Proyecto Fortalecimiento de la sostenibilidad de procesos de ...el ciclo completo del Proyecto desde su inicio (1 enero de 2014) hasta enero de 2016, mes inmediatamente anterior a

OFICINA DE EVALUACIÓN

Serie evaluación de proyectos

Mayo 2016

Proyecto Fortalecimiento de la sostenibilidad de procesos

de restitución de tierras

INFORME DE EVALUACIÓN

SERIE EVALUACIÓN DE PROYECTOS

Proyecto Fortalecimiento de la sostenibilidad de procesos de restitución de tierras

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA

OFICINA DE EVALUACIÓN

Mayo 2016

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura Oficina de la Evaluación (OED)

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© FAO 2016

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GCP/COL/050/SWE

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mailto:[email protected]

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Fortalecimiento de la sostenibilidad de procesos de restitución de tierras

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Contenido

Agradecimientos .............................................................................................................................................viAcrónimos y abreviaturas ...........................................................................................................................vii

Resumen ejecutivo ...................................................................................................................1

1. Introducción ..........................................................................................................................7

1.1 Propósito de la evaluación ...........................................................................................7

1.2 Alcance de la evaluación ..............................................................................................7

1.3 Metodología ....................................................................................................................8

1.4 Limitaciones ..................................................................................................................10

1.5 Estructura del informe ................................................................................................10

2. Antecedentes y contexto del proyecto .....................................................................11

2.1 Contexto del Proyecto ................................................................................................11

2.2 Teoría del Cambio .........................................................................................................15

3. Preguntas de evaluación ...............................................................................................18

3.1 PE 1: Los efectos en las comunidades y en las familias beneficiarias ..............18

3.1.1 SP: ¿El Proyecto ha contribuido adecuadamente a que haya un aumento en el apoyo a las familias víctimas del conflicto que recuperan legalmente sus tierras? ...........................................................................18

3.1.2 SP: ¿Qué efectos ha tenido el proyecto? .................................................... 20

3.1.3 SP: ¿Cómo perciben los beneficiarios y otros grupos de interés los efectos de la intervención? ................................................................................. 22

3.2 PE 2: Contribución al fortalecimiento económico y a la sostenibilidad de las familias ......................................................................................................................... 23

3.2.1 SP: ¿Hasta qué punto tuvo el proyecto efectos en los ciudadanos destinatarios? ......................................................................................... 23

3.2.2 SP: ¿La intervención técnica desarrollada representa una solución adecuada para la situación que se esperaba atender? ......................................25

3.3 PE 3: Análisis de la atención a diferentes colectivos: mujeres, comunidades indígenas, afrodescendientes, etc. .......................................................27

3.3.1 SP: ¿Los procesos de caracterización responden adecuadamente a las necesidades de recuperación de territorios étnicos? ¿Dónde están los principales obstáculos y oportunidades de mejora? ....................................27

3.3.2 SP: ¿Las metodologías de intervención utilizadas son las apropiadas para el contexto cultural de las regiones intervenidas? ............. 30

3.3.3 SP: ¿Cuenta el Proyecto con una estrategia de género definida? ........31

3.3.4 SP: ¿Asegura el Proyecto acceso a sus servicios a toda la población sujeto teniendo en cuenta sus diferencias estructurales? .............32

3.3.5 SP: ¿Tienen los beneficiarios la capacidad de mantener los beneficios recibidos cuando el Proyecto haya terminado? ...............................32


iv

3.4 PE 4: Desarrollo de capacidades de la URT ........................................................... 34

3.4.1 SP: ¿La intervención está alineada con las prioridades de las entidades involucradas? ............................................................................................. 34

3.4.2 SP: ¿El Proyecto ha permitido el fortalecimiento de las capacidades de la Unidad de Restitución? ........................................................... 39

3.4.3 SP: ¿Ha contribuido el Proyecto a la mejora de la articulación de los diferentes actores e instituciones a nivel local? ...................................... 40

3.5 PE 5: Adecuación de la estructura de gerencia del Proyecto ...........................41

3.5.1 SP: ¿Cómo se valora el acompañamiento técnico de la FAO por parte de todos los principales stakeholders del Proyecto? ...............................41

3.5.2 SP: ¿El Proyecto ha incluido de manera adecuada consideraciones ambientales, en especial en relación al manejo del agua? ...............................43

3.5.3 SP: ¿En qué medida el Proyecto ha tenido un apropiado análisis y manejo de riesgos externos? ..................................................................................43

3.5.4 SP: ¿La estructura de gerencia para la ejecución del Proyecto ha sido adecuada para el logro de los resultados? ............................................. 44

4. Conclusiones y recomendaciones .............................................................................. 46

4.1 Conclusiones ................................................................................................................. 46

4.2 Recomendaciones ........................................................................................................47

5. Lecciones aprendidas .......................................................................................................51

6 Apéndices ............................................................................................................................ 53

Apéndice 1: Matriz de evaluación .....................................................................................53

Apéndice 2: Protocolos de entrevistas ............................................................................57

Apéndice 3: Entrevistados ...................................................................................................62

Apéndice 4: Experticia técnica de la FAO ......................................................................65

Apéndice 5: Términos de referencia de la evaluación ................................................ 66


v

Tablas y figuras

Tablas

Tabla 1. Métodos de respuesta a las preguntas de evaluación..................................9

Tabla 2. Cobertura (del) componente 1 ......................................................................... 20

Tabla 3 : Familias atendidas por departamento ...........................................................21

Figuras

Figura 1. Itinerario de evaluación ........................................................................................9

Figura 2. Diagrama de la teoría del cambio del Proyecto...........................................16

Figura 3. Esquema operativo y financiero del Fondo Colombia en Paz ................ 36


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Agradecimientos

La Oficina de Evaluación agradece al equipo de evaluación formado por Ana Romero, Ivonne Moreno y Oscar Huertas por su dedicación y entrega tanto durante la misión como en el proceso de elaboración del informe.

La OED reconoce y agradece la colaboración y el constante apoyo de la Representación de la FAO en Colombia, de la Unidad de Restitución de Tierras, de la Embajada de Suecia en Colombia y del equipo del proyecto, que han apoyado este proceso de evaluación desde su inicio hasta su fin.

Por último, la OED se une al equipo de evaluación en el agradecimiento a las familias y comunidades étnicas visitadas por su disposición y apertura para establecer un diálogo sobre el desarrollo y los resultados del Proyecto, y por compartir sus planes a futuro. Es inspirador conocer de cerca cómo estas personas que lo perdieron todo a causa del conflicto armado están de vuelta en sus tierras reconstruyendo sus proyectos de vida y el tejido social en sus comunidades y veredas.

Composición del equipo de evaluaciónOscar Huertas, ColombiaAna Romero, EspañaIvonne Astrid Moreno, ColombiaRaquel Cabello, Oficina de Evaluación de la FAO (OED)


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Acrónimos y abreviaturas

ACNUR Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados

APC Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia

ASDI Agencia Sueca de Cooperación Internacional

CAR Comisión Autónoma Regional

CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social

CRC Comisión Autónoma regional de Cauca

DAE Dirección de Asuntos Étnicos

DPS Departamento para la Prosperidad Social

EPSAGRO Entidad Prestadora de Servicios de Asistencia Técnica Rural

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura

ICA Instituto Colombiano Agropecuario

INCODER Instituto Colombiano de Desarrollo Rural

MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

M&E Monitoreo y Evaluación

OACNUDH Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos

PAS Plan de Acción y Seguimiento

PCN Proceso de Comunidades Negras

PE Pregunta de Evaluación

POA Plan Operativo Anual

POT Plan de Ordenamiento Territorial

PPF Proyectos Productivos Familiares

SENA Servicio Nacional de Aprendizaje

SNARIV Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas

TDR Términos de Referencia

UARIV Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas

UNP Unidad Nacional de Protección

URT Unidad Administrativa Especial de Gestión y Restitución de Tierras Despojadas

USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional


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Resumen ejecutivo

Introducción

ES1 En el marco de la reparación a las víctimas del conflicto interno armado, la Embajada de Suecia en Colombia estableció el proyecto de cooperación denominado “Fortalecimiento de la sostenibilidad de procesos de restitución de tierras”, con el objeto de apoyar al Gobierno de Colombia, representado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas en su labor de garantizar que las víctimas de despojo o abandono forzado hagan efectivo el derecho a la restitución de sus tierras o territorios colectivos.

ES2 El presente informe recoge la evaluación final de este Proyecto. Dicha evaluación cubre el ciclo completo del Proyecto desde su inicio (1 enero de 2014) hasta enero de 2016, mes inmediatamente anterior a la evaluación, a tres meses de la finalización del proyecto.

ES3 El Proyecto se ha orientado a apoyar la implementación de la política pública de restitución en tres aspectos centrales identificados1:

• Componente 1: la caracterización de los territorios colectivos de pueblos indígenas y de comunidades afrodescendientes que fueron abandonados o despojados y para cuya restitución, de acuerdo con los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011, se debe seguir un proceso especial de caracterización y documentación de los casos;

• Componente 2: la sostenibilidad y permanencia de las familias que ya han sido restituidas para fomentar el retorno y la producción de sus tierras mediante el apoyo con el establecimiento y asistencia técnica a los Proyectos Productivos Familiares (PPF), en pro de su estabilización socioeconómica y del goce efectivo de sus derechos;

• Componente 3: las necesidades de fortalecimiento de la Unidad de Restitución de Tierras para mejorar y robustecer el cumplimiento de su misión institucional.

Metodología

ES4 La evaluación consistió en un análisis, principalmente cualitativo, sobre las preguntas de evaluación establecidas en los TdR. Con el fin de atender las necesidades de información, la evaluación final se basó en métodos de evaluación rápida, para lo cual se implementaron instrumentos ágiles y de bajo costo con el objetivo de obtener las opiniones y experiencias de los beneficiarios, las comunidades, la Unidad de Restitución de Tierras, la FAO, Suecia y otras partes interesadas. Se desarrolló una matriz de evaluación con las principales preguntas de evaluación y se identificaron los indicadores que sirven de criterio para dar respuesta a estas preguntas.

ES5 Las principales actividades consistieron en la revisión documental, el acceso a información secundaria, el contacto inicial con la unidad coordinadora y la FAO, la preparación de la matriz de evaluación para responder a las preguntas de evaluación, la definición de la agenda de evaluación, la visita de campo, la conducción de entrevistas, la moderación de reuniones-talleres y la redacción del informe. La visita de campo se desarrolló entre febrero y marzo de 2016.

Resultados

ES6 Esta evaluación encontró las siguientes respuestas a las cinco preguntas clave de evaluación.

1 Unidad de Restitución - FAO. Documento de Proyecto. Bogotá (Colombia) 2013.


2

PE1: ¿Ha tenido el Proyecto los efectos esperados en las comunidades y en las familias beneficiarias?

ES7 El Proyecto ha sido un éxito al conseguir el arraigo de las familias restituidas, ya que todas ellas han logrado mejorar su situación económica en mayor o menor medida, lo que ha sido decisivo para que habiten o trabajen en sus predios una vez materializada la restitución de la tierra.

ES8 La URT ha logrado una mayor cobertura de beneficiarios y ha incrementado su eficiencia en los procesos de apoyo a las familias. s. Gracias al Proyecto también se ha logrado movilizar recursos de diferentes entidades a nivel local, regional y nacional para maximizar resultados.

ES9 Los procesos de caracterización realizados en las comunidades han tenido efectos positivos y algún impacto no esperado, como la mejora de la cohesión interna y de la autoestima de las comunidades. Sin embargo, el tiempo de preparación y presentación de las demandas ante los jueces disminuye la eficiencia del proceso de restitución de los derechos territoriales de las comunidades étnicas.

ES10 La evaluación ha constatado que el Proyecto alcanzó los resultados esperados en los tres componentes Sin embargo, la información sobre los resultados no se está recogiendo de manera sistemática por parte del Proyecto, y esto porque en los informes se está dando prioridad a las actividades y la ejecución, por encima de los resultados y los efectos.

ES11 El Proyecto ha demostrado efectos inmediatos en los tres componentes:

• En el componente 1 se han desarrollado los nueve procesos de caracterización que han tenido efectos positivos en las comunidades, generando cohesión interna, participación, registro de la memoria comunitaria y una mayor autoestima.

• En el componente 2 se ha superado excedido la meta del acompañamiento a las familias con proyectos productivos. A este respecto, los efectos han sido mixtos con unas experiencias mejores que otras, pero en todo caso, se ha mejorado la calidad de vida de las familias beneficiarias.

• En el componente 3 se registró un impacto positivo en el mejoramiento de las capacidades de la URT mediante el ajuste de algunos procedimientos internos de la entidad.

ES12 Todas las fuentes consultadas a nivel institucional, familiar, comunitario y de autoridad étnica tradicional manifestaron un alto grado de satisfacción con el Proyecto y el deseo de poder contar con una segunda etapa del mismo.

PE2: ¿En qué medida el Proyecto ha contribuido al fortalecimiento económico y la sostenibilidad de las comunidades de las familias retornadas?

ES13 El Proyecto ha contribuido a mejorar las condiciones socioeconómicas de las familias víctimas del conflicto que recuperaron sus tierras, generando un fuerte arraigo. En el trabajo de campo todas las familias visitadas manifestaron que los PPF han aumentado sus ingresos, traduciéndose en un impacto positivo en su situación familiar y proyecto de vida.

ES14 Sin embargo, no todos los proyectos productivos son igual de rentables o sostenibles. Ha faltado una mayor adaptación de las actividades productivas al contexto y a la composición etaria y de género, y otras necesidades específicas de las familias.

ES15 Los procesos de caracterización para las demandas colectivas han favorecido una mayor integración y autoestima de las comunidades étnicas.

PE3: ¿El Proyecto toma en cuenta las diferentes necesidades de los diferentes grupos o colectivos a los que se dirige para adecuar los servicios según las mismas?

ES16 El Proyecto ha promovido la máxima participación de las mujeres tanto en los procesos de caracterización como en la puesta en marcha de proyectos productivos. Sin embargo,


3

aunque la participación y el acceso de las mujeres al Proyecto son necesarios, no son suficientes para reducir las desigualdades de género. Se deberían haber incluido acciones concretas para erradicar, atenuar o prevenir esas desigualdades, como el desarrollo de actividades productivas específicas para ellas.

ES17 Los procesos de caracterización se han adaptado en todo momento a las necesidades y particularidades de cada comunidad, promoviendo su participación, que ha sido muy alta y satisfactoria.

ES18 Todas las familias, independientemente de su composición, de su ubicación (cercanas a centros de población o alejadas y dispersas por zonas de difícil acceso) y de su situación, han recibido el mismo tipo de atención y de apoyo técnico. Además, todas ellas han logrado mejorar su situación económica en mayor o menor medida, y esto ha sido decisivo para que se hayan quedado en los predios después de la restitución. Pero no todos los proyectos son igual de rentables o de sostenibles. En la formulación ha faltado un enfoque más territorial y orientado a vincular a los productores con los mercados, garantizándose así una a mayor sostenibilidad para los proyectos productivos.

ES19 Hay algunos factores externos al Proyecto que dificultan la sostenibilidad de algunas actividades productivas (el estado de las carreteras, la existencia de infraestructuras de conservación o procesado, el acceso al crédito). Hubiera sido deseable una mayor implicación y colaboración del proyecto con las instituciones locales, municipales y técnicas desde el primer momento, para involucrarlas y conseguir su apoyo en las acciones necesarias.

PE4: ¿En qué medida el Proyecto ha contribuido al desarrollo de capacidades de la Unidad de Restitución de Tierras y a la articulación con otras instituciones que atienden a la población objetivo?

ES20 El Proyecto se ha alineado con las prioridades de todas las partes involucradas (Suecia, la URT, la FAO) y ha contribuido a la consecución de sus objetivos estratégicos. Gracias al Proyecto y al apoyo de la FAO, la URT ha podido mejorar la atención a los ciudadanos en sus oficinas territoriales y a nivel central, y con el trabajo de los enlaces del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV) se han mejorado y estrechado las relaciones con las entidades vinculadas a la fase de posfallo.

ES21 El ajuste de algunos procedimientos misionales y de soporte de la Unidad ha generado un fortalecimiento de sus capacidades, especialmente en la puesta en marcha, seguimiento y apoyo a los proyectos productivos. La URT ha podido mejorar la cobertura de actuación y mantener el apoyo técnico a las familias de manera ininterrumpida. Asimismo, ha mejorado los procesos de contratación y seguimiento de las Entidades Prestadoras de Servicios de Asistencia Técnica Rural (EPSAGROS). Sin embargo, desde el inicio del Proyecto ha faltado, en los territorios donde trabaja la URT, una mayor vinculación con las entidades públicas territoriales y municipales involucradas en la fase de posfallo, cuyo apoyo es necesario para una mayor eficiencia y eficacia en el proceso de restitución de tierras y en la recuperación económica de las familias y comunidades étnicas restituidas.

PE5 ¿Cómo se valora el acompañamiento técnico de la FAO por parte de todos los principales stakeholders del Proyecto?

ES22 El modelo de cooperación y colaboración entre la FAO y la URT (con la FAO como socio técnico y estratégico) ha funcionado muy bien y se ha adaptado bien a las necesidades de la URT. La estructura de gerencia del Proyecto ha sido la adecuada para el logro de los resultados. La presencia de técnicos del Proyecto en las oficinas territoriales de la URT ha favorecido el intercambio mutuo de conocimientos y metodologías y ha servido como vínculo directo entre las familias restituidas y la URT.

ES23 Todos los actores entrevistados han valorado muy positivamente el papel de la FAO como socio técnico de la URT en este Proyecto. El apoyo de la FAO ha sido fundamental para cubrir espacios que la URT no podía cubrir por falta de recursos (tiempo, personal o presencia en los territorios). Además, se han revisado y mejorado algunos procedimientos para los procesos de caracterización y para mejorar la calidad del trabajo de las EPSAGROS.


4

El personal técnico de la FAO ha sido imprescindible para garantizar la continuidad de la asistencia técnica a las familias y para el éxito de los PPF en algunos casos.

ES24 Sin embargo, la FAO podría haber aportado un mayor valor agregado al diseño y la implementación de los proyectos productivos incorporando su experiencia en el enfoque de medios de vida sostenibles, así como en las estrategias de desarrollo orientadas al territorio y al encadenamiento productivo y no a unidades productivas aisladas.

Conclusiones

Conclusión 1: En relación con los PPF

ES25 El proyecto ha conseguido con éxito el arraigo de las familias restituidas y la mejora de su situación económica. Esto se evidencia por un lado, en que el 100% de las familias entrevistadas han realizado y aprovechado la inversión con el establecimiento del Proyecto Productivo Familiar, y por otro, en que en cuatro de los cinco municipios donde se visitaron los PPF, con los excedentes generados por los mismos, las familias habían realizado nuevas inversiones productivas consistentes principalmente en nuevos cercamientos, maquinaria y compra de animales, lo cual ha sido decisivo para que habiten o trabajen en sus predios una vez materializada la restitución de sus tierras. Pero no todos los proyectos productivos puestos en marcha son igual de rentables o de sostenibles. En la formulación ha faltado un enfoque más territorial y orientado a a vincular a los productores con los mercados, garantizándose así una mayor sostenibilidad de los proyectos productivos. También es necesario adaptar los proyectos productivos (estandarizados) a los diferentes contextos y a las diferentes necesidades y capacidades de las familias receptoras para ofrecer opciones productivas eficientes y con garantía de éxito. El crecimiento y la sostenibilidad de los proyectos productivos son esenciales para que las familias puedan superar una economía campesina de subsistencia y generar excedentes, consolidando así la mejora socioeconómica de las familias.

ES26 Por otro lado se ha constatado que, la sostenibilidad de los PPF y, en algunos casos, también la permanencia de las familias en el predio, dependen de factores externos relacionados con bienes públicos como vías, centros de acopio e incluso centros de servicios de salud y educación, todo lo cual requiere el involucramiento de las autoridades municipales en el proceso de restitución y reparación integral a las víctimas.

Conclusión 2: En relación con el fortalecimiento de capacidades de la URT

ES27 El Proyecto y el apoyo técnico de la FAO han mejorado las capacidades de la URT en todos los aspectos de la intervención. El modelo de intervención ha respetado la estructura operativa y el liderazgo de la Unidad de Restitución de Tierras, lo que ha resultado muy positivo para robustecer las capacidades institucionales de la entidad.

ES28 La estructura de gerencia del Proyecto ha funcionado bien y ha sido adecuada para el logro de los resultados propuestos. La ubicación de la oficina del Proyecto en las mismas oficinas de la URT ha favorecido la comunicación y la agilidad en la toma de decisiones. La contratación de técnicos para las oficinas territoriales de la Unidad ha mejorado la cobertura (en cantidad y calidad) que esta ofrece a familias y comunidades étnicas.

ES29 La presencia de técnicos del Proyecto en las oficinas territoriales de la URT ha favorecido además el intercambio de conocimientos y metodologías entre la FAO y la Unidad, y ha garantizado la continuidad en la asistencia técnica a las familias, lo cual es fundamental para mantener su confianza. Además, el trabajo de los enlaces del SNARIV ha sido muy positivo para mejorar y afianzar los vínculos de la Unidad con las autoridades municipales y mejorar la colaboración de todas las entidades vinculadas a la fase posfallo en los territorios.

Conclusión 3: Sobre los procesos de caracterización de los territorios étnicos

ES30 El apoyo del Proyecto ha sido fundamental y poner en marcha algunas acciones de mejora de los mismos. La participación de las comunidades ha sido alta, en gran parte debido a la contratación de técnicos y organizaciones conocidas por las autoridades tradicionales


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y comunidades étnicas. Esta participación y su involucramiento en el proceso de caracterización ha generado autoestima y una mayor cohesión entre los miembros de las comunidades.

ES31 Sin embargo, la dilación y demora en los procesos de preparación y presentación de las demandas y la falta de información oportuna a las comunidades étnicas respecto del estado de su trámite de restitución pueden generar preocupación y desconfianza en el proceso.

ES32 En las caracterizaciones de las afectaciones a las comunidades étnicas se incluyó el componente ambiental, lo que permitió identificar graves consecuencias en relación con los recursos del suelo y agua que repercuten en el ejercicio de la territorialidad de estas comunidades y en su pervivencia como pueblos.

Conclusión 4: Sobre el papel de la FAO y el modelo de cooperación ASDI-FAO-URT

ES33 El instrumento de cooperación internacional elegido por Suecia para apoyar a la URT, mediante un aliado estratégico como es la FAO, ha funcionado muy bien y ha demostrado ser muy útil, tanto para generar valor agregado como para llegar con la oportunidad requerida en lo que a reparación a las víctimas del conflicto armado se refiere. Esto es especialmente relevante teniendo en cuenta el marco de los procedimientos contractuales y presupuestales nacionales que, en algunos casos, resultan inflexibles en términos de tiempo y coordinación de recursos entre los diferentes sectores, y entre la nación y el territorio. A través del convenio se facilitaron y agilizaron procesos, algo fundamental para alcanzar los resultados previstos del Proyecto.

ES34 Sin embargo, la FAO podría haber aportado un mayor valor agregado incorporando su experiencia en el enfoque de medios de vida sostenibles, con estrategias de desarrollo orientadas a privilegiar una intervención territorial y no individual, y al encadenamiento productivo. La transferencia de conocimientos de la FAO a los técnicos del Proyecto (enlaces de la FAO) y el intercambio de experiencias y conocimientos entre los técnicos de unos territorios y otros debe fortalecerse.

Conclusión 5: Sobre el enfoque de género y las acciones afirmativas

ES35 El proyecto ha logrado una importante participación de las mujeres en los procesos de caracterización de territorios étnicos y la inclusión de las mujeres propietarias de predios restituidos como beneficiarias de proyectos productivos. Sin embargo, no se realizó, en el marco del proyecto, un análisis previo de la situación de las mujeres en las familias restituidas para conocer sus capacidades, preferencias y necesidades específicas. Esto ha originado que tengan un papel secundario en los proyectos productivos implementados y que no hayan mejorado su situación de manera específica; aunque la situación económica de la familia ha mejorado y eso favorece su permanencia en el predio, la distribución de roles y la situación de inequidad entre hombres y mujeres no ha variado.

Conclusión 6: Sobre la gestión y manejo de riesgos

ES36 El diseño del Proyecto contó con un análisis detallado de riesgos y por tanto en la ejecución se han tomado medidas muy positivas para reducir algunos de los más importantes, como son las posibles incidencias en materia de seguridad o las posibles tensiones dentro de las comunidades. No obstante, ha faltado desarrollar medidas tempranas de mitigación para algunos otros riesgos muy relevantes como la falta de implicación de las autoridades locales o el manejo del riesgo climático en los proyectos productivos.

Recomendaciones

Recomendación 1 a la FAO y la URT: en cuanto a los PPF

Los PPF deben proporcionar estabilidad económica a las familias, es decir, deben generar ingresos suficientes y ser sostenibles. Para ello, se recomienda tomar ciertas medidas, como las que se mencionana a continuación, WHICH ONES? THE ONES BELOW!!! en la formulación e implementación de estos proyectos familiares Estos proyecto familiares son los PPF (proyectos productivos familiares)


6

• Proyectos adaptados a las capacidades de las familias y al contexto (clima, suelo y disponibilidad de agua, entre otros);

• Proyectos que superen el enfoque de la agricultura de subsistencia: orientar la producción a la demanda y vincularla a los mercados, fomentar la asociatividad, incluir el procesado, agregar valor para los productos y garantizar el acceso al crédito.

Asegurar la participación de las autoridades municipales y departamentales, así como de instituciones técnicas que garanticen la sostenibilidad de los proyectos.

Recomendación 2 a la URT: En cuanto a las caracterizaciones de las afectaciones territoriales de las comunidades étnicas

Una vez finalizado el proceso de caracterización en una comunidad étnica, se recomienda a la URT el seguimiento cercano del proceso de preparación/presentación de la demanda, y en caso de resultar necesario, tomar medidas para disminuir el lapso de tiempo transcurrido entre la caracterización y la presentación de la demanda.

Recomendación 3 a la embajada de Suecia: En cuanto al modelo de cooperación de la Agencia sueca de Cooperación

Se recomienda continuar con el modelo de cooperación bilateral a través de la FAO como aliado técnico promoviendo la inclusión, en futuras intervenciones, de familias vulnerables (aunque no sean familias restituidas) de las zonas de acción.

Recomendación 4 a la FAO: En cuanto al papel de la FAO como socio técnico

Es recomendable que, en futuras intervenciones, la FAO refuerce la transferencia de conocimientos al personal del Proyecto y que fomente la vinculación temprana de los organismos técnicos y territoriales con los que trabaja en el país.

Recomendación 5: En cuanto al enfoque diferencial de género a la URT y la FAO

Es conveniente que el equipo de los proyectos (personal técnico) reciba formación específica en el enfoque de género.

También es necesario exigir a las EPSAGROS que, en sus equipos técnicos para la formulación y puesta en marcha de PPF, incluyan a técnicos con formación o experiencia en la aplicación del enfoque de género


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1. Introducción

1 Este informe contiene la evaluación final del Proyecto “Fortalecimiento de la sostenibilidad de procesos de restitución de tierras” (GCP/COL/050/SWE) implementado por la FAO y la Unidad de Restitución de Tierras (URT) del Ministerio de Agricultura de Colombia, y financiado por el Gobierno de Suecia.

1.1 Propósito de la evaluación

2 De acuerdo con los TdR, la presente evaluación tiene un doble propósito: en primer lugar, se quiere apoyar la mejora del proyecto investigando qué ha funcionado y por qué; en segundo lugar, la cooperación sueca, junto a la FAO y a la Unidad de Restitución de Tierras (URT) está iniciando la formulación de la segunda fase del Proyecto, por lo que los resultados de esta evaluación se podrán tomar en cuenta para hacer las mejoras necesarias, ajustar el enfoque y las estrategias de implementación, y decidir alternativas de acción para garantizar la sostenibilidad de los territorios restituidos. El proceso evaluativo también servirá como rendición de cuentas para saber si el Proyecto ha realizado adecuadamente lo que se tenía proyectado.

3 Los objetivos específicos son: (1) medir el alcance de los efectos tanto positivos como negativos del Proyecto en las vidas de la población destinataria, los beneficiarios y los participantes previstos, ya sean familias restituidas, comunidades étnico-territoriales o instituciones, así como los actuales o potenciales efectos en la población vecina, y (2) analizar todos los resultados del Proyecto, esperados o no; valorar el grado de cumplimiento respecto de lo esperado y planificado; y entender el proceso que ha llevado a estos resultados para su réplica, identificando lecciones aprendidas, obstáculos y áreas de mejora.

1.2 Alcance de la evaluación

4 La evaluación final se centra en la medición de los resultados y los efectos potenciales generados por el Proyecto sobre la base del alcance inicialmente previsto, y en las particularidades que el proceso de restitución de tierras conlleva. Ello permitirá formular conclusiones y recomendaciones para futuras intervenciones.

5 La unidad de análisis u objeto de estudio de esta evaluación es el Proyecto, entendido como el conjunto de componentes, resultados, productos, actividades e insumos detallados en el documento que dio origen al mismo y en las modificaciones conexas realizadas durante la ejecución. Se analizarán los tres resultados en su conjunto.

6 La evaluación cubre el ciclo completo del Proyecto desde su inicio (el 1 de enero de 2014) hasta enero de 2016, mes inmediatamente anterior a la evaluación, a tres meses de la finalización del proyecto.

7 El ámbito geográfico cubierto por el Proyecto es, por un lado, Bogotá (apoyo de la FAO al fortalecimiento de la URT) y, por otro, las zonas de intervención del Proyecto en todo el país, y específicamente los municipios y departamentos donde están presentes las Entidades Prestadoras de Servicios de Asistencia Técnica (EPSAGROS) y las unidades descentralizadas del Proyecto y de la URT.

