TAIEX FINAL REPORTRadionica TAIEX-a posveena reformi
1-2. oktobar 2015.
Sarajevo, Bosna i Hercegovina (BiH)
FINALNI IZVJEŠTAJ EKSPERATA DRAVA LANICA
- g. Ferdinando Buatier de Mongeot (sudija kriviar na Sudu u gradu Como,
Italija)
- g. Florian Schlosser (viši tuilac u Tuilaštvu u Minhenu, Njemaka)
Prevod Izvještaja je pripremio Visoki sudski i tuilaki savjet BiH.
Stavovi iznijeti u ovom izvještaju su stavovi autora i ne mogu se smatrati
zvaninim stavom Evropske unije niti bilo koje od njenih drava lanica
Lista skraenica Nacrt iz 2013. godine: Nacrt zakona o sudovima BiH iz 2013. godine koji je izradilo Ministarstvo pravde BiH Nacrt iz 2015. godine:Nacrt zakona o sudovima BiH iz 2015. godine koji je izradilo Ministarstvo pravde RS KZ: Krivini zakon ZKP:Zakon o krivinom postupku EK: Evropska komisija FBIH: Federacija Bosne i Hercegovine VSTV: Visoko sudsko i tuilako vijee BiH RS: Republika Srpska SD: Strukturirani dijalog TAIEX: Tehnika pomo i razmjena informacija VK: Evropska komisija za demokratiju kroz pravo (poznata i kao Venecijanska komisija)
1. Uvod U okviru Strukturiranog dijaloga o pravosuu, revizija Zakona o Sudu Bosne i Hercegovine je meu kljunim prioritetima proteklih nekoliko godina. U kontekstu ovog zakona pitanje proširene krivine nadlenosti je do sada najkontroverznije pitanje. Ova dvodnevna radionica je posljednja u nizu dosadašnjih tehnikih inicijativa. Namjera eksperata drava
lanica jeste da dalje radi na rješavanje ovog pitanja kome su do sada posveeni znaajni napori.
Konkretno:
- U martu 2013. godine sazvan je prvi seminar TAIEX-a u cilju preliminarne diskusije na datu temu,
a Evropska komisija je donijela ciljane preporuke, ukljuujui i one vezane za i dalje vaei koncept, pri emu ne postoji zahtjev da se postojea krivina nadlenost Suda BiH ogranii ili proširi, ve samo da se ona pojasni;
- U aprilu 2013. godine predlaga je proveo javnu raspravu o prvoj verziji nacrta Zakona o
sudovima u BiH koju je izradilo Ministarstvo pravde BiH (u daljem tekstu "Nacrt iz 2013. godine");
- U junu 2013. godine Evropska komisija za demokratiju kroz pravo (Venecijanska komisija) je na
svojoj 95. plenarnoj sjednici usvojila Mišljenje na Nacrt zakona o sudovima;
- U julu 2013. godine, u kontekstu tematske plenarne sjednice Strukturiranog dijaloga u Briselu, odrana je rasprava o Mišljenju Venecijanske komisije kojoj su prisustvovali sekretar i eksperti Venecijanske komisije;
- u februaru 2014. godine, Venecijanskoj komisiji su dostavljeni dodatni komentari na revidirani Nacrt zakona, koji su potom prezentirani i na njenom 98. plenarnom zasjedanju u martu 2014. godine.
- u aprilu 2014. godine, u kontekstu druge tematske plenarne sesije Strukturiranog dijaloga u
Briselu, organizovana je nova rasprava, ponovo u prisustvu predstavnika Sekretarijata Venecijanske komisije i eksperata;
- U julu 2014. godine, u Sarajevu je odran dvodnevni seminar sa ciljem preciziranja odredaba sadranih u Nacrtu zakona iz 2013. godine, a koje se odnose na proširenu nadlenost Suda BiH.
U tom kontekstu, te imajui u vidu injenicu da su se Nacrtom iz 2013. godine u nekoliko navrata bavili
kako domai pravnici, tako i meunarodne institucije, uz konanu, uglavnom pozitivnu ocjenu eksperata
drava lanica(prilikom radionice odrane u okviru Strukturiranog dijaloga u julu 2014. godine) i
Venecijanske komisije (kroz neformalnu evaluaciju iz februara 2014. godine). U povodu ove radionice,
eksperti drava lanica su pozvani da urede Nacrt iz 2013.godine, pri emu posebnu panju treba obratiti
na kljuno pitanje proširene nadlenosti Suda BiH.
Angaovani su sljedei eksperti drava lanica: - g.Ferdinando Buatier de Mongeot (sudija kriviar na Sudu u gradu Como, Italija) i
- g. Florian Schlosser (viši tuilac u Tuilaštvu u Minhenu, Njemaka). Oba eksperta su prethodno ve bila angaovana u julu 2014. godine okviru aktivnosti Strukturiranog dijaloga posveenih proširenoj krivinoj nadlenosti Suda BiH. Poetkom septembra stigla je vijest da e Ministarstvo pravde Republike Srpske prezentirati “novi” nacrt (u daljem tekstu “Nacrt iz 2015. godine), uporedo sa Nacrtom iz 2013. godine. Tokom ministarskog sastanka odranog 10. septembra u Briselu, ministri pravde BiH, entiteta/distrikta Brko su se obavezali da e nastaviti tehniki i politiki dijalog u cilju finalizacije nacrta Zakona o sudovima kako bi on bio stavljen u parlamentarnu proceduru, pri emu e se kao osnova koristiti diskusije o oba nacrta, iz 2013. i 2015. godine. Engleska verzija Nacrta iz 2015. godine ekspertima je dostavljena tek 22. septembra 2015. godine. Kao posljedica najnovijih dešavanja, eksperti drava lanica su se suoili sa posebno izazovnim zadatkom: njihov prvobitni mandat (odnosno ocjena Nacrta iz 2013. godine, iji je cilj prije svega pojašnjenje pojma proširene krivine nadlenosti Suda BiH) se udvostruio, i od prvobitno koncepcijski jasnog (iako tehniki zahtjevnog) zadatka (tj. osmišljavanja jasnije definicije proširene nadlenosti), sada se trai da istovremeno izanaliziraju dva zakonska teksta koja se u mnogim aspektima razilaze.1 U svjetlu navedenog, eksperti istiu:
- Da je njihova uloga bila i ostaje iskljuivo tehnike prirode. Oni su se stoga uzdrali od izraavanja stavova politike prirode, posebno kada je u pitanju donošenje bilo kog od predloenih modela; ovo ih svakako nije sprijeilo da istaknu tehnike nedostatke bilo kog od predloenih rješenja.
- da je Nacrt iz 2015. godine, kao što su i sami predlagai potvrdili, još uvijek u preliminarnoj fazi i
vjerovatno e biti predmet ponovnog razmatranja. Pravni strunjaci još uvijek nisu dali nikakvu tehniku ocjenu ovog nacrta (za razliku od Nacrta iz 2015. godine)
- Što se tie “osnovnog zadatka” ovog seminara (odnosno pojašnjenja zakonske definicije
proširene krivine nadlenosti u okviru Zakona o Sudu BiH), priroda mandata eksperata drava lanica unekoliko je zakomplikovana postojanjem dva razliita teksta. Tome e strunjaci ovdje posvetiti najvei dio svog vremena, pri emu e biti u poziciji da dato pitanje detaljno izanaliziraju na osnovu prethodnih rasprava voenih u okviru Strukturiranog dijaloga (koje e oni ovdje pokušati rezimirati i dati svoj konani i sveobuhvatni sud).
1 Nijedno ministarstvo prilikom dostavljanja svojih nacrta nije dalo obrazloenje u kome bi se iznijeli razlozi za
odabranu strukturu, sadraj i termine korištene u nacrtima, namjeravani efekti, sadejstvo sa drugim zakonima, te kako bi se objasnilo na koji nain se namjeravaju provesti preporuke i odgovoriti na (oekivane ili aktuelne) kritike kada je rije o spornim odredbama. Takoe, nije dat nikakav saetak koji bi omoguio bolje poreenje izmeu dva zakonska teksta.
- Eksperti drava lanica e se fokusirati i na niz konkretnih pitanja koja proizilaze iz analize nacrta i rada u plenumu, pri emu e se, tamo gdje je to mogue, pokušati utvrditi dodirne take i zajednike osnove izmeu njih.
- Eksperti drava lanica su se u svom radu vodili sljedeim principima:
• Proširenu nadlenost ne treba ukidati, ve samo pojasniti. Sve tehnike prijedloge sadrane u ovom izvještaju treba posmatrati u svjetlu ove injenice.
• Nadovezivanje na svukupne pozitivne ocjene Venecijanske komisije, uzdravanje od pribjegavanja moguim (sa tehnikog stanovišta) alternativnim opcijama;
• Uzimanje u obzir sudske prakse samog Suda, u mjeri u kojoj se ona moe smatrati dovoljno stabilnom i konstantnom.
2. Rezime Nacrti iz 2013. godine (dravno Ministarstvo pravde) i 2015. godine (Ministarstvo pravde RS) imaju dosta podudarnosti. Ono što je najznaajnije jeste da oba nacrta sadre odredbe koje se odnose ne samo na Sud BiH, ve i na novi, Viši sud BiH, kome e u nadlenost biti stavljeno rješavanje po albama na odluke Suda BiH. U isto vrijeme, dva nacrta sadre znaajna odstupanja i razliite pristupe razliitim pitanjima. Pominje se prije svega koncept proširene krivine nadlenosti, u vezi sa kojim Nacrt iz 2015.godine donosi radikalno drugaiji pristup u odnosu na Nacrt iz 2013.godine, na nain da se ta odredba potpuno briše iz Zakona o sudovima. Uglavnom, eksperti drava lanica smatraju da:
o je potrebno pojasniti obim proširene krivine nadlenosti,
o je navedeno pojašnjenje mogue dobiti na osnovu postojeeg Zakona,
o ovo je mogue uz prihvatljivo pravno tumaenja (što je uvijek svojstveno za rad u
pravosuu), za koje treba imati bolje objektivizirane zakonske parametre.
Nacrt iz 2015. godine je u svojoj ranoj fazi i njegov pristup pitanju proširene nadlenosti je potrebno znaajno dalje razraditi, dok je na Nacrt iz 2013. godine ve dato nekoliko mišljenja i tehnikih ocjena, te je u veini aspekata on pozitivno ocijenjen. Ovo treba imati na umu ukoliko je brzina zakonodavnog postupka pitanje od centralne vanosti. Nejasno je da li i kako predlagai Nacrta iz 2015. godine namjeravaju da riješe pitanje proširene krivine
nadlenosti izvan Zakona o sudovima BiH kako bi osigurali balans nakon njegovog brisanja. Stoga:
o Ukoliko je namjera predlagaa da jednostavno izbrišu odredbu o proširenoj nadlenosti bez da
istu nadomjeste negdje drugo, onda je nemogue razgovarati o „pojašnjenju“ obima proširene
krivine nadlenosti;
o Ukoliko je namjera da se pojam proširene nadlenosti, nakon njegovog pojašnjenja, „prebaci“ u
neki drugi zakon, ime bi se zadralo njegovo svojstvo norme kojom se propisuje stvarna
nadlenost (npr. njegovim stavljanjem u Zakon o krivinom postupku BiH, koji ve sadri
odreene norme o nadlenosti), onda teoretski gledano sa tehnikog stanovišta nema prepreka;
o Ukoliko je namjera da se postignu isti efekti postojeih odredbi o proširenoj nadlenosti
uvoenjem u Krivini zakon BiH odgovarajuih normi materijalnokrivine prirode, u tom sluaju
je scenarij kompleksniji (posebno ukoliko se govori o nainu prenošenja svih sluajeva proširene
nadlenosti koji su trenutno predvieni lanom 7(2) u krivine odredbe materijalne prirode).
