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1 PHILIPPE LE PRESTRE Professeur titulaire de science politique Directeur de l'Institut Hydro-Québec en environnement, développement et société Université Laval (Québec, Canada) Protection de l'environnement et relations internationales. Les défis de l’écopolitique mondiale Chapitres 1 2005

Protection de l'environnement et relations internationales ... · BIRD Banque internationale pour la reconstruction et le développement (Banque mondiale) [IBRD] CAC Comité administratif

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PHILIPPE LE PRESTRE

Professeur titulaire de science politique Directeur de l'Institut Hydro-Québec en environnement, développement et société

Université Laval (Québec, Canada)

Protection de l'environnement et relations internationales.

Les défis de l’écopolitique mondiale

Chapitres 1

2005

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Liste des sigles et acronymes (Les sigles anglais sont en italiques entre crochets)

ACCT Agence de coopération culturelle et technique (Francophonie) ACDI Agence canadienne de développement international [CIDA] ADPIC Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce [TRIPs] AdT Amis de la Terre [FOE] AEE Agence européenne de l'environnement [EEA] AIEA Agence internationale de l’énergie atomique [IAEA] ALE Accord de libre-échange Canada-États-Unis ALENA Accord de libre-échange nord-américain (Canada, États-Unis, Mexique) [NAFTA] AME Accord multilatéral sur l’environnement [MEA] ANACDE Accord nord-américain de coopération dans le domaine de l’environnement [NAACE] APD Aide publique au développement APEID Alliance des petits États insulaires en développement [AOSIS] ASOC Coalition pour l’Antarctique et l’océan austral BafD Banque africaine de développement [AfDB] BAsD Banque asiatique de développement [ADB] BAPMoN Background air pollution monitoring network (OMM) BCSD Business Council for Sustainable Development BECC Border Environmental Cooperation Commission (États-Unis, Mexique) BEE Bureau européen de l'environnement [EEB] BEI Banque européenne d’investissements BERD Banque européenne pour la reconstruction et le développement [EBRD] BID Banque interaméricaine de développement [IDB] BIRD Banque internationale pour la reconstruction et le développement (Banque mondiale) [IBRD] CAC Comité administratif de coordination (ONU) [ACC] CAD Comité d’aide au développement (OCDE) [DAC] CAPE Consortium for Action to Protect the Earth CBI Commission baleinière internationale [IWC] CCAMIR Convention sur la conservation de la faune et de la flore marines antarctiques CCE Commission pour la coopération environnementale (Canada, États-Unis, Mexique) [CEC] CCE Comité sur le commerce et l'environnement (OMC) CCCO Comité de coordination sur la couche d’ozone [CCOL] CCI Chambre de commerce internationale [ICC] CDB Convention sur la diversité biologique [CBD] CDD Commission du développement durable (Nations unies) [CSD] CP Conférence des Parties [COP] CEA Commission économique et sociale des Nations unies pour l’Afrique CEB United Nations System Chief Executives Board for Coordination CEE-ONU Commission économique et sociale des Nations unies pour l’Europe CEI Communauté des États indépendants CEPALC Commission économique et sociale des Nations unies pour l'Amérique latine et les Caraïbes

[ECLAC] CESAO Commission économique et sociale des Nations unies pour l'Asie occidentale [ESCWA] CESAP Commission économique et sociale des Nations unies pour l'Asie et le Pacifique [ESCAP] CFC Hydrocarbures chlorofluorés CFD Caisse française de développement CGIAR Groupe consultatif de la recherche agricole internationale CIDD Comité inter-institutionnel sur le développement durable (ONU) [IACSD] CIIDE Comité des institutions internationales de développement sur l’environnement [CIDIE] CILE Centre international de liaison pour l’environnement [ELCI] CILSS Comité inter-États pour la lutte contre la sécheresse dans le Sahel

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CIN Voir CNI CIND Voir CNID CIPR Commission internationale pour la protection du Rhin contre la pollution CISS Conseil international des sciences sociales [ISSC] CITES Convention sur le commerce international des espèces de la faune et de la flore sauvages menacées

d’extinction CIUS Conseil international des unions scientifiques [ICSU] CLD Convention sur la lutte contre la désertification [CCD] CMA Conseil mondial de l’alimentation CMED Commission mondiale pour l’environnement et le développement (dite « Commission

Brundtland ») [WCED] CMIE Conseil mondial de l’industrie pour l’environnement [WICE] CNI Comité de négociation intergouvernemental [INC] CNID Comité de négociation intergouvernemental de la CLD [INCD] CCNUCC Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques [UNFCCC] CNUCED Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement. [UNCTAD] CNUED Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement [UNCED] COI Commission océanographique internationale CST Comité de la science et de la technologie (CLD) [CST] DOEM Responsables désignés pour les questions d'environnement (ONU) DPI Droits de propriété intellectuelle ECB Environmental Coordination Board (ONU) ECOSOC Conseil économique et social (ONU) EDF Environmental Defense Fund (États-Unis) EI Étude d’impact sur l’environnement ENDA/TM Environnement et développement en Afrique et dans le tiers monde ENMOD Convention sur l’interdiction d’utiliser des techniques de modification de l’environnement à des

fins hostiles EPA Agence fédérale (États-Unis) de protection de l'environnement FAO Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture FEM Fonds pour l'environnement mondial [GEF] FGME Forum global des ministres de l'Environnement [GMEF] FIDA Fonds international de développement agricole [IFAD] FNUAP Fond des Nations unies pour la population [UNFPA] FNUE Fonds des Nations unies pour l’environnement [UNEF] FNUF Forum des Nations unies sur les forêts [UNFF] FSC Forest Stewardship Council FTN Firme transnationale GATS Accord général sur le commerce des services GATT Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce GEMS Système mondial de surveillance continue de l’environnement (PNUE) GEMS/W Programme mondial de surveillance de la qualité de l’eau (PNUE) GESAMP Groupe mixte d’experts chargé d’étudier les aspects scientifiques de la pollution des mers GIEC Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (OMM/PNUE) [IPCC] GIF Groupe d’experts intergouvernemental sur les forêts [IPF] GMEF Global Ministerial Environment Forum / Forum ministériel mondial sur l'environnement GRID Base de données sur les ressources mondiales (GEMS) HLCM High Level Committe on Management (ONU) HLCP High Level Committee on Programmes (ONU) IATTC Inter-American Tropical Tuna Commission IED Investissements étrangers directs IGOS Partenariat pour la stratégie mondiale intégrée d’observation [Integrated Global Observing

Strategy Partnership] (PNUE)

