNEC.Y para los
efectos del software producido por iniciativa, riesgo y bajo la orientación del organismo
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 113
electoral, con la participación de más de una persona, también será de titularidad de esta
entidad.
Teniendo en cuenta esta disposición, la entidad debe prever la forma de estimular la
creación en los funcionarios que hagan parte del desarrollo de herramientas tecnológicas
en la entidad, por cuanto no se tiene un estímulo directo o de tipo económico a la actividad
inventiva de sus funcionarios.
Cuando uno o varias personas, mediante contrato de servicios sean encargados para la
elaboración del software mediante el plan señalado por la RNEC, a riesgo y cuenta del
organismo, se entenderá que los derechos sobre este le pertenecen a esta entidad. El
término es durante la vida del creador y 80 años adicionales.
De igual manera es importante identificar los resultados que puedan protegerse mediante
una de las modalidades de propiedad intelectual, y lo recomendable es la definición y
explicación previa de quién será el titular de los derechos de propiedad intelectual, de forma
que se dé seguridad y transparencia frente a los derechos de los resultados.
Así mismo, es relevante definir el uso al interior de los equipos de trabajo que sean parte
de los desarrollos, fijando la autorización previa y expresa de los titulares de los derechos
en caso de requerirse por terceros.
Adicionalmente, es necesario definir los lineamientos del uso y manejo de la información
dentro de la entidad, y llevarlo a guías prácticas para quienes participan de los desarrollos
y la negociación de los medios de acceso a la tecnología, previendo los casos en los cuales
sean necesario aplicar acuerdos de confidencialidad.
Hablando de los contratos de cesión de los derechos patrimoniales de una obra protegida
bajo los derechos de autor, es preciso señalar que según la Ley 1450 de 2011, requiere
constar por escrito, y es inexistente la transferencia de modo general de producción futura.
De igual manera, la necesidad de registrar el acto de transferencia, acto o contrato
vinculado a los derechos de autor, para que se cumpla con los requisitos de publicidad y la
oponibilidad ante terceros.
Por otra parte, los procedimientos de registro, pese a no ser necesarios para que surja el
derecho frente al software como creación, pero sí para reforzar la seguridad jurídica y
facilitar la gestión de activos intangibles, la autoridad encargada de esta modalidad de
protección es la Dirección Nacional de Derechos de autor. La cual, además, es competente
para ordenar medidas cautelares para hacer cesar las infracciones de los derechos autor,
tales como el cese inmediato de actividades ilícitas, embargo, incautación, entre otros.
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 114
De igual manera, la RNEC debe desarrollar instrumentos de gestión interna para
administrar, evaluar, proteger y reconocer los desarrollos en ciencia tecnología e
innovación, tiene como sustento el artículo 4 de la ley 1286 de 2009.
Bajo el régimen de la propiedad industrial, pueden protegerse otro tipo de herramientas
tecnológicas que use la RNEC en el escrutinio, tales como mecanismos de autenticación,
escáneres ópticos, máquinas de conteo, de transmisión de datos, el uso de unidades de
escaneo y transmisión. Teniendo en cuenta estas herramientas, la protección relevante en
materia de derecho de la propiedad industrial será la otorgada mediante títulos de patentes
y modelos de utilidad.
La razón para sugerirlo estos dos tipos de protección es porque cobijan las invenciones de
tipo técnico, por encima de lo estético como podría ser para protegerse mediante diseños
industriales que protegen las innovaciones en el ámbito industrial de tipo estético.
En cuanto a la protección por medio de patentes, se pueden proteger las invenciones
nuevas de productos, maquinas, o métodos de fabricación. Esta tiene un parámetro o
criterio de exigencia más alto de inventivo frente a la protección obtenida mediante modelos
de utilidad.
La RNEC puede solicitar asesoría técnica con la Superintendencia de Industria y Comercio,
a través del Banco de Patentes, la orientación sobre las distintas modalidades de protección
antes relacionadas, de igual manera hacer solicitudes para conocer los informes de
avances sobre un sector técnico, mediante el monitoreo tecnológico, o la relación de datos
estadísticos sobre una tecnología específica, mediante la prospección tecnológica, o la
diseminación tecnológica, en donde se pueden tener presentes los documentos de patentes
en un sector determinado.
La protección mediante patentes concede el derecho a explotar la invención de forma
exclusiva durante 20 años, la ventaja que tendrá la entidad en este ámbito es ser el titular
de ese derecho de exclusiva, sin tener que acudir a terceros. No obstante, si se trata de
l acceso a una tecnología patentada, la entidad puede acudir a contratos de licencia o
cesión de derechos, como se vio en la fase de acceso a la tecnología.
Ahora bien, uno de los cuestionamientos para buscar un título de patente por parte de la
entidad, es la capacidad de explotación que tenga de sus invenciones. Y para resolverlo, la
entidad debe considerar la ventaja que tendrá al ser titular de tecnologías, con el objetivo
de tener solidez en ella, y explorar la posibilidad de posicionar a Colombia mediante
alianzas estratégicas u obtener regalías por licenciamiento, constituyéndose en una nueva
fuente de ingresos para nuevos desarrollos. En ese sentido dentro de la estrategia o política
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 115
básica que adopte la RNEC, no se recomienda una política dirigida a la defensa o pleitos,
sino posicionar la calidad de nuevos desarrollos, y ser un referente a nivel internacional.
De hecho, de esto depende la decisión sobre el momento de solicitar una patente, no puede
ser demasiado temprana, como para incurrir en costos de protección que difícilmente se
recuperen en el corto plazo, pero tampoco demasiado tardía, habilitando que otros actores
saque provecho de las inversiones en investigación de la entidad o se haga al título de la
patente, limitando el uso de la creación por parte de la RNEC.
Si se concede la patente, la entidad deberá pagar anualidades para que la patente no
caduque. Finalmente, la entidad puede acceder a los estímulos establecidos por la
Superintendencia de Industria y Comercio, tales como el descuento de tasas de
presentación y solicitudes de los exámenes de patentabilidad. De igual manera acceder a
los programas de divulgación y servicios de esa entidad para el diseño de estrategias y
políticas en materia de propiedad industrial al interior de la RNEC.
5.2.6 Mejora continua del proceso de escrutinio electoral
En aplicación de la ISO 9001:2015 para la gestión de calidad de los procesos electorales,
el proceso de gestión tecnológica del escrutinio debe incorporar de forma transversal y en
cada una de las fases del proceso la mejora continua, a través de la idoneidad, adecuación
y eficacia de las medidas que adopte en la GT del proceso
Para ello es necesario realizar análisis y evaluación, de las entradas y salidas de cada una
de las fases del macroproceso de GT, e involucrar a la alta dirección de la entidad, para
que los compromisos planteados para mejora de la transparencia del escrutinio se enfoquen
hacia resultados medibles y enlazados al plan de acción de la RNEC.
De igual manera la organización debe realizar análisis y evaluación, para establecer si hay
oportunidades y necesidades para intervenir y generar mecanismos de mejora continua
para la innovación interna o de proceso esperada con la intervención del proceso de GT
tecnológica del escrutinio.
En esta fase de mejora continua debe establecer logros observables y objetivo en materia
de simplificación de procedimientos, profundización de conocimientos en el capital humano
y nuevas formas de realización de las funciones en el proceso del escrutinio. Al interior de
la entidad, la mejora continua se podrá convertir en una cultura, que facilite a la RNEC la
generación y permanencia de su liderazgo en materia de GT del proceso de escrutinio .
La mejora continua además implica la retroalimentación de los esfuerzos encaminados a
mejorar la transparencia del proceso de GT, haciendo óptimas las posibilidades de acceder
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 116
en condiciones de legalidad y transparencia al curso real de la consolidación de resultados
electorales, y basados en la voluntad del electorado.
La mejora continua incluye la estandarización y normalización de cada una de las fases,
estableciendo rutinas de innovación que permitan fluir entre una y otra fase del proceso de
GT del escrutinio, llegando a una relación de interdependencia entre las fases, destinada a
cumplir el propósito de dotar de transparencia al escrutinio electoral.
Para la aplicación de la mejora continua como componente transversal de la GT del
escrutinio electoral se propone como herramienta la auditoría tecnológica, realizada por
equipos internos, y con posibilidad de participación de ante la incorporación y
funcionamiento de tecnología medular y con injerencia en la consolidación de resultados,
de forma que se facilite la detección de irregularidades y la introducción de soluciones.
Mediante la auditoria de tecnología, la RNEC podrá evaluar las capacidades desarrolladas
para el proceso de escrutinio, evaluar cuales constituyen competencias básicas para el
escrutinio y cuales son de los funcionarios o participantes, bajo el objetivo de mejora
continua acompañada por la eficiencia, transparencia, eficacia y credibilidad de las medidas
implementadas para la organización.
Para realizarlo ser recogen cuatro pasos básicos para adoptarse en cada fase, relacionados
en el capítulo 1.1. relacionado con el ciclo PDCA de Deming, que refiere: Planifica, hacer,
verificar y actuar:
Figura 5-10: Pasos de la fase transversal de mejora continua.
Planificar
Hacer
Comprobar
Actuar
Propuesta de Gestión Tecnológica para el Proceso de Escrutinio 117
Elaboración propia.
Dentro de los pasos o actividades para la mejora continua se encuentran:
▪ Presentar un cronograma, con la inclusión de actividades que puedan ser cumplidas
de forma realista en un período de tiempo, y con recursos asignados para cada uno
de los subprocesos de la GT para el escrutinio.
▪ El trabajo interdisciplinar y con respaldo de personal técnico, buscando
consolidar resultados, conocimiento y mejores incrementales en cada fase
de la GT del escrutinio.
▪ Emplear herramientas de mejora idóneas, así como la implementación de
acciones preventivas y correctivas en cada fase de la GT del escrutinio.
▪ Informar a los equipos de los hallazgos producto de las auditorias, sobre los
hallazgos y el progreso de cada una de las fases de la GT del escrutinio.
La mejora continúa aquí propuesta, busca integrar el enfoque de mejora de los procesos
operativos y de alta criticidad que involucra el proceso de escrutinio, la intervención en
tiempo real, no cuando sea demasiado tarde para el reflejo de los resultados electorales, y
confianza de los ciudadanos, de igual manera para el desarrollo de capacidades al interior
de la RNEC, la racionalización del gasto público y otros factores de optimización y
legitimidad de la gestión tecnológica del proceso de la GT del escrutinio.
Validación de la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral 118
6. Validación de la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral
El cuarto objetivo de este trabajo consiste en validar la propuesta de gestión tecnológica
para la transparencia del escrutinio electoral, a través de la consulta a expertos tanto en el
tema de gestión tecnológica como en gestión electoral, adaptando la metodología
denominada juicio de expertos. Escobar-Pérez & Cuervo-Martínez (2008) realizan un
análisis consolidado sobre el juicio de expertos definiéndolo como “una opinión informada
de personas con trayectoria en el tema, que son reconocidas por otros como expertos
cualificados en éste, y que pueden dar información, evidencia, juicios y valoraciones.” (p.
29). Y citando a Gable y Wolf, Grant y Davis, y Lynn señalan que el número a convocar
pueden ir de un rango de 2 a 20 expertos y que la variación respecto de la cantidad depende
de la diversidad de experticia y conocimiento.
Skjong y Wentworht, citados por Escobar-Pérez & Cuervo-Martínez (2008), proponen
criterios para la selección de expertos como:1) La experiencia en la realización de juicios
basada en la experticia o evidencia, que comprende grados, investigaciones, publicaciones,
posición, experiencia y otros. 2) La reputación en la comunidad, 3) La motivación y
disponibilidad para participar imparcialidad 4) Adaptabilidad y confianza en sí mismo.
Siguiendo estos criterios, la selección de expertos incluyó como punto de partida el
conocimiento a profundidad a partir de la formación o la experiencia en las áreas de gestión
tecnológica o en gestión electoral, de esta forma se tuvo en cuenta:
▪ El conocimiento en la práctica de la gestión del proceso del escrutinio electoral por
desempeñarse o haber desempeñado funciones directas con los organismos
electorales en este proceso. Siguiendo este criterio se convocó a dos personas con
amplia experiencia en el campo electoral y participación en estos organismos, dos
Validación de la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral 119
de ellos aceptaron participar, uno de ellos con un perfil de profesor universitario en
la materia, con experiencia mayor a 20 años en el área.
▪ El conocimiento en la práctica del proceso del escrutinio electoral por participar en
su despliegue o regulación, desde el punto de vista de actores involucrados en el
escrutinio. Se contactó a cuatro personas con este perfil, dos de ellas aceptaron
participar en la validación, ambos con formación posgradual en el área electoral y
con experiencia mayor a 10 años en este ámbito.
▪ La formación y conocimiento en el área de gestión tecnológica, en el ámbito de la
administración e ingeniería. Se contactó a tres personas, dos de ellas aceptaron
participar, una de ellas se desempeña como docente investigadora de gestión de
tecnologías e innovación, y la segunda participante con experiencia de trabajo de
más de 10 años en innovación y gestión tecnológica.
