QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO? QUAIS AS CONCLUSÕES ... · 1.1.1 CONTRATOS SEM LICITAÇÃO 1.1.1.1 INFORMAÇÃO Contextualização do projeto de pesquisa sobre turismo internacional

RELATÓRIO Nº 201505855

QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO?

No âmbito da Avaliação dos

Resultados da Gestão (ARG),

o trabalho contemplou a

análise da legalidade, da

economicidade e dos atos e

fatos de gestão do Ministério

do Turismo (MTur)

relacionados a contratações

de consultoria para a

realização de pesquisas sobre

a caracterização e o

dimensionamento do turismo

internacional no Brasil em

2014 e em 2015.

Assim, foram analisados os

Contratos nº 28/2013 e nº

36/2014 e respectivos

aditivos, celebrados entre o

MTur e a Fundação Instituto

de Pesquisas Econômicas

(FIPE), nos valores finais de R$

4.546.709,00 e R$

3.828.784,00

respectivamente.

Os recursos orçamentários

foram provenientes da Ação

20Y4 – Articulação e

Ordenamento Turístico –,

vinculada ao Programa

Temático 2076 – Turismo.

POR QUE O TRABALHO FOI REALIZADO?

O trabalho foi realizado considerando a

importância das informações produzidas

relacionadas à caracterização do turismo

internacional no Brasil, a realização de

contratação anual de objeto similar pelo

Ministério do Turismo e da mesma instituição,

há mais de dez anos, o montante de recursos

envolvidos e a elaboração de proposta de

reformulação dessa pesquisa a partir de

estudo realizado no âmbito de projeto

financiado com recursos externos (Projeto

Prodetur Nacional – BID 2229/OC-BR).

QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS? QUAIS RECOMENDAÇÕES FORAM EMITIDAS?

A realização deste trabalho identificou a

incompatibilidade entre a definição dos

percentuais de pagamento contratual e a

respectiva complexidade dos produtos

executados no âmbito dos Contratos analisados, recomendando-se que na

celebração dos próximos contratos, cujo

objeto seja similar ao analisado no presente

trabalho, haja alinhamento na distribuição

percentual de pagamento dos serviços

prestados de acordo com a complexidade, os

custos e o tempo de entrega do respectivo

produto.

Outra fragilidade identificada refere-se à

imprecisão na estimativa de custos, realizada

pelo MTur, no âmbito dos procedimentos que

resultaram nos Contratos nº 28/2013 e nº

36/2014. Assim, para as próximas

contratações, recomendou-se ao MTur que

redimensione os itens de despesas do Projeto

Básico, de modo que as quantidades de

insumos sejam suficientes para a realização da

pesquisa e os seus custos unitários reflitam os

preços de mercado. Adicionalmente,

recomendou-se estender o convite a

entidades públicas com capacidade técnica e

operacional para realizar tal pesquisa, a

exemplo do IBGE.

Dinheiro público é da sua conta

www.portaldatransparencia.gov.br 1

SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO

Unidade Auditada: SECRETARIA NAC.DE POLITICAS DE TURISMO-

SNPTUR

Município - UF: Brasília - DF

Relatório nº: 201505855

UCI Executora: SFC/DR/CGTES - Coordenação-Geral de Auditoria das

Áreas de Esporte e Turismo

RELATÓRIO DE AUDITORIA

Senhor Coordenador-Geral,

Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº 201505855, apresenta-

se o resultado dos exames realizados em relação aos atos e fatos de gestão referentes às

contratações de consultoria para a realização de pesquisas sobre turismo internacional no

Brasil, referentes aos exercícios de 2014 e de 2015.

I – ESCOPO DO TRABALHO

O escopo do presente trabalho contempla a análise da legalidade, da economicidade e dos

atos e fatos de gestão do Ministério do Turismo (MTur) relacionados às contratações de

consultoria para a realização de pesquisas sobre a caracterização e o dimensionamento do

turismo internacional no Brasil em 2014 e em 2015 (turismo receptivo e emissivo, e

contagem do fluxo turístico receptivo e emissivo aéreo no Brasil).

Os trabalhos foram realizados no período de 11 de dezembro de 2015 a 26 de agosto de

2016, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público

Federal. Nenhuma restrição foi imposta aos exames realizados.

Foram objeto dessa auditoria as pesquisas sobre turismo internacional no Brasil realizadas

em 2014 e em 2015, que deram origem respectivamente aos Contratos nº 28/2013 e nº

36/2014, celebrados entre o MTur e a Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas

(FIPE), entidade que tem sido contratada para a realização dessa pesquisa desde 2004,

por dispensa de licitação, nos termos do art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666, de 21 de

junho de 1993.

http://www.portaldatransparencia.gov.br/



Em síntese, a análise realizada consistiu na avaliação dos seguintes aspectos:

a) Legalidade da contratação direta da FIPE para a execução dos projetos;

b) Economicidade da contratação para a realização da pesquisa, levando-se em

consideração as propostas comerciais apresentadas por três instituições convidadas,

bem como as variações de itens de despesas (em termos de quantidade, custo unitário

e custo total) estimados nos Projetos Básicos que deram origem aos contratos

celebrados para a realização da pesquisa nos anos de 2013 a 2016;

c) Razoabilidade do prazo para entrega do produto final dos contratos;

d) Regularidade do pagamento pela entrega dos produtos dos contratos;

e) Risco na gestão dos contratos;

f) Apropriação dos produtos das pesquisas pelo setor público; e

g) Disponibilização dos resultados das pesquisas para os setores público e privado.

A seguir, apresenta-se o resultado dos exames realizados.

II – RESULTADO DOS EXAMES

1 GESTÃO DO SUPRIMENTO DE BENS/SERVIÇOS

1.1 CONTRATOS DE OBRAS, COMPRAS E SERVIÇOS

1.1.1 CONTRATOS SEM LICITAÇÃO

1.1.1.1 INFORMAÇÃO

Contextualização do projeto de pesquisa sobre turismo internacional no Brasil.

