RECHERCHES SUR LE PLEIN CONTENTIEUX … · Conseiller des tribunaux administratifs ... CONCLUSION DU TITRE 83 TITRE II : L'ÉVOLUTION DU PLEIN ... B. Des incidences limitées sur

Fondée parMarcel Waline

Professeur honoraireà l'Université de droit,

d'économie et des sciencessociales de Paris,

membre de l'Institut

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DE DROIT

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TOME 269

Dirigée parYves GaudemetProfesseurà l'UniversitéParis II(PanthéonAssas)

RECHERCHES SUR LE PLEINCONTENTIEUX OBJECTIF

Hélène Lepetit-CollinConseiller des tribunaux administratifs

et des Cours administratives d'appel - Docteur en droit

Préface deYves Gaudemet

Professeur à l'Université Panthéon-Assas (Paris 10

Prix de thèse de l'Université Paris II

L.G.D.J

TABLE DES MATIERES

PREFACE VII

PRINCIPALES ABRÉVIATIONS XI

SOMMAIRE XIII

INTRODUCTION 1

PREMIERE PARTIELE PLEIN CONTENTIEUX OBJECTIF :

UN PLEIN CONTENTIEUX DE L'ACTE ADMINISTRATIF

TITRE I : LES ORIGINES DU PLEIN CONTENTIEUX OBJECTIF 19

Chapitre 1. La naissance du plein contentieux objectif de l'administrationà la juridiction 21

Section 1. Les prémices des recours objectifs de plein contentieux :« le contentieux résolu en la forme administrative » 21

Sous-section 1. Le rattachement du contentieux administratifà la fonction d'administration 22

§ 1. Un système né sous l'empire de la confusion des pouvoirs 22I. La justice administrative, démembrement de la fonctionjudiciaire 23II. La justice administrative, démembrement de la fonctiond'administration 25

§ 2. Un système maintenu postérieurement à la proclamationdu principe de séparation des pouvoirs 27

I. Séparation des pouvoirs et confusion de l'administrationactive et de la juridiction administrative 28II. L'attribution du contentieux de l'administrationà l'administration active 30

Sous-section 2. La résolution du contentieux administratif à l'aidedes pouvoirs de l'administration active 31

§ 1. Une justice privée de garanties juridictionnelles 32

5 6 8 RECHERCHES SUR LE PLEIN CONTENTIEUX OBJECTIF

§ 2. Les moyens de l'administration active mis au service

de la résolution du contentieux administratif 33

Conclusion de section 34

Section 2. L'avènement des premiers recours objectifs de pleincontentieux 35

Sous-section 1. La loi du 28 pluviôse an VIII 35

§ 1. La consécration de la nature juridictionnelle des contentieuxspéciaux historiques 36

§ 2. La conservation par les conseils de préfecture des pouvoirsde l'administration active 39

Sous-section 2. Le décret-loi du 15 octobre 1810 et l'ordonnanceroyale du 14 janvier 1815 41

Conclusion de section 43Conclusion du chapitre premier 45

Chapitre 2. L'évolution des recours objectifs de plein contentieuxpar l'effet du principe de séparation des fonctions 47

Section 1. Les recours spéciaux et l'affirmation du principe de séparationde l'administration active et de la juridiction administrative 48

Sous-section 1. L'existence des recours spéciaux menacée 48

§ 1. L'affirmation du principe de séparation et développement du recourspour excès de pouvoir 49

I. La distinction entre la pure administration et l'administrationcontentieuse 49II. Le recours pour excès de pouvoir, réaction aux insuffisancesd'un contentieux de la légalité limité 50

A. Naissance du recours pour excès de pouvoir 501. L'inadaptation des recours spéciaux 502. La modernisation du contentieux administratifde la légalité par l'élaboration du recourspour excès de pouvoir 51

B. Le développement du recours pour excès de pouvoir 52

§ 2. La mise en cause des recours spéciaux 55I. Les conséquences de l'affirmation du principe de séparationde l'administration active et de la juridiction administrativesur les recours spéciaux 55IL Les conséquences du développement du recours pour excèsde pouvoir sur les contentieux spéciaux 57