8 El proceso de evaluación busca la participación de las personas involucradas, los miembros de las comunidades étnicas víctimas de despojo o abandono forzado y sus representantes, las víctimas restituidas y sus representantes, así como los/las funcionarios/as de las instituciones presentes en las áreas de intervención.


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1.3 Metodología

9 La evaluación consistió en un análisis principalmente cualitativo de las preguntas de evaluación establecidas en los TdR. Con el fin de atender las necesidades de información, la evaluación final se basó en métodos de evaluación rápida, para lo cual se implementaron instrumentos ágiles y de bajo costo con el objetivo de obtener las opiniones y experiencias de los beneficiarios, las comunidades, la URT, la FAO, Suecia y otras partes interesadas.

10 Las principales actividades fueron la revisión documental, el acceso a información secundaria, el contacto inicial con la unidad coordinadora y la FAO, la preparación de la matriz de evaluación para responder a las preguntas de evaluación, la definición de la agenda de evaluación, la visita de campo, la conducción de entrevistas, la moderación de reuniones-talleres y la redacción del informe.

11 La visita de campo se desarrolló entre febrero y marzo de 2016 y durante la misma se hicieron consultas con las oficinas de la URT y la unidad coordinadora del Proyecto. También se consultó a la FAO a nivel central, y a nivel local se entrevistaron las direcciones territoriales de la URT y el personal de la FAO sobre el terreno con los beneficiarios y las comunidades. La agenda de la misión de evaluación se desarrolló: en Bogotá (la última semana de febrero), Magdalena, Bolívar (las primeras dos semanas de marzo), Nariño y Cauca (la tercera semana de marzo). Finalmente se hizo una presentación preliminar de hallazgos en Bogotá el 30 de marzo.

12 Cada instrumento de evaluación estuvo enfocado a la recopilación de información sobre el terreno para responder a la matriz de información compuesta por las preguntas de evaluación (ver Apéndice 1). Cada pregunta contenía una serie de subpreguntas que variaban en contenido y lenguaje dependiendo de la fuente. Con las subpreguntas se ajustaba la aproximación según se tratara, por ejemplo, de beneficiarios locales o de funcionarios, siempre buscando dar respuesta a las preguntas clave de evaluación establecidas en los TdR.

13 La mayoría de las consultas se hizo a través de entrevistas donde el equipo evaluador preguntaba de manera independiente a las diferentes fuentes de información, buscando la objetividad en las respuestas, realizando preguntas y subpreguntas con elementos de control para evitar el sesgo, y buscando la mayor síntesis posible debido a la cantidad de fuentes consultadas.

14 En las entrevistas a los socios nacionales, la URT, la FAO y la Embajada de Suecia se discutieron temas sobre la sostenibilidad de los procesos, los factores de éxito, los obstáculos y la percepción de debilidades y fortalezas.

15 Con el trabajo de campo a nivel local-regional se logró triangular la información con las comunidades (ocho comunidades visitadas) y asociaciones en los territorios para establecer referentes de fortalezas y dificultades en la operación y los resultados alcanzados. Cabe destacar que, aunque la metodología no pretendía aportar información cuantitativa con representatividad estadística, sí se hizo una consulta extensiva llegando a cuatro departamentos y a todos los niveles de actores.

16 Una vez recopilada la información, el equipo consultor procedió a registrar los hallazgos de la evaluación, las conclusiones y las recomendaciones basándose en la información recolectada según la matriz de información.

17 Instrumentos de evaluación en el terreno:

• Observación: se utilizó un formulario de observación detallado para registrar lo que se veía y oía referente a las actividades en curso, procesos, debates, resultados observables, instalaciones, comportamientos, etc.

• Entrevista a fuentes de información clave: se hicieron preguntas abiertas a algunos individuos seleccionados por su conocimiento o experiencia en temas de interés para


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la evaluación. Las entrevistas fueron cualitativas, semiestructuradas y se basaron en los temas y preguntas de la evaluación.

• Grupos focales: se moderaron espacios con grupos de entre 10 y 15 participantes con amplio conocimiento del Proyecto (beneficiarios principalmente).

Figura 1. Itinerario de evaluación

18 En la tablaque sigue se concreta cómo se respondió a cada pregunta de evaluación según los métodos que se acaban de explicar.

Tabla 1. Métodos de respuesta a las preguntas de evaluaciónPregunta/ subpregunta Método o técnica

1- ¿Ha tenido el Proyecto los efectos esperados en las comunidades y en las familias beneficiarias?

Revisión documental

Entrevistas en profundidad, reuniones

Grupos de discusión, grupos focales

Encuesta

2- ¿En qué medida el Proyecto ha contribuido al fortalecimiento económico y sostenibilidad de las comunidades de las familias retornadas?



Grupos de discusión, grupos focales

Encuesta

3- ¿El Proyecto toma en cuenta las diferentes necesidades de los diferentes grupos o colectivos a los que se dirige para adecuar los servicios a las mismas?



Grupos de discusión, entrevistas

4- ¿En qué medida el Proyecto ha contribuido al desarrollo de capacidades de la Unidad de Restitución de Tierras y a la articulación con otras instituciones que atienden a la población objetivo?

Entrevistas semiestructuradas con entidades nacionales y localesEstudios de caso

5- ¿Cómo se valora el acompañamiento técnico de la FAO por parte de todos los principales stakeholders del Proyecto?

Cualitativo: entrevistas grupales e individuales


Entrevistas


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19 La integración final de todos los análisis y el resultado de las visitas de campo permite un informe explicativo-analítico sobre las preguntas de evaluación. El informe no sólo se limita a un análisis evaluativo, sino que identifica los factores que han posibilitado o dificultado el logro de los resultados esperados por el Proyecto. En este sentido el producto final busca constituirse en un análisis integral que responda a qué resultados se alcanzaron y por qué, con elementos de evaluación y de gestión de conocimiento de todo el proceso.

1.4 Limitaciones

20 Si bien se tuvo acceso a todos los niveles de actores, a diferentes tipos de caracterización por grupo étnico, a diferentes tipos de proyectos productivos y de ejecución (vía EPSAGRO contratado por la FAO, por la URT y con asistencia directa de la FAO), y se visitaron cuatro departamentos, esta no es una evaluación cuantitativa con representatividad estadística. Los hallazgos son fruto de la triangulación de la información y la descripción de los hechos, situaciones y evidencias observadas en el proceso.

21 En general puede afirmarse que la agenda se desarrolló a cabalidad, que las personas entrevistadas son representativas del público objetivo y que no hubo limitaciones que comprometieran el desarrollo de la evaluación. La URT acompañó todo el proceso, pero garantizó la autonomía e independencia del equipo evaluador en todo momento. El desarrollo logístico y operativo fue responsabilidad de la coordinación del Proyecto, en medio de múltiples dificultades logísticas. Asimismo, cabe destacar que el equipo evaluador ha tenido acceso a toda la documentación solicitada.

22 La evaluación corrió diferentes riesgos metodológicos para la confiabilidad de la información recolectada. Dichos riesgos consistían en (i) En las caracterizaciones de las afectaciones a las comunidades étnicas se incluyó el componente ambiental, lo que permitió identificar graves consecuencias en relación con los recursos del suelo y agua que repercuten en el ejercicio de la territorialidad de estas comunidades y en su pervivencia como pueblos. Este sesgo se abordó haciendo hincapié en las preguntas sobre hechos concretos, evitando recoger opiniones y reiterando el carácter propositivo de la evaluación. Asimismo, el equipo evaluador realizó la totalidad de las consultas de manera aislada. Otro posible sesgo fueron los (ii) posibles intereses de las fuentes consultadas o sus posiciones frente a la intervención, que podían distorsionar los elementos de información; para esto se buscó una gran cantidad de fuentes y la totalidad de actores (por niveles) para hacer verificaciones cruzadas.

23 El riesgo de (iii) obtener respuestas inducidas por las preguntas se abordó con el diseño de los protocolos de entrevista basados en la matriz, y la manera de plantear las preguntas y subpreguntas, así como las reacciones del equipo evaluador, fueron neutras. Incluso el orden de las preguntas se variaba para realizar controles y evitar una línea de argumentación. Esta estrategia se usó para asumir también el (iv) sesgo de empatía cuando los entrevistados no tenían una opinión completamente preestablecida acerca de la pregunta que se les hacía y podían verse influenciados por el contexto para decidir su respuesta.

1.5 Estructura del informe

24 El informe contiene los antecedentes y contexto de desarrollo del Proyecto, la teoría del cambio aplicada a esta intervención, las respuestas a las cinco (5) preguntas de evaluación y sus correspondientes subpreguntas, resaltándose en cada pregunta, el principal hallazgo. Finalmente se presentan las conclusiones, recomendaciones y lecciones aprendidas del Proyecto para futuras intervenciones, ante una eventual segunda fase del mismo.


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2. Antecedentes y contexto del proyecto

2.1 Contexto del Proyecto

25 Colombia ha sufrido más de cinco décadas de conflicto armado interno con un alto saldo de personas afectadas. En abril de 2016, según datos oficiales de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, 7 999 663 de personas se encuentran registradas como víctimas de la violencia, de las cuales 6 766 422 han padecido desplazamiento forzado interno.

26 Ante la magnitud de este fenómeno, en el año 2011, se generó el marco normativo para la reparación integral a las víctimas (Ley 1448 y Decretos Ley 4633 y 4635), incluida la restitución de las tierras despojadas o abandonadas forzosamente con ocasión del conflicto armado. La restitución conlleva: i) una atención diferencial a favor de las mujeres y de las comunidades étnico-territoriales; y ii) un enfoque transformador que implica la entrega de los títulos de propiedad a las familias restituidas, aunque la situación previa al hecho victimizante de despojo o abandono forzado de tenencia de la tierra fuera de informalidad de los títulos y el apoyo en la estabilización socioeconómica de las familias restituidas a través del establecimiento de proyectos productivos.

27 “La Ley 1448 de 2011 definió un proceso especial y único de restitución diseñado para atender las condiciones de vulnerabilidad de la víctima, buscando eliminar los obstáculos formales y materiales que impiden el acceso real y efectivo a la administración de justicia, y otorgando a la parte débil del proceso distintas garantías a su favor, entre las cuales destacan: (i) la gratuidad y la celeridad del proceso, (ii) la presunción de ilegalidad de las transacciones que hayan realizado terceros sobre los predios despojados, (iii) el traslado de la carga probatoria a los que se opongan a la pretensión de la víctima, (iv) la flexibilidad de probar el daño sufrido bajo estándares menos rigurosos, (v) el derecho a que se persiga y condene al victimario, independientemente de la restitución, y (v) el diseño de una institucionalidad nueva y especializada en la materia.

28 En este sentido, el espíritu del legislador en la Ley 1448 de 2011 se centró en procurar pronta y cumplida justicia a un sector de la población que fue victimizado por la violencia sistemática y continua en muchas áreas rurales del país, y frente a las cuales no operó de manera eficaz y oportuna la respuesta estatal. Simplemente no se contaba con las herramientas jurídicas para brindar justicia, ni material ni jurídica, a la población que ha recibido dramáticos embates del conflicto armado”2.

29 A 31 de diciembre de 2015, la Unidad de Restitución ha recibido 87 119 reclamaciones de restitución de tierras, de las cuales 18 822 casos han sido resueltos por parte de esta entidad y otros 23 503 están en tramitación. En total, el área restituida asciende a 179 501,55 hectáreas.

30 En este marco de reparación a las víctimas del conflicto interno armado, la Embajada de Suecia estableció el proyecto de cooperación denominado Fortalecimiento de la sostenibilidad de procesos de restitución de tierras, con el objeto de apoyar al Gobierno de Colombia, representado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, en su labor de garantizar que las víctimas de despojo o abandono forzado hagan efectivo el derecho a la restitución de sus tierras o territorios colectivos.

31 El Proyecto se orientó a apoyar la implementación de la política pública de restitución en tres aspectos centrales identificados3:

2 Moreno Ivonne, Aspectos de la Política de Tierras en Análisis sobre el Estado de Cosas Inconstitucional, Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES). ISBN: 978-958-8881-08-9. Bogotá (Colombia), 2016.

3 Unidad de Restitución - FAO. Documento de Proyecto. Bogotá (Colombia), 2013


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• Componente 1: la caracterización de los territorios colectivos de pueblos indígenas y de comunidades afrodescendientes que fueron abandonados o despojados, para cuya restitución, de acuerdo con los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011, se debe seguir un proceso especial de caracterización y documentación de los casos;

• Componente 2: la sostenibilidad y permanencia de las familias que ya han sido restituidas para fomentar el retorno y la producción de sus tierras mediante el apoyo con la puesta en marcha y asistencia técnica a Proyectos Productivos Familiares (PPF), en pro de su estabilización socioeconómica y el goce efectivo de sus derechos;

• Componente 3: las necesidades de fortalecimiento de la Unidad de Restitución de Tierras para mejorar y robustecer el cumplimiento de su misión institucional.

32 A continuación, se explican los tres componentes aquí mencionados:

33 Componente 1 – Las caracterizaciones de las afectaciones al ejercicio de la territorialidad de las comunidades étnico-territoriales. Los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes han corrido con un mayor riesgo de exterminio físico y cultural como consecuencia del conflicto armado interno, así como por la acción de grandes proyectos productivos y de actividades ilegales de explotación de recursos naturales. Todo ello constituye una amenaza real para sus procesos de consolidación étnica y cultural, y para el goce efectivo de sus derechos colectivos.

34 Así lo ha reconocido la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004 que declara un estado de cosas inconstitucional en relación con la grave situación de desplazamiento forzado interno en Colombia. En particular, en sus autos de seguimiento 004 y 005 de 2009 la Corte analiza detalladamente el estado y las necesidades de medidas de protección especial a favor de las comunidades indígenas y afrodescendientes desplazadas a causa de la violencia.

La Corte Constitucional ha identificado claramente una serie de factores comunes que amenazan a los pueblos indígenas del país:

• las confrontaciones que se desenvuelven en territorios indígenas entre los actores armados, sin involucrar activamente a las comunidades indígenas y sus miembros, pero afectándoles de forma directa y manifiesta;

• los procesos bélicos que involucran activamente en el conflicto armado a los pueblos y comunidades indígenas y a sus miembros individuales; y

• los procesos territoriales y socioeconómicos conexos al conflicto armado interno que afectan a sus territorios tradicionales y a sus culturas. A su vez, estos factores operan sobre la base de una serie de procesos territoriales y socioeconómicos que, sin tener relación directa con el conflicto armado, resultan exacerbados o intensificados por causa de la guerra.

35 En relación con la población afrodescendiente, la Corte ha identificado que, al igual que los pueblos indígenas, estas comunidades han sufrido en mayor proporción las afectaciones del desplazamiento forzado interno con los siguientes factores que las agrava:

• una exclusión estructural de la población afrocolombiana que la coloca en situación de mayor marginación y vulnerabilidad;

• la existencia de procesos mineros y agrícolas en ciertas regiones que imponen fuertes tensiones sobre sus territorios ancestrales y que han favorecido su despojo; y

• la deficiente protección jurídica e institucional de los territorios colectivos de los afrocolombianos, lo cual ha estimulado la presencia de actores armados que amenazan a la población afrodescendiente para que abandonen sus territorios4.

36 Los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas guardan una relación especial con el territorio, reconocida así tanto por la Constitución Política, como por la Ley 21 de 1997 que adopta en Colombia el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Bajo este marco normativo, las comunidades ostentan su derecho al territorio como sujeto colectivo de derechos, representados de sus autoridades

4 ACNUR en Colombia: Afrodescendientes, Bogotá (Colombia), 2013.


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ancestrales, y el ejercicio de su territorialidad se ejerce de acuerdo a sus usos y costumbres tradicionales.

37 En este contexto las afectaciones ambientales, socioeconómicas y culturales al ejercicio de su territorialidad ocurridas con ocasión del conflicto armado son consideradas formas de despojo y abandono forzado de sus territorios, en la medida en que afectan “[…] de manera explícita la diversidad de las formas de uso de los territorios colectivos, sitios sagrados, bosques comunitarios, viviendas, cultivos, construcciones y caminos”.5 La lesividad de estas afectaciones es muy alta dada la importancia de los territorios para los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas en relación con su cultura, subsistencia e integralidad.

38 En este orden de ideas, el apoyo a la realización de los procesos de caracterización y documentación de casos de despojo o abandono de territorios colectivos, entendido como un primer paso en el proceso de restitución, fue identificado en la formulación del Proyecto como de enorme valor ante la gravedad de las violaciones de derechos humanos y las afectaciones a que han sido sometidos estos pueblos y comunidades.

39 Componente 2 - La sostenibilidad de las familias que ya han sido restituidas para el retorno a sus tierras, su permanencia en ellas y el goce efectivo de sus derechos. La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (Ley 1448 de 2011) establece que “la restitución de tierras, acompañada de acciones de apoyo posrestitución, constituye la medida preferente de reparación integral para las víctimas”.

40 En desarrollo de este principio, el Estado debe “acompañar este esfuerzo nacional con acciones de apoyo posrestitución que favorezcan la reconciliación nacional y ayuden a construir escenarios de no repetición. Adicionalmente, la sostenibilidad, junto con la seguridad y la dignidad, son condiciones convergentes en la contribución a la materialización del derecho al retorno voluntario y a la reconstrucción de un proyecto de vida digno y estable de las víctimas”6.

41 Aunque en Colombia ha existido una amplia oferta institucional para el financiamiento y apoyo de proyectos productivos para la población campesina, la probabilidad de acceso de la población restituida a dicha oferta es baja, debido a su poca capacidad organizativa, técnica y económica, y al poco apoyo técnico que reciben. Por esta razón, la Unidad de Restitución diseñó un Programa Especial de Proyectos Productivos para la población restituida.

42 Con la conformación de este Proyecto de Fortalecimiento de la sostenibilidad de procesos de restitución de tierras, y en particular con la presencia de un aliado estratégico como la FAO, se buscó fortalecer la capacidad de la URT para la ejecución del Programa de Proyectos Productivos, “(…) para desarrollar una estrategia de desarrollo rural orientada al territorio y no a unidades productivas aisladas, para la aplicación de buenas prácticas agropecuarias y para desarrollar procesos y estándares de acompañamiento y asistencia técnica, así como modelos de formación y aprendizaje”.7

43 La Unidad de Restitución ha implementado el Programa de Proyectos Productivos a través de: i) la conformación de una dependencia de Proyectos Productivos en el interior de la entidad; ii) la contratación de EPSAGROS, que son entidades prestadoras del servicio de asistencia técnica directa rural a nivel territorial; y iii) la contratación de Enlaces de Proyectos Productivos a nivel territorial que apoyan en el terreno la implementación del Programa y, en especial, hacen el seguimiento de la calidad del servicio de asistencia técnica prestado por las EPSAGROS.

44 Las EPSAGROS están acreditadas ante las Secretarías de Agricultura Departamental o ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el servicio de asistencia técnica

5 ACNUR en Colombia: Afro descendientes. Bogotá - Colombia, 2013

6 Unidad de Restitución de Tierras, Guía operativa del proyecto: implementación programa proyectos productivos para población beneficiaria de la restitución de tierras. Página 3.

7 Unidad de Restitución - FAO. Documento de Proyecto. Bogotá (Colombia) 2013.


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que prestan, que se encuentra reglado por la Ley 607 de 2007, comprende la atención integral, articulada, regular y continua a los productores agrícolas, pecuarios, forestales y acuícolas o pesqueros, principalmente en los siguientes aspectos:

• Aptitud de los suelos, selección del tipo de actividad que debe desarrollarse y la planificación de las explotaciones agropecuarias;

• Aplicación y uso de tecnologías y recursos adecuados a la naturaleza de la actividad productiva;

• Posibilidades y procedimientos para acceder al financiamiento de la inversión;

• Mercadeo apropiado de los bienes producidos; y

• Promoción de las formas de organización de los productores.

45 En el marco de la ejecución de este Proyecto, la FAO contrató igualmente enlaces de Proyectos Productivos que complementaron la labor de los enlaces de la URT. Adicionalmente, la URT en su operación territorial ha contratado enlaces del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV), que son profesionales encargados de fomentar la coordinación con las instituciones con competencia en materia de atención y reparación integral a las víctimas y que por tanto facilitan la gestión de la oferta institucional a favor de las víctimas restituidas y el cumplimiento de las órdenes establecidas en los fallos de restitución de tierras y territorios. En la implementación de este Proyecto, como parte del fortalecimiento de la Unidad de Restitución y de su presencia e incidencia territorial, la FAO también apoyó con la contratación de enlaces del SNARIV.

46 Componente 3 - Necesidades de la Unidad de Restitución de Tierras (URT) en aspectos que resultan críticos para mejorar y fortalecer su misión institucional. La Unidad de Restitución de Tierras se creó en 2011 con la promulgación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (Ley 1448 de 2011), y desde entonces hasta diciembre de 2013, fecha de inicio de este Proyecto, la Unidad logró conformar el montaje institucional a nivel nacional y territorial que permitió atender a las víctimas de la violencia e iniciar de la novedosa acción de restitución establecida en la Ley.

47 Tratándose de una entidad de reciente creación que debía aplicar un mecanismo de justicia transicional novedoso en Colombia y en un contexto caracterizado por la complejidad de varios años de conflicto, la alta precariedad de la información institucional sobre la tenencia de la tierra rural y la alta magnitud del despojo y abandono forzado de tierras y territorios, en el momento de la formulación del Proyecto, la URT presentaba aspectos que debían ser mejorados en distintos frentes. Por lo tanto, para mejorar la aplicación de la Ley el componente 3 perseguía la superación de las dificultades institucionales relacionadas con la mejora de la atención al ciudadano y una mayor adecuación de las acciones de la URT a las condiciones de la población restituida o en proceso de restitución.

48 En este sentido el fortalecimiento de la URT se centró en las líneas de trabajo de mejoramiento de la infraestructura y del proceso de atención al ciudadano, y en la gestión de la información y mejora documental de los expedientes del proceso de restitución. La mejora en los procesos de gestión de la información y en el plan de gestión documental es una garantía para el debido proceso de las solicitudes de restitución, que a su vez aumenta la transparencia, la coordinación interinstitucional y el seguimiento a la política de restitución de tierras facilitando la custodia de los documentos y expedientes de restitución y el cumplimiento de los tiempos establecidos en la ley.

49 Período de ejecución: El periodo inicial de ejecución del Proyecto iba del 3 de diciembre de 2013 al 5 de noviembre de 2015, término que se extendió hasta el 30 de abril de 2016.

50 Los principales aliados estratégicos involucrados en el Proyecto son:

• La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas - URT. Principal socio en la implementación de las acciones y principal agente para dar continuidad y sostenibilidad a las acciones una vez terminado el Proyecto.


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• La Cooperación de Suecia. Aporta los recursos financieros para este Proyecto. Viene apoyando los procesos de restitución de tierras desde 2003. Con un alto perfil en (materia de) derechos humanos, paz e igualdad de género, aporta visibilidad, garantía de transparencia y de participación de las víctimas.

• La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO). Aporta asistencia técnica para el Proyecto, soporte administrativo y operativo, y capacidad para la formulación de una estrategia de desarrollo rural para la política de restitución de tierras.

51 Otros aliados del Proyecto son:

• Las Comunidades indígenas y afrodescendientes. Destinatarios y partícipes de las acciones del Resultado 1 del Proyecto, principalmente. Con ellas se concertarán los alcances, las metodologías y el contenido de las documentaciones y caracterizaciones de casos de abandono o despojo de territorios colectivos.

• Las Familias con tierras restituidas que desarrollan proyectos productivos. Son los destinatarios del Proyecto. Su voluntad y disposición de retorno y sus responsabilidades con las labores productivas (en algunos casos respaldadas con solicitudes de crédito) son condiciones necesarias para el éxito del Proyecto.

• Entidades pertenecientes al Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV). Apoyan el diseño, la aplicación y el seguimiento de la política de restitución, y aportan medidas complementarias para el goce efectivo de los derechos de la población restituida y de las comunidades étnicas despojadas. Entre estas se destacan los municipios y departamentos y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras.

• Las Universidades y equipos de caracterización que apoyaron las caracterizaciones y documentaciones del despojo en territorios colectivos del Proyecto.

52 La cooperación de Suecia como donante del Proyecto asciende a 42 000 000 millones de coronas suecas, esto es 5 999 010 de dólares americanos, a los cuales se suman los recursos para la ejecución de PPF aportados por la URT y el conocimiento y experiencia técnica de la FAO en Colombia.

53 Para facilitar la realización del Proyecto se suscribió un acuerdo de cooperación entre el Gobierno de Suecia y la FAO en estrecha cooperación con la URT. Este Proyecto se enmarca en el enfoque de reparación integral a las víctimas del Gobierno de Colombia, el enfoque de goce de derechos y construcción de la paz del Gobierno de Suecia y en los objetivos estratégicos de reducir la pobreza rural e incrementar la resiliencia de los medios de vida ante las amenazas y las crisis.

2.2 Teoría del Cambio

54 La lógica de intervención o teoría de cambio busca explicar por qué, cómo y bajo qué condiciones ocurren los efectos esperados del Proyecto. Se trata de establecer los supuestos que subyacen a una intervención en términos de una secuencia gradual de causas-efectos y la lógica implícita en el Proyecto8.

55 El énfasis en entender cómo funciona el Proyecto y sus procesos causales permite modelar los mecanismos de generación de cambios, identificar las variables que deben medirse, recoger información sobre el modelo y examinar la correspondencia entre la información acopiada y la teoría inicial.

8 Weiss, C. Theory based evaluation: theories of change for poverty reduction programs.


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Figura 2. Diagrama de la teoría del cambio del Proyecto

56 El análisis del contexto identificó varios factores sobre los que se debe trabajar para que las víctimas tengan acceso a la restitución de sus tierras o territorios colectivos: (i) el abandono o despojo de territorios colectivos de pueblos indígenas y de comunidades afrodescendientes, para cuya restitución, de acuerdo con los Decretos 4633 y 4635 de 2011, se debe seguir un proceso especial de caracterización y documentación de los casos; (ii) la sostenibilidad de las familias que ya han sido restituidas para el retorno a sus tierras, su permanencia en ellas y el goce efectivo de sus derechos; y (iii) las necesidades de la URT en aspectos que resultan críticos para mejorar y fortalecer su misión institucional.

57 Para superar estas dificultades el Proyecto identificó tres ejes de acción: (i) un eje étnico de documentación y caracterización del abandono y despojo en territorios colectivos, (ii) un eje productivo orientado a apoyar la asistencia técnica en actividades productivas dirigidas a los beneficiarios individuales de restitución de tierras, y (iii) un eje de fortalecimiento institucional.


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58 Estos ejes apuntan al logro de los objetivos a través de estrategias específicas: para la caracterización de casos básicamente se busca que las comunidades étnicas víctimas de despojo o abandono forzado accedan al registro de tierras despojadas. Para esto se necesita seleccionar equipos de caracterización elegidos con base en criterios definidos por la URT y capacitados, llevar a cabo los procesos de caracterización en el terreno y recoger las lecciones aprendidas de dichos procesos.

59 Para el segundo componente de proyectos productivos con familias retornadas, se busca que las víctimas restituidas fortalezcan su estabilidad socioeconómica. Para ello se requiere una serie de hitos como la contratación de operadores, el establecimiento y acompañamiento de los planes productivos familiares, la formulación de planes de articulación interinstitucional, el funcionamiento de mesas de restitución en los territorios, la sistematización de la experiencia a través de las estrategias, las buenas prácticas y las lecciones aprendidas, y la respuesta a las órdenes judiciales de los proyectos productivos.

60 Para el tercer componente sobre fortalecimiento se tienen los siguientes productos: Implementación del sistema integrado de gestión, del plan de atención al ciudadano, de los centros integrados de servicio al ciudadano, del plan de gestión documental y digitalización de os expedientes de restitución.


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3. Preguntas de evaluación

61 En esta sección se buscará dar respuesta a todas las preguntas de evaluación (PE) planteadas en los términos de referencia y que se corresponden con las necesidades de información de los principales actores involucrados en la misma. Las PE se desglosarán en subpreguntas (SP) para mejor responder a todas las implicaciones de la pregunta

3.1 PE 1: Los efectos en las comunidades y en las familias beneficiarias

62 Esta sección busca responder a la pregunta 1 de evaluación: ¿Ha tenido el Proyecto los efectos esperados en las comunidades y en las familias beneficiarias?

• El Proyecto ha sido un éxito al conseguir el arraigo de las familias restituidas, ya que todas ellas han logrado mejorar su situación económica en mayor o menor medida, y esto ha sido decisivo para que habiten o trabajen en sus predios una vez materializada la restitución de la tierra.

• Se ha permitido a la URT una mayor cobertura de beneficiarios y una eficiencia incrementada en los procesos de apoyo a las familias. Gracias al Proyecto también se ha logrado apalancar (movilizar) recursos de diferentes entidades a nivel local, regional y nacional, para maximizar los resultados.

• Los procesos de caracterización realizados en las comunidades han tenido efectos positivos y algún impacto no esperado, como la mejora de la cohesión interna y la autoestima de las comunidades. Sin embargo, el tiempo de preparación y presentación de las demandas ante los jueces disminuye la eficiencia del proceso de restitución de los derechos territoriales de las comunidades étnicas.

3.1.1 SP: ¿El Proyecto ha contribuido adecuadamente a que haya un aumento en el apoyo a las familias víctimas del conflicto que recuperan legalmente sus tierras?