Debido a que el área de conocimiento en esta propuesta enlaza no sólo el saber genérico
de la administración pública, sino que se ubica en el ámbito electoral y lo enlaza con la GT,
se buscó inicialmente ubicar a personas que cumplieran con los criterios relacionados por
los autores en ambos campos, no obstante, no fue posible identificar a alguien con
disponibilidad que integrase ambos perfiles. Partiendo de esta limitación, se procedió a
convocar personas con suficiente conocimiento en la evaluación de propuestas y
metodologías de GT al interior de organizaciones, y de igual manera, se convocó expertos
que en el área electoral tuvieran una aproximación relevante con el proceso de escrutinio
(Anexo G. Perfil de los expertos) abarcando al menos un experto del organismo electoral y
otro con la perspectiva de actor interesado.
Con lo anterior presente, se aclara que la validación de la propuesta recae en la experticia
de los convocados, y no en el número de participantes, esto en parte se debe a 1) la
dificultad de encontrar personas que tengan conocimiento en GT y al mismo tiempo de
gestión electoral, y a 2) la oportunidad que se tuvo de tener contacto con personas que se
han desempeñado de cerca o bien en el proceso de gestión del escrutinio electoral o en la
aplicación de metodologías para la GT en organizaciones. Es entonces, un proceso de
validación cualitativa, que permite justificar que no se aplique el tipo de coeficiente Kappa,
con el fin de establecer el acuerdo entre los expertos (Robles & Rojas, 2015).
Los pasos para concretar su participación dentro de la fase de la validación fueron:
▪ Elaborar una lista de posibles participantes, teniendo como criterios:
Conocimiento en la práctica de la gestión del proceso del escrutinio electoral por
desempeñarse o haber desempeñado funciones directas con los organismos
electorales, o por participar en su despliegue o regulación, desde el punto de vista
Validación de la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral 120
de actores interesados. Y personas con formación y conocimiento en el área de
gestión tecnológica, en el ámbito de la administración e ingeniería.
▪ Contactar a las personas de perfiles seleccionados. Se tuvo la oportunidad de
conocer a mayor profundidad el perfil, experiencia y campo de desempeño de las
personas.
▪ Explicar el alcance de la validación a las personas seleccionadas, de su
participación y consentimiento informado, invitándoles a participar en esa fase
dentro de la investigación.
▪ Confirmar la participación de las personas seleccionadas.
▪ Enviar propuesta a validar. Mediante correo electrónico que contenía la
explicación de la validación, el consentimiento informado, el formulario con las
preguntas de validación y consentimiento informado, la presentación que contiene
la síntesis de la Propuesta de Gestión Tecnológica para la Transparencia del
Escrutinio Electoral, antecedentes, objetivos y vídeo de apoyo explicativo.
Los expertos tuvieron un tiempo razonable para contestar mediante el formulario, en este
se incluyó una casilla de aceptación del consentimiento informado ( Anexo F. Consentimiento
informado para los participantes en la validación e instrumento de validación), en el cual de forma
clara se daba la opción de elegir una respuesta positiva o negativa.
Con relación al instrumento para recolectar la información de los expertos, se realizó un
cuestionario que constó de tres preguntas abiertas, mediante las cuales se recibieron sus
apreciaciones, juicios y observaciones sobre la propuesta de GT para la transparencia del
escrutinio electoral.
El resultado del juicio de expertos sobre la propuesta de GT se resume en la
siguiente tabla:
Tabla 6-1: Juicios de la validación de propuesta de GT para la transparencia del escrutinio
Experto Juicio
¿Considera que la propuesta de gestión tecnológica presentada puede contribuir a la
transparencia del escrutinio? ¿por qué?
Experto 1
Si, porque históricamente el proceso electoral ha tenido deficiencias en general y
particularmente en el escrutinio, con énfasis en el tema de la transparencia del
mismo. Como lo destaca la estudiante en su introducción, no solamente en
Colombia, sino en América Latina, se han presentado deficiencias grandes en los
Validación de la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral 121
procesos electorales, por tanto, la propuesta realizada es una oportunidad de
mejora para estos procesos tan relevantes para la democracia participativa.
Experto 2
Si, busca garantizar que la tecnología que se implemente cumpla con los
requisitos adecuados para ello y además, los procesos estatales, como este caso,
son delicados y ya se encuentran obsoletos. Por lo cual, actualizarse de forma
correcta es importante, relevante e imperativo para nuestro país.
Experto 3
Si, la implementación de las tecnologías de la información y las comunicaciones
pueden aportar mucho al proceso de transmisión y consolidación de los resultados
electorales, siempre y cuando la solución informática garantice la trazabilidad,
auditabilidad y publicidad de los datos ingresados y computados durante el
escrutinio.
Experto 4
Sí puede, porque hay un esfuerzo meritorio de 1o) abordar el tema 2o) de ofrecer
algunas propuestas tendientes a mejorar el tema más controversial de lo electoral:
los escrutinios en sus fines, métodos, técnicas, resultados.
Experto 5
La propuesta si puede contribuir a la transparencia, ya que desarrolla de manera
clara procesos que permitirán garantizar la verdad electoral. En los últimos años
el proceso electoral ha sido cuestionado por las diferentes irregularidades que se
han presentado en el desarrollo de escrutinio, especialmente por la alteración de
resultados en el sistema, lo que ha llevado a diferentes organizaciones políticas a
liderar iniciativas para modernizar el proceso electoral. Sin embargo, no es sólo la
necesidad de modernizar el sistema, sino la necesidad de establecer mecanismos
claros que garanticen la verdad electoral, dando certeza sobre los resultados
alcanzados en las urnas.
Experto 6
Si, el proceso del escrutinio en Colombia se había caracterizado por su poca
auditabilidad y protocolos de seguridad para obtener la verdad electoral. La
sentencia del Consejo de Estado obliga a la Organización Electoral a implementar
medidas de transparencia, ciberseguridad y auditabilidad. Este trabajo va en esa
dirección. El actual Registrador Alexander Vega Rocha se da a la tarea de elaborar
un proyecto de ley que materialice los requerimientos de la sentencia del Consejo
de Estado. Este trabajo se orienta al mismo propósito: aportar transparencia al
proceso electoral.
¿Cuáles son las fortalezas de la propuesta?
Experto 1
Considero que, a partir de la presentación, la principal fortaleza de la propuesta
es que es un proceso ordenado, claramente estructurado, con componentes
claros que apuntan al objetivo de lograr transparencia en el escrutinio electoral, a
través de un proceso de gestión tecnológica, compuesto de macroprocesos que
involucran a actores responsables, a recursos y a procedimientos claros,
estructurados, relacionados, detallados, objetivos, alcanzables y mensurables, por
tanto se puede implementar de una manera adecuada y lograr así un aporte a la
transparencia en el escrutinio electoral. Además esta propuesta se podría replicar
Validación de la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral 122
no sólo en Colombia sino en países con similitudes que carezcan de un proceso
similar de GT.
Experto 2
1. Las bases del proceso de gestión tecnológica son apropiadas
2. Se evidencia el desarrollo sistemático de la investigación, por lo tanto, la
propuesta no es a la deriva
3. El PAT propuesto (diapositiva 13) es coherente y contempla las condiciones
actuales y futuras del proceso que será intervenido con tecnologías
Experto 3
En mi parecer, las fortalezas de la propuesta son las siguientes:
1. La planeación como elemento para la identificación y formulación de soluciones
a las necesidades a satisfacer, por vía de diagnóstico, en el marco de las funciones
constitucionales y legales otorgadas a las autoridades electorales.
2. La implementación de prácticas de administración del sector privado al sector
público.
3. El propósito de garantía y transparencia al proceso de escrutinios electorales,
mediante la utilización de herramientas tecnológicas.
La manera como se vincula de manera multidisciplinaria la problemática de la
consolidación de los resultados electorales, planteando procesos y
procedimientos dirigidos a las autoridades electorales, con el objeto de garantizar
la verdad electoral.
Experto 4
Es seria, fruto del conocimiento previo del Derecho Electoral. Los escrutinios en
Colombia han sido objeto de históricos cuestionamientos (problema casi que
universal). Los esfuerzos en esta materia para mejorarlos serán siempre
bienvenidos.
Experto 5
La propuesta tiene varias fortalezas, pero llama la atención que “Identificación de
necesidades TICS escrutinios” involucra a los principales actores del proceso
electoral especialmente a las organizaciones políticas, la cuales han sido víctimas
de las irregularidades que se han presentado en los distintos procesos electorales,
y puede identificar claramente las debilidades del Sistema Electoral y legitima el
proceso de gestión que se adelante.
Experto 6
La mayor fortaleza consiste en identificar las carencias que tenía el software de
escrutinios antes del 2018 y proponer soluciones para transparentar el proceso de
escrutinio en Colombia.
¿Qué aspectos considera que se deben aclarar o fortalecer en la propuesta?
Experto 1
La propuesta en general es amplia. Dado que está compuesta por macroprocesos,
considero que como una fase inicial está muy bien pero sí es necesario continuar
con el trabajo, detallando los procesos, procedimientos, responsables, recursos y
cronogramas para llevarla a cabo, sí es que es parte del objetivo de la
investigación. En caso de que no lo sea, sería interesante realizar una línea de
investigación futura en este sentido. Adicionalmente sugiero realizar la
implementación, el seguimiento y el control de esta propuesta "in situ".
Validación de la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral 123
Otro aspecto que sugiero se tenga en cuenta es que en la fase de identificación
sería, a mi juicio, importante convocar también a los usuarios del proceso, es decir
a los votantes, para que ellos también opinen sobre aspectos importantes en esta
fase y que no sea solamente el RNEC, el CNE y los partidos políticos. En la fase
de acceso a la tecnología es muy importante el tema de la negociación tecnológica
y todo el tema de protección de la misma, de los datos y de la información. A
grandes rasgos, no alcancé a percibir esos temas, pero no sé sí se encuentran
contemplados, por eso lo menciono.
Experto 2
"Hago algunos comentarios, que tal vez no quedan claros en el documento
entregado [presentación ], pero que pueden ser ampliados en el texto de tesis.
1) El modelo conceptual de la propuesta (diapositiva 7) que recoge la generalidad
me genera dudas sobre el orden en el que se generan las etapas. Ejemplo: cómo
identifico tecnologías para el proceso escrutinio (etapa 1), si aún no sé sabe cual
será el rumbo tecnológico del proceso (etapa 2), a menos que sean las tecnologías
actuales del proceso y se tratase de un inventario tecnológico. Esto mismo me
pasa cuando veo la etapa 4 y 5. Puesto que primer usar y luego proteger, puede
no ser apropiado. Es importante proteger primero (sea con el registro de un
software) y luego si hacer uso de la tecnología.
2) En las diapositivas 8 y 9 donde se explica sobre la identificación de tecnologías,
está más orientado a la identificación de necesidades de transparencia. Creo que
esto segundo es más coherente con la información suministrada.
3) El ejemplo de la diapositiva 9 me generó muchas preguntas que no me es
posible escribirlas todas, pero lo principal es que identifico elementos que no son
procesos sino resultados, tal vez es porque no tengo una contextualización para
entender la tabla.
4) Según las etapas propuestas, quedo con una duda ¿ Por qué no es relevante
indicar la actividad de negociación, sino que se pasa directamente al acceso? esto
tratándose de un proceso estatal que está sujeto a procesos complejos para la
negociación y adquisición de tecnología.
5) Me surge la duda sobre las etapas del proceso de GT, puesto que se están
contemplando las dos opciones, solo adquisición de tecnología, que no implica
protección, solo adquirir los derechos y usar; y la etapa de protección que implica
un desarrollo interno (que creo no está muy marcado, o explicado, sino que se va
sobre entendiendo en los demás ítems de la propuesta) que si requiere protección.
En el modelo no se ven opciones, solo un camino. "
Validación de la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral 124
Experto 3
1. Los mecanismos de negociación para la contratación o adquisición de
soluciones informáticas, atendiendo a la poca oferta de desarrolladores de
tecnología aplicada a procesos electorales.
2. Se sugiere estudiar el caso de éxito de las autoridades electorales de Perú, en
lo que respecta a la construcción de soluciones informáticas aplicables al proceso
electoral, que incluye la recepción del voto mediante dispositivos electrónicos y
culmina con la consolidación de los resultados.
Experto 4
Las reticencias a informatizar demasiado los procesos electorales sin las estrictas
auditorías que exige algo tan fundamental para la vida electoral de un país como
lo es conformar el poder salido de las urnas.
Experto 5
"1. En la “Identificación de necesidades TICS escrutinios” es importante que se
incluya otros actores de la sociedad civil, como la Misión de Observación Electoral
-MOE-, que tiene como misión la promoción del ejercicio de los derechos civiles y
políticos de la ciudadanía en general. Asimismo, es necesario que se incluyan las
diferentes organizaciones políticas, que establece la Constitución Política en sus
artículos 107 y 108.
2. En la “Selección del rumbo tecnológico” y en la “Explotación de la tecnología”,
es importante darle mayor relevancia a la seguridad digital, incluso incluir acciones
que establece el CONPES 3995 del 1º de julio de 2020, y entidades competentes
en la materia."
Experto 6
La propuesta debe, en mi opinión, revisar el proyecto de ley aprobado por el
Congreso de la República y que se encuentra en estudio de la Corte
Constitucional, con el objeto de armonizar su marco jurídico. Encontrará allí un
documento que ayudará a fortalecer su propuesta.