A. Le rapprochement du recours pour excès de pouvoiret des recours spéciaux 57

1. Le rapprochement quant aux actes et aux vicesde légalité sanctionnés 57

TAULE DES MATIÈRES 5 6 9

2. Le rapprochement des modalités procédurales 58B. L'annexion par le recours pour excès de pouvoir du domained'application des recours spéciaux 59

Sous-section 2. L'existence des recours spéciaux préservée 61

§ I. L'affirmation par la jurisprudence du caractère accessoiredes recours spéciaux 61

I. L'exception de recours parallèle, garantie de la subsistance desrecours spéciaux 62II. Les limites de la garantie apportée par l'exception de recoursparallèle 64

§ 2. L'affirmation par la loi du caractère accessoire des recours

spéciaux : le poids de l'article 9 de la loi du 24 mai 1872 65


Section 2. Les recours spéciaux et l'affermissement du principe deséparation de l'administration active et de la juridiction administrative 67

Sous-section 1. Le maintien des recours spéciaux 67

,£ /. L'affermissement du principe de séparation de l'administrationactive et de la juridiction administrative 68

$ 2. Les conséquences de l'affermissement du principe de séparationde l'administration active et de la juridiction administrative 69

I. Les réticences du juge administratif à l'utilisation de certainspouvoirs juridictionnels 69IL Le sort particulier des recours spéciaux 71

Sous-section 2. L'enracinement des recours spéciaux 72

§ 1. L'extension continue du recours pour excès de pouvoir 72I. La pénétration du recours pour excès de pouvoir dansle domaine des contentieux spéciaux 73II. L'apport de l'arrêt Dame Lamotte 75

§ 2. La stabilisation des recours spéciaux 76I. La légitimité des recours spéciaux 77II. Le statut des recours spéciaux 78

Conclusion de section et du chapitre second 81

CONCLUSION DU TITRE 83

TITRE II : L'ÉVOLUTION DU PLEIN CONTENTIEUX OBJECTIF 85

Chapitre 1. Le renouveau 8 9

Section 1. Les facteurs du renouveau 9°

Sous-section 1. La recherche de l'efficacité du contentieux administratifde la légalité 9 1


§ 1. La recherche dans le recours pour excès de pouvoir 92I. Les éléments en faveur d'une évolution du contentieux dela légalité tel qu'incarné par le recours pour excès de pouvoir 92

A. Les critiques adressées au juge de l'excès de pouvoir surla question de l'office du juge 92B. Une évolution provoquée par l'extension du pouvoiradministratif de sanction 93C. Une évolution encouragée par la jurisprudence du conseilconstitutionnel 95

1. La place réaffirmée du pouvoir judiciaire au seindu principe de séparation des pouvoirs 952. L'apport de la décision du conseil constitutionneldu 23 janvier 1987, « Conseil de la concurrence » 97

II. L'attachement du juge administratif à la théorie du recourspour excès de pouvoir 99

§ 2. La recherche en dehors du recours pour excès de pouvoir 101I. Les premières utilisations du plein contentieux objectif 102IL La systématisation du recours au plein contentieux objectif 104

A. L'influence de la jurisprudence constitutionnelle 104B. Le développement du plein contentieux objectif 106

Sous-section 2. L'influence des droits européen et communautaire 108

§ 1. L'influence de la conception européenne de la fonctionjuridictionnelle 109

I. L'absence de portée directe de l'article 13 de la conventioneuropéenne des droits de l'homme 109II. L'influence sectorielle de l'article 6 § 1 de la conventioneuropéenne des droits de l'homme 114

A. Le concept autonome de pleine juridiction selon la Coureuropéenne des droits de l'homme 115B. Des incidences limitées sur la structure du contentieuxadministratif français 118

§ 2. L'influence du droit communautaire 121I. L'incidence limitée du droit à un recours effectif surle contentieux administratif français 121IL Les implications du principe de primauté pour la structuredu contentieux administratif 124

A. Dans la jurisprudence de la Cour de justice desCommunautés européennes 124B. Dans le droit communautaire dérivé 127


Section 2. L'expression du renouveau 130

Sous-section 1. La diversité des sources du renouveau 130

§ 1. Un renouveau d'inspiration essentiellement législative 131


§ 2. L'intervention de la jurisprudence 133I. La détermination du domaine du plein contentieux objectifpar le juge administratif 134II. Les limites du plein contentieux objectif selon le jugeadministratif 135