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IIASA International Institute of Applied Systems Analysis IIFB Forum international autochtone sur la biodiversité IIED Institut international pour l’environnement et le développement IIDD Institut international pour le développement durable [IISD] INFOTERRA Système international d’information sur l'environnement (PNUE) IPIECA International Petroleum Industry Environmental Conservation Association MAB Programme L’Homme et la biosphere (Unesco) [Man and the Biosphere] MARPOL Convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires NADB North-American Development Bank (États-Unis, Mexique) NPDA Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique [NEPAD] NOEI Nouvel ordre économique international NRDC Natural Resources Defense Council (États-Unis) NWF National Wildlife Federation (États-Unis) OCDE Organisation de coopération et de développement économiques [OECD] ODM Objectifs du Millénaire OIBT Organisation internationale des bois tropicaux [ITTO] OIG Organisation intergouvernementale OMC Organisation mondiale du commerce [WTO] OMI Organisation maritime internationale [IMO] OMM Organisation météorologique mondiale [WMO] OMPI Organisation mondiale de la propriété intellectuelle [WIPO] OMS Organisation mondiale de la santé [WHO] ONG Organisation non gouvernementale ONGE ONG d’environnement ONU Organisation des Nations unies ONUDI Organisation des Nations unies pour le développement industriel [UNIDO] OPAEP Organisation des pays arabes exportateurs de pétrole [OAPEC] OPANO Organisation des pêcheries de l’Atlantique du nord-ouest [NAFO] ORD Organe de règlement des différends (OMC) OSAST Organe subsidiaire chargé de fournir les avis scientifiques et techniques (CCNUCC) [SBSTA] OSASTT Organe subsidiaire chargé de fournir les avis scientifiques, techniques et technologiques (CDB)

[SBSTTA] OUA Organisation de l’unité africaine [OAU] PAM Programme alimentaire mondial [WFP] PBI Programme biologique international [IBP] PCM Programme climatologique mondial (CIUS/OMM/Unesco) PED Pays en développement PIGB Programme international géosphère et biosphère [IGBP] PNAE Plan national d’action pour l’environnement PNUD Programme des Nations unies pour le développement [UNDP] PNUE Programme des Nations unies pour l’environnement [UNEP] RISCPT Registre international des substances chimiques potentiellement toxiques [IRPTC] SCAR Comité Scientifique sur la Recherche en Antarctique (CIUS) SCOPE Comité scientifique sur les problèmes de l'environnement (CIUS) SPREP South Pacific Regional Environment Programme SPS Mesures sanitaires et phytosanitaires STAP Scientific and Technical Advisory Panel (GEF) STRP Scientific and Technical Review Panel (Ramsar) TFAP Plan d’action pour la forêt tropicale TRAFFIC Trade Record Analysis of Flora and Fauna in Commerce (WWF) TWAS Third World Academy of Sciences UCS Union of Concerned Scientists UE Union européenne

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UICN Union mondiale pour la nature (anciennement Union internationale pour la conservation de la nature et de ses ressources) [IUCN]

UITA Union of International Technical Associations UNDRO Bureau du coordonnateur des Nations unies pour les secours en cas de catastrophe UNESCO Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture UPOV Union internationale pour la protection des obtentions végétales USAID United States Agency for International Development VAG Veille de l'atmosphère globale (OMM) VMM Veille météorologique mondiale (OMM) [WWW] WBCSD World Business Council for Sustainable Development WCMC Centre mondial de surveillance de la conservation de la nature (WWF/PNUE) WRI Institut des ressources mondiales [World Resources Institute]

WWF Fonds mondial pour la nature [Worldwide Fund for Nature]

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1 LES FONDEMENTS DE L'ECOPOLITIQUE INTERNATIONALE En novembre 1992, des scientifiques prestigieux signaient une déclaration solennelle avertissant une fois de plus l’Humanité que l'homme et la nature se dirigeaient rapidement vers une collision qui rendra impossible le maintien de la vie telle que nous la connaissons1. La déclaration citait notamment l'appauvrissement de la couche d'ozone, la pollution de l'air et les pluies acides, la demande croissante en eau, la surexploitation des pêcheries et la pollution des océans, la perte de productivité des sols, la destruction des forêts et l'extinction des espèces. Ses signataires appelaient les États à limiter leurs activités destructrices, à conserver les ressources, à stabiliser leur croissance démographique, à éliminer la pauvreté et à accorder la pleine égalité aux femmes, y compris le droit à la régulation des naissances. Ils soulignaient également le devoir des pays développés d'aider les pays pauvres à faire face à ces défis. Enfin, pour faire bonne mesure, les opérations militaires étaient aussi condamnées au nom des destructions qu'elles engendrent. De tels appels, qui se multiplient face à l'inertie apparente, reflètent des préoccupations à la fois disparates et profondes et soulignent certains aspects de la problématique de la protection internationale de l’environnement qui seront abordés dans ce chapitre, tels que l’appel à la société civile internationale, une définition particulière des problèmes ou le sentiment que les solutions vont de soi, qu'elles se renforcent mutuellement et que leur réalisation ne dépend que d'un manque de volonté politique. Mais la conviction que le salut réside essentiellement dans une prise de conscience des individus qui, à leur tour, feront pression sur les autorités, présuppose un accord sur la définition des problèmes et des solutions appropriées, ainsi qu'une configuration particulière des rapports politiques nationaux et internationaux où existerait un lien quasi automatique entre prise de conscience, mobilisation et résultats. Il est en effet courant pour les chercheurs scientifiques — qu’ils soient biologistes, écologues, géologues, climatologues, ou physiciens —, pour les économistes, les ingénieurs ou les fonctionnaires des agences de développement de déplorer la « politisation » de la protection internationale de l’environnement, c’est-à-dire, l'intrusion de considérations politiques dans ce qui apparaît comme un problème de survie reposant sur des fondements scientifiques incontestables. Lorsqu’on étudie certains problèmes, que l’on met en évidence des relations de cause à effet claires qui ont un impact négatif direct sur l’intégrité des phénomènes naturels ou du bien-être humain auquel on est attaché, et que l'on a identifié les solutions possibles et les ressources nécessaires, il est difficile de concevoir pourquoi ces solutions ne pourraient être mises en œuvre. « Nous avons observé, diront les écologues, comment les écosystèmes se dégradent et nous connaissons l'importance de certaines espèces clefs. » « Nous avons mis en évidence, diront les chimistes, les liens entre la consommation d’hydrocarbures chlorofluorés (CFC ou chlorofluorocarbones) et la dégradation de la couche d’ozone. » « Nous savons, diront les biologistes, que la diversité biologique est reliée à la stabilité des écosystèmes et à la capacité future de l'humanité de s'adapter aux fluctuations naturelles. » « Nous connaissons, diront les climatologues, les conséquences de l'accroissement du taux de gaz carbonique et de méthane dans l'atmosphère. » Mais la dégradation de l'environnement résulte d'activités économiques et sociales. Au niveau international, ces processus sont intimement liés aux relations diplomatiques et économiques, et à la formation et à la mise en œuvre des politiques nationales dans des domaines divers. La « politisation » est légitime et inhérente au domaine, comme l’illustrent les huit principes suivants. I- Les problèmes d’environnement reflètent des préoccupations scientifiques mais aussi une certaine hiérarchie de valeurs. On choisit une direction et non une décision optimale. L'urgence scientifique est généralement moins importante que l'urgence sociale ou morale. La déclaration des chercheurs scientifiques de 1992, mentionnée ci-dessus, se fonde sur le constat que l'évolution de notre civilisation met en danger les systèmes biologiques sur lesquels repose notre survie. Mais au delà des rares cas qui mettent les sociétés en péril et qui imposent des solutions claires, la notion de problème d'environnement relève du domaine du choix. Un problème d’environnement n’existe qu’à travers son impact sur certains acteurs, la façon dont ils le 1. Union of Concerned Scientists, 18 novembre 1992.

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perçoivent et son inscription à l’ordre du jour politique (voir chapitre 3). Qui, alors, imposera ses critères selon lesquels l'environnement est considéré comme sain, agréable ou désirable? Dans le cas contraire, quelles valeurs serviront à définir les problèmes et les solutions adéquates?