Pojašnjenje bi u tom sluaju trebali dati predlagai;
o Kada se radi o „osnovnom zadatku“ pojašnjenja i objektivizacije proširene nadlenosti, potrebno
je dalje razraditi lan 15. Nacrta iz 2013. godine. To nije mogue uiniti sa Nacrtom iz 2015.
godine budui da on uopšte ne tretira proširenu krivinu nadlenost;
- Eksperti zemalja lanica ovdje podsjeaju:
o da postoji opšti konsenzus po pitanju odredbe lana 15. stav 2. taka (a) Nacrta iz 2013. godine
(krivina djela utvrena zakonima entiteta/Distrikta Brko koja podrivaju ustavne vrijednosti
drave BiH: teritorijalni integritet, suverenitet, itd), u skladu sa odredbom lana 5.a) Ustava BiH.
Mogunost da se takvi predmeti proširene krivine nadlenosti pojave u praksi se ini malo
vjerovatnom, u svjetlu postojanja podudarnih, slinih krivinih djela u Krivinom zakonu BiH;
o da predmeti proširene krivine nadlenosti koja se odnose na organizovani kriminal ne
predstavljaju poseban problem sa stajališta pravne sigurnosti. Manje probleme koje su eksperti
drava lanica istakli u daljem tekstu nadleni organi mogu lako riješiti.
o da se predmeti proširene krivine nadlenosti u vezi sa “meusobno povezanim
meuentitetskim krivinim djelima“ i „djelima koja nanose štetu BiH“ trebaju bolje
objektivizirati, u skladu sa konkretnim tehnikim prijedlozima koji su ve dati u okviru
Strukturiranog dijaloga (koji e biti detaljnije prezentirani u daljem tekstu);
o Što se tie ostalih pitanja, mimo pitanja proširene krivine nadlenosti, eksperti drava lanica
ponovo naglašavaju da je Nacrt iz 2013. godine u velikoj mjeri poboljšan u skladu sa dosadašnjim
preporukama Strukturiranog dijaloga i isti je ukupno pozitivno ocijenjen od strane Venecijanske
komisija: Venecijanska komisija je u februaru 2014. godine, kroz neformalne aktivnosti, istakla
odreena konkretna pitanja koja je potrebno dodatno precizirati. Ta pitanja još uvijek nisu
riješena (konkretno, komentari se odnose na lanove 4, 7, 8, 13, 53).
o Eksperti drava lanica i predstavnici profesionalne zajednice su tokom posljednje radionice
naglasili sljedea pitanja u vezi sa Nacrtom 2015. godine (od kojih se neka odnose i na Nacrt iz
2013.godine):
- potrebu da se izbjegne da stupanje na snagu novog zakona o sudovima BiH utie na kontinuitet
rada i procesuiranje predmeta od strane Suda; ovo pitanje je usko vezano za sljedee:
- potreba da se garantuje stalnost sudijske funkcije;
- potreba da se sprijei preklapanje nove norme sa ostalim zakonima i da se sprijei oduzimanje
prerogativa ostalih tijela, posebno u odnosu na:
uslove za izbor i imenovanje sudija;
imenovanje predsjednika sudova;
budet.
o Potreba za paljivim ispitivanjem i detaljnijim razraivanjem pitanja graanske odgovornosti sudija za štete nanesene dravi prilikom vršenja njihovih funkcija;
o Znaaj formiranja tijela i donošenja procesnih pravila za rješavanje sukoba nadlenosti;
o Potreba da se garantuje da izbor sudija bude zasnovan na profesionalnosti i da se izbjegne situacija u kojoj bi pravila koja se tiu nacionalne pripadnosti mogla dovesti u pitanje nepristranost (ili percepciju nepristrasnosti) oba suda.
3. Pitanje proširene krivine nadlenosti Suda/sudova BiH
Dok manji broj predstavnika profesionalne zajednice smatra da se pojašnjenje i objektivizacija obima proširene nadlenosti svodi ili na Gordijev vor (i stoga se smatra uzaludnim) ili na nepotrebni posao (u smislu da mišljenje ostalih u vezi sa postojeom definicijom ne predstavlja nikakav problem), veina predstavnika profesionalne zajednice smatra da je postojeu zakonsku odredbu potrebno poboljšati.
Eksperti drava lanica e u daljem tekstu pokušati objasniti da je pojašnjenje obima proširene krivine nadlenosti i potrebno i mogue.
Kao što je na seminaru jasno istaknuto, ova tehnika analiza je mogua samo u odnosu na l.15. stav 2. Nacrta iz 2013.godine, koji je izradilo Ministarstvo pravde BiH, budui da se Nacrtom iz 2015. godine Ministarstva pravde RS predlae potpuno ukidanje samog pojma proširene nadlenosti. Mora se naglasiti da se mandat eksperata drava lanica sastoji u pojašnjenju pojma proširene nadlenosti, a ne u njenom umanjenju ili urušavanju.
3.1. Postojee stanje 3.1.1. lan7.2 Zakona o Sudu BiH2 u postojeoj formi glasi:
2) Sud je dalje nadlean za krivina djela utvrena zakonima Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske i Brko Distrikta Bosne i Hercegovine kada ta krivina djela:
(i) ugroavaju suverenitet, teritorijalni integritet, politiku nezavisnost, nacionalnu sigurnost i meunarodni subjektivitet Bosne i Hercegovine;
2 Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine 49/09
(ii) mogu imati ozbiljne reperkusije ili štetne posljedice na privredu Bosne i Hercegovine, ili mogu izazvati druge štetne posljedice za Bosnu i Hercegovinu ili mogu izazvati ozbiljnu ekonomsku štetu ili druge štetne posljedice izvan teritorije datog entiteta ili Brko Distrikta Bosne i Hercegovine.
3.1.2. Ustavni su BiH je (u presudi u predmetu ivkovi 28.3.2009. god.) potvrdio formalnu usklaenost lana 7,2,b, sa Ustavom potvrujui ne samo zakonitost proširene nadlenosti, ve i njenu nunost kako bi se zaštitile osnovne vrijednosti drave3.
U isto vrijeme presuda poziva „Sud BiH da odredi sadraj pravnih standarda propisanih u osporenoj odredbi, vodei rauna o tome da paljivo utvrdi da li su propisani uvjeti ispunjeni u svakom konkretnom sluaju, zavisno od datih okolnosti”, a u svjetlu“stvaranja obaveze sudstvu da, kroz dosljedan razvoj sudske prakse, utvruje sadraj ovih standarda i da u svakom konkretnom sluaju, s obzirom na date okolnosti, odlui da li su propisani uslovi za nadlenost Suda BiH ispunjeni”. Drugim rijeima, presuda potvruje postojanje znaajnog stepena nedoreenosti takvih standarda– normi, kao i to da se samo kroz razvoj dosljedne sudske prakse Suda BiH moe popuniti postojei vakum (u smislu pravne preciznosti).To znai da je lan7,2,b Zakona o Sudu BiH u presudi uzet kao polazište (uz pomo dosljedne sudske prakse) kako bi se došlo do prihvatljivog nivoa predvidljivosti, objektivnosti i dosljednosti: a kada to nije mogue, zakonodavne izmjene se smatraju jedinom mogunošu. U svakom sluaju, bez obzira na razvoj Sudske prakse Suda BiH, bolje preoblikovane norme o nadlenosti predstavljaju odrivo rješenje.
3.1.3. Venecijanska komisija u svom mišljenju br.723/2013 (dio 42) jasno navodi da lan 7.2 Zakon o Sudu BiH predstavlja “neophodno jaanje sredstava za borbu protiv kriminala”.
Na temelju takvog mišljenja, u okviru Strukturiranog dijaloga postignut je konsenzus o potrebi da se zadri prošireni obim nadlenosti, pri emu bi se istovremeno izvršilo revidisanje formulacija lana7. Zakona o Sudu BiH4. Ovaj zakljuak je potvren “Analitikim mišljenjem” VSTV-a iz jula 2014. godine o primjeni proširene krivine nadlenosti Suda BiH. U stvari, zakljueno je da jasna i dosljedna sudska praksa kada su u pitanju kriteriji za tumaenje postojeeg lana 7.2.b tek treba da bude formirana,
3 U obrazloenju odluke u vezi sa tim navodi se sljedee: „U vezi sa drugim postavljenim pitanjem koje se tie
saglasnosti osporene odredbe sa lanom III/1.g) Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud smatra da tekst odredbe lana III/1.g) Ustava Bosne i Hercegovine znai obavezu i nadlenost drave da generalno provodi krivino pravo kada ono ima meunarodni ili meuentitetski karakter, na šta je ukazao i OHR u svom mišljenju. Ovo podrazumijeva obavezu drave da osigura primjenu krivinopravne prisile za odreena krivina djela koja su po svojoj prirodi meunarodna ili meuentitetska, ali i za djela koja su propisana u krivinim zakonima entiteta i Distrikta Brko BiH kada ona proizvode posljedice izvan tih teritorijalnih jedinica. Suprotno tumaenje ove odredbe bi, prema mišljenju Ustavnog suda, bilo ne samo jeziki netano ve bi vodilo i vrlo uskom tumaenju njenog dometa, jer sugeriše da drava Bosna i Hercegovina nema nadlenost da donosi i provodi propise u krivinopravnoj oblasti. Naprotiv, Ustavni sud smatra da lan III/1.g) podrazumijeva i ukljuuje nadlenost institucija Bosne i Hercegovine nad odreenim krivinim djelima za koja istodobno postoji i nadlenost entiteta i Distrikta Brko. Ovo dalje znai da su osporenom odredbom lana 13.stav 2. Zakona o Sudu BiH, u suštini, propisani uslovi za puno izvršavanje obaveza koje drava ima prema lanu III/1.g) Ustava Bosne i Hercegovine i pod kojima njene institucije tu nadlenost mogu preuzeti”. 4 Trei sastanak "Strukturiranog dijaloga o pravosuu izmeu Evropske unije i Bosne i Hercegovine",
http://www.delbih.ec.europa.eu/News.aspx?newsid=5389&lang=EN -
imajui u vidu ne samo podatak da je Sud BiH svoju nadlenost zasnovao u svega 22 predmeta i da se ti predmeti odnose na 15 razliitih krivinih djela (odatle i teškoe u iznalaenju zajednikog osnova za uporeivanje): što je najvanije, mišljenje VSTV-a je pokazalo da su kriteriji koje Sud donosi u cilju potvrivanja/odbacivanja proširene nadlenosti u nekoliko navrata bili kontradiktorni (ak i kada se radilo o odlukama o nadlenosti u odnosu na razliita lica optuena za isto krivino djelo u istom postupku).