63 Gracias al Proyecto se han podido contratar ocho EPSAGROS y se ha apoyado a un total de 1214 familias, excediendo ampliamente las metas iniciales de cobertura, que contemplaban el acompañamiento de 260 familias. Con el Proyecto se ha contratado a profesionales y técnicos encargados de apoyar la asistencia técnica a los PPF (enlaces de la FAO) y de promover la coordinación interinstitucional a nivel territorial (enlaces del SNARIV) para trabajar en las oficinas territoriales de la URT. Estos enlaces del SNARIV han sido un factor de éxito porque llegan al nivel municipal. Las fuentes consultadas han destacado que con esto se ha brindado la asistencia técnica y la presencia institucional oportuna a todas las familias con sentencia de restitución, incluso en predios muy alejados.

64 Los enlaces SNARIV-FAO han facilitado la coordinación a nivel municipal y departamental entre el Proyecto y las instituciones que trabajan en la atención a las víctimas. Además, trabajan coordinando con las autoridades territoriales la etapa posfallo y su trabajo es fundamental para poder acometer una fase posfallo con un enfoque integral que garantice la sostenibilidad de los proyectos productivos y el desarrollo de los municipios.

65 El apoyo de los enlaces de la FAO (o personal de la FAO del Proyecto) ha sido fundamental para evitar largos vacíos de asistencia técnica a los beneficiarios por el tiempo transcurrido entre una licitación (para contratar a la EPSAGRO) y la siguiente, lo cual puede tomar meses, y en un marco de proyectos productivos este tiempo puede significar la diferencia entre el éxito o el fracaso por los tiempos de la siembra, el acompañamiento continuo, los riesgos de la actividad agropecuaria, etc.

66 Los proyectos productivos han generado un arraigo importante de acuerdo con los informes de las EPSAGRO sobre las asistencias técnicas y las fuentes consultadas en el terreno. La evaluación ha constatado que los proyectos productivos han sido fundamentales para que las familias hayan retornado y se hayan instalado en sus predios. Se considera que los proyectos han generado un sentido de identidad y pertenencia al constituirse en la esperanza de las familias.


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67 Sin embargo, el fortalecimiento de la estabilidad socioeconómica de las familias no ha sido igual en todos los casos. Algunos proyectos no han tenido tan buenos resultados como otros9. Estos resultados dispares en los proyectos se deben por un lado a que la formulación no tuvo en cuenta el cambio climático, con la presencia del fenómeno de El Niño, y por otro, a que las condiciones para acceder a los mercados varían de un lugar a otro. Cabe resaltar que el factor climático afecta a cualquier tipo de proyecto productivo y forma parte de los altos riesgos que se deben mitigar en materia de actividad agropecuaria.

68 A modo de ejemplo, en la vereda La Secreta en el municipio de Ciénaga – Magdalena, el sistema productivo de café agroforestal y la renovación y sostenimiento de los cafetales evidencian una mejora del ingreso a través de nuevas inversiones productivas, que se traducen en el mejoramiento o establecimiento de beneficiaderos de café o en la ampliación del área renovada, además de contar con una eficiente comercialización a través de la cooperativa. Un comportamiento similar se evidenció en los proyectos de papa de La Vereda Cerotal en el municipio de Pasto – Nariño, por los altos precios de la papa en el mercado, las condiciones del suelo y agua y la no afectación climática.

69 En contraste, en el caso de los proyectos ganaderos del municipio de Chibolo - Magdalena, muchas familias han perdido parte de los animales debido a la prolongada sequía (14 – 15 meses) producida por el fenómeno de El Niño. Además, venden el ganado a intermediarios que les ofrecen preciosmuy inferiores.

70 En este sentido son proyectos productivos de subsistencia que mantienen a la familia en el predio pero que no suponen una mejora significativa de sus condiciones socioeconómicas.

71 A nivel institucional el Proyecto ha contribuido a un mayor apoyo a las familias debido a las sinergias institucionales que se impulsaron. Aunque aún hay bastante camino por recorrer en cuanto a la acción articulada por parte del Estado, en varios casos la URT ha liderado la coordinación institucional para apoyar a las víctimas. Dichos casos deben ser sistematizados y replicados como buenas prácticas de acción conjunta, lo que se traduce en la/ una maximización de los recursos y resultados, evitando duplicidades en la restitución.

72 Como ejemplos de articulación puede citarse la colaboración con el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), institución que asistió a la URT en la capacitación de familias con su programa de emprendimiento y jóvenes rurales. Asimismo, se otorgaron certificaciones de capacidades laborales en Meta y Nariño. Por su parte, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) también colaboró con la certificación de hatos y predios, el Departamento para la Prosperidad Social (DPS) buscó la no duplicidad de la asistencia de la URT con programas como el de familias en su tierra y apoyó con infraestructura y recursos logísticos como vehículos, etc.

73 A nivel regional cabe destacar la mesa de trabajo interinstitucional de Nariño, la cual se creó en el marco del Subcomité de Restitución de Tierras (2014) con el fin dearticular la respuesta interinstitucional para responder a las sentencias sobre los proyectos productivos. Esta mesa está conformada por instituciones como el SENA, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), la Alcaldía de Pasto, el Comité de Justicia Transicional de Pasto, Corponariño y la Gobernación, y se reúne bimensualmente. Esta mesa cumple diferentes funciones como la de dar acompañamiento a los beneficiarios, analizar cuellos de botella y elaborar informes para los jueces. Su misión es clave porque articula acciones que derivan en resultados puntuales/ concretos, como, por ejemplo, la sostenibilidad que dará la Alcaldía a la asistencia técnica a los proyectos, la creación de un presupuesto en la Alcaldía para que se cumplan los fallos y la inversión en bienes como un tanque de enfriamiento para los proyectos de leche en la vereda de Cerotal.

9 Ver la pregunta de evaluación 2.


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3.1.2 SP: ¿Qué efectos ha tenido el proyecto?

• La evaluación ha encontrado que el Proyecto alcanzó los resultados esperados en los tres componentes, sin embargo, esta información sobre resultados no se está recogiendo sistemáticamente por parte del proyecto, debido a que hay un mayor enfoque hacia actividades y ejecución, que resultados y efectos en los reportes.

• El Proyecto ha demostrado efectos inmediatos en los tres componentes:

- En el componente 1 se han desarrollado los nueve procesos de caracterización que han tenido efectos positivos en las comunidades, generando cohesión interna, participación, registro de la memoria comunitaria y una mayor autoestima.

- En el componente 2 se ha excedido la meta del acompañamiento a las familias con proyectos productivos. A este respecto, los efectos han sido mixtos con unas experiencias mejores que otras, pero en todo caso, generando una mejora en la calidad de vida de las familias beneficiarias.

- En el componente 3 se registró un impacto positivo en el mejoramiento de las capacidades de la URT mediante el ajuste de algunos procedimientos internos de la entidad.

74 El componente 1 del Proyecto ha tenido una serie de resultados y efectos esperados y no esperados. Como resultados esperados y alcanzados se tienen nueve caracterizaciones realizadas, cuatro procesos en curso y cinco demandas presentadas y admitidas. Aún no se ha elaborado el documento de lecciones aprendidas sobre el proceso de caracterización.

75 Durante la implementación del Proyecto se dieron resultados no esperados como, por ejemplo, la inclusión del eje ambiental en el proceso de caracterización y demanda. Gracias al Proyecto se han generado pruebas técnicas ambientales para mostrar los efectos del cambio climático en el período de desplazamiento, la afectación de la calidad del suelo, etc. Como consecuencia de esto se incluyó en los equipos un experto ambiental.

Tabla 2. Cobertura (del) componente 110

76 Por la gravedad de sus efectos sobre los recursos naturales del territorio y porque, de acuerdo con la Corte Constitucional, el territorio también es víctima, el tema ambiental es uno de los ejes de la caracterización.11 En ese sentido en el Hoyo - Cauca se identificaron las afectaciones al suelo y al agua, lo que repercutió en el contenido de la demanda y en el alcance de las pretensiones de restitución del territorio.

10 Tomado de la presentación de la Unidad Coordinadora del Proyecto.

11 Sentencia T-154/13 http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2013/T-154-13.htm.


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77 Un resultado interesante ha sido que, gracias a la supervisión compartida entre la URT y la FAO para hacer el seguimiento conjunto de las caracterizaciones, se ha dado un intercambio de experiencias y una transferencia de capacidades que han redundado en el fortalecimiento de este proceso. En concreto se ha mejorado la revisión de los documentos técnicos, el estudio de los títulos, las pruebas cartográficas, los aportes jurídicos a las pretensiones y a los instrumentos jurídicos, los reglamentos de uso y el manejo de zonas inadjudicables para sustentar mejor las demandas.

78 De manera adicional al proceso de caracterización, el Proyecto ha aportado insumos a la memoria histórica y tradicional de las comunidades a través de líneas de tiempo de los hechos sucedidos con ocasión del conflicto armado, las cuales han sido elaboradas comunitariamente.

79 El componente 2 del Proyecto también tuvo efectos esperados y no esperados. Tal como se mencionó previamente, a través de la contratación se lograron resultados esperados como la contratación de las ocho EPSAGROS que dan cobertura a 259 familias. Sin embargo, el proceso de licitación de la URT en 2014 se retrasó y se pidió apoyo con 906 familias adicionales que ya venían de 2012, 2013 y 2014, sumando un total de 1214. En la tabla que sigue se da una relación del número de familias atendidas por departamento.

Tabla 3 : Familias atendidas por departamento

DEPARTAMENTO No.Familias ANTIOQUIA 124 VALLE 77 NORTEDESANTANDER 3 SANTANDER 15 NARIÑO 163 TOLIMA 160 CUNDINAMARCA 14 CÓRDOBA 315 CESAR 17 MAGDALENA 131 PUTUMAYO 48 META 24 SUCRE 67 BOLIVAR 56 TOTAL 1214

APOYOAFAMILIASENIMPLEMENTACIÓNY SEGUIMIENTOPROYECTOSPRODUCTIVOS

80 El sistema de monitoreo y evaluación del Proyecto permite registrar y analizar los avances en la implementación, ejecución de recursos, acompañamiento brindado, número de familias beneficiadas, capacitaciones, etc., pero no se registran indicadores sobre los cambios o beneficios (resultados). Es decir, el marco lógico incluye indicadores como «Porcentaje de familias restituidas con proyectos productivos acompañados que son viables técnica, ambiental y financieramente», “Porcentaje de familias con proyectos productivos con mujeres cabeza de familia”, “Número de operadores contratados”, “Número de familias beneficiarias de proyectos productivos” y “Porcentaje de proyectos productivos acompañados con asistencia técnica”, pero no hay indicadores sobre la productividad de los proyectos (hectáreas cosechadas, toneladas de producto), su comercialización (ventas en cantidad o en pesos) o su utilidad. Este hallazgo es de suma importancia para las fases futuras y el piloto que se está desarrollando hasta septiembre con la extensión del Proyecto sin costo: es vital diseñar y calcular indicadores de resultado para todos los componentes del Proyecto.

81 También se produjeron varios resultados no esperados a nivel institucional se dieron mejoras en el campo de la contratación y en los tiempos de respuesta. Gracias al Proyecto


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se mejoraron los términos de referencia (TdR) para la contratación de las EPSAGROS por parte de la URT, con productos más claros y específicos, y se solicitó una ampliación de la planta de los operadores con base en criterios como el número de familias cubiertas.

82 También se mejoró la cobertura del terreno porque antes, la URT tenía corredores que aglutinaban más de un departamento de intervención (por ejemplo Córdoba y Sucre con el 57%), y se vio que el trabajo por corredores no era tan eficiente por los tiempos de desplazamiento y las diferencias productivas de los ecosistemas y las diferencias de estructuras entre regiones lo que aumentaba la carga de trabajo, afectaba al rigor técnico y a la calidad de la asistencia técnica dada a las familias. Por todo ello se decidió hacer el trabajo por departamentos.

83 La cualificación de las EPSAGROS también es un resultado no esperado. Gracias a los aportes técnicos de la FAO se hicieron talleres nacionales para la capacitación de las EPSAGROS por módulos que cubrían varios temas y no solo el (tema) de sus proyectos, así como temas contractuales (lo cual no se hacía antes por la URT). Se contrataron enlaces FAO territoriales adscritos / sujetos a la URT y la FAO, sin que esto generara problemas de comunicación ya que, de acuerdo con todas las fuentes consultadas en el terreno y a nivel nacional, hubo una buena conexión.

84 En cuanto al componente 3, las entrevistas y la revisión documental evidencian el fortalecimiento de la URT en procesos misionales y de soporte. Los informes de las EPSAGROS se mejoraron con los formatos de asistencia técnica para evidenciar las actividades y los hallazgos de las familias (por ejemplo: nombre del representante, determinación de la persona que recibe la visita de asistencia técnica, estado de la huerta, observaciones sobre los Proyectos Productivos Familiares (PPF), cantidad y calidad de los proyectos de ganadería, tipo y estado del cultivo, observaciones -sequías, lluvias, incendios-).12 Antes del Proyecto no era posible realizar la trazabilidad del orden de visitas y no se podía priorizar a las familias por nivel de necesidad. Se diseñó una evaluación de 360 grados para las EPSAGROS con puntajes y medias para la valoración. De esta manera se institucionalizan mejoras en el aseguramiento de la calidad en la formulación, implementación y seguimiento de los proyectos productivos.

3.1.3 SP: ¿Cómo perciben los beneficiarios y otros grupos de interés los efectos de la intervención?

• Todas las fuentes consultadas a nivel institucional, familiar, comunitario y de autoridad étnica tradicional manifestaron un alto grado de satisfacción con el Proyecto y el deseo de poder contar con una segunda etapa del mismo.

85 Durante el proceso de evaluación la gran mayoría de fuentes consultadas en todos los niveles manifestó su satisfacción con el Proyecto. Las quejas fueron mínimas, lo cual es bastante significativo si se tiene en cuenta que se trata de un tema muy complejo con múltiples retos de implementación.

“Se ha logrado recuperar la confianza de la gente en el terreno porque la gente ve llegar los proyectos productivos (más allá de las escrituras)”.

Colaborador del Proyecto en Nariño.

86 Con respecto a las familias beneficiarias y comunidades, el punto de vista difiere ligeramente dependiendo del tipo de componente. Por ejemplo, los beneficiarios de los proyectos productivos se muestran altamente satisfechos por tratarse de resultados tangibles y a corto plazo, así como las comunidades con procesos de caracterización, pero estos últimos muestran mayor ansiedad y expectativa al tratarse de un proceso más complejo con resultados a futuro.

12 Acta de fortalecimiento de las capacidades de enlace con EPSAGRO sobre el plan de capacitación.Acta de casos especiales (temas de atención prioritaria con beneficiarios).Acta de revisión de productos de factura (información mucho más detallada sobre el estado del PPF).


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“Estamos más orgullosos y felices de volver a nuestro campo.” Beneficiario de proyecto productivo de ganadería en Cerotal, Nariño

87 El tema de la visibilidad es muy importante porque hay diferentes aspectos que analizar al respecto. Por un lado, la visibilidad de Suecia como donante a nivel territorial es casi nula; ningún beneficiario tiene conocimiento de la participación del Gobierno de Suecia en el Proyecto. Asimismo, la visibilidad de la URT, la FAO y las EPSAGROS es variable puesto que el logo de la FAO es mucho más reconocible, aunque los asesores de las EPSAGROS siempre asisten a las familias con su logo empresarial. Estos asuntos, así parezcan menores, pueden tener repercusiones en cuanto a la institucionalidad y empoderamiento del proceso de restitución. También es importante la visibilidad como (un) mecanismo de transparencia y rendición de cuentas ya que es importante que los beneficiarios sepan a quién acudir ante posibles eventualidades.

88 A nivel institucional (oficinas nacional y territoriales de la URT) el Proyecto también ha sido visto como positivo por facilitar una mayor cobertura en relación con el número de familias atendidas, y por generar un valor agregado en términos técnicos. En los territorios donde hay enlace del SNARIV, las administraciones municipales conocen y están en contacto directo con el Proyecto y con el proceso de restitución. A veces podría pensarse que el Proyecto llena vacíos y es un comodín, pero en realidad es visto como un factor de aprendizaje para la mejora.

“Gracias a la FAO hay un posicionamiento de unidad en el SNARIV, hay ejercicios concretos de fortalecimiento institucional, se juega un papel clave

en el terreno, hay acercamiento a las administraciones municipales. En resumen, de 2013 a ahora se ha ganado mucho terreno”.

Miembro de la entidad regional de Nariño

3.2 PE 2: Contribución al fortalecimiento económico y a la sostenibilidad de las familias

89 Esta sección busca responder a la pregunta 2 de evaluación: ¿En qué medida el Proyecto ha contribuido al fortalecimiento económico y a la sostenibilidad de las comunidades de las familias retornadas?

• El Proyecto ha contribuido a mejorar las condiciones socioeconómicas de las familias víctimas del conflicto que recuperaron sus tierras generando un fuerte arraigo. En el trabajo de campo todas las familias visitadas manifestaron que los PPF han aumentado sus ingresos, repercutiendo en un impacto positivo (impactando positivamente sobre) en su situación familiar y proyecto de vida.

• Sin embargo, no todos los proyectos productivos son igual de rentables o sostenibles. Ha faltado una mayor adaptación de las actividades productivas al contexto y a la composición etaria y de género, y otras necesidades específicas de las familias.

• Los procesos de caracterización para las demandas colectivas han favorecido la mayor integración y autoestima de las comunidades étnicas.

3.2.1 SP: ¿Hasta qué punto tuvo el proyecto efectos en los ciudadanos destinatarios?

90 El componente 1 aún no ha tenido impactos en las condiciones de vida de las personas y su comunidad, por el plazo de tiempo transcurrido y por la complejidad que implican los procesos de caracterización, registro y trámite de las demandas. Sin embargo, la evaluación sí ha podido observar efectos a corto plazo a partir de las caracterizaciones desarrolladas. Las comunidades manifiestan una mayor integración a partir de los ejercicios de caracterización, por ejemplo, en El Hoyo, Cauca, la comunidad manifiesta que la minería ilegal rompió el tejido social con los altos jornales que se pagaban por la extracción de oro. Esto afectó a procesos comunitarios como la Minga debido a que se empezaron a priorizar intereses individuales sobre los comunitarios. Evidencia de esto es que en las primeras convocatorias de la URT y del Proyecto no había mucha asistencia.


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Posteriormente, al conocer mejor el Proyecto, la comunidad mostró mayor motivación registrándose una alta participación en todas las reuniones y talleres (a la asamblea de cierre asistieron 120 personas).

“Para nosotros el apoyo de la FAO y de la URT ha significado un cambio en diferentes aspectos: en lo social porque nos hemos integrado mejor y nos

hemos unido, en lo económico porque ya estamos viendo resultados, y esperamos que también en cuanto a la defensa, porque ya comenzamos a

notar que las grandes multinacionales que pretendían meterse acá, al estar apoyados por la FAO, empiezan a retroceder”.

Miembro de la comunidad El Hoyo

91 Como “victorias tempranas” y sinergias del proyectose puede destacar que:

• la Corporación Autónoma Regional de Cauca CRC (CAR Cauca) hizo un recorrido para analizar la afectación ambiental causada por la minería;

• la Unidad Nacional de Protección (UNP) hizo visitas para temas de protección a personas de la comunidad;

• el censo de familias en la comunidad que se hizo para la caracterización sirvió para lograr un proyecto productivo con caña panelera financiado por el Ministerio de Agricultura;

• hubo más integración comunitaria porque la comunidad se anima a permanecer, a regresar y a reintegrase;

• se observaron mejoras organizacionales de la comunidad;

• ha habido réplica en otros consejos, como por ejemplo en la Pedegrosa y en el Samán. Y ello porque se han celebrado reuniones en las que se ha expuesto su forma de trabajar y de organizarse y estos dos consejos quieren seguir su ejemplo.

• a nivel individual, gracias al Proyecto las personas han adquirido conocimientos nuevos:

- abrir una cuenta bancaria;

- sacar una póliza de seguros;

- manejo financiero y administración de recursos;

- acceder a diferentes trámites institucionales;

- legalizar pagos.

“Para mí significa la protección a los DD. HH. y la naturaleza toda, porque si desaparecen el agua y los bosques, nosotros no podemos vivir”.

Miembro de la comunidad El Hoyo

92 A largo plazo la comunidad tiene grandes expectativas sobre lo que pase con la demanda judicial porque las principales pretensiones son:

• territorio libre de minería, maquinaria y multinacionales;

• recuperación del terreno;

• reforestar las áreas afectadas con bosques nativos;

• trabajar con proyectos productivos;

• garantizar la seguridad a través de los líderes de la zona

• presentación de territorio al INCODER.

93 En el caso de los Chimilas13, la comunidad se ha fortalecido con el proceso de caracterización: han conocido mejor su territorio (guías de la comunidad acompañaron a los equipos y ayudaron a preparar la cartografía) y han podido localizar a algunos grupos procedentes de la misma etnia, sin territorio propio, que estaban viviendo en ciudades como Barranquilla (a lo largo del proceso “descubrieron” a cuatro grupos que no conocían hasta la fecha). A lo largo del proceso de caracterización, la comunidad ha ganado en cohesión, autoestima y en confianza en su propia cultura (han revitalizado sus esfuerzos para enseñar la lengua a los niños y niñas en la escuela, y para enseñar a los jóvenes las costumbres de sus mayores).

13 Chimila o Ette ennaka (“gente propia”), es un pueblo indígena de Colombia, y es una de las comunidades que ha realizado el proceso de caracterización y la presentación de demanda. Su Resguardo se extiende entre los departamentos de Magdalena y Cesar.


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94 Como ya se ha indicado, según la Dirección de Asuntos Étnicos (DAE) de la URT, sin el apoyo del Proyecto no hubiera sido posible alcanzar la meta de caracterizaciones realizadas en los años 2014 y 2015 por falta de recursos (financieros y de personal). De momento no se ha realizado un documento que recoja las lecciones aprendidas en estos procesos.

95 En el componente 2, el Proyecto ha tenido un efecto positivo en cuanto a la generación de ingresos (en la mayoría de casos visitados). Los PPF, por norma general, establecen un horizonte financiero a 10 años (al inicio se hacía a cinco años) y se calculan al inicio dos salarios mínimos de ingresos por cada PPF. Al visitar los proyectos en el terreno y consultar a las familias beneficiarias se observaron resultados mixtos como se explica a continuación:

96 De los PPF visitados se observó que en el Departamento de Nariño el éxito fue mayor porque la sequía no afectó a los pastos y cultivos, y porque al tratarse de un departamento en zona de frontera, la devaluación del peso frente al dólar ha hecho que se incremente la demanda por parte de consumidores ecuatorianos que tienen como moneda local el dólar. En el Carmen de Bolívar se visitaron proyectos con siete novillas aportadas inicialmente y ahora ya hay hatos con 40-45 animales. En Cerotal (Nariño) también los beneficiarios han reinvertido en más animales e infraestructura.

97 El equipo evaluador ha podido ver cómo los PPF han sido fundamentales para que las familias hayan retornado y se hayan instalado en sus predios. Se ha dado capacitación en temas no conocidos por las familias, así como asistencia técnica y presencia institucional oportuna a familias en predios muy alejados.

98 Con respecto a las oportunidades de mejora se tiene que abordar la comercialización (que es un problema nacional), se necesita el encadenamiento de más actores, y para ello el Proyecto está desarrollando una fase de pilotaje con la URT en seis municipios (Ciénaga, Chibolo, Ataco, Tablón de Gómez, Morroa y Montería).

99 Se necesita mejorar el tema de acceso al crédito porque de todos los PPF puestos en marcha, tan sólo unos 20 han tenido acceso al mismo. Esto obedece a una falta de conocimiento de las familias sobre los procedimientos y requisitos bancarios, pero también a una falta de voluntad por parte de bancos como el Banco Agrario.

100 Con respecto de las comunidades, contrario a algunas hipótesis, el apoyo selectivo a familias retornadas con proyectos productivos no ha generado conflictos sociales manifiestos. Si bien se han generado brechas entre vecinos, y no se han generado sinergias con un enfoque territorial, esto no se ha traducido en problemas comunitarios.

101 Cabe anotar que de las 10 caracterizaciones (incluyendo aquellas en las que se prestó apoyo logístico), seis tuvieron contratación directa con las organizaciones comunitarias de Yurumangui, Caunapí, Raposo y Cauca-Patía, donde se contrató a los consejos comunitarios. En el caso del Consejo Comunitario Pedeguita - Mancilla y del Consejo Comunitario La Larga Tumaradó, estas caracterizaciones fueron apoyadas, no lideradas, por el convenio. En los demás casos no se hizo contratación directa de la organización comunitaria pero los respectivos operadores vincularon a personal de la comunidad.

3.2.2 SP: ¿La intervención técnica desarrollada representa una solución adecuada para la situación que se esperaba atender?

102 A nivel central, desde el inicio del Proyecto hubo disposición a la participación y el intercambio; el ajuste al Plan Operativo Anual (POA) y la elaboración del Plan de Compras se lograron de manera concertada con las áreas involucradas de la URT a través de mesas técnicas de trabajo en las cuales se establecieron los acuerdos para la ejecución.

103 Ante la evaluación, la URT ha reconocido el papel de la FAO como socio técnico y en dicha medida han sido acogidas de manera muy positiva las recomendaciones generadas desde el Proyecto. Esta aproximación de trabajo es muy positiva porque, en lugar de establecer recetas estandarizadas o imponer una intervención desde arriba, se opta por una posición


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horizontal que permite aprovechar la experiencia y conocimiento de los miembros de la URT y asimismo se logra su apropiación del Proyecto. Esto explica lo que varias fuentes de las FAO y la URT han manifestado: el equipo de trabajo del Proyecto (tanto del nivel nacional como en las regiones) se ha articulado muy positivamente con las dinámicas de trabajo de la URT posibilitando una actuación muy armónica.

104 El modelo de cooperación elegido por Suecia para apoyar a la URT (mediante la entrada de la FAO como socio técnico) ha funcionado muy bien y ha demostrado ser muy útil para llegar donde la Unidad no podía por falta de tiempo o de recursos oportunos.

105 De acuerdo con la gran mayoría de fuentes consultadas, el Proyecto ha sido satisfactorio; el comité técnico evaluó el convenio en 2015 y este concluyó que el apoyo de la FAO ha sido un soporte muy importante para dar continuidad en la asistencia técnica a las familias. La URT trabaja por vigencias y liquidación anual de contratos, y pueden originarse demoras de tres o cuatro meses para poder volver a licitar los contratos de asistencia técnica con las EPSAGROS asignadas a los PPF con lo que las familias se quedaban sin asistencia técnica durante ese tiempo. Con el equipo propio de la URT se llenaban algunos vacíos, pero no era suficiente. Los enlaces de la FAO han continuado dando asistencia a las familias durante esos meses.

106 Junto con este apoyo operativo ha habido un fortalecimiento institucional debido a que la URT ha asumido a los enlaces de la FAO, incorporándolos como personal propio a sus oficinas territoriales. Se han mejorado algunos procedimientos y elaborado guías para un mejor seguimiento de las EPSAGROS. En resumen, el valor agregado de la FAO ha sido la flexibilidad en la contratación y la mejora de herramientas: formulación, caracterización, evaluación y herramientas para capturar información y hacer seguimiento. La aproximación de trabajo también ha sido un factor clave de éxito por el alineamiento evidenciado; hay una misma forma de trabajar entre la FAO y la URT hasta el punto de que no hay gran diferenciación de proyectos de la FAO y la URT, en el sentido de que hay una alineación de enfoques y no existe duplicidad o desarticulación.

107 A nivel local, en el componente 1 la metodología establecida por la URT para las caracterizaciones fue enriquecida por el proyecto para incluirla en la fase Cero. Esta fase es clave debido a que se desarrollan labores de concertación, acercamiento a las comunidades e instituciones (fase no prevista en la ley). Posteriormente se pasa al (1) inicio de la caracterización y (2) al levantamiento de la información con metodologías participativas de tipo mapeo social, censos, talleres, entrevistas a la comunidad, etc., con el objetivo de lograr rigor en la información, pero también un sentido de identidad y apropiación por parte de las comunidades. Finalmente se realiza el (3) informe de pretensiones. Esa es la última fase de la caracterización donde se busca registrar las soluciones a las afectaciones identificadas durante el levantamiento de la información.14

108 En el componente 2 la población objetivo se define según la emisión de sentencias de restitución de tierras por parte de los despachos judiciales especializados en la materia, lo que complica la atención por la dispersión en el tiempo y en el terreno, y por la no asociatividad. Se respeta lo que los agricultores venían haciendo, así como las dinámicas del territorio, y se hace concertación. Hay tres premisas de priorización: lo que se quiere (beneficiario, país), lo que se puede (Planes de Ordenamiento Territorial, estudios de suelo) y lo que se debe (lo que técnicamente se determine). Esa información se organiza, y se formula el proyecto productivo junto con la EPSAGRO y el núcleo familiar incluyendo ingresos mínimos y reglamentación (POT, ambiental, etc.). Se hace un proyecto de generación de ingresos (ancla) y de seguridad alimentaria con infraestructura.

109 A pesar de los altos niveles de satisfacción en cuanto al tiempo y la calidad del Proyecto tiempo y calidad, se habría podido aportar un mayor valor agregado con respecto del estipulado inicialmente incorporando la experiencia de la FAO con el enfoque de medios de vida sostenibles, el enfoque de resultados, el enfoque más colectivo e integral de los proyectos productivos y la vinculación de las instituciones territoriales o de otros donantes y agencias de NN. UU. (Experiencia positiva: en Chibolo se está vinculando al Alto Comisionado de Derechos Humanos a través de su oficina local).

14 Metodología de caracterización de afectaciones territoriales étnicas. Decretos 4633 y 4635 de 2011 de la Dirección de Asuntos Étnicos de la Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.