Sous-section 2. La diversité des manifestations de ce renouveau 136

§ 1. L'hétérogénéité des domaines d'application du plein contentieuxobjectif 137

§ 2. La transposition du plein contentieux objectif devant le jugejudiciaire 138


Conclusion de chapitre 141

Chapitre 2. L'aboutissement 143

Section 1. L'identification du plein contentieux objectif 144

Sous-section 1. Recherche des éléments constitutifs du plein contentieuxobjectif 144

§ 1. Le critère de la nature de la question posée au juge 145I. Le critère de la nature de la question posée au juge telqu'envisagé par la doctrine 146II. Le critère de la nature de la question posée au juge telqu'envisagé par la jurisprudence 148

§ 2. Le critère de l'étendue des pouvoirs du juge 150I. Le contenu du critère : le pouvoir de réformation de l'acteadministratif 151II. La mise en œuvre du critère 153

A. L'identification directe du plein contentieux objectif 154B. L'identification indirecte du pouvoir de réformation 155

Sous-section 2. Délimitation du plein contentieux objectif 156

§ I. Les contentieux exclus du plein contentieux objectif. 157I. Les contentieux issus de la jurisprudence Lafage 157IL Les recours pour excès de pouvoir accompagnésde conclusions à fin d'indemnisation ou d'injonction 160III. Le contentieux des concurrents évincés du contratadministratif '63

§ 2. Recensement des plein contentieux objectifs 164I. Les classifications écartées 164

A. Rejet d'une classification à raison de la matière 164B. Rejet d'une classification à raison de la juridictioncompétente '65


II. La classification retenue : une classification fonctionde l'origine des plein contentieux objectifs 166

A. Les recours objectifs de plein contentieux « historiques » 1661. Le contentieux fiscal 1662. Le contentieux électoral 1693. Le contentieux des autorisations de plaider 1774. Le contentieux des installations classéespour la protection de l'environnement 1805. Le contentieux des édifices menaçant ruine 1836. Le contentieux des immeubles insalubres 1857. Le contentieux relatif au partage de jouissance de bienscommunaux 1888. Le contentieux des pensions civiles et militairesde retraite 190

B. Les nouveaux recours objectifs de plein contentieux 1921. La transposition d'un modèle existant 1922. L'extension du plein contentieux objectif a de nouveauxdomaines 194

a) Le plein contentieux objectif devant les juridictionsadministratives spécialisées 195

i) Le contentieux des décisions relativesà la reconnaissance de la qualité de réfugié 195ii) Le contentieux des juridictions administrativesspécialisées en matière sociale 196

b) Le plein contentieux des sanctions prononcées

en matière économique et financière 198


Section 2. La conceptualisation du plein contentieux objectif 204Sous-section 1. Un contentieux de la légalité exceptionnel 204

§ 1. La reconnaissance du plein contentieux objectif en tant quecontentieux de la légalité aux côtés du recours pour excès de pouvoir 204

I. La légalité dans les conceptions originelles du pleincontentieux objectif 205II. La reconnaissance du plein contentieux objectif en tantque contentieux de la légalité 206

A. Une reconnaissance manifeste dans la jurisprudencedu Conseil constitutionnel 206B. Une reconnaissance engagée dans la doctrineadministrative 209

§ 2. Un contentieux exceptionnel 209I. Un contentieux exceptionnel dans la jurisprudence du Conseilconstitutionnel 210

A. Le plein contentieux objectif, élément des droitsde la défense 211B. Le plein contentieux objectif, élément potentiel du droitau juge 212

TABLE DES MATIÈRES 573

II. Un contentieux spécifique dans la jurisprudence duConseil d'État 215

Sous-section 2. Un contentieux toujours exceptionnel ? 217

§ 1. Une extension probable 217I. La fin des débats relatifs à l'introduction d'une actionen déclaration de droits 218II. Des contentieux de la légalité en mal d'effectivité 220

§ 2. Une extension limitée 226I. Une coexistence avec le recours pour excès de pouvoirjustifiée 226