3.1.4 lan 15. stav 2 Nacrta iz 2013. godine (revidiran nakon Mišljenja Venecijanske komisije 2013.
godine), u vezi sa pitanjem proširene krivine nadlenost, glasi:
(2) Sud je nadlean za krivina djela utvrena zakonima Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske
i Brko distrikta Bosne i Hercegovine:
a) kada ta krivina djela ugroavaju suverenitet, teritorijalni integritet, politiku nezavisnost, nacionalnu
sigurnost i meunarodni subjektivitet Bosne i Hercegovine; ili
b) kada su ta krivina djela izvršena zajednikim djelovanjem organizovane grupe sa podruja Bosne i Hercegovine; ili dva entiteta; ili podruja jednog entiteta i Brko distrikta Bosne i Hercegovine; ili su ta djela meusobno povezana i izvršena na podruju dva entiteta; ili podruju jednog ili dva entiteta i Brko distrikta; ili na podruju i van podruja Bosne i Hercegovine; ili kada je usljed tih krivinih djela nastupila šteta za Bosnu i Hercegovinu ili institucije Bosne i Hercegovine, a radi se o krivinim djelima: terorizma, finansiranja teroristikih aktivnosti, organizovanom kriminalu i krivinim djelima protiv zdravlja ljudi i opšte sigurnosti,
3.1.5 Venecijanska komisija je u svom dodatnom neformalnom mišljenju iz februara 2014. godine
na revidiranu verziju Zakona o Sudu BiH dala generalno pozitivno mišljenje, uz odreene
preporuke, o kojima e više biti rijei u nastavku.
3.2. lan 15. Nacrta iz 2013. godine: 3.2.1. Predgovor Raniji zakljuci sa Strukturiranog dijaloga ukazuju na znaajan konsenzus meu predstavnicima strune zajednice5 u vezi sa injenicom da lan 7.2.b Zakona o Sudu BiH nije u dovoljnoj mjeri precizan. Posebno je ukazano na nedovoljnu preciznost terminologije ovakve norme kada se govori o generalnoj mogunosti (“moe”) nastanka nejasnih "štetnih posljedica" za BiH kao mogueg kriterija za"centralizaciju“ nadlenosti na nivou Suda BiH. Eksperti drava lanica su uzeli u obzir Analitiko mišljenje VSTV-a iz 2014. godine (ranije navedeno), te injenicu da profesionalnoj zajednici u BiH nije ponuen dosljedan i vrst kriterij za tumaenje lana 7.2.b Zakona o Sudu BiH6. Ovo pokazuje da standard pravne sigurnosti (u smislu predvidljivosti, objektivnosti i dosljednosti), koji se zahtijeva u presudi u predmetu ivkovi, de facto nije dostignut. Ovo dovodi do toga da (nekoliko godina nakon primjene lana 7.2) takva nesigurnost ne proistie samo iz (psihološki) razumljivog stepena nesigurnosti svojstvene svakom sudskom tumaenju, ve iz neodreenosti norme.
5 Uz izuzetak predstavnika Suda BiH.
6U mišljenu VSTV-a se na odgovarajui nain poziva na odluke Suda BiH u vezi sa nadlenošu i prateim kriterijima.
Time pojašnjenje u formi zakonodavnih izmjena koje se tiu obima proširene nadlenosti postaje sve urgentnije. Cilj predstojeih aktivnosti je da se na osnovu naznaka, mišljenja i sugestija pokuša iznai sveobuhvatno
rješenje za pitanje proširene nadlenosti.
3.2.2. Analiza sluajeva proširene nadlenosti predviene Nacrtom iz 2013. godine
Eksperti drava lanica se nee docticati pitanja proširene nadlenosti iz lana 7,2,a) Zakona o Sudu
BiH/15,2,a Nacrta iz 2013. godine. Sva dosadašnja mišljenja ukazuju da ovakva jedna odredba, iako
široko postavljena, jeste vana u smislu da se njome štite osnovne vrijednosti BiH, i sa tehnikog
stanovišta to ne predstavlja poseban problem (osim što se vjerojatno rijetko primjenjuje u praksi budui
da nekoliko odredaba Krivinog zakona BiH takoe tretira ista pitanja).
Eksperti drava lanica e se stoga fokusirati na lan 15,2,b) Nacrta iz 2013. godine. Njime se (generalno)tretiraju 3 podruja proširene nadlenosti, u zavisnosti od:
i. postojanja kriminalne organizacije koja djeluje na podruju Bosne i Hercegovine (ili izmeu entiteta);
ii. više teških krivinih djela (ukljuujui i ona koja su poinili pojedinani izvršioci),koja su meusobno povezana i izvršena na podruju jednog ili dva entiteta i Brko distrikta; ili izvršena djelimino na podruju BiH, a djelimino izvan nje;
iii. odreena (ili teška) krivina djela na nivou entiteta/Brko distrikta ijim poinjenjem se nanosi šteta BiH. Ovdje je potrebno dati prvu primjedbu: lan15,2,a sadri više nabrajanja od kojih su sva povezana veznikom„ili“ (barem u engleskoj verziji). Kako bi ovaj lan bio razumljiviji, prvo korisno i jednostavno poboljšanje sastoji se u jasnijem grafikom razdvajanju tri navedena podruja proširene nadlenosti, poev od uvoenja novog zasebnog podstava za svaki od njih. Posebno bi bilo korisno jasno odvojiti prvu hipotezu gdje se radi o proširenoj nadlenosti vezanoj za „organizovani kriminal“ od drugog sluaja proširene nadlenosti koja se vezuje za element „meuentitetski“ (ime bi se jasnije naglasilo da proširena nadlenost za „meusobno povezana krivina djela“ pod 15.2.b.ii ne mora ukljuivati organizovani kriminal). Postavka lana 15,2,b) bi stoga bila sljedea: a) …….. b) i. kada su ta krivina djela izvršena zajednikim djelovanjem organizovane grupe sa podruja Bosne i Hercegovine, odnosno dva entiteta; ili podruja jednog ili dva entiteta i Brko Distrikta Bosne i Hercegovine; ili ii. ili su ta djela meusobno povezana i izvršena na podruju dva entiteta; ili podruju jednog ili dva entiteta i Brko Distrikta Bosne i Hercegovine; ili na podruju i van podruja Bosne i Hercegovine; ili
iii. kada je usljed tih krivinih djela nastupila šteta za Bosnu i Hercegovinu ili institucije Bosne i Hercegovine, a radi se o krivinim djelima: terorizma, finansiranju teroristikih aktivnosti, organizovanom kriminalu i krivinim djelima protiv zdravlja ljudi i opšte sigurnosti.
U narednim stavovima, eksperti drava lanica e razraditi sadraj svake od gore navedenih taaka i mogue izmjene u cilju njihove bolje objektivizacije.
3.2.2.i. Proširena nadlenost u djelima organizovanog kriminala Nacrt iz 2013. godine tretira djela organizovanog kriminala poinjena na cijeloj teritoriji BiH koja kao takva ugroavaju interese BiH, bez obzira na vrstu tih krivinih djela. Eksperti drava lanica su saglasni sa ovim. Oni se slau da u slinim sluajevima sama injenica da odreena organizovana grupa djeluje na teritoriji cijele drave ili izmeu entiteta predstavlja dovoljan razlog za centralizaciju nadlenosti, u svjetlu:
- oigledne prijetnje koju takve vrste kriminalnih organizacija predstavljaju za strukture drave, i koje se esto ogledaju u koruptivnim radnjama i drugim pojavama sa ozbiljnim krivinim implikacijama;
- vanosti centralizacije istranih radnji, u svjetlu postojanja ue specijalizovanih policijskih snaga
na centralnom nivou i, prije svega, injenice da je samo centralizacijom kriminalistiko- obavještajnog rada esto mogue dobiti potpuna saznanja o stvarnom obimu organizovanog krivinog djela koje se, na prvi pogled, greškom moe smatrati neim što ima lokalni/pojedinani znaaj.
Kada se radi o nomotehnici, potrebno je napomenuti i sljedee:
• Nacrt iz 2013. godine se odnosi na„krivina djela… izvršena zajednikim djelovanjem organizovane grupe sa podruja Bosne i Hercegovine, odnosno dva entiteta; ili podruja jednog ili dva entiteta i Brko Distrikta Bosne i Hercegovine.“
Prije svega, jasno je da se norma odnosi na organizovane grupe ija je namjera izvršenje krivinih djela navedenih u krivinim zakonima entiteta/Brko distrikta (u suprotnom bi ta djela direktno potpala pod lan250. Krivinog zakona BiH7). Na osnovu engleske verzije koja je bila na raspolaganju ekspertima drava lanica – Nacrtom iz 2013. godine potvruje se nadlenost Suda BiH za krivina djela koje je poinila “organizovana grupa”u skladu sa definicijom lana 1.19 Krivinog zakona BiH8 (a ne definicijom “grupe za organizovani kriminal” koja se navodi u lanu 1.20 Krivinog zakona BiH9). Ipak, po mišljenju
7 “Ko uini krivino djelo propisano zakonom Bosne i Hercegovine”.
8 «Organizovana grupa ljudi je grupa ljudi koja je formirana radi neposrednog uinjenja krivinog djela i iji lanovi
ne moraju imati formalno definisane uloge, koja ne mora imati kontinuitet lanstva, niti razvijenu organizaciju.” 9 “Grupa za organizovani kriminal je grupa od tri ili više lica koja postoji u izvjesnom vremenskom periodu i koja
djeluje sporazumno s ciljem izvršenja jednog ili više krivinih djela za koja se po zakonu moe izrei kazna zatvora preko tri godine ili tea kazna, a radi sticanja materijalne koristi.”
eksperata drava lanica ovo bi trebalo biti pojašnjeno kroz eksplicitno upuivanje na jedan od dva pojma10.
- Pojam “organizovane grupe sa podruja BiH” je nejasan. Na ovo pitanje su tokom plenarnog sastanka Strukturiranog dijaloga ukazali ne samo eksperti drava lanica, ve i predstavnici domae pravosudne zajednice. U stvari, nije mogue razgraniiti da li se Nacrt odnosi na lokaciju«struktura» organizovane grupe (ukoliko one postoje), ili na«prebivalište» njenih pripadnika, ili na mjesto izvršenja krivinog djela. Jednostavno, ali vano pojašnjenje je potrebno i mogue, i do njega se moe lako doi pozivanjem na mjesta izvršenja krivinog djela (sa ovim stavom su bili saglasni i predstavnici domae pravosudne zajednice koji su prisustovali zadnjem plenarnom sastanku Strukturiranog dijaloga).
U svjetlu gore navedenog, ovaj dio lana15,2,b bi se mogao preformulisati na sljedei nain: “krivina djela…izvršena zajednikim djelovanjem organizovane grupe sa podruja dva entiteta; ili podruja jednog ili dva entiteta i Brko distrikta Bosne i Hercegovine“.