Tableau 1.1 Les problèmes d'environnement prioritaires selon l'origine géographique des chercheurs

(en 1995-1996)

USA-Canada-Pacifique-Europe du

Nord

Europe du Sud Europe de l'Est Asie du Sud et Afrique

France

Interactions Démographie -Pénurie des ressources

Pollution et pénurie d'eau, Dégradation des sols

Changements climatiques

Interactions Démographie Pénurie des ressources -pauvreté

Interactions Démographie Pauvreté

Changements climatiques

Atmosphère (changements climatiques, ozone)

Pollution et pénurie d'eau

Changements climatiques

Risques industriels et nucléaires

Pollution et pénurie d'eau

Interactions démographie Pauvreté

Risques industriels et nucléaires

Pollution et pénurie d'eau

Problèmes urbains

Source: d'après Courtet, Theys et Volatier (1998)

Cette définition repose sur des facteurs géographiques, démographiques, historiques, culturels, religieux, scientifiques, économiques et politiques. L’impact de ces paramètres se manifeste au sein de la communauté scientifique. Par exemple, une enquête effectuée en 1995 et 1996 auprès de 1030 chercheurs scientifiques (de toutes disciplines) travaillant sur l'environnement, a montré que l'origine géographique, plus que l'appartenance disciplinaire, l’âge ou les responsabilités des répondants expliquait l'accent différent mis sur la nature des problèmes d'environnement considéré comme prioritaire (tableau 1.1). Ces variations reflètent à la fois la nature des problèmes d'une région donnée (par exemple, la dégradation des terres agricoles), l'impact de développements récents (l'accident de la centrale nucléaire de Tchernobyl) et des différences culturelles. Les enquêteurs ont aussi noté des différences entre la vision que les répondants extérieurs peuvent avoir des problèmes d'une zone donnée et celle qu'ont les répondants de cette même zone. Une enquête plus récente auprès de spécialistes de l'environnement montre encore plus clairement ces différences régionales dans les priorités accordées à divers problèmes d'environnement (tableau 1.2). Les répondants des pays en développement ont tendance à privilégier la dégradation des écosystèmes (désertification, déboisement, perte de biodiversité), les pollutions et la pauvreté alors que ceux des pays développés insistent sur les changements climatiques, les pénuries (en eau et en aliments) et la dégradation des écosystèmes, avec des variations régionales significatives, notamment en Europe. Rarement donné, l'« environnement » est construit (Lascoumes, 1994). Il renvoie à différentes notions et priorités selon que l'on vit en Amérique du Nord ou en Europe, selon que l'on est issu d’une culture occidentale ou orientale, selon que l'on est pauvre ou riche. En France, par exemple, l'environnement, c’est avant tout les nuisances et les paysages, le bâti et la nature domestiquée. Aux États-Unis, en revanche, l'environnement fait essentiellement référence à la protection des grands espaces naturels et la pollution de l'air et de l'eau. Ces deux perspectives renvoient à des conceptualisations différentes de l'interaction Homme-Nature (Whiteside, 2002). Par ailleurs, la capacité d’absorption d’un écosystème dépend non seulement des caractéristiques des puits naturels (air, eau, sol), mais encore du niveau de pollution que la société est prête à accepter. De même, le rapport au risque diffère non seulement selon les cultures et les valeurs dominantes, mais aussi selon la capacité des individus ou des sociétés de

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s'en soustraire et de se projeter dans l'avenir (voir à ce sujet Peretti-Watel, 2001 et Beck, 2001)2. Sur le plan interne, chaque société, en fonction de ses propres valeurs et priorités, détermine les coûts économiques et sociaux des mesures de prévention ou de réhabilitation envisagées par rapport aux coûts futurs d’une dégradation de l’environnement. Sur le plan international, les solutions prônées par chaque acteur reflètent souvent une tendance à l’universalisation d’une culture politique, de traditions administratives ou d’une expérience nationale.

Tableau 1.2 Les principales préoccupations environnementales

des professionnels de l'environnement*, par région, 2003

2. L’objectif de la Convention-cadre sur les changements climatiques «est de stabiliser…les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique» (Article 2). La détermination de ce qui constitue un tel danger est naturellement sujette à interprétation. Le troisième rapport de synthèse du GIEC (2001) en est bien conscient et souligne que «cette définition est un jugement subjectif établi à partir de processus socio-politiques et qui prend en compte des facteurs tels que le développement, l’équité et la durabilité, ainsi que les incertitudes et les risques.»

Ra n g

Japon USA & Canada

Europe (Ouest)

Europe (Est) Asie Amérique latine

1 Changements climatiques

Changements climatiques; Pénuries

Changements climatiques

Modes de consommation, déchets

Dégradation des écosystèmes terrestres

Pollutions (air, eau, mers); Dégradation des écosystèmes terrestres

2 Dégradation des écosystèmes terrestres

Population, pauvreté, statut de la femme

Pollutions (air, eau, mers)

Pollutions (air, eau, mers)

3 Pénuries Population, pauvreté, statut de la femme

Pénuries Problèmes généraux

Pénuries

Ra n g

Afrique

Océanie

Proche Orient

Régions

Développées

Régions en

développement

1 Dégradation des écosystèmes terrestres

Dégradation des écosystèmes terrestres

Pollutions (air, eau, oceans)

Changements climatiques

Dégradation des écosystèmes terrestres

2 Population, pauvreté, statut de la femme

Pollutions (air, eau, mers)

Pénuries Pénuries ; Dégradation des écosystèmes terrestres

Pollution (air, eau, mers)

3 Pénuries Population, pauvreté, statut de la femme

Dégradation des écosystèmes terrestres

Population, pauvreté, statut de la femme

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*Gouvernements, ONG, universités, entreprises Source: d'après Asahi Glass Foundation, 2003