Fuente: Elaboración propia con base en las respuestas de los expertos
Una vez relacionados los juicios de los expertos, se constata que hay coincidencia respecto
de la contribución a la transparencia del proceso de escrutinio gracias a la propuesta de
gestión tecnológica planteada. Además, se considera es una oportunidad para fortalecer,
actualizar, aportar al proceso de la consolidación de los resultados electorales, y en general
a los procesos electorales y la democracia participativa, no solo en Colombia, sino también
en Latinoamérica.
Adicionalmente, la contribución a la transparencia y el valor de la propuesta está en abordar
como unidad de estudio un proceso crítico, como lo es el escrutinio, integrando sus fines,
tales como la verdad electoral, métodos para su realización, técnicas, resultados.
En la misma línea se valora que la propuesta puede contribuir en la auditabilidad, la
implementación de medidas y protocolos de seguridad para garantizar la verdad electoral
con transparencia. Se suma el propósito coincidente con el liderado por la Organización
Electoral, en la reciente modificación de procedimiento del proceso de escrutinio a través
Validación de la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral 125
del Nuevo Código Electoral, aprobado por el Congreso de la República en diciembre de
2020 mediante mensaje de urgencia por parte del Presidente de la República de Colombia,
que aún está siendo objeto de revisión por la Corte Constitucional, interviene en ese sentido
para concretar desde la perspectiva de la gestión tecnológica, un esfuerzo sentido y actual
plasmado en las normas aplicables al escrutinio.
Así mismo, aporta por presentar soluciones y de forma clara los procesos para
transparentar la gestión del escrutinio, que ha sido cuestionado por la forma en que se ha
desplegado, especialmente por las carencias que tenía el software de escrutinios antes del
2018. En este marco, uno de los expertos destaca lo oportuno de haber partido de la
sentencia del Consejo de Estado, como parte del diagnóstico crítico del proceso, la solución
informática y el software aplicado antes del 2018 en el escrutinio.
Entre las fortalezas de la propuesta que destacaron están:
Con relación a la investigación que tiene como resultado la propuesta, señala que es
producto de un desarrollo sistemático, el mérito de la unidad de estudio, consistente en el
escrutinio desde el punto de vista de la gestión, así como el enfoque multidisciplinar que
implica.
Respecto del macroproceso de GT las observaciones fueron: Es un proceso ordenado,
integra la planeación, tiene objetivos claros y mesurables, para contribuir en la
transparencia, involucra a actores responsables, recursos y procedimientos estructurados,
detallados, relacionados.
Así también, integrar a la gestión del proceso electoral, un proceso administrado por el
sector público, algunas prácticas propias del sector privado, y que se ven reflejadas en la
propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio.
Concebir un desarrollo ordenado de la incorporación de tecnologías de la información bajo
un propósito de garantía y transparencia del escrutinio electoral.
Frente a aspectos precisos de las fases del proceso de GT:
- En la primera fase de identificación de las necesidades tecnológicas, prevé un
diagnóstico para la identificación de las necesidades a satisfacer. Destaca su ajuste
en la esfera normativa
- En la segunda fase de selección del rumbo tecnológico, se destacó el Plan de
Actuación Tecnológica por su coherencia y contemplar condiciones actuales y
futuras del proceso.
Validación de la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral 126
Para contrastar los juicios sobre las fortalezas a continuación se detallan los puntos por
aclarar o fortalecer la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio
– PGTTE- ,con la observación o ajuste de la autora de la propuesta.
Tabla 6-2: Ajustes y observaciones de la PGTTE.
PASO DE LA PGTTE
PUNTO POR ACLARAR OBSERVACIÓN
1 Orden del modelo conceptual, que ubica a la fase de identificación de tecnologías antes de la selección del rumbo tecnológico. -Importante convocar también a los usuarios del proceso, es decir a los votantes, para que ellos también opinen sobre aspectos importantes en esta fase y que no sea solamente el RNEC, el CNE y los partidos políticos. - En la “Identificación de necesidades TICS escrutinios” es importante que se incluya otros actores de la sociedad civil, como la Misión de Observación Electoral -MOE-, que tiene como misión la promoción del ejercicio de los derechos civiles y políticos de la ciudadanía en general. Asimismo, es necesario que se incluyan las diferentes organizaciones políticas, que establece la Constitución Política en sus artículos 107 y 108.
Se opta por modificar el título del paso 1, respondiendo al contenido desarrollado en el cuerpo de la propuesta en esta fase, con el nombre de identificación de necesidades tecnológicas para la transparencia del escrutinio. El contenido del trabajo final detalla la razón de la precedencia a la fase de selección del rumbo tecnológica, la cual permite partir del diagnóstico de las necesidades del proceso para cumplir con el criterio de transparencia, y luego establecer cuál sería el rumbo para satisfacerlas. -Se adopta la recomendación de los expertos, relacionada con ampliar a quienes son convocados en la fase de identificación de necesidades tecnológicas para la transparencia del escrutinio: con la precisión de que serán convocadas las organizaciones políticas (que incluyen movimientos ciudadanos grupos significativos, y partidos políticos), y observadores, que pueden presentar de forma organizada y confluyendo con las observaciones de la ciudadanía, observaciones estructuradas respecto de las necesidades del proceso de escrutinio. No obstante, no se incluirá directamente al electorado, teniendo presente el número de personas que conforman el censo electoral, lo cual dificultaría la realización práctica y en tiempos razonables del proceso de identificación.
2 En la “Selección del rumbo tecnológico” y en la “Explotación de la tecnología”, es importante darle mayor relevancia a la seguridad digital, incluso incluir
Se incluirá el parámetro de seguridad digital, así como los criterios de trazabilidad, auditabilidad y publicidad de los datos, como requerimiento de cada fase del escrutinio y la aplicación de la PGTTE-
Validación de la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral 127
acciones que establece el CONPES 3995 del 1º de julio de 2020, y entidades competentes en la materia. - Se sugiere revisar el marco jurídico con el Nuevo Código Electoral.
-Se estudia el referente sugerido por el experto miembro de la comisión redactora del Código Electoral, aprobado en el Congreso de la República de Colombia en diciembre de 2020, se encuentra que este tiene como finalidad garantizar la transparencia de todo el ciclo electoral, además tiene como pilar la tecnología. Se encuentra que la propuesta resulta ajustada a este marco, además dentro de la fase de selección del rumbo tecnológico se habla de la esfera normativa de manera neutra, permitiendo que esta se adapte a la nueva Ley que se expida y constituya el nuevo código electoral, y que al momento de escribir este documento aún no se expide.
3 -Por qué no es relevante indicar la actividad de negociación, sino que se pasa directamente al acceso. -Los mecanismos de negociación para la contratación o adquisición de soluciones informáticas, atendiendo a la poca oferta de desarrolladores de tecnología aplicada a procesos electorales.
En la fase de acceso a la tecnología, dentro de la propuesta escrita de la propuesta se prevé de forma detallada la negociación, se hace énfasis en la rigurosidad que debe tener una fase previa a la contractual para acceder a las tecnologías, en la figura x, se indica que en la fase precontractual se debe contar con un equipo idóneo para negociar en materia de GT, con experticia técnica en materia de escrutinio y tecnologías que le son aplicables, valoración de la tecnología y jurídico para transar en caso de tratarse activos protegidos mediante propiedad intelectual. La segunda limitación expresada por el experto, alude a la limitación fáctica, en el diagnóstico relacionado en este trabajo (Síntesis del análisis DOFA del proceso de escrutinio y Tecnologías en el escrutinio: benchmarking internacional), donde se observa que existe una limitación en el número de oferentes que pudieran concurrir para satisfacer las soluciones integrales de tecnología aplicadas al escrutinio. Este trabajo contribuye para establecer alternativas que permiten al organismo electoral en el mediano y largo plano optar por desarrollos internos, acudir a la cooperación internacional, mecanismos de satisfacción de tecnologías para la innovación no presentes en el mercado, entre otras. Sin embargo, se aclara que la garantía de concurrencia para identificar proveedores de servicios tecnológicos para el escrutinio electoral en Colombia, desbordan el alcance de la propuesta planteada.
4 Como puede ir primero la etapa de explotación y luego la de
Si bien el paso a paso del proceso de GT tomó como referente el propuesto por Ortiz y
Validación de la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral 128
protección, teniendo en cuenta que primero se debería registrar la tecnología. Incluir acciones que establece el CONPES 3995 del 1º de julio de 2020, relacionadas con la seguridad digital.
Nagles 2013, sustentando la propuesta en literatura reciente en materia de GT, la observación del experto 2, tiene una razón de peso que se adopta en este trabajo, toda vez que antes de la explotación de la tecnología, en caso de ser producto de un desarrollo de la investigación interna de la entidad, la evaluación de ser susceptible de protección mediante el régimen de propiedad industrial, amerita a que se registre antes de ser explotado, toda vez que el registro hace parte constituyente del derecho de propiedad industrial, y una explotación previa podría debilitar en criterio de novedad y altura inventiva, exigidos para protecciones mediante patentes o modelos de utilidad. Tanto en la explotación, como en la protección, se tendrá en cuenta la referencia del experto 5, relacionada con la seguridad digital y protección de la infraestructura tecnológica, como infraestructura crítica por tratarse de la definición de las bases que soportan los resultados de elecciones democráticas.
5
6 -Es necesario continuar con el trabajo, detallando los procesos, procedimientos, responsables, recursos y cronogramas para llevarla a cabo, sí es que es parte del objetivo de la investigación. En caso de que no lo sea, sería interesante realizar una línea de investigación futura en este sentido. Adicionalmente sugiero realizar la implementación, el seguimiento y el control de esta propuesta "in situ". -Las reticencias a informatizar demasiado los procesos electorales sin las estrictas auditorías que exige algo tan fundamental para la vida electoral de un país como lo es conformar el poder salido de las urnas.
En el acápite de recomendaciones una de las líneas sugeridas para continuar explorando desde el ámbito académico y de la administración, consiste en detallar los recursos y cronogramas, ajustados a los parámetros de planeación y gestión pública. Adicionalmente, se encuentra que la recomendación del experto 6 sobre el punto a aclarar, da el marco para establecer los responsables, recursos , procesos y procedimientos para aterrizar la propuesta; esto atendiendo al Nuevo Código Electoral -NECE- que tiene como finalidad garantizar la transparencia y como pilares la gestión transparente del escrutinio para garantizar la verdad electoral durante el proceso de consolidación. La fase transversal de seguimiento planteada en la propuesta, es susceptible de aplicarse durante su implementación en el proceso de escrutinio, no obstante, excede el alcance de este trabajo implementarla. -La observación de uno de los expertos manifiesta el escepticismo de algunos sectores a informatizar demasiado los procesos electorales, en este ámbito cabe resaltar que la PGTTE recae precisamente
Validación de la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral 129
en hacer posible la toma de decisiones y hacerlas operativas, en aras de darle transparencia al escrutinio al momento de seleccionar un rumbo tecnológico, lo cual no significa que todo el proceso se vaya a informatizar.
Fuente: Elaboración propia con fundamento en los juicios de los expertos
Atendiendo la recomendación de los expertos, la descripción del macroproceso de la
propuesta de GT para la transparencia del escrutinio en Colombia, integra: La identificación
de necesidades tecnológicas para la transparencia del escrutinio, la selección del rumbo
tecnológico, el acceso a las tecnologías para el escrutinio-previa negociación en caso de
acceso mediante terceros, protección y auditabilidad de las tecnologías, explotación y uso
de las tecnologías, y como fase transversal que une el ciclo, el seguimiento y mejora
continua del proceso de GT en el escrutinio
Figura 6-1: Fases ajustadas de la Propuesta de GT para la transparencia del escrutinio.
Elaboración propia.
Adicionalmente, los expertos sugirieron ampliar los sujetos consultados en la identificación
de necesidades tecnológicas para la transparencia del escrutinio, este cambio ser ve
reflejado en la inclusión de organismos observadores autónomos, la presencia de
organizaciones políticas, y no sólo partidos políticos, y la posibilidad de una contribución en
la identificación de esas necesidades por parte del electorado como un usuario del
escrutinio. En este último punto, se considera valioso la implementación de un mecanismo
virtual de consulta que permita registrar de manera estándar las observaciones que atañan
Validación de la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral 130
a la transparencia por parte de los electores, ello implica el ajuste del flujo de identificación
de las necesidades tecnológicas para el escrutinio (). Esto facilitará además la interacción
de la primera fase de identificación de necesidades tecnológicas para el escrutinio, con la
transversal, que busca la retroalimentación y mejora continua de este.
Figura 6-2: Ajuste actores para la identificación de necesidades tecnológicas para el escrutinio.
Elaboración propia.
En la siguiente fase correspondiente a la selección del rumbo tecnológico para el escrutinio,
en la cual se incluyó la auditoría y diagnóstico de cómo se gestiona la tecnología del
escrutinio al interior de la RNEC, el análisis de alternativas, la prospectiva tecnológica y el
Plan de actuación Tecnológica -PAT. Este último fue considerado como una de las
fortalezas de la propuesta, sin embargo, dos de los expertos coincidieron en que se debía
tener en cuenta dos normas, que pueden contribuir en el fortalecimiento de la propuesta de
GT para la transparencia del escrutinio. La primera, el Nuevo Código Electoral- NCE-, el
cual si bien para el momento de la elaboración de este trabajo aún está en fase de revisión
de la Corte Constitucional, viene a reforzar las medidas para la transparencia en el
escrutinio y la incorporación de las tecnologías; y la segunda, el Conpes 3595 de julio de
2020, por el énfasis que este hace en fortalecer las capacidades en seguridad digital de los
ciudadanos, del sector público y del sector privado para mejorar el avance en seguridad
digital del país.