3.2.2.ii Sluajevi meusobno povezanih meuentitetskih krivinih djela Nacrt iz 2013. godine uspostavljaju proširenu nadlenost kod «krivinih djela meusobno povezanih i poinjenih na podruju dva entiteta; ili na teritoriji jednog ili dva entiteta i Brko Distrikta Bosne i Hercegovine;ili na podruju ili van podruja Bosne i Hercegovine». Eksperti drava lanica su saglasni sa razlozima za proširenu nadlenosti u ovom sluaju, budui centralizacija tuilakog gonjena i postupka suenja mogu garantovati potpuno i brzo prikupljanje dokaza, uštedu resursa i suenje u razumnom roku. Ovdje se javljaju tri pitanja:
- Po mišljenju eksperata drava lanica, lan 15,2,b Nacrta iz 2015. godine pod pojmom “meuentitetska proširena nadlenost” podrazumijeva i krivina djela koja su poinili pojedinci. To je preferirano tumaenje njegovog teksta, iako ono, kao što smo ve vidjeli, moe navesti na pogrešan zakljuak (vidi pod3.2.2). Zaista “Nezvanino mišljenje” iz februara 2014. godine na revidiranu verziju Nacrta iz 2013. godine je (po mišljenju eksperata drava lanica) dato na osnovu pogrešnih zakljuaka, u smislu da se njegova postojea formulacija ne odnosi na „krivina djela koja su poinili pojedinci“11 Dakle, bilo bi korisno izvršiti jednostavno preoblikovanje postavke lana15,2, b u smislu jasnoe (to se moe postii, kao što je objašnjeno na prethodnom primjeru, grafikim odvajanjem odredba o organizovanom kriminalu od odredaba o „meusobno povezanim djelima“). Ovakvo jasnije razdvajanje u skladu je i sa stavovima Venecijanske komisije, prema kojima «pojedinac i organizovane grupe (treba) da budu obuhvaene posebnim odredbama».
10
Ukoliko je namjera autora zakona da se nadlenost Suda BiH usmjeri na tea krivina djela, onda bi upuivanje na „grupu za organizovani kriminal“ bilo ispravnije u smislu da se to odnosi na organizovane grupe formiranes ciljem izvršenja jednog ili više krivinih djela za koja se po zakonu moe izrei kazna zatvora preko tri godine ili tea kazna.“ 11
Kada je (po našem mišljenju pogrešno) potvreno da je postojea verzija lana15(2) (b) Nacrta iz 2013. godine"preformulisana kako bi njom bila obuhvaena samo krivina djela koja su poinile organizovane grupa, u potpunosti izostavljajui pojedince".
- Eksperti drava lanica smatraju da je "meusobnu povezanost" izmeu krivinih djela potrebno bolje definisati, što je mogue postii kroz komparativnu analizu. Puko upuivanje na "meusobnu povezanost" je, u osnovi, previše nejasno i kao takvo izloeno riziku od proizvoljnog tumaenja. Na radionici odranoj u okviru SD u julu 2014. godine razmatrani su uporedni primjeri, a prikazani su sljedei primjeri pojma "meusobne povezanosti":
objektivna povezanost: kada je isto djelo zajedniki poinilo više izvršilaca ili kada je više
osoba pojedinanim djelovanjem izazavalo odreeni dogaaj; subjektivna povezanost: kada je ista osoba optuena za više krivinih djela koje je
poinila jednom radnjom, ili kada se radi o krivinom djelu poinjenom kroz više radnji kroz izvršenje istog kriminalnog plana;
teleološka povezanost: kada je krivino djelo poinjeno radi poinjenja ili skrivanja drugog krivinog djela;
dokazna povezanost: kada dokaz o krivinom djelu ili njegovim okolnostima utie na dokazivanje drugog krivinog djela.
Odatle preporuka eksperata drava lanica Ministarstvu pravde BiH da se blie odredi pojam meusobne povezanosti upuivanjem na pojedine ili sve od gore navedenih kategorija. To se vrlo jednostavno moe uraditi dodavanjem lanu 15. Nacrta stava koji bi sadrao neke ili sve od navedenih pojmova.12
12
Neki od uesnika radionice odrane u okviru SD su tvrdili da Zakon o krivinom postupku ve sadri odredbe kojima se definiše "meusobna povezanost" ili "povezanost" krivinih djela. Oni, meutim, nisu mogli na licu mjesta ekspertima drava lanica rei o kojim se tano normama radi. Dakle, ako su oni, kako eksperti drava lanica pretpostavljaju, pri tome mislili na lan 23, stav 2 Zakona o krivinom postupku i lan 25, stavovi 1,2 i 3 Zakona o krivinom postupku, onada se mora rei da su te norme i dalje nedovoljno precizne u smislu da:
- lan 23. odnosi na previše široko postavljen pojam monosubjektivne povezanosti budui da upuuje na na injenje "više krivinih djela" od strane iste osobe" bez obzira na njihovu prirodu, vrijeme kada su poinjena, njihovu onotološku povezanost, njihovu teinu.
- lan 25, stav 1, koji sadri odgovarajuu definiciju objektivne povezanosti, ne sadri dovoljno precizno odreenje pojma subjektivne povezanosti. lan 25, stav 2, iskljuivo upuuje na "uzajamnu vezu" izmeu krivinih djela, ali i dalje ne definiše taj pojam.
Potrebno je rei da odredbe lana 25. govore o spajanju postupka što je razliito od normi o dodjeli nadlenosti: obino su uslovi za spajanje postupaka manje strogi od onih koji se odnose na nadlenost, iz jednostavnog razloga što se kod spajanja postupka ne radi ni o kakvom "prebacivanju" nadlenosti u smislu da takav spojeni postupak ve potpada pod nadlenost istog suda (koji, iz razloga oportuniteta, odluuje da, umjesto više odvojenih, provede jedan jedinstven postupak). U nastavku je tekst ovih lanova: lan 23. Zakona o krivinom postupku BiH "Stvarna nadlenost suda
(1) ...
(2) Ako je ista osoba poinila više krivinih djela, pa je za neka od tih djela nadlean Sud, a za neka drugi sudovi, prioritet ima suenje pred Sudom."
"lan 25. - Spajanje postupka
(1) Sud e, po pravilu, odluiti da se provede jedinstveni postupak i donese jedna presuda u sluaju kada je ista osoba optuena za više krivinih djela ili kada je više osoba uestvovalo u izvršenju istog krivinog djela.
- nezamislivo je da e svaki sluaj meusobno povezanih meuentitetskih krivinih djela (i onih najtrivijalnijih) biti procesuiran na nivou Suda BiH. Stoga je, kako Sud BiH ne bi bio preplavljen bagatelnim postupcima, u okviru proširene nadlenosti potrebno uvrstiti dodatne uslove u pogledu teine krivinih djela. Ovo pitanje je znaajno budui da ukoliko Nacrt iz 2013. ostane u svojoj postojeoj formi (tj. generalno upuivanje na sva meusobno povezana krivina djela), to bi znailo da e Sud morati da postupa kod svih krivinih djela koja su "meusobno povezana" (a, ukoliko to bude sluaj, ovo bi bilo u suprotnosti sa zahtjevom da sud - u suprotnosti sa slovom zakona- usvoji naelo "samoograniavanja" u odnosu na bavljenje bagatelnim predmetima). Potrebno je, dakle, izriito pojašnjenje Nacrta zakona, te je mogue pozivanje na tekst koji slijedi u dijelu 3.2.2.iii kako bi se razradila pravna definicija teine krivinih djela13.
3.2.2.iii. Krivina djela utvrena zakonima entita/Distrikta Brko kada usljed tih djela nastupa šteta po
BiH.
Trea kategorija koja je predviena lanom 15. Nacrta iz 2013. godine, potvruje proširenu nadlenost u
sluajevima „kada je usljed tih krivinih djela nastupila šteta za Bosnu i Hercegovinu ili institucije Bosne i
Hercegovine, a radi se o krivinim djelima: terorizma, finansiranje teroristikih aktivnosti, organizovanom
kriminalu i krivinim djelima protiv zdravlja ljudi i opšte sigurnosti“.
Dakle, ova odredba govori o djelima koja se ne odnose na organizovani kriminal i nisu povezani sa drugim
djelima poinjenim u razliitim entitetima / Distriktu Brko ili u inostranstvu.
Eksperti drava lanica konstatuju sljedee:
− U takvim sluajevima je veoma vana vrsta argumentacija za „centralizaciju“ nadlenosti i to
mora biti jasno formulisano u zakonu. To logiki podrazumijeva da krivina djela, odnosno šteta
koja moe nastati njihovim injenjem moraju biti ozbiljne prirode: samo postojanje znaajnih
dravnih vrijednosti ugroenih krivinim djelima koja se poine u entitetima /Distriktu Brko
(2) Sud moe odluiti provesti jedinstveni postupak i donijeti jednu presudu i u sluaju kad je više osoba optueno za više krivinih djela, ali samo ako izmeu izvršenih krivinih djela postoji meusobna veza.
(3) Sud moe odluiti provesti jedinstveni postupak i donijeti jednu presudu ako se pred ovim sudom vode odvojeni postupci protiv iste osobe za više krivinih djela ili protiv više osoba za isto krivino djelo."
Eksperti drava lanica konstatuju da se lan 25. odnosi na spajanje postupaka: kod zakona o krivinom postupku uobiajeno je da su zahtjevi u pogledu spajanja postupka manje striktni od zahtjeva koji se tiu nadlenosti iz jednostavnog razloga što se kod spajanja postupka ne radi ni o kakvom "prebacivanju" nadlenosti u smislu da takav spojeni postupak ve potpada pod nadlenost istog suda (koji, iz razloga oportuniteta, odluuje da, umjesto više odvojenih, provede jedan jedinstven postupak). 13
Eksperti drava lanica konstatuju da bi takva izmjena bila u skladu sa postojeom sudskom praksom Suda BiH, tako da to vjerojatno u praksi ne bi pretstavljalo nikakav "šok". Pogledajte 3.2.2.iii u vezi sa Analitikom mišljenjem VSTV-a iz jula 2014. godine), vrlo esto kod tumaenja potencijalno neograniog obima nadlenosti iz lana 7.2.b Zakona, Sud potvruje svoju nadlenost samo u sluajevima "ozbiljne" materijalne ili nematerijalne štete po BiH. Još jednom, ukoliko eksperti drava lanica dobro razumiju razloge na kojima se temelje takve odluke, oni istovremeno nalaze da takvo "samoograniavanje" ne moe biti u suprotnosti sa zakonom (u mjeri u kojoj ono potvruje nadlenost Suda BiH, bez obzira na teinu štete).
mogu opravdati «centralizaciju» suenja. Stoga je teško zamisliti da takvu štetu institucijama BiH
mogu nanijeti sitna krivina djela poinjena u entitetima/Distriktu Brko. U suprotnom, ako se
nacrt zadri u obliku u kojem je sada, to bi impliciralo nedefinisani obim nadlenosti Suda BiH,
ime se stvara rizik da Sud bude zatrpan manje sloenim postupcima, te bi stoga bio prisiljen da
zauzima pristup «samo-ograniavanja», a da za to nema pravni osnov.
− Uslov «teine djela» bi se mogao generalno definisati ili odreivanjem visine kazne (maksimalna
zaprijeena kazna zatvora, kao osnov za zasnivanje nadlenosti Suda BiH), ili navoenjem
konkretnih krivinih djela koja se (iz razloga kaznene politike) smatraju prikladnim za nadlenost
suda na dravnom nivou.