Fato

De acordo o Relatório Descritivo de Caracterização e Dimensionamento do Turismo

Internacional no Brasil 2010 – 2014, a pesquisa de demanda turística internacional no

Brasil é realizada desde 1983 e busca identificar o perfil socioeconômico do turista

receptivo e emissivo internacional, assim como os seus interesses e motivações em suas

viagens.

Esse mesmo Relatório Descritivo registra que em 2004 iniciaram-se mudanças na

estrutura da pesquisa com a contratação da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas

(FIPE). Dentre as principais alterações introduzidas no projeto, destacam-se:

Aumento de duas para quatro etapas de coleta de dados, com o intuito de captar

variações devidas ao movimento sazonal do turismo (alta, média alta, média baixa

e baixa temporada de turismo);

Aumento do número de locais de pesquisa, de onze para 26, para ampliar a área

de abrangência da coleta de dados e obter total representatividade do fluxo

internacional aéreo nos principais pontos de entrada e saída de estrangeiros no

país; e

Aumento do número de entrevistas da amostra para a pesquisa de turismo

receptivo e emissivo, de 7.200 para 42.000, para minimizar os erros de estimativas

e propiciar um maior detalhamento dos resultados para aplicação às políticas de

turismo, com a segmentação dos grupos de turistas por meio de vários critérios de

interesse.




Em relação às pesquisas referentes aos anos de 2014 e de 2015, que são o escopo desta

auditoria, os Projetos Executivos dos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014 detalham o

estudo, que é composto por:

Pesquisas de caracterização do perfil do turismo receptivo (turistas residentes no

exterior em visita ao país) e do turismo emissivo (turistas residentes no Brasil em

visita ao exterior), englobando vias aéreas e terrestres do país; e

Pesquisa de contagem do fluxo turístico internacional no Brasil, tanto do receptivo

quanto do emissivo, nos acessos aéreos do país.

Pesquisa de caracterização do perfil do turismo receptivo e emissivo

As pesquisas de turismo receptivo e de turismo emissivo internacional no Brasil se

propõem a identificar as características da viagem, o perfil e os gastos do turista residente

no exterior em visita ao Brasil (turismo receptivo) e do turista residente no Brasil em

viagem ao exterior (turismo emissivo), tanto por vias aéreas como terrestres.

Baseadas no comportamento sazonal do fluxo internacional do turismo no Brasil, as

pesquisas de caracterização do perfil do turismo receptivo e emissivo ocorrem nas épocas

do ano apresentadas no Quadro abaixo.

Quadro – Etapas programadas para a realização das pesquisas de caracterização do perfil

do turismo receptivo e emissivo nos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014.

Tipo de Estação Contrato nº 28/2013 Contrato nº 36/2014

Etapa Meses (2014) Etapa Meses (2015)

Alta 1 Janeiro e Fevereiro 1 Janeiro e Fevereiro

Baixa 2 Abril 2 Abril

Etapa Especial 3 Junho e Julho - -

Média Alta 4 Julho e Agosto 3 Julho e Agosto

Média Baixa 5 Outubro e Novembro 4 Outubro e Novembro

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir dos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014.

Para aferir o impacto da Copa do Mundo FIFA 2014 no setor de turismo do Brasil, o

Contrato nº 28/2013 previu a realização de uma etapa adicional de pesquisa chamada

“Etapa Especial”. Houve, também, a realização de um aditivo a esse Contrato referente

aos seguintes serviços:

Pesquisa com jornalistas estrangeiros que trabalharam na cobertura da Copa do

Mundo FIFA 2014;

Ampliação de pesquisa de caracterização do turismo receptivo internacional

brasileiro em relação à Etapa Especial em fronteiras terrestres; e

Ampliação da pesquisa sobre a caracterização e dimensionamento do turismo

internacional no Brasil para incluir o novo terminal de passageiros do Aeroporto

Internacional de Guarulhos (Terminal 3, recém-inaugurado à época da realização

da pesquisa).

Pesquisa de contagem do fluxo turístico internacional no Brasil

De acordo com o Memorando nº 40/2016-DEPES/SE/MTur, de 11 de março de 2016,

encaminhado pelo Ofício nº 294/2016/AECI/MTur, de 11 de março de 2016, as

informações cedidas pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) e

pela Polícia Federal não são suficientes para estimar o fluxo turístico internacional, pois

não há nos sistemas corporativos governamentais dados que permitam a identificação de

turistas receptivos e emissivos, tais como país de residência permanente e motivo

principal da viagem.




Para suprir essa ausência de dados, o MTur contrata anualmente consultoria para a

realização da pesquisa de contagem do fluxo turístico internacional nos principais

aeroportos internacionais do país. Os levantamentos dos fluxos aéreos são efetuados em

quatro meses para doze aeroportos internacionais, seis meses para os aeroportos Salgado

Filho (Porto Alegre/RS) e Dep. Luís Eduardo Magalhães (Salvador/BA), e doze meses

para os aeroportos Antônio Carlos Jobim (Rio de Janeiro/RJ) e André Franco Montoro

(Guarulhos/SP), conforme os Projetos Executivos dos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014.

Tanto a pesquisa de perfil do turismo internacional como a de contagem do fluxo turístico

internacional buscam aprimorar o conhecimento do mercado de viagens internacionais no

Brasil, por meio da geração de informações sobre características, hábitos e gastos dos

turistas que visitam o Brasil e do turista residente no país em visita ao exterior, bem como

apoiar a definição e o monitoramento de políticas públicas para o setor de turismo, e

subsidiar a tomada de decisão da iniciativa privada.

##/Fato##


Contratação direta da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE) para a

realização de pesquisa sobre turismo internacional no Brasil em 2014 e em 2015

(Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014).