Considerando esta recomendación, se ubicó de forma cuidadosa en la fase de selección
de rumbo tecnológico, y a su vez en el PAT, debido a que uno de los primeros pasos de
este incluye el análisis del entorno tecnológico del escrutinio en contexto con la
Validación de la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral 131
organización, desde el plano normativo, humano y de participación y presupuestal. En este
ámbito, se considera que la propuesta que incorpora este trabajo sea un referente para los
organismos electorales en Colombia debe tener en cuenta ambos parámetros, de igual
manera adaptarse a cambios significativos que estos incorporan en materia de funciones,
procedimientos y fases del escrutinio, así como la consignación de órdenes que pasan del
plano de la orden judicial del Consejo de Estado de 2018, citada en este trabajo como
sentencia hito para la gestión tecnológica de este proceso.
En este marco, para seguir la recomendación de los expertos se recurrió al último
documento oficial disponible sobre la conciliación propuesta al interior del Congreso para el
NCE contenido en la Gaceta 1516 de 2020 la cual se citará como NEC, de su lectura cabe
destacar lo siguiente por habilitar de forma directa la posible implementación de la GT para
la transparencia del escrutinio electoral en Colombia:
- La transparencia, consignada de forma explícita y con una definición propia dentro
de la función electoral en los procesos electorales en los siguientes términos: “Toda
información relativa a cada una de las etapas del proceso electoral se presume
pública salvo reserva legal. La organización Electoral deberá permitir y facilitar en
todo momento, el acceso a la información de la manera más amplia posible de
conformidad con los medios, procedimientos y requisitos establecidos en la ley”
(Art.4, numeral 13, NCE).
- Otra de las definiciones clave que incorpora es la de escrutinio, considerado como
“ (…) el conteo y consolidación de los votos depositados por cada candidato, lista
de candidatos, votos en blanco, votos nulos y opciones en mecanismos de
participación ciudadana (…)” ( Art. 175, NCE), además retoma el modelo
escalonado o por niveles expuesto en el capítulo de caracterización de este trabajo.
- Un punto fundamental que trae este NCE es todo un título dedicado a “los sistemas
de asistencia tecnológica a los procesos electorales”, gracias al cual se habilitaría
de forma general la implantación de esta propuesta de GT al proceso de escrutinio
electoral.
- No con menor importancia, se encuentra el parámetro de progresividad, señalando
que los sistemas de asistencia tecnológica en los procesos electoral, debe adelantar
planes piloto para garantizar su funcionalidad, además, como se prevé en la fase
transversal de esta propuesta de GT, la norma habilita la participación y
socialización de se los sistemas utilizados en las elecciones, permitiendo su
intervención de forma previa.
- De igual manera, habilita la propuesta que concibe este trabajo en materia de hacer
uso de herramientas para la selección del rumbo tecnológico, al prever el estudio y
Validación de la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral 132
aplicación de estándares internacionales de seguridad digital, y la referenciar el uso
de las tecnologías en otros países.
- Se suma, la presencia de otro actor clave, que se incorpora a esta propuesta,
consistente a la Comisión Asesora para la Implementación Progresiva de los
Sistemas de Asistencia Tecnológica en los Procesos Electorales, esta sin duda será
decisiva al momento de definir el rumbo tecnológico y activar cada una de las fases
que de GT para el escrutinio aquí presentadas.
- Además, la incorporación en la norma de uno de los elementos que se pudo
observar en la fase diagnóstica de este trabajo, a partir del análisis documental que
se hizo del proceso con énfasis en las fallas que se presentaron en los escrutinios
de 2014, consistente en la necesidad de actualizar las normas que de alguna forma
limitaban la incorporación de esta propuesta de GT a la organización electoral.
Ajustada a esta falencia que se encontraba, el NCE que aún está en examen de la
Corte Constitucional, actualiza los parámetros incluyendo como principio de la
función de los procesos el de neutralidad tecnológica. Bajo este parámetro las
organizaciones electorales tienen la obligación de emplear los sistemas
tecnológicos de acuerdo con las condiciones y necesidades del proceso electoral,
respondiendo a criterios de seguridad idoneidad y transparencia. Este parámetro
además se conecta con la fase uno de identificación de las necesidades
tecnológicas para la transparencia del escrutinio.
- Se suma el principio de la inmediación electoral, muy en la línea de la propuesta de
fase transversal que presenta este trabajo, ya que independiente de la neutralidad
tecnológica, se garantiza en todo momento el control y la vigilancia permanente del
proceso, privilegiando la auditoria, incluida también en la propuesta.
- Respecto de la fase de identificación de necesidades y su procedimiento, se
encuentra que parte de la propuesta se incluye al Instituto de Estudios para la
Democracia, el cual sería importante incluirlo en el grupo encargado de la vigilancia
tecnológica dentro de su fase investigativa, dotando a la organización electoral de
herramientas no sólo desde el ámbito de la disertación política y jurídica, sino de la
gestión tecnológica con la observación de tendencias a nivel global.
- De igual manera este NCE habilita uno de los mecanismos establecidos en la fase
de acceso a la tecnología, planteados al interior de la propuesta de gestión
tecnológica, dado que, tanto al CNE como a la RNEC, se les habilita la celebración
de convenios de cooperación en asuntos de elecciones y observación electoral,
entre otros. Lo cual puede facilitar el intercambio de buenas prácticas y experiencias
de la organización electoral colombiana, con otros organismos que desempeñan
similares funciones en otros países.
Validación de la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral 133
- En materia de acceso a la tecnología, y el gran énfasis que se hizo desde el
diagnóstico del trabajo, el NCE sienta las bases para que la propiedad del software
sea de los organismos electorales. Y en concreto este asigna al CNE su
administración con miras a la innovación tecnológica. Además, consagra el
fundamento normativo de otro de los componentes que trae este trabajo, consistente
en el desarrollo de herramientas que permitan hacer mase eficiente y transparente
el proceso electoral, con universidades. De esta manera, se observa que la
propuesta tiene un marco jurídico que la hace viable en su implementación. En ese
sentido cobra sentido la protección de los desarrollos y posterior explotación, como
se ajustó de acuerdo con la sugerencia de otro de los expertos.
- Dentro de los escrutinios llama la atención de la posibilidad de permitir la toma de
fotografías y la realización de videos de los procedimientos y documentos, una vez
finalizada la jornada de votación y en el desarrollo de los escrutinios de mesa. De
igual manera, la posibilidad de incorporar soluciones tecnológicas que prevé la
norma, desde este primer nivel de escrutinio.
- De igual manera, es relevante el rol claro que se otorga a los testigos, observadores
nacionales e internacionales como garantes del proceso.
- Un punto que tendrá efectos en la forma en cómo se gestiona el escrutinio, como se
observó en el capítulo de referentes internacionales, es la habilitación de nuevas
modalidades de voto, el NCE reconoce el voto manual, el voto electrónico mixto o
con ayuda en el proceso de emisión y/o conteo del voto y el voto anticipado.
- Otro de los cambios que introduce, y serán relevantes por los tiempos cortos en los
que cada nivel del escrutinio se da, consiste en la ampliación de la jornada electoral,
pasando la hora de cierre de 4 a 5 de la tarde.
- Con gran peso para garantizar la trazabilidad como requisito de transparencia, se
encuentra el manejo de los documentos electorales físicos y electrónicos,
disponiendo deben garantizar además su integridad y disponibilidad para auditoria.
Adicionalmente, su digitalización desde el escrutinio de mesa, y su custodia.
- Otro aspecto central, que habilita aterrizar la propuesta de GT presentada en este
trabajo, puntualmente en la cuarta fase de auditabilidad, está en la previsión que se
hace de la disposición por parte de la RNEC de una plataforma para soportar las
diligencias de escrutinios en cada nivel, con módulos de auditoria aplicables en cada
uno de los, permitiendo el monitoreo en tiempo real de este proceso (Art. 178, NCE).
- Además, las modificaciones puntuales de cada uno de los niveles de comisiones
escrutadoras, aclarando en cada una, quienes la conforman, sus funciones,
procedimientos y los recursos necesarios para desarrollarlas.
Validación de la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral 134
- Otro de los aspectos que habilita esta regulación, dando cabida a esta propuesta es
la auditoría ciudadana, incluso cuando para cada fase se incorporen tecnologías se
debe facilitar, de hecho, se incluye un capítulo completo de auditoria informática
electoral, que habilita de forma amplia aterrizar las fases cuatro y seis previstas en
la propuesta de GT (Error! Reference source not found. 6-1). En especial las
auditorías técnicas y de funcionalidad, para evaluar la funcionalidad trazabilidad, la
seguridad y la veracidad de los resultados electorales. (Arts. 250 y 252, NCE)
A partir de la adopción de esta recomendación del experto, es posible concluir que se
cuenta con un entorno normativo propicio que hace pensar en la viabilidad de la Propuesta
de GT para la transparencia del escrutinio electoral, siendo este un presupuesto de su
implantación por ser un proceso por esencia resultado. Además, que la validación de los
seis expertos convocados coinciden en su juicio respecto de la contribución a la
transparencia de la propuesta de gestión tecnológica para el escrutinio presentada.
Conclusiones y recomendaciones 135
7. Conclusiones y recomendaciones
7.1 Conclusiones
La gestión electoral implica la gestión cuidadosa de la tecnología y su interacción con otros
recursos, aplicada a las elecciones exige que esta logre consolidar la voluntad del
electorado, y sustentar con legitimidad a quienes son elegidos. Partiendo de estas
premisas, la gestión tecnológica hace parte de la gestión electoral y puede contribuir a la
transparencia con que se ejecuta el proceso de escrutinio, del cual depende en gran
medida la confianza que tengan la ciudadanía y las organizaciones en los resultados
producto de las elecciones.
El objetivo general de esta investigación fue construir la propuesta de GT para dotar de
transparencia al escrutinio, y la pregunta de investigación consistió en validar si se podía
o no contribuir desde la GT a ese propósito. El juicio de expertos validó la propuesta
generada concluyendo que puede contribuir a transparentar este proceso, por varias
razones, entre ellas porque tiene como unidad de estudio una etapa crítica del ciclo
electoral, sus fines, métodos, técnica y resultados. Además, porque interviene desde el
diagnóstico, el estudio de referentes internacionales y la propuesta, en deficiencias
históricas representadas en procesos obsoletos con efectos críticos, siendo referente de
mejora y credibilidad de la gestión de las elecciones y la democracia participativa, en
Colombia y Latinoamérica.
Igualmente porque brinda un marco para la implementación de las tecnologías de la
información y las comunicaciones, soluciones informáticas, al proceso de transmisión y
consolidación de los resultados electorales. Contribuye a operativizar criterios de
Conclusiones y recomendaciones es y recomendaciones 136
trazabilidad, la auditabilidad, la publicidad y seguridad de los datos ingresados y
computados, desde las urnas hasta la consolidación de resultados.
Además, la propuesta contribuye a la transparencia del escrutinio por el desarrollo claro
y global de los procesos que permiten gestionar la tecnología, teniendo como punto de
partida la garantía de la verdad electoral. Aunado a ello, se ajusta a los requerimientos
presentados por organizaciones políticas y observadores garantes del proceso, y es
coherente con las órdenes consignadas en la Sentencia del Consejo de Estado de 2018,
que obliga a la Organización Electoral a implementar medidas de transparencia,
ciberseguridad y auditabilidad. Así mismo, va en la dirección que han realizado las
autoridades electorales para la modernización normativa y de gestión.
Una vez satisfecho el primer objetivo de planteó la propuesta de gestión tecnológica para
la transparencia del escrutinio electoral en Colombia, es preciso señalar que para llegar a
esta fue necesario cumplir con exhaustividad los cuatro objetivos específicos planteados
para esta investigación, pudiendo concluir a partir de ellos, lo siguiente:
La identificación de las debilidades de los componentes del escrutinio electoral, por las
cuales se afecta la transparencia, y que fuesen susceptibles de ser intervenidos mediante
el proceso de GT, permitió concluir que estas tuvieron la entidad de modificar los resultados
de las elecciones a Congreso en 2014. Además, ratificó que el escrutinio electoral en
Colombia es normativamente un proceso público, pero que, en la gestión y el acceso al
material electoral, en su custodia, en la auditabilidad del software de consolidación de
resultados antes del 2018, se presentaban serias fallas que impedían concretar el atributo
de la transparencia en su gestión.
Adicionalmente, con la identificación de debilidades, mediante la matriz DAFO se observó
que el escrutinio no se reduce al mero cómputo o suma de resultados, este implica la
resolución de reclamaciones, distintos niveles interdependientes de decisión , número
múltiple de personas especializadas y no especializadas en su ejecución, participación de
actores públicos y privados, la destinación y planeación de recursos, financiación pública,
integración de tecnologías y soluciones, manejo de documentos electorales objeto de
cadena de custodia, exposición a factores con la violencia y las fallas administrativas.