Trenutna verzija lana 15. nacrta iz 2013. godine daje prednost drugoj opciji, te nabraja niz djela
(„terorizam, finansiranje teroristikih aktivnosti, organizovanog kriminala i krivinih djela protiv zdravlja
ljudi i opšte sigurnosti“). Krivina djela koja su odabrali autori Nacrta iz 2013. godine su nesumnjivo
ozbiljne prirode. Eksperti drava lanica, premda uvaavaju pozitivan napredak nacrta iz 2013. godine u
odnosu na sadašnju definiciju lana 7.2.b, ne mogu komentarisati izbor (iskljuivo politike prirode)
krivinih djela propisanih zakonima entiteta i Distrikta Brko za koja bi se sudilo na dravnom nivou14. U
isto vrijeme eksperti konstatuju:
o da navoenje «terorizma», «finansiranja teroristikih aktivnosti» i «krivinih djela protiv zdravlja
ljudi» ima uporište u konkretnim krivinim djelima (odnosno u konkretnim poglavljima) krivinih
zakona entiteta/Distrikta Brko, te je to pozitivno u smislu jasnoe upuivanja na norme.
o Da se ini da se pojam «krivina djela protiv opšte sigurnosti» (barem u engleskoj verziji zakona
koji su dostupni ekspertima) odnosi na poglavlje 27 Krivinog zakona Distrikta Brko, poglavlje 30
Krivinog zakona FBiH i poglavlje 31 Krivinog zakona RS. Ako je to sluaj, onda nema nikakvih
problema po pitanju preciznosti zakonske definicije.
o Da bi bilo preporuljivo precizirati pojam «organizovanog kriminala». Nije u potpunosti jasno da
li se odnosi:
samo na konkretne odredbe o «organizovanom kriminalu» iz lana 342. Krivinog zakona
FBiH
ili i na odredbe o «zloinakom udruenju» iz lana 383. Krivinog zakona RS, odnosno l.
359 i l. 361 Krivinog zakona Distrikta Brko (u kojima su nazvani «kriminalno udruivanje15» i
«grupa» ),
14
Ipak, vano je napomenuti, da su djela pobrojana u nacrtu iz 2013. godine veoma usko povezana sa slinim djelima propisanim Krivinim zakonom BiH, što i dalje ograniava rezidualni obim primjene ove kategorije proširene nadlenosti. U toku radionice Strukturiranog dijaloga u julu 2014. godine, eksperti drava lanica su za primjer uzeli mogunost pozivanja na tzv. “listu evropskih krivinih djela” iz Evropske okvirne odluke o evropskom nalogu sa hapšenje br. 2002/584: niz krivinih djela o ijoj teini postoji takav nivo konsenzusa na evropskom nivou da su drave lanice preuzele obavezu da vrše predaju osumnjienih (ak i vlastitih dravljana) bez obzira na uslov dvostrukog kriminaliteta koji je inae neophodan kod redovnh ekstradicija. U svakom sluaju, preporuljivo je da se u izvještaju uz nacrt koji e sadravati pojašnjenja navedu razlozi za takav odabir djela. 15
Potrebno je naglasiti da Krivini zakon Distrikta Brko, barem u mjeri u kojoj su to eksperti mogli ustanoviti, ne sadri zakonsku definiciju kriminalne “grupe” ili “udruivanja”.
odnosno na svako drugo krivino djelo propisano istim zakonima koje izvršilac izvrši «kao
lan grupe za organizovani kriminal16».
Stoga, sastavljai zakona bi mogli razmisliti da znaenje ove norme dopune definicijom za ono što se
smatra «organizovanim kriminalom». U suprotnom, bilo bi prepušteno sudskoj praksi Suda BiH da
precizira pojam «organizovanog kriminala» koji je ovdje komentarisan17.
- l. 7.2.b samo uopšteno i nejasno navodi “mogu imati štetne posljedice” po BiH. Za razliku od toga, l.
15. nacrta iz 2013. godine nudi bolju definiciju ove kategorije proširene nadlenosti, te precizira da šteta
po BiH mora biti stvarna, ne samo pretpostavljena. Eksperti drava lanica podravaju takav prijedlog i u
svakom sluaju istiu da, bez obzira na zakonodavno rješenje, preporuuje se:
o da bi se izbjegao nejasni koncept “mogue” štete po BiH, savjet eksperata drava lanica je da
nacrt ostane kakav jeste, potvrujui da šteta po BiH mora biti stvarna, ne samo mogua18.
o da se predvidi da šteta po BiH mora biti ozbiljna. Eksperti drava lanica konstatuju, još jednom,
da je sam Sud BiH, u veini dostupnih obrazloenja svojih odluka donesenih do sada, potvrdio
proširenu nadlenost ako su djela koja su razmatrana pred tim sudom uzrokovala “ozbiljnu”
materijalnu ili nematrijalnu štetu po BiH. Preciziranje takvog uslova u zakonu, stoga, ne samo da
ne bi izazvalo nikakav poremeaj u praksi Suda, nego bi i formalno uskladilo zakon sa postojeom
sudskom praksom.
3.3. Nacrt zakona iz 2015. godine i njegov pristup pitanju proširene nadlenosti
Nacrt iz 2015. godine ne sadri ni jednu odredbu po pitanju proširene nadlenosti. Taj nacrt je
opredjeljen za potpuno brisanje proširene nadlenosti iz Zakona o sudovima. Prema mišljenju autora
Nacrta iz 2015. godine takvo “radikalno” rješenje je jedino koje omoguava pojašnjenje okvira
nadlenosti Suda BiH, s obzirom da je sam koncept proširene nadlenosti nepremostivi problem.
Meutim, jasno je da se potpunim brisanjem odredbe o proširenoj nadlenosti problem pojašnjenja tog
pojma ne rješava, nego briše. Eksperti drava lanica, naglašavajui ponovo da je prema njihovom
mišljenju, mogue bolje pojašnjenje samog pojma, ne mogu a da ne istaknu da temeljno naelo
sigurnosti i predvidljivosti zakona ne iskljuuje (niti to moe) razuman stepen sudskog tumaenja, pa i
kada se radi o pitanjima koja se odnose na propise o postupanju/nadlenosti sudova, što je potvrdio i
Evropski sud za ljudska prava19. Sudsko tumaenje je neizbjean dio primjene bilo koje zakonske
16
Pogledati npr. l. 295. stav 2. Krivinog zakona FBiH o iznudi ili slinu odredbu o otmici. 17
Eksperti drava lanica naglašavaju da se ini da je primjena ove norme u praksi prilino ograniena, ako se u obzir uzme da su organizovane grupe na koje se odnosi ovaj dio l. 15 iskljuivo grupe koje (i) djeluju unutar samo jednog entiteta ili Distrikta Brko i (ii) nanose štetu BiH: jer su zaista svi ostali sluajevi ve predvieni ili normama osnovne nadlenosti iz Krivinog zakona BiH ili odredbama (gore navedeno) l. 15.2.b.i Nacrta iz 2013. godine. 18
U najmanju ruku (kako je nagoviješteno u toku prethodne sjednice Strukturiranog dijaloga) mora postojati “znaajna vjerovatnoa” da e proistei šteta po BiH usljed kriminalnog ponašanja. 19
Stoga, s jedne strane je neophodno da nadlenost bude normirana (nullum judicium sine lege) i to “da odredba bude dovoljno jasna, da omogui precizno tumaenje i na najmanju moguu mjeru svede diskreciono tumaenje», ali s druge strane “to isto ne znai da sudovi nemaju odreenu slobodu da tumae relevantne domae propise”: pogledati Evropski sud za ljudska prava, presuda Coeme protiv Belgije 18/10/2000, http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-59194#{"itemid":["001-59194"]}.
odredbe. Imajui navedeno na umu, a vezano za Nacrt iz 2015. godine, mogue je pretpostaviti sljedee
scenarije:
3.3.1. Scenarij 1: brisanje proširene nadlenosti
Ako e se Nacrt iz 2015. godine tumaiti kao prijedlog da se u potpunosti izbriše proširena nadlenost iz
ukupnog pravnog sistema BiH, bez da se uvede negdje drugo, nije mogue dati bilo kakvo tehniko
mišljenje u vezi “pojašenjenja” proširene nadlenosti, jer u tom sluaju predmet analize prestaje da
postoji. To više nije pitanje tehnike prirode (“kako definisati proširenu nadlenost ”), nego politike (“da
li e u sistemu uopšte postojati proširena nadlenost”). Jedino što eksperti drava lanica mogu uiniti u
ovom sluaju jeste da se pozovu na gore spomenutu presudu Ustavnog suda i prethodne runde
Strukturiranog dijaloga /mišljenja Venecijanske komisije u vezi sa zakonitošu proširene nadlenosti20 i
postojanja odrivih rješenja njeno pojašnjenje.
3.3.2. Scenarij 2: prenošenje odredbe o proširenoj nadlenosti
Ako je ipak namjera predlagaa Nacrta iz 2015. godine, da se odredba o proširenoj nadlenosti izbriše iz
Zakona o sudovima kako bi se ona prenijela u drugi pravni tekst na dravnom nivou sa istom zakonskom
snagom21, u tom bi se sluaju otvorila dvije dodatne mogunosti. Potrebno je napomenuti da eksperti
drava lanica obrazlau iskljuivo na osnovu pretpostavki, jer je u toku plenarnih sastanaka bilo
nemogue dobiti objašnjenje s tim u vezi od predlagaa Nacrta iz 2015. godine.
Dakle, ako je mogunost da se pojam proširene nadlenosti prenese (nakon njegovog pojašnjenja –
eventualno na osnovu l. 15 Nacrta iz 2013. godine) u drugi zakon, a pri tom zadri njegova priroda
propisa o stvarnoj nadlenosti22, ini se da in abstracto za to nema pravnih prepreka23. U toku plenarnih
sastanaka Strukturiranog dijaloga, kao jedan od moguih zakona u koje bi se mogla prenijeti odredba o
proširenoj nadlenosti slina postojeoj, spomenut je Zakon o krivinom postupku BiH24.