Fato

Desde 2004, a Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE) tem sido contratada

para a realização da pesquisa sobre turismo internacional no Brasil, por dispensa de

licitação, nos termos do art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

“Art. 24. É dispensável a licitação:

(...)

XIII - na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou

estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional,

ou de instituição dedicada à recuperação social do preso, desde que a

contratada detenha inquestionável reputação ético-profissional e não tenha

fins lucrativos.”

A FIPE, por ser uma instituição brasileira, sem fins lucrativos, com reputação ético-

profissional, incumbida estatutariamente de desenvolver ações de pesquisa em Economia

do Turismo, enquadra-se na previsão do art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/1993.

Não obstante, a Súmula nº 250 do Tribunal de Contas da União (TCU) determina ainda:

“A contratação de instituição sem fins lucrativos, com dispensa de licitação,

com fulcro no art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93, somente é admitida nas

hipóteses em que houver nexo efetivo entre o mencionado dispositivo, a

natureza da instituição e o objeto contratado, além de comprovada a

compatibilidade com os preços de mercado.”

De fato, conforme consulta ao Estatuto Social da FIPE, há nexo efetivo entre uma de suas

atividades desenvolvidas (Economia do Turismo) e o objeto contratado (pesquisa sobre

caracterização e dimensionamento do turismo internacional no Brasil).

Quanto à compatibilidade com os preços de mercado, constam, nos autos dos processos

analisados, pesquisas de preços realizadas junto a outras instituições. Pela leitura do

Quadro a seguir, verifica-se que a FIPE apresentou o menor valor de proposta comercial




tanto para o projeto de pesquisa de 2014, que deu origem ao Contrato nº 28/2013, quanto

para o de 2015, que originou o Contrato nº 36/2014.

Quadro – Pesquisas de preços realizadas junto a entidades para a execução da pesquisa de turismo

internacional no Brasil em 2014 e em 2015.

Entidades Consultadas CNPJ

Valor da Proposta Comercial (R$)

Contrato nº

28/2013

Contrato nº

36/2014

Consultur Assessoria em Projetos

Ltda. 02.501.089/0001-03 - 3.998.500,00

Data Kirsten Pesquisas, Projetos e

Projeções S/C Ltda. 65.503.302/0001-28 4.232.620,00 -

Fundação Instituto de Administração

(FIA) 44.315.919/0001-40 4.300.005,00 -

Fundação Instituto de Pesquisas

Econômicas (FIPE) 43.942.358/0001-46 3.960.554,00 3.828.784,00

Instituto de Pesquisas, Estudos e

Capacitação em Turismo (Ipeturis) 05.359.243/0001-34 - 3.936.400,00

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir de documentos constantes do Processo nº

72031.007933/2013-02, referente ao Contrato nº 28/2013, e do Processo nº 72031.006309/2014-61,

referente ao Contrato nº 36/2014. ##/Fato##

1.1.1.3 CONSTATAÇÃO

Custos referentes à realização das pesquisas sobre turismo internacional no Brasil

para 2014 e para 2015 estimados pelo Ministério do Turismo de forma imprecisa.

Fato

Os custos estimados para a execução de pesquisa econômica estrutural sobre a

caracterização e dimensionamento do turismo internacional no Brasil para os anos de

2014 e de 2015, que constituem, respectivamente, objeto dos Contratos nº 28/2013 e nº

36/2014, apresentaram variações percentuais significativas entre si em termos de

quantidade, de valor unitário ou de valor total para os itens de despesa relacionados no

Quadro a seguir:

Quadro – Variação percentual dos custos estimados constantes dos Projetos Básicos que deram origem

aos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014.

Item de Despesa Variação

Quantidade Valor Unitário Valor Total

Supervisão de campo

Ajuda de custo 100% -50% 0%

Transporte local 100% -25% 50%

Transporte intermunicipal 67% 6% 77%

Remuneração 100% -50% 0%

Pesquisadores

Remuneração - Perfil 38% -33% -8%

Remuneração - Contagem 1% -33% -33%

Ajuda de custo - Perfil 38% -14% 18%

Ajuda de custo - Contagem 1% -14% -14%

Materiais, visitas e reuniões

Digitação - Perfil -78% 33% -70%

Digitação - Contagem 0% 11% 11%

Impressões -38% 0% -38%

Materiais de apoio 0% -45% -45%

Envio de materiais -60% 0% -60%




Item de Despesa Variação

Quantidade Valor Unitário Valor Total

Visitas técnicas 25% 0% 25%

Reuniões 0% 8% 8%

Equipe técnica

Coordenação 7% 0% 7%

Assistente da coordenação 7% 0% 7%

Técnicos sêniores 7% 0% 7%

Analistas 7% -14% -9%

Técnicos de campo 7% 0% 7%

Checagem e digitação 0% 8% 8%

Processamento de dados 7% 0% 7%

Secretaria e administração 7% 0% 7%

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações constantes dos Projetos Básicos que

deram origem aos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014.

A título de exemplificação, o item de despesa “ajuda de custo para a supervisão de

campo” oscilou de forma relevante entre esses Projetos Básicos em termos de quantidade

(de 1200 para 2400 diárias – aumento de cem por cento) e de valor unitário (de R$ 300,00

para R$ 150,00 – redução de cinquenta por cento), mantendo-se constante em relação ao

seu valor total, como pode ser observado no Quadro anterior.

Registre-se que, antes de elaborar o Projeto Básico para o Contrato nº 28/2013, o MTur

já dispunha da informação, no Projeto Executivo elaborado pela FIPE no âmbito do

Contrato nº 30/2012, de que a Contratada pagava R$ 120/diária (cento e vinte reais por

diária) como “ajuda de custo para a supervisão de campo”. Apesar de conhecer o custo

unitário deste item de despesa da Contratada, o valor estimado no Projeto Básico do

Contrato nº 28/2013 foi de R$ 300,00/diária (trezentos reais por diária), 150% superior

ao valor despendido pela FIPE no contrato anterior.