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110 Técnicamente el Proyecto ha podido desarrollar un mejor sistema de monitoreo y evaluación (M&E) que le permitiera registrar, medir y analizar los resultados de los diferentes componentes. Si bien se ha hecho un juicioso seguimiento de la ejecución, el Proyecto ha carecido de indicadores y formatos para establecer los cambios positivos (por ejemplo, la mejora de los ingresos familiares) en los grupos objetivo.

111 Como se anotó previamente, en el componente 2 hizo falta incluir indicadores para medir el bienestar económico de las familias y su seguridad alimentaria. En el componente 1 se tiene información sobre el número de casos caracterizados que ingresan en el Registro de Tierras Abandonadas y Despojadas Forzosamente, gestionado por la URT, el número de equipos de caracterización seleccionados y capacitados, los informes de caracterización de casos de abandono o despojo realizados, etc. Sin embargo, no se miden otros indicadores, como por ejemplo el efecto en el número de fallos a favor, las afectaciones cubiertas por las pretensiones, el número de afectaciones (incluyendo las mineras) comprendidas en las caracterizaciones, las demandas y medidas cautelares, el número de afectaciones favorecidas por fallos y sentencias, etc.

3.3 PE 3: Análisis de la atención a diferentes colectivos: mujeres, comunidades indígenas, afrodescendientes, etc.

112 Esta sección busca responder a la pregunta 3 de la evaluación: ¿El Proyecto toma en cuenta las diferentes necesidades de los diferentes grupos o colectivos a los que se dirige para adecuar los servicios según las mismas?

• El Proyecto ha promovido la máxima participación de las mujeres tanto en los procesos de caracterización como en la puesta en marcha de proyectos productivos. Sin embargo, aunque la participación y el acceso de las mujeres al Proyecto son necesarios, no son suficientes para reducir las desigualdades de género. Se deberían haber incluido acciones concretas para erradicar, atenuar o prevenir esas desigualdades, tales como el desarrollo de actividades productivas específicas para ellas.

• Los procesos de caracterización han estado en todo momento adaptados a las necesidades y particularidades de cada comunidad, promoviendo su participación, que ha sido muy alta y satisfactoria.

• Todas las familias, independientemente de su composición, de su ubicación (cercanas a centros de población o alejadas y dispersas por zonas de difícil acceso) y de su situación han recibido el mismo tipo de atención y de apoyo técnico. Además, todas ellas han logrado mejorar su situación económica en mayor o menor medida, y esto ha sido decisivo para que se hayan quedado en los predios después de la restitución. Pero no todos los proyectos son igual de rentables o de sostenibles. En la formulación ha faltado un enfoque más territorial y orientado a la vinculación de los productores con los mercados que garantizara una mayor sostenibilidad para los proyectos productivos.

• Hay algunos factores externos al Proyecto que dificultan la sostenibilidad de algunas actividades productivas (el estado de las carreteras, la existencia de infraestructuras de conservación o procesado, el acceso al crédito). Hubiera sido deseable una mayor implicación y colaboración del Proyecto con las instituciones locales, municipales y técnicas desde el primer momento, para involucrarlas y conseguir su apoyo en las acciones necesarias.

3.3.1 SP: ¿Los procesos de caracterización responden adecuadamente a las necesidades de recuperación de territorios étnicos? ¿Dónde están los principales obstáculos y oportunidades de mejora?

113 Los procesos de caracterización son un paso fundamental para lograr la restitución de derechos territoriales de los pueblos indígenas y de las comunidades afrodescendientes. La información recolectada en el proceso de caracterización tiene valor probatorio y constituye el principal insumo para dar forma y viabilidad jurídica a las pretensiones de las comunidades.

114 En el momento de la evaluación, se habían comenzado nueve procesos de caracterización, de los cuales cuatro estaban en curso y cinco habían sido finalizados. La URT, a través de su Dirección de Asuntos Étnicos (DAE), ha presentado cuatro demandas que hasta la fecha están aún sin resolver.


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115 En los dos territorios étnicos visitados, las comunidades no cuentan con los medios para permanecer en el territorio siguiendo sus usos y costumbres tradicionales. En el caso del pueblo Chimila-Ette Ennaka, en el Departamento de Magdalena, se trata de un territorio no titulado en donde sólo está garantizada la permanencia en los predios privados comprados directamente por la comunidad. Por otro lado, en el caso del Consejo Comunitario Nueva Esperanza – El Hoyo, la minería de oro con uso de sustancias tóxicas como el mercurio, el cianuro y el ácido sulfúrico ha generado considerables pasivos ambientales, entre ellos la pérdida de la vegetación y del suelo, por tratarse de una explotación minera a cielo abierto. Durante las entrevistas los miembros de la comunidad manifestaron además afectaciones de salud derivadas de la alta contaminación ambiental.

116 El apoyo de la FAO, socio técnico de la URT en este Proyecto, ha estado enfocado a agilizar y hacer más eficientes y flexibles los procesos de contratación para la realización de la caracterización. La FAO ha contratado directamente a los equipos técnicos que han llevado a cabo la recogida de la información, con el apoyo y participación de las propias comunidades indígenas y afrodescendientes. Así se les ha podido contratar de manera más rápida. Además, en algunos casos, esta contratación se ha extendido más allá de los cuatro meses que estipula la ley, permitiendo tener a los equipos trabajando durante un tiempo mayor para completar el proceso de caracterización y recoger toda la información necesaria.

117 Este apoyo ha permitido a la URT completar los nueve procesos previstos en el plazo del convenio, algo que, en palabras del equipo de la DAE, “hubiera sido imposible de hacer en el tiempo en que se han hecho sin el apoyo de la FAO”.

118 En el caso de la comunidad Chimila-Ette-Nakka, la organización que realizó el proceso de caracterización, Teje-Teje, venía trabajando desde hacía años con esta comunidad. Además, la persona que lideró los primeros contactos y la preparación del trabajo (un miembro del equipo territorial de la URT en El Carmen de Bolívar, activista social y profesor universitario que llevaba años trabajando y apoyando directamente a esta comunidad), era muy reconocida y querida por la comunidad. Esto ha sido beneficioso porque, por un lado, el grupo ya conocía al equipo y había una importante relación de confianza, lo que ayudó a conseguir desde el principio una implicación y participación muy activa por parte de la comunidad. Por otro lado, esa experiencia previa permitió a la organización ganar algo de tiempo ya que disponían de bastante información sobre el territorio antes de comenzar a trabajar en el proceso de caracterización, por lo que fueron capaces de terminarlo en los cuatro meses estipulados.

119 Además, el Proyecto ha permitido a la FAO la contratación de algunos miembros de las comunidades para que presten apoyo como guías o intérpretes, o como apoyo logístico a la misión (transporte, comidas). Esto ha mejorado la implicación de las comunidades con el proceso y ha ayudado a obtener mejor información.

120 El proceso de caracterización en sí mismo ha sido muy beneficioso para las propias comunidades porque les ha permitido un mejor conocimiento de su territorio, localizando exactamente los sitios sagrados y de culto y las afectaciones, y aprendiendo más sobre su propia cultura. Igualmente, se ha ganado en cohesión interna, autoestima y revitalización de la cultura y de las lenguas nativas en algunas comunidades.

121 En el caso de Ette-Nakka, gracias al proceso de caracterización, la comunidad ha podido tomar contacto con cuatro grupos adicionales que conforman esta etnia que, al carecer de territorio propio, estaban viviendo en diferentes ciudades y no mantenían contacto alguno con el Resguardo, formando ahora una sola unidad.

122 Una dificultad en estos procesos ha sido el plazo de cuatro meses establecido por la ley para realizar las caracterizaciones de las afectaciones territoriales, plazo que resulta insuficiente insuficiente para completar el acopio y posterior análisis de la información, debido a que es necesario recorrer los territorios objeto del proceso que son muy extensos y con zonas de difícil acceso. Además, cierta información necesaria en el proceso (por ejemplo, la información catastral) no está disponible en los municipios y hay que pedirla a Bogotá, lo que alarga el proceso. Los cuatro meses de plazo obligaban a un ritmo muy


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rápido en el trabajo de los equipos, lo que a veces chocaba con los ritmos más pausados de las comunidades. Es el caso de algunos de los miembros más ancianos, líderes de su comunidad, que que se comunican de una manera que, a veces, no responde a la rapidez que necesitan los equipos.

123 Durante el proceso de caracterización el equipo técnico ha trabajado desde el inicio para escuchar todas las voces de la comunidad, su situación y necesidades específicas, realizando talleres y trabajos con jóvenes o con mujeres, pero en algunos casos ha sido difícil encontrar los espacios y el tiempo suficiente para que todos pudieran expresar sus opiniones. Asimismo, en algunos casos han surgido problemas de seguridad para los equipos y para las comunidades, que han sido objeto de amenazas.

124 En el caso de las comunidades, la satisfacción con los procesos de caracterización es alta, así como las expectativas sobre las demandas. Para ellas, el proceso, la inscripción en el Registro de Predios Despojados y la demanda suponen la posibilidad de recuperar sus derechos territoriales después de muchos años. Si bien el Proyecto ha cumplido con lo establecido en cuanto a las metas de caracterizaciones, es importante destacar que estas son un medio y no un fin. Las caracterizaciones son un insumo básico para las demandas, las solicitudes de peticiones y el acceso a los derechos. En este sentido, la evaluación ha podido observar que en algunos casos ha habido demoras durante el proceso de caracterización, como en la comunidad jiw15 donde, por diferentes razones como una epidemia de varicela, los tiempos de las siembras, la celebración de asambleas y de elecciones, etc., se produjo un retraso en la concertación.

125 Este caso está fuera del alcance de la URT, sin embargo, el equipo evaluador también ha podido evidenciar que ha habido demoras endógenas en el trámite de demandas o en las solicitudes para eliminar las pretensiones mineras en algunas de ellas. Hay que prestar especial atención a este punto porque va contra la finalidad misma del Proyecto que consiste en favorecer a las comunidades étnicas víctimas de despojo o abandono forzado.

126 En el caso de la comunidad afrodescendiente de El Hoyo, Cauca, la demanda estuvo lista desde septiembre de 2015 y en la fecha de la visita de campo del equipo evaluador todavía no se había interpuesto ante el correspondiente despacho judicial de restitución de tierras. Asimismo, la medida cautelar estuvo elaborada desde marzo de 2015 pero, por retrasos internos en la URT, se interpuso cinco meses después, lo cual es muy serio porque la medida cautelar cobija, entre otras cuestiones, la protección de personas de la comunidad étnica amenazadas de muerte. En este caso en particular, se encontró que el nivel central de la URT ordenó suprimir las pretensiones en cuanto al tema minero, siendo esta una de las principales afectaciones, y finalmente por decisión del juez se retomaron las pretensiones iniciales.

127 Durante la presentación de los hallazgos preliminares de esta evaluación, la URT manifestó que estas demoras responden a procesos internos de la URT y que están relacionadas con la con la revisión técnica por parte de la Dirección Jurídica. Sin embargo, las fuentes consultadas a nivel local expresan que esta situación se debe a un choque entre las políticas mineras del Estado y la misión de garantizar el derecho a la restitución. Estas opiniones se encuentran en línea con diferentes artículos de prensa y estudios que afirman lo mismo: existe una disyuntiva entre la restitución de tierras y los procesos de exploración y explotación minera en el país.16

15 La comunidad jiw es una comunidad indígena de unas 40 000 personas que viven en Colombia y Venezuela. En Colombia se ubican al noreste de la región llanera, en el Resguardo de Caño Mochuelo, ubicado en el departamento de Casanare. Es otra de las comunidades indígenas en las que se ha realizado el proceso de caracterización con apoyo del Proyecto.

16 Ver La Restitución de Tierras preocupa a los titulares mineros. Periódico La República, miércoles 25 de septiembre de 2013. http://www.larepublica.co/asuntos-legales/la-restituci%C3%B3n-de-tierras-preocupa-los-titulares-mineros_63796

Ver Las contradicciones de Santos con la restitución. Portal Verdad Abierta, 25 de agosto de 2015. Publicado en Tierras y Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las NN. UU. http://www.verdadabierta.com/lucha-por-la-tierra/5936-las-contradicciones-de-santos-con-la-restitucion http://www.hchr.org.co/migracion/index.php/compilacion-de-noticias/93-tierras/7207-las-contradicciones-de-santos-con-la-restitucion Ver Minería vs. Restitución. Revista Semana, 2016/03/22. http://sostenibilidad.semana.com/medio-ambiente/articulo/portada-semana-sostenible/30108

http://www.larepublica.co/asuntos-legales/la-restituci%C3%B3n-de-tierras-preocupa-los-titulares-mineros_63796

http://www.larepublica.co/asuntos-legales/la-restituci%C3%B3n-de-tierras-preocupa-los-titulares-mineros_63796

http://www.hchr.org.co/migracion/index.php/compilacion-de-noticias/93-tierras/7207-las-contradicciones-de-santos-con-la-restitucion

http://www.hchr.org.co/migracion/index.php/compilacion-de-noticias/93-tierras/7207-las-contradicciones-de-santos-con-la-restitucion


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128 Adicionalmente, el dashboard del proyecto, actualizado a 31 de octubre de 2015, anota como una de las dificultades en la implementación del plan operativo que: “Sigue la negativa de la DAE para dejarnos acceder a los documentos, puesto que legalmente tienen reserva, por lo que se ha conversado con dicha Dirección para realizar el proceso de sistematización de lecciones aprendidas a partir de los casos contratados a través del convenio. Igualmente, La URT cambia con frecuencia de idea sobre el documento de lecciones aprendidas, en lugar de verlo como un aporte, parece percibirlo como una evaluación a su trabajo.”

129 Este es un punto de bastante importancia para la formulación y financiación de las futuras fases del Proyecto que buscarán favorecer los derechos de estas comunidades.

3.3.2 SP: ¿Las metodologías de intervención utilizadas son las apropiadas para el contexto cultural de las regiones intervenidas?

130 En general, las metodologías de intervención se han adaptado bien al contexto cultural de las regiones intervenidas. En el caso de los procesos de caracterización, ha sido un acierto la inclusión de una Fase “Cero”, dirigida a contactar, informar e intercambiar con las comunidades antes de comenzar el proceso de caracterización propiamente dicho. Sin embargo, durante la formulación y diseño del proceso no hubo una participación efectiva de los beneficiarios, por lo que esta fase “cero” tuvo una importancia capital en el desarrollo del proyecto.

131 El grado de participación de las comunidades en el proceso ha sido alto, incluyendo la contratación de personas de la comunidad para servicios logísticos, apoyo técnico o como intérpretes.

132 Las comunidades consultadas están satisfechas con el trabajo realizado; tal y como ya se ha señalado, la mayor dificultad ha sido que los tiempos del proceso se adaptan mal al ritmo de algunas comunidades y de sus líderes. Dada la alta carga de trabajo que supone el proceso y el poco tiempo disponible, en alguna ocasión ha sido difícil poder organizar más reuniones y eventos colectivos con líderes comunitarios, mujeres y jóvenes.

133 Por otro lado, y para el caso de los PPF, la metodología de trabajo también ha sido adecuada al contexto de las familias. Dicha metodología consistió en una formulación conjunta de los proyectos productivos, en la que las familias expresaron sus necesidades y sus preferencias, y en una fase de implementación con acompañamiento constante y asistencia técnica durante dos años.

134 Durante la evaluación, todas las familias expresaron su satisfacción con el proceso de formulación de los proyectos que fue realizada de manera conjunta entre la EPSAGRO y las familias, y estas reconocieron que respondía a sus necesidades y a sus capacidades. Sin embargo, hay que señalar la disconformidad de alguna familia con el proyecto productivo implementado (se dio algún caso en la vereda La Secreta, con proyectos ganaderos que no se adaptaban a la capacidad o las preferencias de algunas familias) y con la imposición de algunos componentes obligatorios (por ejemplo, la compra e instalación de un panel solar, el cercado eléctrico o la compra de los insumos sólo al proveedor indicado por la EPSAGRO). Esto sucedió antes de la entrada en vigor del convenio. Tras la detección de la detección de estos problemas, el Proyecto sustituyó a la EPSAGRO responsable y con la intervención de los profesionales de la FAO se hicieron las correcciones pertinentes.

135 En las visitas de campo se ha observado que los proyectos responden a dos o tres modelos que se implementan en todas las familias de igual manera (misma actividad productiva, mismas infraestructuras, mismos componentes), sin adaptarse a las circunstancias y contexto específico de cada familia o a otros factores, como el tamaño o la orografía del predio. Algunos de estas omisiones en la formulación se han ido subsanando y reconduciendo por parte de los enlaces de la URT y la FAO, con la sustitución de la EPSAGRO responsable y orientando la asistencia técnica posterior a las familias.

136 Pese a que la restitución incluye la titulación a nombre de ambos cónyuges, las opiniones y necesidades específicas de las mujeres no se han tenido en cuenta a la hora de diseñar


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e implementar los proyectos. En los casos visitados, aunque toda la familia trabaja en el proyecto, el hombre es el responsable de la actividad principal (reses, café, arroz, papas) y la mujer se responsabiliza de la huerta o de las aves. El control de los recursos (compras, ventas de producto) está también en manos de los hombres. A este respecto es recomendable analizar e incorporar las conclusiones de los estudios: i) Inclusión e Implementación del Enfoque Diferencial en el Programa de Proyectos Productivos de la URT, financiado con recursos de la cooperación a través del Convenio de Financiación DCI-ALA/2011/022-287 de la Unión Europea; y ii) los Proyectos Productivos Sostenibles con Enfoque de Género para la Etapa posfallo en el Proceso de Restitución de Tierras, en colaboración con la ONU Mujeres y con el financiamiento de la Embajada de Suecia.

137 En cuanto a la asistencia técnica, durante los dos años siguientes al comienzo de los proyectos productivos, esta también ha ido encaminada a dar respuesta a las necesidades e inquietudes de las familias durante ese tiempo y las familias han contado con el apoyo no sólo de la EPSAGRO sino de los técnicos propios de la URT (enlaces de la URT) y los contratados por el Proyecto (enlaces de la FAO), que han ofrecido apoyo técnico y seguimiento continuado y personalizado para cada familia.

3.3.3 SP: ¿Cuenta el Proyecto con una estrategia de género definida?

138 El Proyecto, en su documento de formulación, se compromete a incluir “un enfoque de género en todas las actividades, prestando especial cuidado en aplicar estrategias que garanticen la participación de las mujeres en las decisiones, el diseño, la ejecución y el seguimiento del Proyecto, así como en el acceso a la restitución y a los proyectos productivos”.

139 Siguiendo este compromiso, se han realizado acciones encaminadas a fomentar el acceso y la participación de las mujeres en los procesos de caracterización de las afectaciones territoriales de las comunidades étnicas. Y en el caso de la puesta en marcha de proyectos productivos para mejorar la situación económica de las familias restituidas, se han realizado esfuerzos para incluir como beneficiarias al mayor número posible de mujeres cabeza de familia, favoreciendo su acceso a todos los beneficios. Es así como, de los 854 PPF acompañados por el Proyecto, 580 están encabezados por hombres (68%) y 274 por mujeres (32%).

140 El objetivo para la fase de asistencia técnica posterior también ha sido garantizar, a través de la actividad de los enlaces de la URT y enlaces de la FAO en su seguimiento al trabajo de las EPSAGROS, que las mujeres reciban la asistencia y apoyo técnico necesario, insistiendo en su participación en las sesiones formativas colectivas.

141 No obstante lo anterior, el diseño y la formulación de los PPF no han tenido en cuenta las necesidades específicas de las mujeres. En el caso de las mujeres directamente beneficiarias, los proyectos productivos implementados son muy similares a los que se han implementado para el resto de las familias, que vienen definidos por la vocación productiva de las familias de la zona (proyectos ganaderos o cafetaleros en Bolívar o de cultivo de papa en Nariño). Algunas de estas mujeres controlan la actividad y toman todas las decisiones relativas a ella (compra de insumos o maquinaria, venta de producto, ampliación de la actividad), pero en la mayoría de los casos es el padre, el marido, o un hijo adulto, quien controla la actividad productiva, los recursos y la toma de decisiones.

142 Las actividades productivas que realizaban las mujeres, como el procesado y la comercialización de productos o la preparación y venta de comidas, no han sido tenidas en cuenta a la hora de diseñar los componentes del proyecto productivo. Por tanto, no se han diseñado iniciativas específicas que pudieran ser también acordes a las necesidades y preferencias de las mujeres y que pudieran proporcionarles ingresos.

143 Una actividad económica y unos ingresos propios favorecen la autonomía de las mujeres, mejoran su reconocimiento en la familia y en la comunidad, y reducen la situación de inequidad con respecto a los hombres. Además, actividades como la transformación y la comercialización de los productos agregan valor al producto y ayudan a conseguir mejores precios, algo positivo para toda la familia.


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144 Para incorporar el enfoque de género a los proyectos productivos es necesario partir de la base de que los roles de género, las responsabilidades que se adjudican a hombres y mujeres, así como el acceso diferenciado a los recursos y a su control, hacen que las necesidades y los intereses de hombres y mujeres sean distintos. No se realizó, en el marco del Proyecto, un análisis previo de la situación de las mujeres en el ámbitode las familias restituidas para conocer sus necesidades específicas. Esto ha originado que tengan un papel secundario en el trabajo productivo y que no hayan mejorado su situación de manera específica; aunque la situación económica de la familia ha mejorado y favorece su permanencia en el predio, la distribución de roles y la situación de inequidad entre hombres y mujeres no ha variado.

145 Para solucionar estas deficiencias y aplicar un verdadero enfoque de género y diferencial a todos los procesos (tal y como se incluye en la Ley 1448 de Víctimas y Restitución de Tierras), la ONU-Mujeres, en colaboración con la URT, está finalizando un estudio diagnóstico sobre la incorporación del enfoque de género en los proyectos productivos y una propuesta metodológica para su incorporación en todos los proyectos futuros.

3.3.4 SP: ¿Asegura el Proyecto acceso a sus servicios a toda la población sujeto teniendo en cuenta sus diferencias estructurales?

146 Las familias restituidas y las comunidades despojadas de sus derechos territoriales tienen garantizado por ley el acceso a los mismos servicios proporcionados por el Proyecto. En el mandato de la URT está la puesta en marcha de proyectos productivos y el apoyo financiero y técnico a las familias restituidas, así como la restitución de los derechos territoriales para las comunidades mediante la caracterización, la inscripción en el Registro y la presentación de demandas.

147 La Unidad de Restitución designa a las familias y grupos participantes en el Proyecto, de acuerdo con su necesidad de: i) atender las órdenes relacionadas con proyectos productivos impartidas por los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras; y de ii) caracterizar a las comunidades étnico-territoriales, como parte del proceso administrativo de restitución.

148 Todas las familias, independientemente de su composición, de su ubicación (cercanas a centros de población o alejadas y dispersas por zonas de difícil acceso) y de su situación deben recibir atención y apoyo técnico. Gracias al trabajo de los enlaces territoriales en su estrecho seguimiento y control de las EPSAGROS, o mediante la atención directa dada por la FAO en algunos casos, se ha garantizado la atención oportuna a todas las familias.

149 Durante la visita de los evaluadores se pudo constatar que algunas familias de la Vereda de La Secreta, ubicadas en predios muy alejados del resto y de acceso complicado, no estaban recibiendo la misma asistencia técnica que el resto (los técnicos los visitaban menos frecuentemente que al resto, o los hacían desplazarse a zonas más cercanas para darles alguna capacitación en lugar de visitarlos en su predio). Sin embargo, afortunadamente, se sustituyó a la EPSAGRO que trabajaba en la zona.

150 En el caso de las comunidades indígenas y afrodescendientes, se ha conseguido una gran participación de todos los miembros de la comunidad, debido en gran parte al trabajo previo realizado por los equipos técnicos y por el personal de la Unidad, apoyados por la FAO, para agilizar procesos y generar una mayor implicación activa de las comunidades en el proceso.

3.3.5 SP: ¿Tienen los beneficiarios la capacidad de mantener los beneficios recibidos cuando el Proyecto haya terminado?

151 El Proyecto ha sido muy exitoso al conseguir el arraigo de las comunidades y de las familias, uno de los objetivos del proceso de restitución de tierras.

152 En el caso de las comunidades indígenas y afrodescendientes, la intención es quedarse en el Resguardo o Consejo Comunitario, esperando un fallo positivo por parte del juez en respuesta a la demanda de restitución. Las pretensiones incluyen entre otros


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temas, medidas complementarias como la mejora de las viviendas y de otros servicios básicos, o el apoyo para la puesta en marcha de proyectos productivos para garantizar la supervivencia y la estabilidad económica de la comunidad. Este apoyo será básico para garantizar a las comunidades el goce efectivo de sus derechos territoriales.

153 En el caso de las familias restituidas, el resultado esperado era la mejora de su estabilidad socioeconómica mediante la puesta en marcha de proyectos generadores de ingresos. Gracias al Proyecto, todas las familias han logrado mejorar su situación económica en mayor o menor medida, y esto ha sido decisivo para que se hayan quedado en el predio. Pero no todos los proyectos son igual de rentables o tienen las mismas posibilidades de ser sostenibles.

154 En la mayoría de los casos, los beneficios obtenidos gracias al Proyecto se han mantenido y mejorado. Muchas de las familias entrevistadas han ampliado la actividad productiva durante los 24 meses de apoyo técnico, reinvirtiendo sus beneficios en la propia actividad y diversificándola con otras nuevas. Esto garantiza una mayor estabilidad económica para esas familias.

a. Sin embargo, hay otros proyectos que son menos sostenibles y la causa es un conjunto de factores, muchos de ellos externos al Proyecto. En el diseño e implementación de los PPF ha faltado una mayor orientación a la comercialización y al mercado para afianzar la actividad y dar salida a los productos (leche, huevos, carne, papa, café). La mayoría de las familias no tiene acceso al mercado y vende sus productos a intermediarios que les pagan un precio muy bajo. Tampoco disponen de infraestructuras de conservación para poder almacenar el producto y venderlo cuando los precios estén más altos, ni facilidades para un procesado que agregue valor y aumente el precio del producto. Así, los ingresos conseguidos por algunas familias son menores de lo que podrían ser, y aunque de momento sirven para cubrir las necesidades familiares en la mayoría de los casos, esa baja rentabilidad de la actividad podría hacerla no sostenible en algún momento17.

155 Hay algunos casos exitosos, como los proyectos de café en la Vereda La Secreta, en el que las familias forman parte del procesado y venden a precios justos a una cooperativa que lo vende a exportadores o a clientes directamente. Este proceso elimina al intermediario, mejorando el precio que las familias consiguen por su producto. Además, la asociación les ofrece apoyo financiero y técnico. Este apoyo y los buenos precios garantizan que la mejora económica de estas familias se mantenga.

156 En El Carmen de Bolívar, una familia fabrica queso a partir de la leche de sus vacas, comercializándolo directamente sin intermediarios y consiguiendo unos precios mucho mayores que vendiendo la leche.

157 En otros casos, ha faltado una mayor adaptación de los proyectos productivos al contexto geográfico y, en el momento de formular los proyectos, no se han tenido en cuenta riesgos importantes como la climatología, lo que puede amenazar su continuidad. En la Vereda de La Secreta, que sufre una sequía desde hace 14 meses debido al fenómeno de El Niño, algunas familias han tenido que vender sus animales por falta de agua y de pasto para alimentarles. Además, han perdido sus cosechas por el mismo motivo.

158 Hay otros elementos externos al Proyecto, pero muy necesarios para que las familias puedan mantener, desarrollar y ampliar sus actividades productivas como son la existencia de buenas carreteras que conecten a los productores con los mercados, o una buena red de centros de salud y escuelas públicas que dé servicio a las familias restituidas para que puedan seguir viviendo en sus predios.

159 Muchas de estas medidas están ya incluidas en las sentencias, pero en la mayoría de los casos aún no se han puesto en marcha, y la celeridad en hacerlo depende muchas veces de la implicación de las autoridades locales y municipales en el proceso de restitución.18

17 Aunque la mayor parte de las familias entrevistadas se mantienen gracias al proyecto productivo puesto en marcha, se encontraron algunos casos, sobre todo en las zonas más afectadas por la sequía, en los que la familia debía complementar esta actividad con jornales o mototaxismo.

18 De ahí la importancia de que en una segunda fase el eje sea la articulación institucional más allá de lo agrocomercial.


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160 Aunque es difícil que el Proyecto pueda actuar en alguno de estos aspectos, una relación temprana y más estrecha del Proyecto con las autoridades territoriales vinculadas con la restitución de tierras, y la fase posfallo para conseguir su máxima implicación, hubiera sido positiva para la resolución de alguno de estos problemas.

161 Actualmente este aspecto ya se está trabajando, sobre todo a través de la función que realizan los enlaces del SNARIV que tienen una relación estrecha con las autoridades locales, informándoles sobre la etapa posfallo y cómo les implica, y buscando su compromiso con las familias restituidas. También los casos piloto que el proyecto ha puesto en marcha en los últimos meses van orientados a conseguir la implicación de autoridades locales, instituciones técnicas o empresas desde el primer momento. Sin embargo, este trabajo debería haber comenzado justo al inicio del Proyecto, de manera coordinada con los enlaces de la URT y enlaces de la FAO y haberse dotado de mayores recursos.19

3.4 PE 4: Desarrollo de capacidades de la URT

162 Esta sección busca responder a la pregunta 4 de evaluación: ¿En qué medida el Proyecto ha contribuido al desarrollo de capacidades de la Unidad de Restitución de Tierras y a la articulación con otras instituciones que atienden a la población objetivo?

• El Proyecto se ha alineado con las prioridades de todas las partes involucradas (Suecia, la URT, la FAO) y ha contribuido a la consecución de sus objetivos estratégicos.

• Gracias al Proyecto y al apoyo de la FAO, la URT ha podido mejorar la atención a los ciudadanos en sus oficinas territoriales y a nivel central, y con el trabajo de los enlaces SNARIV se han mejorado y estrechado las relaciones con las entidades vinculadas a la fase de posfallo.