Cette imbrication des dimensions internes et externes de l’écopolitique, qui résulte non seulement des impacts des problèmes et des solutions sur les intérêts nationaux et les préoccupations internationales, mais aussi de l’expérience historique et des valeurs politiques, économiques, sociales et culturelles nationales, ajoute à la complexité de l'analyse et de l'action politiques. Les politiques nationales et l’action internationale d’un État en faveur de la protection de l’environnement ont aussi des ressorts identitaires et idéologiques. Les oppositions entre États ne se résument pas toujours à des conflits d’intérêts. II- La définition des problèmes d’environnement et les solutions choisies entraînent une certaine distribution des coûts et des avantages : certains acteurs gagnent, d’autres perdent. Interrogez un biologiste, il répondra que les problèmes d'environnement sont ceux liés à la dégradation des écosystèmes, à la modification des cycles fondamentaux — cycles de l’azote ou de l’eau par exemple — ou à la croissance démographique ; un géographe raisonnera en termes d'occupation de l’espace territorial ; pour un sociologue, les problèmes d’environnement sont des problèmes sociaux car leur définition et leur solution reflètent et peuvent geler les inégalités (Stretton, 1976). D’autres penseront qu’ils sont le produit de certains rapports de force politiques ou économiques qu’il faut changer ; d’autres encore raisonneront en termes moraux et remettront en cause la civilisation occidentale et la revendication moderne de la prééminence d’« homo sapiens sapiens » sur la nature, que symbolise le terme même d’« environnement ». Le jeu politique vise à imposer sa propre définition du problème, car celle-ci comporte souvent des solutions en conformité avec des valeurs et intérêts particuliers. Par exemple, face à la question du déboisement, les pays industrialisés du Nord insisteront sur la perte de biodiversité alors que les pays en développement du Sud souligneront la surexploitation des forêts au delà des capacités régénératrices, ou le développement socioéconomique des populations locales adjacentes. De cette définition dépend également le choix du lieu de négociation. Selon que la perte de biodiversité est conçue comme un problème lié à la production agricole, à la protection de l'environnement ou au commerce international, elle sera débattue dans divers forums où les rapports de force entre acteurs diffèrent et qui encadreront les solutions choisies. Enfin, la définition du problème entraîne celle des acteurs parties prenantes — responsables, victimes; intervenants légitimes. Elle structure donc la dynamique du jeu politique qui en résultera. Dans le cas des négociations sur les pluies acides en Europe et en Amérique du Nord, l’opposition entre les États en amont et en aval de la pollution empêcha la formation d’un consensus. Les deux États en amont, le Royaume-Uni et les États-Unis, adoptèrent un comportement similaire dans deux régions et deux contextes politiques et juridiques différents. Quand le comité de l’Environnement, de la Santé publique et de la Protection des consommateurs du parlement européen tint des auditions publiques sur les pluies acides en 1983, le débat ne tourna pas autour de la nécessité ou non de réduire les émissions polluantes, mais sur les méthodes à employer et sur les responsabilités financières (Park, 1987). Les débats actuels entourant la possible extension aux pays en développement (PED) des engagements contenus dans le protocole de Kyoto sur la réduction des gaz à effet de serre (Najam, Huq et Sokona, 2003) ⎯ extension que d'aucuns rejettent catégoriquement ⎯ reflètent largement ceux qui avaient caractérisé la négociation de la Convention en 1991 (v. Lunde, 1991). L’intensité des conflits sur les remèdes possibles reflète des perceptions différentes de l’impact des solutions proposées. Une première option serait d'adopter une base d'allocation des droits d'émission de CO2-eq selon le poids démographique de chaque pays, à partir d'un maximum établi pour tout le globe. Ceci entraînerait soit des réductions dramatiques dans certains pays du Nord, soit des transferts massifs de ressources vers le Sud. Une deuxième option, proposée par le Brésil, modulerait les cibles de réductions en fonction de la contribution historique des pays au réchauffement de l'atmosphère, ce qui, bien entendu, est inacceptable aux yeux des pays industrialisés. À l'inverse, une troisième option appliquerait les critères de 1990 aux engagements futurs des PED, en allouant ces droits d'émission sur la base des émissions actuelles, ce qui récompenserait les grands pays pollueurs d'aujourd'hui au détriment de ceux de demain. D'autres options, faisant appel au revenu national brut (RNB) absolu ou relatif comme base d'allocation, seraient également inacceptables aux yeux de certains pays.

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Les conflits qu’engendrent les solutions proposées aux nombreux problèmes d’environnement proviennent donc des inégalités qu’elles reflètent ou qu’elles pourraient créer. En d'autres termes, elles soulèvent des questions de justice distributive : comment le fardeau devrait-il être réparti ? Qui devrait profiter de ces mesures ? Les désaccords pratiques sont rarement de simples conflits entre, par exemple, partisans de la croissance économique et partisans de politiques de conservation, entre les chasseurs de phoques des îles de la Madeleine du Québec et Brigitte Bardot. Ils portent plutôt sur : quelles ressources exploiter ? Qui devrait les exploiter ? Que produire ? Comment payer ? De nombreuses solutions proposées par les écologistes gèleraient ou augmenteraient les inégalités locales, nationales ou internationales. Cette dimension que nous retrouverons dans l’analyse des fondements de la coopération internationale (voir chapitre 10) assume une forme politique (l’impact des solutions proposées sur la distribution du pouvoir entre les individus, les groupes, les firmes ou les États) et économique (l’impact sur la répartition des richesses). Elle est au cœur des négociations internationales sur l'exploitation des ressources génétiques. Le principe d'équité, notamment économique, est un élément central de l'écopolitique internationale dont on méconnaît souvent la prévalence et la nature. L’objet principal de la politique dans les pays africains, par exemple, selon Bayart (1983), serait moins la distribution de la puissance et le contrôle du pouvoir comme en Occident que la distribution des richesses. Ceci aura donc différentes implications pour l'élaboration et la mise en œuvre des politiques environnementales en Europe et en Afrique. La difficulté ne réside donc pas nécessairement dans l'identification d’une solution avantageuse pour tous, mais dans l’élaboration d'une distribution des gains qui n’augmente pas les inégalités ou les insécurités. Des adversaires ou concurrents potentiels accorderont ainsi bien plus d'importance aux gains relatifs, qu'aux gains absolus. Dans ce contexte, il ne s’agit pas de savoir si un pays gagne ou non à signer un accord de coopération, mais combien il gagne ou perd par rapport aux autres pays (voir chapitre 10). III. Les problèmes d’environnement entraînent des conflits qui sont à la fois inévitables et normaux Ces conflits sont multiformes et porteront sur l’identification des problèmes et des solutions, aussi bien que sur l’utilisation des ressources. Ils opposeront pollueurs et victimes de pollutions, intérêts nationaux et intérêts régionaux ou mondiaux, pays riches et pays pauvres, puissants et faibles. Au Sénégal, les Mourides ont exercé avec succès de fortes pressions politiques en faveur du déboisement et de la mise en culture d’arachides — base de leur pouvoir — d’une partie de la forêt classée de Khelcom. Dans ce conflit avec les sylvo-pastoralistes Peuls, le poids politique des Marabouts leur a permis d’imposer la solution qui les avantageait. En Tanzanie et au Kenya, l'exclusion des populations locales de l'accès aux produits de la nature par la puissance coloniale (à travers des droits de chasse à l'avantage des blancs ou la création de parcs naturels et de réserves de gibier) a provoqué l’opposition de ces populations aux efforts de protection de la nature (Western, 2002). Ces conflits sont inévitables et normaux. Les préoccupations environnementales remettent en question des choix de société antérieurs ou la notion même de développement, fondement de la construction nationale de nombreux États récents. Elles soulèvent aussi des conflits de juridiction entre unités administratives ou entre administrations nationales et agents d'exécution de projets. Au niveau international, des conflits apparaissent parmi les organisations internationales, les organisations non gouvernementales et les États, et entre tous ces acteurs. Les conflits accompagnent aussi les solutions envisagées puisque celles-ci influencent la distribution des valeurs, du pouvoir ou de la richesse. Ces antagonismes sont d’autant plus inévitables que les résultats à long terme de toute politique sont difficiles à prévoir et que ces actions visent à la fois à prévenir et à remédier les dommages envers l’environnement.

La question importante devient donc comment gérer ces conflits, tant au niveau national qu’international (Guimarães, 1992). Les critères de succès ou d’efficacité, et les réglementations, seront donc négociés. Par exemple, le rapport du Groupe d’experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), diffusé en 1996, ne fait aucune recommandation quant au caractère plus ou moins « dangereux » des niveaux de pollution pour les sociétés humaines, car cette détermination ne peut se faire qu’à travers un processus de négociation dans le cadre de la Convention sur les changements climatiques, et entre les parties potentiellement affectées — pollueurs, victimes, gouvernements, etc. Le groupe lui-même est une tentative de forger un consensus scientifique international, objectif autant politique que scientifique.