Por otra parte, se observó que la organización del escrutinio le atañe a la RNEC, pero la
calificación y consolidación de los resultados a las comisiones escrutadoras, al Consejo
Nacional Electoral. De ambas depende la integración de la gestión tecnológica del proceso,
Conclusiones y recomendaciones es y recomendaciones 137
y llevar a la realidad la implementación de una propuesta estratégica que logre desarrollar
capacidades tecnológicas que aporten a la transparencia con que despliegan sus
funciones.
El sostenimiento de la infraestructura para la realización del escrutinio requiere
inaplazablemente el desarrollo de capacidades tecnológicas de los organismos
electorales, esto para lograr dinamizar la planeación, y funcionamiento del proceso. En
este momento hay un escenario propicio que facilitaría la adopción de esta propuesta, dado
los cambios normativos que introduce el Nuevo Código Electoral -NCE.
El valor de las matrices DOFA realizadas en el desarrollo del primer objetivo de
investigación, fue lograr contrastar la descripción que se hizo de la gestión del proceso de
escrutinio de las elecciones realizadas en 2014, por parte del Consejo de Estado en el
2018, frente a las respuestas que en 2019 otorgo la RNEC, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y el Ministerio del Interior, cuando se preparaban para la realización de las
elecciones territoriales del mismo año. Una vez analizadas las respuestas, y desarrolladas,
se encontró entre otros puntos, los siguientes:
▪ La RNEC tiene herramientas en las cuales puede incorporar la GT del escrutinio,
tales como planes estratégicos, planes de acción y mapas de riesgos.
▪ En la ejecución del escrutinio el factor humano es crítico, aquí están: jurados,
miembros de comisiones escrutadoras, jueces claveros, testigos electorales,
candidatos, apoderados de los partidos o candidatos, personal técnico que opera
en calidad de funcionario o contratista del software para el evento electoral,
funcionarios de la RNEC, el CNE y de los consulados de Colombia a nivel mundial.
Esto sugiere que paralelo a la introducción de la GT del escrutinio, se requiere
intervenir en aspectos como la formación en valores como la transparencia e
integridad, la profesionalización de las personas, el estímulo a la innovación y
gestión del conocimiento práctico de quienes intervienen en el proceso.
▪ El componente valorativo o de calificación de la voluntad electoral en el escrutinio,
presenta limitaciones en términos de trazabilidad y publicidad, al estudiar cómo
sucedió en 2014, se encontró que hubo diferencias injustificadas en los
consolidados, formularios, la ausencia de la digitalización y publicación de los
Conclusiones y recomendaciones es y recomendaciones 138
documentos electorales en formatos accesibles a los ciudadanos desde el
escrutinio de mesa.
▪ En las mismas elecciones, para el Congreso, se encontraron serias deficiencias en
términos de calidad en las herramientas usadas durante el sufragio, que tuvieron
incidencia en la consolidación de los resultados, lo que demuestra la
interdependencia entre los subprocesos de la fase electoral. El ejemplo visible en
esas elecciones fue el uso de esferos para marcar los tarjetones por parte de los
electores durante el sufragio, cuya tinta no secó y manchó los tarjetones, haciendo
que votos válidos se consideraran nulos.
▪ También hubo subutilización de herramientas tecnológicas, que buscan garantizar
la seguridad del escrutinio, ello se vio reflejado en los accesos ilegítimos en el
software de consolidación, ingreso de resultados previo a la realización del
escrutinio, inhabilitación de sistemas de biometría e identificación. Además, hasta
el 2019 se observó que la entidad contrataba soluciones integrales para la
realización del escrutinio, tercerizando de forma sucesiva procesos críticos,
limitando su autonomía y control sobre el software de consolidación.
▪ Hay aspectos que pudiéndose corregir en el proceso del escrutinio, mediante la
intervención de los testigos electorales, candidatos, apoderados, observadores,
terminan en manos del poder judicial, el problema de la corrección posterior es el
tiempo que puede tomar, en 2014 se tomaron más de 3 años en el estudio del alto
volumen de material electoral, esto además debilita la confianza de los ciudadanos
en las elecciones.
▪ En esas elecciones, y posteriores se han tercerizado componentes esenciales para
el escrutinio electoral, tales como el software para la digitalización del
procesamiento de los resultados del conteo de los votos, y soluciones informáticas
integrales. Esto se ha dado para solventar un vacío en infraestructura y atender la
envergadura de un proceso que involucra la participación de ciudadanos en
Colombia y en el exterior. El control y la auditoría durante y post escrutinio, son
aspectos que aún se deben fortalecer en el escrutinio, y en los cuales enfatiza la
propuesta de GT para la transparencia de este.
Conclusiones y recomendaciones es y recomendaciones 139
Por otra parte, se constató que existe un compromiso por parte de la RNEC y el CNCE en
la introducción del factor tecnológico, desde su misión y dependencias tienen funciones
alusivas que pueden dar lugar a la introducción de la gestión tecnológica del proceso de
escrutinio, la ventaja de incorporarlo es el uso racional de los recursos, la generación de
capacidades e innovación para fortalecer la transparencia del escrutinio.
Al desarrollar el objetivo uno y dos de la investigación, se constató que la introducción de
la gestión tecnológica, con la identificación, la adquisición, la protección, la explotación, y
la mejora continua para asegurar la transparencia del escrutinio, requiere la decisión desde
la dirección de la entidad, pero además el respaldo presupuestal para materializarlo. En el
trabajo se observó que la RNEC puede definir sus prioridades presupuestales, pero
depende de la presentación del proyecto de presupuesto ante el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, y luego la aprobación del Congreso de la República, de esta forma, la
implantación de la GT para el escrutinio, depende de actores externos a la entidad.
Existe un esfuerzo importante de coordinación interinstitucional por parte de entidades
como el Ministerio del Interior. Se encontró alta densidad normativa e institucional bajo la
premisa de lograr procesos electorales transparentes, sin embargo, hace falta hacer uso
del componente estratégico, sistemático, planeado, con seguimiento a resultados y con el
mejoramiento continuo que ofrece el proceso de GT para dotar de garantías concretas al
escrutinio.
En el desarrollo del segundo objetivo, se hizo benchmarking para ubicar de referentes
internacionales y prácticas de introducción de tecnologías en el proceso de escrutinio, sin
embargo, en solo en dos de los países estudiados, Brasil y Estados Unidos, se encontraron
registros de procesos sistemáticos y estratégicos de la gestión tecnológica en la
consolidación de resultados. El punto en común fue que integraron esfuerzos desde el
punto de vista normativo, estratégico y operativo no sólo para aplicarlo en el escrutinio,
sino al ciclo electoral de forma global.
Se observaron prácticas en escrutinio o preconteo en Argentina, Brasil Estados Unidos de
América, Finlandia y Holanda; que buscan dar respuesta a preocupaciones como el
registro de los votos, la posibilidad de permitir que los votos puedan ser recontados o
impugnados, la dificultad de los ciudadanos y las autoridades de realizar control y
auditorias, la vulnerabilidad de los sistemas ante sabotajes de terceros, la falta de
confianza de los ciudadanos en la consolidación de resultados. Para ello, se ha buscado
Conclusiones y recomendaciones es y recomendaciones 140
dotar de transparencia al proceso permitiendo la presencia de observadores o participación
de actores interesados en el proceso de auditaje del escrutinio, cuando se habilitan
sistemas más sofisticados.
Otra de las características que se encontraron, fue la vinculación de estándares que
permiten dar claridad de la funcionalidad y alcance de las tecnologías en el proceso de
escrutinio, esto implica la realización de un proceso organizado, planeado, que otorga
acceso y auditabilidad de las organizaciones políticas e interesados a herramientas
cruciales como el software, la delimitación de las funciones en el proceso de consolidación,
la difusión y publicación de resultados.
Por otra parte, se encontró que en países como Argentina y Brasil, se acude a la
tercerización del conteo rápido o transmisión de datos. Razón por las cuales se han
introducido prácticas para dar claridad sobre la forma en que se decide quienes se
ocuparan del desarrollo de las herramientas, la calidad en las características que hacen
parte de la negociación en las tecnologías, el análisis de costos financieros y políticos
cuando se ponen en marcha sistemas de votación electrónica, procedimientos de control
previo, la integración de canales de transmisión de resultados seguros, también el
involucramiento de veedores que aseguren la trazabilidad y transparencia del proceso.
Otra de las prácticas que se referenciaron en Estados Unidos fue la inclusión de la
infraestructura del escrutinio como infraestructura crítica, esto con el fin de reforzar la
precisión y seguridad, escudándolo frente a accesos ilegítimos, sabotaje, entre otros
puntos. Esto no ha limitado el acceso de los interesados como observadores, y ciudadanos
al desarrollo de los escrutinios, incluso se han introducido mecanismos de seguimiento en
vivo y online de estos para dotarlos de transparencia, auditabilidad, trazabilidad y fiabilidad.
La documentación de procesos y experiencias del proceso electoral en Estados Unidos,
incluye lineamientos de GT, guías, listas de chequeo destinadas a las jurisdicciones de las
elecciones en cada estado, se hace énfasis en el manejo de los dispositivos electrónicos,
manejo del material electoral, participación de organizaciones políticas y cívicas,
mecanismos para asegurar la trazabilidad de cada acción en el escrutinio, mecanismos de
autenticación de las personas que intervienen en el escrutinio, protección del software,
entre otras.
Conclusiones y recomendaciones es y recomendaciones 141
En el benchmarking se observó, que la introducción de tecnologías al proceso de
escrutinio electoral requiere un rediseño de la forma cómo se realiza el control y auditoría
del proceso, hay posiciones que manifiestan la inconveniencia de dejar la consolidación
de resultados en manos de unos pocos expertos.
Se encontraron países como Estados Unidos con un desarrollo importante en materia de
votación electrónica e incorporación de tecnologías en la consolidación de resultados, se
encuentran también referentes como Holanda, Alemania, entre otros, que han optado por
revertir su decisión de voto electrónico, por voto manual, para salvaguardar elementos
de confianza en los resultados que se consolidan.
La confianza de los ciudadanos en el proceso electoral es crucial, si esta no está presente
en el sistema de votación o en la consolidación de resultados, debido a la imposibilidad
de realizar una auditoría total y completa al software, manipulaciones externas, entre
otros actos que dejan espacio a dudas y sospechas, se pueden revertir decisiones de
fondo en la forma cómo se procesa o gestiona el ciclo electoral.
Se requiere contar con claridad en la planificación, en la asignación de recursos, en los
procedimientos, en la adquisición, en la elección de quienes estarán a cargo del
desarrollo de las tecnologías, en la incorporación y su funcionamiento antes, durante y
posterior al escrutinio, esto hace parte de las buenas prácticas de algunos países para
el escrutinio.
La gestión del conocimiento sobre las experiencias, así como la generación de guías,
documentos de narrativa de los distintos actos del proceso, reclamaciones, decisiones,
también es algo deseable, la incorporación de tecnologías que faciliten la participación y
la publicidad del proceso se constituyen en referentes.
La transparencia con que se ejecuta el proceso de escrutinio no riñe con el atributo de
seguridad e integridad con que debe contar, referentes como Estados Unidos da cuenta
de la importancia de estos dos últimos atributos, que dotan de confianza a la ciudadanía
en el proceso y actúan como escudo contra sabotaje, intervención de terceros no
autorizados y accesos ilegítimos.
Conclusiones y recomendaciones es y recomendaciones 142
Con relación al objetivo de desarrollar la propuesta, se logró de acuerdo con los expertos,
esto requirió un grado de detalle bastante amplio, a la hora de su construcción los
referentes en el sector público de Colombia eran escasos, y de igual forma encontrar
estudios sistemáticos que relacionaran la gestión tecnológica y el área electoral, razón
por la que resultó imprescindible haber partido de una fase profunda de diagnóstico y de
estudio de referentes internacionales. Pese al reto que significó su construcción, se logra
plasmar un esfuerzo auténtico por contribuir a la transparencia del escrutinio, desde el
campo de la gestión.
Otra de las limitantes que se presentaron en el desarrollo de esta investigación, fue la
dificultad de encontrar una gama amplia de expertos que pudieran tener el enfoque de
las tres áreas que involucra su desarrollo, partiendo del requerimiento de conocer de
gestión tecnológica, del área electoral, y además aplicarla desde el punto de vista de la
administración. Luego de un análisis concienzudo para la consolidación de la fase de
validación se tuvo que optar por la consulta de un grupo de expertos que tuvieran
conocimiento profundo en la gestión tecnológica y en el área electoral, para así mediante
este trabajo que surge de la maestría en administración, se lograra un producto sólido
desde la perspectiva funcional y de la gestión.
7.2 Recomendaciones
Resulta imperativo ahondar desde el punto de vista de la administración la gestión
de procesos altamente críticos en el sector público, entre los cuales se destaca el
campo electoral. En su estudio, no basta con abordarlo desde el punto de vista
jurídico y político, hace falta ahondar con aportes prácticos, que faciliten a la
organización electoral adoptar la gestión tecnológica en el funcionamiento
transparente y estratégico de las tecnologías en favor de la verdad y voluntad
electoral.