• El ajuste de algunos procedimientos misionales y de soporte de la Unidad ha generado un fortalecimiento de sus capacidades, especialmente en la puesta en marcha, seguimiento y apoyo a los proyectos productivos. La URT ha podido mejorar la cobertura de actuación y mantener el apoyo técnico a las familias de manera ininterrumpida. Y ha mejorado los procesos de contratación y seguimiento de las EPSAGROS.

• Ha faltado, sin embargo, en los territorios donde trabaja la URT, una mayor vinculación con las entidades públicas territoriales y municipales involucradas en la fase de posfallo, cuyo apoyo es necesario para una mayor eficiencia y eficacia en el proceso de restitución de tierras y en la recuperación económica de las familias y comunidades étnicas restituidas.

3.4.1 SP: ¿La intervención está alineada con las prioridades de las entidades involucradas?

163 Las principales partes involucradas en este Proyecto son: la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (APC-Colombia), la Embajada de Suecia en Colombia, la Unidad de Restitución de Tierras (URT) y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO). A continuación, se analizará si esta intervención se alinea con las prioridades estratégicas de sus partes.

a. Modelo de Cooperación y prioridades de la APC - Colombia

164 La hoja de ruta de la Cooperación Internacional en Colombia 2015-201820 tiene como prioridad tres líneas temáticas: la construcción de la paz, el desarrollo rural sostenible, y la conservación y sostenibilidad ambiental.

165 La construcción de la paz comprende la reconciliación del país y apoya esencialmente la arquitectura institucional del Gobierno para la paz y la atención a víctimas del conflicto, con énfasis entre otros, en la reparación integral de las víctimas y la restitución de tierras. Por su parte, los componentes de desarrollo rural sostenible y de sostenibilidad ambiental comprenden entre otros, la transformación integral del campo colombiano mediante

19 Según datos del Grupo SNARIV de la URT, tan sólo hay enlaces-SNARIV en Magdalena y en Nariño.

20 República de Colombia, Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia- APC Colombia. Hoja de Ruta de la Cooperación Internacional 2015-2018. https://apccolombia.gov.co/index.php?idcategoria=2362.

https://apccolombia.gov.co/index.php?idcategoria=2362


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proyectos orientados a la reducción de la pobreza rural, el cierre de brechas entre la ciudad y el campo y la generación de alternativas productivas ambientalmente sostenibles.

166 En este sentido el Proyecto Fortalecimiento de la Sostenibilidad de procesos de Restitución de Tierras se enmarca justamente en el nodo de la estrategia de direccionamiento de la cooperación internacional establecida por el Gobierno de Colombia. En la evaluación se encontró que el diseño y la puesta en marcha del Proyecto se centraron en un modelo de cooperación enfocado en: i) generar valor agregado a las instituciones con competencia en materia de restitución de tierras, encabezadas por la URT; ii) alinear los esfuerzos de cooperación con los objetivos misionales de esta entidad y de otros actores institucionales a nivel territorial; iii) respetar y fortalecer la identidad de los actores institucionales, y el diálogo y la confianza con las comunidades; y iv) establecer espacios y procedimientos de diálogo y concertación permanente entre las contrapartes involucradas en la formulación, ejecución y seguimiento del Proyecto.

b. Análisis del Modelo de Cooperación de cara a una segunda fase del Proyecto

• Contexto normativo e institucional

167 En noviembre de 2015, el Gobierno de Colombia, a través del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), aprobó el documento CONPES 3850, que establece los lineamientos, las estrategias y el Plan de Acción y Seguimiento (PAS) para la creación del Fondo Colombia en Paz, que busca que las inversiones de la cooperación internacional permitan materializar aportes ambientales, sociales y económicos para el posconflicto. Este Fondo tiene una vigencia de 10 años y se espera que, a través de la cooperación internacional, Colombia gestione una inversión total de 3300 millones de dólares, entre 2016 y 2020, de los cuales 929 millones de dólares serían recursos nuevos.

168 En materia de reparación integral de las víctimas del conflicto armado, el mencionado documento CONPES establece que: “Con la expedición de la Ley 1448 de 2011/21 se establecieron rutas y medidas específicas que buscan la verdad, la justicia y la reparación integral a las víctimas del conflicto armado, así como el restablecimiento de sus derechos, la construcción de la paz y la reconciliación. La implementación de esta política ha obtenido logros en medidas de reparación integral como las indemnizaciones (se han efectuado 505 184 pagos), la recuperación emocional (se ha atendido a 60 809 víctimas) y en restitución de tierras, donde 4100 familias han sido restituidas.»

169 Sin embargo, persisten retos de cara al futuro en la superación de la situación de vulnerabilidad de las víctimas del desplazamiento forzado. Especialmente, existen retos en la garantía efectiva de las medidas de indemnización administrativa, en la restitución de las tierras, rehabilitación, acceso a la justicia, y en la implementación de las medidas de reparación colectiva.21 A todo lo anterior hay que sumar las bajas capacidades de los territorios para gestionar su desarrollo y la atomización y los problemas de focalización de la cooperación internacional en el territorio.

170 En este sentido, los objetivos de este Fondo son: definir un marco institucional de coordinación para mejorar la operación y financiación de iniciativas para la paz; mejorar la focalización geográfica y la priorización temática de las inversiones públicas, privadas y de la cooperación internacional; y, fortalecer el monitoreo, reporte y verificación del impacto de las acciones e inversiones realizadas.

171 En síntesis, a través de este Fondo se busca disminuir la atomización de los recursos de la cooperación internacional y mejorar la focalización e impacto de los mismos en zonas con alto conflicto armado, bajo desarrollo rural y degradación ambiental.

172 Dentro del esquema de operación, el Fondo es una cuenta que será creada por ley, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y en este sentido operará como un conglomerado de articulación y coordinación de los demás instrumentos de cooperación internacional existentes. Además: “programará las contrapartidas nacionales que

21 República de Colombia, Consejo Nacional de Política Económica y Social, Departamento Nacional de Planeación. Documento CONPES 3850/2015.https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3850.pdf

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Económicos/3850.pdf


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concurrirán al financiamiento de las inversiones priorizadas bajo los mecanismos que para el efecto establezca el Gobierno nacional, y podrá administrar parte de las mismas, en particular aquellas que no se asignen directamente a través de los presupuestos de las entidades sectoriales. Así, el Fondo transferirá tales recursos a través de los fondos específicos ya existentes o que se crearán para tal fin. (…) Para la correcta administración de la cuenta holding, se deberá definir un plan operativo anual y proponer, en coordinación con el Ministro Consejero para el Posconflicto y la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (APC-Colombia), esquemas de articulación con los distintos donantes y fondos existentes, específicos o multidonante, nacionales e internacionales, así como con los otros que se creen para tal fin, y presentarlos a la Junta Directiva para su discusión y aprobación. Entre los Fondos que hay que tener en cuenta se destacan: i) el Fondo para la Paz y el Posconflicto del Banco Mundial (FPP), el cual ya está constituido y actualmente cuenta con recursos de cooperación de Suecia; ii) El Fondo Fiduciario Colombia Sostenible del BID, en proceso de constitución y formalización; iii) los mecanismos del Sistema de las Naciones Unidas (SNU); iii) el Fondo para el Posconflicto de la Unión Europea, en etapa de constitución; y iv) los instrumentos gestores o implementadores ya existentes como el Fondo para la Acción Ambiental o el Fondo Patrimonio Natural, entre otros.” 22

• Instrumentos de cooperación

173 Ante el escenario de una eventual segunda fase del Proyecto, es necesario analizar el instrumento de cooperación más adecuado. Entre las alternativas se encuentran: i) continuar con la cooperación bilateral a través de un socio estratégico con especialidad y valor agregado en la materia, como es la FAO; ii) ingresar los recursos de la cooperación internacional en alguno de los fondos creados para apoyar la implementación del posconflicto (ver figura 3); o iii) trasladar los recursos de la cooperación al presupuesto de la URT. Para empezar hay que partir del pilar de esta cooperación, que consiste en robustecer la sostenibilidad del proceso de restitución a través del fortalecimiento técnico de la Unidad y de la gestión y coordinación interinstitucional de esta entidad con las demás instituciones con competencia en la materia. Esto hace que la cooperación deba centrarse en la asistencia técnica, la gestión del conocimiento y la generación de valor agregado, y por ende, descarta por no ser la mejor opción, el traslado de los recursos de la cooperación al presupuesto de la Unidad. Esto dificultaría la posibilidad de contar con un aliado estratégico que ponga a disposición su experiencia y conocimiento técnico en la materia generando, además, a la Unidad, una alta demanda operativa y administrativa para la gestión de los recursos.

Figura 3. Esquema operativo y financiero del Fondo Colombia en PazFuente: CONPES 3850 DE 2015.

22 Ibidem.


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174 Por otro lado, al analizar la recientemente creada estructura de los fondos (Banco Mundial, BID, Naciones Unidas, Unión Europea) como fuente de contrapartida del Fondo cuenta Colombia en Paz, se observa que estos representan un mecanismo innovador para la coordinación, coherencia y concurrencia entre los donantes, las instituciones y los actores comunitarios en materia de cooperación internacional. Lo destacable es que, este esquema del Fondo Colombia en Paz incluye la coordinación entre los fondos creados con las iniciativas de la cooperación bilateral como instrumentos complementarios y no excluyentes. Como consecuencia, los criterios que permiten definir si el instrumento de cooperación más adecuado es uno de los cuatro fondos o alguna iniciativa de la cooperación bilateral son el análisis de la institución cooperada y de las comunidades, y el contexto especifico que haya que atender.

175 La sostenibilidad del proceso de restitución demanda una eficiente gestión y coordinación interinstitucional, con heterogeneidad de actores a nivel territorial y la cooperación debe dar respuesta a estas exigencias a través de: i) el apoyo en el fortalecimiento de la coordinación interinstitucional a nivel local y nacional; ii) instancias de coordinación ágiles y flexibles que permitan consensuar y priorizar las acciones, empezando por el desarrollo de la política de restitución; iii) Dar prioridad a la sostenibilidad del proceso de restitución a través de acciones y medidas oportunas que respondan al carácter transicional de esta medida de reparación de las víctimas; iii) una asistencia técnica que permita la generación de un valor agregado a través de conocimiento experto tanto en materia de tenencia y gobernanza de tierras, como en proyectos productivos y medios de vida sostenibles; y iv) un sistema de seguimiento y evaluación especializado en la materia.

176 El modelo de cooperación del Proyecto ha respondido a estos desafíos de flexibilidad, oportunidad, gestión del conocimiento y acompañamiento continuo. Ha consistido en una cooperación bilateral que ha construido un diálogo directo e instancias de coordinación adecuadas, ajustadas y coherentes con las necesidades del proceso de restitución de tierras, a través de un aliado estratégico como la FAO, que además tiene todo el potencial del valor técnico agregado y especializado en materia de tierras, generación de ingresos y sostenibilidad de las medidas de restitución. En concreto este aliado tiene ventajas comparativas únicas basadas en su conocimiento especializado y experticia en el terreno con el enfoque de medios de vida sostenible, que considera: i) las necesidades de la población y su participación; ii) el aumento gradual de activos (humanos, sociales, físicos, financieros y naturales); iii) la inclusión de la capacidad de los hogares; iv) la reducción de la vulnerabilidad y el aumento de la sostenibilidad.

177 En este orden de ideas, se recomienda continuar con el modelo de cooperación bilateral a través de la FAO como aliado técnico y estratégico, aprovechando al máximo las capacidades técnicas y de intercambio de conocimiento que ofrece este organismo. Todo ello permitiría dar continuidad y apoyo a medio plazo sin un fraccionamiento de la intervención, lo que repercutiría positivamente en la sostenibilidad del apoyo técnico, del fortalecimiento institucional y del proceso de restitución en sí mismo. En este sentido, lo viable es vincular los recursos financieros de la cooperación de la Embajada de Suecia con la capacidad y el diálogo técnico que representa la FAO, y continuar con el modelo de cooperación de la primera fase del Proyecto (ver apéndice 4). Además es recomendable, de acuerdo con el nuevo modelo de operación de la cooperación internacional en el país, armonizar y complementar esta cooperación bilateral con las iniciativas que financien los mencionados fondos en el territorio, en aras de facilitar actuaciones e intervenciones institucionales integrales a nivel local.

c. Análisis de la alineación del Proyecto con las prioridades de las entidades involucradas

• Estrategia de cooperación de Suecia con Colombia 2009-2016

178 Para el Gobierno de Suecia, el papel de la cooperación para el desarrollo se fundamenta en un apoyo de “carácter catalizador de los procesos y actores nacionales” bajo un enfoque de derechos23. En este sentido, a largo plazo, se busca lograr que los pobres mejoren sus condiciones de vida y que se alcance una paz sostenible con una amplia participación social. Por tanto los dos ejes de la cooperación son: i) la paz y la seguridad, y ii) los derechos humanos y la gobernabilidad democrática.

23 Estrategia de la Cooperación para el Desarrollo con Colombia, 2009-2013. Bilaga till regeringsbeslut UD2008/36934/AME.


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179 El enfoque de derechos incluye la igualdad de género y el papel de la mujer en el desarrollo como parte de todas las contribuciones, y en especial los principios de la Resolución 1325 de las Naciones Unidas sobre mujeres, paz y seguridad y la Resolución 1820 sobre violencia sexual contra civiles en los conflictos. Se incluyen además otras prioridades temáticas relacionadas con el medioambiente y los problemas climáticos que deberán ser consideradas e integradas allí donde sea relevante.

180 Con todo lo anterior y teniendo en cuenta que la cooperación sueca da prioridad a las instituciones que salvaguardan los derechos humanos y en especial a los derechos de las víctimas del conflicto armado, el Proyecto está alineado con las prioridades del donante.

• Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas

181 Entre los objetivos del Plan Estratégico de la entidad 2015-2018, se encuentra el impulsar con la institución competente la sostenibilidad y goce efectivo de los derechos a la tierra y los territorios de las comunidades restituidas para contribuir a la construcción de la paz.

182 Para el cumplimiento de este fin, una de las estrategias establecidas por la Unidad es la promoción de la economía campesina, indígena y afrodescendiente, y su articulación con la industria de la región, con el fin de aumentar “la capacidad de inversión de los pequeños productores rurales y étnicos, fomentar la agroindustria y los proyectos productivos en el sector agropecuario”. Para ello se propone la medición del indicador de “Índice de sostenibilidad del proceso de restitución”24, desde tres perspectivas: el desarrollo social (es decir que no hay revictimización), el desarrollo económico (es decir que los proyectos productivos son rentables y generan ingresos a las víctimas) y el desarrollo ambiental.

183 En consecuencia, el Proyecto está claramente estructurado y alineado con el Plan Estratégico de la Unidad de Restitución.

• Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO)

184 El Marco Programático de País de la FAO en Colombia 2015 - 2019 establece dentro del área de Recursos Naturales y Gobernanza de los Bosques, las Tierras y el Agua, el apoyo al desarrollo de lineamientos técnicos para el mejoramiento de los procesos de sostenibilidad de la restitución de tierras a través de estrategias de retorno y explotación efectiva del predio restituido, en el marco de una tenencia y gerencia de tierras responsable.

185 Asimismo, contempla el fortalecimiento de las capacidades de gestión territorial a través de la promoción y generación de recomendaciones dirigidas a la articulación interinstitucional a nivel territorial y nacional, y la promoción de lineamientos básicos para la gobernanza en la gestión territorial del desarrollo rural.

186 En cuanto a los objetivos estratégicos de la FAO, el presente Proyecto está alineado con al menos tres de ellos:

a. Ayudar a eliminar el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutrición, ya que una parte de los cultivos apoyados por los PPF son cultivos de panllevar destinados a la alimentación familiar.

b. Reducir la pobreza rural, ya que los PPF van destinados a proporcionar ingresos a las familias y facilitar su arraigo.

c. Fomentar sistemas agrícolas y alimentarios integradores y eficientes. Los PPF y la asistencia técnica apoyan a pequeños productores y explotaciones familiares, buscando la mayor eficiencia e integración en el territorio.

24 Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. Plan Estratégico y Plan Financiero Indicativo para el periodo 2015 – 2018.


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3.4.2 SP: ¿El Proyecto ha permitido el fortalecimiento de las capacidades de la Unidad de Restitución?

187 Desde el punto de vista institucional, el Proyecto ha tenido un impacto positivo en el mejoramiento de las capacidades de la URT mediante el ajuste de algunos procedimientos internos de la entidad en aras de una mayor efectividad de la acción de restitución en favor de la población víctima de abandono forzado y despojo de tierras.

188 Específicamente, con respecto a las misiones, se desarrollaron de manera conjunta con la URT ajustes de mejora de las actividades, los procedimientos y los instrumentos relacionados con: i) la caracterización de territorios étnicos, mediante la determinación y desarrollo de una fase inicial de alistamiento denominada “cero”; ii) la identificación de aprendizajes y mejores prácticas en materia de pruebas, peritajes, pretensiones e involucramiento de los profesionales de las comunidades; iii) la identificación de la importancia de contratar a miembros de la comunidad en zonas rurales alejadas y dispersas para temas logísticos; iv) los formatos de informe de asistencia técnica a los PPF; v) las actas de seguimiento a las EPSAGROS; y vi) el formato de formulación del Proyecto Productivo Familiar.

189 En este mismo sentido se logró el fortalecimiento y funcionamiento de procesos e iniciativas de soporte de carácter estratégico para la Unidad, con alto impacto, como son:

• Modelo de Atención al Ciudadano, premiado en la categoría de Mención de Honor por la Presidencia de la República de Colombia – Departamento Administrativo de Función Pública, como una buena práctica implementada con altos estándares en los niveles territorial y nacional, mediante la mejora y modernización de las salas de atención al ciudadano, áreas infantiles y señalética que incorporó conceptos de servicio basados en la satisfacción del cliente -víctima a partir del manejo del espacio con conceptos modernos y que permiten interactuar con los diferentes grupos poblacionales en espacios para niños y adultos, con calidad, atención y bienestar.

• Manual de Experiencias Exitosas para la Contratación Pública Ejemplar. Con el propósito de fortalecer la gestión pública de la Unidad de Restitución, se recogieron y sistematizaron las buenas prácticas en la adquisición de bienes y servicios, convirtiéndose en referente para otras entidades públicas.

• Modelo de Inteligencia de Mercado Hacia Entidades Públicas Ejemplares. De manera complementaria al “Manual de Experiencias Exitosas para la Contratación Pública Ejemplar”, se inició el desarrollo de un modelo que permite establecer, entre otros, el análisis de los oferentes, del mercado y de las dinámicas de los precios en la contratación pública. El propósito de este modelo es incorporar de manera pedagógica, prácticas eficientes y medibles en la adquisición de bienes y servicios. La Unidad de Restitución espera que este aporte impacte en las compras de bienes y servicios del posconflicto, en el marco de la planeación y gestión pública con transparencia.

• Estrategia Restitución es Cero Corrupción. Sobre la base de los lineamientos del Gobierno nacional, y de cara a establecer un método de recordación y sensibilización frente a la responsabilidad por la adecuada gestión pública, la Unidad de Restitución, con el apoyo de este Proyecto, impulsó e interiorizó en el colectivo de sus colaboradores una estrategia denominada Restitución es Cero Corrupción que, liderada desde el nivel directivo, busca comprometer a través de los valores, el ejemplo y la ética pública, el desarrollo de una gestión pública transparente basada en el resarcimiento de los derechos de las víctimas. La estrategia hace uso de un balón de fútbol con el eslogan de la estrategia como símbolo del pacto de compromiso con la transparencia. Esta iniciativa es complementaria al Plan Anticorrupción que, por imperativo legal, deben desarrollar todas las entidades del Estado.

• Establecimiento del Piloto de Sistematización de los soportes que conforman el sistema del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. En este sentido se implementó un piloto en la Dirección Territorial de Magdalena Medio (sede Barrancabermeja) para el fortalecimiento del sistema de información con el fin de identificar el impacto y los costos que conllevan su puesta en marcha a nivel nacional. El Piloto pretende, además, facilitar la construcción de la memoria histórica del despojo y abandono forzado de tierras en Colombia.


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“El apoyo técnico y financiero del Proyecto y de la FAO ha sido fundamental para lograr no sólo un modelo de atención al ciudadano consolidado y

reconocido entre las diferentes instituciones públicas, sino para generar ejercicios de mejora continua para garantizar la intervención en el territorio

y la integridad de la información.” (Expediente de Restitución de Tierras), Secretaría General de la URT.

190 Cabe anotar que la URT contrató en agosto de 2014 una encuesta para conocer la percepción y satisfacción de los ciudadanos frente a la calidad y la accesibilidad de los trámites y servicios ofrecidos por la Unidad de Restitución de Tierras. Se entrevistó a 1663 ciudadanos que acceden a las oficinas de la Unidad de Restitución de Tierras en los diferentes territorios del país, a 268 funcionarios y contratistas de la Unidad de Restitución de Tierras en los diferentes territorios del país, y a 230 ciudadanos que han tenido contacto con actividades realizadas por la Unidad de Restitución de Tierras diferentes a la atención en las oficinas.

191 Los resultados de esta encuesta muestran que el nivel de satisfacción de los usuarios que visitan las instalaciones de la URT es bastante alto: “Las razones que sustentan la positiva evaluación se centran en la buena atención recibida, el trato digno que reciben y la claridad y oportunidad en la información (…). La evaluación de las oficinas recibe una calificación alta, destacándose la iluminación, la comodidad general de la oficina, de la sala de espera y de los módulos de atención. (…) Coherentemente con la evaluación, los funcionarios reciben también calificaciones altas a nivel general, sustentadas, como se había dicho en la evaluación general, en la amabilidad de los mismos y la claridad de la información brindada.” 25

192 Durante la visita se identificaron algunas dificultades menores, como es el hecho de que el convenio de cooperación suscrito entre Suecia y la FAO no incluía la cláusula sobre la propiedad de los bienes adquiridos con cargo al Proyecto, lo que en la práctica ha retrasado la suscripción de las actas de transferencias a la Unidad de Restitución, y el consecuente inventario y mantenimiento del mismo.

3.4.3 SP: ¿Ha contribuido el Proyecto a la mejora de la articulación de los diferentes actores e instituciones a nivel local?

193 A través de los enlaces del SNARIV, que son profesionales que sirven de articuladores entre la URT y los actores institucionales a nivel territorial que forman parte del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV), algunos grupos familiares (como el caso de la vereda La Secreta – Municipio de Ciénaga) han logrado acceder a la oferta estatal del Departamento para la Prosperidad Social (DPS) y del municipio para la construcción de centros de acopio, compra de maquinaria de beneficio y mejoramiento de vías terciarias. Esta gestión se ha dado dentro del marco del cumplimiento de las órdenes de los jueces y magistrados de restitución de tierras, pero también como complemento a estas, en aras de facilitar la sostenibilidad del proyecto productivo.26

194 Adicionalmente, se produjo una experiencia positiva de coordinación con otras agencias del Sistema de Naciones Unidas, en particular con la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACNUDH, por sus siglas en español), en Chibolo y otros municipios del Departamento de Magdalena, en torno a iniciativas productivas encaminadas al fortalecimiento del capital social y productivo para la generación de ingresos como aporte para la construcción de la paz en el marco del posconflicto.

195 A nivel local cabe mencionar la experiencia de Nariño con la mesa de trabajo interinstitucional donde se han alineado múltiples instituciones de nivel local y regional para apoyar el tema de la restitución (ver pregunta 1).

25 Resumen ejecutivo, encuesta de satisfacción usuarios URT. P.8. Infometrika. Agosto de 2014.

26 Los profesionales del SNARIV, tanto de la URT como del Proyecto, tienen la labor de convocar a la institución competente para la atención a las víctimas que han sido restituidas y de supervisar el cumplimiento de las órdenes de los jueces una vez es proferido el fallo. La URT tiene un equipo dedicado a esto a nivel nacional y departamental, el valor agregado del Proyecto es el de dinamizar el nivel municipal en algunos territorios.


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196 Sin perjuicio de lo anteriormente señalado, es recomendable fomentar y potenciar un papel más activo en la vinculación al Proyecto de las instituciones territoriales, de otros donantes y de las agencias del Sistema de Naciones Unidas que trabajan en materia de reparación a las víctimas y restitución de tierras, con el objeto de afianzar la sostenibilidad y el éxito de los proyectos productivos.

3.5 PE 5: Adecuación de la estructura de gerencia del Proyecto

197 Esta sección busca responder a la pregunta 5 de evaluación: ¿Cómo se valora el acompañamiento técnico de la FAO por parte de todos los principales stakeholders del Proyecto?

• El modelo de cooperación y colaboración entre la FAO y la URT (con la FAO como socio técnico y estratégico) ha funcionado muy bien y se ha adaptado bien a las necesidades de la URT. La estructura de gerencia del Proyecto ha sido la adecuada para el logro de los resultados. La presencia de técnicos del Proyecto en las oficinas territoriales de la URT ha favorecido el intercambio mutuo de conocimientos y metodologías y ha servido como vínculo directo entre las familias restituidas y la URT.

• Todos los actores entrevistados han valorado muy positivamente el papel de la FAO como socio técnico de la URT en este Proyecto. El apoyo de la FAO ha sido fundamental para cubrir espacios que la URT no podía cubrir por falta de recursos (tiempo, personal o presencia en los territorios). Además, se han revisado y mejorado algunos procedimientos para los procesos de caracterización y para mejorar la calidad del trabajo de las EPSAGROS. El personal técnico de la FAO ha sido imprescindible para garantizar la continuidad de la asistencia técnica a las familias y para el éxito de los PPF en algunos casos.

• Sin embargo, la FAO podría haber aportado un mayor valor agregado en el diseño e implementación de los proyectos, incorporando su experiencia en el enfoque de medios de vida sostenibles y en las estrategias de desarrollo orientadas al territorio y al encadenamiento productivo y no a unidades productivas aisladas.

3.5.1 SP: ¿Cómo se valora el acompañamiento técnico de la FAO por parte de todos los principales stakeholders del Proyecto?

Todos los actores entrevistados han valorado muy positivamente el papel de la FAO como socio técnico de la URT en este Proyecto. Tanto el donante, Suecia, como la propia URT, han valorado la capacidad de la FAO y del equipo del Proyecto para escuchar sus opiniones, así como su flexibilidad para adaptarse a las necesidades del Proyecto en cada momento.

198 La valoración de la FAO es muy positiva por parte de los stakeholders, debido a su compromiso de trabajo en el terreno, a su capacidad de adaptación a las condiciones territoriales y a la especialización de la FAO como agencia líder en el conocimiento agropecuario, todo lo cual estuvo perfectamente alineado con las necesidades de apoyo de la URT para la puesta en marcha de los PPF.

199 El apoyo de la FAO ha sido fundamental para dinamizar la articulación interinstitucional a nivel municipal:

• Se ha podido agilizar la contratación de equipos para los procesos de caracterización de los territorios de comunidades étnicas, permitiendo en algunos casos alargar esa contratación más allá de los cuatro meses fijados por la ley para que pudieran terminar correctamente su trabajo. Además, se ha podido contratar a miembros de las comunidades para apoyo técnico como guías o intérpretes o para apoyo logístico a los equipos.

• El apoyo de los enlaces de la FAO ha sido fundamental para cubrir los largos vacíos de asistencia técnica a los beneficiarios por el tiempo transcurrido entre una licitación (para contratar a la EPSAGRO) y la siguiente. Estos periodos se han prolongado durante cuatro o cinco meses en muchos casos y durante ese tiempo estos técnicos han seguido visitando y dando asistencia técnica a las familias, logrando así que estas no perdieran la confianza en el proceso y que sus actividades productivas no se vieran perjudicadas.


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• Los enlaces SNARIV-FAO trabajan a nivel municipal en la articulación institucional de la etapa administrativa y posfallo, informando a las instituciones acerca del proceso de restitución de tierras. Su trabajo es fundamental para la sensibilización de los municipios.

200 Actualmente trabajan también en coordinación con los asesores de los proyectos piloto, buscando el apoyo de estas instituciones para conseguir dar un enfoque más integral de la gestión posfallo e integrar los PPF en estrategias territoriales de desarrollo, garantizándoles así una mayor sostenibilidad.

201 Gracias a su experiencia, la FAO ha contribuido también a mejorar los procesos de calificación y seguimiento de las EPSAGROS, introduciendo factores más técnicos y buscando la calidad de la asistencia técnica proporcionada a las familias. Además, en los casos visitados en los que la asistencia técnica a las familias ha sido directamente proporcionada por técnicos de la FAO y no a través de una EPSAGRO, el grado de satisfacción de las familias ha sido mucho mayor. Los técnicos de la FAO han mantenido un grado muy alto de implicación y han ofrecido una asistencia técnica orientada a las necesidades y personalizada para cada beneficiario.

202 Los técnicos de asistencia directa de la FAO27 que trabajan en El Carmen de Bolívar, Departamento de Bolívar, han investigado y desarrollado diferentes preparados alimenticios para el ganado, de manera independiente y por motivación propia. Estos alimentos se preparan a partir de material y productos fácilmente disponibles en los predios. Mediante sesiones colectivas, con la metodología de las Escuelas de Campo de la FAO, han formado a las familias en la preparación de estos alimentos. Esto ha sido fundamental para poder mantener a las reses en buenas condiciones en unos meses en los que la sequía ha provocado la escasez de pasto.

203 Las familias de otras zonas como La Vereda, La Secreta o Chibolo han tenido serias dificultades para poder alimentar a sus animales y algunos han muerto. La sequía en la zona era más fuerte que en el Departamento de Bolívar, y no había asistencia directa de la FAO, por lo que eran las EPSAGROS contratadas las que proporcionaban la asistencia técnica para la alimentación de los animales sin que hubiera un intercambio suficiente de información y no hubo intercambio suficiente de información entre los técnicos que el Proyecto había contratado acerca de lo que se hacía en unas zonas y otras.