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IV. Dans les pays en développement, les questions d’environnement et leurs solutions remettent directement en question les arrangements politiques existants au sein d'États souvent faibles. Contrairement à certaines idées reçues, la plupart des États en développement sont faibles. Bien que cette situation se retrouve aussi dans les pays du Nord — comme les États-Unis — et dans les économies de transition — comme la Russie — elle est bien plus fréquente dans l’ancien « tiers monde », particulièrement en Afrique où l’environnement ne peut être dissocié de la consolidation du pouvoir d’État. Par conséquent, il devient un autre instrument de restructuration des rapports de pouvoir sur la scène intérieure aussi bien qu’internationale3, comme l’illustrent les controverses sur les liens entre stratégies de développement et protection de l’environnement. Dans les années soixante, les critiques des stratégies de développement conventionnelles soutenaient que l’aide au développement, loin de viser des objectifs humanitaires ou de justice, reflétait les intérêts de politique étrangère des bailleurs de fonds, qu’elle avait tendance à renforcer le pouvoir des élites locales et la hiérarchie sociale en place, qu’elle perpétuait la dépendance de ces économies envers celles des pays plus riches et qu’elle se caractérisait par une bureaucratie davantage soucieuse de maintenir un certain rythme de décaissement et de promouvoir des carrières individuelles que de soutenir des projets qui aideraient vraiment les plus pauvres.

Ces critiques proposèrent alors une autre stratégie vouée à un développement fondé sur la participation des individus aux décisions économiques qui les affectent, sur l’autonomie des groupes et des individus et sur la justice sociale (voir van Wicklin, 1990). C’est moins la distribution des bénéfices que le fait de donner les moyens aux populations de se prendre en main qui importerait. Ils plaident en faveur d’un renforcement des ONG qui devraient être les principaux véhicules de l’aide car elles seraient mieux adaptées aux objectifs du développement, libres de contraintes politiques, mieux disposées face à cette approche non orthodoxe du développement économique, plus souples, plus proches des populations locales et plus efficientes. Ces critiques forment encore la base de la contestation des politiques d’environnement des agences de développement (voir chapitre 9). Les préoccupations liées à l’environnement n'auraient été qu'un moyen d’imposer de nouveaux objectifs politiques aux États et aux organismes de développement internationaux.

Dans bien des pays, l’environnement est donc le lieu d’expression des conflits entre la société et l’État. La protection de l’environnement n’est pas seulement une fin en soi; elle est aussi un moyen d’atteindre d'autres objectifs, tels que la démocratisation de la vie politique ou la décentralisation du pouvoir. L’État faible utilisera l’environnement afin de promouvoir la modernisation de l’économie et l’unité nationale face à une société civile qui s’en servira, elle, comme moyen de création d'une sphère politique autonome. L'environnement peut donc être la victime tout autant que le bénéficiaire de ce processus de « revanche » de l'État ou de la société civile, pour reprendre l'expression de Bayart (1983).

La colère des Ogonis du Nigeria et l'exécution de l'écrivain et militant politique Ken Saro-Wiwa en novembre 1995 illustrent la fonction politique que peuvent jouer les appels à la protection de l’environnement. Dans leur lutte contre le pouvoir central en faveur d’une plus grande autonomie politique et d'une répartition plus équitable des richesses issues de l’exploitation pétrolière de la région, les Ogonis (environ 500 000 personnes sur une population totale de 100 millions) ont avancé des arguments liés à la défense de l’environnement et des droits fondamentaux, ce qui facilita la mobilisation internationale d’organisations environnementales et de défense des droits de la personne. De même, un mouvement clandestin de lutte contre le déboisement et la malnutrition apparut en Haïti au début des années quatre-vingt-dix, principalement dans une optique de résistance au régime militaire (Green, 1994). Puisque les disputes liées ostensiblement à l’environnement masquent souvent des enjeux plus profonds, le conflit persistera 3. Dans les années soixante-dix, les éleveurs Massaïs du Kenya considéraient que la législation visant la protection de la faune sauvage signifiait, de facto, la perte de leurs droits traditionnels au profit du gouvernement, c’est-à-dire une véritable expropriation (Western, 2002). À travers la création d'une réserve naturelle, la faune sauvage devient le «bétail du gouvernement» contre lequel ces éleveurs ne peuvent obtenir réparation pour les déprédations qu'il peut causer. Cette dimension assume encore plus d'importance quand le gouvernement est contrôlé par une ethnie rivale (les Kikouyous dans ce cas précis) qui, aux yeux des Massaïs, utiliseraient l'environnement afin d’asseoir leur domination politique et économique.

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même lorsque le problème initial aura disparu. Par exemple, la controverse autour de la protection de la chouette tachetée (strix occidentalis) des forêts humides de la côte ouest des États-Unis a moins tourné autour de cet oiseau que des pratiques de l’industrie forestière en général. Un « problème » d’environnement est rarement un simple problème d’environnement. V. Les implications scientifiques, politiques, financières, économiques et sociales des engagements environnementaux sont obscures, ce qui incline à la prudence. Les travaux scientifiques s’interrogent toujours sur l’influence relative des politiques publiques d’une part, et des variations naturelles d’autre part, sur la fluctuation des espèces, en dehors des cas clairs de destruction systématique par la chasse, la pêche, ou l’élimination des habitats. Les controverses sur les changements climatiques ont en partie reposé sur l’impact relatif des influences naturelles et anthropiques sur le réchauffement de l’atmosphère. Il est difficile de voir où l'on s'engage lorsqu'on adopte des objectifs de protection de l'environnement. Les mesures prises auront toujours des conséquences inattendues. Entre 1976 et 1985, par exemple, les gouvernements européens souscrirent fréquemment à des directives de la Commission européenne qui, par la suite, entraînèrent des coûts qui dépassaient le cadre de ce qui avait été initialement négocié. L’accroissement des connaissances relatives à un problème donné et les mesures prises pour y faire face entraîneront de nouveaux conflits sur des questions annexes très sensibles (Caldwell, 1988). « Gouverner, c'est choisir », disait le duc de Lévis ; ce choix n'est jamais simple. Le plus souvent, le décideur fait face à un dilemme ; il lui faut choisir entre deux — ou de multiples — possibilités qui ont toutes des inconvénients. Une politique de conservation des sols peut passer par le transfert de larges populations qui coloniseront une région lointaine, provoquant une déboisement massif, comme en Indonésie ; ou bien, les éleveurs d’Asie et d’Afrique peuvent être forcés de quitter leurs terres traditionnelles au nom de la protection des ressources naturelles, ce qui soulève de nouvelles questions relatives aux droits des populations locales. Ce fut le cas des Gujaris de la forêt de Van, aux pieds de l’Himalaya, accusés de détruire la forêt et la vie sauvage du parc national du Rajaji (État indien de l’Uttar Pradesh), désigné futur sanctuaire pour éléphants4.