20
Mišljenje br.723/2013, dio 42 21
Kako je navedeno za vrijeme plenarnih sastanaka Strukturiranog dijaloga i na što izgleda ukazuje Protokol od od 10. septembra 2015. kojeg su Briselu potpisali ministri pravde BiH i entita/Distrikta Brko. 22
Odnosno norma koja propisuje koji je sudija zaduen za rad na odreenim predmetima. 23
Iako se ekspertima drava lanica trenutna pozicija ini najloginijom i, kako se ini, ne postoje nikakvi “tehniki” razlozi za brisanje odredbe o nadlenosti. 24
U tom smislu, mora se napomenuti da je u više pravnih sistema pitanje stvarne nadlenosti propisano procesnim zakonima. Takoe, konkretno, i Zakon o krivinom postupku BiH ve sadri odredbu koja propisuje stvarnu nadlenost, tako da uvoenje dodatne odredbe o nadlenosti ne bi bilo “ekscentrino”. Dovoljno je, na primjer, pogledati l. 23 Zakona o krivinom postupku: “ (1) Sud je nadlean: a) da sudi u prvom stepenu u krivinim stvarima u granicama svoje stvarne nadlenosti odreene zakonom; b) da odluuje o albama protiv odluka donesenih u prvom stepenu; c) da odluuje o ponavljanju krivinog postupka u sluajevima propisanim ovim zakonom; d) da rješava sukob nadlenosti u krivinim stvarima izmeu sudova Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, kao i sudova entiteta i sudova Brko Distrikta Bosne i Hercegovine; e) da odluuje o pitanjima koja se tiu provoenja meunarodnih i meuentitetskih krivinih propisa, ukljuujui i odnose s Interpolom i drugim meunarodnim policijskim organima, kao i o transferu osuene osobe, izruenju i
3.3.3. Scenarij 3: promjena iz proširene u “osnovnu” nadlenost
Ako je namjera autora da «materijaliziraju» sadašnje propise o proširenoj nadlenosti, t.j. da se postignu
isti praktini efekti postojee odredbe l. 7.2.b Zakona o sudovima na nain da se u Krivini zakon BiH
uvede norma materijalno-krivine prirode25, u tom je sluaju scenarij definitivno kompleksniji. Drugim
rijeima, ako je cilj da se ne mijenja obim predmeta za koje je nadlean Sud BiH, tada e (uz ukidanje
proširene nadlenosti) nadleni organi morati uvesti u Krivini zakon BiH materijalne norme, te direktno
kriminalizirati sve mogue trenutne hipoteze o proširenoj nadlenosti, te time u praksi pretvoriti
sadašnje sluajeve proširene nadlenosti u sluajeve «osnovne» nadlenosti. Za ovaj sluaj e biti
potrebna konkretnija, dubinska analiza, kako bi se ocijenila praktina izvodljivost i mogua ogranienja
tako širokog obima «materijalizacije». Eksperti drava lanica su obaviješteni da e se iz tog razloga
uspostaviti radna grupa iji e rad koordinirati VSTV (konkretno sa zadatkom da se ispita mogunost
prebacivanja predmeta opisanih prethodno u taci 3.2.2.iii u predmete osnovne nadlenosti, a moda i
drugih), te oni samo mogu pozdraviti takvu inicijativu. Prema mišljenju eksperata drava lanica:
o radna grupa bi prije svega trebala razmotriti izvodljivost takve «materijalizacije» u vidu «opštih
odredbi», t.j. normi koji e moi transformisati sva ona krivina djela propisana zakonima
entiteta/Distrikta Brko koja ispunjavaju dodatne kriterije u krivina djela iz dravne nadlenosti
(koji e kriteriji odgovarati onim koji sada opravdavaju proširenu nadlenost). Navedeno bi, ako
bude mogue, omoguilo bri proces sainjavanja zakona26. U isto vrijeme eksperti drava lanica
navode (te predlau radnoj grupi da utvrdi) postojanje podruja proširene nadlenosti odnosno
konkretnih krivinih djela u pogledu kojih proces „materijalizacije“ moe biti tehniki lakši.27 U
svakom sluaju, vano je napomenuti da su posljednje izmjene Krivinog zakona BiH u oblasti
pranja novca (l. 209 stav 1 KZ BiH28) ukazale na mogunost da se dodijeli direktna ili indirektna
predaji osobe po zahtjevu bilo kojeg organa na teritoriji Bosne i Hercegovine, druge drave, odnosno meunarodnog suda ili tribunala; f) da obavlja i druge poslove propisane zakonom. (2) Ako je ista osoba poinila više krivinih djela, pa je za neka od tih djela nadlean Sud, a za neka drugi sudovi, prioritet ima suenje pred Sudom. 25
Odnosno, norma koja e propisati kaznu za izvršenje odreenih krivinih djela. 26
Ovakva vrsta zakonodavne tehnike je primijenjna npr. u lanu 250. stav 1. KZ BiH, organizovani kriminal, koji previa kaznu za onog “ko uini krivino djelo propisano zakonom Bosne i Hercegovine kao pripadnik grupe za organizirani kriminal“. Ili norma o pokušaju (l. 26. KZ BiH). Kako se moe primijetiti, u oba navedena sluaja tehnika se sastoji u primjeni razliite kazne/sankcije na svako mogue djelo kada se ispune odreeni dodatni uslovi. Dodatni primjeri gore navedenog se mogu nai u svakoj, na primjer, prema iskustvu u Italiji (Zakonska uredba 152/1991 l. 7. koji propisuje posebnu kaznu za svako krivino djelo koje se poini u korist mafijaških organizacija; ili Zakonska uredba 122/1993 koja propisuje posebnu kaznu u sluaju izvršenja krivinog djela iz razloga rasizma). 27Ovdje se misli, na primjer, na djela koja su sada obuhvaena proširenom nadlenošu, odnosno «djela organizovanog kriminala» (gore, 3.2.2.iii). Ona bi bila prikladna za «materijalizaciju» u Krivinom zakonu BiH izmjenom l. 250. Krivinog zakona, na primjer dodavanjem nakon stava 1. sljedeeg: «Istom kaznom e se kazniti onaj ko izvrši krivino djelo propisano zakonima entiteta ili Brko Distrikta BiH, ako ta krivina djela nanose (ozbiljnu) štetu BiH». 28
Inovacija se ogleda u injenici da i ona krivina djela koja su kanjiva po zakonima entiteta i Distrikta Brko (ne samo djela koja su kanjiva po Krivinom zakonu BiH) mogu predstavljati predikatna djela pranja novca na nivou BiH. Drugim rijeima, djela kanjiva po zakonima entiteta/Distrikta Brko time postaju direktno relevantna (iako
relevantnost u krivinom zakonodavstvu na nivou BiH krivinim djelima koja su propisana
zakonima entiteta/Distrikta Brko.
o Alternativno, mogu se ispitati i neka prelazna rješenja. Odnosno da se zadre samo neka od
postojeih oblasti proširene nadlenosti, a da se u isto vrijeme krivina nadlenost Suda BiH
prenese u materijalne norme (t.j. «materijalizacija») za «preostali» dio.
o U svakom sluaju, autori e morati obratiti posebnu panju na pravilnu koordinaciju meu
Krivinim zakonom BiH i krivinim zakonima entiteta/Distrikta Brko (u koje e se morati unijeti
paralelne odredbe, koje e odgovarati onim unesenim u Krivini zakon BiH).
o Eksperti drava lanica smatraju da prenošenje nekih ili svih sluajeva proširene nadlenosti u
materijalne odredbe krivinog zakona BiH ne povlai za sobom nikakva ozbiljna pitanja u smislu
naela zabrane retroaktivne primjene zakona29, odnosno koja bi se u svakom sluaju, mogla lako
riješiti uvoenjem odgovarajuih prelaznih odredbi. Odnosno:
O naelu zabrane retroaktivne primjene zakona moe biti rijei samo ako bi novi zakon
kriminalizirao ponašanje koje prethodno nije bilo sadrano u krivinom zakonu. Zapravo,
u ovim sluajevima, djela za koja je kazne izricao Sud BiH (primjenom proširene
nadlenosti), e i dalje kanjavati isti Sud BiH (primjenom osnovne nadlenosti). Dakle,
ini se da postoji kontinuitet krivine relevantnosti istih oblika ponašanja, te nema
govora o retroaktivnosti.
U svakom sluaju, kako bi se otklonila bilo kakva pravna nesigurnost meu strunom
zajednicom u vezi retroaktivne primjene zakona, mogue je (i uobiajeno se praktikuje u
slinim sluajevima) da se implementiraju jasne prelazne norme o nadlenosti, koje e
jasno navesti da trenutne norme o proširenoj nadlenosti ostaju na snazi i primjenjuju se
na sva krivina djela poinjena prije stupanja na snagu izmjena krivinog zakona BiH.
Ukratko, vrijedi razmotriti mogunost prenošenja nekih oblasti takozvane proširene nadlenosti u
materijalne odredbe Krivinog zakona BiH, te – ako za to postoji interes – takav pristup bi se ak mogao
kombinovati sa 'rezidualnom' (proširenom) nadlenošu na osnovu jasnijih i objektivnijih kriterija.
posredno, kao predikatna djela) za objedinjavanje djela pranja novca. Na slian nain je nedavno izmijenjeno krivino djelo trgovina ljudima. 29
Taj princip, koji predstavlja opšti princip meunarodnog prava (i koji je sadran u svim meunarodnim pravnim instumentima za zaštitu ljudskih prava, npr. l. 7. EKLJP), je sadran u lanu 4. Krivinog zakona BiH, koji ne samo da uvodi naelo zabrane retroaktivne primjene krivinog zakona, nego uvodi i naelo retroaktivne primjene najblae krivine odredbe. Glasi ovako: lan 4 - Vremensko vaenje krivinog zakona (1) Na uinitelja krivinog djela primjenjuje se zakon koji je bio na snazi u vrijeme uinjenja krivinog djela. (2) Ako se poslije uinjenja krivinog djela jednom ili više puta izmijeni zakon, primijenit e se zakon koji je blai za uinitelja. Sljedei lan 4a) Krivinog zakona BiH je dodan radi uvoenja naela iz l . 7. stav 2. EKLJP, u vezi sa djelima koja se smatraju opštim naelima meunarodnog prava (tzv. criminal juris gentium): lan 4a) Suenje ili kanjavanje za krivina djela prema opštim naelima meunarodnog prava lanovi 3. i 4. ovog Zakona ne spreavaju suenje ili kanjavanje bilo kojeg lica za bilo koje injenje ili neinjenje koje je u vrijeme kada je poinjeno predstavljalo krivino djelo u skladu s opštim naelima meunarodnog prava.
U isto vrijeme, eksperti drava lanica navode da e za ovu opciju vjerovatno biti potrebno mnogo više
vremena nego ako se pribjegne Nacrtu iz 2013. godine (o kojem su svi sagovornici nadugo raspravljali),
pogotovo ako je cilj da se svi sluajevi proširene nadlenosti prenesu u osnovnu nadlenost.
4. Ostala pitanja koja se tiu nacrta iz 2013. godine
Venecijanska komisija je iznijela stav da je Nacrt zakona o sudovima iz 2013. godine koji je dostavilo
Ministarstvo pravde BiH prikladan osnov za izmjene.
Kratko neformalno mišljenje koje je dostavila Venecijanska komisija u februaru 2014. godine dodatno
obrazlae to pitanje, uzimajui u obzir injenicu da je zadnja revidirana verzija Nacrta iz 2013. obuhvatila
veliku veinu prethodnih preporuka.
U isto vrijeme, eksperti drava lanica ukazuju na to da nakon posljednjeg neformalnog mišljenja
Venecijanske komisije i sjednice Strukturiranog dijaloga od 2014. godine Ministarstvo pravde BiH nije
ništa dodatno pojasnilo, konkretno u pogledu pitanja koja su ostala neriješena u skladu sa neformalnim
mišljenjem iz 2014. godine.
Konkretno, potrebno je naglasiti sljedee:
4.1. Odgovornost (l. 6, 7, 40 nacrta iz 2013. godine; l. 15, 16 nacrta iz 2015.)
4.1.1. Vezano za odredbe predloene u Nacrtu iz 2013. godine, eksperti drava lanica navode da je
Venecijanska komisija u svom naknadnom mišljenju iz 2014. godine to pojasnila sa jednog formalnog
stanovišta da nema posebnih zamjerki po pitanju odgovornosti sudija i uposlenika, t.j. l. 6, 7 i 40 Nacrta.