204 Hay que señalar, sin embargo, que la FAO podría haber aportado un mayor valor agregado en el diseño e implementación de los proyectos, incorporando su experiencia en el enfoque de medios de vida sostenibles y en las estrategias de desarrollo orientadas al territorio y al encadenamiento productivo y no a unidades productivas aisladas.

205 Los técnicos contratados por el Proyecto como enlaces de la FAO o técnicos de asistencia directa han aplicado sus mejores conocimientos técnicos en su apoyo a las familias, pero hubiera sido muy recomendable que la FAO hubiera fortalecido las capacidades de estos técnicos bien mediante formación, bien mediante la participación directa o asesoramiento de diferentes expertos de la oficina de Colombia o de la oficina regional de la FAO. La organización acumula importantes conocimientos, metodologías e instrumentos desarrollados en diferentes países, además de una amplia experiencia de trabajo en Colombia, que podría haber transferido a los técnicos del Proyecto con mayor intensidad. El Proyecto organizó un evento de capacitación e intercambio de experiencias para estos técnicos y para las EPSAGROS, pero no fue suficiente.

206 Además de su experiencia sectorial, la FAO presentaba el valor agregado de una alta presencia en los territorios y una buena relación con las autoridades territoriales y con las instituciones técnicas como el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), y diferentes gobernaciones.

27 En algunos territorios FAO ha ofrecido asistencia técnica directa, en lugar de contratar EPSAGROS, normalmente para agilizar procesos. Es el caso de El Carmen de Bolívar.


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207 Hubiera sido muy recomendable aprovechar mejor esta alta presencia en los territorios y su cercanía con instituciones tanto técnicas como territoriales, buscando su implicación en el Proyecto desde el comienzo. Esta implicación es fundamental para la sostenibilidad de muchos proyectos productivos que necesitan de servicios de asistencia técnica, de atención veterinaria o de certificación, y para la mejora de algunas infraestructuras fundamentales para la comercialización o el acceso a los mercados.

3.5.2 SP: ¿El Proyecto ha incluido de manera adecuada consideraciones ambientales, en especial en relación al manejo del agua?

208 En las visitas al terreno se constató que el apoyo técnico de los profesionales de la FAO permitió una aproximación hacia prácticas agropecuarias alienadas con el manejo sostenible de paisajes mediante: i) la verificación y cumplimiento de los determinantes ambientales establecidos por los esquemas, planes básicos, y planes de ordenamiento territorial establecidos; ii) la no intervención de rondas de aguas y el manejo de pendientes en zonas de ladera, que conllevó en algunos casos la adecuación y reformulación de proyectos productivos de ganadería en zonas de marcada pendiente del terreno; y iii) la protección de coberturas boscosas mediante la formulación y establecimiento de proyectos productivos que no respetaron esta cobertura vegetal, sin afectarla. Cabe destacar además, el manejo sostenible del paisaje realizado en la vereda La Secreta, municipio de Ciénaga – Magdalena, donde los proyectos productivos de renovación y sostenimiento del café respetaron el sistema agroforestal.

209 Por otro lado, en relación con el manejo del agua para fines productivos, se observó un manejo individual a través de la adecuación o construcción de jagüeyes, lo cual resultó insuficiente para la implementación de los proyectos productivos , con motivo del cambio climático y los consecuentes periodos prolongados de sequía que se viven en la región Caribe del país, y que se evidenció principalmente en el Departamento de Magdalena.

210 Finalmente, el proceso de caracterización de las afectaciones a los derechos territoriales de las comunidades étnicas incluyó, de manera novedosa, el diagnóstico del deterioro medioambiental que han sufrido estos territorios.

3.5.3 SP: ¿En qué medida el Proyecto ha tenido un apropiado análisis y manejo de riesgos externos?

• Se logró un manejo apropiado de los riesgos de: i) inconvenientes de seguridad a través de parámetros de actuación en el terreno; ii) posible baja disposición de otras instituciones para participar activamente en el Proyecto mediante la gestión y articulación de los enlaces SNARIV; y iii) de las potenciales tensiones entre familias atendidas por la política de restitución y otras familias vecinas que, siendo también vulnerables, no recibieron apoyos con proyectos productivos, a través de la coordinación con otras entidades para fomentar su respectiva atención.

• No obstante, la adaptación al cambio climático, a la que las iniciativas productivas agropecuarias son altamente sensibles, demanda un reforzamiento del manejo de este riesgo a través de diferentes medidas como el manejo (la gestión comunitaria/ para evitar la repetición del término manejo) comunitario de la infraestructura para el acceso al agua y la adecuación de tierras, y la promoción de iniciativas de agricultura climáticamente inteligente, como por ejemplo el uso de semillas más resistentes a periodos prolongados de sequías.

211 El Proyecto, en su documento de formulación, incorporaba una matriz con una extensa relación de riesgos identificados, así como de las medidas propuestas para su reducción.

212 Algunos de estos riesgos hacían referencia a las condiciones de seguridad en los territorios, tanto para el personal del Proyecto como para las comunidades étnicas o las familias con predios restituidos. Las medidas propuestas pasaban por mantener y mejorar las tareas de control de la seguridad y el mapeo de actores armados presentes en las zonas, evitando los territorios donde no existieran condiciones favorables para la restitución.


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213 En este sentido, surgieron problemas de seguridad y amenazas para los equipos técnicos y las comunidades étnicas participantes en algunos procesos de caracterización. En algunos casos fue necesario parar las actividades hasta garantizar la seguridad de todos los participantes. La coordinación entre la FAO y la URT y una actuación rápida permitieron superar estos obstáculos.

214 En el caso de las familias, tanto los enlaces de la FAO como los enlaces de la URT monitorean constantemente las condiciones de seguridad de la zona a través de sus visitas a los predios y de su comunicación constante con las familias, avisando a las autoridades en el caso de situaciones inseguras.

215 Otro de los riesgos identificados era la falta de apoyo de las instituciones públicas. El trabajo de los enlaces del SNARIV está enfocado a reducir este riesgo y conseguir la intervención y la coordinación de todas las instituciones implicadas en la fase posfallo, pero si estos esfuerzos hubieran comenzado en el momento del inicio del Proyecto y de manera prioritaria, los resultados conseguidos habrían sido mejores.

216 También se había previsto la posible aparición de tensiones dentro de las mismas comunidades, entre las familias restituidas y las familias que no abandonaron el predio o a las que aún no han restituido. Sin embargo, según los testimonios recogidos, estas tensiones no han aparecido. Además, las experiencias piloto que el Proyecto ha puesto en marcha en su última fase, tienen como prioridad la implicación en estas intervenciones de familias restituidas y no restituidas para eliminar cualquier tipo de discriminación entre las familias que viven en una misma comunidad y evitar posibles tensiones.

217 Por último, también se había tenido en cuenta el riesgo de desastres naturales o climáticos. Durante la ejecución del Proyecto, el país se ha visto afectado por El Niño, fenómeno que ha originado una sequía de hasta 18 meses en la mayoría de las regiones de actuación. Esta sequía ha provocado que algunas familias hayan perdido animales y cosechas por la falta de agua para regar y la falta de pasto disponible.

218 Los PPF, en su formulación, no incluían medidas dirigidas a reducir el impacto de los fenómenos climáticos en las actividades productivas. Algunas de estas medidas podrían haber incluido la instalación de sistemas de recolecta de agua y de riego colectivos, la selección de especies resilientes frente a la sequía o el desarrollo de opciones complementarias para proteger la actividad principal de la familia.

3.5.4 SP: ¿La estructura de gerencia para la ejecución del Proyecto ha sido adecuada para el logro de los resultados?

La estructura de gerencia del Proyecto permitió un diálogo continuo, respetuoso y fluido entre los socios del Proyecto, lo que facilitó la flexibilidad de la intervención dando respuesta oportuna a inconvenientes y necesidades de implementación en el terreno.

219 Según todos los entrevistados, la estructura de gerencia del Proyecto ha funcionado muy bien. El esquema operativo, consistente en un Comité Estratégico, un Comité Técnico y la Unidad Implementadora, ha sido positivamente evaluado por parte de las entidades participantes y, como se mencionó anteriormente, ha permitido la toma de decisiones de gerencia y operativas oportunas.

220 El equipo del Proyecto, integrado por personal de la FAO, se instaló físicamente en las oficinas de la URT en Bogotá sirviendo de articulación entre los tres actores (Suecia, la URT y la FAO), lo que facilitó y agilizó la comunicación, la coordinación y la resolución de problemas o cuellos de botella durante la ejecución de las actividades.

221 La comunicación del equipo del Proyecto con sus técnicos en el terreno y con las oficinas territoriales de la URT ha sido también muy buena y fluida, contribuyendo al mejor desarrollo de la intervención.


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222 Además, el hecho de tener a los técnicos del Proyecto en las oficinas territoriales de la URT ha favorecido un intercambio muy positivo para el propio Proyecto y para el trabajo futuro de la URT. El personal de la URT ha incorporado nuevos conocimientos para la correcta formulación y seguimiento de los proyectos productivos y las oficinas territoriales han asumido el nuevo enfoque territorial de las experiencias piloto para intervenciones futuras. Por su parte, los técnicos de la FAO han aprendido y se han sensibilizado sobre el proceso de restitución y la atención a las víctimas.

223 Para las familias también ha sido muy positivo el apoyo de los enlaces de la URT y los enlaces de la FAO, porque les han ayudado a resolver no sólo problemas técnicos relativos a la actividad productiva, sino que han facilitado el contacto con otros colaboradores de la Unidad a fin de resolver asuntos varios relacionados con su proceso de restitución, sirviendo de vínculo directo entre la Unidad y las familias.


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4. Conclusiones y recomendaciones

4.1 Conclusiones

Conclusión 1: En relación con los Proyectos Productivos Familiares (PPF)

224 El proyecto ha conseguido con éxito el arraigo de las familias restituidas y la mejora de su situación económica. Esto se evidencia por un lado, en que el 100% de las familias entrevistadas han realizado y aprovechado la inversión con el establecimiento del Proyecto Productivo Familiar, y por otro, en que en cuatro de los cinco municipios donde se visitaron los PPF, con los excedentes generados por los mismos, las familias habían realizado nuevas inversiones productivas consistentes principalmente en nuevos cercamientos, maquinaria y compra de animales, lo cual ha sido decisivo para que habiten o trabajen en sus predios una vez materializada la restitución de sus tierras. Pero no todos los proyectos productivos puestos en marcha son igual de rentables o de sostenibles. En la formulación ha faltado un enfoque más territorial y orientado a a vincular a los productores con los mercados, garantizándose así una mayor sostenibilidad de los proyectos productivos. También es necesario adaptar los proyectos productivos (estandarizados) a los diferentes contextos y a las diferentes necesidades y capacidades de las familias receptoras para ofrecer opciones productivas eficientes y con garantía de éxito. El crecimiento y la sostenibilidad de los proyectos productivos son esenciales para que las familias puedan superar una economía campesina de subsistencia y generar excedentes, consolidando así la mejora socioeconómica de las familias.

225 Por otro lado se ha constatado que, la sostenibilidad de los PPF y, en algunos casos, también la permanencia de las familias en el predio, dependen de factores externos relacionados con bienes públicos como vías, centros de acopio e incluso centros de servicios de salud y educación, todo lo cual requiere el involucramiento de las autoridades municipales en el proceso de restitución y reparación integral a las víctimas.

Conclusión 2: En relación con el fortalecimiento de capacidades de la URT

226 El Proyecto y el apoyo técnico de la FAO han mejorado las capacidades de la URT en todos los aspectos de la intervención. El modelo de intervención ha respetado la estructura operativa y el liderazgo de la Unidad de Restitución de Tierras, lo que ha resultado muy positivo para robustecer las capacidades institucionales de la entidad.

227 La estructura de gerencia del Proyecto ha funcionado bien y ha sido adecuada para el logro de los resultados propuestos. La ubicación de la oficina del Proyecto en las mismas oficinas de la URT ha favorecido la comunicación y la agilidad en la toma de decisiones. La contratación de técnicos para las oficinas territoriales de la Unidad ha mejorado la cobertura (en cantidad y calidad) que esta ofrece a familias y comunidades étnicas.

228 La presencia de técnicos del Proyecto en las oficinas territoriales de la URT ha favorecido además el intercambio de conocimientos y metodologías entre la FAO y la Unidad, y ha garantizado la continuidad en la asistencia técnica a las familias, lo cual es fundamental para mantener su confianza. Además, el trabajo de los enlaces del SNARIV ha sido muy positivo para mejorar y afianzar los vínculos de la Unidad con las autoridades municipales y mejorar la colaboración de todas las entidades vinculadas a la fase posfallo en los territorios.

Conclusión 3: Sobre los procesos de caracterización de los territorios étnicos

229 El apoyo del Proyecto ha sido fundamental y poner en marcha algunas acciones de mejora de los mismos. La participación de las comunidades ha sido alta, en gran parte debido a la contratación de técnicos y organizaciones conocidas por las autoridades tradicionales y comunidades étnicas. Esta participación y su involucramiento en el proceso de caracterización ha generado autoestima y una mayor cohesión entre los miembros de las comunidades.


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230 Sin embargo, la dilación y demora en los procesos de preparación y presentación de las demandas y la falta de información oportuna a las comunidades étnicas respecto del estado de su trámite de restitución pueden generar preocupación y desconfianza en el proceso.

231 En las caracterizaciones de las afectaciones a las comunidades étnicas se incluyó el componente ambiental, lo que permitió identificar graves consecuencias en relación con los recursos del suelo y agua que repercuten en el ejercicio de la territorialidad de estas comunidades y en su pervivencia como pueblos.

Conclusión 4: Sobre el papel de la FAO y el modelo de cooperación ASDI-FAO-URT

232 El instrumento de cooperación internacional elegido por Suecia para apoyar a la URT, mediante un aliado estratégico como es la FAO, ha funcionado muy bien y ha demostrado ser muy útil, tanto para generar valor agregado como para llegar con la oportunidad requerida en lo que a reparación a las víctimas del conflicto armado se refiere. Esto es especialmente relevante teniendo en cuenta el marco de los procedimientos contractuales y presupuestales nacionales que, en algunos casos, resultan inflexibles en términos de tiempo y coordinación de recursos entre los diferentes sectores, y entre la nación y el territorio. A través del convenio se facilitaron y agilizaron procesos, algo fundamental para alcanzar los resultados previstos del Proyecto.

233 Sin embargo, la FAO podría haber aportado un mayor valor agregado incorporando su experiencia en el enfoque de medios de vida sostenibles, con estrategias de desarrollo orientadas a privilegiar una intervención territorial y no individual, y al encadenamiento productivo. La transferencia de conocimientos de la FAO a los técnicos del Proyecto (enlaces de la FAO) y el intercambio de experiencias y conocimientos entre los técnicos de unos territorios y otros debe fortalecerse.

Conclusión 5: Sobre el enfoque de género y las acciones afirmativas

234 El proyecto ha logrado una importante participación de las mujeres en los procesos de caracterización de territorios étnicos y la inclusión de las mujeres propietarias de predios restituidos como beneficiarias de proyectos productivos. Sin embargo, no se realizó, en el marco del proyecto, un análisis previo de la situación de las mujeres en las familias restituidas para conocer sus capacidades, preferencias y necesidades específicas. Esto ha originado que tengan un papel secundario en los proyectos productivos implementados y que no hayan mejorado su situación de manera específica; aunque la situación económica de la familia ha mejorado y eso favorece su permanencia en el predio, la distribución de roles y la situación de inequidad entre hombres y mujeres no ha variado.

Conclusión 6: Sobre la gestión y manejo de riesgos

235 El diseño del Proyecto contó con un análisis detallado de riesgos y por tanto en la ejecución se han tomado medidas muy positivas para reducir algunos de los más importantes, como son las posibles incidencias en materia de seguridad o las posibles tensiones dentro de las comunidades. No obstante, ha faltado desarrollar medidas tempranas de mitigación para algunos otros riesgos muy relevantes como la falta de implicación de las autoridades locales o el manejo del riesgo climático en los proyectos productivos.

4.2 Recomendaciones

Recomendación 1 a la FAO y la URT: en cuanto a los PPF

Los PPF deben proporcionar estabilidad económica a las familias, es decir, deben generar ingresos suficientes y ser sostenibles. Para ello, se recomienda tomar ciertas medidas en la formulación e implementación de estos proyectos familiares:

• proyectos adaptados a las capacidades de las familias y al contexto (clima, suelo y disponibilidad de agua, entre otros);

• proyectos que superen el enfoque de agricultura de subsistencia: orientación de la producción a la demanda y vinculación a mercados, fomento de la asociatividad, incluir procesado y agregación de valor para los productos, garantizar el acceso al crédito.


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• asegurar la participación de las autoridades municipales y departamentales, así como de instituciones técnicas que garanticen la sostenibilidad de los proyectos.

236 Para que las familias puedan permanecer en sus predios restituidos es necesario que dispongan de una fuente de ingresos que les permita cubrir sus necesidades. En este sentido, los proyectos productivos deben proporcionar esos ingresos y estabilidad económica a las familias. Para ello, las EPSAGROS contratadas por la Unidad deberán asesorar técnicamente sobre todas las opciones productivas disponibles, teniendo en cuenta la vinculación a los mercados, las condiciones climáticas y de suelo, además de las capacidades productivas y la composición de las familias.

237 Por otro lado, es necesario tomar medidas para superar la economía campesina de subsistencia y generar excedentes económicos mediante: i) el encadenamiento de las líneas productivas a los mercados locales, ii) el fomento de la asociatividad, incluyendo a las familias no restituidas, y la subsecuente compra y venta de insumos y productos a través de la cooperativa/asociación, iii) el manejo del agua para fines productivos de manera colectiva, iv) el procesamiento o valor agregado a la producción, v) el acceso a bienes públicos, entre ellos vías terciarias, salud, educación, asistencia técnica posterior a los 24 meses del acompañamiento que hace la Unidad de Restitución, y vi) el acceso al crédito.

238 A fin de conseguir un mejor aprovisionamiento y mejoramiento de las vías terciarias y de los servicios de educación y salud para las familias, se recomienda fomentar, en el ámbito departamental y municipal, una planeación y programación presupuestal temprana, que tenga en cuenta la intervención del proceso de restitución en el respectivo territorio y, en consecuencia, considere las acciones que debe adelantar el ente territorial para dar cumplimento, más adelante, a las órdenes emanadas por los despachos civiles especializados en restitución de tierras.

239 Adicionalmente, se recomienda fortalecer la participación de instituciones técnicas especializadas en materia de investigación, asistencia técnica o formación agropecuaria, para que una vez finalizado el periodo de asistencia técnica brindado por la URT, las familias puedan obtener asistencia técnica de estas entidades y contar con el apoyo para sostener su actividad productiva.

240 Con el objeto de mejorar y dar continuidad a la asistencia técnica a las familias, sería recomendable incorporar a la URT (en concreto a su Unidad de Proyectos Productivos), técnicos agropecuarios que puedan prestar un apoyo técnico a las oficinas territoriales de manera itinerante en caso de que se presenten períodos de carencia por temas contractuales.

241 Es recomendable hacer un seguimiento del comportamiento del ingreso de las familias para medir el impacto que tienen los proyectos productivos sobre su situación socioeconómica.

242 Es vital que la formulación de los proyectos productivos continúe y fortalezca a legislación regional y nacional en materia de uso del suelo y medioambiental, establecida y compilada en los respectivos planes de ordenamiento territorial municipal.

Recomendación 2 a la URT: En cuanto a las caracterizaciones de las afectaciones territoriales de las comunidades étnicas.

Una vez finalizado el proceso de caracterización en una comunidad étnica, se recomienda a la URT el seguimiento cercano al proceso de preparación/presentación de la demanda, y en caso de resultar necesario, que tome medidas para disminuir el lapso de tiempo transcurrido entre la caracterización y la presentación de la demanda.

243 En relación con los procesos de caracterización de las comunidades étnicas, una vez finalizadas las caracterizaciones, las comunidades y autoridades tradicionales, por mandato de la ley, seguirán contando con el liderazgo y gestión por parte de la Unidad,


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como parte del trámite de la acción de restitución. No obstante, y debido al alargamiento del proceso de preparación y presentación de las demandas y de la resolución de las mismas, se recomienda a la URT, a través de sus direcciones territoriales, mantener informados a los Resguardos y comunidades indígenas, así como a los Consejos Comunitarios del estado del trámite y, de presentarse dilaciones, explicarles oportunamente los motivos que conducen a posponer la fecha de presentación de las demandas o medidas cautelares.

244 En este mismo sentido, en caso de que tengan que hacerse ajustes en el contenido y alcance de las pretensiones, ya sea en una medida cautelar o en una demanda, se recomienda, además, la respectiva concertación con la autoridad tradicional, de acuerdo con lo establecido en los Decretos Ley étnicos y demás normativa vigente en la materia. Finalmente, es recomendable hacer un seguimiento cercano y tomar las medidas necesarias para disminuir el lapso de tiempo transcurrido entre la caracterización y la presentación de la demanda. Esto es urgente.

245 Es recomendable dar continuidad al componente ambiental en las caracterizaciones, ya que permite evidenciar las afectaciones a la territorialidad de las comunidades étnicas como consecuencia del deterioro y posibles pasivos ambientales que deja el uso inadecuado de los recursos del suelo y agua por parte de terceros ajenos a la comunidad con ocasión del conflicto armado.

Recomendación 3: En cuanto al modelo de cooperación a la Agencia Sueca de Cooperación

Se recomienda continuar con el modelo de cooperación bilateral a través de la FAO como aliado técnico promoviendo la inclusión, en futuras intervenciones, de familias vulnerables (aunque no sean familias restituidas) de las zonas de acción.

246 Como se mencionó anteriormente, se recomienda continuar con el modelo de cooperación bilateral a través de la FAO como aliado estratégico, con un aprovechamiento al máximo de las capacidades técnicas y de intercambio de conocimiento que ofrece esta entidad en materia de tenencia de tierras, proyectos productivos, medios de vida sostenible, enfoque de género, y monitoreo y evaluación de iniciativas de administración de tierras (ver apéndice 4).

247 Esta cooperación bilateral se debe enmarcar, coordinar y armonizar con los mecanismos e instrumentos que establezca el Gobierno de Colombia para la operación y puesta en marcha del Fondo Cuenta Colombia en Paz.

248 La sostenibilidad de los proyectos productivosdepende de la vinculación a los mercados y de la asociatividad, que debe promoverse la cual debe promoverse no sólo entre las familias restituidas. En ese sentido es recomendable ampliar las familias sujeto de atención por parte del Proyecto, incluyendo a otras familias vecinas en estado de vulnerabilidad.

249 Se debe fortalecer la visibilización en el terreno del financiamiento tanto de la Embajada de Suecia como de la Unidad de Restitución.

Recomendación 4: En cuanto a la participación de la FAO

Es recomendable que, en futuras intervenciones, la FAO refuerce la transferencia de conocimientos al personal del Proyecto y que fomente la vinculación temprana de los organismos técnicos y territoriales con los que trabaja en el país.

250 En futuras intervenciones, es recomendable que la FAO fortalezca la transferencia de conocimiento a los equipos técnicos contratados para formular y dar asistencia técnica a los PPF. La organización cuenta con un importante conocimiento y experiencia acumulada en el país y en la región, y es necesario transferirlo al personal contratado para trabajar en las oficinas territoriales (enlaces-FAO). Aunque se han realizado algunos eventos puntuales de formación, esta no ha sido suficiente y el apoyo técnico a estos expertos puede ser más continuo e intenso.


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251 Además, debido a su trabajo en Colombia, la FAO colabora intensamente con organismos técnicos y territoriales que son sus socios habituales en programas y proyectos de desarrollo agropecuario. Es necesario fomentar, desde fases tempranas de la actuación, la colaboración y la vinculación de estos organismos que puedan garantizar el apoyo a las familias restituidas en sus actividades productivas una vez finalizado el Proyecto.

Recomendación 5: En cuanto al enfoque diferencial de género a la URT y la FAO

Es conveniente que el equipo de los proyectos (personal técnico) reciba formación específica en el enfoque de género.

También es necesario exigir a las EPSAGROS que, en sus equipos técnicos para la formulación y puesta en marcha de PPF, incluyan a técnicos con formación o experiencia en la aplicación del enfoque de género.

252 La formulación de los PPF debe partir del análisis de la situación de las mujeres, de su vocación productiva y sus preferencias, lo que permitirá identificar y desarrollar actividades capaces de generar ingresos y mayor autonomía a las mujeres. Algunas de estas actividades podrían ser la transformación y comercialización de productos o la producción de alimentos.

253 Se recomienda analizar e incorporar en la formulación e implementación de los PPF las conclusiones de los estudios: i) Inclusión e Implementación del Enfoque Diferencial en el Programa de Proyectos Productivos de la URT, financiado con recursos de la cooperación a través del Convenio de Financiación DCI-ALA/2011/022-287 de la Unión Europea; y ii) Proyectos Productivos Sostenibles con Enfoque de Género para la Etapa Posfallo en el Proceso de Restitución de Tierras, en colaboración con la ONU Mujeres y con el financiamiento de la Embajada de Suecia.

254 Es conveniente que la URT exija a las EPSAGROS, en los procesos de licitación de los servicios de asistencia técnica a las familias, que incluyan de manera obligatoria a técnicos con formación o experiencia en la aplicación del enfoque de género y que no se centren sólo en los aspectos productivos.

255 El apoyo técnico de los enlaces de la URT, enlaces de la FAO y técnicos de asistencia directa de la FAO es de alta calidad y muy dirigido a las necesidades de las familias, pero es necesario que tengan una adecuada sensibilización en temas de género y enfoque diferencial.


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5. Lecciones aprendidas

256 Una de las subpreguntas de evaluación planteaba si existían lecciones aprendidas del proyecto que los principales actores o stakeholders pudieran apropiarse y replicar. En el momento de la evaluación, no se habían aún documentado las buenas prácticas y lecciones aprendidas del Proyecto y aunque se contaba con una programación para su sistematización, no se trató de un ejercicio periódico y sistemático durante la ejecución del Proyecto. Se han hecho algunos esfuerzos puntuales como unas pasantías con el apoyo del Proyecto de Tierras y Desarrollo Rural de USAID, donde asesores de un departamento fueron a hacer trabajo de campo a otros departamentos (por ejemplo en Nariño y Chocó sobre tema étnico, En Cesar y Nariño en materia de planificación territorial, Bolívar fue a Valle para trabajar en el monitoreo a los municipios). Además, se realizó un encuentro nacional en 2015 para socializar los lineamientos técnicos del Proyecto.

257 No obstante, se destacan como producto de las visitas al terreno las siguientes lecciones aprendidas por componentes:

a. Componente 1: Comunidades étnicas víctimas de despojo o abandono forzado en regiones priorizadas acceden al registro de tierras despojadas.

Lecciones aprendidas

• Es fundamental la participación, la coordinación y el respeto por los usos y costumbres de las comunidades étnico-territoriales en los procesos de caracterización.

• La cuidadosa elección de una persona u organización que sirva como socio estratégico en el proceso de caracterización es primordial para conseguir de manera rápida y duradera la confianza y participación de las comunidades étnicas y sus autoridades tradicionales.

• Algunas buenas prácticas de los equipos de caracterización son: la comunicación y el diálogo con las comunidades, el cumplimiento de acuerdos y de fechas de visitas, el interés en el buen acompañamiento a la comunidad, el conocimiento y apoyo técnico, la flexibilidad con los tiempos de la comunidad y el trato amigable.

• La importancia de la inclusión de diagnósticos y peritajes ambientales para la determinación y caracterizaciones de las afectaciones ambientales que, con ocasión del conflicto, se han dado en los territorios.

• Es necesario incorporar una fase inicial o cero en los procesos de caracterización (antes del informe preliminar para la concertación y relación con la comunidad y las autoridades tradicionales), para garantizar una mejor eficiencia y calidad del trabajo de los equipos técnicos.

b. Componente 2: Víctimas restituidas fortalecen su estabilidad socioeconómica


• El aspecto que ha contribuido notoriamente al mantenimiento de los proyectos productivos y al consecuente mejoramiento de las condiciones socioeconómicas de las familias es el modelo de asistencia técnica estructurado por el Proyecto. Este se caracteriza por: i) llegar de manera directa a cada grupo familiar; ii) una intervención sistemática y oportuna en tiempos clave del establecimiento o cosecha de los cultivos, o del levante del ganado; iii) la generación de conocimiento técnico relevante para el manejo adecuado de la iniciativa productiva; y iv) la identificación de dificultades o limitaciones con una rápida aplicación demejoras sobre la marcha del proyecto productivo.

• Es necesario ejercer un seguimiento sistemático y periódico sobre las EPSAGROS en su trabajo de asistencia técnica en cuanto a:

- el seguimiento de los lineamientos para las compras de insumos y materiales necesarios para el establecimiento y fortalecimiento de las iniciativas productivas;

- la calidad y conocimiento de los profesionales y técnicos que prestan la asistencia técnica y el seguimiento a los Proyectos Productivos Familiares (PPF);

- contar con profesionales y técnicos adaptados y respetuosos con las costumbres de los territorios, las dificultades de acceso y las condiciones climáticas;


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- el volumen de PPF asignado a cada técnico del equipo no debe comprometer la calidad del trabajo y de las visitas de asistencia técnica;

- las EPSAGROS deben contar con sede y personal en el área de trabajo asignada.