A. Les limites du plein contentieux objectif 226B. Les atouts du recours pour excès de pouvoir 227

II. Une coexistence impérissable 228


Conclusion de chapitre et de titre 231

CONCLUSION DU PARTIE 233

DEUXIEME PARTIELE PLEIN CONTENTIEUX OBJECTIF :UN RÉGIME JURIDIQUE ORIGINAL

TITRE I : L A REQUÊTE 239

Chapitre 1. L'introduction de la requête 241

Section 1. Délais et conditions de procédure dans le plein contentieuxobjectif 244

Sous-section 1. Les délais 245

§ 1. Les caractères des délais : une conciliation originale des exigencesde la légalité et des intérêts des requérants 247

I. La brièveté des délais 247A. Le principe : la dérogation au délai de droit communpour un délai écourté 247B. L'application limitée du délai de deux mois 250

II. La variabilité du délai en fonction de la qualité du requérant... 251

§ 2. Le régime juridique des délais 253I. Le déclenchement du délai 253II. La prorogation du délai 256

A. Les règles générales gouvernant les rapports entrerecours administratif et juridictionnel dans le contentieuxadministratif 257


B. Les règles particulières gouvernant les rapports entrerecours administratif et juridictionnel dans le pleincontentieux objectif 260

1. Les recours administratifs ne prorogeant pas le délaidu recours juridictionnel 2602. Les recours administratifs obligatoires dans le pleincontentieux objectif. 264

III. Les conséquences de l'expiration du délai de recours 268A. La transposition de la notion de cause selonla jurisprudence Intercopie dans le plein contentieux objectif 272B. L'existence de causes spécifiques au plein contentieuxobjectif 276

Sous-section 2. Le ministère d'avocat 279

§ 1. Les textes portant dispense du ministère d'avocat 282

§ 2. Le sort du ministère d'avocat dans le silence des textes 283

Section 2. Les actes dans le plein contentieux objectif 288Sous-section 1. Les actes exclus du plein contentieux objectif 289

§ 1. Les actes exclus en raison de la nature de contentieuxde la légalité du plein contentieux objectif. 289

I. Les décisions administratives ne faisant pas grief 290IL Les contrats administratifs '. 293

§ 2 Les actes exclus en raison de la nature spécifique du pleincontentieux objectif 295

Sous-section 2. Le contentieux de l'acte administratif individuel,domaine de prédilection du plein contentieux objectif. 299

Section 3. Les requérants dans le plein contentieux objectif 303

Sous-section 1. L'encadrement de l'action 303

§ 1. L'encadrement de la volonté d'agir dans le plein contentieuxobjectif : la renonciation au plein contentieux objectif 303

§ 2. L'encadrement de la possibilité d'agir : l'appréciation spécifiquede la qualité pour agir 307

I. Les requérants recevables du seul fait de leur qualité dansle plein contentieux objectif 309II. Le recours à la notion d'intérêt à agir dans le pleincontentieux objectif 315

Sous-section 2. L'encadrement des possibilités d'extension de l'instancedu fait des requérants 321

§ 1. Le sort des conclusions reconventionnelles dans le plein contentieuxobjectif 321


§ 2. L'intervention dans le plein contentieux objectif. 322I. La transposition de l'exigence d'un « intérêt à intervenir » 323II. L'adaptation de l'exigence d'un « intérêt à intervenir » 326


Conclusion du chapitre 329

Chapitre 2. L'instruction de la requête 331

Section 1. La réception des règles de la contradiction 333

Sous-section 1. La communication 334

§ 1. L'application restreinte de la contradiction 335

§ 2. L'application maximale de la contradiction 336

Sous-section 2. L'encadrement de la discussion entre les parties 338

§ 1. Une discussion garantie 338

§ 2. Une discussion formalisée 340


Section 2. L'adaptation des règles de l'inquisition : I'inquisitorialitérenforcée dans le plein contentieux objectif 341

Sous-section 1. L'instruction à l'égard du choix des moyens soulevéspar les parties : l 'importance des moyens d'ordre public dansle plein contentieux objectif. 342

$ 1. Les moyens d'ordre public relatifs à l'instance 344

§ 2. Les moyens d'ordre public relatifs au fond 346

Sous-section 2. L'instruction dans l'examen du bien fondédes moyens invoqués par les parties 349

§ 1. L'utilité particulière des mesures d'instruction dans le pleincontentieux objectif 349