Eksperti drava lanica naglašavaju injenicu da takve odredbe nacrta iz 2013. godine predviaju potpuni
imunitet za sudije za izraeno mišljenje ili nain glasanja u toku vršenja njihovih funkcija30. Nadalje, ista
norma iskljuuje graansku odgovornost sudija za štetu priinjenu graanima ili pravnim licima u toku
vršenja njihove funkcija.
Vezano za ovaj posljednji navod, eksperti drava lanica predlau da se umjesto rijei “graani”, koristi
definicija “fizika lica”, bez obzira na njihovo dravljanstvo (jer bi u suprotnom moglo doi do nedoumica
u pogledu razliitog postupanja u zavisnosti od dravljanstva).
4.1.2. U lanu 16. Nacrta iz 2015. godine navodi se sljedee: “(1) Za štetu koju stranka pretrpi u postupku
ili za štetu zbog nepoštovanja prava na pravino suenje odgovara Bosna i Hercegovina.(2) Bosna i
Hercegovina se moe regresirati za isplaenu štetu po pravilima odgovornosti za drugog”. Takvom
odredbom se, kako se ini, uvodi oblik graanske odgovornosti za sudije zbog štete priinjene stranama u
toku postupka. Norma se poziva na “pravila odgovornosti za drugog”. Ekspertima drava lanica nije
poznato postojanje, odnosno taan sadraj normi na koje se nacrt zakona poziva.
30
lan 7 (imunitet) (1) Sudija nee biti odgovoran za mišljenje koje je izrazio ili odluku koju je donio u vršenju sudijske dunosti. (2) Za štetu koju graanin ili pravno lice pretrpi u postupku, a koju je priinio sudija u vršenju sudijske funkcije, odgovara Bosna i Hercegovina.
U isto vrijeme, eksperti ne mogu, a da ne konstatuju sljedee:
- potencijalno izuzetno širok obim odgovornosti sudija.
- srazmjerno široka izloenost sudija moguim graanskim parnicama po tubama drave.
U širem smislu, eksperti drava lanica su na stanovištu da ukupno pitanje graanske odgovornosti sudija
za radnje koje poduzmu u vršenju svojih dunosti je veoma znaajno i osjetljivo pitanje za sistem (u
smislu uticaja na nezavisnost pravosua) te je neophodno mnogo dublje posmatrati ovo pitanje, a u vezi
sa drugim relevantnim zakonima u Bosni i Hercegovini (drugi zakoni i krivini zakoni, zakon o VSTV-u).
U svakom sluaju, eksperti drava lanica navode da, u skladu sa naelima koji se dosljedno potvruju na
svim meunarodnim forumima, odgovornost nosilaca pravosudnih funkcija mora biti strogo ograniena,
a kako su to naglasili i Vijee Evrope31 i Venecijanska komisija32.
Nadalje, u cilju ubrzanja parlamentarne procedure, bilo bi poeljno da se paket ne optereti tim veoma
osjetljivim i potencijalno spornim pitanjima.
4.2. Kontinuitet rada i mandata sudija (l. 58, 59 nacrta iz 2013. godine; l. 66 nacrta RS)
4.2.1. Nacrt iz 2013. godine
Namjera lanova 58. i 59. je da garantuju kontinuitet rada Suda (konkretno po pitanju uvoenja novog
“Višeg suda BiH” i njegovog preuzimanja predmeta po kojima je do sada postupalo Apelaciono odjeljenje
Suda BiH), regulišu postupanje po predmetima u toku prelazne faze, kao i prava i mandat sudija u toku
prelazne faze. Navedni lanovi se moraju posmatrati u vezi sa l. 54. (koji se odnosi na izbor i imenovanje
sudija Višeg suda).
Venecijanska komisija nije izraavala preporuke u vezi sa ovim odredbama.
l. 59 navodi da predmeti koji spadaju u nadlenost novog Višeg suda, a koje zaprimi Sud BiH prije
uspostave Višeg suda e preuzeti Viši sud. Ovo bi moglo uzrokovati poremeaje u postupcima koji su u
toku pred Apelacionim odjeljenjem Suda BiH, te u najmanju ruku prouzrokovati znaajno kašnjenje, i to
uglavnom ako se u obzir uzme injenica da bi se sudije zaduene sa pojedinanim predmetima mogle
promijeniti.
Sa tehnikog stajališta, bilo bi preporuljivo da se zadri (jednostavnom prelaznom odredbom)
Apelaciono odjeljenje Suda BiH koje bi radilo i postupalo po svim predmetima koji budu u toku u
trenutku kada novi zakon stupi na snagu. Apelaciono odjeljenje bi trebalo nastaviti raditi do okonanja
posljednjeg postupka, dakle bez mijenjanja sudija usred tekueg postupka. Iskustva njemakog i
31
Pogledati npr. Konsultativno vijee evropskih sudija “Velika povelja sudija”: “nije prikladno da sudija, u vezi sa vršenjem njegovih sudijskih funkcija, bude pozivan na bilo kakvu linu odgovornost, ak ni na nain namirenja od strane drave, osim u sluaju namjernog neizvršenja obaveza”. 32 Mišljenje br.723/2013, dio 29
talijanskog pravosua pokazuju da je odrivo rješenje da odreene sudije u isto vrijeme budu na dvije
funkcije u dva suda33.
4.2.2. Nacrt zakona iz 2015.
Relevantne odredbe ovog nacrta nude jasan, ali radikalan pristup: Sud Bosne i Hercegovine prestaje sa
radom danom poetka rada Suda i Višeg suda34. l. 68 ff. predvia da e zaposlenici (novih) sudova biti
imenovani, a da su postojei zaposlenici Suda BiH samo mogui kandidati.
U toku seminara, predstavnici Suda BiH su izrazili bojazan da bi se ovim odredbama narušilo pravo
aktuelnih sudija na pravo da zadre svoje pozicije, obesmislila trajnost njihove funkcije i uskratio svaki
kontinuitet rada.
U suštini, eksperti drava lanica ne uviaju koristi koje bi opravdale radikalan pristup za koji se
opredijelio ovaj nacrt, niti je ikada do sada bilo sugestija u pravcu ovako radikalnog pristupa na
sjednicama Strukturiranog dijaloga, niti je VK dala bilo kakve preporuke u prilog potpune zamjene
zaposlenika Suda BiH. Štetne posljedice takve zakonodavne opcije po kontinuitet rada Suda BiH su
oigledne. Takoe, eksperti drava lanica vrsto stoje na stajalištu da bilo kakve strukturalne promjene
u vezi Suda ne mogu imati nikakve posljedice na mandat sudija tog Suda.
Stoga, eksperti drava lanica preporuuju da se izmijene odredbe koje se odnose na prelaznu fazu u
skladu sa nacrtom iz 2013. godine, uzimajui u obzir prethodno navedeno u vezi sa l. 58, 59. nacrta iz
2013. godine koji je dostavilo Ministarstvo pravde BiH.
4.3. Sjedište apelacionog suda
Iako Nacrt iz 2013. godine, u l. 3. stav 1. navodi da e sjedište Višeg suda biti u Mostaru, nacrt zakona iz
2015. godine iz RS u lanu 4. stav 2. predvia da bi to trebala biti Banja Luka. Za vrijeme seminara, Sud
BiH je izrazio svoju naklonost prema ideji da sjedište bude u Sarajevu. Sud BiH je svoje razloge za
zabrinutost veoma detaljno izloio u komentaru koji je dostavljen za vrijeme seminara.
Sa ekonomskog, logistikog i tehnikog stajališta, postoji nekoliko argumenata u prilog tome da sjedište
bude u Sarajevu, s obzirom na:
- postojeu infrastrukturu, kada je rije i o Sudu i zatvoru;
33 U Njemakoj se sudije redovno imenuju u Visoki albeni sud (Oberlandesgericht), a da u isto vrijem obnašaju i funkciju sudija na niem sudu do okonanja svih predmeta sa kojima su zadueni na tom sudu. Slino tome, sudija koji radi u apelacionom odjelu Suda BiH bi se mogao imenovati na poziciju sudije Višeg suda, a da ipak ostane na dunosti dok traju postupci u kojima on postupa kao lan albenog vijea Suda BiH. Kada je u Italiji Ured “Pretore” ugašen, zakon je eksplicitno predvidio da e Ured „Pretore-a” nastaviti da radi do okonanja tekuih postupaka , a da sudije koje obnašaju funkciju „Pretore-a” zadravaju istu (u nekoliko sluajeva pored novih funkcija koje je predvidio zakon) dok se svi tekui predmeti ne riješe. 34 l. 66. stav 2. nacrta
- poteškoe u prenosu glomaznih spisa iz jednog grada u drugi za vrijeme kratkih rokova u albama u vezi
pritvora;
Navedena logistika ogranienja se ne smiju potcijeniti.
Sa druge strane, odreena prostorna udaljenost izmeu Suda BiH i Višeg suda moe biti korisna za
percipiranje dvije institucije i njihovih sudija kao nezavisnih jednih od drugih.
Eksperti drava lanica se stoga uzdravaju od jasnog davanja prednosti bilo kojem od prijedloga, mada
istovremeno naglašavaju da ukoliko odluka bude da Sud treba biti smješten na teritoriji RS, mogua
odriva opcija, koja bi odgovorila na sva istaknuta pitanja, bi bila da se izabere lokacija na teritoriji RS
koja je blie Sarajevu od Banja Luke.
4.4. Budet
U svom mišljenju iz 2013. godine, Venecijanska komisija je navela (u vezi tadašnjeg l. 48) da uloga
razliitih aktera u procesu nije jasno definisana35. Nakon izmjena, u svojim kasnijim komentarima na
odredbu koja je zatim bila sadrana u lanu 53., Komisija je navela da je nejasnoa i dalje ostala ista.
Od tada nije bilo nikakvih daljih izmjena.
Stoga, eksperti drava lanica, ne mogu a da se ovdje ne pozovu na mišljenje Venecijanske komisije.
Pored toga, s obzirom na ogranieno raspoloivo vrijeme, oni nisu u poziciji da dodatno elaboriraju na
ovu temu.
Sud BiH je naveo da bi postupak trebao biti ureen u skladu sa Zakonom o finansiranju institucija BiH,
prema kojem Sud trenutno dostavlja prijedlog svog budeta direktno Ministarstvu finansija BiH.
Ako se smatra da je neophodna izmjena trenutne situacije, autori trebaju dostaviti analizu trenutnog
stanja i eventualno uoene nedostatke, kao i analizu o oekivanim prednostima predloene
(kompleksnije) procedure.
Nacrt iz 2015. godine zauzima pristup koji je u skladu sa opštom idejom odredaba predvienih u nacrtu
koji je dostavilo dravno Ministarstvo. Stoga, ista zapaanja vrijede za oba prijedloga. Novi nacrt je malo
precizniji, u smislu da poblie opisuje ulogu Ministarstva pravde (“daje mišljenje”). Ipak, zapaanje
Vencijanske komisije, da uloga razliitih aktera u procesu nije jasno definisana, i dalje vai za nacrt iz RS.