No contrato celebrado no ano seguinte (Contrato nº 36/2014), o custo unitário deste item

de despesa foi reduzido para R$ 150,00/diária (cento e cinquenta reais por diária), porém

foi majorada a quantidade de diárias (de 1200 para 2400), o que manteve constante o

valor total deste item de despesa, apesar de o tamanho da amostra planejada para a

pesquisa de turismo receptivo de 2015 ter diminuído para 31000, representando uma

redução de dezesseis por cento em relação à amostra da pesquisa de 2014, conforme

demonstrado no Quadro a seguir.

Quadro – Tamanho da amostra planejada no Projeto Básico para a

pesquisa de turismo receptivo nos anos de 2014 e de 2015.

Ano da Pesquisa Nº do Contrato Tipo de Acesso

Total Terrestre Aéreo

2014 28/2013 6.700 30.300 37.000

2015 36/2014 6.000 25.000 31.000

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações

constantes nos Projetos Básicos que deram origem aos Contratos nº

28/2013 e nº 36/2014.

Por sua vez, em análise aos Processos nº 72031.007933/2013-02 e 72031.006309/2014-

61, que se referem respectivamente aos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014, identificou-

se que o parâmetro para a escolha pelo Ministério do Turismo da melhor proposta consiste

na identificação do menor valor total. Neste caso, não foi identificado o exame, ainda que

de forma incipiente, em relação aos custos individuais apresentados pelas entidades para

uma possível negociação com a Contratada.




Adicionalmente, em análise às propostas de preços apresentadas pelas entidades para

realização das pesquisas sobre turismo internacional no Brasil para 2014 e para 2015,

constantes dos Processos nº 72031.007933/2013-02 e 72031.006309/2014-61, verificou-

se que nem todas as composições de custos apresentadas detalham o valor dos custos

unitários e as quantidades para cada item, o que dificulta a análise do preço pela

Contratante e prejudica eventual negociação com a entidade que tenha apresentado a

melhor proposta comercial.

Registre-se também que, das entidades solicitadas a apresentar proposta comercial,

nenhuma possui natureza jurídica pública. Questionado por meio da Solicitação de

Auditoria nº 201505855/04, de 25 de fevereiro de 2016, sobre a possibilidade de essas

pesquisas serem conduzidas por um órgão público, a exemplo do Instituto Brasileiro de

Geografia e Estatística (IBGE), a Diretoria de Estudos Econômicos e Pesquisas

(DEPES/SE/MTur) informou, por meio do Memorando nº 40/2016-DEPES/SE/MTur, de

11 de março de 2016, encaminhado pelo Ofício nº 294/2016/AECI/MTur, de 11 de março

de 2016, que “não foram realizadas estimativas de valores, avaliando a possibilidade das

pesquisas serem conduzidas por outro órgão público”.

Assim, identificam-se oportunidades de melhoria em relação à estimativa de custos

realizada pelo Ministério do Turismo, à apresentação das propostas de preços pelas

entidades consultadas pelo MTur, assim como em relação ao convite a instituições

públicas de pesquisa para apresentar proposta comercial nas próximas contratações, com

o objetivo de se obter maior competitividade.

##/Fato##

Causa

Dimensionamento inadequado dos itens de despesa no custo total do projeto de pesquisa.

##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada

Em resposta ao Ofício nº 17975/2016/CGTES/DR/SFC-CGU, que encaminhou ao MTur

o Relatório Preliminar de Auditoria nº 201505855 em 18 de outubro de 2016, o gestor

encaminhou as seguintes informações por meio do Memorando nº 216/2016-

DEPES/SE/MTur, de 25 de outubro de 2016, enviado por meio do Ofício nº

1361/2016/AECI/MTur, de 27 de outubro de 2016:

“Em relação as recomendações apontadas para o item 1.1.1.3 o Ministério

do Turismo e expressa e informa:

• A concordância com a implantação das recomendações feitas para as

futuras contratações das pesquisa de turismo internacional;

• Que as melhorias propostas demandam melhor qualificação da equipe

técnica envolvida no processo, e de suporte técnico de outra área, para

análise e validação do conteúdo das planilhas que irão integrar o projeto

básico.

• Que a iminência da iniciação dos procedimentos para a próxima

contratação relacionada ao mesmo objeto dos Contratos citados, não haverá

tempo suficiente para o atendimento integral, das referidas recomendações

sobre a questão.

• Reitera que a elaboração de análise de custo nos níveis recomendados será

implantado gradativamente, mas que todas as melhorias sugeridas serão

incorporadas ao processo.




• Que o convite à outras entidades públicas, a exemplo do IBGE, e

manifestação de interesse em participar dependerá da gestão direta do alto

escalão do Ministério do Turismo.”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

Em sua manifestação, o gestor concorda com todas as recomendações sobre este item do

Relatório, fazendo, entretanto, algumas ressalvas quanto ao momento de sua

implementação e ao envolvimento direto do alto escalão do MTur para fazer gestão junto

a entidades públicas de pesquisa, como o IBGE.

Em relação à revisão da planilha de custos do Projeto Básico, tendo em vista que a

pesquisa sobre turismo internacional no Brasil é realizada anualmente, com início

previsto em janeiro, não haveria tempo hábil para a adoção das Recomendações de 1 a 4

já na próxima contratação para a realização da referida pesquisa para o ano de 2017. O

compromisso do gestor seria a adoção dessas recomendações para as pesquisas que serão

realizadas a partir de 2018.