I. Une utilité liée au champ d'application du plein contentieuxobjectif. 351II. Une utilité liée à l'office du juge du plein contentieuxobjectif 352

§ 2. La pratique des mesures d'instruction par le juge du pleincontentieux objectif 354



Conclusion du titre 359


TITRE II : L E JUGEMENT 361

Chapitre 1. Le contenu du jugement : l'office du juge du pleincontentieux objectif 363

Section 1. Les conditions d'exercice des pouvoirs du juge du pleincontentieux objectif 364

Sous-section 1. L'application de règles générales encadrantl'office du juge 364

§ 1. Signification des régies de non infra et de non ultra petita :une traduction de l'exercice de la fonction juridictionnelle 365

§ 2. Une application particulière dans le plein contentieux objectif. 366I. Position du problème dans le plein contentieux objectif 367IL Une application souple dans le plein contentieux objectif 368

A. Dans la nature des pouvoirs exercés 368B. Dans l'intensité des pouvoirs exercés 373

Sous-section 2. L'existence de règles spécifiques au plein contentieuxobjectif inspirées des modalités de l'action administrative 378

§ 1. Le respect des conditions posées à l'exercice de sa compétencepar l'administration 378

§ 2. L'obligation d'examiner le mérite de la demande au jourdu jugement 379

I. Rappel de la régie selon laquelle le juge apprécie la légalitéde l'acte administratif en fonction des éléments de faitet de droit au jour de la prise de décision 379IL La dérogation à la règle dans le plein contentieux objectif 382

A. La portée de la dérogation 3821. Champ d'application 3822. Signification 3843. Conséquences 387

B. Les justifications de la dérogation 3881. Une nécessité pratique 3882. Des justifications théoriques 389


Section 2. L'étendue de l'office du juge du plein contentieux objectif 390

Sous-section 1. Les pouvoirs du juge 391

§ 1. L'étendue des pouvoirs exercés 391I. Les pouvoirs du juge à l'égard de l'acte administratif :de l'annulation à la réformation 391

A. L'annulation 3921. L'existence du pouvoir d'annulation dans le pleincontentieux objectif. 393

TABLE DES MATIÈRES 577

2. Une annulation dotée de caractéristiques similairesà celle prononcée dans le cadre du recours pour excèsde pouvoir 393

a) Les caractères communs de l'annulation prononcéepar le juge de l'excès de pouvoir et le juge du pleincontentieux objectif 394

i) L'effet rétroactif de l'annulation 394ii) L'effet erga omnes de l'annulation 396

b) L'existence d'un pouvoir de modulation des effetsde l'annulation dans le plein contentieux objectif 398

B. La réformation 4001. La réformation, spécificité du plein contentieux objectif... 400

a) Un pouvoir prohibé dans le cadre du recourspour excès de pouvoir 401b) Un pouvoir exceptionnel dans le cadre du pleincontentieux subjectif. 403

2. L'étendue du pouvoir de réformation du juge du pleincontentieux objectif. 405

a) L'acception administrative du pouvoir de réformation 406b) La transposition du pouvoir administratifde réformation dans le plein contentieux objectif 410

i) L'interprétation extensive de son pouvoir deréformation par le juge administratif 410ii) Le plein office du juge de la légalité administrative.... 416

II. Les pouvoirs du juge à l'égard des parties à l'instance 418A. L'injonction dans le plein contentieux objectif 418

1. Distinction du pouvoir d'injonction du pouvoirde reformation 4202. Le sort de l'injonction dans le plein contentieuxobjectif 422

B. L'indemnisation dans le plein contentieux objectif 424

§ 2. La mise en œuvre de ces pouvoirs 426I. L'hypothèse du rejet de la demande 426

A. Le rejet de la demande en l'absence d'examen de sonbien fondé 426B. Le rejet de la demande « en dépit du bienfondé d'un moyen » 429

1. La substitution de base légale 4302. La substitution de motifs 434

IL L'hypothèse de l'accession à la demande 440A. De l'usage particulier de son pouvoir d'annulation parle juge du plein contentieux objectif. 440