❖ Uno de los hallazgos de la presente evaluación es la falta de vínculo con los mercados como una debilidad. A este respecto hay que aclarar que el diseño del sistema de restitución escapa al control de la URT. Por ejemplo, las sentencias son individuales y por ende no implican un enfoque regional y de mercados, no obedecen a un estudio de mercado o de viabilidad económica sino de derechos. En este sentido, la lección aprendida es que es necesario hacer una revisión estructural a nivel institucional, pero como esto es una solución a largo plazo, en el corto y medio plazo, la URT puede desarrollar algunas soluciones:

✓ Buscar la diversificación de riesgo, es decir, implementar dos o tres proyectos distintos por familia;

✓ Agrupar a familias y proyectos para generar economías de escala y sinergias;

✓ Incluir más capacitación en temas de finanzas y manejo de recursos a las familias;

✓ A este respecto la FAO puede aportar un mayor valor agregado al incorporar su amplia experiencia, sus metodologías probadas, su capacidad técnica y sus marcos conceptuales de actuación, los cuales pueden permear prontamente en las actuaciones de la URT sin implicar largos procesos de concertación, debido a la alta confianza en la capacidad técnica de la FAO y en su amplia experiencia de trabajo con poblaciones vulnerables;

✓ Es necesario el levantamiento de una línea base sistematizada del ingreso y condiciones socioeconómicas de las familias para facilitar el seguimiento y monitoreo del impacto de los PPF.

c. Componente 3: La Unidad de Restitución de Tierras aumenta su capacidad institucional.


• El esquema de operación del Proyecto a través de espacios de coordinación estratégica y operativa en la sede central y las oficinas territoriales, y de diálogo abierto y oportuno entre las partes involucradas, ha sido fundamental para la resolución de problemas y el alcance de los resultados esperados. Esto ha permitido un diálogo técnico y un intercambio de saberes entre la URT y el personal de la FAO que ha facilitado la identificación de cuellos de botella y acciones de mejora en algunos procedimientos misionales y de soporte de la Unidad, en beneficio del fortalecimiento de sus capacidades institucionales.

• Es clave fomentar la coordinación interinstitucional para gestionar y habilitar que las iniciativas productivas puedan concatenarse y complementarse con otras ofertas estatales, de organizaciones no gubernamentales, de otros organismos de Naciones Unidas y de cooperantes, en pro de avanzar hacia la sostenibilidad de los proyectos productivos en perspectiva del desarrollo rural.

• Las figuras de los enlaces del SNARIV y los proyectos productivos han representado una buena práctica para el contacto directo con las familias y las comunidades, con una intervención oportuna, periódica y sistemática que permite identificar y agenciar, dentro de la Unidad y con otras entidades del Estado, respuestas a las necesidades de las familias y las comunidades, superando la temática de proyectos productivos con una intervención local e integral, como parte de la gestión posfallo de la Unidad.


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6 Apéndices

Apéndice 1: Matriz de evaluaciónPregunta/ sub-pregunta Indicador Fuentes Método o técnica

Pregunta de Evaluación 1 ¿Ha tenido el proyecto los efectos esperados en las comunidades y en las familias beneficiarias?

¿El proyecto ha contribuido adecuadamente a que haya un aumento en el apoyo a las familias víctimas del conflicto que recuperan legalmente sus tierras de las que fueron despojadas o se vieron forzadas a abandonar?

% de familias focalizadas que fueron atendidas con apoyo del proyecto% de familias atendidas que recuperaron legalmente sus tierras

Documentación del proyecto (casos documentados, reportes FAO de progreso)Informes de la URTEquipo del proyecto en Bogotá, URT, DEA, enlaces-FAO, enlaces-URTComunidades con procesos de caracterización en marcha y/o completadosOperadores localesProfesionales contratados por el proyecto para cada caso/comunidad

Revisión documentalEntrevistas en profundidad, reunionesGrupos de discusión, grupos focalesEncuesta

¿Qué efectos ha tenido el programa?

% de beneficiarios que consideran que el proyecto alcanzó los efectos esperados% de actores clave que consideran que el proyecto alcanzó los efectos esperados

¿Cómo perciben los beneficiarios y otros grupos de interés los efectos de la intervención?

Nivel de satisfacción de los beneficiarios del proyecto

PE 2: ¿En qué medida el proyecto ha contribuido al fortalecimiento económico y sostenibilidad de las comunidades de las familias retornadas?

¿Hasta qué punto tuvo el programa efectos en los ciudadanos destinatarios?

Nivel de implementación de las actividades programadasNúmero de proyectos socio económicos formulados y ejecutadosNúmero de caracterizaciones elaboradas y validadasNivel de satisfacción de la URT con el proceso de fortalecimiento de capacidades

Documentación del proyecto (casos documentados, guías metodológicas, documentos de sistematización)Informes de la URTEquipo del proyecto en Bogotá, URT, DEA, enlaces-FAO, enlaces-URTComunidades con procesos de caracterización en marcha y/o completadosOperadores localesProfesionales contratados por el proyecto para cada caso/comunidad

Revisión documentalEntrevistas en profundidad, reunionesGrupos de discusión, grupos focalesEncuesta

¿Qué efectos tiene esto en la comunidad?

Investigación cualitativa sobre los efectos y cambios de mediano plazo del proyecto

¿La intervención técnica desarrollada representa una solución adecuada para la situación que se esperaba atender

Número de resultados alcanzados vs. esperados Porcentaje de beneficiarios que consideran que las soluciones han sido relevantes y contextualizadas


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Pregunta/ sub-pregunta Indicador Fuentes Método o técnica

PE 3- ¿El proyecto toma en cuenta las diferentes necesidades de los diferentes grupos o colectivos a los que se dirige para adecuar los servicios según las mismas?

¿Los procesos de caracterización responden adecuadamente a las necesidades de recuperación de territorios étnicos? ¿Dónde están los principales obstáculos y oportunidades de mejora?

% de procesos de caracterización completados hasta el final con las comunidades indígenasTiempo medio de duración de los procesos de concertación con las comunidadesExistencia de problemas de coordinación entre los equipos (URT, FAO, operadores locales y comunidades)% de procesos de caracterización que terminan en demanda ante un juez de restitución (identificación de las dificultades que han impedido este resultado en los casos que no hayan terminado en presentación de demanda)Nivel de satisfacción de las comunidades con los procesos y con el desempeño del proyectoTiempo medio de identificación/contratación de operadores localesCuellos de botella/dificultades en los procesos bien identificados y documentados en documentos producidos por el proyecto

Documentación del proyecto (casos documentados, guías metodológicas, documentos de sistematización)Informes de la URTEquipo del proyecto en Bogotá, URT, DEA, enlaces-FAO, enlaces-URTComunidades con procesos de caracterización en marcha y/o completadosOperadores localesProfesionales contratados por el proyecto para cada caso/comunidad


Entrevistas en profundidad, reunionesGrupos de discusión, entrevistas

¿Las metodologías de intervención utilizadas son las apropiadas para el contexto cultural de las regiones intervenidas?

Nivel de satisfacción de las comunidades con los procesos y con el desempeño del proyecto en materia de los procesos de caracterización y en la puesta en marcha de proyectos productivosNivel de participación de las comunidades en los procesos de caracterización (% de casos que cuentan en el equipo con profesionales contratados procedentes de las comunidades que ponen en marcha el proceso)

Equipo del proyecto en Bogotá, URT, DEA, enlaces-FAO, enlaces-URTComunidades con procesos de caracterización en marcha y/o completadosOperadores localesProfesionales contratados por el proyecto para cada caso/comunidad

Entrevistas en profundidad, reunionesGrupos de discusión, entrevistas


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¿Cuenta el proyecto con una estrategia de género efectiva?

Valoración de las necesidades específicas de las mujeres en el desarrollo e implementación de los procesos de caracterización% participación efectiva de las mujeres de las comunidades en los procesos de caracterizaciónValoración de la posición y las necesidades específicas de las mujeres en la selección de beneficiarios para los proyectos productivosDesarrollo de actividades con enfoque de equidad de género

Informes del proyectoActas reunionesEquipo del proyecto en Bogotá, URT, DEA, enlaces-FAO, enlaces-URTComunidadesProfesionales contratados por el proyecto para cada caso/comunidadMujeres beneficiarias de proyectos productivos

Revisión documentalEntrevistas, reuniones

¿Asegura el proyecto acceso a sus servicios a toda la población sujeto teniendo en cuenta sus diferencias estructurales?

Nivel de satisfacción del desempeño por parte de comunidades y beneficiarios/as de los proyectos productivosCriterios y procesos desarrollados para la selección de comunidades o familias beneficiarios de la intervención

Documentación del proyectoEquipo del proyectoComunidadesFamilias beneficiarias de proyectos productivos

Revisión documentalEntrevistas, reunionesGrupos de discusión

¿Los beneficiarios tienen la capacidad de mantener los beneficios recibidos cuando el proyecto haya terminado?

Comunidades que continúan con el proceso de reclamar judicialmente la restitución de sus tierras aun cuando el proyecto haya terminado 28

Mejora en los ingresos para las familias beneficiarias de proyectos productivos (y % de las necesidades familiares que cubren esos ingresos de las actividades productivas)Mejora de conocimientos y prácticas adecuadas para las actividades productivas

ComunidadesBeneficiarios/as de los proyectos productivosEPSAGROS

Entrevistas, reuniones

PE 4- ¿En qué medida el proyecto ha contribuido al desarrollo de capacidades de la Unidad de Restitución de tierras y a la articulación con otras instituciones que atienden a la población objetivo?

¿La intervención está alineada con las prioridades de las entidades involucradas?A nivel local?

Número de entidades que manifiestan concurrencia y alienación con sus prioridades misionales / número de entidades involucradas

Entidades involucradas a nivel nacional y local

Entrevistas semi-estructuradas con entidades nacionales y locales

¿Los beneficiarios tienen la capacidad de mantener los beneficios recibidos cuando el proyecto haya terminado?

Porcentaje de aumento de capital productivo desde el inicio del proyecto.Sostenimiento en meses de la actividad productiva.

Beneficiarios y grupo de control de no beneficiarios (vecinos resistentes o reubicados)

Estudios de caso

* Para el caso de comunidades donde el proceso no haya finalizado en una demanda por falta de tiempo


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¿Ha contribuido el proyecto a la mejora de la articulación de los diferentes actores e instituciones a nivel local?

Numero de acuerdos/convenios/actas de articulación suscritos con actores e instituciones a nivel local.

Actores y entidades involucradas a nivel local

Entrevistas semi-estructuradas con entidades locales.

¿Cuáles son los principales obstáculos o cuellos de botella por superar para lograr una efectiva articulación?

Número de cuellos de botella de articulación con actores institucionales identificados y documentados.

Entidades involucradas a nivel nacional y local

Entrevistas semi-estructuradas con entidades nacionales y locales.

¿Existen lecciones aprendidas del proyecto de las que los principales stakeholders puedan apropiarse institucionalmente y replicarlas?

Número de cuellos con lecciones aprendidas y mejores prácticas desarrolladas.

Stakeholders: entidades involucradas a nivel nacional y local.

Entrevistas semi-estructuradas con entidades nacionales y locales.

PE 5 ¿La estructura de gerencia para la ejecución del proyecto ha sido adecuada para el logro de los resultados?

¿Cómo se valora el acompañamiento técnico de la FAO por parte de todos los principales stakeholders del proyecto?

Nivel de satisfacción del desempeño de FAO por los principales stakeholder. Criterios: insatisfecho, satisfecho, muy satisfecho

Principales stakeholders: URT, Suecia, familias, autoridades/instituciones descentralizadas, etc

Cuantitativo: minicuestionario de satisfacciónCualitativo: entrevistas grupales e individuales

¿El proyecto ha incluido de manera adecuada consideraciones ambientales, en especial en relación al manejo del agua?

Estrategia del proyecto sobre gestión de agua

Documentos del proyectoPersonas implicadas

Revisión documentalEntrevistas

¿En qué medida el proyecto ha tenido un apropiado análisis y manejo de riesgos externos?

Número de análisis o inventarios realizados por el proyecto sobre los riesgos extremos y cómo superarlos

Documentos del proyectoDocumentos nacionales y departamentales sobre riesgos en las áreas de implementación del proyectoPersonal del proyectoPersonal de las instituciones


¿La estructura de gerencia para la ejecución del proyecto ha sido adecuada para el logro de los resultados?

Eficiencia en la toma de decisiones e implementación de las actividades

Documentos del proyectoAnálisis financieros del proyectoPersonas implicadas



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Apéndice 2: Protocolos de entrevistas

GUÍA DE ENTREVISTA SEMI-ESTUCTURADA CON BENEFICIARIOS /AS DE LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS

PRESENTACIÓN-INTRODUCCIÓN:(Nombre y Apellido), soy miembro del equipo evaluador. Nos encontramos desarrollando una evaluación que tiene como fin explorar las opiniones sobre el PROYECTO DE FORTALECIMIENTO DE LA SOSTENIBILIDAD DE PROCESOS DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS. El propósito de la evaluación es aprender sobre los aciertos y desaciertos que haya podido haber.Su identidad así como las respuestas suministradas serán de carácter anónimo. Agradecemos su participación y su tiempo. Lo importante aquí es su espontaneidad, no hay respuestas correctas o incorrectas; todas las opiniones son válidas. Le reitero que nuestro compromiso es guardar la confidencialidad de su opinión.

CONTEXTO INICIAL (muchos de estos datos nos los podrán dar los técnicos que nos acompañen a las visitas)

• Nombre entrevistado(s)• Tipo de PPF • Cultivos para seguridad alimentaria• Superficie del predio (superficie para PPF y superficie huerta seguridad alimentaria)• Tipo de intevención:Proyecto URT – EPSAGROProyecto FAO - EPSAGROProyecto FAO - Directo• Cuándo regresó al predio?, antes o después de la sentencia?• Cuándo empieza a recibir el apoyo de la Epsagro (o de FAO)?

CRITERIOS DE EVALUACIÓN

PERTINENCIA

PREGUNTAS ORIENTADORAS ASPECTOS CLAVE

• ¿De qué manera se decidió el tipo de proyecto productivo?• ¿Están contentos con el proyecto productivo seleccionado?• Esta actividad productiva se adecua a la producción de la

región, a la posibilidades de venta de los productos y a sus capacidades como familia?

• Quén es el representante familiar y por qué lo eligieron?

Pertinencia de la priorización y criterios de selección

EFICIENCIA

• Hubo retrasos o demoras en el Proyecto? • La compra de maquinaria, abonos y materiales llegaron a

tiempo o no?• Cada cuánto ha recibido visitas de asistencia técnica?

Ejecución de actividades, Cuellos de botella

EFICACIA

• Está Ud contento con el apoyo técnico recibido?, cree que ha sido suficiente?

• El proyecto productivo le genera ingresos suficientes para cubrir las necesidades de su familia? . durante cuánto tiempo(1 año, meses)

• Qué otros trabajos realizan en la familia para conseguir ingresos?

Logros Resultado 2• Puesta en marcha de proyectos

productivos• Sistematización experiencia

A quién le vende su producto?A quién le compra los fertilizantes, capital semilla, agroquímicos?

IMPACTO

• Cuáles son los logros más destacables del proyecto para su Ud y su familia?

• En qué medida el proyecto ha mejorado los ingresos de su familia: Mucho, poco o nada

• Ha realizado mejoras en el predio durante los últimos 12 meses: cerramientos, pozos o algibes…

• A través de esta actividad productiva, se ha mejorado su relación con la comunidad? (unión con la comunidad, seguridad alimentaria, autoestima)

• Cambios en ingresos, salud, educación• Cambios en el tejido social, activos

sociales, activos comunitarios• Posicionamiento de las mujeres cabeza de

hogar en sus comunidades • Resultados no esperados


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• A partir de su retorno, su familia ha tenido conflictos con la comunidad y/o familias no restituídas?

• Se siente Ud seguro en este predio?

• Qué es lo que no les ha gustado del proyecto?• El proyecto ha traído efectos negativos para su comunidad?

Resultados negativos

SOSTENIBILIDAD

• Piensa quedarse aquí con su familia o van a vender el predio?, por qué?

• Tiene planes de continuar con esta actividad productiva o piensa en buscar otra fuente de ingresos?

• Después de que termine la asistencia técnica del proyecto, cree Ud. que va a ser capaz de continuar con este proyecto productivo?, cuenta con los recursos (financieros, maquinaria, asistencia técnica) para continuar la actividad con éxito?

GUÍA DE ENTREVISTA SEMI-ESTUCTURADA CON COMUNIDADES PARTICIPANTES EN PROCESOS DE RESTITUCIÓN

PRESENTACIÓN-INTRODUCCIÓN:(Nombre y Apellido), soy miembro del equipo evaluador. Nos encontramos desarrollando una evaluación que tiene como fin explorar las opiniones sobre el PROYECTO DE FORTALECIMIENTO DE LA SOSTENIBILIDAD DE PROCESOS DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS. El propósito de la evaluación es aprender sobre los aciertos y desaciertos que haya podido haber.Su identidad así como las respuestas suministradas serán de carácter anónimo. El beneficio de su participación es dar información sobre el Proyecto en el país. Agradecemos su participación y su tiempo. Lo importante aquí es su espontaneidad, no hay respuestas correctas o incorrectas; todas las opiniones son válidas. Le reitero que nuestro compromiso es guardar la confidencialidad de su opinión.

CONTEXTO INICIAL

• Nombre entrevistado(s)• Organización• A qué sector pertenece esta organización? Producto(s) agrícola:• Cómo y cuándo conoció el Proyecto DE Restitución de Tierras de la FAO?• En qué fecha se vinculan al Proyecto?


PERTINENCIA

PREGUNTAS ORIENTADORAS

• Por qué participaron en el proyecto? Porqué les seleccionaron a ustedes para participar?

• Cómo los apoyó el proyecto?• En qué estado están del proceso (caracterización,

acceso al registro, presentación de demanda, acceso al Registro de tierras abandonadas y Despojadas)?

• El programa en el inicio fue participativo? Cómo?• Quiénes participaron en las reuniones con operadores

e instituciones (iniciales y a lo largo del transcurso del proyecto)?, ha habido un reparto equitativo en participación y toma de decisiones de hombres y mujeres?

• Consideran que la comunidad se ha involucrado en el proceso y lo ha comprendido bien?

• Creen que el tipo de apoyo que han recibido por parte del proyecto respondía a las necesidades de la comunidad?


EFICIENCIA

• Hubo retrasos o demoras en el Proyecto? Las actividades y apoyos llegaron a tiempo o no?


• Hubo algún problema o dificultad en el trabajo con el operador o equipo seleccionado por el proyecto para la caracterización?

• ¿En el marco del proyecto AC, además de FAO recibieron apoyo de otra institución-organización-agencia?

Sinergias, apoyos otras instituciones


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EFICACIA

• Su comunidad ha participado en un proceso de caracterización?

• El proceso, ha concluido?• Quién lo ha realizado?, han participado personas de la

comunidad en los trabajos?• Han podido registrar su caso en el Registro de tierras

Despojadas?• Están Uds satisfechos con el resultado del apoyo

del proyecto?, se ha conseguido todo lo que Uds. esperaban?

Logros Resultado 1• Procesos de caracterización completados• Comunidades acceden al Registro de Tierras

Despojadas

• Ha puesto Ud. en marcha, con la ayuda del proyecto, una actividad productiva?

• Recibe asistencia técnica del Proyecto?, de qué forma?, en qué aspectos?

• Ha mejorado la actividad productiva la vida de su familia?, de qué manera?,

• Obtienen ingresos suficientes para cubrir las necesidades familiares?

• Qué otros trabajos realizan en la familia para conseguir ingresos?

Logros Resultado 2• Puesta en marcha de proyectos productivos• Sistematización experiencia?

• Están satisfechos del apoyo recibido por parte de la URT y sus enlaces?

Logros Resultado 3• Fortalecimiento URT

IMPACTO

• Cuáles son los logros más destacables del proyecto para su comunidad?

• Qué cambios positivos se han dado en esta comunidad (relación con autoridades locales y regionales, goce de derechos, acceso a servicios)?

• A través de este proceso, se ha mejorado la integración de la comunidad? Se comparten experiencias-conocimientos-información?

• Cambios en el tejido social y cohesión de la comunidad, activos sociales, activos comunitarios, relación de la comunidad con autoridades locales y regionales

Resultados no esperados

• Qué es lo que no les ha gustado del proyecto?• El proyecto ha traído efectos negativos para su

comunidad?


SOSTENIBILIDAD

• Después de que termine el proyecto, diciembre que termine el proyecto, creen que van a poder concluir el proceso Uds solos? (en el caso de procesos que no hayan sido completados)?

• Qué planes tienen en la comunidad?, cuentan con medios de vida suficientes para continuar en este territorio?

Continuación de los procesos

GUÍA DE ENTREVISTA SEMI-ESTUCTURADA CON INSTITUCIONES (URT/FAO/SUECIA)

PRESENTACIÓN-INTRODUCCIÓN:(Nombre y Apellido), soy miembro del equipo evaluador. Nos encontramos desarrollando una evaluación que tiene como fin explorar las opiniones sobre el PROYECTO DE FORTALECIMIENTO DE LA SOSTENIBILIDAD DE PROCESOS DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS. El propósito de la evaluación es aprender sobre los aciertos y desaciertos que haya podido haber.Su identidad así como las respuestas suministradas serán de carácter anónimo. El beneficio de su participación es dar información sobre el Proyecto en el país. Agradecemos su participación y su tiempo. Lo importante aquí es su espontaneidad, no hay respuestas correctas o incorrectas; todas las opiniones son válidas. Le reitero que nuestro compromiso es guardar la confidencialidad de su opinión.

CONTEXTO INICIAL

• Nombre entrevistado(s)• Organización• A qué sector pertenece esta organización? Producto(s) agrícola:• Cómo y cuándo conoció el Proyecto DE Restitución de Tierras de la FAO?• En qué fecha se vinculan al Proyecto?


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PERTINENCIA

PREGUNTAS ORIENTADORAS ASPECTOS CLAVE

¿El programa en el inicio fue participativo? Cómo/Por qué?¿Qué criterios se utilizaron para la priorización de las familias con sentencia para los proyectos productivos?¿Cómo se identificaron los proyectos productivos a desarrollar? ¿Qué medidas se pusieron para favorecer la participación igualitaria de hombres y mujeres en el proyecto? ¿Cómo se adaptaron los proyectos a las necesidades específicas de hombres y mujeres?¿Qué consideraciones de tipo ambiental se incorporaron en la formulación e implementación de PP?


EFICIENCIA

Hubo retrasos o demoras importantes en el Proyecto?. (en la caracterización de casos de tierras y a la puesta en marcha de proyectos productivos)¿Hubo problemas de coordinación entre las instituciones de gestión del proyecto, URT y FAO? ¿Cómo valora la relación y la coordinación entre URT y FAO?


¿Qué ha funcionado mejor y qué ha funcionado peor?

¿Cómo trabaja el proyecto con las instituciones de los departamentos, con gobernadores, alcaldes, para conseguir el enfoque territorial?

Sinergias, apoyos otras instituciones

¿Ha observado su organización diferencias sustanciales entre los proyectos productivos implementados por URT EPSAGROS, FAO EPSAGROS y los implementados directamente por FAO?

EFICACIA

Se han documentado las buenas prácticas?A partir de las lecciones aprendidas en el proyecto, se han modificado o revisado los procedimientos de trabajo en su organización?Ha sido esta metodología de este convneio incorporada por la URT a sus procedimientos de intervención?

Logros Resultado 1Procesos de caracterización completadosComunidades acceden al Registro de Tierras Despojadas

Cuántos planes de articulación interinstitucional se han formulado?Cuántas mesas de restitución están funcionando?Se ha sistematizado la experiencia?, cómo? Cómo apoya la URT y el proyecto a las familias beneficiarias de proyectos productivos en la búsqueda de financiación (solicitud de créditos a entidades financieras) Cómo apoya el proyecto a la comercialización de los productos cultivados por estas familias?, y su acceso a los mercados?

Logros Resultado 2Puesta en marcha de proyectos productivosSistematización experiencia?

¿Qué lecciones aprendidas del convenio se han incorporado al Sistema Integrado de Gestión? ¿o que guías técnicas se han ajustado? % de avance en digitalizando los expedientes de restitución? ¿Cuál es el valor agregado que ha aportado FAO en esta colaboración?

Logros Resultado 3Fortalecimiento URT

Están Uds satisfechos con los resultados del proyecto?, se ha conseguido todo lo que Uds. esperaban?Hasta qué punto cree que esta modalidad de intervención URT-FAO puede ser un modelo institucionalizado para la fase post-conflicto

Cómo valoran el apoyo técnico de la FAO?Muy positivoPositivoNegativo

IMPACTO

Cuáles son los logros mas destacables del proyecto para su organización?¿Qué cambios positivos ha habido a nivel institucional? ¿a nivel territorial?

Cambios en ingresos, salud, educaciónCambios en el tejido social, activos sociales, activos comunitariosPosicionamiento de organizaciones, grupos de productores, grupos de mujeresResultados no esperados


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Qué es lo que no les ha gustado del proyecto?El proyecto ha traído efectos negativos para su organización?A partir de los proyectos productivos ¿ha habido conflictos con las familias no restituidas? ¿Cómo se ha prevenido y mitigado este riesgo?Cómo se han manejado los riesgos administrativos y financieros?


SOSTENIBILIDAD

Qué medidas se han tomado para garantizar la sostenibilidad de los proyectos productivos?

Estrategia de salida

ASPECTOS TRANSVERSALES

¿Cree que su institución ha tenido la visibilidad adecuada a través del convenio? ¿Asdi?