##/AnaliseControleInterno##

Recomendações:

Recomendação 1: Nas próximas contratações relacionadas à realização de pesquisa

econômica estrutural sobre a caracterização e o dimensionamento do turismo

internacional no Brasil, dimensionar os itens de despesa que constituem a planilha de

custos estimados, constante do Projeto Básico, de modo que as quantidades de insumos

sejam suficientes para a realização da pesquisa e os seus custos unitários reflitam os

preços de mercado, arquivando, no processo, a memória de cálculo para estimar as

quantidades de insumos, bem como os registros das pesquisas de preço de mercado para

todos os itens que compõem a planilha de custo.



internacional no Brasil, solicitar, às instituições de pesquisa consultadas pelo MTur, o

encaminhamento de proposta comercial contendo o detalhamento dos custos de forma

padronizada (tais como a descrição do item, sua quantidade e unidade de medida, o custo

unitário e o custo total) para todos os itens.



internacional no Brasil, definir, previamente à apresentação das propostas das entidades

consultadas, um percentual máximo de variação razoável relativo aos custos individuais

estimados pelo Ministério do Turismo, a ser utilizado como balizador para os casos de

apresentação de proposta com custo individual mais elevado que aquele estimado pelo

Ministério do Turismo.



internacional no Brasil, implementar análise individual para cada custo unitário em

relação à estimativa de custos efetuada pelo Ministério do Turismo, procedendo à

negociação, com a instituição que tenha apresentado a menor proposta global, para os

casos em que o custo individual de algum item esteja divergente daquele percentual

máximo aceitável definido para os custos individuais estimados pelo Ministério do

Turismo.






internacional no Brasil, estender o convite a entidades públicas com capacidade técnica e

operacional, a exemplo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), para

realizar tal pesquisa.


Pagamentos pela entrega dos produtos em conformidade com os termos pactuados

nos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014.

Fato

Tanto no âmbito do Contrato nº 28/2013 e do seu 1º Termo Aditivo, como no do Contrato

nº 36/2014, os pagamentos efetuados, em seus aspectos mais relevantes, foram realizados

de acordo com as cláusulas contratuais, ou seja, após a entrega dos respectivos produtos,

mediante prévio atesto do MTur e em conformidade com os valores previstos em

Contrato.

Registra-se, adicionalmente, que foram pagos R$ 70.000,00 a menos à FIPE pela entrega

do produto “Relatório de Planejamento de Pesquisa – Projeto Executivo” no âmbito do

Contrato nº 28/2013, mas que foram compensados pelo MTur em seguida, no pagamento

pela entrega do produto “Relatório de Resultados Parciais (Etapa 1 – Alta Estação)”.

##/Fato##

1.1.1.5 CONSTATAÇÃO

Incompatibilidade entre a definição dos percentuais de pagamento contratual e a

respectiva complexidade dos produtos executados no âmbito dos Contratos nº

28/2013 e nº 36/2014.

Fato

Ao analisar a compatibilidade entre o valor relativo pago pelos produtos contratuais e o

serviço efetivamente prestado, verificou-se que o valor a ser pago pela entrega dos três

primeiros produtos dos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014 representa 85% do valor global

de cada Contrato, conforme Quadros a seguir.

Quadro – Produtos e respectivos percentuais de pagamento do Contrato nº 28/2013.

Produto Contratual % do Pagamento % do Pagamento

Acumulado

Relatório de Planejamento de Pesquisa - Projeto Executivo 30% 30%

1° Relatório de Resultados Parciais (Etapa 1 - Alta

Estação)

35% 65%

2° Relatório de Resultados Parciais (Etapa 2 - Baixa

Estação)

20% 85%

3° Relatório de Resultados Parciais (Etapa Especial) 5% 90%

4° Relatório de Resultados Parciais (Etapa 3 - Média Alta

Estação)

5% 95%

Relatório Final do Projeto (Etapa 4 - Média Baixa Estação) 3% 98%

Relatório Final Expandido do Receptivo 2% 100%

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações do Contrato nº 28/2013.

Quadro – Produtos e respectivos percentuais de pagamento do Contrato nº 36/2014.




Produto Contratual % do Pagamento % do Pagamento

Acumulado

Relatório de Planejamento de Pesquisa - Projeto Executivo 30% 30%

1° Relatório de Resultados Parciais (Etapa 1 - Alta

Estação)

35% 65%

2° Relatório de Resultados Parciais (Etapa 2 - Baixa

Estação)

20% 85%

3° Relatório de Resultados Parciais (Etapa 3 - Média Alta

Estação)

10% 95%

Relatório Final do Projeto (Etapa 4 - Média Baixa Estação) 3% 98%

Relatório Final Expandido do Receptivo 2% 100%

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações do Contrato nº 36/2014.

Pela leitura dos Quadros anteriores, verifica-se que o segundo produto de maior valor

previsto nos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014 é o Projeto Executivo, representando trinta

por cento do valor total de cada contrato.

O prazo de entrega dos produtos é um fator a ser considerado na análise da adequação da

distribuição percentual do pagamento contratual e a respectiva complexidade dos

serviços, tendo em vista que, em regra, o percentual de pagamento de um produto é

proporcional a essas duas variáveis, complexidade e tempo de execução.

Em 17 de dezembro de 2013 e em 11 de dezembro de 2014, foram celebrados,

respectivamente, os Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014 entre o MTur e a FIPE, com prazo

de execução de vinte meses a contar da data de assinatura de cada contrato.

Com exceção da Etapa Especial, prevista apenas no Contrato nº 28/2013 devido à

realização da Copa do Mundo FIFA 2014, inicialmente ambos os contratos previam a

entrega de produtos similares, que se diferenciavam pelo exercício ao qual a pesquisa se

referia.

Quadro – Prazos para a entrega dos produtos previstos nos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014.