1. L'exercice « simple » du pouvoir d'annulation :l'annulation en tant que finalité du recours adressé au juge.. 441

a) L'exercice du pouvoir d'annulation par le juge du pleincontentieux objectif et par le juge de l'excès de pouvoirest susceptible d'emporter des effets équivalents 442


b) L'exercice spécifique du pouvoir d'annulation-finalitédu plein contentieux objectif : la prise en compted'éléments défait etlou de droit nouveaux affectantla légalité de l'acte 445

i) L'acte légal à la date à laquelle il a été pris estdevenu illégal à la suite d'un changementde circonstances de fait et de droit 446ii) L'acte illégal à la date à laquelle il a été édictés'est trouvé régularisé du fait d'un changementde circonstances de fait etlou de droit 448

2. L'exercice « stratégique » du pouvoir d'annulation :l'exercice contraint du pouvoir d'annulation, l'annulationà défaut de..., et l'exercice calculé du pouvoir d'annulation,l'annulation dans le dessein de 450

B. La mise en œuvre du pouvoir de réformation 452

Sous-section 2. Le contrôle exercé par le juge 453

§ 1. La nature des moyens examinés 454I. Des moyens de légalité 454IL Uniquement des moyens de légalité ? 455

§ 2. L'intensité du contrôle exercé 456I. Le critère de l'étendue du contrôle dans le pleincontentieux objectif 456

A. Le critère retenu dans le contentieux de l'excès de pouvoir :la distinction de la compétence discrétionnaire etde la compétence liée 457

1. Un critère issu de l'histoire du principe de séparation dela juridiction administrative et de l'administration active 4572. Un critère adapté à l'étendue de l'office du jugede l'excès de pouvoir 458

B. Le critère retenu dans le plein contentieux objectif. 4601. Le caractère inopérant de la distinction entrela compétence liée et la compétence discrétionnaire 4602. L'intensité du contrôle commandée par la naturedes pouvoirs mis en œuvre 461

IL Plénitude et constance dans l'intensité du contrôle exercépar le juge du plein contentieux objectif 463



Chapitre 2. Les suites du jugement 469

Section 1. Les effets du jugement 469

Sous-section 1. Les effets consubstantiels à la décision du juge 470

TABLE DES MATIÈRES 5 7 9

§ 1. L'autorité de la décision 470I. L'autorité de chose jugée des décisions du juge du pleincontentieux objectif 470II. La portée de l'autorité de chose jugée accordée aux décisionsdu juge du plein contentieux objectif 471

§ 2. Les effets de la décision du juge du plein contentieux objectifsur l'ordonnancement juridique et les administrés 478

I. Les effets de la décision sur l'ordonnancement juridique 479II. Les effets de la décision sur les administrés 483

Sous-section 2. L'exécution de la décision du juge du plein contentieuxobjectif 484

§ 1. L'exécution spontanée des décisions du juge du plein contentieuxobjectif. 485

§ 2. L'intervention du juge dans l'exécution de la décision de pleincontentieux objectif 488

I. La prise en compte a priori de la bonne exécutiondu jugement 488II. La poursuite a posteriori de l'exécution du jugement 491

A. Le contentieux des actes pris par l'administrationen exécution de la chose jugée par le juge du pleincontentieux objectif 491B. Le plein contentieux de la responsabilité né du jugementde plein contentieux objectif 493


Section 2. Les recours contre le jugement 498

Sous-section 1. Les voies de réformation du jugement de pleincontentieux objectif 498

§ 1. L'appel .-. 499I. L'importance des dérogations à la régie du double degréde juridiction : une particularité liée à l'office du juge du pleincontentieux objectif 499II. L'appel incident 501

§ 2. La cassation 503I. La nécessité d'un contrôle de cassation dans le pleincontentieux objectif 503II. L'étendue du contrôle de cassation dans le plein contentieuxobjectif 506

Sous-section 2. Les voies de rétractation ouvertes à l'encontredu jugement de plein contentieux objectif. 509


£ 1. La tierce opposition 509I. La recevabilité de principe de la tierce opposition dansle plein contentieux objectif .- 510II. Les conditions du succès de la tierce opposition dansle plein contentieux objectif 512

§ 2. L'opposition 516



C O N C L U S I O N D E TITRE 519

CONCLUSION DE PARTIE 521

C O N C L U S I O N 523

B I B L I O G R A P H I E 525

I N D E X A L P H A B É T I Q U E 565

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