Les effets pervers font partie intégrante de l'action politique. Les bonnes intentions peuvent se retourner contre soi. Par exemple, une partie des bénéfices espérés de la limitation des émissions d’anhydride sulfureux (SO2) pour lutter contre les pluies acides peuvent être perdus à cause d'efforts parallèles de protection de l’atmosphère visant à réduire les poussières alcalines qui les neutralisent. La convention de Bâle, qui réglemente l’exportation de déchets dangereux, prévoit de limiter l’exportation de déchets destinés au recyclage vers les pays en développement (PED) si ceux-ci ne peuvent se conformer aux critères de traitement des pays riches. Ces restrictions forceront les PED soit à accroître leurs activités d’extraction au prix d’un coût environnemental certain, soit à importer l’aluminium, le papier, l’acier ou le plomb dont ils ont besoin à un coût supplémentaire qui peut entraver leur croissance ou leur capacité d’investissement dans le développement durable5.

Les effets pervers — surtout dans le sens de surprises négatives — et les contradictions — dans le sens de relations inverses — caractérisent donc l'action politique en général, et particulièrement la politique de l’environnement. Cet aspect demeure essentiel pour la compréhension du jeu politique national et international et souligne les difficultés d'élaboration et de mise en œuvre de politiques qui font l’objet d’un assentiment général, lorsque le contexte de la définition du problème et de solutions change. On comprend mieux le mot de l'ancien président du Conseil, Henri Queuille, qui, érigeant la prudence — ou inertie — en vertu politique, s’exclamait qu’« il n’est pas de problème qu’une absence de décision ne finisse à la longue par résoudre ».

Toute politique environnementale doit fournir les moyens de gérer des dilemmes multiples et de se protéger contre des effets pervers à la fois inévitables et imprévisibles. Une bonne politique est celle qui élargit les options futures. La réussite d’une politique s’articule autant autour de sa contribution au développement de capacités d’adaptation et

4. India News Network Digest, vol. 2, no 302, 23 juillet 1994. 5. The Economist, 2 september 1995, p. 61. Il s’agit, ici, de souligner la présence d’effets pervers et de contradictions, et non de nier la nécessité de réglementer les exportations de déchets dangereux.

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de résilience — afin de pouvoir faire face aux incertitudes à venir — qu’autour de la réduction immédiate des impacts négatifs des activités humaines sur l’environnement. VI. Le consensus sur la définition du problème importe davantage que l'adoption d'une politique « idéale ». Puisque les incertitudes scientifiques sont grandes, que les impacts engendrent des inégalités, que différentes valeurs sont en jeu et que, par conséquent, les conflits sont inévitables, la réussite de toute politique environnementale dépend du degré de consensus sur laquelle elle repose. Cette recherche du consensus appelle des compromis et des solutions partielles aux problèmes. Son absence risque de mener au non-respect des mesures décidées, à des tentatives de sabotage des politiques par les groupes qui y sont opposés, voire à une dérive autoritaire6. Ce consensus doit dépasser la communauté scientifique. Comme l’a montré Zehr (1994), même lorsque les scientifiques sont largement en accord sur la nature du problème, des incertitudes peuvent naître dans l’esprit des législateurs au moment de la communication de leur message. Ces incertitudes suffisent à justifier des positions opposées, au nom même de la science. Paradoxalement, l’appel à la science peut donc avoir pour effet de polariser ou de prolonger le débat politique au lieu de le conclure. Ce n’est donc pas la science en elle-même qui pourra régler des questions très controversées car, dans ce contexte, elle possède une fonction essentiellement instrumentale : elle sert à justifier des préférences politiques existantes.

Touchant le développement durable, deux consensus sont importants : un consensus national et un consensus parmi les acteurs externes. Par exemple, les plans nationaux d'action pour l'environnement doivent, pour réussir, à la fois forger et reposer sur un consensus interne sur les buts visés et refléter un accord parmi les bailleurs de fonds quant à leur nécessité et leurs caractéristiques. Consciente de l'importance de cette dimension, la Banque mondiale est de plus en plus engagée dans la coordination des priorités et la réconciliation des intérêts et des perspectives diverses. Elle joue un rôle d'impulsion et de médiation au niveau national et tente de coordonner l’action des diverses agences de développement. Elle a aussi insisté sur le « consensus » de Rio, renforcé par le Sommet de Johannesburg de 2002, qui accorde la priorité à la lutte contre la pauvreté.

Lors des négociations internationales, rien ne peut se faire sans consensus puisque, par définition, chaque État est maître chez lui et que les mesures acceptées sont appliquées par les États. De plus, le consensus est la règle de fonctionnement de la plupart des forums où se traitent les questions d'environnement. Ce n’est donc pas la meilleure solution qui sera retenue, mais celle qui est à la fois acceptable et faisable. Ces principes d’acceptabilité et de faisabilité forment deux conditions centrales d’une gestion réussie des changements à l’échelle mondiale. VII. Les connaissances scientifiques ne peuvent dicter les choix. De plus, leur accroissement peut faciliter ou compliquer la poursuite d’un consensus. Cette proposition dérive de la précédente. En dehors de la mise à l'ordre du jour (voir chapitres 3 et 10), le savoir scientifique a rarement joué le rôle central dans les politiques de protection de l'environnement qu'on lui prête généralement, même si les questions d’environnement sont très largement couchées en termes scientifiques7. Le recours à des arguments apparemment scientifiques ne signifie pas que la connaissance scientifique ait régi la définition du problème et le choix des solutions proposées. Il existe une grande distance entre, d’une part, définitions et solutions scientifiques et, d’autre part, définitions et solutions politiques. Même si les incertitudes scientifiques étaient négligeables, sociétés et États ne seraient pas prêts à déléguer aux scientifiques le soin d'effectuer les choix politiques.

6. Sur ce dernier aspect, voir l'argument de Luc Ferry (1992). Pour une mise en perspective, voir Whiteside (2002). 7. Une illustration courante de cette foi dans le pouvoir des connaissances est la conviction, que partagent les organisations intergouvernementales et non gouvernementales (OIG et ONG), qu'il suffit de transmettre des connaissances ou de faciliter l'accès aux connaissances, pour engendrer un changement de comportements. Cette conviction est un élément essentiel de l'idéologie démocratique libérale, reprise par les OIG, qui insiste sur le pouvoir de l'éducation.

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Le rôle important joué par la science dans les négociations sur la couche d’ozone apparaît comme une exception. Mais si des travaux théoriques avaient suggéré, dès 1977, la possibilité que les CFC puissent engendrer un amincissement de la couche d'ozone, la Convention de Vienne de 1985 fut négociée avant la découverte soudaine de son amincissement dans les régions polaires de l’hémisphère Sud, et les négociateurs du Protocole de Montréal (1987) décidèrent de l'ignorer. Les premières données indiquant une diminution de l'ozone à l'échelle mondiale sont postérieures au Protocole. Toutefois, ces données contribuèrent à mobiliser les publics et à convaincre des gouvernements, auparavant hésitants, d’y prêter attention. De plus, les études subséquentes sur les effets délétères de certains gaz stimulèrent le renforcement de la Convention de Vienne et du Protocole de Montréal. En règle générale, cependant, l’influence des chercheurs scientifiques diminua à mesure que la question se politisait (Parson, 2003)8.

En relations internationales, avant d’avoir un contenu, la connaissance a une origine que l’on soupçonne de masquer des intérêts. Lors des négociations de la Convention de Barcelone sur la protection de la Méditerranée, les PED respectaient l’impartialité du Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) et acceptaient généralement sa documentation. La même information scientifique soumise par la France eût été suspecte. Les États africains craignaient que les activités scientifiques internationales près de leurs côtes n'affaiblissent leur droit de recours contre les navires pollueurs et ne remissent en question leur souveraineté sur le plateau continental. Certains soupçonnaient même que le programme de la Commission océanographique internationale de l’Unesco n’était qu’un moyen détourné pour les États-Unis et l’Union soviétique d’acquérir des données sur les fonds marins afin d’y dissimuler des sous-marins (P. Haas, 1990).