Produto Contratual

Prazo para Entrega dos Produtos

Contrato nº 28/2013 Contrato nº 36/2014

Relatório de Planejamento de Pesquisa - Projeto

Executivo -¹ 31/12/2014

Relatório de Resultados Parciais (Etapa 1 – Alta

Estação) 25/04/2014 30/04/2015

Relatório de Resultados Parciais (Etapa 2 – Baixa

Estação) 29/08/2014 31/07/2015

Relatório de Resultados (Etapa Especial) 31/10/2014 -

Relatório de Resultados Parciais (Etapa 3 – Média

Alta Estação) 28/11/2014 31/10/2015

Relatório Final do Projeto (Etapa 4 – Média Baixa

Estação) 06/02/2015 29/02/2016

Relatório Final Expandido do Receptivo 05/08/2015 31/08/2016

¹Prazo para entrega do Projeto Executivo inexistente no Contrato nº 28/2013.

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações constantes dos Contratos nº 28/2013 e nº

36/2014.

Ao analisar o tempo para entrega do Projeto Executivo tomando-se como referencial a

data de assinatura contratual, foram necessários, respectivamente, apenas seis e oito dias

para sua entrega no âmbito dos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014, enquanto o percentual

de pagamento desta etapa foi de trinta por cento em relação ao valor total do contrato, o

que caracteriza um pagamento desproporcional à complexidade do serviço efetivamente

prestado.




Conforme o Memorando nº 160/2016 – DEPES/SE/MTur, de 11 de agosto de 2016,

encaminhado por meio do Ofício nº 1035/2016/AECI/MTur, de 12 de agosto de 2016, a

extensão do prazo se deve, em parte, à execução de algumas atividades preliminares

indispensáveis por órgãos diferentes, tais como o fornecimento da base de dados de

registros administrativos de migração pela Polícia Federal e a depuração da base de dados

realizada pelo MTur para encaminhamento à FIPE.

A partir do recebimento da base de dados depurada pelo MTur, a FIPE despendeu cerca

de três meses para a entrega da versão preliminar do “Relatório Final Expandido do

Receptivo”, conforme explicitado pelo Quadro a seguir.

Quadro – Tempo em dias corridos entre atividades indispensáveis para a entrega do “Relatório Final

Expandido do Receptivo”, no âmbito dos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014.

Atividades Necessárias

Tempo entre as Atividades (dias corridos)

Contrato nº 28/2013 Contrato nº 36/2014

Disponibilização da base de dados de registros

administrativos de migração pela Polícia Federal 70¹ 27²

Encaminhamento à FIPE da base de dados depurada

pelo MTur 120 75

Encaminhamento pela FIPE ao MTur da versão

preliminar dos produtos que compõem o “Relatório

Final Expandido do Receptivo”

99 91

Encaminhamento pela FIPE ao MTur da versão

final dos produtos que compõem o “Relatório Final

Expandido do Receptivo”

8 21

Total 297 214 1Tempo para disponibilização da base de dados de registros administrativos de migração pela Polícia

Federal contado a partir de 05 de janeiro de 2015.

²Tempo para disponibilização da base de dados de registros administrativos de migração pela Polícia

Federal contado a partir de 04 de janeiro de 2016 até 31 de janeiro de 2016.

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações constantes do Memorando nº 160/2016

– DEPES/SE/MTur, de 11 de agosto de 2016, encaminhado por meio do Ofício nº 1035/2016/AECI/MTur,

de 12 de agosto de 2016.

Apesar do longo prazo para entrega do produto final, apenas dois por cento do valor

global dos contratos foram previstos para o seu pagamento, demonstrando que, em

relação a este último produto, assim como em relação ao primeiro, não houve

razoabilidade entre a definição dos prazos estipulados e a complexidade dos produtos a

serem entregues, no âmbito dos Contratos em análise, e os percentuais de pagamento

respectivos.

Adicionalmente, ao se comparar o percentual de pagamento dos produtos de cada Etapa

com a amostra planejada para as pesquisas de turismo receptivo e emissivo no âmbito do

Contrato nº 36/2014, verifica-se que os percentuais dos produtos das Etapa 3 e 4 são

incompatíveis com o tamanho da amostra definida para essas etapas, conforme Quadro a

seguir.

Quadro – Comparação entre o tamanho da amostra planejada e o valor pago, em termos relativos, no

âmbito do Contrato nº 36/2014.

Produto Contratual Amostra Planejada

(Receptivo + Emissivo)

% da Amostra

Planejada


% do Valor

do Contrato

1° Relatório de Resultados

Parciais (Etapa 1 - Alta

Estação) 13.660 entrevistas 32% 35%




Produto Contratual Amostra Planejada


% da Amostra

Planejada


% do Valor

do Contrato


Parciais (Etapa 2 - Baixa

Estação) 8.956 entrevistas 21% 20%


Parciais (Etapa 3 - Média

Alta Estação) 10.614 entrevistas 25% 10%

Relatório Final do Projeto

(Etapa 4 - Média Baixa

Estação)

8.997 entrevistas 21% 3%

Total 42.227 entrevistas 100% 68%

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações do Contrato nº 36/2014 e do Projeto

Executivo do Contrato nº 36/2014.

Pelo exposto, verifica-se que os Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014 possuem cláusulas

que apresentam desproporcionalidade em relação ao percentual de pagamento dos

produtos entregues em comparação à complexidade do respectivo serviço prestado.

Adotando-se como referência o tempo de entrega e os custos envolvidos em cada etapa,

seria coerente que o Projeto Executivo apresentasse a menor parcela de pagamento dentre

os produtos previstos e que todos os relatórios parciais apresentassem parcelas mais

elevadas por requererem um alto custo para a realização de entrevistas em campo, porém

essa compatibilidade não foi verificada no pagamento dos produtos correspondentes às

Etapas 3 e 4 da pesquisa.

Registre-se que a Consultoria Jurídica do MTur (Conjur/MTur), em seus pareceres, tem

reiteradamente recomendado à Diretoria de Estudos Econômicos e Pesquisas

(DEPES/SE/MTur) que a previsão de pagamento pelos produtos constantes em contrato

seja compatível com os serviços efetivamente prestados, de modo a evitar antecipação de

pagamentos.