Una fase posterior de desarrollo para el presente estudio, consiste, como lo afirmó
una de las expertas en la fase de validación, en acercar esta propuesta a mayor
detalle y con el desarrollo de cronogramas, mapas de riesgo, definición de
Conclusiones y recomendaciones es y recomendaciones 143
responsables, entre otros, para lograr trasladar el macroproceso de la propuesta
de GT para el escrutinio, al interior de los organismos electorales.
Los estudios sobre la implementación de herramientas tecnológicas en lo procesos
electorales son un punto de partida importante para contribuir en su eficiencia, no
obstante, resultan limitados a la hora de enlazarlos con una visión sistemática y
estratégica al interior de procesos como el escrutinio electoral. Es por ello más
deseable que se aborde la incorporación de tecnologías desde la gestión
tecnológica, de esta manera se avanza respecto de la visión aislada de una u otra
solución técnica.
Adicionalmente, el estudio de referentes internacionales arrojó que existían pocos
proveedores de soluciones integrales confiables para soportar procesos de la
envergadura de un escrutinio general de elecciones populares, por lo que resultaría
llamativo considerar la investigación sobre las empresas del sector privado, que
han logrado consolidarse a nivel internacional como proveedores de soluciones
tecnológicas y logísticas para los procesos electorales en distintos países de
Latinoamérica.
Otro aspecto, que se considera conveniente para ahondar en su estudio es el
desarrollo de capacidades tecnológicas en entidades u organismos electorales,
principalmente, porque ha habido países que han considerado que tanto la
infraestructura física como intangible al interior de estos, asemejándola a la de
sectores como el de la defensa.
Así mismo, se encuentra propicio ahondar en una de las fases de la propuesta de
GT presentada, relacionada con el acceso a la tecnología vía desarrollo e
investigación interna al interior de los organismos electorales. En esta área, un
esfuerzo por acercar a la academia y la organización electoral, mediante
desarrollos concretos que fortalezcan la infraestructura tecnológica y logística que
revisten este tipo de procesos serían muy valorados.
Se considera que también es importante ahondar en el alcance de la explotación y
protección de los bienes intangibles y desarrollos tecnológicos de entidades
Conclusiones y recomendaciones es y recomendaciones 144
públicas, como lo son los organismos electorales, así también como parte del valor
que le agrega la GT cuando se logra incorporar a procesos del sector público.
Finalmente, se considera que una línea que podría aportar en el fortalecimiento de
la propuesta de gestión tecnológica para la transparencia del escrutinio electoral, y
en general del ciclo electoral, es la gestión de sistemas de información, además
de novedad esta brindará un horizonte más amplio al alcance de futuras
investigaciones en la gestión de la administración electoral.
Anexos 145
Anexos
Anexo A. Niveles de escrutinio electoral
https://drive.google.com/file/d/1hm6TJmiyVA1uregfKpoCchiecj44Fr80/view?usp=sharing
Anexosy recomendaciones 146
Anexo B. Sentencia Hito de la Gestión Tecnológica en Colombia SHGTC
A continuación, se presenta a mayor detalle el sustento extraído de la Sentencia
Consejo de Estado, Sentencia, Sección Quinta Rad. 11001-03-28-00-2014-00117-
00 y 11001-03-28-00-2014-00109-00, 2018, el cual se usó en la construcción de la
matriz DOFA
Debilidades
▪ Se encuentra cambios efectuados en los consolidados, en ausencia informe sobre
el cumplimiento de un fallo de tutela, y sin audiencia pública afectando la
transparencia y la publicidad ( SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ En el funcionamiento del software, la característica de seguridad estuvo seriamente
afectada cuando con un dictamen pericial relacionado en la SHGTC se concluye
que hubo hechos irregulares previamente registrados en los archivos LOG. Estos
archivos fueron aportados por los organismos electorales, RNEC y CNE, en la
Anexosy recomendaciones 147
SHGTC se destacan que estos documentos estaban provistos de credibilidad por
la fuente que los generaba ( SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ Se encuentra un cargo directamente relacionado con los sistemas de escrutinio
electrónicos, en palabras de los demandantes se trató de “violencia o sabotaje
contra los sistemas de votación, información o consolidación de los resultados de
las elecciones” ( SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ El señalamiento respecto de 7451 mesas de votación recaía en la gestión de
reclamaciones que habían sido tomadas en el curso del proceso de escrutinio
electoral, el número de mesas cuestionadas no es menor y afecta los resultados
(SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ La gestión documental y conservación de documentos es un punto que se observa
frágil, toda vez que el actor demandante tuvo que acudir a una medida cautelar
conservativa sobre los documentos electorales y medios informáticos relacionados
con las elecciones de los Senadores de la república del período constitucional
2014-2018, debido a que de si desaparecen, se ponía en riesgo la trazabilidad de
archivos electrónicos y los resultados que llevaban consigo (SHGTC-, Consejo de
Estado, 2018).
▪ Con relación a la RNEC, se encuentra que cumple un rol fundamental en el
aseguramiento del proceso y su correcta ejecución, pero cuando debía contestar
sobre su gestión señaló en el proceso: para las elecciones de la Corporación
Senado de la República período 2014-2018, tenía competencia respecto de la
organización de las elecciones y de los mecanismos de participación, mientras que
respecto de los escrutinios solamente cumplía funciones secretariales, por lo que
carecía de competencia para suspender o anular los efectos devenidos de la
expedición del acto de declaratoria de la elección atacada, así como de ordenar el
recuento de votos y efectuar el correspondiente análisis (SHGTC, Consejo de
Estado, 2018).
▪ Sin embargo, la RNEC cuando se refirió al cargo C: “Violencia o sabotaje contra los
sistemas de votación, información, transmisión o consolidación de los resultados
de las elecciones” en donde sí tenía parte, habla de la debilidad en términos de
infraestructura de la entidad en esta materia:
▪ Teniendo en cuenta la insuficiencia de infraestructura de la RNEC para atender a
1.860 comisiones escrutadoras en todo el país, se celebró el contrato de prestación
de servicios n.º 246 de 2013 con la Unión Temporal Soluciones Informáticas
Anexosy recomendaciones 148
Electorales 2017 - UT SIE 2014 -, que se encargaría de realizar los procesos de
preconteo, escrutinio y digitalización de los formularios E-14 en las elecciones
objeto de litigio (SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ Integración de terceros en funciones core de la RNEC, en el proceso se observa
que de este organismo depende la organización de las elecciones, y elementos
como la infraestructura de software y hardware para soportar los procesos de
preconteo, escrutinio y digitalización de las elecciones materia de estudio. Pero
ante la falta de infraestructura encargó estos tres procesos core para la
sistematización de la información a un tercero denominado Unión Temporal
Soluciones Informáticas Electorales (SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ En cuanto a la función de apoyo logístico, se observa que también se acudió a un
tercero para los plumones con los que se marcaban los tarjetones electorales, el
punto es que no se tiene un real control de la calidad con lo que los proveedores le
cumplen a la entidad, debido a que uno de los señalamientos por parte de la parte
demandante fue la utilización de plumones cuya tinta se corría en el tarjetón. Frente
a lo cual la entidad refirió: (...)los plumones para cubículos de votación a base de
agua, fueron suministrados por la empresa 250 con la cual la RNEC suscribió un
contrato de servicios de logística (SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ Destrucción de documentos, elementos o material electoral que impedían que
hubiera una fuente integral y un referente para consultar (SHGTC-, Consejo de
Estado, 2018).
▪ Diferencias injustificadas en los formularios que deben seguir una trazabilidad y
permitir la consolidación consecutiva (SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ Diferencias en los datos de actas de escrutinio E-26, específicamente frente a los
de las resoluciones, con la exclusión de datos sobre la votación de algunos
departamentos (SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ Incumplimiento del lleno de funciones, normatividad u órdenes por parte de las
entidades encargadas, por ejemplo, rendir informes de parte del CNE por órdenes
judiciales, no proceder a recuento cuando aplicaba legalmente por parte de algunas
comisiones, falta de incorporación de registros de los actos dados durante el
escrutinio, datos sin registrarse y llevados a cabo materialmente (SHGTC-, Consejo
de Estado, 2018).
Anexosy recomendaciones 149
▪ Falta la inspección y vigilancia de los organismos encargados, organismos
electorales no disponían del software original, o los equipos de cómputo utilizados
en el proceso electoral (SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ Dependencia a terceros externos, sin un real control sobre el sistema(SHGTC-,
Consejo de Estado, 2018).
Amenazas
▪ Sabotaje contra los sistemas de votación, información, transmisión y consolidación
de los resultados de las elecciones. En la SHGTC se relaciona un aparte donde
dice que, por parte de Criminalística, CTI, el CNE no contaba a la fecha en que
rendía la información para el caso que no tenía la versión original del software
habilitado ni los equipos de cómputo usados para el proceso de elecciones de
Senado 2014-2018, en ese sentido en el proceso no se logró establecer si el
software ofrecía condiciones de seguridad que impidieron una manipulación
externa. (SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ Accesos ilegítimos, incluso con usuarios autorizados al sistema (SHGTC-,
Consejo de Estado, 2018).
▪ Fallas en la seguridad del software y las aplicaciones, sin el lleno de calidades
para cumplir características de seguridad y confiabilidad, atribuibles a las
aplicaciones Kronos y Convoto 2014(SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ Información incluida antes de las elecciones (SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ Deshabilitación de mecanismos de identificación (SHGTC-, Consejo de Estado,
2018).
▪ Inutilización de los sistemas de identificación (SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ Proveedores software no garantizaron características de seguridad y confiabilidad
debido a insuficiencias de índole técnica (SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ Se requiere de equipos especializados como lo fue el Grupo de Informática Forense
de la Dirección de Criminalística, CTI, para poder identificar la falla en los sistemas
de votación y conteo (SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ Manipulación externa de datos previamente al sistema de escrutinio (SHGTC-,
Consejo de Estado, 2018).
Oportunidades
Anexosy recomendaciones 150
▪ La posibilidad de un remedio judicial para el proceso de escrutinio cuyo fin es el
restablecimiento de la verdad electoral, la transparencia del sufragio y del sistema
democrático, de conformidad con lo establecido en el artículo 228 Constitucional
(SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ La jurisprudencia del Consejo de Estado como máximo juez de lo electoral, ampliando
sobre los criterios del desempeño de las comisiones escrutadoras, señalando que
hay distintos niveles de escrutinio y participación de distintos agentes que deberían
hacer del proceso algo más transparente (SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ De avance en el diseño de documentos electorales, como lo representa la
simplificación y claridad que tuvo el sistema de votación que antes se desarrollaba
mediante el uso de papeletas y ahora se usa tarjetas electorales, lo que significa que
el diseño del proceso y el sistema no es estático(SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ La participación de actores que pueden tener intereses excluyentes, hace que se
amplíe el seguimiento a las jornadas electorales, aquí por ejemplo se encuentra la
intervención de candidatos, testigos, apoderados y partidos políticos durante el
proceso de escrutinio (SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
▪ La RNEC es la entidad que diseña y elabora el material electoral, por ejemplo, las
tarjetas electorales, la adecuación de estos elementos, se señala busca reflejar la
diversidad política del país, bajo el reconocimiento del cambio y evolución constantes
(SHGTC-, Consejo de Estado, 2018).
Anexo C. Respuesta RNEC debates sobre de garantías electorales.
▪ Este anexo, extrae las debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas a
partir de la respuesta de la Registraduría Nacional del Estado Civil b.
(16.08.2019). Respuesta Ref. RNEC 040798 2019/08/04, Radicado interno
168552/2019 Proposición 10 del Senado de la República: debate de control
político "Fraude electoral en Colombia". Bogotá D.C. y respuesta Registraduría
Nacional del Estado Civil c. (23.08.2019). Respuesta Ref. 24054 2019/08/21,
Radicado interno 174433/2019 Proposición 20 del Senado de la República:
debate de control político "Garantías Electorales en Colombia". Bogotá
D.C.2019
Anexosy recomendaciones 151
Debilidades
Se terceriza el servicio de una solución informática integral para el
procesamiento de datos electorales de preconteo, escrutinio y digitalización,
mediante un contrato que abarca todo lo anterior. Así se observa en las
respuesta (RNEC b, 2019):
▪ Contrato 055 de 2017, Unión temporal soluciones informáticas electorales
2.018 "UT SIE 2018, OBJETO Prestar servicio de una solución informática
integral para el procesamiento de datos electorales de preconteo, escrutinio y
digitalización, para las elecciones de Congreso de la República y Fórmula
Presidencial a realizarse en el año 2018 de conformidad con estudio previo;
su alcance, los pliegos de condiciones y Adenda No.1 de la selección
abreviada No.010 del 2017 de la Registraduría Nacional del Estado Civil y la
propuesta presentada por EL CONTRATISTA, los cuales forman parte integral
de este contrato (RNEC b, 2019, p. 3).
▪ La elección de los jurados, que constituyen el primer filtro definitivo para la
calificación de los votos y desarrollo de la jornada de elecciones, se da por
designación aleatoria, los participantes son ciudadanos que no
necesariamente son expertos en materia electoral (RNEC b, 2019).