4.5. Preklapanje sa drugim zakonima
Kao opšte pravilo, potrebno je izbjei svako preklapanje, zbog sudskih postupaka (transparentnost,
pravna sigurnost) kao i zato što e biti lakše postii širu politiku podršku ukoliko nacrt zakona ne bude
sadravao (potencijalno kontroverzna) pitanja koja ne spadaju u predmet ovog zakona.
35 Mišljenje br.723/2013, dio 79
Venecijanska komisija se nije konkretno dotakla pitanja moguih preklapanja Nacrta zakona iz 2013.
godine sa drugim zakonima, ali je navela više puta, da je potrebno izbjei preklapanje, na primjer, u vezi
sa pitanjima koja reguliše Zakon o VSTV-u36.
Nacrt iz 2015. godine se dotie nekoliko pitanja koja su trenutno regulisana drugim zakonima. Isto vai i
za Nacrt iz 2013. godine.
Eksperti drava lanica se slau (sa zabrinutošu koju je iznio predsjednik VSTV-a na radionici) da sljedea
pitanja iz Nacrta iz 2015. godine, treba paljivo prouiti kako bi se izbjegao rizik kontradiktornog
ureenja:
o imenovanje predsjednika sudova;
o budet.
4.6. Odluke o sukobu nadlenosti u skladu sa lanom 7.3 Zakona o sudovima
Eksperti drava lanica se slau po pitanju izuzetne vanosti uvoenja/racionalizacije tijela zaduenog za
odluivanje o sukobima stvarne nadlenosti meu sudovima entiteta/Distrikta Brko i Suda BiH.
Trenutno, odredba l. 7 stav 3. taka d)37 Zakona o Sudu BiH navodi da Sud BiH organ koji je nadlean za
regulisanje te vrste sukoba. Eksperti drava lanica imaju sljedee komentare:
− postojea odredba odstupa od (i djelomino se preklapa sa) odredbom l. 23 stav 1. taka d) ZKP
BiH: ZKP zapravo navodi da je Sud BiH nadlean (samo) za sukobe nadlenosti meu entitetima
/Distrikta Brko. Preporuka je da se unaprijedi koordiniranost odredbi;
− U ZKP nije bilo mogue pronai bilo kakav procesni opis neophodnih koraka za takve radnje.
Eksperti drava lanica pozdravljaju odredbu sadranu u l.18. stav 2) taka c) Nacrta iz 2013. godine
prema kojem e Viši sud BiH biti tijelo kojem e biti povjeren zadatak da rješava sukobe nadlenosti
izmeu Suda BiH i entiteta /Distrikta Brko38. Ovo rješenje, ustvari:
36
Mišljenje br.723/2013, dio 20, 89 37
(3) U nadlenosti Suda je takoe da: … (d) rješava sukob nadlenosti izmeu sudova entiteta, izmeu sudova entiteta i Suda Brko Distrikta Bosne i Hercegovine, te izmeu Suda i bilo kojeg drugog suda. 38
Pogledati l. 18. stav 2. taku c: … c) rješava sukob nadlenosti izmeu sudova iz razliitih entiteta, izmeu sudova entiteta i Brko distrikta, te izmeu Suda i bilo kojeg drugog suda, protiv koje odluke nije dozvoljena alba;
− omoguava bolje garancije nepristrasnosti i sprijeava rizik da se Sud BiH smatra da ima domau
nadlenost nad predmetima koji se tiu samog Suda BiH;
− e veoma izvjesno doprinijeti stvaranju sveobuhvatnije sudske prakse po pitanju nadlenosti;
− e pomoi da se smanji rizik pojave proizvoljnih odluka po pitanju nadlenosti.
Naalost, nacrt iz 2015. godine po ovom pitanju zauzima restriktivan pristup, i neobjašnjivo ograniava
nadlenost (Suda BiH) na sukobe nadlenosti izmeu Osnovnog i Apelacionog suda Distrikta Brko
(pogledati l. 22. Nacrta iz 2015. godine) i ne koristi priliku da povjeri Višem sudu takvu vrstu opšteg
zadatka.
4.7. Nadlenost (Višeg) suda BiH za zauzimanje “pravnih stavova”
l. 7. stav 3 taka a) Zakona o Sudu BiH govori o svojoj nadlenosti da “zauzima konaan i obavezujui
stav vezan za provoenja zakona Bosne i Hercegovine i meunarodnih ugovora na zahtjev bilo kojeg suda
entiteta ili bilo kojeg suda Distrikta Brko Bosne i Hercegovine kojem je povjereno provoenje zakona
Bosne i Hercegovine”.
Navedeni zadatak je sada prenesen (u nacrtu iz 2013. godine) u nadlenost Višeg suda BiH. U posljednjoj
verziji nacrta koji je dostavilo Ministarstvo pravde BiH navod o obavezujuem dejstvu “stavova” je
izbrisan.
Eksperti drava lanica su imali poteškoa sa razumijevanjem tanog znaenja te odredbe, koja, kako se
ini, uvodi “savjetodavnu” nadlenost Suda na zahtjev drugih sudova u vezi prilino nedefinisanog
potencijalnog spektra predmeta (“u vezi provoenja zakona BiH”).
Eksperti Venecijanske komisije su ranije naveli iste nedoumice (mišljenje 723/2013, n. 53 i neformalno
kasnije mišljenje iz februara 2014). Prije svega, potrebno je osigurati da takva odredba ne doe u koliziju
sa nadlenošu Ustavnog suda BiH39.
Nadalje, potrebno je razjasniti kakve e pravne posljedice imati “stavovi i mišljenja” koja zauzme Viši sud
BiH. Iste nedoumice su istakli sudije Vrhovnog suda FBIH za vrijeme radionice Strukturiranog dijaloga,
koji su naveli da je sa stanovišta Ustava diskutabilno da se Sudu BiH (ili Višem sudu) povjere takve
“savjetodavne” uloge.
U tom sluaju, ini se uputnim (unato suprotnom savjetu koji su dali predstavnici Suda BiH) da se ta
odredba briše iz zakona, u skladu sa pristupom nacrta iz 2015. godine (njegov l. 22. uopšte ne govori o
takvoj nadlenosti), takoe i u svjetlu injenice da je u posljednjoj verziji nacrta iz 2013. godine potpuno
izbrisan navod o obavezujuem djelovanju “pravnih stavova” (što je de facto obezvrjeivanje praktine
relevantnosti te odredbe).
39
Kako je navedeno u lanu IV. 3 “c”: c) „Ustavni sud je nadlean u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i Hercegovini u pogledu toga da li je zakon, o ijem vaenju njegova odluka ovisi, kompatibilan sa ovim Ustavom, sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila meunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku suda.”
4.8. Nacionalni sastav sudova
Oba nacrta (l. 4. Nacrta iz 2013. godine i l. 6. Nacrta iz 2015. godine) navode da e Sud Bosne i
Hercegovine i Viši sud Bosne i Hercegovine imati jednak broj sudija iz reda svih konstitutivnih naroda kao
i odgovarajui broj sudija iz reda ostalih.
Ova odredba navodi na zabrinutost sa stanovišta nezavisnosti i nepristranosti pravosudnih organa (koji
ne samo da moraju biti nepristrasni, nego ih i šira javnost mora tako poimati): jasno je da postavljanjem
rigidne brojane odredbe o nacionalnoj pripadnosti sudija dva suda stvara rizik da e se time odaslati
poruka da e ishod sudskih postupaka strogo zavisiti (i biti isprepleten sa) nacionalnim porijeklom sudija,
umjesto od dosljedne primjene zakona i profesionalnosti sudija.
Isti savjet je dala i Venecijanska komisija kako u svom mišljenju 723/2013 tako i u neformalnom
popratnom mišljenju iz 2014. godine.
Eksperti drava lanica konstatuju da lan IX.3 Ustava BiH predvia da “Funkcioneri imenovani na
poloaje u institucijama Bosne i Hercegovine, u pravilu, odraavaju sastav naroda Bosne i Hercegovine, te
ne propisuje stroga pravila o brojanoj zastupljenosti u Sudu, kako se predvia, nego samo «opštu
zastupljenost».
Te primjedbe, unato Vencijanskoj komisiji, nisu do sada uvaene te ekspertima drava lanica ne
preostaje drugo nego da pozovu nadlene da ponovo razmotre ovo pitanje u konanoj verziji nacrta.
5. Saetak preporuka
• Uvesti jasniju grafiku razdvojenost tri oblasti proširene nadlenosti predviene lanom 15.2.b
nacrta iz 2013. godine, na nain kako je to predloeno prethodno u stavu 3.2.2;
• Pojasniti pojam «krivina djela izvršena zajednikim djelovanjem «organizovane grupe» u skladu
sa primjedbama sadranim prethodno u stavu 3.2.2.i
• Pojasniti pojam «organizovana grupe sa podruja BiH» uz navoenje mjesta izvršenja krivinih
djela (stav 3.2.2.i gore).
• Predvidjeti dodatni kriterij teine krivinih djela koja se podvode pod proširenu nadlenost usljed
«meusobne povezanosti» djela izvršenih na podruju dva entiteta (pogledati poglavlje 3.2.2.ii).
• Predvidjeti (u vezi sa krivinim djelima koja nanose štetu BiH, gore, 3.2.2.iii) :
o da ta djela budu ozbiljne prirode ili, alternativno da ta djela budu navedena u vidu
spiskua djela primjerenih za nivo dravne nadlenosti. Trenutna verzija nacrta zakona iz
2013. godine se opredijelila za ovu drugu opciju. U tom sluaju preporuljivo je razjasniti
u popratnom izvještaju naela kaznene politike na kojima se zasniva odabir djela:
pogledati gore 3.2.2.iii
o da šteta nanešena BiH krivinim djelima propisanim zakonima entiteta/Distrikta Brko
koja spadaju u proširenu nadlenost bude znaajna i stvarna;
o Da se precizira pojam «organizovanog kriminala» sadran u l. 5.2.b. zadnji dio (pogledati
gore 3.2.2.iii) ;
5.2. Vezano za Nacrt iz 2015. godine i relevantne zakone (pogledati gore pod 3.3)
• Pojasniti da li e se proširena nadlenost zamijeniti drugim zakonskim odredbama;
• U sluaju potvrdnog odgovora, pojasniti da li se isto planira zamijeniti odredbama o nadlenosti
/proceduri ili odredbama materijalno-krivine prirode;
• U drugom sluaju:
3.3.) ;
o uzeti u obzir, za primjer, posljednje izmjene krivinog zakona BiH u oblasti pranja novca (l. 209.
stav 1. KZ BiH).
o Razmotriti mogunost prelaznih rješenja, uz zadravanje samo nekih od postojeih oblasti
proširene nadlenosti, a u isto vrijeme prenijeti ostali dio u predmete osnovne nadlenosti.
o Obratiti posebno panju na valjanu koordinaciju meu Krivinim zakonom BiH i krivinim
zakonima entiteta /Distrikta Brko.
o Unijeti odredbu prelazne prirode koja e pojasniti da e svako djelo poinjeno prije donošenja
izmjena Krivinog zakona BiH i dalje biti kanjivo u skladu sa sadašnjim lanom 7. stav 2. Zakona
o sudovima
5.3. Što se tie ostalih pitanja, eksperti drava lanica upuuju na spisak preporuka navedenih gore u
tekstu (stav 4).