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Apéndice 3: Entrevistados

Entrevistados

1. Agencia Sueca de Desarrollo Internacional - ASDI

Catalina Hoyos, Oficial de Programa – Cooperación Embajada de Suecia en Bogotá - ASDI

2. FAO• Rafael Zabala, Representante FAO Colombia

• Iván León, Oficial de Programas FAO Colombia

3. Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – URT, Equipo Nacional (Bogotá)

a) Dirección General

• Cesar Moreno, Asesor Director General

• Lucas Urdaneta, Asesor Director General

b) Oficina Asesora de Planeación

• Alba Rocío Ortiz, Jefe Oficina Asesora de Planeación

• Laura Valderrama, Profesional de Cooperación Internacional

c) Grupo de Proyectos Productivos

• Carlos Cardona, Coordinador Grupo Proyectos Productivos

• Henry Duran, Equipo Técnico Grupo Proyectos Productivos

• Miguel Escobar, Equipo Técnico Grupo Proyectos Productivos

d) Dirección de Asuntos Étnicos

• Luis José Azcarate, Director Oficina de Asuntos Étnicos

• Dayana Blanco, Coordinadora de Comunidades Negras

• Derly Aldana, Coordinadora de Comunidades Indígenas

e) Grupo Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas -SNARIV

• Natalia Paredes, Coordinadora Grupo SNARIV

f) Grupo de Gestión Ciudadana, Secretaría General

• Sandra Acevedo, Grupo de Gestión Ciudadana

• Jonathan Ramírez, Grupo de Gestión Ciudadana

g) Dirección Territorial Magdalena, Oficina Santa Marta

• Fabián Oyaga, Director Territorial

• Luís Alejandro Saza, Enlace Proyectos Productivos - FAO

• Alfonso Rafael Montalvo, Enlace SNARIV Proyectos Productivos - FAO

• Adrián López, Enlace Proyectos Productivos - FAO

h) Dirección Territorial Bolívar, Oficina El Carmen de Bolívar

• Álvaro Tapia Castelli, Director Territorial

• Johana Mendoza, Enlace Proyectos Productivos FAO

• Edgar Cuellar Arrieta, Enlace Proyectos Productivos URT

• Fabián García Dorado, Prestador Asistencia Técnica FAO

• Héctor Ochoa, Prestador Asistencia Técnica FAO


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i) Dirección Territorial Córdoba, Oficina Montería

• Rodrigo Torres, Director Territorial

• Xxxx, Enlace Proyectos Productivos FAO

4. Equipo de Coordinación Proyecto Fortalecimiento de la Sostenibilidad de procesos de Restitución de Tierras

• Beatriz Arizmendi, Coordinadora Proyecto

• Alexandra Vega, Coordinadora Componente 1 – Caracterizaciones Grupos Étnicos

• Laura Vásquez, Coordinadora Componente 2 – Proyectos Productivos

5. Funcionarios Entes Territoriales• Francisco Sánchez Andrade, UMATA, Municipio de Chivolo, Magdalena

• Carlos Escobar, Secretario de Desarrollo, Municipio de Chivolo, Magdalena

6. Beneficiarios

a) Vereda La Secreta, municipio de Ciénaga - Magdalena

• Silver Polo

• Jesús Ballena

• Gledys Ríos

• Álvaro Fuentes

• Francisco Angarita Mendoza

• Adán Angarita

• Robinson Ortega

• Denis Raugal Sánchez

b) Municipio de Chivolo - Magdalena

• Cesar Augusto Escorcia

• Dairo José Guette

• María Garceran Madarriaga, Domingo Antonio Polo

c) Comunidad Indígena Reguardo Chimila, pueblo Ette Nakka - Magdalena

• Jorge Neira

• Luís Eduardo Granados

• Martha Cecilia Jiménez Sánchez

d) El Carmen de Bolívar – Bolívar

• Alfredo Enrique Ochoa y Cayetano Rafael Ochoa

• Manuel Rodríguez Tapia

• Luis Roberto Sanabria

• Cándida Rodríguez, Nicolás Rodríguez

• Nidia Macea Márquez

e) María La Baja, participantes Escuela de Capacitación Agropecuaria, ECA – Bolívar

• Raúl Quezada

• Ricardo Cuten

• Francisco Acevedo

• Ricardo Torres

• Julio Cesar Acevedo

• Gladis Martínez

• Juvenal Vides Torres

• Ignacio Castellanos

• Nelson Contreras

• Efraín Santana

• Carmelo Fernández

• Ernesto Lara


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• Pedro R. López

• Yomar López

Instituciones Nariño• Maria Yepes- SENA

• Doraliz Benavides - SENA

• Jaime Santander - UARIV

• Sonia Lasso Nacion Territorio UARIV

• Nicolai Quintana URT

• Eder Moreno URT

• Luis Bacca URT

• Juan Avila – Alcadia

• Jonny Portilla – Comité JT Pasto

• Diana Mosquera - Corponariño

• Yenifer Racines – Corponariño

• Jaime Parra - Gobernación

URT Nariño• Nicolai Quintana Asesor SNARIV

• Luisa Bacca Enlace SNARIV Nariño

• Edder Moreno Enlace Proyectos Productivos FAO

• Catalina Directora Territorial

Comunidad El Hoyo• Carlos Valdez – Secretario Junta

• Alvaro Muñoz – Vice presidete Quintero

• Belba Caycedo – Vicepresidenta Junta

• Jair Camilo – Tabloncito

• Seferino Gomez Diaz

• Jaider Camilo – Fiscal

• Neyda Fernanda – gestora proyecto

• Emel Ordoñez – JAC Quintero

• Uber Gomez – El Hoyo

• Crecencio Velazco – Presidete JAC

• Gildardo Ordoñez – Secretario

• Jairo Contreras – Representante Legal


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Apéndice 4: Experticia técnica de la FAO

Experticia técnica de FAO

Tenencia de la tierra: En cuanto a la experticia técnica y valor agregado, es de destacar que específicamente FAO lideró la formulación de las Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza Responsable de la Tenencia de la Tierra, la Pesca y los Bosques, las cuales desarrollan un acápite sobre las medidas de restitución, incluyendo consideraciones especiales sobre pueblos indígenas y cuestiones de género, y estableciendo entre otras prioridades, que los Estados deben asegurar que la atención de las demandas de restitución no sufran demoras y que se debe proporcionar el apoyo necesario a los reclamantes ya atendidos para que puedan disfrutar de sus derechos de tenencia y cumplir con sus obligaciones, según proceda. http://www.fao.org/nr/tenure/voluntary-guidelines/es/

Enfoque de medios de vida sostenibles: este enfoque facilita la generación de un desarrollo sostenible desde los ámbitos institucional, social, económico y ecológico, centrándose en: i) las necesidades de la población y en su participación; ii) el aumento de activos (humanos, sociales, físicos, financieros y naturales); iii) la inclusión de la capacidad de los hogares, los bienes públicos y las actividades, como una atención especial a los modos de vida; iv) la reducción de la vulnerabilidad a las tensiones y las crisis; y v) el aumento de la sostenibilidad. http://www.ids.ac.uk/publication/sustainable-rural-livelihoods-practical-concepts-for-the-21st-century

Experticia técnica de FAO

Monitoreo y Evaluación: La FAO con colaboración del Banco Mundial ha desarrollado una herramienta que establece un marco de evaluación para el diseño, planificación y medición de los resultados e impactos de un programa o proyecto de administración de tierras, a través de niveles de evaluación centrados en: i) las instituciones nacionales con competencia en tierras, ii) las entidades subnacionales, municipios y otros, iii) medios de vida de los hogares, y el iv) análisis económico, financiero y fiscal. Dependiendo el alcance específico de cada proyecto es posible usar todos los módulos o parte de los mismos. http://www.fao.org/in-action/herramienta-administracion-tierras/es/

Género: La FAO ha desarrollado un fuerte enfoque de género a través de herramientas y análisis sobre el trabajo rural, la igualdad de acceso a recursos, el cerramiento de la brecha de género en la agricultura, el empoderamiento sostenible de los derechos de las mujeres a la tierra y la base de datos de género y derecho a la tierra. En este sentido ha establecido unos estándares mínimos para que sus intervenciones en territorio cuente con un enfoque de género. http://www.fao.org/docrep/017/i3205e/i3205e.pdf

http://www.fao.org/nr/tenure/voluntary-guidelines/es/

http://www.fao.org/nr/tenure/voluntary-guidelines/es/

http://www.ids.ac.uk/publication/sustainable-rural-livelihoods-practical-concepts-for-the-21st-century

http://www.ids.ac.uk/publication/sustainable-rural-livelihoods-practical-concepts-for-the-21st-century

http://www.fao.org/in-action/herramienta-administracion-tierras/es/

http://www.fao.org/in-action/herramienta-administracion-tierras/es/

http://www.fao.org/docrep/017/i3205e/i3205e.pdf

http://www.fao.org/docrep/017/i3205e/i3205e.pdf


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Apéndice 5: Términos de referencia de la evaluación

Antecedentes y contexto

El presente documento describe los términos de referencia de la evaluación final del proyecto “Fortalecimiento de la Sostenibilidad de Procesos de Restitución de Tierras”, (en adelante “el Proyecto”), GCP/COL/050/SWE.

Contexto

El Proyecto iniciado en diciembre de 2013, cuenta con una financiación total de 5.9 millones de dólares para su ejecución. El periodo inicial de intervención dic. 3 de 2013 a nov. 5 de 2015 fue extendido por socio financiero (Suecia) a petición del mismo proyecto hasta abril 30 de 2016.

Según datos de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el número de víctimas totales ascendía a 7.712.01429 personas y el número de desplazados internos registrados, a 6.499.042 personas30, a 1 de octubre de 2015. La extensión de las tierras y territorios despojados y/o abandonados con sentencia de restitución es de 173.082 hectáreas con corte al 30 de octubre de 201531

Con la expedición en junio de 2011 de la Ley 1448 de Víctimas y Restitución de Tierras, Colombia dio un paso decisivo para la reparación integral de las víctimas del conflicto armado interno. En desarrollo de esta ley, se expidieron los decretos 4829, reglamentario del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, y los Decretos Ley 4633 y 4635, por los cuales se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades indígenas y a comunidades afro descendientes, respectivamente.

El proyecto se orientó a apoyar la implementación de la política pública en tres aspectos centrales identificados:

• El abandono y/o despojo de territorios colectivos de pueblos indígenas y de comunidades afro descendientes, para cuya restitución, de acuerdo con los decretos 4633 y 4635 de 2011, se debe surtir un proceso especial de caracterización y documentación de los casos.

• La sostenibilidad de las familias que ya han sido restituidas para el retorno a sus tierras, su permanencia en ellas y el goce efectivo de sus derechos.

• Necesidades de la Unidad de Restitución de Tierras en aspectos que resultan críticos para mejorar y fortalecer su misión institucional.

El presente proyecto se orientó hacia el siguiente objetivo (Efecto): Las victimas de despojo y/o abandono forzado hacen efectivo el derecho a la restitución de sus tierras y/o territorios colectivos.

• Al finalizar el proyecto, el 50% (105 familias) de las familias con proyectos productivos implementados mejoran en al menos dos derechos en la medición de goce efectivo de derechos, en relación con el inicio del proyecto.

• Al finalizar el proyecto, por lo menos 3 de los casos de abandono y/o despojo de grupos étnicos caracterizados, cuentan con demanda interpuesta.

29 Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas: http://rni.unidadvictimas.gov.co/?q=node/10730 Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas: http://cifras.unidadvictimas.gov.co/Home/General31 Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadashttps://www.restituciondetierras.

gov.co/web/guest/estadisticas-de-restitucion-de-tierras

http://rni.unidadvictimas.gov.co/?q=node/107

http://cifras.unidadvictimas.gov.co/Home/General

https://www.restituciondetierras.gov.co/web/guest/estadisticas-de-restitucion-de-tierras

https://www.restituciondetierras.gov.co/web/guest/estadisticas-de-restitucion-de-tierras


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Para alcanzarlo, se definieron los siguientes resultados:

RESULTADO 1. Comunidades étnicas víctimas de despojo o abandono forzado, en regiones priorizadas, acceden al registro de tierras despojadas.

a. Indicador: Por lo menos cinco de los nueve casos caracterizados obtienen ingreso al Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente.

RESULTADO 2. Víctimas restituidas fortalecen su estabilidad socio económica. Indicadores:

b. Por lo menos el 50% (130 familias) de las familias restituidas atendidas cuentan con proyectos productivos establecidos, técnica, financiera y ambientalmente viables.

c. Por lo menos el 40% (104 familias) de las familias que cuentan con proyectos productivos corresponden a mujeres cabeza de hogar

d. Por lo menos el 40% (104 familias) de las familias atendidas cuentan con medidas complementarias para el goce efectivo de derechos.

RESULTADO 3. La Unidad de Restitución de Tierras (URT) aumenta su capacidad institucional. Indicadores:

e. Al finalizar el proyecto, habrá 5.800 solicitudes que han finalizado la etapa administrativa, y 3.500 demandas presentadas ante jueces de tierras.

Resultados alcanzados

El proyecto tiene áreas diferenciadas de intervención según los resultados. A continuación se resume las zonas de intervención según los resultados esperados y los resultados alcanzados en cada uno de estos componentes.

RESULTADO 1 – Comunidades Étnicas víctimas de despojo o abandono forzado, en regiones priorizadas, acceden al registro de tierras despojadas.

El proceso para la presentación de las demandas étnicas, se encuentra enmarcado en los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011 para indígenas y comunidades negras respectivamente, para el mismo se debe desarrollar de manera concertada un proceso de caracterización de afectaciones que se desarrolla con la metodología establecida por la URT, en la misma se examinan las fuentes secundarias, las fuentes primarias y se lleva a cabo la sistematización de la información, este proceso termina con un documento de caracterización que detalla la descripción del territorio y las afectaciones que el mismo ha sufrido por ocasión del conflicto y una demanda que se presenta ante el juez de restitución donde se presentan las pretensiones que permiten la reparación integral de las afectaciones identificadas.

El Convenio tiene como meta la caracterización de 9 casos de comunidades étnicas durante el año 2014 y 2015, durante este tiempo se realizaron hasta su terminación casos de indígenas: Kanalitojo (Vichada); Chimilas (Magdalena y Cesar); y de comunidades afrodescendientes: Consejo Comunitario de Yurumangui (Valle del Cauca); Consejo Comunitario de la Nueva Esperanza (Cauca). Se realizó un apoyo logístico para la caracterización de Pedeguita- Mancilla y la Larga- Tumaradó (Antioquía y Choco). A la fecha se encuentran en ejecución: Los resguardos Barrancón y la María del pueblo Jiw (San José del Guaviare); y los Consejos Comunitarios de: Caunapí (Nariño) y Raposo (Valle del Cauca). En todos los casos se ha realizado apoyo financiero y técnico.


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Hasta ahora la intervención se puede resumir en el siguiente cuadro:

Casos Familias Personas Hectareas

Kanalitojo 32 141 570

Chimilas 493 2238 2654,695

Yurumangui 911 2869 54776

Nueva esperanza 202 1050 10500

Raposo 475 2314 20536

Caunapí 892 2350 8877

Jiw 413 946 2978

Total 3418 11908 100891,695


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RESULTADO 2 – Víctimas restituidas fortalecen su estabilidad socio económica.

En el marco del convenio, el objetivo de este resultado se ha centrado en acompañar a la URT en la formulación e implementación de los proyectos productivos que permitan a las familias que retornan a sus predios reactivar su actividad productiva, la URT cuenta con una Guía de Proyectos Productivos que precisa la metodología de intervención. Los componentes principales de este acompañamiento incluyen: Formulación, asistencia técnica, monitoreo de la sostenibilidad y gestión del crédito.

Cobertura asignación FAO-URT 2014-2015

Departamento Asignación de familiasCórdoba 212Sucre 78Bolívar 122Cesar 10Magdalena 114Antioquia 106Tolima 52Meta 24Nariño 43Putumayo 41Valle 49Norte de Santander 3Total 854

El proyecto a diciembre de 2015 ha atendido a más de 15.000 personas y ha superado las metas iniciales.


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Población participante del proyecto32

RESULTADO UNOComunidades indígenas y afrodescendientes

RESULTADO DOSFamilias campesinas restituidas

RESULTADO TRESFuncionarios y colaboradores

Familias Personas Familias Personas Personas

3418 11908 854 3586233 1667

Propósito de la evaluación

La presente evaluación tiene un doble propósito, dos razones por las que se ha decidido llevar a cabo:

a. En primer lugar, se quiere apoyar a la mejora del programa. El interés está en saber qué ha funcionado y por qué. La cooperación Sueca, junto a la FAO y a la Unidad de Restitución de Tierras (URT) están iniciando la formulación de la segunda fase del proyecto. Así los resultados de esta evaluación se podrán tomar en cuenta para hacer las mejoras necesarias, ajustar el enfoque y las estrategias de implementación y decidir alternativas de acción para garantizar la sostenibilidad de los territorios restituidos.

b. En segundo lugar, se pretende generar conocimiento sobre el proceso de restitución de tierras con el acompañamiento de la FAO y la URT, para uso nacional e internacional sobre la temática. Concretamente, generar conocimiento que permita retroalimentar la labor realizada por la Unidad e identificar buenas prácticas y lecciones aprendidas para uso nacional e internacional.

Por último, y subsidiariamente, este ejercicio evaluativo servirá como rendición de cuentas (accountability) para saber si el proyecto ha realizado adecuadamente lo que se tenía proyectado.

Marco evaluativo

El marco evaluativo comprende: en primer lugar, el alcance de la evaluación, es decir, los límites temporal, técnico y geográfico que determina nuestro objeto de evaluación; en segundo lugar, el objetivo de la evaluación, es decir que una vez delimitado el objeto de evaluación se identifica qué es lo que se va a analizar, para ello se plantean las preguntas clave a las que esta evaluación deberá responder. Estas preguntas se han identificado con los principales stakeholders de la evaluación (URT, Embajada de Suecia en Bogotá y FAO Colombia), según las principales necesidades de información.

Alcance de la evaluación

La evaluación final se centrará en la medición de los resultados y los efectos potenciales generados por el proyecto, sobre la base del alcance inicialmente previsto y las particularidades que el proceso de Restitución de Tierras conlleva. Ello permitirá formular conclusiones y recomendaciones para futuras intervenciones.

La unidad de análisis u objeto de estudio de esta evaluación es el proyecto, entendido como el conjunto de componentes, resultados, productos, actividades e insumos detallados en el documento que le dio origen al mismo y en las modificaciones conexas realizadas durante la ejecución.

La evaluación cubrirá el ciclo completo del proyecto desde su inicio (1 enero 2014), hasta enero 2016, mes inmediatamente anterior a la evaluación, a 3 meses de la finalización del proyecto.

El ámbito territorial serán a nivel nacional el apoyo de la FAO a la URT en Bogotá y en las zonas de intervención en el país, y específicamente los municipios y departamentos donde están presentes las EPSAGROS, y las unidades descentralizadas del proyecto y de la URT.

32 Datos a octubre de 201532 Este dato se ha calculado teniendo un promedio de 4.2 integrantes por familia.


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En el proceso de evaluación se buscará la participación de los participantes involucrados/as, miembros de las comunidades étnicas víctimas de despojo o abandono forzado y sus representantes, las víctimas restituidas y sus representantes, así como los/las funcionarios/as de las instituciones presentes en las áreas de intervención.

El proyecto se analizará en su conjunto, los tres componentes o resultados.

Objetivo de la evaluación: preguntas clave

Esta evaluación tiene dos objetivos principales:

a. medir el alcance de los efectos, tanto positivos como negativos, del proyecto en las vidas de la población destinataria, los beneficiarios y los participantes previstos, ya sea particulares, comunidades o instituciones, así como los actuales o potenciales efectos en la población vecina, y

b. analizar todos los resultados del proyecto, esperados o no; valorar el grado de cumplimiento respecto a lo esperado y planificado; y entender el proceso que ha llevado a estos resultados para su réplica, identificado lecciones aprendidas, obstáculos y áreas de mejora. Se busca explicitar la teoría del cambio del proyecto.

Las preguntas claves van dirigidas a cumplir los objetivos de evaluación y son las siguientes, con algunas sub-preguntas que pueden ayudar a responder a la pregunta principal:

1 ¿Ha tenido el proyecto los efectos esperados en las comunidades y en las familias beneficiarias?

a. ¿El proyecto ha contribuido adecuadamente a que haya un aumento en el apoyo a las familias víctimas del conflicto que recuperan legalmente sus tierras de las que fueron despojadas o se vieron forzadas a abandonar?

b. ¿Qué efectos ha tenido el programa?

c. ¿Cómo perciben los beneficiarios y otros grupos de interés los efectos de la intervención?

2 ¿En qué medida el proyecto ha contribuido al fortalecimiento económico y sostenibilidad de las comunidades de las familias retornadas?

a. ¿Hasta qué punto tuvo el programa efectos en los ciudadanos destinatarios?

b. ¿qué efectos tiene esto en la comunidad?

c. ¿La intervención técnica desarrollada representa una solución adecuada para la situación que se esperaba atender?

3 ¿El proyecto toma en cuenta las diferentes necesidades de los diferentes grupos o colectivos a los que se dirige para adecuar los servicios según las mismas?

a. ¿Los procesos de caracterización responden adecuadamente a las necesidades de recuperación de territorios étnicos? ¿dónde están los principales obstáculos y oportunidades de mejora?

b. ¿Las metodologías de intervención utilizadas son las apropiadas para el contexto cultural de las regiones intervenidas?

c. ¿cuenta el proyecto con una estrategia de género efectiva?

d. ¿Asegura el proyecto acceso a sus servicios a toda la población sujeto teniendo en cuenta sus diferencias estructurales?

e. ¿Los beneficiarios tienen la capacidad de mantener los beneficios recibidos cuando el proyecto haya terminado?

4 ¿En qué medida el proyecto ha contribuido al desarrollo de capacidades de la Unidad de Restitución de tierras y a la articulación con otras instituciones que atienden a la población objetivo?


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a. ¿La intervención está alineada con las prioridades de las entidades involucradas?

b. ¿Los beneficiarios tienen la capacidad de mantener los beneficios recibidos cuando el proyecto haya terminado?

c. ¿Ha contribuido el proyecto a la mejora de la articulación de los diferentes actores e instituciones a nivel local?

d. ¿Cuáles son los principales obstáculos o cuellos de botella por superar para lograr una efectiva articulación?

e. ¿Existen lecciones aprendidas del proyecto de las que los principales stakeholders puedan apropiarse institucionalmente y replicarlas?

5 ¿La estructura de gerencia para la ejecución del proyecto ha sido adecuada para el logro de los resultados?

a. ¿cómo se valora el acompañamiento técnico de la FAO por parte de todos los principales stakeholders del proyecto?

b. ¿El proyecto ha incluido de manera adecuada consideraciones ambientales, en especial en relación al manejo del agua?

c. ¿En qué medida el proyecto ha tenido un apropiado análisis y manejo de riesgos externos?

Las sub-preguntas no son exhaustivas ni excluyentes, el equipo de evaluación junto con OED pueden revisar y proponer nuevas sub-preguntas o cambiar algunas.

Metodología de la evaluación

Enfoque y métodos

La evaluación deberá ajustarse a las normas y estándares del Grupo de las Naciones Unidas para la Evaluación (UNEG).

Se plantea una evaluación basada en la teoría del cambio con un énfasis en resultados. Para ello se adoptará un enfoque consultivo y transparente con las partes interesadas internas y externas a lo largo de todo el proceso de evaluación. La triangulación de las pruebas y la información recogida sustentarán la validez de las evidencias, su análisis y apoyará las conclusiones y recomendaciones.

La evaluación final utilizará metodologías y técnicas determinadas según las necesidades de información, las preguntas de evaluación y otras que se identifiquen como relevantes para el cumplimiento de los objetivos descritos, la metodología tendrá en cuenta la disponibilidad de recursos y las prioridades de los interesados.

Al inicio del proceso evaluativo, se elaborará un mapeo de los principales stakeholders de la evaluación con el objetivo de mejor planificar la fase recogida de información y las fases posteriores.

Para dar respuesta a las preguntas clave se elaborará una matriz de evaluación, también en la fase preparatoria de la evaluación. Para cada pregunta y sub-pregunta se generarán indicadores que sirvan de criterio de medida para las subsecuentes respuestas. Se identificaran las fuentes de información para obtener los indicadores y por último los métodos e instrumentos que alimenten estas fuentes.

La metodología de la evaluación será principalmente basada en métodos cualitativos, utilizando los siguientes métodos e instrumentos:

a. revisión documental: documento de proyecto, documentos estratégicos (tanto del Estado como de las organizaciones e instituciones involucrada) e informes existentes, etc;

b. entrevistas semi-estructuradas con informantes clave, partes interesadas y participantes, apoyadas por listas de comprobación y/o protocolos de entrevista;


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c. Grupos focales con una guía previamente elaborada;

d. Entrevistas grupales, también con protocolos y lista de comprobación;

e. Entrevistas en profundidad- si las circunstancias lo permiten;

f. observación directa durante visitas de campo;

g. encuestas y cuestionarios.

Protocolo para las entrevistas y las lista de comprobación (Check list) se desarrollarán en el comienzo de la fase de investigación y las entrevistas se llevarán a cabo sobre la base del mapeo de las partes interesadas.

Se prestará especial atención para garantizar que las mujeres y otros grupos desfavorecidos sean consultados de forma adecuada. En la medida de lo posible y según sea adecuado, se interactuará con no participantes para sondear sus opiniones y facilitar el análisis de la contribución del proyecto.

La metodología y las técnicas que se utilizarán en la evaluación deben describirse pormenorizadamente en el informe de la evaluación final y contener como mínimo información sobre los instrumentos utilizados para reunir y analizar los datos, ya sean documentos, entrevistas, visitas sobre el terreno, cuestionarios o técnicas participativas.

Equipo de evaluación

El equipo de evaluación estará conformado por tres consultores independientes. El jefe de misión o jefe de equipo será un consultor con experiencia internacional y experiencia probada en evaluación. Los otros miembros del equipo serán preferiblemente nacionales, idealmente con experiencia en el tema de restitución de tierras y en evaluación.

Los miembros de la misión no habrán tenido implicación directa previa en la formulación, ejecución o apoyo al proyecto. Todos/as firmarán el formulario de Declaración de intereses de la Oficina de Evaluación de la FAO.

El equipo de evaluación contará con la mejor combinación de destrezas disponible, que se requieran para evaluar el proyecto; en su conjunto, el equipo tendrá experiencia en todos los temas mencionados a continuación:

• Conocimiento extenso de las leyes colombianas relacionadas con las víctimas del conflicto y la recuperación de sus derechos

• Amplio conocimiento y experiencia en el contexto colombiano, especialmente en las áreas de intervención del proyecto

• Expertise en agricultura familiar y proyectos productivos sostenible a pequeña escala

• Especialidad en desarrollo rural

• Especialidad en género

• Análisis de capacidades y de refuerzo institucional

Además, en la medida de lo posible, en el equipo habrá una representación geográfica y de género equilibrada para asegurar diversidad y complementariedad de perspectivas.

Roles y responsabilidades

El responsable del presupuesto (BH) de la FAO, Sr. Representante de FAO Colombia, el oficial de apoyo técnico principal (LTO, sigla en inglés) en la oficina regional de Chile (RLC) y el equipo directivo del proyecto (PTF, sigla en inglés) son responsables de iniciar el proceso de evaluación y apoyar al equipo de la evaluación durante su trabajo. Además, tendrán que participar en reuniones con el equipo de evaluación, proporcionar información y documentación según sea necesario, y comentar el borrador final de términos de referencia y del informe. La implicación de diferentes miembros del equipo directivo del proyecto dependerá de los roles y participación respectiva en el proyecto.


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El BH es responsables de liderar y coordinar la preparación de la Respuesta de la Administración de la FAO y el informe de seguimiento de la evaluación. El LTO y el PTF apoyarán plenamente estas tareas. Las guías de la OED para la Respuesta de la Administración y el informe de seguimiento de la evaluación facilitan detalles necesarios sobre el proceso.

La Oficina de Evaluación de la FAO es responsable de la identificación de consultores y de la organización del trabajo del equipo, con el posible apoyo de la FAO en Colombia para la identificación de potenciales conflictos de interés; es responsable de la finalización de los términos de referencia y de la composición del equipo; debe orientar al equipo de evaluación sobre la metodología y el proceso de evaluación y revisará el borrador de informe final para asegurar la calidad de: la presentación, el cumplimiento de los términos de referencia, la entrega en los tiempos previstos, así como de la calidad, claridad y solidez de las pruebas que se proporcionan y de los análisis que sustentan las conclusiones y las recomendaciones.

Tanto el BH, como LTO, la URT y la Embajada de Suecia, socio estratégico que financia este proyecto, realizarán comentarios a los términos de referencia y al informe de evaluación antes de su finalización.

La oficina de la FAO en Colombia será la responsable de que la misión ejecute la evaluación en forma eficaz, facilitando los arreglos logísticos que la posibiliten y aquellos solicitados a tal fin por OED y coordinando con las instituciones nacionales, especialmente la URT.

La Oficina de Evaluación también tiene la responsabilidad de dar seguimiento con el BH a la oportuna preparación de la Respuesta de la Administración y su seguimiento.

El Equipo de Evaluación es responsable de llevar a cabo la evaluación, aplicando la metodología adecuada, y de elaborar el informe de la evaluación. Todos los miembros del equipo, incluyendo el jefe, participarán en las reuniones de orientación y final de la misión, discusiones, visitas de campo, y contribuirán a la evaluación con aportes escritos para el proyecto de informe y el informe final.

El jefe de equipo guiará y coordinará a los miembros del equipo en sus trabajos específicos, analizará sus hallazgos, conclusiones y recomendaciones y preparará el borrador final del informe y el informe final, consolidando los aportes de los miembros del equipo y los suyos.

El equipo de evaluación podrá ampliar el alcance, los criterios, preguntas y cuestiones enumeradas con anterioridad, además de desarrollar su propio marco e instrumentos de evaluación para mejor alcanzar el objetivo de la evaluación, siempre dentro del tiempo y los recursos disponibles, y con el previo acuerdo de la OED.

Un informe de evaluación no es objeto de aprobación técnica por parte de la FAO, aunque la OED es responsable de la garantía de calidad de todos los informes de evaluación.

Productos esperados

El equipo de evaluación elaborará en la fase preparatoria de la evaluación y con el apoyo de la OED una matriz de evaluación en el que se establezcan los indicadores de respuesta a las preguntas de evaluación, así como los métodos y fuentes de información para responder a las preguntas de evaluación.

El informe de evaluación presentará las pruebas encontradas que respondan a las cuestiones, preguntas y criterios de evaluación que figuran en los términos de referencia. Incluirá un resumen ejecutivo. Cuando se considere importante para completar el informe principal, se podrán incluir en anexos datos y análisis de apoyo.

Las recomendaciones estarán priorizadas y dirigidas a las diferentes partes interesadas: estarán basadas en pruebas y serán pertinentes, centradas y formuladas de forma clara y factible.

El equipo de evaluación acordará la estructura del informe al principio del proceso de evaluación con la manager de la evaluación (OED). El informe se elaborará en español, con párrafos numerados, según el modelo de OED.


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El jefe de equipo será responsable de presentar el primer borrador de informe a la OED en 3 semanas a partir del final de la misión. Tras el primer control de calidad por parte de OED, se circulará el borrador del informe a los principales stakeholders de la evaluación (UR, FAO Colombia y la Cooperación Sueca en Colombia) para comentarios, que deberán ser entregados en las dos semanas siguientes. Estos comentarios y sugerencias se enviarán al equipo de evaluación y este se encargará de incluirlas, cuando sea oportuno, en el informe final en un período máximo de dos semanas. En caso de que los comentarios no sean incluidos el equipo deberá justificar su decisión en la matriz de comentarios.

Una vez finalizado el informe se circulará una segunda vez en un proceso de validación cuyo principal énfasis es el análisis de la factibilidad y relevancia de las recomendaciones.

En resumen los productos esperados de la evaluación son:

1) Matriz de evaluación

2) Informe preliminar

3) Informe final

4) Matriz de comentarios (en respuesta a los comentarios recibidos)

5) Anexos al informe de evaluación

El informe debe de incluir anexos que sustenten los resultados de la evaluación. Además entre los anexos al informe de evaluación se incluirán, aunque no de forma excluyente, los siguientes documentos según convenga:

f. Términos de referencia para la evaluación;

g. Teoría del cambio del proyecto;

h. Breve perfil de los miembros del equipo;

i. Listado de los documentos analizados;

j. Listado de las instituciones y partes interesadas entrevistadas por el equipo de evaluación;

k. Listado de los productos del proyecto;

l. Los instrumentos de evaluación

Calendario tentativo

Tareas Fechas Duración Responsabilidad

Elaboración de los TdR Nov-Dic 3 semanas OED

Selección del equipo evaluador Dic-Ene OED

Contratación del equipo evaluador (EE) Enero OED/ FAO Colombia

Preparación de materiales y documentación del proyecto para poner a disposición del EE

Dic-Ene OED/ Equipo de proyecto

Organización de la misión de evaluación Enero OED/ FAO Colombia

Misión de terreno y recolección de información en Colombia

22 febrero al 12 de Marzo 3 semanas EE

Debriefing (Presentación de hallazgos preliminares)

Marzo 1 día EE

Análisis de información y elaboración del borrador informe

Marzo- Abril 3 semanas EE

Revisión del borrador y control de calidad Abril 2 semanas OED

Examen del informe preliminar de la evaluación, entrega de observaciones al evaluador.

Mayo 2 semanas FAO Colombia, UR, Suecia

Análisis de comentarios (incluyendo preparación de la matriz de comentarios) y finalización del informe

Mayo 1 semana EE/OED

Proceso de validación recomendaciones Junio 1 semana OED, FAO Colombia, UR, Suecia

Distribución informe final Junio OED

OFICINA DE EVALUACIÓN www.fao.org/evaluation

Documents

Proyecto Fortalecimiento de la sostenibilidad de procesos de ...el ciclo completo del Proyecto desde su inicio (1 enero de 2014) hasta enero de 2016, mes inmediatamente anterior a