▪ La auditoría también se terceriza al momento de evaluar el software para
selección de los jurados(RNEC b, 2019)
Amenazas
Límites en el presupuesto destinado a la entidad para dar soporte a la logística y
organización del proceso electoral, toda vez que su asignación depende de la
solicitud presupuestal ante el Ministerio de Hacienda, la cual tiene como
fundamento un estimativo sobre el número de colombianos que participarán en el
proceso electoral de referencia (RNEC b, 2019). En el documento se relaciona el
caso de la consulta interpartidista realizada en 2018, donde ante la incertidumbre
sobre el número de participantes, se le concede a la entidad menor presupuesto
para gestionarlo:
▪ (...) el presupuesto solicitado ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
para las consultas Interpartidistas fue de $32.052.732.686, sin embargo, el
presupuesto aprobado fue por esta entidad de $26.450.000.000, como se
observar fue mucho menor al solicitado (...) (RNEC b, 2019, p.5- 6).
Anexosy recomendaciones 152
▪ (...) es por eso que a partir del año 2008 se han utilizado fotocopias para
suplir contingencias en caso de faltantes de tarjetas electorales, puesto que
no se han impreso la totalidad del censo electoral, en razón al presupuesto
asignado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cada
oportunidad (RNEC b, 2019, p.8).
▪ El manejo de contingencias, por un mayor número de participantes en el
proceso de elección sin suficiente presupuesto, puede derivar en hechos
narrados en el documento tales como permitir sacar copia de los
documentos electorales durante la consulta interpartidista de 2018 (RNEC
b, 2019), así se puede observar a continuación:
▪ Sin embargo, en veintiséis puestos de votación de los once mil doscientos
treinta y en puestos se presentó escasez, es decir en el cero punto dos por
ciento del total de los puestos en el país y en el exterior, toda vez que no
fue posible surtir la tarjeta electoral faltante de manera inmediata y los
electores tuvieron que esperar tiempos máximos de una hora, mientras se
surtían (RNEC b, 2019, p.8).
Fortalezas
▪ La RNEC cuenta con un censo electoral que se actualiza, esta herramienta
técnica es definitoria a la hora de planear, ejecutar y controlar los
certámenes electorales (RNEC b, 2019).
▪ La RNEC tiene como herramienta de gestión misional: Planes estratégicos,
Planes de Acción y Mapas de Riesgos, estas herramientas pueden dar
cuenta de los objetivos estratégicos, el alineamiento de esfuerzos
institucionales para conseguirlos, así como brindar información de análisis
de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas reconocidos al
interior de la entidad (RNEC b, 2019).
▪ La normativa en materia electoral, contempla mecanismos para integrar
nuevos métodos para el proceso electoral, en donde estaría incluida la Ley
892 de 2004 y el artículo 39 de la Ley 1475 de 2011 establecen la
Implementación del voto electrónico, y la introducción y desarrollo de
componente tecnológicos en diversas fases del proceso electoral (RNEC
b, 2019).
Anexosy recomendaciones 153
▪ Quienes son delegados como jurados provienen del consolidado de la
información las bases de datos de ciudadanos reportadas por entidades
públicas, privadas, instituciones educativas y directorios políticos las bases,
los jurados son designados después de sorteos aleatorios, ello busca
garantizar la heterogeneidad en las mesas de votación (RNEC b, 2019).
▪ Entre las tecnologías que incorpora la entidad para gestionar las
elecciones, y que, aún siendo de otras fases del proceso electoral, afectan
al escrutinio están: infovotantes para la consulta del puesto de votación, y
de la designación como jurado; las plataformas para la sincronización entre
el censo electoral y el Archivo Nacional de Identificación (ANI), la
plataforma para cargar bases de testigos electorales remitidos por los
partidos políticos, una aplicación de consulta del preconteo y escrutinio
para teléfonos android dispuesto para los ciudadanos, un componente con
el mismo objeto en la página web de la entidad.
▪ Con relación al censo electoral, la entidad cuenta con un sistema de
información dinámico que le permite efectuar el control y seguimiento a la
depuración, actualización y divulgación, cuando así corresponde. A esta
herramienta tienen acceso: registradores a nivel nacional, las delegaciones
departamentales, consulados a nivel mundial y los entes de control y
vigilancia, que le permite efectuar el control y seguimiento a la depuración,
actualización y divulgación. El cruce de diferentes datos que le permiten
tener actualizadas novedades tales como: incluir cédulas ciudadanía
expedidas por primera vez, o cédulas con cambio de vigencia por muerte,
interdicción o suspensión de derechos políticos, entre otras.
▪ Para las elecciones de Congreso de 2018, se incorporaron nuevas
tecnologías para la consolidación de la lista y designación de los jurados,
integrando el componente de auditorías, en las que se invitó a
organizaciones políticas y el Ministerio Público. Además, se realiza sorteo
para la designación de jurados, bajo la premisa de dotar a las elecciones
de plenas garantías y transparencia el proceso eleccionario (RNEC b,
2019).
▪ La RNEC cuenta con un sistema de algoritmo para la distribución de mesas
de votación y la ubicación de jurados de votación en todo el territorio
nacional que permite que una vez consolidada los datos, y antes de realizar
Anexosy recomendaciones 154
el sorteo, verificar el lugar donde el ciudadano tiene inscrita la cédula de
ciudadanía, que no sean mayores de 60 años, que su nivel de educación
sea como mínimo décimo grado en adelante y que su filiación política sea
diferente frente a los seis jurados en cada mesa de votación (RNEC b,
2019).
▪ El algoritmo antes descrito, se previó para las elecciones territoriales en
2019, en un contrato que la entidad firmó con una unión temporal (RNEC
c, 2019), cuya cuantía ascendió $ 288.822.252.581 -pesos colombiano-
(SECOP, 2018) y cuyo objeto fue:
Contratar una solución integral que proporcione los bienes y servicios
necesarios que permitan organizar y garantizar el proceso electoral para
las elecciones de Congreso de la República y Fórmula Presidencial a
celebrarse en el año 2018, de conformidad con las especificaciones
descritas y detalladas en el estudio previo, el pliego de condiciones de la
Selección Abreviada No. 009 de 2017 de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, su adenda y la propuesta presentada por EL CONTRATISTA,
los cuales forman parte integral del contrato (SECOP, 2018) .
▪ Con relación al escrutinio, señala la RNEC lo realiza de conformidad con la
normatividad vigente y se encuentra en cabeza de los jueces de la
República, notario y Registradores de Instrumentos Públicos, designados
para tal función por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de cada
Departamento (RNEC c, 2019, p.9).
▪ Así mismo, la entidad señala con el objeto de mantenerse a la par con los
desarrollos tecnológicos, contrata diversos equipos y sistemas de
información cuyo objeto es publicar los resultados para cada uno de los
componentes del proceso electoral esto incluye al proceso de preconteo y
al proceso de escrutinio respectivo (RNEC c, 2019). En esto remite un
contrato, que consultado para el año 2019 consiste en una solución
informática integral para el procesamiento electrónico de datos electorales
de preconteo, escrutinio y digitalización de actas E14 y E11, y cuyo monto
fue de $ 197.341.122.600 pesos colombianos (SECOP, 2019).
▪ La RNEC cuenta con protocolos para atender contingencias como atender
la insuficiencia de los documentos electorales:
Anexosy recomendaciones 155
Como consta en el Acta de reunión del primero (1) de febrero de 2018 y en
la Circular No. 034 del diecinueve (19) de febrero de 2018 del Registrador
Delegado en lo Electoral y el Gerente de Informática se consideró un plan
de contingencia en caso de que las tarjetas electoral de alguna de las
consultas se agoten en una mesa de votación. Si se llegasen a presentar
faltantes en las mesas, la estrategia sería la redistribuir tarjetas electorales,
así: i) entre las mesas que conforman el puesto de votación; ii)de un puesto
a otro puesto de votación dentro del mismo municipio; iii) del municipio más
cercano y iv) en última medida, el Registrador del Estado Civil respectivo
deberá sacar fotocopia para lo cual requiere la colaboración de los Partidos
o Movimientos Políticos y GSC que conforman las consultas interpartidistas
(RNEC b, 2019, p. 6).
▪ La RNEC cuenta con dos tipos de software para realizar el proceso de preconteo y
escrutinio.
▪ Para el proceso de preconteo y de escrutinio se emplean dos softwares
independientes. Para el preconteo, que consiste en informar rápidamente los
resultados electorales el mismo día de la elección, se emplea digitalización de FRT,
se interpreta, verifica, valida y consolida la información de los resultados de cada
mesa a nivel municipal, distrital y departamental, para el proceso de divulgación.
Cada uno de los auditores de sistemas designados por los partidos y movimientos
políticos pueden descargar los archivos MMV (Mesa a Mesa Votación) de las
votaciones mesa a mesa (RNEC, b, 2019, p.13).
▪ ¿Frente a la inquietud “7 ¿Qué sección de la Registraduría Nacional del Estado
Civil es responsable de introducir datos en el software de preconteo y escrutinio?
¿Qué mecanismos utiliza la entidad para comprobar la introducción adecuada de
dicha información?" (Registraduría Nacional del Estado Civil, b, 2019, p. 13).
▪ Los centros de procesamiento de datos cuentan con infraestructura de software,
hardware, logística, instalaciones físicas y el recurso con los requerimientos
técnicos establecidos por la entidad.
▪ La entidad contempló dos Centros de Procesamiento de Datos (CPD) y dos Centros
de Contingencia Regional (CCR) con seguridades lógicas para el software, tales
como:
Anexosy recomendaciones 156
o Seguridades lógicas del software a emplear en el preconteo: el software a
emplear tiene un módulo de control de acceso para cada perfil de usuario
definido (RNEC b, 2019, p. 14).
o Registro de acceso por cada Módulo: Cada funcionario queda registrado en
el sistema bajo una clave de acceso, el cual deja un Log de entrada al
sistema y a los módulos respectivos (RNEC b, 2019, p.14).
o Seguridad de Validación de Datos: El software permite la modificación de
los datos al funcionario asignado por los Delegados Departamentales, para
ello, el sistema deja el rastreo de auditoría correspondiente (RNEC b, 2019,
p. 14).
o Procedimiento de Generación de Backups: El procedimiento de backup,
contiene las seguridades necesarias y establece una bitácora de registro
por cada uno de los Backups generados (RNEC b, 2019, p.14).
o Todas las operaciones realizadas sobre los servidores disponibles para el
proceso cuentan con la trazabilidad correspondiente (RNEC b, 2019, p.14).
o Lo anterior busca en palabras de la entidad que cada una de las
operaciones para el proceso dentro de los servidores disponibles para el
escrutinio cuentan con trazabilidad correspondiente.
▪ La entidad RNEC indica que su participación se reduce a apoyo secretarial y
logístico, pero al mismo tiempo es la entidad que cuenta con las herramientas para
la ejecución y dirección del proceso en cuanto a la infraestructura en gestión
tecnológica y logística que requiere.
▪ Se han introducido, nuevas características al software de Escrutinio(RNEC, b,
2019, p.15):
o Pruebas de funcionalidad y simulacros con acompañamiento auditores
sistema de las campañas.
o Custodia de software y código fuente Procuraduría General de la Nación,
verificación de versiones y generación código HASH del aplicativo.
o Licenciamiento con código único de activación y registro web.
o Configuración y acta de entrega a la comisión escrutadora.
o Log de Auditoría registro paso a paso del uso del aplicativo
o Log de intentos fallidos.
o Autenticación Biometría y por contraste a miembros comisión escrutadora,
formato de autorización excepcional para excluir autenticación biométrica.
Anexosy recomendaciones 157
o Generación automática de formularios E-24 y E-26 y Mesa a Mesa Votación
(MMV) en ceros al configurar la comisión, igualmente cada vez que se cierra
o inicia el aplicativo a escrutinios.
o Generación de Backup automático cada 5 minutos y al salir de la aplicación
Manejo de Información cifrada trasmisión seguimiento web y archivos de
siguiente nivel.
o Registro y validaciones en el sistema del soporte técnico, digitador,
integrantes de la comisión, claveros, testigos, apoderados y Entes de
Control.
o Reporte de novedades del sobre de claveros y formulario E-14 Claveros,
validación código QR.
o Digitalización y visualización del formulario E-14 Claveros, validación código
QR.
o Reporte de número de sufragantes vs. votantes, diferencias o excedidas.
o Archivos entregables con resultados electorales parciales y finales a entes
de control, testigos electorales y auditores de sistemas Art.42 Ley 1475 de
2011
o Sistema de seguimiento web de los escrutinios a nivel nacional, entrega de
11 usuarios por cada campaña, 1 usuario administrador y 10 usuarios de
seguimiento de votación.
o La entidad señala que todas las operaciones realizadas sobre los servidores
disponibles para el proceso -refiriéndose al preconteo y escrutinio-, cuentan
con trazabilidad, y respecto de la digitalización y publicación de actas E-14
de delegados en la página web, en 2019 dispuso de 800 puestos de
digitalización y 55 centros de acopio de digitalización, que alimentaban un
sitio web seguro, que permitiera la descarga masiva de imágenes (RNEC,
c, 2019, p.12).
o Realización de pruebas de funcionalidad y simulacros con la intervención
de la Procuraduría General de la Nación, MOE, Veedores Internacionales
de la OEA y la Unión Europea, así como de los partidos y movimientos
políticos.
o Desde el 2011, por ley estatutaria 1475 de 2011, se cuenta con una
Comisión asesora para la incorporación, implantación y/o diseño de
tecnologías de la información y de las comunicaciones en el proceso
Anexosy recomendaciones 158
electoral, son personas de altos cargos tales como el Registrador nacional
el Estado Civil, el Ministro del Interior, el Ministerio de Hacienda y de Crédito
Público, Ministro de las Tecnologías de la Información, el Director del
Departamento Administrativo Nacional de Planeación, dos Magistrados del
CNE, o sus delegados, también el de cada uno de los partidos o
movimientos políticos.