Dans le cas de la couche d’ozone, le premier ministre de Grande-Bretagne, Margaret Thatcher, qui soupçonnait la Commission des Nations unies sur l’évolution de la couche d’ozone de partialité en faveur des intérêts américains, préféra créer une commission scientifique britannique spéciale — le groupe de recherche sur l’ozone stratosphérique — chargée d'évaluer les données scientifiques. Ce n’est qu’après que celui-ci eut publié, en 1988, un rapport soutenant les conclusions de la Commission internationale que le premier ministre appela à une mobilisation internationale en faveur de la protection de l’atmosphère (Brown, 1995).

On a souvent vu diverger les experts scientifiques et les organisations vouées à la conservation des ressources naturelles. Les uns hésitent à affirmer des certitudes et insistent sur ce qu'ils ignorent, les autres s’appesantissent sur ce qu’ils craignent. Les uns soutiennent une gestion rationnelle des populations, les autres mettent l’accent sur la conservation absolue de chaque individu : bébés phoques (ou « blanchons »), éléphants, baleines. La solution scientifique peut donc s'avérer insuffisante aux yeux de l'opinion publique puisque la protection de l'environnement possède aussi un ressort moral. En 1912 déjà, lors du débat sur la ratification du Traité multilatéral sur les phoques du Pacifique nord — signé par les États-Unis, la Grande-Bretagne (pour le Canada), le Japon et la Russie — le Congrès américain, sous la pression des mouvements de protection de la nature, alla bien au-delà des termes du traité et des solutions préconisées par les experts scientifiques. Il interdit toute chasse aux phoques pendant cinq ans dans le Pacifique nord, alors que l’accord initial ne prohibait que la chasse en mer et réglementait la gestion scientifique des troupeaux (Dorsey, 1998).

On suppose souvent que la connaissance facilite les choix; que plus les connaissances scientifiques seront étendues et mieux on connaîtra les mécanismes de dégradation de l'environnement, plus aisée sera la formulation de politiques éclairées, bénéficiant d’un consensus large et de grandes chances de réussite. Distinguons, toutefois, entre le désir de préserver ou de maximiser l’intégrité des systèmes biologiques, géophysiques ou sociaux, d’une part, et favoriser un consensus, donc un progrès vers une plus grande prise en compte des paramètres environnementaux dans les accords internationaux, d’autre part.

L’accroissement des connaissances ne réduit pas automatiquement l’incertitude qu'affrontent les décideurs; car il complique le processus de coopération et soulève de nouvelles questions. Des connaissances nouvelles peuvent parfois aider à surmonter les blocages, mais faire dépendre la décision politique d'un accroissement des connaissances sert aussi à repousser le moment de la décision. À mesure que l'on perce l'un des mystères de la dynamique des climats, d’autres surgissent. À cet égard, Princen (1994, p. 42) cite cette réflexion de l’économiste Perrings (1991, p. 153-166) : 8. Pour une plus ample discussion, voir le chapitre 10.

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L’incertitude sur les implications à long terme des activités économiques actuelles augmente à mesure que s’accroît notre connaissance du système global. Combiné à l’incertitude engendrée par le développement rapide des technologies d’exploitation des ressources, ceci suggère que l’augmentation de l’information ne donne pas une information plus complète. Les problèmes qu’affrontent les décideurs ne deviennent pas plus faciles à résoudre. Non seulement la perception des dimensions et de la gravité des impacts possibles de l’activité économique s’élargit-elle, mais leur période de gestation également.

Les connaissances scientifiques peuvent parfois présenter un obstacle à la résolution politique des conflits environnementaux. Si l’origine et la circulation des polluants sont bien connues, la volonté de toutes les parties concernées d'accepter une part des coûts de leur contrôle peut s’amenuiser. Pourquoi, par exemple, les victimes devraient elles payer?

Le protocole de Montréal de 1987 a montré qu’un accord préventif était possible, même en l'absence d'observations empiriques précises. L’incertitude scientifique peut même jouer en faveur de la coopération. Ce n’est qu’après des études systématiques que l’on s’aperçut que la Méditerranée n’était pas si moribonde qu'on le pensait au début des années soixante-dix. Les négociations étaient cependant déjà bien lancées. Peter Haas (1990, p. 70) rapporte que les fonctionnaires du PNUE, sachant bien que les courants n’étaient pas capables de transporter les polluants de l’autre côté du bassin méditerranéen, mais désireux de parvenir à un accord global, « souriaient et opinaient de la tête quand d'autres caractérisaient la pollution méditerranéenne comme un problème commun ». Cette fausse perception permit d'arriver à un accord, tout en renforçant la position des pays d’Afrique du Nord.

Des connaissances précises peuvent donc faire obstacle à une entente générale. Un « voile d’incertitude », selon l’expression d’Oran Young (1989) est quelquefois nécessaire afin de compliquer l’évaluation précise des conséquences d'accords spécifiques. Dans le cadre du Plan d'action pour la Méditerranée, les experts techniques fusionnèrent les données nationales sur les pollutions telluriques afin d’obscurcir la responsabilité de chacun et d’éviter ainsi que certains pays méditerranéens ne soient clairement identifiés comme de gros pollueurs (P. Haas, 1990). Les États se méfient souvent des études scientifiques et ne veulent pas trop en savoir. Les grands pays industrialisés (Italie, France, Espagne) ont empêché la poursuite d’études impartiales sur la circulation, la distribution et l’impact de leurs polluants sur les côtes méditerranéennes. Un État peut même hésiter à fournir des données scientifiques de peur de se retrouver responsable d'une grande proportion de la pollution ambiante ; ce fut notamment le cas des émissions françaises de radionucléides (Idem, p. 101).

Enfin, l’incertitude scientifique est souvent évoquée par les écologues et les écologistes pour justifier le principe de prudence. En un sens, la preuve de l'innocuité de certaines pratiques, telles que les émissions de gaz carbonique, incombe, selon eux, à ceux qui la revendiquent. La constance des effets pervers peut renforcer cette attitude. En revanche, cette même constance, associée aux dilemmes en jeu, aux incidences politiques et financières des mesures de protection, aux difficultés d’évaluation des bénéfices des mesures prises — alors que les coûts sont immédiats et visibles — justifie également l'attitude inverse : ce serait aux critiques de démontrer les dangers associés à ces pratiques. À qui incombe la preuve est, là aussi, un enjeu politique. On ne peut demander à la science de résoudre tous ces dilemmes. Plus les connaissances s’accumulent, plus les choix deviennent difficiles à mesure que les contradictions potentielles entre diverses solutions aux problèmes d’environnement deviennent plus évidentes. Par exemple, la diminution des pluies acides passe par la réduction des émissions de soufre qui affectent la quantité d’anhydride sulfureux présent dans l’atmosphère. Mais ces mêmes particules de soufre réduisent le réchauffement de l'atmosphère causé par l'accumulation de méthane ou de gaz carbonique. La lutte contre les pluies acides peut donc accélérer le réchauffement de l’atmosphère, particulièrement à l’échelle régionale. De même, la réduction de la couche d’ozone entraîne un refroidissement de l'atmosphère qui