Embora a FIPE, entidade contratada desde 2004 para a realização desta pesquisa, tenha,

até 2014, entregue todos os produtos pactuados (improvável, portanto, a não entrega dos

produtos contratuais), caso outra instituição de pesquisa seja contratada e não venha

honrar o contrato no futuro (ou até mesmo a própria FIPE), o impacto decorrente de

eventual não entrega dos produtos finais é grave, seja pelos altos valores já repassados à

entidade pela entrega de produtos parciais, seja pelo comprometimento do resultado do

projeto.

Identifica-se, assim, um risco elevado de não entrega dos produtos contratuais, conforme

demonstrado na Figura a seguir, em virtude da existência de cláusula que prevê o

pagamento dos produtos de modo incompatível com a complexidade dos serviços

efetivamente prestados pela consultoria e com o cronograma de entrega desses produtos.

Figura – Diagrama de risco de não entrega dos produtos contratuais da pesquisa de “Caracterização e

Dimensionamento do Turismo Internacional no Brasil”.

Pro

ba

bil

ida

de

Quase certo

Provável

Possível

Improvável Risco elevado

Raro

Sem impacto Leve Médio Grave Gravíssimo

Impacto




Legenda:

Risco baixo

Risco moderado

Risco elevado

Risco extremo

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria. ##/Fato##

Causa

Existência de cláusula nos contratos que fixou percentuais de pagamento pelos produtos

de forma desproporcional à complexidade dos respectivos serviços prestados, bem como

em relação ao prazo de entrega desses produtos. ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada

Em resposta ao Ofício nº 17975/2016/CGTES/DR/SFC-CGU, que encaminhou ao MTur

o Relatório Preliminar de Auditoria nº 201505855 em 18 de outubro de 2016, o gestor

encaminhou as seguintes informações por meio do Memorando nº 216/2016-

DEPES/SE/MTur, de 25 de outubro de 2016, enviado por meio do Ofício nº

1361/2016/AECI/MTur, de 27 de outubro de 2016:

“• Em relação as recomendações apontadas nas constatações para o item

1.1.1.5 o Ministério do Turismo manifesta a concordância sobre a

viabilidade de incorporação e implementação ao próximo processo de

contratação.”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

Em sua manifestação, o gestor concorda com a recomendação sobre este item do

Relatório, comprometendo-se, na Reunião de Busca Conjunta de Soluções realizada com

a equipe de auditoria em 20 de outubro de 2016, bem como na manifestação reproduzida,

a implementá-la na próxima contratação da pesquisa de “Caracterização e

Dimensionamento do Turismo Internacional no Brasil” referente ao ano de 2017.

##/AnaliseControleInterno##

Recomendações:



internacional no Brasil, alinhar a distribuição percentual de pagamento dos serviços

prestados de acordo com a complexidade, os custos e o tempo de entrega do respectivo

produto.


Apropriação, pelo setor público, das informações geradas pelos produtos

fornecidos no âmbito dos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014.

Fato

Sobre a forma como os resultados das pesquisas elaboradas no âmbito dos Contratos nº

28/2013 e nº 36/2014 são incorporados na definição das políticas públicas de Turismo, a

Diretoria de Estudos Econômicos e Pesquisas (DEPES/SE/MTur) informou, por meio do




Memorando nº 40/2016-DEPES/SE/MTur, de 11 de março de 2016, encaminhado pelo

Ofício nº 294/2016/AECI/MTur, de 11 de março de 2016, o seguinte:

“Em nível mais amplo os resultados da pesquisa de turismo internacional

disponibilizados anualmente são referência para construção das diretrizes

do Plano Nacional de Turismo e do Plano de Ação Estratégica do Ministério

do Turismo.

Mais especificamente, a proposição da ‘Categorização dos Municípios do

Mapa do Turismo Brasileiro’ é um exemplo da utilização dos microdados da

pesquisa. A variável destino visitado pelos turistas compôs o rol de variáveis

utilizadas para estimação do número de turistas que visitaram os municípios

brasileiros. Note-se que a categorização constitui-se em um importante passo

para a implementação das novas diretrizes do Programa de Regionalização

do Turismo, como instrumento para identificação do desempenho da

economia do turismo dos municípios inseridos nas regiões turísticas do Mapa

do Turismo Brasileiro, http://mapa.turismo.gov.br/mapa/

Ressalte-se ainda que o banco de dados da pesquisa também gera

informações repassadas ao Banco Central (avaliação das operações de

câmbio) e INFRAERO (avaliação de aeroportos) com o intuito de contribuir

para a melhoria da prestação de serviços turísticos”.

##/Fato##


Disponibilização dos resultados das pesquisas para os setores público e privado.

Fato

Em relação à forma de disponibilização dos resultados da pesquisa aos setores público e

privado, a Diretoria de Estudos Econômicos e Pesquisas (DEPES/SE/MTur) esclareceu,

por meio do Memorando nº 40/2016-DEPES/SE/MTur, de 11 de março de 2016,

encaminhado pelo Ofício nº 294/2016/AECI/MTur, de 11 de março de 2016, o seguinte:

“A divulgação se inicia com apresentação dos resultados finais aos

executivos do Ministério do Turismo:

Na sequência os arquivos preparados com os resultados expandidos da

pesquisa são disponibilizados no principal local de divulgação dos

resultados da pesquisa, o portal do Ministério do Turismo, endereço onde

são disponibilizadas saídas especificas organizados em fichas síntese

agregadas com dados sobre o total Brasil, principais mercados emissores e

principais destinos, atualizando a série dos resultados anteriores.

http://www.dadosefatos.turismo.qov.br/dadosefatos/demanda

turística/internacional/

Observe-se que na época de divulgação da disponibilização dos resultados

são elaborados e distribuídos releases que remetem a endereço eletrônico no

portal do Ministério do Turismo para os arquivos de Dados e Fatos, que

permite acompanhar a evolução das variáveis em relação aos principias

mercados emissores e destinos mais visitados em relação a motivo de viagem,

destinos visitados, gasto médio, permanência média e avaliação dos destinos

entre outras características dos turistas.


http://mapa.turismo.gov.br/mapa/

http://www.dadosefatos.turismo.qov.br/dadosefatos/demanda%20turística/internacional/

http://www.dadosefatos.turismo.qov.br/dadosefatos/demanda%20turística/internacional/



Outros extratos dos resultados também compõem as publicações divulgadas

ao público pelo Ministério do Turismo, como o Anuário Estatístico de

Turismo, editado anualmente

http://www.dadosefatos.turismo.gov.br/dadosefatos/anuario/ que contém

seção com dados relacionados aos resultados, bem como documentos com

Estatísticas Básicas do Turismo

http://www.dadosefatos.turismo.gov.br/dadosefatos/estatisticas_basicas_tur

ismo/ , entre outros.