Oportunidades
▪ Intervención de entidades autónomas a las organizaciones o autoridades
electorales, tal como lo realizó el Procurador General de la Nación, quien solicitó la
intervención de International Foundation for Electoral Systems- IFES como un
observador técnico del procesos electoral de elección del Presidente de la
República.
▪ El seguimiento al proceso electoral habilita la participación de observadores
internacionales que pueden fortalecer el tema de acompañamiento del proceso, y
pueden ser fuente de recomendaciones para la mejora del proceso en cuanto a su
transparencia.
Anexo D. Respuestas Ministerio de Hacienda y Crédito Público debates garantías electorales
A continuación, se presentan las debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas para
el proceso de escrutinio, extraídas de las respuestas del Ministerio de Hacienda. (2019).
Respuesta a cuestionario debate de control político No. 10 "fraude electoral en Colombia":
22 de agosto de 2019 No.24265.
Debilidades
▪ La RNEC depende del monto de presupuesto que le sea aprobado para proyectos
de inversión.
Amenazas
▪ No siempre el presupuesto solicitado para un proyecto de inversión por parte de la
Registraduría se acoge en integridad, se ilustra con la solicitud de apropiación de
recursos por parte de la RNEC en 2019 para un proyecto de inversión dirigido a la
implementación del voto electrónico, el cual era de $45.589.000.000 pero el
aprobado fue por $43.978.000.000 (MinHacienda, 2019).
Fortalezas
Anexosy recomendaciones 159
▪ El Ministerio de Hacienda y Crédito Público destinó recursos para financiar el
mantenimiento de la plataforma tecnológica que soporta el Sistema de
Identificación y Registro Civil y a la adquisición de equipos de cómputo, remite al
CONPES 3939 de 2018, que una vez consultado señala que para tal propósito se
asignó a la RNEC recursos por $43.978.000.000 de pesos colombianos, cerca del
0.2% de los recursos de inversión de la entidad( DNP y Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, 2019; MinHacienda, 2019).
o La RNEC ha realizado inversiones que han permitido sistematizar
procesos que antes eran manuales, como es el caso de la digitalización
y escaneo de los formularios E11 y E14 , que buscan brindar
transparencia a los procesos de escrutinios, selección de jurados,
inscripción de candidatos y uno de especial importancia biometría, entre
otros. Estos recursos se catalogan como inversiones aprobadas por la
cartera de hacienda, y aplicables para cada proceso electoral
(MinHacienda, 2019, p.4).
o Con relación a las auditorías a software la entidad menciona que la
RNEC destinó recursos por $2.250.000.000 para realizarla en el
plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto. Y para las elecciones de Presidente y Congreso de la
República en 2018 se reportó la destinación de $4.257.000.000 pesos
colombianos , por parte de la RNEC para el sistema integral de
seguridad de la información.
Oportunidades
▪ La RNEC tiene autonomía en el manejo global de los recursos que le son aprobados,
sin embargo, la respuesta del MinHacienda y Crédito Público da a entender que tal
asignación global no siempre considera al menos explícitamente la realización de un
proceso electoral, pero señala que la cartera de Hacienda está presta a la asignación
de recursos antes jornadas no previstas (MinHacienda, 2019).
Conclusiones MinHacienda debate garantías electorales
▪ La RNEC se asume como un sector, y el principal foco de las respuestas del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al hablar de recursos para los procesos
electorales; la razón puede ser que esa entidad es la encargada de direccionar la
realización de los eventos electorales.
Anexosy recomendaciones 160
▪ La RNEC tiene autonomía presupuestal reconocida por las normas, sin embargo,
la apropiación presupuestal para esta entidad depende de que su proyecto de
presupuesto sea acogido por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y
luego pase a trámite de aprobación por parte del Congreso de la República.
▪ Existen instrumentos como los CONPES donde el sector Registraduría puede
recibir líneas de priorización presupuestal de su inversión, reconocidas por parte
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de
Planeación -DNP-.
▪ Los años en que se registran elecciones de Congreso y Presidencia de la República
coinciden, la apropiación presupuestal para tales vigencias destinadas para la
RNEC es mayor tanto a los años de elecciones territoriales, como aquellos en que
no se presentan elecciones ordinarias.
▪ Se ha realizado un esfuerzo presupuestal para el fortalecimiento del software, y
automatizar procesos que antes eran manuales, de acuerdo con las solicitudes que
ha presentado la RNEC ante el MinHacienda.
▪ El Ministerio de Hacienda y Crédito Público observa de manera global el
presupuesto solicitado por la RNEC, no tiene como referencia los eventos
electorales, sin embargo, señala existe oportunidad de asignación de recursos en
caso de eventos no previstos.
Anexo E. Respuestas Ministerio del Interior en debates garantías electorales.
A continuación, se presentan las debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas para
el proceso de escrutinio teniendo como base las respuestas presentadas por el Ministerio
del Interior. (14.08.2019). Respuesta proposición 10 debate de control político Senado de
la República, Rad. Senado 23261 del 14 de agosto de 2019, Secretaría general 16.08.2019
#02826, al responder cite este número OFI19-31052-DAL-3200.
Debilidades y amenazas
▪ Hay hechos y actos que afectan al proceso electoral, que se pueden ver reflejados
en la tipología de quejas y/o denuncias, irregularidades, o conductas registradas
por el sistema URIEL.
Fortalezas
Anexosy recomendaciones 161
o No solo la RNEC y el CNE hacen seguimiento a las elecciones, y los
procesos electorales, se observa la participación de otros entes con
capacidad de tomar decisiones para su fortalecimiento, aquí se encuentran
los entes que coinciden en la conformación de la Comisión para la
Coordinación y Seguimiento de los Procesos Electorales y conforman la
Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral URIEL
(MinInterior, 2019).
▪ La Comisión para la Coordinación y Seguimiento de los procesos electorales, cuya
función de coordinación recae en el Ministerio del Interior, está conformada por:
o 1. El Ministro del Interior, quien la presidirá o uno de sus Viceministros. 2.
El Ministro de Relaciones Exteriores o uno de sus Viceministros. 3. El
Ministro de Hacienda y Crédito Público o uno de sus Viceministros. 4. El
Ministro de Defensa Nacional o uno de sus Viceministros. 5. El Ministro de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones o uno de sus
Viceministros. 6. El Secretario de Transparencia de la Presidencia de la
República o su delegado. 7. El Comandante General de las Fuerzas
Militares o su delegado. 8. El Director General de la Policía Nacional o su
delegado. 9. El Director de la Unidad Nacional de Protección o su delegado.
10. El Director de la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) o
su delegado, 11. El Superintendente Financiero o su delegado, 12. El
Director de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y de
Aduanas Nacionales (DIAN) o su delegado. 13. El Director de la Unidad
Administrativa Especial Migración Colombia o su delegado. 14. El Director
de la Autoridad Nacional de Televisión o su delegado. Y en calidad de
invitados permanentes: 1. El Fiscal General de la Nación o su delegado. 2.
El Presidente del Consejo Superior de la Judicatura o su delegado. 3. El
Procurador General de la Nación o su delegado. 4. El Contralor General de
la República o su delegado. 5. El Defensor del Pueblo, o su delegado. 6. El
Presidente del Consejo Nacional Electoral o su delegado. 7. El Registrador
Nacional del Estado Civil o su delegado, (Art. 2. Decreto 2821 de 2013).
▪ Adicionalmente cuenta con comisiones de seguimiento a los procesos electorales
de orden departamental y municipal (Decreto 2821 de 2013).
▪ La función de la Comisión para la Coordinación y Seguimiento a los procesos
Electorales, se estableció como función de dicha comisión "el coordinar con las
Anexosy recomendaciones 162
autoridades competentes la agilización del trámite de las investigaciones penales,
disciplinarias, fiscales, y otra acciones públicas, por infracciones en contra del
proceso electoral" ( MinInterior, 2019).
▪ A la institucionalidad específica para procesos electorales, además de la Comisión
para la Coordinación y Seguimiento de los Procesos Electorales, el sistema y
Unidad de reacción Inmediata URIEL, se añaden: La Dirección para la Democracia
la Participación Ciudadana y la Acción Comunal del MinInterior, el Puesto de Mando
Unificado PMU, el Grupo de Reacción Inmediata GRIE; y en cuanto a planes en
2019: El Plan Nacional de Garantías Electorales y el Plan ÁGORA (MinInterior,
2019).
▪ El Ministerio del Interior para optimizar y agilizar el trámite de las quejas y/o
denuncias que son presentadas por los ciudadanos en relación con los proceso
electorales, en el año 2014 implementa software BPM el cual consiste en recibir las
quejas y/o denuncias, tipificarse, dar traslado a las entidades competentes y
realizar el respectivo seguimiento a cada una de ellas (MinInterior, 2019, p. 38).
▪ -En el mismo año, un total de 266.000 miembros de la fuerza Pública fueron
dispuestos para velar por la seguridad de las mesas de votación en todo el país.
con el personal de la Policía y las Fuerzas Militares se logra un cubrimiento de
94.980 mesas, es decir el 99.925 de los lugares destinados para la votación
(MinInterior, 2019, p. 63).
Oportunidades
▪ Hay esfuerzos importantes por entidades externas a los organismos electorales,
por establecer mecanismos para gestionar las denuncias, quejas y solicitudes; y
hacer frente a irregularidades que afecten el proceso electoral, así se ha visto como
una oportunidad la coordinación y la participación de distintas instituciones que
pueden ejercer sus competencias en el campo penal, fiscal, disciplinario y
administrativo, incluso como veeduría u observador neutro como lo es la Misión de
Observación Electoral (MinInterior, 2019, p. 63).
▪ Hay mecanismos para dotar de transparencia el proceso electoral, desde el
Ministerio del Interior, desde el 2013 se incluyó a la Unidad de Información y
Análisis Financiero -UIAF, para brindar toda la información sobre las financiación
de campañas, así mismo la Contraloría con el compromiso de hacer seguimiento a
subsidios, minería y regalías para evitar dinámicas clientelistas y la socialización
de la ley Ley 1712 de 2014 "Por medio de la cual se crea la ley de Transparencia y
Anexosy recomendaciones 163
del Derecho de Acceso a la información Pública Nacional y se dictan otras
disposiciones". Y en 2014, en las elecciones de Congreso y Presidente de la
República señala que el CNE realizó una serie de spots publicitario sobre
financiación de campañas y planteó a la Comisión Nacional de Coordinación y
Seguimiento de los Procesos Electorales la necesidad de fortalecer la herramienta
de cuentas claras para controlar el tema de gasto de campaña (Ministerio del
Interior, 2019, p. 49).
Anexo F. Consentimiento informado para los participantes en la validación e instrumento de validación
Preguntas incluidas en el formulario de validación, en el cual se incluyó una casilla
explícita para aceptar o negar la concesión del consentimiento informado:
1. ¿Considera que la propuesta de gestión tecnológica presentada puede contribuir
a la transparencia del escrutinio? ¿por qué?
2. ¿Cuáles son las fortalezas de la propuesta?
3. ¿Qué aspectos considera que se deben aclarar o fortalecer en la propuesta?
¿cuál es su sugerencia?
Anexosy recomendaciones 164
La propuesta de gestión tecnológica para el escrutinio además se acompaño de una
presentación de contexto
https://drive.google.com/file/d/13lDk77nuYou5oqEepCyfUXxcIza_1zak/view?usp=sharing
Anexo G. Perfil de los expertos.
Perfil de los expertos
Expertos Fecha de validación
Descripción del perfil
Experto 1 20-01-2021
Docente Investigadora en Gestión y Tecnología (GTI) Docente en Departamento de Ciencias Administrativas Candidata a doctora en Ingeniería
Experto 2 22-01-2021
Candidata a doctorado. Área de trabajo en innovación y gestión tecnológica Experiencia de 10 años en esta área
Experto 3 22-01-2021
Con formación en el área electoral. Experiencia de más de cinco años en materia de escrutinios Participación en la regulación del proceso electoral, conoce de sistemas de votación
Experto 4 26-01-2021
Fue parte de uno de los organismos electorales, con calidad de presidente. Investigador y tratadista, autor de un libro sobre infraestructura electoral.
Experto 5 27.01.2021
Participó el proceso de modificación y actualización del
Código Electoral en el 2020.
Ha participado y conoce de cerca el desarrollo de las
diferentes etapas del proceso electoral, especialmente la
etapa de escrutinios zonales, distritales y nacionales, así
como sus falencias.
Con formación posgradual en áreas relacionadas.
Anexosy recomendaciones 165
Experto 6 09.02.2021
Miembro de la Comisión Redactora del nuevo Código
Electoral, que se encuentra en estudio de la Corte
Constitucional 2021
Elaboración propia.
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