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compense l'effet de serre9. La science ne pourra résoudre ces contradictions; mais les connaissances scientifiques seront précieuses afin de pouvoir les mettre en évidence. VIII. Les solutions proposées aux problèmes de développement et d’environnement doivent viser un équilibre entre la croissance, l’équité, la conservation et la démocratie. On ne peut conserver les ressources naturelles et ignorer les droits des États, ou les habitants qui en vivent ou qui vivent parmi elles. L’environnement ne peut être dissocié des objectifs économiques, sociologiques ou politiques que se donnent les sociétés. On ne peut traiter les questions d’environnement de manière isolée. On ne peut protéger les éléphants ou les phoques et ignorer les gens qui vivent parmi eux. Les questions d’environnement et de développement sont inséparables. Le cas de la protection des éléphants du Parc Amboseli, au Kenya, illustre bien les perspectives qui s’affrontent, même au sein de la communauté scientifique (Western, 2002). Que faut-il protéger ? La réponse dépendra des acteurs, de leurs intérêts, de leur conception de la nature, des liens entre les êtres humains et la nature, de la science, de leur expérience passée, etc. Le gouvernement kenyan privilégiera les revenus de l'État, les Massaïs celui des populations locales. Les éthologues et les ONGE, les éléphants ; les écologues, l'écosystème ; l’industrie touristique, l'accès aux richesses naturelles ; les ethnologues et les Massaïs, une culture. Les éthologues, désireux de protéger l’espèce dans son plus grand nombre et opposés à la présence des Massaïs, insistaient sur l’importance scientifique de la population d’éléphants et sur les « droits intrinsèques » des sociétés animales. Les biologistes et les écologues, quant à eux, soucieux de maximiser la biodiversité, répondaient qu'une protection absolue des éléphants ne pourrait s'accomplir qu'aux dépens de la diversité végétale de l'écosystème et des intérêts des Massaïs, peuple d'éleveurs déjà expulsés d'une grande partie de leur terres, dont les cultures étaient ravagées. Ils avançaient une approche écosystémique de la conservation (approche adoptée par la Convention sur la diversité biologique) où il s'agirait de dépasser l'opposition entre les intérêts des Massaïs, d'une part, et la valeur intrinsèque scientifique et morale des éléphants, d'autre part. Deux arguments sous-tendent cette dernière option : (i) la nécessité de s'allier le soutien de populations locales dans les politiques de protection des espèces, sans quoi les politiques de conservation seraient soit vouées à l'échec (par braconnage ou destruction d'habitats), soit injustes (expulsion des populations de leurs terres traditionnelles sans compensation) ; (ii) la reconnaissance du rôle que jouent ces mêmes populations dans la formation et le maintien des écosystèmes que l'on désire protéger : la « Nature » n'est pas toujours « naturelle » mais aussi le produit de l'action humaine.

Les États accordent plus ou moins d’importance à un domaine en fonction d'une hiérarchie des priorités nationales qui s’établit, grosso modo, comme suit : (1) sécurité nationale, (2) santé publique, (3) croissance économique et emploi, (4) développement régional, (5) redistribution des revenus, (6) égalité des chances, (7) qualité de l'environnement. Ceci implique que les préoccupations relatives à l’environnement ont tendance à être subordonnées à d’autres objectifs, à moins de pouvoir établir un lien entre la protection de l’environnement et d’autres priorités dont l’importance apparaît plus immédiate ou qui peuvent entraîner l’adhésion du plus grand nombre. Par exemple, dans un rapport à la deuxième conférence des parties à la Convention-cadre sur les changements climatiques (juillet 1996), l’OMS, l’OMM et le PNUE ont lié le réchauffement de l’atmosphère à l’apparition d’épidémies, à l’extension de l’aire des maladies parasitaires (telles que le paludisme) et à une augmentation de la mortalité due à un accroissement des coups de chaleur. Le rapport cherchait à lier explicitement réchauffement climatique et santé afin de galvaniser l’opinion publique face à des gouvernements peu pressés de mettre en place les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs fixés par la Convention de 1992 (Cushman, 1996). On retrouve une dynamique semblable entre problèmes d'environnement : la question du déboisement massif des forêts tropicales devint plus « urgente » quand les pays du Nord l'associèrent à celle des changements climatiques et à la perte de biodiversité (Smouts, 2001). Inversement, à mesure que les préoccupations environnementales sont plus largement partagées sur le plan international, des politiques nationales visant à favoriser certains groupes aux dépens d’autres, à consolider l’État ou à promouvoir la démocratie seront présentées comme positives pour l’environnement. Au nom de la conservation, par exemple, les éleveurs Massaïs au Kenya ou les Gujaris, minorité musulmane de l'Inde, peuvent être déplacés ou

9. «Interview with Mostafa Tolba,» Our Planet, vol. 4, no 6, 1992, p. 9-11. De même, la combustion des énergies fossiles, en plus des gaz à effet de serre (GES) tels que le CO2, engendre des sulfates qui, sous forme de nuages, reflètent la chaleur solaire et réduiraient l'effet des GES dans une proportion d'environ 30% (New Scientist, mai 1995).

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intégrés de force dans la société nationale. C’est pourquoi les conflits politiques commencent au niveau de la définition du problème avant de se cristalliser autour des solutions.

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Encadré 1.1 Les questions que se pose l'écopolitiste

Des questions normatives (quels buts la société devrait-elle se donner et comment devrait-elle chercher à les atteindre?), telles que : • Comment et sur quelles bases définir l’intérêt commun ? • Quels principes devrait-on privilégier ? • Les principes (ex. la souveraineté) qui régissent les relations internationales devraient-ils être

modifiés ? • Comment et sur quelles bases répartir les coûts des mesures de réduction de pollution ou de

restauration des écosystèmes? • Quel rôle l’État (et d’autres acteurs) devrait-il jouer dans la protection de l’environnement ? Des questions explicatives (pourquoi observe-t-on tel ou tel développement?), telles que : • Pourquoi la coopération internationale en matière d’environnement est-elle si difficile? → Pourquoi existe-t-il des accords dans un domaine et pas dans un autre ? → Fondements et formes de la coopération ? • Comment les accords sont-ils mis en œuvre et avec quels résultats, et pourquoi ne le sont-ils pas ? • Les accords et institutions créés sont-ils efficaces ? Sous quelles conditions ? • Comment l'émergence des problèmes d'environnement modifie-t-elle les dynamiques politiques

traditionnelles (internes et externes) ? • Quel est l'impact des accords internationaux sur les politiques nationales (et vice versa) ? • Pourquoi les États adoptent-ils des politiques différentes ? • Dans quelle mesure l'environnement est-il un instrument de consolidation ou de fragilisation des

systèmes d'autorité, un moyen d'accroître ou de réduire les inégalités, ou représente-t-il une remise en cause ou un renforcement des structures de pouvoir ?

Des questions pragmatiques, telles que : • Comment construire des accords plus performants ? Quelles institutions créer susceptibles de changer

les comportements ? • Comment surmonter les égoïsmes nationaux ? • Comment réconcilier les différentes aspirations des sociétés : démocratie, équité, respect de la nature,

efficacité, sécurité, bien-être, légitimité ?

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