Os dados também são fonte de referência da ASCOM para produção de

releases diversos relacionados ao tema, disseminado em mídias sociais

diversas. Em relação a iniciativa privada o atendimento se dá por meio de

acesso às informações livremente disponibilizadas no portal, bem como por

atendimento de demandas enviadas diretamente ao DEPES, ou via ouvidoria

e SIC.

Os dados da pesquisa também alimentam publicações editadas por terceiros

como:

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE

Publicações: Anuário estatístico do Brasil e Brasil em Números

Organização Mundial de Turismo – OMT

Publicações: Anuário Estatístico da OMT e Compendium de

estatística de turismo

Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico –

OCDE

Publicações: Tourism Trends and Policies.

##/Fato##

III – CONCLUSÃO

A realização de pesquisas sobre turismo internacional é importante para o setor de turismo

na medida em que permite a identificação do perfil do turista residente no exterior em

visita ao Brasil (turismo receptivo) e do turista residente no Brasil em viagem ao exterior

(turismo emissivo), possibilitando a obtenção de informações, com o potencial de gerar

conhecimento, para que o governo e a iniciativa privada direcionem melhor investimentos

no fomento da atividade.

Quanto aos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014, todos os produtos previstos foram

entregues pela FIPE conforme o Projeto Básico, e os valores pagos pelo MTur até a data

de realização desta auditoria correspondem às parcelas estipuladas em contrato.

No entanto, nos Contratos supracitados, verifica-se que a cláusula “cronograma de

entrega dos produtos e seus valores” concentra os pagamentos na entrega dos primeiros

produtos, sem levar em consideração a compatibilidade com a complexidade dos serviços

prestados e com os prazos de entrega dos produtos, representando um risco elevado na

gestão desses contratos. A consequência disso é o longo prazo para entrega do produto

final do projeto (oito meses após o encerramento do ano da pesquisa, ainda que previsto

em contrato), impactando a tempestividade na divulgação dos resultados da pesquisa às

partes interessadas.


http://www.dadosefatos.turismo.gov.br/dadosefatos/anuario/

http://www.dadosefatos.turismo.gov.br/dadosefatos/estatisticas_basicas_turismo/

http://www.dadosefatos.turismo.gov.br/dadosefatos/estatisticas_basicas_turismo/


www.portaldatransparencia.gov.br

16

Para que haja compatibilidade entre os valores pagos e os serviços prestados, bem como

estímulo para a entrega mais célere do produto final, a alteração desta cláusula na

celebração dos próximos contratos seria uma alternativa, concentrando parte significativa

do valor do contrato no pagamento do último produto a ser entregue, o que estimularia a

entrega mais célere deste produto, e possibilitando o alinhamento entre o percentual de

pagamento, a complexidade e os custos dos serviços prestados.

Quanto à economicidade da contratação, o presente trabalho não avaliou a adequação do

dimensionamento do quantitativo de entrevistas para a amostra estimada nos Projetos

Básicos. Assim, nesta perspectiva, a análise restou parcialmente prejudicada, pois o custo

do Contrato é impactado de forma significativa pela quantidade de entrevistas da amostra.

Por outro lado, este trabalho comparou as propostas comerciais apresentadas pelas

entidades privadas consultadas em cada projeto e também as variações de itens de

despesas (em termos de quantidade, custo unitário e custo total) estimados nos Projetos

Básicos que deram origem aos contratos celebrados para a realização da pesquisa nos

anos de 2013 a 2016.

Na comparação de itens de despesa estimados nos Projetos Básicos, houve variações

significativas de percentuais em diversos itens de um ano para o outro, sem identificação

de justificativa, o que demonstra a fragilidade da estimativa de custos do Projeto Básico.

Para as próximas contratações, recomenda-se que o MTur redimensione os itens de

despesas do Projeto Básico, de modo que as quantidades de insumos sejam suficientes

para a realização da pesquisa e os seus custos unitários reflitam os preços de mercado.

Adicionalmente, recomenda-se ao MTur estender o convite a entidades públicas com

capacidade técnica e operacional, a exemplo do IBGE, para realizar tal pesquisa.

Por fim, registre-se a concordância do MTur em relação às recomendações expedidas,

inclusive com o compromisso de adequar a cláusula contratual “DO CRONOGRAMA

DE ENTREGA DOS PRODUTOS E SEUS VALORES” já para a Pesquisa referente ao

ano de 2017, alinhando a distribuição percentual de pagamento dos serviços prestados

conforme a complexidade, os custos e o tempo de entrega do respectivo produto. Quanto

à implementação das demais recomendações, pela complexidade envolvida e o tempo

exíguo para adotá-la já no próximo contrato, o MTur se comprometeu a atendê-las nas

Pesquisas a serem realizadas a partir de 2018.

Brasília/DF, 11 de novembro de 2016.


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QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO? QUAIS AS CONCLUSÕES ... · 1.1.1 CONTRATOS SEM LICITAÇÃO 1.1.1.1 INFORMAÇÃO Contextualização do projeto de pesquisa sobre turismo internacional